Motion till riksdagen
1989/90:Fi508

av Lars Tobisson m.fl. (m)
Åtgärder mot offentliga monopol

”Kris i barnomsorgen. Kris i skolan. Kris i sjukvården. Och kris i äldreomsorgen.”
Så sammanfattade Aftonbladet (s) på ledarsidan tillståndet i Sverige
vid årsskiftet 1988/89. Larmrapporterna har fortsatt med ökad intensitet.

Tidningen kunde ha tillagt att socialförsäkringssystemet sviktar och att
skattesystemet - enligt finansministerns egen utsago - är ruttet samt att försvaret,
polisen, rättsväsendet, flyktingmottagningen, vägunderhållet och
kollektivtrafiken uppvisar samma tendenser till förfall som de mer iögonenfallande
områdena vård och utbildning.

Den offentliga sektorn kännetecknas således av stora och växande problem.
Försämringen av serviceutbudet är inte ett resultat av små budgetanslag.
Inte heller beror problemen på att de anställda inom den offentliga sektorn
skulle arbeta långsamt eller på annat sätt illa sköta sina arbetsuppgifter.
Men många offentliganställda befinner sig i en svår situation. De kläms mellan
medborgarnas berättigade krav på god service och bristande möjligheter
att tillgodose dessa. Orsaken är den ofta dåliga produktivitetsutvecklingen,
som i sin tur främst sammanhänger med själva systemet för tjänsteproduktion,
i vilket bristen på konkurrens mellan olika typer av producenter är påtaglig.
En stor del av den svenska tjänstesektorn karaktäriseras i praktiken
av att det offentliga har monopol på produktionen av inte bara kollektiva
nyttigheter utan även individuella sådana.

Olika studier som gjorts av produktiviteten i den offentliga sektorn tyder
på en nedgång under de senaste 20 åren. Mellan åren 1970 och 1980 var produktivitetsminskningen
i hela den offentliga sektorn 1,5 % i genomsnitt per
år. Det innebär en förlust för medborgarna på nästan 6 % av BNP, eller 65
miljarder kronor uttryckt i dagens priser, jämfört med oförändrad produktivitet.

Om man beaktar att den privata tjänstesektorn, som hade kunnat vara ett
alternativ till en del av den offentliga produktionen, uppvisar en produktivitetsökning
på drygt 2% sedan mitten av 1960-talet, blir kostnaden för att
låta den offentliga sektorn utan konkurrens producera vissa tjänster mycket
hög.

Eftersom utrymmet för att öka de offentliga utgifterna är starkt begränsat,
blir följden av den dåliga produktivitetsutvecklingen att servicen till medborgarna
ständigt försämras till både kvantitet och kvalitet. Med dagens rekord

hårda skattetryck är det egentligen inte möjligt att tillåta någon real ökning
av de offentliga utgifterna under överblickbar tid.

Lösningen ligger i att genom avreglering öppna den monopoliserade offentliga
tjänsteproduktionen för konkurrerande privata alternativ. En bättre
produktivitetsutveckling innebär att tjänsteproduktionen på samma gång
kan både förbättras och förbilligas.

För att få till stånd en fungerande konkurrens mellan privat och offentlig
sektor och därigenom förbättra produktiviteten fordras olika typer av åtgärder,
alltifrån en sänkning av skattetrycket och en bred översyn av konkurrenshindrande
statsbidragsregler och finansieringsformer inom främst vård-,
omsorgs- och bostadssektorerna till mer avgränsade tekniska förändringar,
som på olika sätt kan stärka konkurrensen inom tjänstesektorn. Exempel på
det senare slaget av åtgärder utgör översyn av upphandlingskungörelsen och
regler om obligatorisk redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.

Att bra rutiner vid offentlig upphandling skapar betydande kostnadsminskningar
visar preliminära resultat från en utredning inom Nordiska rådet.
I denna jämförs handläggning vid offentlig upphandling i de nordiska
ländena och bl.a. Västtyskland.

Stärkt konkurrens mellan privat och offentlig verksamhet

För att möjliggöra en effektivitetsfrämjande konkurrens mellan privat och
offentlig sektor måste åtgärder vidtas i följande avseenden:

- Monopol och specialregleringar bör avskaffas inom ett flertal områden
såsom arbetsförmedling, post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och
transporter; redan nu har den internationella konkurrensen börjat tvinga
fram en sådan utveckling i första hand inom teleområdet.

- Viss offentlig verksamhet bör avyttras till privata intressen dels för att
stärka konkurrensen och öka effektiviteten, dels för att finansiellt underlätta
omställningar i den offentliga verksamheten.

- Statsbidragsregler och skattelagstiftning som diskriminerar privat verksamhet
inom t.ex. skolan, sjukvården, äldreomsorgen och barnomsorgen
bör ändras.

- Den offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan egen
regi och entreprenad som används vid val mellan olika entreprenörer.

- Oklara och missvisande kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet
och konkurrensutsatt verksamhet samt dålig åtskillnad mellan
upphandlande och producerande funktioner måste undanröjas.

