Motion till riksdagen

1989/90:Jo817

av Claes Roxbergh m.fl. (mp)
Biologiskt artskydd

Mot.

1989/90

Jo817

Ett införande av biotopskydd i lagstiftningen krävs om Sverige ska uppfylla
internationella förpliktelser på naturvårdsområdet som Sverige tagit på sig
bl.a. genom att ratificiera Bernkonventionen 1983.

Jordbruksutskottet har i sitt betänkande om Naturvård 1989/90:JOU11 (ej
behandlat i kammaren när detta skrivs) på förslag från en miljöpartimotion
betonat att ett skydd också krävs för arternas livsmiljöer.

Det lagförslag som här presenteras bygger dels på ett direkt skydd för vissa
typer av biotoper t.ex. urskogar och våtmarker och dels på ett skydd kopplat
till ett visst området som är väsentligt för hotade arter. Förutom direkt skydd
för naturområden beaktas också behovet av aktiva naturvårdsåtgärder t.ex.
inom jordbruket.

Centralt i förslaget är att krav på kommunala naturvårdsinventeringar och
naturvårdsplaner införs. Dessa ska tas fram i samråd med allmänheten, genom
utställning och offentlig "hearing”, för att ta till vara lokal kunskap och
lokala synpunkter. Statens naturvårdsverk blir central tillsynsmyndighet.

Dagens tillsynsorganisation är bristfällig. I miljöpartiet de grönas motion
till riksdagen om tilläggsdirektiv till miljöskyddskommittén hemställs att
miljöskyddskommittén ska få i uppdrag att utreda möjligheterna att åstadkomma
ett nytt tillsynssystem. I samma motion hemställs även att miljöskyddskommittén
får i uppdrag att införa utökade talerättsregler för enskilda
och organisationer i den svenska miljölagstiftningen. Lagförslaget har
utformats så att det ska kunna träda i kraft omedelbart. En förutsättning för
att lagförslaget ska uppnå avsedd effekt är dock att tillsynssystemet omorganiseras
och effektiviseras samtidigt som talerättsreglerna utökas i enlighet
med vad som sagts ovan. Men vi anser att vi inte bör bygga upp ett helt nytt
tillsynssystem för den här lagen utan att det måste göras samlat för hela miljölagstiftningen.

1

1 Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr Jo817

Lagförslag

Allmän motivering
1 Inledande bestämmelser

Allmänt

Naturen och dess artsammansättning har förändrats i alla tider, men genom
mänsklig påverkan i sen tid utrotas växt- och djurarter i en mycket snabb
takt.

1 lagens första kapitel beskrivs bl.a. lagens syfte och tillämpningsområde.
Syftet med lagen är att bevara hotade djur- och växtarter genom att skydda
deras livsmiljöer.

Människan kan utrota en art utan att direkt ta livet av en enda individ genom
att förstöra dess livsmiljö. I Sverige har vi i dag regler som förbjuder att
man dödar hotade djur eller plockar fridlysta blommor.1 Naturvårdslagen
ger också möjlighet att avsätta stora områden till nationalparker, naturreservat
och naturvårdsområden. Dessa former tar lång tid att administrera och
ger inget direkt biotopskydd. Det finns ingen direkt koppling mellan förekomst
av hotade arter och skydd av naturmiljön. Någon regel som gör det
möjligt att skydda ett litet område som är av betydelse för hotad djur- eller
växtart finns inte i dag. I lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen
finns hänsynsregler. Men dessa hänsynsregler är för allmänna och
kopplingen till naturvårdslagen för dålig för att de ska ha någon större betydelse
för skyddet av hotade arter. Det här lagförslaget gör det möjligt att
skydda mindre områden på ett snabbt och effektivt sätt.

Sverige saknar ett biotopskydd trots att vi skrivit under
Bernkonventionen,2 vilken uttryckligen kräver att medlemsstater ska vidta
lämpliga lagstiftande åtgärder för att skydda kritiska områden, art. 4. Texten
i fjärde artikeln lyder:

1. Varje avtalsslutande part skall vidtaga lämpliga och nödvändiga lagstiftande
och administrativa åtgärder för att säkerställa ett skydd för de vilda
djur- och växtarternas miljöer, framför allt de arter som anges i bilagorna 1
och 2, samt ett skydd av hotad naturlig miljö.

2. De avtalsslutande parterna skall i samband med planering och vid uppdragandet
av riktlinjer för utveckling taga hänsyn till skyddskraven för de områden
som är skyddade enligt föregående punkt för att undvika eller så långt
som möjligt begränsa en försämring av sådana områden.

3. De avtalsslutande parterna åtager sig att särskilt taga hänsyn till skyddet
av sådana områden som är av betydelse för de flyttande arter som anges i
bilagorna 2 och 3 och som är lämpligt belägna i förhållande till flyttningsvägar,
såsom övervintrings-, rast-, närings-, häcknings- eller ruggningsområden.

4. De avtalsslutande parterna åtager sig att på lämpligt sätt samordna sina
åtgärder för att skydda naturlig miljö som avses i denna artikel, då denna
befinner sig i gränsområden.

Mot. 1989/90

Jo817

2

Exempel på lagar som innehåller ett biotopskydd finns i andra länder. I USA
finns ”Endangered Species Act” och i Danmark finns biotopskydd i Naturfredningsloven.

Hotbild

Utarmningen av artrikedomen går mycket snabb och hotbilden är komplicerad.
Det är inte bara genom mer eller mindre direkt påverkan som t.ex.
skogsbrukets metoder, dikning och vägbyggnationer som arterna hotas. Naturmiljön
förändras också starkt av miljöfarliga utsläpp av olika slag både till
luft och vatten. Den nuvarande miljölagstifningen tar hänsyn till den totala
föroreningssituationen i olika områden i allt för liten grad, eftersom den
koncentreras till utsläppen från varje enskild föroreningskälla. För att
komma till rätta med detta krävs ändring av miljölagstifningen genom införande
av kvalitetsnormer. Det hjälper inte att skydda olika markområden och
ställa krav på försiktighetsmått vid olika typer av verksamhet om miljöfarliga
utsläpp försämrar livsförutsättningarna.

Orsakerna till utarmningen är flera. Bl.a. har det moderna skogsbruket
haft en stor inverkan på växt- och djurarters miljöer. Skogarna kalhugges,
dikas och återplanteras. Vi får ett bestånd som är enhetligt och likåldrigt i
ett väl dränerat område. Ur naturvårdssynpunkt ska ett bra skogsbestånd
vara olikåldrigt, ha en hög procent av döda eller döende träd samt inslag av
naturliga bäckar och kärr. Kalhyggesbruket är den enda tillåtna avverkningsformen
enligt Skogsvårdslagen3 och kan medför drastiska förändringar i naturmiljön
och ger upphov till relativt enhetliga och likåldriga bestånd. Skogsvårdslagen
är exploateringsinriktad och medger inte tillräcklig hänsyn åt naturvården.
Visserligen finns 21 § som kräver att viss hänsyn ska tas till naturvårdens
intressen, men regeln är tandlös och får ingen verkan om inte skogsvårdsstyrelsen
först meddelat föreläggande i enlighet med 24§.

Övergång sker succesivt från hagmark till skog. Statsbidrag utgår för
skogsplantering efter avverkning av lågproducerande bestånd (5§3 skog).
Utbetalning av bidrag kommer i fortsättningen inte att utgå till plantering
på marker av hagmarkstyp, gles äldre och medelålders lövträdsbestånd eller
glesa bestånd i det fjällnära skogsområdet, vilket förhoppningsvis kommer
att leda till större varsamhet med känsliga biotoper. Men problemet med
statsbidraget kvarstår fortfarande till en del. Ett exempel på detta är miljögruppen
"Steget före":s fynd av mycket intressanta och artrika urskogsbiotoper
nedanför de fjällnära skogarna där bidrag fortfarande utgår.5 Även om
större delen av dessa skogar är relativt högproduktiva ingår även s.k. 5§3
skog i de nyupptäckta urskogsområdena.

Även jordbruksmetoderna har ändrats under de senaste decennierna. Intensiv
kvävegödsling förändrar konkurrensförhållandena mellan olika växter
och leder till en mer ensidig flora och användning av bekämpningsmedel
till en artfattigare ogräsflora. För att ytterligare rationalisera jordbruket får
många viktiga biotoper stryka med. Åkerholmar schaktas bort, lövdungar
huggs ner, stenrösen röjs undan, våtmarker dikas ut och gamla öppna diken
fylls igen.6

De marina miljöerna hotas. Havet övergöds av kväve och fosfor. Den

Mot. 1989/90

Jo817

3

ökade näringstillgången leder till algblomning och efterföljande syrebrist.

1 favet förgiftas av utsläpp av klorerade organiska föreningar.7- "Rovfisket
tömmer haven. Fiskens barnkammare, de kustnära strandsträckorna, hotas
av utbyggnad av småbåtshamnar, sandsugning och dumpning.9-I0-11

Vi måste bevara den genetiska mångfalden i naturen. Det räcker inte med
intentioner eller med att underteckna internationella överenskommelser
som sedan inte förankras rättsligt nationellt.1-1 Vad vi behöver är ett regelsystem
som ställer krav på fullgoda beslutsunderlag då naturområden ska tas i
anspråk, som gör det möjligt att skydda viktiga mindre områden på ett
snabbt och effektivt sätt. Väsentliga bevarandeintressen måste ges ett effektivt
skydd.

Definitioner

För att lagen skall vara klar och tydlig har vi bland de inledande bestämmelserna
definierat en rad begrepp som är av betydelse för lagens innehåll och
förståelse. Definitionerna svarar mot begreppens betydelse i just den här lagen.
Skulle tvist uppstå om visst begrepps betydelse är det i första hand bland
lagens definitioner svaret skall sökas.

Med hänsyn till att lagen inte skall bli stel och oflexibel har vi, då det gäller
olika biotoper, delegerat till statens naturvårdsverk att definiera de olika naturtyperna.
Detta är en förutsättning eftersom kunskapsunderlaget ständigt
förändras och att stora regionala skillnader förekommer.

Lagen är delvis uppbyggd kring olika arbetsformer som redan är etablerade.
Detta gäller bland annat för artdatabanken. Statens naturvårdsverk(SNV)
medverkar genom uppdrag till forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet(SLU)
i framtagandet av nationella bedömningar rörande hotade
djur- och växtarter i Sverige. Verksamheten utförs inom projektet databank
för hotade arter - flora respektive fauna.

De olika hotklasserna i kap 1 utgör alltså de av databank för hotade arter
definierade hotkategorierna 0-4.

