Motion till riksdagen
1989/90:K302
av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c)
Riksdagens arbetsformer
Inledning
■)e villkor som gäller för riksdagens arbete är viktiga ur en rad olika aspekter.
Den folkvalda riksdagen är det främsta statsorganet i riket. Riksdagen har
bl.a. det slutliga ansvaret för lagstiftning och budgetreglering. De uppgifter
som är knutna till detta ansvar måste kunna genomföras effektivt och med
stor noggrannhet.
Riksdagen är landets främsta forum för debatter och politiska initiativ.
Det är i riksdagen partier och ledamöter lägger de förslag och redovisar de
åsiktsbrytningar som utgör grunden för det politiska meningsutbytet och den
politiska viljebildningen i landet som helhet.
Arbetsformerna har stor betydelse för hur rapporteringen genom massmedierna
sker ut till medborgarna om de förslag som läggs i riksdagen, de
beslut som fattas och de argument som förs fram.
Riksdagsledamöterna är folkrepresentanter. För att på ett tillfredsställande
sätt kunna leva upp till detta måste de förtroendevalda ledamöterna
också under riksdagssessionerna ha goda möjligheter att delta i informationsaktiviteter
och kontaktverksamhet utanför riksdagen.
Riksdagsledamöterna måste således ha goda möjligheter att föra ut de politiska
frågorna till allmänheten och att ta del av kritik, förslag och information
från partimedlemmar och väljare. På grund av riksdagsarbetets uppläggning
är det numera svårt för ledamöterna att kunna avsätta tid för denna
utåtriktade verksamhet.
Genomförda eller pågående reformer
Riksdagens arbetsformer har ett flertal gånger granskats och övervägts under
den tid som gått sedan enkammarsystemet genomfördes. En del förbättringar
kan också noteras. Partigrupperna har fått bättre kansliresurser och
den tekniska utrustningen har moderniserats. Ett arbete är på gång för fortsatta
insatser på dessa områden.
Försök pågår också med ändrad ordning för frågestunder och vissa andra
debatter och med så kallade samlade voteringar. Det bör också nämnas att
möjlighet till offentliga utskottsutfrågningar införts och fått ett visst genomslag.
Våra förslag
De grundläggade villkoren för uppläggningen av riksdagsarbetet har dock
inte förändrats genom de delreformer som genomförts. För att mera påtagliga
förbättringar skall kunna ske, krävs det enligt vår mening mera djupgående
förändringar.
Vi framlägger i denna motion en rad förslag som har detta syfte och som
om de genomfördes skulle ge nya och bättre förutsättningar för en rationell
planering av riksdagsarbetet och för ett tillgodoseende av de krav som ovan
inledningsvis har angetts.
Några av dessa förslag är:
• budgetåret bör läggas om till kalenderårsbudget, vilket bl.a. innebär, att
riksdagen när riksmötet börjar på hösten kan starta med budgetarbetet
och ha detta klart till jul.
• den allmänna motionstiden bör vara knuten till budgeten och således infalla
vid riksmötets start.
• riksdagsarbetet bör planeras för riksmötet som helhet, vilket på ett avgörande
sätt underlättas genom ovan nämnda förslag.
• riksdagsfria veckor, under vilka ledamöterna kan vistas på hemorten, bör
systematiskt läggas in under riksmötet.
• debatter och beslut i sakärenden bör i princip inte äga rum efter kl 18.00 i
riksdagen.
• utskottens förslag bör sammanföras till ett mera begränsat antal betänkanden
och de debatter de föranleder bör i högre grad än nu gälla de övergripande
principerna och huvudförslagen. Därmed möjliggörs kortare plenitider.
• överläggningar bör upptas med SR om sändning av flera kammardebatter
i radio och TV.
• riksdagen bör utge en tidning som på ett fylligare sätt än Från Riksdag och
Departement redovisar förslag, debatter och beslut i riksdagen.
• en minoritet om en tredjedel av utskottens ledamöter bör ges rätt att besluta
att utskottsutfrågningar skall vara offentliga.
1974 års författningsreform
Författningsreformen innebar för riksdagens del bl.a. ett snabbare valgenomslag
och en omläggning av riksdagsåret. Normalt löper numera ett arbetsår
för riksdagen från början av oktober till början av juni.
