Motion till riksdagen
1989/90:K206

av Carl Bildt m.fl. (m)

v ’ Mot.

Fördjupad demokrati och ökad 1989/90

rättssäkerhet K206

Sammanfattning

Rättssamhället kan värnas endast i en livskraftig, frihetlig demokrati. Demokratin
kan fungera endast i ett marknadsekonomiskt system.

Det demokratiska systemet måste vara uppbyggt så att medborgarna får
goda möjligheter att påverka de beslut som fattas. Annars förlorar demokratin
sin livskraft.

Varje människa är unik och har rätt att i största möjliga utsträckning
forma sin tillvaro utan inskränkningar från det allmänna. Den enskildes frihet
förenas med krav på ansvar för egna handlingar och respekt för andra
människor.

En stor offentlig sektor förutsätter omfattande reglering av människors
villkor. Begränsas den sektor det allmänna beslutar över ökar de enskildas
frihet.

Lagar som stiftas måste stå i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionens
stadgar. Utgångspunkten vid lagstiftning skall vara att lagar
behövs för att öka medborgarnas säkerhet och välbefinnande i samhället,
inte för att stärka det allmännas makt över de enskilda.

All utövning av offentlig makt skall ske under ansvar. Den enskilde skall
stå stark gentemot myndigheter.

I denna motion redovisar Moderata Samlingspartiet förändringar som är
nödvändiga för att öka medborgarnas inflytande och rättssäkerhet. Några av
de viktigaste kraven är:

• Öka möjligheterna till personval. Då ökar kontakten mellan väljare och
politiker.

• Fler folkomröstningar kan stärka demokratin. En minoritet i riksdagen
bör kunna kräva folkomröstning. Även ett visst antal väljare skall kunna
göra detta.

• Minska antalet riksdagsmän. Det motverkar politikernas anonymitet.

• Förläng mandatperioderna och skilj kommun- och riksdagsval. En sådan
förändring kommer att stärka väljarnas inflytande i de lokala valen.

• Färre lagar och regler leder till ökad frihet för de enskilda. Människor
måste få bestämma mer över sina egna angelägenheter.

• Hänsynen till medborgarnas rättssäkerhet och integritet måste sättas i

1 Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr K206

Mot. 1989/90
K206

Rättssäkerheten och demokratin har brister i dag

• Väljarens möjlighet att påverka valet i sin egen kommun har i praktiken
inskränkts genom att val till riksdag och kommun hålls samtidigt.

• Utrymmet för folkomröstningar är begränsat. Därmed kan en riksdagsmajoritet
genomdriva beslut trots att en folkomröstning skulle kunna visa
att folkets flertal är emot beslutet.

• Personer som väljs till politiska uppdrag är anonyma p.g.a. att väljaren
mer röstar på parti än person.

• Sfären för enskilt beslutsfattande har krympt. I takt med den offentliga
sektorns tillväxt har allt fler regler tillkommit som medborgaren måste
rätta sig efter.

• Lagarnas tillämpning kan vara svår att förutse. Det allmänna gynnas, både
genom reglernas utformning och genom bättre resurser än vad den enskilde
förfogar över, då regler tillämpas.

• En majoritet i riksdagen kan genomdriva en lag trots att den är grundlagsstridig.
Kontrollen av lagstiftningen är bristfällig.

• Det allmänna undandrar sig sitt ansvar då regler tillämpas fel mot enskilda.
Möjligheterna till skadestånd är otillräckliga.

• Äganderätten är hotad genom såväl högt skatteuttag som missgynnande
lagstiftning.

• Näringsfriheten är inskränkt, bl.a. genom monopol, särskilda bidragsbestämmelser
m.m.

• Förvaltningen är utsatt för en politisering. Partipolitiska förbindelser favoriseras
framför kompetens.

• Medborgarnas integritet har bristfälligt skydd mot bl.a. samköming av dataregister.

Socialdemokratisk politik motverkar enskilt inflytande

Socialdemokratisk politik bygger på en misstro mot enskildas rätt - och förmåga
- att lösa problem och att samarbeta med andra. Det socialdemokratiska
tänkandet är baserat på en socialistisk modell av hur ett samhälle bör
fungera. Denna modell förutsätter att människors villkor skall vara likformigt
ordnade i viktiga hänseenden.

Inkomster utjämnas, boende i enskilt ägda bostäder missgynnas, barnen

första rummet vid lagstiftning. Det allmänna får inte ensidigt gynnas på de
enskildas bekostnad.

• Ge den enskilde tolkningsföreträde vid tvist med det allmänna, då ramlag
tillämpas. Ramlagar är ofta oklara och därför måste den enskildes ställning
stärkas i sådana tvister.

• Grundlagsskydda äganderätten, avtalsfriheten samt näringsfriheten.

• Ge enskilda ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning.