2 Kravregler

Allmänt

Kravreglerna i andra kapitlet innehåller bland annat en allmän hänsynsregel
som gäller för alla och envar, 1§. Hänsynsregeln medför inte i sig att någon
förpliktigas att göra något aktivt men däremot en skyldighet att vidta vissa
försiktighetsmått.

Vad gäller de strängare kravreglerna har ML:s tillåtlighetsregler13 fått utgöra
förebild, dels för att de efter lång tids användande har fungerat någorlunda
ändamålsenligt och medgett en flexibel tillämpning, dels för att medverka
till att kravreglerna inom miljölagstiftningen utformas på ett enhetligt
sätt.

Lagen föreskriver krav på att välja bästa möjlig plats för företag eller åtgärd
som kan medföra negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar,
5 §. Referensområdet inom vilket plats kan väljas skall för åkerbruk,
skogsbruk och betesdrift ske med beaktande av företagarens egna förutsättningar
att välja plats.

Mot. 1989/90

Jo817

Avvägningar

Den som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar åtgärd som kan medföra
negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar måste
dämpa sin verksamhet så att påverkan blir så liten som möjligt. En avvägning
måste göras mellan nyttan av att vidta åtgärden och skadan av densamma.

Krav ställs på att använda sig av vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet
av slag som är i fråga, 6 §. Då menas teknik som används kommersiellt
någonstans i världen.

När vi använder termen "tekniskt möjligt”, har vi använt oss av en rättslig
standard. Metoden att anknyta en prestandanorm till en rättslig standard leder
till en relativt höggradig objektivering, dvs ett mycket litet utrymme lämnas
till beslutsfattarens eget skön. Ju mer beslutsfattaren känner sig bunden
på grund av regeltexten, desto högre objektiveringsgrad har kravreglerna.
En annan fördel med att använda sig av en rättslig standard är att man förenar
bundenhet och flexibilitet.14 Lagen behöver inte skrivas om utan anpassar
sig automatiskt till ändrade tekniska förhållanden.

Vid en bedömning av vad som är ekonomiskt möjligt ska man göra en
objektiv bedömning och se på vad som är möjligt för ett branschgenomsnittligt
företag.

Förbud

Lagen är utformad så att vissa naturtyper som i lagtexten särskilt angivits
omfattas av ett generellt förbud mot ingrepp som kan medföra att den för
naturtypen säregna karaktären förändras, 2§. Vid fastställande av naturvårdsplan
kan statens naturvårdsverk förordna att visst naturområde som
omfattas av förbud kan undantas. Om ett område skall kunna undantas förutsätts
att det är uppenbart att området saknar betydelse för djur- eller växtarter
i artdatabanken (2:13).

Ambitionsnivån i lagen är hög. Bevarandeintresset av betydelsefulla områden
är centralt. Det har därför varit nödvändigt att införa en regel om generellt
förbud. Vidare skyddas olika områden genom naturvårdsplanerna.
Det är inte säkert att det alltid är samma områden inom kommun som måste
skyddas därför skall naturvårdsplanerna revideras med jämna mellanrum.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har dessutom genom
lagen fått en möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för ytterligare
naturtyper då så erfordras, 3§.

Tillstånd

För verksamhet som kan medföra skadliga ingrepp i vissa naturtyper krävs
tillståndsplikt, 8§. Tillståndsplikt krävs för ingrepp i de naturtyper som särskilt
angivits som tillståndspliktiga i naturvårdsplan samt i de naturtyper som
är tillståndspliktiga genom 2 kapitlets 8, 9S8. Tillståndsmyndigheten ska se
till att kravreglema är uppfyllda. Som en extra säkerhetsventil har vi förbjudit
beslutsfattaren att meddela tillstånd i de fall då det vid
miljökonsekvensanalys1'' visar sig att det aktuella området är biotop eller har
väsentlig betydelse för växt- eller djurart vilken tillhör artdatabankens hotkategori
1 eller 2.

Mot. 1989/90

Jo817

5

Bevisbörda

Lagförslaget innehåller en allmän hänsynsregel som ställer krav på försiktighetsmått
för att begränsa skador som kan uppkomma. Bevisbördan är omvänd,
dvs. den ligger på den som vill vidtaga en viss åtgärd. Utövaren måste
hålla sig informerad om gällande naturvårdsplan och se till att eventuellt
handlande inte strider mot planen. I de fall myndighet beslutar lägga restriktioner
på visst område eller viss naturtyp skall bevisbördan i stället vila på
myndigheten.

3 Planer

Allmänt

För att lagens mål skall kunna uppnås har vi ansett det nödvändigt att införa
regler om olika typer av plankrav.

Planerna kopplas till varandra i ett enhetligt system. De har rättsverkan
och ska bland annat fungera som beslutsunderlag. Planerna kopplar ihop
lagstiftarens mål och det praktiska handlandet.

Artdatabank

Vi har utgått från statens naturvårdsverks och Sveriges lantbruksuniversitets
upprättade artdatabank. Artdatabanken klassificerar olika arter i skilda hotkategorier,
klass 0 - försvunna, klass 1 - akut hotade, klass 2 - sårbara, klass
3 - sällsynta, klass 4 - hänsynskrävande. Hotklassificeringen utgör en grund
för prioritering av insatser.

Handlingsprogram

På grundval av artdatabanken skall statens naturvårdsverk utforma ett handlingsprogram
som beskriver hur arbetet med de hotade arterna skall bedrivas.

Naturvårdsinventering

För att få nödvändig kännedom om kommuns mark- och naturförhållanden
åläggs varje primärkommun genom lagen att utföra en naturvårdsinventering.
Inventeringen skall göras så noggrann som möjligt. Kommun skall vanligen
ha en kommunekolog anställd som ansvarar för att inventeringen utförs
på ett riktigt och ändamålsenligt sätt. Lokalkännedom tas tillvara genom
att inventeringen skall ställas ut för offentlig granskning tre månader
under vegetationsperioden. Allmänheten har då möjlighet att peka på eventuella
brister i inventeringen. Inventeringsmaterialet skall bestå av dels en
textdel dels en kartdel där de olika områdena klassats med hänsyn till sina
naturvärden. Naturvårdsinventeringen skall redovisas på ett offentligt sammanträde.

Åtgärdsprogram

När samtliga kommuner inventerats och naturvårdsinventeringarna godkänts
av länsstyrelsen har statens naturvårdsverk ett gott underlag för att

Mot. 1989/90

Jo817

6

upprätta artinriktade åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i första hand
upprättas för arter i hotkategorierna 1 och 2. Åtgärdsprogrammen är viktiga
för att målsättningen med återskapandet av livskraftiga populationer skall
förverkligas. Tanken är att arter som upptagits på hotlistan skall kunna flyttas
till en lägre hotkategori då deras förutsättningar för överlevnad har förbättrats.

Naturvårdsplan

För att åtgärdsprogrammen skall få någon rättslig förankring, har vi krävt
att kommun då åtgärdsprogrammen färdigställts, upprättar en naturvårdsplan
med ledning av naturvårdsinventeringen och statens naturvårdsverks
handlings- och åtgärdsprogram. Naturvårdsplanen skall bland annat förklara
hur man tänkt skydda områden vilka måste bevaras för att målet med SNV:s
åtgärsprogram för de hotade arterna skall kunna genomföras. Kommun kan
gå längre än vad som direkt föreskrivs i lagen för att skydda vissa områden.
Man kan exempelvis bidra till aktiva åtgärder i jordbruket genom att ersätta
person som åtar sig att aktivt bruka åkermark.

Naturvårdsplanen skall fungera som beslutsunderlag då man fattar beslut
rörande markanvändning i kommunen. Naturvårdsplanerna skall fastställas
av kommunfullmäktige och får därefter rättskraft. Det innebär att beslut
inte får fattas som strider mot naturvårdsplanen.

Kommunerna kan i sin naturvårdsplan gå längre än vad lagens minimikrav
föreskriver. Lagen tvingar inte fram aktiva skötselåtgärder av markägare,
men ställer krav på kommunen att i arbetet med naturvårdsplanen ta fram
en ekonomisk kalkyl på vad aktiva skötselåtgärder vid olika ambitionsnivåer
skulle kosta. Aktiva skötselåtgärder skulle t.ex. kunna vara slåtter av ängar
och blädningsskogsbruk där detta är väsentligt för att bevara hotade arters
livsmiljö.

Skogsbruksplan

Slutligen har vi kopplat de i 21 A§ Skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna
till naturvårdsplanerna. Tanken är att skogsvårdsstyrelsen
inte skall kunna upprätta skogsbruksplaner som strider mot innehållet i naturvårdsplanerna.
På så vis får man en vettig koppling mellan enskilda markägare
och den kommunala planeringen. Markägare blir även skyldig att informera
sig om den del i kommuns naturvårdsplan vilken har betydelse för
markägarens verksamhet.

4 Ersättningsregler
Allmänt

Enligt 2 kap. 18 § Regeringsformen skall varje medborgare vars egendom
tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ha rätt till
ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Expropriationsändamålen
framgår av Expropriationslagens 2 kapitel.

Genom expropriation övergår markägarens befogenheter till någon annan.
Expropriationsfallen skiljer sig från restriktionsfallen. Vid restriktions

Mot. 1989/90

Jo817

7

fallen begränsas markägarens förfoganderätt utan att någon annan tar över
motsvarande rätt eller befogenhet.16

Genom att införa olika krav- och hänsynsregler i lagtext har lagstiftaren
möjlighet att inskränka en markägares befogenheter. Markägarens rätt begränsas
i och med att krav- eller hänsynsregeln blir gällande rätt.17

Ersättningsrätten till fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till
fastighet är beroende av hur stora restriktioner de åläggs. Någon ersättning
skall inte utgå om fastighetsägaren endast måste visa allmän hänsyn. Rätten
till ersättning inträder först då fastighetsägarens pågående markanvändning
inom brukningsenheten försvåras avsevärt.

Pågående markanvändning

Ersättningsrätten är kopplad till den pågående markanvändningen. Fastighetsägaren
har inte rätt till ersättning vid ändrad markanvändning. Här skiljer
sig lagen från expropriationslagen som inte gör någon uppdelning mellan
pågående och ändrad markanvändning.

