Socialutskottets betänkande
1989/90: So U8

Halmbränning

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet en motion från allmänna motionstiden
1989 om förbud mot halmbränning. Utskottet avstyrker motionen.

Motion

1988/89:So403 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand (båda s) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen av miljöskäl begär förslag till
lagändring innebärande förbud mot halmbränning.

Utskottet

Gällande bestämmelser m.m.

Hälsoskyddslagen (1982:1080) trädde i kraft den 1 juli 1983 och ersatte
den tidigare gällande hälsovårdsstadgan (1958:663). Hälsovårdsstadgan
hade under 1960- och 1970-talen kompletterats genom annan lagstiftning
för att man bättre skulle komma till rätta med miljöstörningarna.

Sådan lagstiftning var t.ex. miljöskyddslagen (1969:387).

Fortfarande fanns dock behov av en särskild lag som angav generella
minimikrav på verksamheter inom hälsoskyddsområdet. Mot bl.a. denna
bakgrund renodlades den nya hälsoskyddslagen till att innehålla
endast sådana bestämmelser som har till syfte att hindra uppkomsten
av s.k. sanitär olägenhet och att undanröja sådan olägenhet. Lagen kan
således endast användas för ingripanden mot störningar som kan ge
upphov till eller förorsaka sanitära olägenheter.

I samband med att den nya lagen infördes ersattes den tidigare
hälsovårdsnämnden av en miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Med sanitär olägenhet avses enligt 1 § hälsoskyddslagen en störning
som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller
helt tillfällig. Definitionen avser alla former av störningar som kan
inverka skadligt i såväl fysiskt som psykiskt hänseende på en människas
hälsa.

Enligt 6 § skall ägaren eller nyttjanderättshavaren till berörd egendom
vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra upp- 1

1989/90

SoU8

1 Riksdagen 1989/1980. 12 sami. Nr. 8.

kornsten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden kan ingripa mot varje störning som
innebär eller kan leda till sanitär olägenhet, oavsett på vilket sätt
störningen uppkommer. Det har inte bedömts möjligt att precisera i
vilka fall åtgärder måste vidtas, utan detta får bedömas från fall till fall.

I 7—11 §§ ges närmare bestämmelser för vissa fall då sådana åtgärder
kan komma i fråga.

Enligt 18 § tår miljö- och hälsoskyddsnämnden meddela de förelägganden
och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas och även
utsätta vite. Nämnden kan även besluta om rättelse på den enskildes
bekostnad. Enligt 13 § kan detaljföreskrifter meddelas av regeringen
eller — efter regeringens bemyndigande — de enskilda kommunerna.
Genom hälsoskyddsförordningen (1983:616) har kommunerna bemyndigats
att utfärda lokala föreskrifter angående vissa verksamheter vilka
uttömmande regleras i 10—12 §§ i förordningen.

Beträffande bränning av halm eller annat växtavfall innehåller varken
hälsoskyddslagen eller hälsoskyddsförordningen några speciella
bestämmelser.

Lokala hälsoskyddsföreskrifter om bränning av halm kan således
inte meddelas, utan detta förutsätter en ändring i hälsoskyddsförordningen.
För det fall sådan verksamhet bedöms innebära sanitär olägenhet
kan dock miljö- och hälsoskyddsnämnden ingripa med stöd av den
övergripande bestämmelsen i 6 § hälsoskyddslagen.

Miljöskyddslagen (1969:387) är enligt 2 § 3. i lagen tillämplig på
användning av mark på sådant sätt som kan medföra störning för
omgivningen genom luftförorening. Störningen får dock inte vara helt
tillfällig, vilket torde vara fallet vid halmbränning.

Enligt 20 § räddningstjänstlagen (1986:1102), som trädde i kraft den 1
januari 1987, får regeringen samt — efter regeringens bemyndigande
— myndighet eller kommun meddela föreskrifter bl.a. om förbud helt
eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande förebyggande
åtgärder mot brand. Genom 21 § räddningstjänstförordningen

(1986:1107) har regeringen överlåtit åt länsstyrelsen och kommunen
att meddela sådana föreskrifter.

Genom räddningstjänstlagen upphävdes bl.a. brandstadgan (1962:91),
vilken angav att varje kommun skulle ha en brandordning. 1 brandordningarna
föreskrevs regelmässigt om bl.a. hygges- och halmbränning
att meddelande skulle lämnas till brandchefen i god tid före den
planerade bränningen. Brandchefen hade därefter möjlighet att förbjuda
bränningen om denna kunde innebära risker från brandsynpunkt.