• Grundlagsskydda rätten att stå utanför en organisation, d.v.s. den negativa
föreningsrätten.

• Reglera ideella föreningars verksamhet i lag i syfte att stärka den enskildes
ställning.

vårdas och fostras av det allmänna, undervisning och sjukvård är den offent- Mot. 1989/90

liga sektorns monopol, pensionssparande sker i stor utsträckning kollektivt, K206

o.s.v.

Det är slående hur dogmatiskt den nuvarande socialdemokratiska regeringen
slår vakt om eller till och med försöker utvidga redan förlegade socialistiska
och kollektiva system och företeelser. Detta sker trots de - för allt
fler - uppenbara felslut och misslyckanden som är en sådan politiks kännetecken.

Dessutom kräver den socialdemokratiska politiken för det första stora
skatteuttag för att den offentliga verksamheten skall kunna finansieras. För
det andra kräver verksamheten ett omfattande regelverk, som skall tillämpas
av tjänstemän i myndigheter.

Den socialdemokratiska samhällsmodellen får konsekvenser för medborgarnas
rättssäkerhet. Då kollektiva lösningar prioriteras kan enskildas intressen
bli satta i andra hand. Om en enskild drabbas av att myndigheter
fattar fel beslut är det sålunda svårt för honom eller henne att få upprättelse
p.g.a. den snäva utformningen av reglerna beträffande det allmännas skadeståndsansvar.
Samma tendens till bristande sinne för den enskildes rättssäkerhet
finns exempelvis inom skatteområdet. Myndigheter har med hjälp av
den s.k. bevissäkringslagen vittgående befogenheter att genomföra husrannsakan
och beslagta egendom. Socialdemokratiskt tänkande sätter det allmännas
intresse före de enskildas.

Socialdemokraterna visar ringa intresse för att värna det enskilda ägandet.

Detta är i och för sig inte märkligt. I socialistisk doktrin ses enskilt ägande
snarast som något negativt. Från socialdemokratisk sida tycks man anse att
det inte finns någon gräns för i vilken mån det allmänna kan ianspråkta enskild
egendom eller på vilket sätt detta kan ske. Ett tydligt exempel är pensionsskattens
genomförande.

Detta synsätt, att det allmännas intressen går före den enskildes, slår
också igenom i frågor som rör medborgarens integritet. Anser sig myndigheter
för sin verksamhet ha behov av skiftande uppgifter om en person anses
myndigheten också ha rätt att införskaffa dessa uppgifter.

Även då det är fråga om demokratins funktion finns hos socialdemokraterna
ett bristande intresse för den enskilde medborgarens inflytande. Genom
att riksdags- och kommunalval hålls samtidigt minskar det sistnämndas
betydelse. På motsvarande sätt finns hos socialdemokraterna en stor misstro
gentemot vidgat utrymme för medborgarna att genom folkomröstning påverka
direkt i vissa frågor.

Det finns från socialdemokratisk sida inte sällan en ovilja att strikt reglera
formerna för offentlig maktutövning i grundlag och annan lagstiftning. Detta
synsätt är grundat bl.a. på ett långt maktinnehav, men också på den allmänna
inställningen att en politisk majoritet inte alltid skall bindas av några
egentliga gränser.

Man synes från socialdemokratiskt håll ha bortsett ifrån att grundlagar och
andra regler som skall styra maktutövning inte endast är någon form av ”ordningsregler”.
Reglerna existerar just för att skapa kontroll av vad maktens
företrädare tar sig för.

Makt som utövas vid sidan av lagen är regelmässigt svår att kontrollera. 3

Makt som utövas utan kontroll kan i bokstavlig mening leda vart som helst. Mot. 1989/90

Det är ingen slump att diktaturer saknar effektiva kontrollorgan beträffande K206

statsledningens verksamhet. Tvärtom är detta en av de viktigaste förutsättningarna
för en totalitär stats uppkomst eller bestånd. Det är illavarslande
när det parti som innehar regeringsmakten visar så ringa intresse för dessa
aspekter.

Fördjupad demokrati

Mångå väljare känner främlingsskap inför den politiska processen och upplever
de politiskt valda företrädarna som anonyma. Dessa tendenser har
stärkts under senare val. Detta är självfallet olyckligt i en demokrati. Fenomenet
är desto allvarligare då det inträffar under en period då politiska beslut
omfattar allt större områden i samhället och påverkar de enskilda medborgarnas
alltmer ingripande.

Medborgarnas inflytande över de politiska beslut som formar vårt samhälle
måste, enligt vår mening, stärkas. Därmed ökar möjligheterna för att
de lagar som stiftas tar större hänsyn till de enskildas önskemål.

Låt väljarna välja

Allt fler upplever det politiska systemet som fjärran, ogripbart och svårt att
påverka.