Begreppet pågående markanvändning har i denna lag samma innebörd
och betydelse som i Naturvårdslagen (1964:822). I NVL:s förarbeten sägs att
begreppet pågående markanvändning skall tolkas generöst i förhållande till
markägarna. Som exempel anges att man inte bara skall räkna det faktiska
utnyttjandet i trängre mening såsom pågående markanvändning utan även
nya markanvändningsformer som vid den aktuella tidpunkten anses som en
naturlig fortsättning på eller normal och naturlig rationalisering av
markanvändningen.16 1 motiven till Plan- och Bygglagen (1987:10) betraktas
avverkning i olika former, markberedning och plantering såsom pågående
markanvändning.19

Begreppet pågående markanvändning är en rättslig standard som kan växlan
från tid till tid.20 Standardens innebörd är beroende av samhällets syn på
lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder.

Avsevärt intrång

För att markägare skall ha rätt till ersättning krävs att intrånget är kvalificerat.
Intrånget skall relateras till hela brukningsenheten, och inte såsom i Naturvårdslagen
till berörd del av fastigheten.

Restriktionernas omfattning skall bedömas från fall till fall. Det är inte
realistiskt att sätta en generell procentsats som skall gälla för alla fall.

Genom "artlagen” kan en markägare hindras i sin verksamhet genom att
viss biotop faller under lagens förbudsregel eller genom att ingrepp i biotopen
har gjorts tillståndspliktigt. En förutsättning för att markägaren skall ha
rätt till ersättning i dessa fall är att den pågående markanvändningen avsevärt
försvårats. Markägaren har t.ex. inte rätt till ersättning om han inte får
tillstånd till att bygga kolonilotter inom ett våtmarksområde. Orsaken till
detta är att det rör sig om en ändrad markanvändningsform.

För den markägare som fått tillstånd till åtgärd inom ett tillståndspliktigt
område, gäller även lagens övriga kravregler fullt ut. Dvs. markägaren är
skyldig att välja bästa möjliga plats och använda sig av bästa möjliga teknik.
Medför kravreglerna att markägaren tvingas övergå från en teknik till en an

Mot. 1989/90

Jo817

8

nan som är dyrare, har han inte någon rätt till ersättning för den ökade kostnaden
som lagens regler medför.

Lagens kravregler gäller inte enbart för verksamheter som skall utföras
inom tillståndspliktig biotop utan för all verksamhet som direkt eller indirekt
kan medföra negativa förutsättningar på hotade djur- eller växtarter.

Civilrättsliga avtal

Stat och kommun har möjlighet att ingå civilrättsliga avtal med markägare.
Markägare förbinder sig att helt eller delvis avstå från viss markanvändning
under en bestämd tidsperiod. Genom att skyddet är tidsbegränsat behöver
inte ersättning betalas ut för all framtid.

Denna möjlighet är fördelaktig eftersom man inte vet hur länge ett visst
område kommer att vara skyddsvärt. Det är vanligt att arter flyttar från ett
område till ett annat.

5 Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler

Dagens tillsynssystem fungerar mycket dåligt inom natur- och miljövården.
I lagförslagets bilaga om nödvändig översyn av annan lagstiftning föreslås
att en ny övervakningsorganisation måste arbetas fram. Till dess att ett nytt
övervakningssystem tagits i bruk måste den gamla organisationsformen användas.

Specialmotivering

1 Inledande bestämmelser

1 §

Denna lag syftar till att långsiktigt bevara den naturliga genetiska mångfalden
i naturen genom att skydda hotade växt- och djurarter samt deras biotoper.

Lagen inleds med en portalparagraf som sammanfattar lagens syfte. Vi delar
den syn om vikten av ekologisk grundsyn som beskrivs i Naturresurs- och
miljökommitténs betänkande.21 Det klargörs genom betoningen på att bevarandet
skall vara långsiktigt.

Det är viktigt att väsentliga bevarandeintressen ges ett effektivt skydd.
Begreppet biotop i paragrafen behöver inte syfta på en naturtyp av en viss
beskaffenhet utan kan även utgöra ett enskilt naturområde som skyddas enligt
denna lag för att området är betydelsefullt för en eller flera hotade arter.

2 §

Denna lag är tillämplig på åtgärder och verksamheter vilka direkt eller indirekt
kan medföra sådana negativa ekologiska konsekvenser som kan få betydelse
för djur- eller växtarters livsförutsättningar, exempelvis förändringar
av betydelsefulla naturtypers säregna karaktär.

Lagens tillämpningsområde är vidsträckt för att lagen skall vara så heltäck

Mot. 1989/90

Jo817

9

1* Riksdagen 1989/90. 3 sami. NrJo817

ande som möjligt och omfatta all mänsklig verksamhet som kan utarma naturens
mångfald. Med verksamhet avses inte bara under en längre tid pågående
verksamhet som t.ex. skogsbruk utan också enstaka handlingar som
att t.ex. plocka blommor under en skogspromenad. Med åtgärder avses även
olika typer av administrativa beslut.

3 §

Definitioner;

- biotop; en naturmiljö som svarar mot ekologiska krav från en eller flera
biologiska populationer.

- genetiskt särpräglad population: en grupp av organismer som fortplantar
sig i huvudsak med varandra och som är knuten till en viss naturlig miljö.

- direkt påverkan: ändringar av pågående markanvändning samt åtgärder
som kan förändra markens ekologiska förutsättningar. I begreppet mark
innefattas här även vattenområden.

- indirekt påverkan: störning genom vattenförorening, luftförorening, joniserande
strålning, buller, skakning, ljus eller annat sådant.

- hotad art: en art, underart eller genetiskt särpräglad population vilken
tillhör någon av nedan nämnda klasser;

klass 0 - Försvunna; taxa försvunna eller betraktade som försvunna som reproducerande
populationer.

klass 1 - Akut hotade; taxa som löper risk att försvinna som reproducerande
populationer inom en nära framtid om hotfaktorerna inte snarast undanröjes.

klass 2 - Sårbara; taxa vars överlevnad inte är säkerställd på längre sikt. Innefattar
bl.a. taxa med allvarlig tillbakagång i numerär eller i geografisk utbredning
och som möjligen snart kan behöva föras till kategori akut hotade.

klass 3 - Sällsynta; taxa som för närvarande inte är akut hotade eller sårbara
men som ändå är i riskzonen på grund av att populationen totalt sett är liten,
geografiskt starkt begränsad eller utglesad.

klass 4 - Hansynskrävande; taxa som inte tillhör 1-3 men som ändå kräver
artvis utformad hänsyn.

Syftet med att använda definitioner har redovisats i allmänmotiveringen till

1 Inledande bestämmelser.

2 Kravregler
1 8

Var och en som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar åtgärd som kan
medföra negativ påverkan på hotade växt- eller djurarters livsförutsättningar
skall begränsa de skador som kan uppstå.

Paragrafen är en allmän hänsynsregel och gäller för var och en som vidtar
åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar.
Det som kännetecknar en allmän hänsynsregel är bl.a. att den

Mot. 1989/90

Jo817

10

inte ger någon rätt till ersättning samt att bevisbördan vilar på utövaren. För
att paragrafen skall fylla någon funktion - förutom att fungera som tolkningsunderlag
- är den i förslaget straffsanktionerad.22

Det räcker med att det finns risk för att skada kan uppstå för att lagen skall
vara tillämplig. Utövaren är skyldig att i möjligaste mån begränsa de skador
som kan uppstå. Här måste en proportionalitetsprincip gälla, begränsningarna
skall stå i proportion till eventuella skadors omfattning.

2 8

I följande naturtyper får icke sådana ingrepp göras som kan medföra att naturtypens
säregna karaktär förändras.

- Urskog och urskogsliknande naturskog

- Orörda älvar, älvsträckningar, biflöden och åar

- Bäckraviner

- Naturliga källor och källpåverkad mark

- Mjukbottnar i grunda kustområden

- Naturliga småvattendrag

- Småvatten i odlingslandskapet

- Åkerholmar

- Större sammanhängande i allt väsentligt orörda myrar

De i första stycket nämnda naturtyperna skall definieras av statens naturvårdsverk
senast två månader efter lagens ikraftträdande.

I undantagsfall får lägsta och högsta arealgräns anges i definitionen. Arealgränser
får endast sättas då biotopens karaktär förändras på ett sådant sätt
att värdet av ett skydd är starkt beroende av områdets storlek.

Område som skall skyddas enligt internationella överenskommelser vilka
Sverige anslutit sig till får inte påverkas på sätt som motverkar överenskommelsens
syfte.

Första stycket

Lagens utgångspunkt är att bevara arterna genom att i huvudsak skydda deras
biotoper. Vissa biotoper är unika och rika på hotade arter och kräver
därför ett generellt skydd. De biotoper som är föreslagna är av mycket stor
vikt för naturvården.En uppräkning av vissa naturtyper redan i lagen innebär
också en vägledning i arbetet med kommande naturvårdsplaner. Dessutom
är det generella skyddet särskilt viktigt innan de kommunala naturvårdsplanerna
hunnit träda i kraft.

Endast en mycket liten del av Sveriges skogsareal kan karaktäriseras som
urskog eller urskogslikande naturskog, beroende på att det i Sverige sedan
lång tid tillbaka har bedrivits ett intensivt skogsbruk. Till urskog räknas skog
som inte bär spår av skogsbruk i form av t.ex. gamla stubbar, men även artsammansättningen
kan ge värdefull information. I biotopskyddet inräknas
också urskogsliknande naturskog eftersom det finns anledning att inte sätta
gränsen så snävt att endast skog som inte alls är påverkad av någon typ av
skogsbruk omfattas. Det finns t.ex. skogar där det bedrivits försiktig dimensionshuggning
som är unika och värdefulla biotoper för många arter. Vid de

Mot. 1989/90

Jo817

11

finition av vad som kan inräknas i begreppet urskogsliknande naturskog bör
naturvårdsverket tillämpa en för biotopskyddet generös bedömning.

Naturliga källor och källpåverkad mark är mycket skyddsvärda biotoper.
Med naturliga källor avses områden där grundvatten stiger till marken utan
att detta är orsakat av mänskliga ingrepp. Många källor har förstörts som
biotoper då de utnyttjats som vattentäkter eller har dikats ut i samband med
skogsdikning.

Mjukbottnar i grunda kustområden är av avgörande betydelse för många
fiskarters möjligheter till reproduktion och viktiga för livet i havet genom sin
höga produktionsförmåga. De hotas bl.a. av exploatering för småbåtshamnar,
dumping av fyllnadsmassor och spridning av miljögifter i samband med
dumpning.

Med uttrycket i allt väsentligt orörda myrar, avses myrar som inte alls eller
mycket skonsamt har utnyttjats av människan. Myrar där det har bedrivits
slåtter anser vi vara i allt väsentligt orörda, medan exploatering av myrar
som har dikats ut istället för att omfattas av ett absolut skydd kommer att
vara tillståndspliktig enligt §.