Tidigare startade riksdagen i januari och ledamöternas mandatperiod var
knuten till kalenderåret. Den omläggning som skedde var av principiella och
praktiska skäl riktig och nödvändig. Det var t.ex. orimligt att den nya uppsättningen
riksdagsledamöter fick vänta i fyra månader innan den trädde till.
Omläggningen var däremot mindre lyckad om man bedömer den utifrån
riksdagens möjligheter att fastlägga en arbetsordning som är rationell ur planeringssynpunkt
och som kan tillgodose ledamöternas anspråk på rimliga arbetsvillkor.
Till omläggningen av riksdagsåret har inte kopplats de ytterligare
reformer, som skulle behövas för att riksdagsarbetet skall kunna organiseras
på ett tillfredsställande sätt.
Mot. 1989/90
K302
Brister i nuvarande ordning Mot. 1989/90
K302
Det grundläggande felet med det nuvarande systemet är att viktiga bestämmelser
om t.ex. budgetår och allmänna motionstider, vilka i hög grad avgör
det reella innehållet i riksdagsarbetet, inte är anpassade till riksdagsåret.
Riksmötet börjar på hösten. Någon egentlig upptakt till riksdagsarbetet
innebär dock inte riksdagsstarten. Underlaget för riksdagens arbete är i huvudsak
motioner som skjutits från föregående riksmöte samt de propositioner,
som lagts under sommaren eller som regeringen kan få fram vid sidan
av det budgetarbete som pågår i kanslihuset inför nästa års budget.
Budgetpropositionen framläggs således inte vid riksmötets början och någon
allmän motionstid finns inte heller. Regeringens budgetförslag avlämnas
- liksom på den tiden när riksmötet började på nyåret - i januari, och i
anslutning till detta kommer de stora partimotionerna och en mängd enskilda
motioner under den allmänna motionstiden. Senare under våren avlämnas
också regelmässigt ett stort antal fristående propositioner och i anslutning
till dessa följdmotioner.
Den största arbetsbelastningen kommer således, liksom före omläggningen
av riksdagsåret, under våren med en särskild anhopning av viktiga
beslutsärenden under riksmötets två sista månader.
De förhållanden som här berörts gör det ytterligt svårt att åstadkomma en
planering av riksdagens arbete, som kan tillgodose de krav som inledningsvis
nämnts i denna motion.
Anhopningen under våren försvårar arbetet i utskotten.De har alla en
press på sig att få fram betänkandena så snabbt som möjligt. Beredningen
riskerar således att bli mindre noggrann.
Rapporteringen utåt i massmedierna blir begränsad redan av det skälet att
anhopningen av stora och viktiga ärenden gör en selektion nödvändig.
Mycket av det som händer i riksdagen sker i massmedialt mörker. Medborgarna
får således endast styckevis information om vad som försiggår i riksdagen.
Detta är betänkligt ur demokratisynpunkt.
Riksdagsledamöterna blir under långa tider hårt bundna till riksdagshuset
och Stockholm och har således små möjligheter att ställa upp i aktiviteter på
hemorten.
Ur allmän politisk synpunkt är det också otillfredsställande att riksmötets
början inte också innebär en mera substantiell upptakt i riksdagsarbetet.
Riksdagen samlas i oktober efter ett förhållandevis långt sommaruppehåll.
Det naturliga borde vara att börja riksmötet med budgetbehandling och allmän
motionstid.
För att i någon mån utjämna arbetsbördan under riksmötet har under senare
år behandlingen av många motioner och en del propositioner skjutits
från vår till höst, d.v.s. i realiteten från ett riksmöte till ett annat.
Detta uppskovsförfarande, som inte på något mera påtagligt sätt förbättrat
möjligheterna till en mera långsiktig planering av riksdagsarbetet, är ur
såväl praktisk som principiell synpunkt högst otillfredsställande.
Huvudregeln borde givetvis vara, att varje riksmöte skall ta ställning i de
frågor som väckts under riksmötet. Särskilt betänkligt blir det, när ärenden
som väckts under ett riksmöte uppskjuts till ett annat som startar efter ett
riksdagsval. Det förekommer inte så sällan att riksdagen behandlar förslag Mot. 1989/90
som väckts av ledamöter som inte längre sitter i riksdagen. K302
Den nuvarande ordningen innebär också i många fall onödigt dubbelarbete.