Det finns många anledningar till detta. En är att de politiska partierna har
kommit att upplevas som allt mer förstelnade och fjärran från möjlighet till
inflytande. Partierna uppfattas av många mer som konkurrerande politiska
maktapparater än som sammanslutningar av individer med engagemang för
vissa idéer.

Framtidens politiska arbete måste vara annorlunda än dagens om den
skall förmå att engagera medborgarna i de stora samhällsfrågorna. Men det
räcker inte med detta. Även vårt politiska system måste förändras för att ge
större öppenhet och större möjligheter för medborgarnas engagemang och
inflytande.

Sverige bör på 1990-talet införa ett nytt valsystem som ger väljarna möjlighet
att faktiskt välja vilka personer de vill ha till sina representanter.

Det svenska valsystemet är extremt. I motsats till så gott som varje annat
demokratiskt land ges väljaren i Sverige så gott som inget inflytande alls över
vilken person som skall representera honom eller henne i riksdag, landsting
eller kommunfullmäktige.

Väljaren har att välja mellan de olika "personpaket” som partierna presenterar.
Möjligheten att stryka ett namn finns teoretiskt, men valsystemet
är så konstruerat att strykningar i praktiken saknar betydelse. Partierna
själva beslutar om formerna för hur det paket som skall presenteras för väljarna
skall bestämmas. Olika partier tillämpar olika modeller.

Inom ramen för dagens valsystem borde det vara självklart att det är partiets
medlemmar som i öppna val fick avgöra hur det "personpaket” som
skall presenteras för väljarna skall se ut, vilket är utgångspunkten för det
system Moderata Samlingspartiet använder. Men det räcker inte med att
bara ge partimedlemmarna inflytande. Valsystemet bör ändras så att inte 4

bara ett partis medlemmar, utan samtliga dess väljare, får avgöra vilka per- Mot. 1989/90
söner som skall vara deras representanter. K206

Starka skäl talar för att bibehålla det proportionella valsystemet. Varje
röst bör vara lika mycket värd. Det enda acceptabla undantaget är en viss
småpartispärr.

Det är emellertid fullt möjligt att kombinera ett system med enmansvalkretsar
med strikt proportionella val och personval. På det sättet är varje
röst lika mycket värd, en direktkontakt etableras mellan väljare och valda
och väljarna ges direkt inflytande över vem som skall bli deras representant
i t.ex. riksdagen.

I Sverige tillämpas sedan 1911 ett proportionellt valsystem med de länsvisa
valkretsarna som grund för den proportionella fördelningen. Fram till 1909
tillämpades emellertid ett valsystem med majoritetsval i enmansvalkretsar.

Från 1951 tillämpas i svenska val en proportionell fördelning efter den jämkade
uddatalsmetoden med division 1,4. Vid övergången till enkammarriksdag
1970 skapades ett valsystem som var riksproportionellt, men som samtidigt
behöll länsvalkretsarna som grund för fördelningen.

Det tillämpade svenska valsystemet tillgodoser mycket högt ställda krav
på proportionalitet för de partier som klarat den uppställda spärren på minst
4 % av rösterna. Däremot saknas nästan helt möjlighet till personval. De i
svenska val tillåtna strykningarna av en eller flera kandidater på partiernas
vallistor kan i riksdagsvalen i stort sett aldrig påverka mandatfördelningen.

Det går att inom ramen för ett proportionellt system öka personvalsinslaget.
Exempel på detta är Norge med sin ”kumulering”, vilket innebär att en
viss kandidat kan få dubbla personröster av en väljare. Länder med majoritetsval
i enmansvalkretsar får personvalsinslaget tillgodosett men tappar
samtidigt möjlighet till proportionalitet. Frankrikes majoritetsval genomförs
i två omgångar, där den andra omgången endast genomförs om ingen kandidat
fått 50 % i den första omgången.

Finland har ett valsystem som förenar principerna om proportionella val
och direkt personval. Vid valet röstar väljarna inte på partierna utan på enskilda
kandidater. På valdagen finns i vallokalen en förteckning över alla
kandidater som anmälts i valkretsen. Kandidaterna är upptagna listvis i sådan
ordning som partierna bestämt. Varje kandidat har tilldelats ett nummer.
Valsedeln utgörs av en vit sedel med en rund ring och i denna ring skall
väljaren skriva numret på den kandidat som väljaren vill stödja. En valsedel
som saknar nummer blir ogiltig. Personvalet är således obligatoriskt.

I Västtyskland genomförs valet i två omgångar, vilket innebär att varje
väljare har en röst för en majoritetsvalsomgång i enmansvalkretsen och en
röst för en proportionell omgång med regionala valsedlar.

Det är givetvis möjligt att skapa ett nytt svenskt valsystem som bygger på
proportionalitet och personval. Av det ovan anförda framgår att det finns
flera tänkbara modeller. Ett nytt valsystem måste dock garantera såväl riksproportionalitet
som påtagligt inslag av personval. Det senare skulle t.ex.
kunna åstadkommas genom att varje väljare har två röster, varvid den ena
rösten används vid majoritetsval i enmansvalkretsar och den andra vid proportionellt
val i regioner.

