Motion till riksdagen
1989/90:Jul7

av Rolf Dahlberg m.fl. (m)

med anledning av prop. 1989/90:79 om
domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av
domartjänster

Tillsättning av ordinarie domare är en fråga av stor vikt med hänsyn till den
betydelse för rättssamhället som domare och domstolar har. Enligt grundlagen
har domstolarna och domarna också en konstitutionell ställning som inte
gäller för exempelvis statsförvaltningen eller statstjänstemän i allmänhet.

I propositionen föreslås att vid tillsättning av ordinarie domartjänst skall
sökandes skicklighet sättas främst bland de sakliga grunder som skall beaktas.

Ingen kan motsätta sig att vid val mellan flera den skickligaste utnämns.
Frågan om domartillsättning bör dock inte främst ses som en anpassning till
den ordning som för några år sedan angetts som vägledande för statligt anställda
överlag (jfr. proposition 1985/86:116, Au 17, rskr. 254). Det är en sådan
anpassning som huvudsakligen ligger bakom de ändringar som föreslås
i propositionen. En övergång till en renodlad skicklighetsbedömning vid tillsättning
av domartjänster går emellertid utöver arbetsmarknadspolitiska
överväganden.

Av ålder tillsätts domartjänster av regeringen. De högsta domartjänsterna
(se prop. s. 4) tillsätts utan någon ansökan och utan någon beredning utanför
regeringskansliet. De är s.k. kallelsetjänster. Motsvarande gäller för vissa
högre tjänster inom statsförvaltningen. Denna ordning med en diskretionär
rätt för regeringen att kalla och utnämna den den vill utan yttre inblandning
går tillbaks till den tid då Kungl.Majit hade en oinskränkt utnämningsmakt.
Vid denna tid gjordes inte heller någon skillnad mellan statsförvaltning och
domstolar; såväl den verkställande som dömande makten låg i Kungl.Majits
hand. Den nuvarande regeringsformen har, som nämnts, en annan syn på
domstolarnas ställning.

I propositionen framhålls betydelsen av att domarna står fria och självständiga
i sin bedömning. Kravet på självständighet följer inte bara av domstolarnas
och domarnas konstitutionella ställning utan också av själva domarrollen.
Självständigheten innebär, som anges i propositionen, framför
allt förmåga att fatta beslut och stå fast vid dessa utan att påverkas av ovidkommande
faktorer, såsom tillfälliga opinioner eller yttre påtryckningar.

Utnämningar till särskilt de högsta domartjänsterna inom ramen för den
nuvarande skicklighetsbedömningen har av och till diskuterats. Det har
framför allt gällt den höga andel av de högsta domartjänsterna som normalt
rekryteras direkt från regeringskansliet.

Vissa remissinstanser har ställt sig kritiska till de förslag som presenteras Mot. 1989/90

i propositionen. Det har från nämnda instansers sida bl.a. gjorts gällande Jul7

att en skicklighetsbedömning kan leda till att ovidkommande faktorer tillåts
inverka i tillsättningsärendena. Man har vidare pekat på risken att de som
eftersträvar en domartjänst blir osjälvständiga och inställsamma gentemot
överordnande.

I propositionen (s. 5) uttalar departementschefen med anledning av detta
följande:

Till skillnad från en del remissinstanser hyser jag inga farhågor för att skicklighetsprincipen
skall leda till osjälvständighet och inställsamhet mot överordnade.
Sådana farhågor betraktar jag som grundlös misstro mot domarkårens
förmåga och vilja att hävda sin integritet och sitt oberoende.

Vi kan för vår del inte oreserverat instämma i departementschefens yttrande.
Det har i andra sammanhang i den allmänna debatten yppats oro beträffande
domarnas självständighet.

Hans-Gunnar Axberger har i skriften Eko-Brott, Eko-lagar och Ekodomstolar
(Brå forskning 1988:3) diskuterat bl.a. om Sverige är en rättsstat.