- Särskilda åtgärder bör vidtas för att stimulera offentliganställda att ta
över verksamheter som lämpar sig för marknadskonkurrens.

- Eventuella fördelningspolitiska åtgärder bör inriktas på att omfördela
köpkraft, inte på att tillhandahålla subventionerade tjänster.

- Avgiftsfinansiering bör förekomma i större utsträckning för att öka konsumentstyrningen
av tjänsteproduktionen.

Våra konkreta förslag inom dessa områden redovisas i detalj i andra motioner.

Mot. 1989/90

Fi508

8

Offentlig upphandling

Gällande riktlinjer för den offentliga upphandlingen antogs av riksdagen i
början av 1970-talet (prop 1973:73, FiU 1973:27). Beslutet följde i allt väsentligt
upphandlingskommitténs förslag (SOU 1971:88), som innebar en
lagreglering av den statliga upphandlingen samt en ordning för den kommunala
sektorn som syftade till att på frivillig väg få till stånd en överensstämmelse
mellan de kommunala och statliga upphandlingsreglerna. Någon lagreglering
av den kommunala upphandlingen skedde således inte.

Liksom tidigare beslöt riksdagen att den statliga upphandlingen skulle bedrivas
efter affärsmässiga principer. Detta innebär i praktiken att myndigheterna
i valet mellan olika anbud i princip inte skall ta andra än affärsmässiga
hänsyn, oavsett om valet står mellan enbart svenska anbud eller om också
utländska anbud finns med.

Men principen om affärsmässighet skall enligt gällande regler inte tillämpas
fullt ut. Undantag kan medges antingen av sysselsättningsskäl eller för
att främja den svenska industrins utveckling. Dessa undantag öppnar möjligheter
för att exempelvis stödja vissa företag genom att inte välja det affärsmässigt
bästa anbudet. Syftet kan då vara att förhindra nedläggning eller inskränkning
eller andra lokaliserings-, regional- och industripolitiska skäl.

Nuvarande regler för den offentliga upphandlingen innehåller således så
många möjliga undantag från principen om affärsmässighet att denna princip
ofta kan frångås i praktiken.

Mot denna bakgrund är en översyn av upphandlingsreglerna motiverad i
syfte att ge de affärsmässiga övervägandena en mer avgörande roll. Stöd av
olönsamma företag bör undvikas i största allmänhet och i synnerhet via undantagsregler
för den offentliga upphandlingen. Om det i särskilt akuta lägen
skulle bedömas nödvändigt med riktade insatser av exempelvis sysselsättningspolitiska
skäl, bör detta ske med medel direkt över statsbudgeten.
Hänsyn till en eventuell anslutning eller ett närmare samarbete med EG
tvingar fram en anpassning av våra upphandlingsregler till dem som gäller
inom EG. Detta berörs utförligare längre fram.

Vid en översyn av upphandlingsreglerna är det även angeläget att reglerna
för upphandling av tjänster ges större räckvidd. 1 detta sammanhang bör
även den verksamhet som för närvarande sköts i egen regi av den offentliga
sektorn beaktas.

Den kommunala upphandlingen bör liksom den statliga regleras i lag inte
minst mot bakgrund av denna sektors stora betydelse för den ekonomiska
aktiviteten i Sverige och statsmakternas övergripande ansvar för den
ekonomiska utvecklingen. Nuvarande ordning har i alltför stor utsträckning
befrämjat ineffektivitet och bristande konkurrens, vilket lett till en både
onödig och skadlig skärpning av skattetrycket.

Som NO har påtalat med anledning av ett antal uppmärksammade kommunala
upphandlingsärenden ger en lagreglering bättre skydd än nuvarande
ordning med upphandlingsreglemente. I det senare fallet kan överträdelser
beivras endast med kommunalbesvär. Upphandlingsärenden är ofta av
mycket komplicerad natur, varför möjligheterna att påtala avsteg från upphandlingsreglementet
kan vara små.

Mot. 1989/90

Fi508

9

För lagreglering talar också att ytterligare fördelar kan uppnås genom att
upphandlingsreglerna skulle få samma status över hela det offentliga området.
Det finns ett klart behov av fördjupat och intensifierat samarbete vad
gäller upphandlingsregler mellan den statliga sektorn och kommunsektorn.
Detta samarbete har under senare år försvagats.

Utvecklingen inom EG

Hittills har den offentliga upphandlingen i EG-området, liksom i Sverige,
skett huvudsakligen inom de nationella gränserna. Under 1986 motsvarade
de totala uppköpen från den offentliga sektorn 15 % av Gemenskapens samlade
BNP, men av upphandlingen hamnade endast 0,14 % av BNP hos företag
i andra länder.

Visserligen finns sedan 1970 regler inom EG som borde borga för en upphandlingspolitik
som är helt öppen för alla företag inom Gemenskapen. Men
i praktiken har uppenbarligen inte denna öppenhet fungerat.

1 samband med den nya offensiv inom EG som skall leda fram till den inre
marknaden 1992 stramas också reglerna för den offentliga upphandlingen
upp. Nuvarande nationella kryphål täpps till. De fria upphandlingsreglerna
utvidgas till områden som energi, transportväsen, telekommunikation, vattenförsörjning
samt efter hand också tjänstesektorn.