Ett sådant valsystem skulle kunna spela en viktig roll när det gäller att för- 5

nya svensk demokrati. Väljarna skulle ges möjlighet att även välja person, Mot. 1989/90

närheten mellan riksdagsmännen och väljarna skulle öka högst väsentligt K206

och det skulle med all sannolikhet på sikt bli högre i tak i partierna i takt med
att de valdas framtid direkt avgjordes av väljarna i stället för av partiorganisationerna.

Var och en av dessa förändringar är betydelsefulla. Tillsammans kunde de
bli något av en kulturrevolution för ett partisystem som annars riskerar att
stelna allt mer och att förlora väljarnas aktiva stöd.

Frågan om ökade möjligheter till personval bör utredas snarast.

Färre riksdagsmän

Ökat inslag av personval i de allmänna valen kommer att minska avståndet
mellan väljare och de valda. Ännu en förändring för att förbättra väljarnas
kunskap om de valda företrädarna bör dock genomföras. Om antalet riksdagsmän
minskar ökar medborgarnas möjlighet att känna igen riksdagsmännen.
Den anonymitet som nu ofta råder skulle motverkas.

Sveriges riksdag omfattar i dag 349 ledamöter. Mot bakgrund av vårt lands
folkmängd är detta i ett internationellt perspektiv ett alltför stort antal.

Om antalet riksdagsmän minskade skulle detta inte endast medverka till
att riksdagsmän blev bättre kända av medborgarna. Det skulle också leda till
en "arbetsdugligare" riksdag.

Antalet riksdagsmän bör således minska. 249 ledamöter är, enligt vår mening,
ett lämpligt antal.

Å andra sidan kan intresset för att alla delar av vårt land får en god representation
tala för fler ledamöter. Då en minskning av antalet riksdagsmän
även medför andra nödvändiga ändringar i valsystemet bör frågan bli föremål
för utredning.

Fler folkomröstningar

Det finns möjligheter att anordna rådgivande - och beträffande grundlagsfrågor
beslutande - folkomröstning. Vi menar att folkomröstningar används
i alltför liten utsträckning i vårt land.

Emot folkomröstningar brukar ibland anföras att de kan fördröja lagstiftningsproceduren.
Detta är inte ett bärkraftigt skäl att motsätta sig folkomröstningar.
Finns det skäl att anta att en majoritet av befolkningen inte önskar
ha en viss lag skall självfallet inte proceduren som sådan vara ett argument
för att förhindra att majoritetens vilja respekteras.

För närvarande bestämmer en majoritet om en folkomröstning skall ske.

Något minoritetsskydd finns inte utom beträffande vilande grundlagsförslag.

Starka skäl talar för att låta en del av riksdagens ledamöter, exempelvis en
tredjedel, kunna kräva att rådgivande folkomröstning anordnas. Självfallet
skall sådan omröstning inte kunna ske i alla frågor. Exempelvis bör renodlade
budgetfrågor vara uteslutna.

Det finns också anledning att öppna möjlighet till folkomröstning på initiativ
från medborgarna. En tänkbar lösning är att om etthundratusen väljare
kräver folkomröstning skall rådgivande sådan anordnas.

6

Frågor gällande ökad användning av folkomröstningsinstitutet bör utredas Mot. 1989/90

snarast. Samtidigt bör motsvarande möjligheter till folkomröstning på det K206

kommunala planet övervägas.

Grundlagsskydda utlandssvenskarnas rösträtt

Enligt gällande lag har så gott som alla utlandssvenskar rösträtt, men den är
inte grundlagsreglerad. Detta är otillfredsställande. Genom ett enda riksdagsbeslut
med enkel majoritet kan svenska medborgare som vistas utomlands
berövas möjligheten att utöva sin rösträtt. Det är därför av stor betydelse
att skyddet för rösträtten förstärks. Detta bör ske genom att nuvarande
bestämmelser om utlandssvenskarnas rösträtt skrivs in i 3 kap. 2 § regeringsformen.

Skilj kommun- och riksdagsval och förläng
mandatperioderna

Till skillnad från vad som gäller i andra demokratier sker riksdags- och kommunalval
samtidigt i Sverige. De primärkommunala och landstingskommunal
frågorna ges därför litet utrymme i den allmänna debatten inför valen.

Rikspolitiska frågor dominerar.

Beslut som fattas i kommuner och landsting har blivit alltmer väsentliga
för medborgarna. Huvuddelen av den offentliga verksamheten bedrivs i
kommunal regi.

Att det hos väljarna finns ett intresse för kommunala frågor visar analyser
av föregående val. Antalet väljare som lägger sina röster för olika partier i
riksdags- och kommunalvalen har successivt ökat under senare val.

Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna - och de kommunala
politikerna - komma i förgrunden. Väljarnas möjligheter att ta ställning till
den framtida politiken i kommunen skulle öka.

Före 1969 års reform tillämpades fyraåriga mandatperioder för valda församlingar
i vårt land. Därefter förkortades mandatperioden till tre år. Detta
har fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet. Den treåriga
mandattiden är alltför kort. Planeringen i såväl kommunerna som på riksplanet
försvåras påtagligt.

Det bör ske en övergång till fyraåriga mandatperioder för valda församlingar.
Av särskild betydelse är att valen inte förrättas samma år. Val bör
förrättas vartannat år till riksdagen och vartannat till kommunfullmäktige
och landsting. Annars kommer rikspolitiken att fortsätta att dominera över
de kommunalpolitiska frågorna.

En kyrkans valdag bör införas

Genom de kyrkliga valens förläggning i oktober samma år som de allmänna
valen har sämsta tänkbara förutsättning för en kyrklig valdebatt skapats.

Valdeltagandet är som regel mycket lågt.

En förklaring till det svaga intresset för de kyrkliga valen är med stor sannolikhet
deras placering en månad efter de allmänna valen till riksdag, landsting
och kommun. All kraft och energi har i partiorganisationer och media
ägnats valen i september.

Alla kyrkliga val bör samlas till en ny kyrkans valdag. Denna valdag bör Mot. 1989/90
placeras i oktober året före kommunfullmäktigevalen. Förändringen skulle K206
innebära att ökad uppmärksamhet från väljare, partiorganisationer och
media skulle kunna riktas mot de kyrkliga valen.

Kyrkofullmäktige bör ha lika lång mandatperiod som kommunfullmäktige.

Principer för lagstiftning

De enskildas villkor bör i sä liten utsträckning som möjligt regleras av det
allmänna. När behov av reglering finns skall medborgarnas krav på rättssäkerhet
och integritet tillmätas största betydelse. Det måste finnas en balans
mellan offentliga och enskilda intressen. Det allmänna får inte ensidigt gynnas
på medborgarnas bekostnad.

Lagar skall stiftas i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionen.
Det får inte finnas någon tveksamhet i dessa avseenden.

Tillkomsten av en ny lag eller ändring i en bestående bör vara väl förberedd.
Detta för att garantera att lagarna är av sådan kvalitet att snara ändringar
inte blir nödvändiga. Men även för att låta medborgare - och rättstilllämpande
organ - sätta sig in i vad den nya regleringen innebär. Då lagar
ändras hastigt blir resultaten ofta att de är illa förberedda och fungerar dåligt,
att de skapar stora praktiska problem i samhället och slutligen att de
skadar respekten hos medborgarna för lagar, myndigheter och ytterst lagstiftaren.
Under alla förhållanden får lagändringar till de enskildas nackdel aldrig
genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rättsförluster.

Användningen av ramlagstiftning och generalklausuler måste begränsas.

Denna lagstiftningsteknik har medfört att det är svårt för allmänhet och
myndigheter att förutse tillämpningen. I ett modernt, snabbt föränderligt
samhälle är det inte möjligt för en lagstiftare att helt klara sig utan ramlagstiftning
och generalklausuler. I framtiden bör dock det allmänna ta på sig ett
särskilt ansvar för hur sådan lagstiftning tillämpas i mål eller ärenden mellan
enskilda och det allmänna. Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall
den tolkas till den enskildes förmån.

Grundlagsskydda äganderätten

I den svenska regeringsformen behandlas egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Där stadgas: "Varje medborgare vilkens egendom tagits i anspråk
genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad
ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag.” Det bör
observeras att lagrummet inte föreskriver full ersättning. Utan hinder av
grundlag kan alltså i vanlig lag föreskrivas att endast en del av förlusten skall
ersättas.

Bestämmelsen omfattar inte det fallet att egendom avhändes genom skatteuttag.
1 vår grundlag finns inte något tak för det samlade skatteuttaget.

Skatter på upp till 100 % är alltså fullt genomförbara. I Sverige har - som
bekant - t.o.m. skatteuttag på mer än hela det beskattningsbara beloppet
förekommit.

Regeln omfattar inte heller det fall då det är fråga om s.k. rådighetsbe- 8

gränsningar för en ägare. Det finns således inget grundlagsskydd som hind- Mot. 1989/90

rar staten att exempelvis förbjuda bebyggelserätt på all mark i landet. K206

Slutsatsen av det anförda är att nuvarande skydd för äganderätten är
mycket bristfälligt i regeringsformen. En riksdagsmajoritet har möjlighet att
genom vanlig lag besluta om olika begränsningar i enskilt ägande.

Personlig äganderätt är en viktig förutsättning i ett samhälle vars ekonomiska
system är marknadsekonomin. När äganderätten begränsas eller
störs, störs också marknadsekonomin.