Andra stycket

En tidsgräns är satt för framtagande av lämpliga definitioner eftersom det är
angeläget att lagen ska kunna fungera effektivt så snabbt som möjligt. 1 vissa
fall kan det vara lämpligt att ange arealgränser i anslutning till definitionen.
Exempelvis kan en åkerholme sägas förlora sina karaktäristiska egenskaper
som biotop om den är för stor.

Tredje stycket

För att en av Sverige undertecknad konvention ska få rättsverkan nationellt
krävs en implementeringsakt. Genom lagen ges områden som skyddas genom
olika konventioner ett direkt skydd oavsett om implementering skett
eller ej.

38

Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer skall, då så erfordras för
denna lags syfte, meddela föreskrifter till skydd för ytterligare naturtyper.

Paragrafen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet
att ge ett generellt skydd för ytterligare naturtyper. Detta gör att lagen
är flexibel i den riktningen att ett minimikrav på generellt biotopskydd kan
kompletteras med ytterligare naturtyper. Vi har här valt att tillämpa en progressiv
lagstiftningsteknik, dvs. lagens tillämpningsföreskrifter skall kunna
utvecklas i takt med att kunskapen på problemområdet ökar. Paragrafen ger
också möjligheter till regionala och lokala variationer vad gäller föreskrifter.
Vissa biotoper kan vara mycket värdefulla i ett regionalt eller lokalt perspektiv
utan att vara det nationellt. Det är angeläget att föreskrifter om skydd för
olika våtmark- och sumpskogsbiotoper inom kort kommer till stånd. Dessa
biotoper är inte angivna i lagtexten eftersom en mängd olika biotoper kan
särskiljas och stora regionala variationer vad gäller skyddsvärde finns.

Mot. 1989/90

Jo817

12

4 8

Mot. 1989/90

Jo817

Utplantering samt andra åtgärder är förbjudna om de kan medföra att djur-,
växtart, underart eller genetiskt särpräglad population sprids till ett område
där den inte redan naturligt finns eller i sen tid har naturligt har funnits.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare
tillämpningsföreskrifter.

Naturvårdsverket kan, om det är uppenbart att utplanteringen inte innebär
några ekologiska risker, meddela undantag från förbudet. Utplanteraren
svarar fullt ut för de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för de fall
undantag från förbudet medgivits.

Utplantering av populationer som är främmande för en naturtyp kan innebära
risker för det ekologiska systemet genom att livsförutsättningarna för
andra organismer förändras. Är förändringarna stora verkar de sannolikt utarmande
för den naturliga variationrikedomen. Men även mindre förändringar
kan få dramatiska effekter på enskilda populationer och t.o.m. arter.

Med ”sprida sig" till en naturtyp menas varaktigt etablera och reproducera
sig.

Paragrafen är inte enbart tillämplig på fysisk förflyttning. Den omfattar
också andra åtgärder som i praktiken kan leda till samma typ av inverkan på
livsförutsättningarna för olika naturliga populationer genom att främmande
populationer ges möjligheter att etablera sig.

Uttrycket "i sen tid” ingår i paragrafen för att lagen inte skall förhindra
inplantering av tidigare utrotade växt- och djurarter i miljöer som är naturliga
för dessa arter.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall lämna de
föreskrifter som erfordras för att paragrafen skall kunna tillämpas på ett ändamålsenligt
sätt. 1 tillämpningsföreskrifterna måste bl.a. preciseras när risk
kan sägas föreligga för att spridning sker till visst område.

Statens naturvårdsverk kan medge undantag från bestämmelsen om man
efter noggran miljökonsekvensanalys kunnat visa att de ekologiska riskerna
är försumbara. Undantagsbestämmelsen skall tillämpas mycket restriktivt.

Trots att möjligheten till undantag skall tillämpas mycket restriktivt kan det
inte helt uteslutas att SNV i visst fall kan göra en felbedömning och ge tillstånd
till utplantering som visar sig olämplig. För dessa fall skall utplanteraren
svara strikt för de skador som uppstår.Detta kan t.ex. innebära att utplanteraren
får betala kostnaden för att utrota den felaktigt inplanterade arten.

5 8

Den som utövar eller ämnar utöva verksamhet eller vidta åtgärd som kan
medföra negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar skall
välja plats där ändamålet kan uppnås med så små olägenheter som möjligt
utan oskäliga kostnader.

Bedömningen enligt första stycket skall för åkerbruk, skogsbruk och betesdrift
ske med beaktande av företagarens förutsättningar att välja plats.

13

En typisk minimerings- och lokaliseringsregel, som innebär att bara sådana
platser får användas, som ger minst skada totalt sett. Principen innebär att
bästa plats från miljö- och naturvårdssynpunkt23för verksamhet som kan innebära
ekologiska skador skall väljas.

Regeln har sin motsvarighet i ML 4§. Vad gäller paragrafens ambitionsnivå
skall, i de fall stycke två inte är tillämpligt, en objektiv bedömning göras
vad gäller val av bästa plats. Hänsyn tas inte till den enskilde företagarens
möjligheter att välja plats. Hur stort referensområde som ska gälla blir beroende
av vilken typ av verksamhet det rör sig om. För verksamhet som bara
finns på enstaka ställe blir hela landet referensområde medan det för verksamhet
som är vanligt förekommande över hela landet små regioner kan utgöra
referensområde.

Av rimlighetsskäl har vi vad gäller åkerbruk, skogsbruk och betesdrift bestämt
att referensområdet skall utgöra företagarens mark.

När man bedömer vad som är skäliga kostnader för lokaliseringen skall
man räkna in de extra kostnader som blir en konsekvens av att lokaliseringen
sker på bästa plats.

6§

Den som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar åtgärd som kan medföra
negativ påverkan på växt- eller djurarters livsförutsättningar är skyldig
att vidtaga de skyddsåtgärder och tåla den begränsning av verksamheten och
iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som fordras för att förebygga eller avhjälpa
olägenheter. Skyldighet att avhjälpa olägenhet kvarstår även efter det
att verksamheten upphört.

Vid bedömning av vad som skäligen kan krävas skall utgångspunkt tas i vad
som är tekniskt och ekonomiskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i
fråga.

Paragrafen har sin motsvarighet i ML 5§ och är en dämpningsregel som kräver
att störningar skall dämpas så långt som tillgänglig teknik medger. Hur
stora kostnader detta skall få medföra skall bestämmas utifrån ett objektivt
synsätt där man inte tar hänsyn till hur mycket den aktuelle utövaren skäligen
kan klara av ekonomiskt utan istället ser till hur mycket ett normalt företag
i samma bransch skulle klara.

Ansvar för olägenheter, som uppstått under den tid då verksamhet bedrivits
på det aktuella området, kvarstår även efter det att verksamheten upphört.

Bevisbörda för att verksamhet inte kan medföra olägenhet eller negativ
påverkan vilar på utövaren.

Vad som är ”tekniskt möjligt" är en rättslig standard som varierar från tid
till annan. Vad som krävs är alltså beroende av vad som är tekniskt möjligt
vid den tidpunkt då verksamheten startar. Med tekniskt möjligt menas teknik
som används kommersiellt någonstans i världen eller befinner sig i ett
utvecklat försöksstadium och är med stor sannolikhet fungerande. Skyldighet
att vidta ytterligare försiktighetsmått, dvs. att använda sig av nyare teknik,
som orsakar utövaren kostnader minskas i den utsträckning som uppoffringar
redan gjorts från utövarens sida.

Mot. 1989/90

Jo817

14

7 §

Inom område som är biotop eller har väsentlig betydelse för växt- eller djurart
vilken tillhör hotkategori 1 eller 2 får verksamheter inte utövas och åtgärder
inte vidtas om de kan medföra förändring av naturtypens eller naturområdets
säregna karaktär.

Trots att markägare eller annan valt bästa plats, använt sig av bästa teknik
samt i möjligaste mån sökt begränsa sina skador får tillstånd inte ges om det
visar sig att det aktuella området är biotop eller har väsentlig betydelse för
djur- eller växtart som tillhör hotkategori 1 eller 2 i art databanken.

Ett område kan ha väsentlig betydelse för djur- eller växtart exempelvis
om området ligger i nära anslutning till en för arten nödvändig biotop eller
om området fungerar som en grön korridor för arten i fråga.

Paragrafen innebär även att en tillståndsmyndighet måste avslå en tillståndsansökan
om åtgärden eller verksamheten har väsentlig betydelse för
växt- eller djurart vilken tillhör hotkategori 1 eller 2. Regeln ger uttryck för
lagens direkt målrelaterade ambitionsnivå vilken är att ge ett absolut skydd
för utrotningshotade arter.

8 S

Tillstånd krävs av länsstyrelsen för åtgärder som kan medföra förändring av
följande naturtypers säregna karaktär:

1. Olika typer av våtmarksbiotoper

2. Olika typer av lövsumpskogsbiotoper

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer skall utarbeta föreskrifter
om generella krav på försiktighetsmått i dessa biotoper.

Statens naturvårdsverk skall utarbeta föreskrifter vilka anger hur gränsdragningarna
mellan dessa typer av biotoper och övriga biotoper ska dras.

Bakgrunden är densamma som i 2§ men vår bedömning är att i de här naturtyperna
är ett generellt skydd inte ändamålsenligt då det är stora områden
av olika karaktär och skyddsvärde. Skyddsvärdet av de olika biotoperna varierar
också över landet.

Andra stycket anger att det måste arbetas fram föreskrifter om generella
försiktighetsmått för dessa typer av biotoper. Dessa generella föreskrifter
måste tillämpas då tillstånd ges till ingrepp i biotoperna. Föreskrifterna skall
också vara utformade så att de kan tillämpas vid tillståndsprövning enligt
11 §. Naturligtvis måste föreskrifterna ges inom ramen för denna lag.

Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer skall, när så erfordras för
denna lags syfte, kunna lägga till ytterligare naturtyper vilka kräver tillstånd
enligt denna lag.

Denna paragraf ger, på samma sätt som 3§, möjlighet att utan ändring av
denna lag, komplettera med ytterligare naturtyper. För ytterligare motivering
hänvisas till vad som sagts under 3§.

Mot. 1989/90

Jo817

15

10 §

Tillståndsprövning enligt denna lag skall bland annat grundas på sådant beslutsunderlag
som ställs enligt lag. Tillstånd får inte ges i strid med gällande
kommunal naturvårdsplan.

Här hänvisas till vad som skrivits om beslutsunderlagsregler i avsnittet om
nödvändig översyn av annan lagstiftning.