De nya reglerna för den offentliga upphandlingen inom EG kommer att
leda till effektivitetsvinster och besparingar för den offentliga sektorn i de
berörda länderna. Dessutom leder de till en hälsosam ökning av konkurrensen
mellan företagen inom Gemenskapen. Uppskattningar visar att denna
utveckling leder till besparingar på 0,5% av EG:s samlade BNP. Översatt
till svenska förhållanden motsvarar detta besparingar på omkring 6 miljarder
kronor.

De nya EG-reglerna för offentlig upphandling skulle onekligen, under
vissa förutsättningar, kunna skapa intressanta affärsmöjligheter för svenska
företag. För det första krävs emellertid då att Sverige lyckas uppnå ett fullvärdigt
deltagande i EG-samarbetet. I annat fall begränsas de svenska företagens
möjligheter att få sina anbud antagna. För det andra måste de svenska
reglerna för den offentliga upphandlingen harmoniseras med EG:s så att
principen om affärsmässighet ges ett verkligt innehåll.

Nuvarande situation för Sverige, såsom varande icke medlem av gemenskapen,
kan skapa problem i det framtida samarbetet med EG vid behov
av rättslig prövning av tvist mellan exempelvis den svenska staten och ett
utländskt företag. Frågan uppkommer då var den rättsliga prövningen skall
ske. Inom EG kan företag vända sig till EG-domstolen för att kontrollera
att anbuden är riktigt utformade. I nuvarande situation finns däremot ingen
formell rätt för EG-domstolen att pröva anbud till svenska myndigheter. Inte
heller kan företagen vända sig till något EFTA-organ. Även om EG hittills
accepterat de rådande förhållandena blir situationen en annan, om Sverige i
förening med andra EFTA-länder vill verka på åtminstone delar av EG:s
inre marknad.

Den översyn av de offentliga upphandlingsreglerna som vi föreslagit ovan
bör mot denna bakgrund även leda till en harmonisering med de regler som
tillämpas inom EG.

Mot. 1989/90

Fi508

10

Enhetlig redovisning

Konkurrensen mellan privata företag och offentlig verksamhet skulle ges
bättre förutsättningar, om den kommunala egenregiverksamheten ges en enhetlig
redovisningsform, som utvisar både de faktiska kostnaderna och andelen
egenregi- resp. entreprenadverksamhet. Den senare typen av uppgifter
bör återfinnas i kommunens årsredovisning.

Uppgifter om de kommunala kostnaderna för egenregiverksamheten bör
kompletteras med en redogörelse för använda redovisningstekniska principer.
Redovisning av egenregiverksamheten ger företag och allmänhet väsentlig
information. Ökade möjligheter att jämföra kostnaderna för kommunens
egen verksamhet och för entreprenader stärker konkurrensmöjligheterna.

Kommunerna bör också åläggas att med jämna mellanrum gå ut på den
öppna marknaden och ta in anbud på verksamhet som drivs i egen regi.

Regeringen bör i de överläggningar som sker med kommunförbunden understryka
vikten av en stärkt konkurrensneutralitet mellan kommunernas
egenregiverksamhet och entreprenadverksamhet.

Ändrade regler för mervärdeskatt

När offentliga institutioner upphandlar varor och tjänster genom entreprenadförfarande,
belastas dessa med mervärdeskatt. Om samma verksamhet
som upphandlas i stället uförs i egen regi, utgår ingen moms.

Olikheterna i reglerna för mervärdeskatt förhindrar konkurrensneutralitet
mellan privat och offentlig verksamhet. Vidare innebär nu gällande system
att de affärsmässiga principerna åsidosätts. Kostnadsjämförelser görs
från olika förutsättningar. Egenregiverksamhet gynnas ofta genom att inte
drabbas av den mervärdeskatt som övriga anbudsgivare måste beakta i sina
anbud.

Det är enligt vår uppfattning fel att mervärdeskatten skall vara ett instrument
som kan användas i konkurrensbegränsande syfte. Regeringen bör
därför till riksdagen lämna förslag, som avhjälper denna brist på konkurrensneutralitet.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av bl.a. avmonopolisering och avreglering
i syfte att uppnå ökad konkurrens mellan offentlig och privat verksamhet,

2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna för den
offentliga upphandlingen i enlighet med vad i motionen anförts,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av
kommunal upphandling i enlighet med vad i motionen anförts,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.

Mot. 1989/90

Fi508

11

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av reglerna
för mervärdeskatt för offentlig myndighet och statliga företag så
att den fria konkurrensen mellan privat och offentlig verksamhet inte
hindras.1]

Stockholm den 22 januari 1990

Lars Tobisson (m)

Margit Gennser (m)

Filip Fridolfsson (m)

Margareta Gard (m)

Rune Rydén (m)

Ing-Britt Nygren (m)
Knut Wachtmeister (m)

Mot. 1989/90

Fi508

1 1989/90:Sk622

12