En utredning bör därför göras i syfte att klarlägga hur äganderättens ställning
kan förstärkas i regeringsformen. Detta arbete bör snarast påbörjas och
bedrivas skyndsamt.

Värna avtalsfriheten

Mellan äganderätten och avtalsfriheten råder ett starkt samband. Om ägaren
inte har rätt att disponera över sin egendom, exempelvis genom försäljning
eller uthyrning, förlorar äganderätten mycket av sitt värde.

Rätten att fritt sluta avtal spelar en väsentlig roll inom många områden i
vårt samhälle. Det finns dock tendenser till inskränkningar i avtalsfriheten.

T.ex. kan enligt förköpslagen ett avtal mellan två personer om köp av fastighet
förlora sin giltighet. På motsvarande sätt finns inskränkningar av avtalsfriheten
inom hyreslagstiftningen och i arbetsrättsliga lagar.

Då avtalsfriheten har sådan stor betydelse för vårt samhällsskick bör den
ges uttryckligt grundlagsskydd. Vissa inskränkningar i friheten att ingå avtal
måste finnas även i framtiden. Avtalsfriheten kan inte vara helt utan begränsningar.
I grundlag skall anges vilka begränsningar som får ske.

Grundlagsskydd för den negativa föreningsrätten

Den positiva föreningsrätten, d.v.s. rätten att fritt ansluta sig till och tillhöra
en förening, finns inskriven i grundlagen och i medbestämmandelagen. Det
borde vara en självklarhet att med rätten att tillhöra en förening också följer
rätten att slippa tillhöra en förening.

I Sverige är dock rätten att stå utanför en förening - den s.k. negativa
föreningsrätten - ingen självklarhet. Fackliga organisationer ser sig oförhindrade
att genom mycket långtgående åtgärder försöka tvinga in arbetstagare
som medlemmar. Det förekommer att fackliga organisationer nekar eller
ställer upp hinder om en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter
för arbetsgivare som önskar anställa någon som inte är fackligt ansluten.

Den elementära mänskliga rättigheten att själv besluta om utträde ur en
organisation är av så väsentlig karaktär att den inte av lagstiftaren bör delegeras
till enskilda organisationers avgörande. För att garantera den enskildes
frihet att själv välja eller avstå från medlemskap i t.ex. en facklig organisation
bör därför denna negativa föreningsrätt grundlagsfästas.

Ideella föreningar utgör en viktig del av vårt samhälle. De fullgör betydelsefulla
uppgifter på många olika områden. Trots den betydelse som olika organisationer
sålunda har saknas i dag normer av grundläggande karaktär beträffande
organisationernas förhållanden.

Den enskildes ställning kan behöva stärkas i olika avseenden utöver den 9

förbättring som grundlagsfäst negativ föreningsrätt skulle medföra. Det Mot. 1989/90

finns därför skäl för en utredning rörande såväl behovet som den lämpliga K206

utformningen av lagstiftningen om de ideella föreningarna. Tyngdpunkten
i en ifrågasatt lagstiftning bör ligga i det som från samhällets sida är mest
skyddsvärt, nämligen den enskilde medlemmens ställning i förhållande till
organisationen.

Stärk näringsfriheten

Friheten för människor att vara verksamma i den näring eller i det yrke de
önskar är av stor betydelse för marknadsekonomin. Friheten att starta företag
är en omistlig del i marknadsekonomin. På samma sätt förhåller det sig
med rätten att välja visst yrke. Sker inskränkningar i dessa möjligheter drabbas
inte endast den som önskar ägna sig åt en viss verksamhet. Det får också
den effekten att konsumenternas valfrihet minskar som en följd av att konkurrensen
blir mindre.

Utvecklingen har lett till att det blivit allt svårare för den enskilde att fritt
utöva näring. Näringsfriheten har inskränkts på skilda sätt. Exempelvis har
viss näringsutövning förhindrats genom särskilda bidragsbestämmelser, monopol
eller andra regleringsåtgärder. Självfallet kan det krävas vissa auktorisationskrav
för viss verksamhet. Samtidigt är emellertid rätten att driva näringsverksamhet
så grundläggande för vårt samhälle att denna rätt bör skyddas
särskilt i grundlagen.

Ökat minoritetsskydd

Den svenska författningen har - jämfört med många andra länder, exempelvis
Finland - ett begränsat skydd för en minoritet i riksdagen och därmed
indirekt för de människor denna minoritet företräder. Enkel majoritet i riksdagen
är i de flesta frågor - även sådana av stor ingripande betydelse för
många människor - tillfyllest för omedelbara beslut. Ett förbättrat minoritetsskydd
skulle därför vara av betydelse, särskilt när det gäller prövning av
lagar som angår de medborgerliga fri- och rättigheterna.