Motioner som behandlas av utskott och kammare strax före jul återkommer
i betydande utsträckning under den allmänna motionstiden i januari.
Ytterligare uppskov med ej behandlade motioner är inte heller tillfredsställande.
Det kan leda till att motioner som väckts under den allmänna
motionstiden ett år kommer att behandlas först i maj eller på hösten året
efter.
Den ärendeanhopning som det nuvarande systemet ger och den orationella
ordning som råder har tvingat fram en del ändringar av debatt- och beslutsformerna
som i huvudsak inte är positiva ur arbetssynpunkt och inte heller
ur informations- och publicitetssynpunkt. Ett par exempel skall nämnas.
För att ärendena skall hinna behandlas har det blivit nödvändigt att vissa
tider anordna s.k. kvällsplena. Debatterna kan pågå till längst kl 23.00.
Dessa debatter försiggår - oavsett hur viktiga de debatterade sakfrågorna
är - nästan undantagslöst i vad som ovan kallats massmedialt mörker. Bevakningen
från radio och TV och tidningarna upphör som regel på eftermiddagarna.
Sållningen av det som når ut till allmänheten bestäms således i betydande
grad av när på dygnet frågorna behandlas och inte efter frågornas vikt
och allmänintresse. För informationen utåt är det således betydelsefullt att
ärendebehandlingen kan ske på dagtid.
Voteringstillfällena i riksdagen har minskat genom att flera ärenden sammanförs
till gemensam votering. Därigenom uppkommer en viss tidsvinst.
Voteringar äger som regel inte rum efter kl 18.00. Beslut i ärenden som
debatterats vid kvällsplenum tas vid ett följande sammanträde. I vissa fall
kan det gå en vecka mellan debatt och beslut. Detta är enligt vår mening
ingen bra ordning och belyser ytterligare nackdelarna med kvällsplenum.
Besluten bör i princip tas i så nära anslutning till debatterna som möjligt.
Inte minst ur publicitetssynpunkt är detta viktigt.
Förslag om förändringar
Vi har ovan redovisat en del av de brister som finns vad gäller villkoren för
riksdagsarbetet. Listan skulle kunna göras längre. Det har också framgått av
vad som ovan sagts, att vi är övertygade om, att de förbättringar som kan
uppnås inom ramen för de regler som nu gäller för riksdagsårets uppläggning,
är begränsade. Det krävs således mera genomgripande förändringar.
Vi redovisar i det följande förslag om sådana förändringar.
Budgetårets förläggning
Det mest avgörande hindret för en mera rationell planering av rikdagsarbetet
är otvivelaktigt budgetårets förläggning, vilket framgått av den redovisning
som getts tidigare i denna motion.
Redan grundlagberedningen, vars förslag låg till grund för omläggningen
av riksdagsåret, framhöll att denna omläggning borde kombineras med en
omläggning av budgetåret. Grundlagberedningens förslag vann dock inte ge
5
hör härvidlag. Den erfarenhet som sedan vunnits visar att grundlagbered- Mot. 1989/90
ningens bedömning var framsynt. K302
En övergång till kalenderårsbudget skulle helt allmänt vara till fördel.
Bl.a. skulle därmed uppnås parallellitet med vad som gäller i kommuner och
landsting.
Förutsättningarna för en bättre planering av riksdagens arbete, vilket är
syftet med denna motion, skulle bli helt annorlunda med en kalenderårsbudget.
Riksdagsarbetet skulle med en sådan uppläggning i stort kunna läggas
upp efter följande schema:
Regeringens förslag till statsbudget överlämnas till riksdagen när riksmötet
öppnas på hösten. Till budgetförslaget knyts den allmänna motionstiden.
Huvudparten av riksdagsarbetet under hösten ägnas åt budgetbehandlingen,
dvs. åt regeringens förslag och de motioner som innehåller budgetförslag.
En särskild fördel med detta skulle vara att budgetfrågorna därmed fick en
mera sammanhållen behandling än nu.