Enligt 54 § räddningstjänstlagen utövar statens räddningsverk den
centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen. Någon normalföreskrift
som avser hygges- och halmbränning har inte utfärdats av statens
räddningsverk och några lokala föreskrifter i nämnda hänseende har
såvitt känt hitintills inte meddelats.

I Danmark har miljöministeriet genom Bekendtgörelse nr. 142 den
8 mars 1989 om förbud mod markafbraending af halm m.v. meddelat
förbud mot bränning av halm och liknande delar av lanbruksgrödor.

1989/90: SoU8

Vissa undantag görs dock, och dispenser kan meddelas av miljöstyrelsen
för att bekämpa sjukdomar och skadedjur eller liknande. Bestämmelserna
träder i kraft den 1 januari 1990.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om ökade möjligheter att ingripa mot halmbränning behandlades
i utskottets betänkande SoU 1984/85:1 med anledning av en
motion (s), vari yrkades att sådana tillämpningsföreskrifter skulle utfärdas
till hälsoskyddslagen att tillstånd för halmbränning — förutom
från brandmyndigheten — skulle krävas från miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Utskottet hänvisade till de då gällande kommunala brandordningarna
som vanligen angav att bl.a. hygges- och halmbränning i
god tid skulle anmälas hos brandchefen som avgjorde om bränning
kunde ske utan risk från brandsynpunkt. Utskottet uttalade vidare att
miljö- och hälsoskyddsnämnden med stöd av nuvarande lagstiftning
kan ingripa mot t.ex. halmbränning, om verksamheten kan sägas
medföra sanitär olägenhet. Ytterligare bestämmelser i detta avseende
ansåg utskottet inte påkallat.

Frågan behandlades på nytt i utskottets betänkande 1988/89:SoU3 med
anledning av en motion. I motionen yrkades att riksdagen som sin
mening skulle ge regeringen till känna vad som anförts om förbud mot
bränning av halm på åkermark. Utskottet framhöll att hälsoskyddslagstiftningen
saknade specifika bestämmelser om halmbränning. Miljöoch
hälsoskyddsnämnderna kunde dock med stöd av nuvarande bestämmelser
ingripa mot verksamheten i fråga, om denna kunde sägas
medföra sanitär olägenhet. Utskottet konstaterade att halmeldning som
alternativ till halmnedplöjning hade kommit att minska trots avsaknaden
av generella förbud. Enligt utskottets mening var det angeläget att
denna minskning fortsatte. Miljö- och hälsoskyddsnämnden kunde
verka för detta genom information och upplysning. Några ytterligare
bestämmelser i detta avseende krävdes inte enligt utskottet. Motionen
avstyrktes således.

Det nu aktuella motionsyrkandet och motiveringen
till detta

I motion 1988/89:So403 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand
(båda s) hemställs att riksdagen hos regeringen av miljöskäl begär
förslag till lagändring innebärande förbud mot halmbränning. Motionärerna
framhåller följande:

Halmbränning har påtagligt negativa effekter på miljön. Jordens egenskaper
förändras. Så t.ex. minskar humushalten och näringsämnen
urlakas lättare. De styva jordarna blir styvare och sandjordarnas vattenhållande
förmåga minskar. Luftföroreningar i form av rök och sotnedfall
medför hälsorisker för känsliga personer, inte minst astmatiker.
Röken kan också sprida sig över trafikleder och ge upphov till
olyckstillbud. I dag kan verksamheten endast stoppas om det innebär
en sanitär olägenhet och då har såväl förorening av luften som

1989/90: SoU 8

påverkan på jorden redan skett. — — — Information och kampanjer
har haft ringa inverkan när det gäller att få lantbrukare att frivilligt
avstå från att bränna halmen.

Om ett förbud införs kan, enligt motionärerna, dispenser beviljas i de
fall ett behov föreligger på grund av växtsjukdomar, skadedjur eller
liknande.

Yttranden över motionen

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från socialstyrelsen,
statens naturvårdsverk och lantbruksstyrelsen. Svenska kommunförbundet,
som beretts tillfälle att yttra sig, har avstått från att avge
yttrande. Vidare har jordbruksutskottet beretts tillfälle att yttra sig över
motionen.