Han konstaterar att Sverige enligt 1974 års regeringsform inte har något i
formell mening helt fristående domstolsväsende eftersom regeringsformen i
stort sett jämställer domstolarna med förvaltningsmyndigheterna. Han
framför vidare:

Förvaltningens ställning i förhållande till regeringsmakten verkar dock vara
stadd i förändring; vi kan vara på väg mot ett s.k. spoil-system, där förvaltningens
ledande tjänstemän sitter på politiska mandat. Det synes vanligt att
generaldirektörer hämtas från de politiska leden och det behöver inte vara
något fel i det. Behovet av att snabbt avskilja domstolarna från en förvaltning
som utvecklas åt detta håll är emellertid uppenbart. Likväl är jag rädd
att saken inte uppmärksammas. När regeringen i dag utser högre befattningshavare
är det osäkert om man ser någon principiell skillnad mellan att
göra exempelvis en trogen tjänare i vingården till chef för kriminalvårdsverket
eller till justitieråd.

Professor emeritus Håkan Strömberg har i artikeln Normprövning i nyare
rättspraxis (Förvaltningsrättslig tidskrift 1988 häfte 4) granskat hur högre
domstolar agerat då frågan om en lags grundlagsenlighet uppkommit till
prövning. Strömberg avslutar sin artikel enligt följande:

Något motsvarande kan inte sägas om HD. Hos HD finner man i stället en
strävan att snart sagt till varje pris släta över brister i normgivningen. Det
skulle vara intressant att undersöka om en liknande tendens gör sig gällande
i andra sammanhang, t.ex. när det gäller tillämpningen av legalitetsprincipen
inom straffrätten.

Jag kan inte ge någon förklaring till den iaktagna mentalitetsskillnaden
mellan RegR och HD. Men jag känner mig frestad att ställa frågan: Ser HD
som sin främsta uppgift att vara ett värn för medborgarnas rättssäkerhet eller
att fungera som maktens förlängda arm?

Hovrättsrådet Brita Sundberg-Weitman har i artikeln Samhällets devalvering
av rätt och juridik har försämrat rättsvården (Advokaten, maj 1989)
kommenterat domarutredningens betänkande (SOU 1988:53) gällande
skicklighetsprincipen. Hon anförde:

Detta kan i förstone låta bra; självfallet bör domare vara så skickliga som Mot. 1989/90

möjligt. Emellertid är det regeringen som skall bedöma vem som är ”skickli- ju]7

gast”. Kan man utgå från att regeringens begrepp om en skicklig domare
motsvarar medborgarnas intresse av rättskipning?

Redan i dag är det i fråga om chefsdomartjänster så att regeringens uppfattning
om ”skicklighet” går före påvisbara meriter. Hur tillförlitligt är
egentligen politikers omdöme om juristers ”skicklighet”? Utan att några
namn behöver nämnas kan man konstatera att politikers upphöjelser av en
del jurister på senare år inte alltid har visat sig vara så lyckade ens från synsättet
att det bara gäller att upprätthålla ”allmänhetens tilltro till rättsväsendet”.

Det anförda visar att det finns anledning att hysa tveksamhet till domarutredningens
förslag, vilket regeringen i princip genom föreliggande proposition
gjort till sitt. För en sådan tveksamhet talar för övrigt andra starka skäl.

Från moderat sida har vi i andra sammanhang framhållit att en väsentlig
uppgift för domstolar - och därmed självfallet domare - bör vara att tillse
att de rättigheter som den enskilde tillförsäkrats i grundlag och lag också i
praktiken respekteras. Om en domare för sin karriär eller framtida försörjning
är starkt beroende av den politiska kraft som för tillfället innehar makten
finns risk för minskad självständighet från domarens sida. Så kan särskilt
komma att vara fallet där enskilds anspråk kommer i konflikt med det allmännas
intresse. Bl.a. i mål där exempelvis en enskild hävdar att den politiska
makten överträtt sina befogenheter genom att stifta lag som strider mot
grundlag skulle domares självständighet kunna sättas på hårt prov.

Tillsättningsförfarandet av alla domartjänster bör vara sådant att någon
kritik över huvud taget inte kan riktas däremot. Det bör också anpassas till
det nuvarande synsättet på domstolar och dömande verksamhet som regeringsformen
ger uttryck för. Tiden bör vara mogen att överge det föråldrade
synsätt från den enväldiga kungamaktens dagar som nu styr vissa domarutnämningar.

Två grundläggande krav bör, enligt vår mening, framgent ställas upp för
all domartillsättning vid sidan av de värderingsgrunder som anmäls i propositionen:

- Beredningen bör ske med den möjlighet till insyn som föregår viktiga beslut
i ett demokratiskt samhälle.