11 8

Om tillstånd enligt 88 berör område vilket är biotop eller har väsentlig betydelse
för växt- eller djurart vilken tillhör artdatabankens hotkategori 3 eller
4 skall föreskrifter om försiktighetsmått ställas upp av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen kan även utfärda föreskrifter om försiktighetsmått för pågående
verksamhet inom område som avses i första stycket.

Syftet med paragrafen är att föra in konkreta krav på försiktighetsmått i naturtyper
som är tillståndspliktiga i de fall när tillstånd till ingrepp ges. Höga
krav på försiktighetsmått kan vara ett alternativ till att totalförbjuda en verksamhet.
När kraven pä försiktighetsmått ställs skall hänsyn tas till regionala
förhållanden eftersom en viss naturtyp och vissa arter kan vara värdefulla
regionalt även om de inte är lika unika i landet som helhet.

3 Naturvårdsplan
1 8

Statens naturvårdsverk skall i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet
ansvara för att en artdatabank för hotade arter upprättas.

Arterna skall indelas enligt hotkategorierna 0-4 i 1 kap 38.

Artdatabankens innehåll skall anpassas till det aktuella kunskapsläget.

Första stycket

Här hänvisas till allmänmotiveringen till 2 Kravregler.

Andra stycket

Här hänvisas till allmänmotiveringen till 2 Kravregler.

Tredje stycket

Målsättningen med arbetet med artdatabanken skall vara att åstadkomma så
goda livsbetingelser för arterna att deras fortlevnad inte längre hotas.

Hotlistan skall ständigt hållas aktuell genom löpande arbete och översyn.
Meningen är att arterna skall kunna omplaceras mellan de olika klasserna,
helt avföras från listan eller tillföras listan. Hotlistan skall ständigt hållas aktuell
genom löpande arbete och översyn.

Mot. 1989/90

Jo817

16

2 §

För arter upptagna i artdatabanken skall Statens Naturvårdsverk upprätta
övergripande handlingsprogram. Handlingsprogrammen kan gälla för flera
arter och skall beskriva lämpliga principer för hur arbetet med hotade arter
skall bedrivas. I handlingsprogrammen skall riktlinjer utarbetas för att
skydda skilda naturtyper. Målsättningen skall vara att bevara eller återskapa
livskraftiga populationer.

Handlingsprogrammen utgör en allmän policydel där statens naturvårdsverk
generellt förklarar hur arbetet med de hotade arterna skall bedrivas. Det kan
vara lämpligt att inrikta handlingsprogrammen på att utarbeta riktlinjer för
att skydda skilda naturtyper. Handlingsprogrammen är av mer övergripande
karaktär, de kommer normalt att gälla för många arter och är inte avsedda
att vara lika inriktade på enskilda arter som åtgärdsprogrammen.

3§

Varje kommun skall utföra en naturvårdsinventering i enlighet med vad som
föreskrivs i andra stycket. Inventeringen skall vara slutförd före den 1 september
1993. Därefter skall inventeringen revideras minst en gång vart
femte år.

Inventeringen skall omfatta en beskrivning av landskapsbilden, förekomst
av jordarter, berggrunder, vatten, vegetation, djurliv och kulturlandskap.
Speciell uppmärksamhet skall ägnas de arter som är upptagna i artdatabanken,
de i 2 kap. 2, 8§§ upptagna naturtyperna samt av naturvårdsverket enligt
2 kap 3, 9§§ angivna naturtyper.

I redovisningen av inventeringen skall ingå en karta där olika områden klassifiserats
efter sina naturvärden.

Statens naturvårdsverk utfärdar riktlinjer för inventeringensarbetets genomförande,
nödvändig ambitionsnivå samt redovisningsform.

Första stycket

Varje kommun blir skyldig att utföra en naturvårdsinventering. Vi har i lagen
skrivit in en ”deadline” då den första inventeringen senast måste vara
slutförd. Det är viktigt att inventeringarna blir noggrant utförda och färdigställda
så snart som möjligt eftersom de ska ligga till grund för statens naturvårdsverks
arbete med åtgärdsprogram. Svårigheter kan uppstå med att få
fram en god inventering på den tid lagen medger. En lägre ambitionsnivå
kan därför accepteras vid första inventeringen om det finns praktiska svårigheter,
exempelvis problem att få fram erforderlig personal. Sedan inventeringen
färdigställts skall den revideras minst en gång vart femte år. Lagen
stadgar en minimitid och lämnar fritt till den kommun som vill revidera inventeringen
oftare. Vid revidering av inventering skall samma förfarande
ske som då inventeringen godkänns för första gången.

Andra stycket

Inom de naturtyper som anges i 2 kap 2, 8§§ samt de naturtyper som särskilt
utpekats av statens naturvårdsverk enligt 2 kap 3, 9 §§, skall inventeringen

Mot. 1989/90

Jo817

17

göras extra noga om man kan misstänka att speciella arter finns inom sådant
område. Det kan t.ex. krävas att extra expertis inkallas.

Värdering i olika klasser skall ske av inventeringsobjekten.

Tredje stycket

Naturvårdsinventeringen skall bestå av dels en textdel dels en kartdel. De
klasser som tilldelats de olika inventeringsobjekten skall tydligt markeras på
kartan över det inventerade området. Det är viktigt att såväl kart- som textdelen
utformas klart och tydligt. Inventeringen skall kunna användas både
för vetenskapligt ändamål och av allmänt intresserade människor.

Fjärde stycket

Statens naturvårdsverk avgör hur klassificeringen skall utformas. Det är
lämpligt om olika kommuners inventeringar utförs på ett någorlunda enhetligt
sätt.

4 §

Varje kommun skall ha minst en anställd kommunekolog som bland sina arbetsuppgifter
skall tillse att den i 3 § avsedda inventeringen utförs på ett ändamålsenligt
sätt.

Statens naturvårdsverk kan medge undantag från första stycket och tillåta
att två eller flera kommuner gemensamt anställer en kommunekolog.

Naturvårdsverket kan meddela föreskrifter om krav på kommunekologs
kompetens.

Första stycket

Enligt 2§ Naturvårdslagen är naturvård en såväl statlig som kommunal angelägenhet.
Varje kommun skall därför ha tillgång till ekologisk expertis. Kravet
på en kommunekolog per kommun innebär att en minimistandard gäller.
Kommunekologen skall se till att inventeringen utförs på ett ändamålsenligt
sätt. Tanken är inte att ekologen själv skall utföra inventeringen utan han
skall kunna delegera det arbete som skall utföras. Kommunekologen bör ha
goda kunskaper i biologi, ekologi samt gärna i geologi och hydrologi.

Andra stycket

I mindre kommuner med lågt invånarantal kan undantag av statens naturvårdsverk
medges från kravet på en kommunekolog per kommun, förutsatt
statens naturvårdsverk bedömer att en ekolog kan klara arbetsuppgifterna i
mer än en kommun.

5 §

När kommunens naturvårdinventering utförts, men före det att den godkänts
av länsstyrelsen enligt 8§, skall resultatet ställas ut för offentlig granskning.
Utställningstiden skall vara minst tre månader under vegetationsperioden.

Mot. 1989/90

Jo817

18

Den som vill skall kunna granska den av kommun utförda inventeringen.
Tanken är att man skall tillvarata lokalkännedom och förbättra faktaunderlaget.

Utställningen av inventeringen skall ske på plats som är lättillgängligt för
kommuninnevånarna. Det skall vara möjligt att ta del av inventeringen även
på kvällstid. Vi har ansett det naturligt att utställningstiden förläggs till den
gröna delen av året.

6 8

Kungörelse om utställning av naturvårdsinventeringen skall minst en vecka
före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas
i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt
inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på inventeringen skall
lämnas. Den som vill lämna synpunkter på naturvårdsinventeringen ska göra
detta skriftligen under utställningstiden.

För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om
kungörande i mål och och ärende hos myndighet m.m.

Den som berörs av naturvårdsinventeringen skall ha möjlighet att ta del av
inventeringen. Det krävs att utställningen kan nås även utom arbetstid.
Lämplig lokal kan exempelvis vara bibliotek eller annan lättillgänglig offentlig
lokal.

7 8

Omedelbart efter granskningstidens utgång skall ett offentligt sammanträde
hållas med allmänheten och berörda myndigheter. Möjlighet skall ges att få
svar på frågor och komma med synpunkter på inventeringen. Kommun skall
beakta de skriftliga synpunkter som ingivits under utställningstiden.

Kungörelse om offentligt granskningssammanträde skall minst två veckor
före granskningstidens utgång anslås på kommunens anslagstavla och införas
i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå eventuella ändringar från den ursprungliga
inventeringen samt tid och plats för granskningssammanträdet.

Vid det offentliga sammanträdet med allmänheten skall intresserade ges
möjlighet att få inventeringen redovisad. Syftet med det offentliga sammanträdet
är dessutom att tillvarata lokalkännedom för att möjliggöra en så heltäckande
inventering som möjligt.

8 8

Naturvårdsinventeringen prövas för godkännande av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen kan komplettera naturvårdsinventering på kommuns bekostnad
i de fall inventeringen inte uppfyller ambitionsnivån i 3 §.

Länsstyrelsen har rätt att föreskriva på vilket sätt naturvårdsinventeringen
skall redovisas.

Mot. 1989/90

Jo817

19

Första stycket

Länsstyrelsen godkänner inventeringen och får på så vis en bra översikt över
samtliga kommuners naturområden inom länet.

Andra stycket

Andra stycket fungerar som en säkerhetsventil för de fall kommun i någon
del inte lyckats med inventeringsarbetet.

Tredje stycket

Länsstyrelsen skall kunna föreskriva på vilket sätt inventeringen skall redovisas.
Länsstyrelsen kan tex kräva att samtliga kommuner redovisar via
ADB. Det förenklar om alla naturvårdsinventeringar ligger på data. Bl.a.
SNV kan ha stor nytta av det vid utförandet av åtgärdsprogrammen.

98

Statens naturvårdsverk skall med utgångspunkt i verkets handlingsprogram
enligt 28 och med ledning av kommunernas naturvårdsinventeringar enligt
38 upprätta artinriktade åtgärsprogram för hotkategorierna 1 och 2.

Åtgärdsprogram skall klargöra artens hotbild och status. Nödvändiga åtgärder
för att uppnå önskad målsättning skall redovisas. Programmen skall innehålla
tidsplan samt beräknad kostnad för programmets genomförande.

För att lagen skall vara effektiv har klara handlingsregler satts upp för att på
så sätt styra adressaterna. Med hjälp av olika instrument anges de olika steg
och åtgärder som skall vidtas. Tillsammans bildar de olika åtgärderna en enhet.