En invändning som någon gång framförts är att det skulle bli för kort tid
för budgetbehandlingen. Erfarenheterna från andra med oss jämförbara länder,
där man har kalenderårsbudget, t.ex. Norge, ger inte belägg för detta.
Ett pär månaders koncentrerad budgetbehandling skulle troligen innebära
en betydligt bättre genomgång än den spridda och utsträckta beredning som
nu sker under våren.
En annan invändning som framförts är att en omläggning av budgetåret
skulle kräva att riksdagsvalen förlädes till våren. En sådan ordning skulle ha
vissa fördelar, bl.a. att valen kom i nära anslutning till riksmötets avslutning.
Grundlagberedningen framlade också ett förslag om vårval.
Vi anser dock inte att en övergång till val på våren är någon förutsättning
för en omläggning av budgetåret. En eventuell ny riksdagsmajoritet har efter
valet goda möjligheter att under budgetarbetet under hösten göra de förändringar
i den avgående regeringens budgetförslag som man anser erforderliga.
Även här kan vi hänvisa till erfarenheten från andra länder. I Norge förelåg
efter förra höstens val det här berörda scenariet, vilket i sig inte vållade
några svårigheter. Om man vill ge ett längre tidsutrymme kan man tidigarelägga
valen exempelvis en eller två veckor.
I något sammanhang har som ett skäl mot en omläggning anförts, att den
skulle medföra att regeringen och kanslihusets personal skulle tvingas ta en
del av sensommaren i anspråk för budgetberedningen. Vi ser inte detta som
något seriöst argument. Det som regeringar utomlands klarar bör nog även
en svensk regering gå i land med, även om det något skulle rubba den traditionella
semesterplaneringen.
Vårt förslag innebär att budgeten antas innan riksdagen gör uppehåll för
julhelgen. Under våren skulle därmed riksdagen få mera tid att ägna sig åt
principfrågor och lagfrågor i anledning av propositioner och motioner.
Uppläggningen av detta arbete skulle också kunna bli mera planmässig.
Ett påtagligt bekymmer med den nuvarande ordningen är nämligen, att regeringens
propositioner ofta läggs sent på våren, vilket starkt bidrager till
ärendeanhopningen under de två sista månaderna av riksmötet.
Med vårt förslag är regeringens huvudsakliga budgetarbete avslutat när
riksdagen samlas. Regeringen kan därför under hösten ägna sig åt proposi- 6
tioner av annat slag, vilket gör att flertalet borde kunna föreligga redan i Mot. 1989/90
januari. Även detta skulle verksamt underlätta planeringen av riksdagsarbe- K302
tet.
Men även i övrigt skulle den av oss föreslagna omläggningen ha positiva
effekter. Arbetsplenum på kvällarna skulle t.ex. säkerligen helt kunna undvikas.
Och bevakningen från massmedierna skulle kunna bli mer heltäckande.
Den omläggning vi förordar skulle också underlätta genomförandet av ett
annat förslag som vi anser vara angeläget, nämligen förslaget om regelbundet
återkommande riksdagsfria veckor.
Riksdagsfria veckor
Inledningsvis har vi betonat hur viktigt det är att riksdagens ledamöter kan
upprätthålla kontinuerliga kontakter med partimedlemmar och väljare och
deltaga i olika aktiviteter utanför riksdagen. Politiker får inte bli någon avskild
grupp i samhället. De skall vara möjliga att nå och påverka och de skall
kunna deltaga i samhällsdebatten på hemorten.
Särskilt under senare tid har också ofta framhållits att politikertillvaron,
så som den nu gestaltar sig, kan medföra stora påfrestningar för privat- och
familjelivet.
Med de omläggningar som vi argumenterat för ovan och de förbättrade
möjligheter till planering som dessa omläggningar skulle medföra blir det
ökat utrymme för ledamöterna att vistas på hemorten kring helgerna.
Men vi anser att man bör kunna gå längre härvidlag. Redan 1973 föreslog
vi från centerpartiet för första gången, att en ordning med i förväg planerade
riksdagsfria veckor skulle införas. Vi har sedermera vid flera tillfällen återkommit
med detta krav.
Vissa delresultat har vi också uppnått. Sedan några år tillbaka hålls regelmässigt
en vecka på hösten och en på våren fria från pleni- och utskottssammanträden.