- Den formella tillsättningen bör ske inte som nu, av regeringen ensam,
utan av riksdagen och regeringen i förening. Domstolarna lyder inte såsom
statsförvaltningen (bl.a. justitiekanslern och de centrala ämbetsverken)
under regeringen. De tillhör inte heller, såsom exempelvis justitieombudsmännen,
riksdagens förvaltningsansvar.

Dessa krav bör kunna tillgodoses med relativt små förändringar av nuvarande
ordning:

Kallelseförfarandet bör upphöra. För den krets av domartjänster som nu
omfattas av denna ordning kan övervägas att införa antingen ett ansökningsförfarande,
såsom för övriga domartjänster, eller en skyldighet för regeringen
att anmäla vem som förordas till en viss ledig tjänst och en möjlighet
för andra att därutöver föra fram ytterligare kandidater.

Beredningen för alla domartjänster bör ske i en av regeringen tillsatt

5

nämnd, såsom nu sker för vissa domartjänster. I denna nämnd bör finnas
företrädare för bl.a. advokatsamfundet och de juridiska fakulteterna. Beslutet
bör fattas av ett av konstitutionsutskottet utsett organ (jfr. JO-delegationen).
Härigenom bör en lämplig ansvarsfördelning mellan regering och riksdag
kunna åstadkommas. Riksdagsorganet bör ha möjlighet att komplettera
materialet med exempelvis öppna förhör när det gäller de allra högsta domartjänsterna,
om det skulle anses befogat. En sådan ändrad ordning bör
bidra till att stärka förtroendet för tillsättningsförfarandet och undvika den
kritik och debatt som nu kan förekomma i en del fall. En sådan reform skulle
dessutom bättre spegla domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning.
Det kan tilläggas att en sådan ordning skulle överensstämma med vad
svenska avdelningen av internationella juristkommissionen uttalat.

De reformer som f.n. övervägs för domstolsväsendet, bl.a. av den s.k.
domstolskommittén, kommer på sikt sannolikt att leda till en minskad kår
av ordinarie domare. Redan med nuvarande omfattning skulle ett ändrat tillsättningsförfarande
emellertid inte medföra någon större administrativ belastning
för riksdagen. Det sammanlagda antalet ordinarie domarutnämningar
uppgår årligen inte till mer än cirka 50.

Enligt vår uppfattning vore det fel av riksdagen att nu ta ställning till de
förslag som framförs i propositionen. De aspekter vi framför ovan är av sådan
betydelse för allmänhetens tilltro till rättskipningen i vårt land att frågan
bör bli föremål för fortsatt övervägande. Det är då nödvändigt att detta sker
under parlamentarisk medverkan. Regeringens förslag är ju baserade på en
enmansutredning, vilket är otillfredsställande i en fråga av denna vikt. Regeringen
har nyligen tillkallat en kommitté med uppgift att se över domstolarnas
uppgifter, arbetssätt och organisation (dir. 1989:56). Riksdagen bör uppdra
åt regeringen att utfärda tilläggsdirektiv till nämnda utredning, innebärande
att utredningen även skall överväga ändrad ordning för tillsättning av
domartjänster i enlighet med vad i motionen anförts.

I propositionen har också förts fram förslag gällande utformning av
domarutbildning. Vi menar att dessa frågor har så starkt samband med förfarandet
vid tillsättning av domartjänster att frågorna bör tas upp gemensamt,
lämpligen då i den ovan nämnda kommittén.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen - med underkännande av propositionens riktlinjer hos
regeringen begär att den s.k. domstolskommittén ges i uppdrag
att närmare utreda förutsättningarna för ett ändrat tillsättningsförfarande
för samtliga domartjänster m.m. efter de riktlinjer som anges i
motionen.

Mot. 1989/90

Jul7

6

Stockholm den 14 februari 1990
Rolf Dahlberg (m)

Rune Rydén (m)

Allan Ekström (m)

Ewy Möller (m)

Charlotte Cederschiöld (m)
Filip Fridolfsson (m)

Eva Björne (m)

Mot. 1989/90

Jul7

Jerry Martinger (m)

Göthe Knutson (m)

Birgit Henriksson (m)

Göran Ericsson (m)

Inger Koch (m)

Carl G Nilsson (m)

7