För vissa situationer innehåller såväl regeringsformen som riksdagsordningen
krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. Man kan
emellertid hysa tvekan för att ha en ordning med kvalificerad majoritet beträffande
frågor som kan tänkas aktualiseras tämligen ofta. För det första
skulle det inte sällan vara förknippat med stora svårigheter för riksdagen att
ena sig om vilka frågor som skulle kräva kvalificerad majoritet. För det
andra finns en beaktansvärd risk för att sådana krav skulle kunna handlingsförlama
riksdagen i vissa lägen.

Vi har ovan föreslagit att bl.a. äganderätt och avtalsfrihet ges grundlagsskydd
eller förstärkt sådant skydd. Om dessa förslag genomförs är det möjligt
att samtidigt vidga den form av minoritetsskydd som föreskrivs i 2 kap.

12 § tredje stycket regeringsformen. Enligt detta stadgande gäller att lag om
vissa fri- och rättigheter skall på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter
vila i minst tolv månader såvida inte en kvalificerad majoritet bestående av
fem sjättedelar av ledamöterna antar förslaget till lag. Detta skulle innebära

10

ett väsentligt ökat minoritetsskydd. Om ett utvidgat grundlagsskydd inte Mot. 1989/90

kommer till stånd måste andra sätt att ge minoritet i riksdagen rätt att skjuta K206

fram riksdagens beslut i viss viktig fråga övervägas.

Effektivare lagprövning

1979 genomfördes en grundlagsändring som innebar att domstolarna uttryckligen
tillerkändes en lagprövningsrätt. Sedan dess gäller enligt 11 kap.

14 § regeringsformen att om domstol eller annat offentligt organ finner att
en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad
författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts
vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Det finns dock en begränsning
i lagprövningsrätten. Om riksdagen eller regeringen beslutat om
föreskriften skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. För
att en domstol skall kunna underlåta att tillämpa föreskrift som har beslutats
av riksdagen eller regeringen ställs alltså mycket höga krav.

Det finns tydliga tecken på bristande respekt hos den socialdemokratiska
regeringen för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som beredning vid
lagstiftning. Nuvarande reglering med krav på uppenbar avvikelse som
grund för lagprövning har skapat utrymme för lagstiftning som stämmer
mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad lagprövningsrätt
bör därför införas. Lagprövning bör kunna ske även om avvikelsen inte
är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar och myndigheter
fick större möjlighet att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag.

Det finns emellertid anledning att räkna med att sådan lagprövning även
i framtiden kommer att äga rum endast vid sällsynta tillfällen.

Författningsdomstol?

Det kan tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig
för att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och lagtillämpning. Därför
kan det finnas skäl att utreda frågan om inrättandet av en författningsdomstol.

En författningsdomstol i Sverige skulle ha till främsta uppgift att vaka över
att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks. Utvecklingen
i Sverige på detta område inger betänkligheter. Inte minst gäller detta
skyddet för den enskildes integritet.

Behovet av att få vissa frågor med anknytning till grundlag och t.ex. vallag
prövade, utifrån strikt juridiska utgångspunkter, framstår i dag som alltmer
markerat.

Mot denna bakgrund bör frågan om lämpligheten av inrättandet av en författningsdomstol,
dess kompetens, sammansättning och verksamhet snarast
göras till föremål för en allsidig och inträngande utredning.

Respektera Europadomstolens utslag

En genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse
med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden är angelägen.
Europakonventionen har inte gjorts direkt tillämplig för svenska 11

domstolar och förvaltningsmyndigheter. Trots att det i olika sammanhang Mot. 1989/90

har hävdats att konventionsbestämmelserna beaktats i den svenska lagstift- K206

ningen, bl.a. i samband med utarbetandet av regeringsformens fri- och rättighetsregler,
har Sverige under senare tid vid flera tillfällen fällts av Europadomstolen.
Mot den bakgrunden är det tydligt att den svenska rättsordningen
inte uppfyller de krav Europakonventionen ställer.

En allmän genomgång av svensk lagstiftning bör komma till stånd. En sådan
genomgång bör kompletteras med en utredning om möjligheterna att
införliva Europakonventionen i svensk rätt genom inkorporering.

Överflytta ärenden från regeringen till
förvaltningsdomstolarna

Ett grundproblem när det gäller svensk rätts förhållande till bl.a. Europakonventionen
är att vår rättsordning i många ärendetyper anvisar regeringen
eller förvaltningsmyndighet i stället för domstol som slutinstans. En överflyttning
av ärenden till förvaltningsdomstol bör därför ske.

Detta förutsätter en grundlig genomgång av de lagar som kan beröras.

Mycket talar dock för att det är möjligt att utföra en sådan genomgång inom
en förhållandevis kort tidsperiod, om tillräckliga resurser sätts in.

Med hänsyn till det anförda bör riksdagen hos regeringen begära en
skyndsam utredning i frågan.