Statens naturvårdsverk börjar med att upprätta en allmän programdel där
man tar fram principer för hur man skall arbeta med hotade arter. Detta
handlingsprogram skall tillsammans med kommunernas naturvårdsinventeringar
fungera som underlag för statens naturvårdsverk när de upprättar de
artinriktade åtgärdsprogrammen. De olika momenten hänger ihop. Kommunernas
naturvårdsinventeringar är en förutsättning för att statens naturvårdsverk
skall kunna upprätta åtgärdsprogram.

Åtgärdsprogrammen är artinriktade och relativt detaljerade. De skall tydligt
ange vilka åtgärder som krävs för att arten skall få erforderligt skydd och
kunna överleva. Exempel på vad som kan föreskrivas i åtgärdsprogrammen
är olika skötselåtgärder, övervakning samt krav på att skapa fröbanker för
vissa arter. Åtgärdsprogrammen skall redovisa vilka åtgärder som prioriteras,
de skall visa en tids- och kostnadsplan för programmets genomförande.
Det är viktigt att åtgärdsprogrammen är aktuella samt att de revideras vid
behov.

10 8

Mot. 1989/90

Jo817

Kommun skall upprätta naturvårdsplan på grundval av naturvårdsinventering
och statens naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram.

20

Mot. 1989/90

Jo817

2. förslag på aktiva naturvårdsåtgärder som behövs till skydd för hotade arter.

En ekonomisk kalkyl skall upprättas med anledning av förslaget. I kalkylen
ska dels ingå kostnader för ersättning till markägare för förbud och krav på
försiktighetsmått. Olika ambitionsnivåer ska anges vad gäller förslag på aktiva
naturvårdsåtgärder. Kostnader som uppkommer på grund av statliga
krav i lag och föreskrifter ska täckas av staten, medan kommunala tilläggskrav
ska betalas av kommunen.

Staten är skyldig att täcka kostnader för de aktiva naturvårdsåtgärder som
krävs för att skydda arter som tillhör hotkategori 1.

Naturvårdsplan skall fungera som beslutsunderlag för tillståndsgivning enligt
2 kap. 88.

Planen skall vara klar för fastställande senast den 1 januari 1994.

Den kommunala naturvårdsplanen ska utformas så att lagens intentioner
uppfylls inom kommunen. Vid utarbetandet har kommunerna god vägledning
av den egna inventeringen och statens naturvårdsverks handlings- och
åtgärdsprogram.

Lagen är uppbyggd så att varje kommun har möjlighet att gå längre än vad
lagens minimikrav anger. I naturvårdsplanen tar kommunen ställning till den
egna ambitionsnivån när det gäller naturvården. Under arbetet med planen
är det viktigt att kommunen stimulerar en debatt om ambitionsnivå och utformning
av naturvården inom kommunen.

Naturligvis måste det göras en ekonomisk avvägning mot andra kommunala
intressen när kommunen fattar beslut om ambitionsnivå. Det går naturligvis
att lägga sig på en mängd olika ambitionsnivåer beroende på hur stora
områden man vill skydda och hur mycket aktiva naturvårdsåtgärder, t.ex. i
kulturlandskapet som man vill satsa på. Det är därför viktigt att de beräknade
kostnaderna vad gäller ersättning till markägare och aktiva naturvårdsinsatserna
redovisas. Det räcker inte med att kostnaderna för en ambitionsnivå
tas fram, eftersom kommunfullmäktige då skulle få fatta sitt beslut på
ett alltför bristfälligt beslutsunderlag.

De kostnader som uppkommer för att klara lagens miniminivå ska betalas
av staten och kommunala tilläggskrav av kommunen. Detta hindrar naturligvis
inte att riksdagen i sitt budgetarbete väljer att lägga sig på en högre nivå
t.ex. vad gäller aktiva naturvårdsåtgärder i kulturlandskapet än vad lagen
föreskriver.

10a 8

Planen skall innehålla

1. förbud och krav på försiktighetsmått samt tillståndsplikt inom olika verksamheter,
naturområden, naturtyper samt delar av kommunen,

Det åligger markägare eller nyttjanderättshavare att ta del av vad som i kommuns
gällande naturvårdsplan har betydelse för honom.

21

Det är viktigt för lagens genomförande att naturvårdsplanerna sprids till berörda
markägare. Kommun skall skicka ut naturvårdsplan till berörd markägare
eller på annat lämpligt sätt sprida planen. Planen skall finnas tillgänglig
på bibliotek eller annan lämplig offentlig lokal. Bevisbörda är omvänd,
dvs markägaren måste vid ett eventuellt åtal kunna styrka att han inte brutit
mot gällande naturvårdsplan.

11 §

När förslag till naturvårdsplan upprättats skall förslaget ställas ut för offentlig
granskning under fyra veckor. I samband med naturvårdsplanens utställande
skall kungörelse om offentligt granskningssammanträde anslås på
kommunens anslagstavla och införas i ortstidning.

Under granskningstiden skall kommunen samråda med länsstyrelsen och
andra berörda kommuner. Samrådet syftar till ett utbyte av information och
synpunkter. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter
som som har framförts skall redovisas i en samrådsredogörelse.

Vill annan än ovan nämnda myndigheter lämna synpunkter på naturvårdsplanen
skall detta göras skriftligen under granskningstiden.

När naturvårdsplanen upprättats och ställts ut för offentlig granskning skall
kommun samråda med länsstyrelsen och annan berörd kommun. Samrådet
syftar till att förebygga eventuella konflikter och samordna regionala naturvårdsintressen.
Kommun bör ta kontakt med de markägare som påtagligt
berörs av förslaget samt med lokala naturskyddsföreningar och miljögrupper.
Ett viktigt syfte med den offentliga granskningen är att ta till vara lokal
kompentens som finns hos naturintresserade människor och föreningar.

12 §

Då en vecka återstår av granskningstiden skall ett offentligt granskningssammanträde
hållas med allmänhet och berörda myndigheter.

Syftet med det offentliga granskningssammanträdet är att kommunen skall
få svara för den upprättade naturvårdsplanen. Det är troligt att det offentliga
granskningssammanträdet bidrar till att lägga ambitionsnivån högt i naturvårdsplanen
på grund av allmänhetens stora miljöintresse. Allmänheten får
komma med synpunkter, dessutom förbättrar de offentliga granskningssammanträdena
demokratin. Information, insyn och offentlig debatt utgör nödvändiga
delar i ett demokratiskt samhällssystem.

13 §

Naturvårdsplanen antas av kommunfullmäktige.

Naturvårdsplan fastställs av statens naturvårdsverk.

Statens naturvårdsverk kan vid fastställande av naturvårdsplan förordna att
visst naturområde, tillhörande naturtyp vilken omfattas av 2 kap. 2 eller 3§§
inte ska omfattas av förbudet i nämnda paragrafer då det är uppenbart att
området saknar väsentlig betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken.

Mot. 1989/90

Jo817

22

Första stycket

Det förutsätts att naturvårdsplan antas av kommunfullmäktige eftersom planen
bl.a. innehåller förslag på aktiva naturvårdsåtgärder, vilket innebär
kostnader för kommunen i de fall de inte erfordras till skydd för arter som
tillhör hotkategori 1.

Andra stycket

Genom att statens naturvårdsverk skall fastställa naturvårdsplanen har de
möjlighet att kontrollera att samtliga kommuner uppfyllt lagens krav. Naturvårdsverket
kan bl.a. kontrollera att kommunerna beaktat av naturvårdsverket
upprättade åtgärds- och handlingsprogram. Uppfyller naturvårdsplanen
inte lagens krav får den inte fastställas. Statens naturvårdverk kan då antingen
skicka tillbaka planen till kommun för komplettering eller välja att
själv ändra planen på kommuns bekostnad. I och med att statens naturvårdsverk
har fastställt naturvårdsplan får den rättsverkan, dvs den blir bindande
och styrande för framtida beslut. Tillståndsmyndighet har ingen möjlighet
att frångå planen och ge tillstånd till exploatering av ett i planen skyddat område.

Tredje stycket

Det kan finnas områden som faller inom definitionernas ramar men som
ändå saknar väsentlig betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken. För
dessa områden ges statens naturvårdsverk en möjlighet att vid fastställande
av naturvårdsplan förordna att område inte skall omfattas av förbudet i
nämnda paragrafer.

14 §

Om upprättat förslag inte överensstämmer med statens naturvårdsverks
handlings- och åtgärdsprogram eller inte färdigsställts inom den i 10§ angivna
tidsramen, får statens naturvårdsverk upprätta en naturvårdsplan för
kommun på kommuns bekostnad.

Paragrafen utgör en säkerhetsventil för de fall där kommun misslyckats med
att upprätta naturvårdsplan.

15 §

De i 21 A § Skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna skall anpassas
i överensstämmelse med de av kommunfullmäktige antagna naturvårdsplanerna.

Den naturvårdshänsyn som skall tas enligt skogsvårdslagen är inte verkningsfull.
En koppling skall därför göras mellan skogsbruksplanerna och de
av kommun upprättade naturvårdsplanerna.

4 Ersättningsregler
1 8

Mot. 1989/90

Jo817

Om föreskrifter enligt denna lag medför att annars laglig pågående markan

23

vändning försvåras avsevärt, är fastighetsägaren eller innehavare av särskild
rätt till fastigheten berättigade till ersättning för den skada de härigenom
lider.

Endast åtgärder som avsevärt försvårar pågående markanvändning är ersättningsgill.
Kompensation utgår inte om ägare eller innehavare av särskild rätt
till fastigheten förlorar möjligheten att i framtiden utnyttja marken på annat
sätt än tidigare. Beträffande innebörden av begreppet pågående markanvändning
hänvisas till 3 kapitlets allmänmotivering.

2 §

Medför föreskrift enligt denna lag att synnerligt men uppkommer vid användningen
av brukningsenheten, kan ägaren fordra att fastigheten löses.

Bedömning huruvida föreskrift medför synnerligt men vid användningen av
brukningsenheten avgörs i det enskilda fallet. Begreppet synnerligt men
skall tolkas restriktivt. Inlösen skall kunna ske om intrånget i den faktiska
markanvändningen är så betydande att fastigheten blir onyttig för ägaren.
Ett exempel kan vara om skogsägare tvingas begränsa sitt skogsbruk på
större delen av brukningsenheten så att han inte längre kan livnära sig på
inkomsterna från sitt skogsbruk.