Detta har varit mycket uppskattat.
Våra förslag har emellertid varit mera långtgående och vi återkommer för
den skull till frågan. Enligt vår mening bör man således gå vidare på den
inslagna vägen och under riksdagsåret som helhet lägga in regelbundet återkommande
sammanhängande veckouppehåll i riksdagsarbetet. Det kan
nämnas att så har man det t.ex. i den västtyska förbundsdagen.
Vi är övertygade om att en sådan ordning på ett mycket verksamt sätt
skulle förbättra ledamöternas möjligheter att fullgöra de uppgifter utanför
riksdagen som är nära förknippade med och en förutsättning för riksdagsuppdraget
men som nu ständigt kommer i kollision med det direkta riksdagsarbetet.
De riksdagsfria perioderna skulle också ge bättre andrum för inläsning av
det material som ligger till grund för riksdagsarbetet. Och de skulle ge större
utrymme för vardagligt familjeliv.
Sammanträdesfria veckor i den omfattning som här angetts kräver en betydande
omläggning av arbetsrutinerna. En sådan omläggning borde dock
kunna ske utan allt för stora svårigheter. Arbetet i utskottens och partiernas
kanslier borde efter givna direktiv kunna fortgå även under de tider när ledamöterna
är på hemorten.
Det bör tilläggas att om villkoren för riksdagsarbetet i övrigt ändras på
det sätt vi föreslagit ökar möjligheterna att infoga de riksdagsfria veckorna i
planeringen.
Rapporteringen från riksdagen
Medborgarnas kunskaper om vad som händer i riksdagen bestäms i mycket
hög grad av den bild som ges i olika slag av massmedier. På grund av den
mängd sakärenden och debatter som förekommer är det nödvändigt med en
selektion vad gäller det som återges, sänds och kommenteras.
Det är mediafolkets uppgift att stå för denna selektion och ingrepp i denna
uppgift vill vi inte föreslå. Sådana ingrepp skulle vara högst betänkliga ur
yttrandefrihetssynpunkt. I många avseenden fungerar också rapporteringen
högst tillfredsställande. Många journalister har mycket god kännedom om
riksdagen och gör ett utmärkt jobb.
Som vi framhållit ovan finns det dock inslag i riksdagens arbetssätt som
försvårar journalisternas arbete och som gör att selektionen bestäms av faktorer
som inte har med nyhetsvärderingen att göra. En sådan faktor är onekligen
kvällsplena och ordningen med voteringar som kan komma långt efter
sakdebatterna.
Detta är ytterligare ett skäl utöver dem som vi tidigare framfört att avskaffa
kvällsplena och att alltid ha voteringar samma dag som sakärendena
debatteras.
Det finns dock många medborgare som vill ha tillgång till en utförligare
information om vad som försiggår i riksdagen än den som ges i tidningar,
radio och TV. Detta är ur allmändemokratisk synpunkt positivt och riksdagen
bör söka tillgodose dessa önskemål.
Vi föreslår därför att riksdagen beslutar att den tidning som nu finns,
nämligen Från riksdag och departement, utvidgas och får ett fylligare och
mera mångsidigt innehåll. Med detta avser vi såväl direkta redovisningar av
förslag, debatter och beslut som allmänna reportage kring riksdagen, debattinlägg
och recensioner av politisk litteratur. Även inslag om vad som händer
i andra länders parlament borde kunna förekomma. Det finns utomlands exempel
på tidningar av detta slag, vilka kunde tjäna som förebild.
Det har visat sig att direktsändningar i Radio och TV från riksdagen tilldragit
sig stor uppmärksamhet. Förvånansvärt många - med tanke på arbetstider
och påstått allmänt ointresse för riksdagen - följer dessa direktsändningar
helt eller delvis.
Antalet direktsändningar är dock starkt begränsat, och med den uppläggning
som varit vanlig är det i första hand debatter mellan partiledarna som
sänds. Från de sakdebatter som ständigt förekommer i kammaren är sändningarna
mycket få.