JO-kontroll av kommunerna

Huvudparten av den offentliga verksamhet som allmänheten kommer i kontakt
med sker numera i kommunal regi. För den enskilde är det således av
stor betydelse att det ställs lika höga krav på rättssäkerhet och rättsövervakning
på det kommunala området som på det statliga. Riksdagen bör nu uppdra
åt regeringen att snarast återkomma till riksdagen med ett lagförslag varigenom
JO ges samma fullföljdsmöjligheter över disciplinbeslut m.m. på det
kommunala området som på det statliga.

Vidga det allmännas skadeståndsansvar

Under en följd av år har vi från moderat sida krävt att den enskildes möjlighet
att få skadestånd från det allmänna skall vidgas. Under hösten 1989 fattade
riksdagen till sist beslut om att i viss mån tillmötesgå våra krav. Vissa
ändringar har gjorts i skadeståndslagen och en utredning skall göra en ytterligare
översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Enligt vår mening bör
utredningens arbete få följande inriktning:

I princip bör vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser gälla också vid verksamhet
inom ifrågakomna område. Utredningen bör vidare överväga om det
är möjligt att skärpa reglerna om att det allmänna vid oriktigt handlande får
ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då någon oaktsamhet
inte föreligger (strikt ansvar). Utredningen måste dessutom överväga
i vilken utsträckning enskilda skall få gottgörelse för skada som har sin
grund i oriktiga råd och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger
något direkt samband med myndighetsutövning. 12

Vidare bör utredningen överväga om ersättning skall kunna utgå för den Mot. 1989/90

kränkning som den skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att K206

han åsamkats någon direkt ekonomisk skada.

Slutligen finns det anledning för utredningen att överväga under vilka villkor
- bl.a. beträffande skadeståndsskyldighet - den statliga affärsverksamheten
skall verka. Det saknas skäl till att låta denna verksamhet - ofta i form
av monopolföretag - bedrivas under gynnsammare villkor än som gäller för
jämförbara näringsidkare.

Skydda integriteten

Ofta möter den enskilde krav från myndigheter på att lämna ifrån sig personuppgifter
av olika slag. Uppgifterna registreras, lagras och skickas inte sällan
vidare till andra myndigheter. Ofta sker samköming av olika dataregister.

Det allmännas intresse för personuppgifter har ett samband med den offentliga
sektorns storlek och det omfattande regelverket. Myndigheterna anser
sig ha behov av vissa uppgifter om medborgarna och lägger då endast en
effektivitetsaspekt på detta. Den enskildes rätt till en privat sfär kommer i
andra hand.

Vi anser att det är den enskildes integritetskrav som skall vara styrande
för lagstiftningen och för hanteringen av olika dataregister. Därför behövs
ett starkare skydd för integriteten.

I motionen har lagts fram förslag som medför lagändringar. Det bör ankomma
på vederbörande utskott att utforma erforderliga sådana ändringar.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär utredning om ökade möjligheter
till personval i enlighet med vad i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om minskat antal
riksdagsmän i enlighet med vad i motionen anförts,

3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om vidgade möjligheter
till rådgivande folkomröstningar i enlighet med vad i motionen
anförts,

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i regeringsformen
för att skydda utlandssvenskarnas rösträtt,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att fyraåriga
mandatperioder och skilda valdagar för riksdags- och kommunalval
bör införas,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en kyrkans
valdag bör införas i enlighet med vad i motionen anförts,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om principer för lagstiftningen,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av

ramlag eller generalklausul i enlighet med vad i motionen anförts, 13

9. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad
äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad i motionen anförts,

10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i regeringsformen
för att säkerställa den negativa föreningsrätten,

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lagreglering av ideella föreningars verksamhet,1]

11. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad
näringsfrihet i enlighet med vad i motionen anförts,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om stärkt minoritetsskydd,

13. att riksdagen, för att vidga lagprövningsrätten, beslutar att
ändra 11 kap. 14 § regeringsformen i enlighet med vad i motionen anförts,

14. att riksdagen hos regeringen begär utredning om införandet av
en författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförts,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att
bringa den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning
till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna medför,

16. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om
vilka ärenden som skall överflyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna,

17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om JO-kontroll av kommunerna,

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig
myndighetsutövning,1]

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skydd för den personliga integriteten.

Stockholm den 11 januari 1990

Mot. 1989/90
K206

Carl Bildt (m)

Lars Tobisson (m)

Ingegerd Troedsson (m)

Anders Björck (m)

Görel Bohlin (m)

Rolf Clarkson (m)

Rolf Dahlberg (m)

Ann-Cathrine Haglund (m) Gunnar Hökmark (m)

Gullan Lindblad (m)

Bo Lundgren (m)

Arne Andersson (m)
i Ljung

Sonja Rembo (m)

1 1989:90:L203

14

I