Begreppet "brukningsenhet” har behandlats i allmänmotiveringen till 4 Ersättningsregler.

3 §

Har hinder uppstått till följd av att kommun i naturvårdsplan beslutat skydda
särskilt område utöver vad som krävs enligt denna lag skall ersättning härför
betalas av kommun i de fall rätt till ersättning föreligger enligt denna lag.

Lagen bygger på principen att vissa minimikrav ställs upp i lagtexten. Utöver
dessa minimikrav har kommun rätt att i naturvårdsplan gå längre och föreskriva
ytterligare krav för att exempelvis skydda en viss biotop. En kommun
i norra Norrland kanske upptäcker ett bestånd av hassel som de anser
skyddsvärt. Hassel är ingen hotad art utan är vanligt förekommande i södra
Sverige och får därigenom inget direkt skydd genom lagen. Kommun har
däremot möjlighet att att med hjälp av naturvårdsplan skydda det för den
norrländska kommunen ovanliga hasselbeståndet. I ett sådant fall skall ersättning
betalas av kommun och inte av staten.

4§

I fråga om rätt till ersättning och inlösen skall expropriationslagen
(1972:719) gälla i tillämpliga delar när inte annat bestämts genom denna lag.

Se Expropriationslagens regler!

5 Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler
l §

Mot. 1989/90

Jo817

Statens naturvårdsverk, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnderna
utövar tillsynen enligt denna lag.

24

Statens naturvårdsverk är central tillsynsmyndighet.Statens naturvårdsverk
ska för de fall de medgivit undantag från förbudet i 48 andra kapitlet se till
att utplanteringen sker inom lagens ramar samt att meddelade föreskrifter
följs.Länstyrelsen utövar tillsynen över tillståndspliktiga åtgärder som avses
i 88 och 9§ i andra kapitlet.Miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar i övrigt
tillsyn över de områden som täcks av kommuns naturvårdsplan.

Statens naturvårdsverk kan med stor restriktivitet meddela undantag från
utplanteringsförbudet i 4§ andra kapitel. För de fall undantag medges ska
Statens naturvårdsverk även efter det att undantag medgivits se till att inga
ekologiska risker uppstår vid utplantering. Statens naturvårdsverk ska även
se till att de tillämpningsföreskrifter som meddelats i samband med undantaget
i 4§ följs.

Har länsstyrelsen givit tillstånd till ingrepp i en naturtyp som omfattas av
tillståndsplikt ska de se till att ingreppen utförs på godkänt sätt dvs. att den
som utför ingreppet rättar sig efter de föreskrifter samt de generella krav på
försiktighetsmått som uppställts av tillståndsmyndigheten.

Miljö- och hälsoskyddsnämnd ansvarar med undantag för vad som gäller

1 stycke ett och två för tillsynen över de områden som täcks av kommuns
naturvårdsplan. Detta är naturligt eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna
är bäst insatta i de kommunala naturvårdsplanerna samt även ansvarar
för revidering av dessa.

2 8

Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får tillsynsmyndighet meddela
föreläggande om försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall efterlevas.Tillståndsbeslut
enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana
brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslutet,
fåren tillståndsmyndighet förelägga honom att vidta rättelse.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta
ut vite.

Paragrafen har sin motsvarighet i 40 § ML. Paragrafen gör det möjligt för
tillsynsmyndighet att direkt på grund av lagens bestämmelser meddela föreläggande
om försiktighetsmått eller förbud.

3 8

För att utöva tillsyn enligt denna lag samt för att kunna utföra naturvårdsinventering
har tillsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till område som innehas
av fysisk eller juridisk person.

Lagen förutsätter att tillsynsmyndighet har möjlighet att utöva tillsyn samt
utföra inventering även inom område som ägs av fysiska eller juridiska personer.

4 8

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet

Mot. 1989/90

Jo817

1. bryter mot 18 i andra kapitlet,

25

2. bryter mot 28, 48 första stycket i andra kapitlet,

3. bryter mot 58, 6§ eller 7§ i andra kapitlet,

4. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av 3§, 4§ andra
stycket, 8§ andra och tredje stycket, 118 i andra kapitlet,

5. underlåter att ansöka om tillstånd enligt 8§ eller 98 i andra kapitlet,

6. i strid med ett tillståndsbeslut vidtar åtgärd som kan medföra förändring

av naturtypens säregna karaktär,döms till böter eller fängelse i högst 2 år.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt första
stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas
enligt brottsbalken.

Första stycket punkt 1 straffbelägger brott mot den allmäna hänsynsregeln.
Punkt 2 straffbelägger brott mot förbudsregler vad gäller det absoluta skyddet
för vissa naturtvper samt förbudet att utplantera främmande arter. Punkt
3 straffbelägger brott mot lokaliseringsbestämmelsen samt brott mot dämpningsregeln.
Punkt 4 avser fall då särskilda föreskrifter och krav om att vidta
försiktighetsmått har meddelats och inte följts. Punkt 5 straffbelägger underlåtenhet
att ansöka om tillstånd i de fall lagen föreskriver tillståndsplikt.

Punkt 6 avser fall då tillståndsansökan avslagits och åtgärd vidtas i strid
med tillståndsbeslutet.

5 §

Den som gjort sig skyldig till gärning som sägs i 1§ kan förpliktas att ersätta
den skada som föranleds därav.

Bestämmelsen har sin motsvarighet i 38§ NVL. För motivering hänvisas till
Naturvårdslagens förarbeten.

68

Tingsrätten får meddela handräckning så att rättelse sker när någon vidtar
åtgärd som strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut
som har meddelats med stöd av lagen.

Ansökan om handräckning skall handläggas enligt reglerna i handräckningslagen.
Tingsrätten skall självständigt pröva om de lagliga förutsättningarna
för beviljande av handräckning är uppfyllda.

78

Beslut som meddelats av statens naturvårdsverk eller länsstyrelse överklagas
till regeringen genom besvär.

Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd överklagas till länsstyrelse.

Kommunfullmäktiges beslut att anta naturvårdsplan överklagas genom kommunalbesvär.

Mot. 1989/90

Jo817

26

Beslut som meddelats av statens naturvårdsverk eller länsstyrelse kan överklagas
till regeringen genom förvaltningsbesvär. Såväl beslutets laglighet
som lämplighet får prövas.

Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd överklagas till
länsstyrelsen genom förvaltningsbesvär.

Rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut har varje kommunmedlem.
Besvärsgrunderna avser vid kommunalbesvär beslutets laglighet. Prövning
av kommunalbesvär sker i förvaltningsdomstol och besvärsinstansen får
inte göra ändringar i beslutet utan endast upphäva det i de fall besvären bifalls.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen beslutar anta i motionen angiven lag om skydd för biologiska
arter.

Stockholm den 23 januari 1990

Claes Roxbergh (mp)

Inger Schörling (mp)

Roy Ottosson (mp)

Åsa Domeij (mp)
Eva Goés (mp)

Mot. 1989/90

Jo817

27

Nödvändig översyn av annan lagstiftning

Lagen är tänkt att fungera parallellt med övrig lagstiftning.Som lagförslaget
ser ut kommer det att kräva en rad följdändringar i andra lagar. Ett problem
med dagens lagstiftning på miljöområdet är att lagarna vuxit upp under en
lång period och att de har olika syften. Miljöaspekterna väger ofta inte speciellt
tungt. Istället är det exploateringsintressen som får den avgörande betydelsen.
Ett nytt synsätt krävs där man sätter miljöaspekterna i första rummet.
Denna syn överensstämmer med Brundtlandrapportens rekommendationer
om juridiska förändringar i den nationella lagstiftningen samt översyn
av sådana program som kan förorsaka utarmning av arternas miljöer. Grunden
för rekommendationen är att ”nationell och internationell lagstiftning
snabbt håller på att bli efter allteftersom takten i och omfattningen av påverkan
på den ekologiska grunden ökar."24Lagstiftningen måste utgå från naturens
förutsättningar.

Kvalitetsnormer

Det allvarligaste hotet för djur och växter är i dag de förändringar som sker
av arternas biotoper. Luft och vatten förorenas samtidigt som jord- och
skogsbrukets rationalisering, vägbyggnationer m.m. medför ändrade förutsättningar
för djur- och växtarter.

Om vi skall kunna stoppa utarmningen av flora och fauna är det nödvändigt
att införa bestämmelser som anger kvalitetsnormer för luft och vatten.
Dessa normer skall utgå från vad naturen tål. Kvalitetsnormerna måste vara
bindande och skall fungera som ett tak för hur dålig luft- och vattenkvaliteten
som sämst får vara.

Regler om kvalitetsnormer kan införas i Miljöskyddslagen och kombineras
med ML:s dämpningsrelger. För att systemet skall fungera är det nödvändigt
att även innefatta rörliga källor under ML:s tillämpningsområde.

Naturresurslagen och Plan- och Bygglagen

NRL är så verkningslös och diffus att den helt enkelt bör avskaffas. De bestämmelser
i NRL som innehåller någon substans, t.ex. det kommunala vetot,
bör överföras till PBL. För att underlätta planering och göra lagstiftningen
totalt sett mer samordnad bör all planlagstiftningen i så stor utsträckning
som möjligt samlas i en lag. Till PBL kan också föras det skydd för vissa
naturområden som idag finns i NRL samtidigt som skyddet ges en mer konsekvent
utformning.

Naturvårdslagen

Strängare regler för verksamhet inom NVL:s olika skyddsområden blir nödvändigt.
Exempelvis måste kommunens möjlighet att ge dispens till ingrepp
inom strandskyddat område tas bort.

Grunderna för NVL:s ersättningsbestämmelser ändras. Beräkningsunderlaget
kan inte längre vara ”berörd del” av fastigheten utan skall istället utgöras
av hela brukningsenheten.

Mot. 1989/90

Jo817

Bilaga

28

Skogsvårdslagen

Skogsvårdslagens regler måste ses över. Lagen är produktionsinriktad och
har mycket svaga hänsynsregler som måste skärpas upp. Straffansvar vid
bristande naturvårdshänsyn måste följa direkt pga lagen och inte vara beroende
av om skogsvårdsstyrelsen meddelat föreläggande eller ej.

Kalhyggesbruk är den enda tillåtna avverkningsformen enligt lagen. En
markägare som inte vill avverka har ingen möjlighet att låta bli. Av naturvårdshänsyn
bör en markägare ha rätt att avstå från avverkning i de fall en
värdefull biotop skall skyddas.

21 a§ SkvL kompletteras med ett stycke som talar om att skogsbruksplan
skall upprättas i enlighet med befintlig naturvårdsplan. Tidigare upprättade
skogsbruksplaner skall revideras så att de överensstämmer med naturvårdsplan.