Vi anser att det skulle vara av stort värde om sändningarna från riksdagen
blev fler. Vi är medvetna om att det i en del fall inte är möjligt att koordinera
tider på ett sådant sätt att debatterna kan sändas samtidigt som de pågår. I
såväl radio som TV finns det dock tider när andra sändningar inte pågår. Här
borde inspelade debatter kunna sändas.
Vi föreslår därför att riksdagen i förhandlingar med företrädare för SR
undersöker möjligheterna till flera sändningar från riksdagen.
Mot. 1989/90
K302
8
En given förutsättning för ökad publicitet för riksdagsarbetet är att detta
i så hög grad sorn möjligt är offentligt. Offentligheten är också vidsträckt
i den svenska riksdagen. Den har också vidgats ganska nyligen genom att
utskottsutfrågningar numera kan vara offentliga.
Det är majoriteten i ett utskott som bestämmer om en utfrågning skall
vara offentlig eller ej. Som regel har inte detta medfört några problem. Men
det finns exempel på att utskottsmajoriteten motsatt sig krav från en betydande
minoritet om offentlighet. Vi finner det högst olyckligt om detta
skulle bli mera vanligt. Ett syfte med den nyordning som införts har varit att
utfrågningar även i ärenden som är kontroversiella skall kunna vara offentliga.
Med hänvisning till detta föreslår vi en ändring av riksdagsordningen med
innebörd att en tredjedel av utskottets ledamöter skall ha rätt att avgöra om
en utfrågning skall vara offentlig eller ej.
Utskottsbetänkandena ger underlaget för sakdebatterna i kammaren.
Praxis varierar mellan olika utskott vad gäller betänkandenas utformning
och omfång.
Enligt vår mening skulle det vara en fördel ur många olika synpunkter om
angränsande ärenden i högre grad än nu sammanfördes i ett betänkande och
om betänkanden inom samma ämnesområde i större utsträckning än nu togs
upp till debatt i kammaren vid samma tillfälle.
En sådan ordning skulle ge underlag för mera principiellt hållna debatter
och också underlätta rapporteringen i medierna.
Genomförandet av våra förslag
De förslag vi framlagt i denna motion är av olika karaktär och bör för den
skull beredas på olika sätt.
Förslaget om en omläggning av budgetåret bör behandlas av en sedvanlig
parlamentarisk utredning eftersom det har betydelse för verksamheter och
organ också utanför riksdagen.
Förslaget om rätt för en utskottsminoritet att besluta om offentliga utfrågningar
kan beslutas av riksdagen genom en ändring i riksdagsordningen.
Övriga förslag som rör riksdagens arbete bör behandlas av en parlamentariskt
sammansatt utredning som tillsätts av riksdagen, lämpligen genom talmanskonferensens
försorg.
I detta sammanhang vill vi fästa uppmärksamheten på att det finns en rad
olika arbetsgrupper som på ett eller annat sätt sysslar med frågor som rör
riksdagens arbete. Sådan verksamhet bedrivs t.ex. av arbetsgrupper underställda
talmanskonferensen, förvaltningskontoret och konstitutionsutskottet.
Detta försvårar samordning och överblick.
Vi föreslår därför att all utredningsverksamhet om riksdagens inre arbete
samordnas i den utredning som vi förordat ovan.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning
Mot. 1989/90
K302
9
Mot. 1989/90
K302
utredningen.
Stockholm den 18 januari 1990
Bertil Fiskesjö (c)
Bengt Kindbom (c)
Stina Eliasson (c)
Anders Svärd (c)
Birger Andersson (c)
Martin Olsson (c)
Rosa Östh (c)
Hugo Andersson (c)
om en omläggning av budgetåret i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att 4 kap. 12 § första stycket riksdagsordningen
skall ha följande lydelse:
"Utskott skall skall vara offentligt. Sådan offentlig utfrågning
skall anordnas om minst en tredjedel av utskottets ledamöter
förenar sig därom.”
3. att riksdagen ger talmanskonferensen i uppdrag att tillsätta en
parlamentarisk utredning om de förslag som framläggs i motionen om
riksdagsfria veckor, om ordningen för debatter och beslut i kammaren
samt om förbättrad information om riksdagens arbete,
4. att riksdagen uttalar sig för att de utredningar om riksdagens inre
arbete som pågår i skilda grupper skall inordnas i den ovan nämnda
10