Jaktlagen

Jaktlagen kompletteras med regel som förbjuder handel med hotade djurarter.
Liknande regel beträffande växtarter kan införas i Naturvårdslagen.
Jaktförordningen bör ses över så att dess 28§ inte kan innebära onödig jakt
på rovdjur.

Beslutsunderlagsregler

En stor brist i dagens system är avsaknaden av heltäckande beslutsunderlag.
Det är inte ovanligt att en verksamhet faller under flera olika miljölagars
tillämplighetsområde samtidigt som flera myndigheter är inblandade vid tillståndsprövning
och tillsyn av verksamheten.

De olika lagarna har skilda kravregler. Vad som behöver utredas före det
att tillstånd till en verksamhet ges beror på den lag som tillämpas. Det är
kravreglerna i de olika lagarna som begränsar och styr vad beslutsunderlaget
skall innehålla.

"Artlagen" förutsätter att regler om beslutsunderlag införs. Dessa regler
kan antingen införas i en egen lag eller genom att beslutsunderlagsregler införs
i Plan- och Bygglagen.

National Environmental Policy Act (NEPA) utgör ett exempel från amerikansk
lagstiftning där man samlat regler om beslutsunderlag25 i en övergripande
lag. Miljöeffektbeskrivningar skall utarbetas för verksamheter och
projekt som kan medföra betydande effekter på miljön. En förutsättning för
att lagen skall vara tillämplig är att verksamheten eller projektet beslutas av
en federal myndighet, berör områden som ägs av staten eller erhåller federala
bidrag eller lån.

Konsekvensanalyser kan utföras både på programnivå såväl som på
projektnivå.26 Ett exempel på miljökonsekvensanalys på programnivå kan
vara då en politisk församling beslutar om förändring av energipolitiken såsom
utökad användning av visst energislag. Konsekvensanalysen skall i ett
sådant fall redogöra för miljöeffekterna av den föreslagna förändringen.
Den skall visa miljöeffekterna av om alternativa åtgärder genomförs för att
uppnå samma syfte, dvs att klara energiförsörjningen. Den skall dessutom
visa vad effekterna blir om läget förblir oförändrat, det s.k. nollalternativet.

Mot. 1989/90

Jo817

Bilaga

Sedan konsekvensanalysen upprättats skall berörda myndigheter, organisationer
samt enskilda ha möjlighet att lämna sina synpunkter på analysen.
Denna granskningsfunktion är en mycket viktig del i beslutsunderlagsprocessen
eftersom den kan hjälpa till att reda ut eventuella oklarheter och meningsskiljaktigheter.
Myndigheter, organisationer och enskilda kan ställa
krav på ytterligare utredning.

Exemplet ovan visar att vissa kriterier måste vara uppfyllda för att miljökonsekvensanalysen
skall fungera som ett fullgott beslutsunderlag.

När det gäller att bevara hotade arter är det nödvändigt att införa regler
om beslutsunderlag. Konsekvensanalyser måste upprättas när politiska församlingar
och förvaltningsmyndigheter fattar beslut beträffande energi, trafik,
byggnation samt areella näringar då dessa beslut kan medföra påverkan
på hotade djur- eller växtarter. En konsekvensanalys skall för dessa fall innehålla:

1. en beskrivning av projektet och dess syfte,

2. effekter på hotade arter och deras biotoper på lång och på kort sikt till
följd av det planerade projektet,

3. beskrivning av alternativa lösningar för att uppnå samma syfte som det
planerade projektet,

4. effekter på hotade arter och deras biotoper till följd av de alternativa
lösningarna,

5. redogörelse för vilket alternativ som ger störst handlingsfrihet för framtiden,

6. ”status quo”,

7. motivering till valt alternativ.

Brundtlandrapporten poängterar särskilt att de val som måste göras för
att uppnå en hållbar utveckling kommer vara beroende av ett brett stöd och
medverkan från informerad allmänhet och organisationer. I rapporten föreslås
att enskildas och organisationers rättigheter att delta i utvecklingsplanering
och beslutsfattande bör utvidgas.27

Expropriationslagen

Expropriationslagen medger expropriation ”för att bevara område som nationalpark,
naturreservat eller naturminne eller för att annars tillgodose väsentligt
behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om marken
eller anläggningen är avsedd att hållas tillgänglig för allmänheten.”28

Lagtexten uttrycker klart för vilka ändamål expropriation medges. För att
”artlagen” skall kunna genomföras förutsätts en ändring i 2kap. 9§ ExprL.
Paragrafen utvidgas så att den även medger expropriation av biotop som är
av betydelse för hotad djur- eller växtart.

Internationella överenskommelser

Sverige har undertecknat en lång rad olika internationella överenskommelser
på natur- och miljövårdens områden. En av dessa är Bernkonventionen
(SÖ 1983:30) vars mål är att skydda vilda djur och växter samt deras naturliga
miljö. Sedan konventionen ratificerades av Sverige 1983 har inte någon
ytterligare åtgärd vidtagits för att konventionens mål skall få bindande natio

Mot. 1989/90

Jo817

Bilaga

nell verkan. I Sverige har vi regler om fredning och fridlysning av hotade
arter. Vi har regler som gör det möjligt att avsätta områden till nationalpark
och naturreservat. Däremot saknas ett fullgott biotopskydd. Ett exempel på
detta utgör motorvägsbygget i Bohus län där det inte fanns något rättsligt
instrument att skydda den hotade flodpärlmusslans biotop.

Genom undertecknande av Våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) har Sverige
förbundit sig att skydda vissa våtmarksområden. Ett område som skyddas
på detta sätt är Falsterbo-Foteviken i Vellinge kommun av Malmöhus
län. Området är känt som Flöllviken. Tillstånd har givits till omläggning av
väg 100 som kommer att gå rakt igenom det skyddade våtmarksområdet.
Detta är ytterligare ett exempel på att en av Sverige undertecknad konvention
inte tycks vara någon garanti för skydd av visst område.

Vid interpellationssvar29, angående fråga om domstolarnas hantering av
exploatering i våtmarksområdet Flöllviken, uttalade miljö- och energiministern
att "Domstolarna skall självfallet ta hänsyn till internationella konventioner.
De kan inte heller skylla ifrån sig utan är skyldiga att självständigt
pröva frågan." Förtydliganden i lag krävs som klart redogör för vilka principer
som skall gälla.

För att Sverige skall kunna leva upp till sitt internationella ansvar krävs,
med anledning av ovan nämnda förhållanden, lagstiftning i anslutning till
samtliga miljövårds- och naturvårdskonventioner där Sverige är part.

Tillsyn

Dagens tillsynssystem fungerar mycket dåligt inom natur- och miljövården.
Förslag på en ny organisation som tar över tillsynsansvaret bör arbetas fram.
Man skulle kunna tänka sig att införa någon form av miljöpolisverksamhet,
frikopplad från politiska instanser. Flera tänkbara modeller finns. Vi har i
detta lagförslag inte närmare granskat vilken modell som är att föredra och
vill med detta stycke enbart peka på behovet av översyn.

Talerättsregler

Allmänhetens möjlighet till insyn i miljömål är i dag dålig. Koncessionsnämndens
prövningar är visserligen öppna för allmänheten. I de fall där
prövningen sker av länsstyrelse eller av regeringen är allmänhetens möjligheter
att påverka ytterst små. Har ett företag fått tillstånd enligt ML att bedriva
miljöfarlig verksamhet har enskilda ingen möjlighet att överklaga beslutet.

Antag att en kommun handlar i strid mot en fastställd naturvårdsplan. För
att lagen skall bli effektiv krävs i detta fall att talerättsreglerna utökas till att
även omfatta enskilda och organisationer. Enskild och organisation skulle,
med ändrade talerättsregler, kunna föra talan mot kommunen som på så vis
tvingas att rätta sig efter planen. För att den utökade talerätten inte enbart
skall bli en fiktion måste även rättshjälpssystemet ses över vad gäller förmånligare
ersättningsmöjligheter vid fastighetsrättsliga mål.

Mot. 1989/90

Jo817

Bilaga

31

Noter

1 Jaktlagen 1987/87:58. Naturvårdslagen (1964:822)

2 Sö 1983:30

3 12 § Skogsvårdslag (1979:429)

4 Budgetprop. 1988/89:100, bilaga 11, s. 48
' Brev 890612 från SNF till Skogsstyrelsen

6 Edman Stefan: Sverige är fantastiskt

7 Fleischer m.fl. Costal Eutrophication in Sweden. Ambio 1987 Vol. 16. No 5, s. 246251

8 Rosenberg. R: Silent Spring in the Sea. 1988. Ambio. Vol. 17. No 4, s. 289-290

9 Degerman, Rosenberg: Miljöeffekter av småbåtshamnar och småbåtar. SNV rapport
1399. 1981, s. 11

10 Blomqvist: Ekologiska bedömningsgrunder för muddring och muddertippning.
SNV rapport 1613. 1982

11 Persson: Miljöeffekter av marin sand- och grustäkt. SNV rapport 1719. 1982

12 Se s. 1-2, allmän motivering

13 4-6 SS Miljöskyddslagen

14 Westerlund, S: Miljörättsliga grundfrågor, 1987 s. 61

15 Se "miljökonsekvensanalyser" under lagkonsekvensavsnittet

16 SNF: Bättre Naturskydd, Fötslag till naturskyddslag. 1986

17 Westerlund. S: Miljörättsliga grundfrågor. 1987, s. 43

18 Prop. 1972:11 s. 145f
‘9BoU 1986/87:1 s. 145f

2,1 Westerlund, S: Naturvård och pågående markanvändning, s. 93

21 Naturresursers nyttjande och hävd: SOU 1983:56, s. 121 ff

22 Jämför 1 S Naturvårdslagen (1964:822)

23 Westerlund, S: Miljörättsliga grundfrågor, 1987, s. 66

24 Hägerhäll, B: Vår gemensamma framtid. 1988, s. 36, 182

2J Attorney, E. Yates. Environmental Impact Assessment: What it is and why international
development organizations need it. Executive Office of the President Council
on Environmental Ouality. 1989

26 Westerlund. S: Miljörättsliga grundfrågor. 1987, s. 173

27 Hägerhäll, B: Vår gemensamma framtid. 1988, s. 36

28 2 kap. 9 § Expropriationslagen (1972:719)

29 Riksdagens snabbprotokoll 1989/90:43. 891211

Mot. 1989/90

Jo817

Bilaga

gotab 99735, Stockholm 1990

32