Socialstyrelsen, som bifogar yttrande från institutet för miljömedicin,
anför följande:

Utsläppen från halmbränning utgör ett mindre problem. Troligen kan
exempelvis lokala förhållanden, mycket utevistelse under säsongen,
närhet till bostäder m.m. innebära att speciellt känsliga grupper drabbas.
Halmbränning medför sannolikt inte några allvarliga risker för
hälsan. Det är dock angeläget att begränsa varje luftutsläpp i så stor
utsträckning som möjligt. I detta fall förefaller det mer lämpligt och
naturligt att i stället för bränning av halmen på något sätt ta till vara
den.

Statens naturvårdsverk framhåller att verket under 1970-talet behandlat
frågan om halmbränning dels av liknande skäl som nu åberopas, dels i
samband med användning av halm som energiråvara. I samband med
detta diskuterade verket med institutionen för växtnäringslära vid
Sveriges lantbruksuniversitet i vad mån halmen krävs för att upprätthålla
mullhalten i marken. Man angav då att ca hälften av halmen
borde återföras till jorden av detta skäl. Den andra hälften kunde då
komma i fråga för eldning med halm.

Rökgaserna från all förbränning innebär avgång av kväveoxider till
atmosfaren. Av detta skäl är metoden med halmbränning på falten
olämplig. Naturvårdsverket instämmer därför i att metoden bör begränsas.

Lantbruksstyrelsen, som bifogar yttranden från lantbruksnämnderna i
Östergötlands, Kristianstads och Malmöhus län samt Skånes Frö- och
Oljeväxtodlare ekonomisk förening, anför följande:

Regelbunden halmbränning har negativ inverkan på jordens egenskaper,
jämfört med om halmen plöjs ner. Däremot torde man inte få
några påvisbara negativa effekter på jorden om halmen bränns enstaka
år.

Den övervägande delen av den halm som inte tas till vara för ströoch
foderändamål hackas och plöjs ner. Lantbruksnämnderna i de
ovan nämnda länen anger också att halmbränningen minskat kraftigt
under de senaste 10 åren. 1 Östergötland uppskattas att den eldade
arealen i medeltal klart understiger 1 000 ha medan man i Malmöhus
län anger att halmen bränns på ca 10 —15 % av spannmålsarealen. I
Kristianstads län är bränning av halm på fälten numera en sällsynt

1989/90: So U8

företeelse enligt uppgift. Anledningen tilt att halmbränningen har
minskat är troligen en ökad insikt om halmens positiva effekt på
markstrukturen. Information och rådgivning från bl.a. lantbruksnämnderna
har säkert spelat en stor roll.

Där halmen bränns är det oftast för att underlätta höstsådd. Halmeldning
före sådd av höstoljeväxter ger en säkrare etablering av oljeväxterna
samt väsentligt mindre problem med spillsäd, framför allt när det
gäller direktsådd (dvs. sådd utan föregående plöjning). Halmeldning
före höstsädessådd kan också minska risken för angrepp av utvintringssvampar.
Det är dock i vallfröodlingen som möjligheten till
halmbränning är viktigast.

Lantbruksstyrelsen är av den uppfattningen att halmbränningen har
minskat under senare år. Den vanligaste situationen med halmbränning
torde vara inför sådd av höstoljeväxter efter en stråsädesgröda.
Det må här erinras om önskvärdheten att kunna så höstgrödor för att
minska växtnäringsläckaget. Den situation då det är mest angeläget att
kunna bränna halm torde dock vara i fleråriga gräsfrövallar. Det kan
även finnas andra situationer där halmbränning bör kunna godtas, t.ex.
för att förhindra spridning av växtsjukdomar eller skadedjur.

Mot bakgrunden av det anförda anser lantbruksstyrelsen att ett
förbud mot halmbränning skulle få begränsad praktisk betydelse, eftersom
undantag från förbudet måste medges i angelägna situationer.
Skulle ett förbud införas måste detta förenas med dispensmöjlighet.

Socialutskottet har berett jordbruksutskottet tillfälle att avge yttrande
över motionen. Jordbruksutskottets yttrande, 1989/90:JoU2y, har fogats
till betänkandet som bilaga.

Jordbruksutskottet anför i sitt yttrande bl.a. följande:

Utskottet ansluter sig i huvudsak till de synpunkter som redovisas i
lantbruksstyrelsen yttrande. Enligt detta har regelbunden halmbränning
negativ inverkan på jordens egenskaper, jämfört med om halmen
plöjs ner. Emellertid har halmbränningen enligt lantbruksstyrelsen
bedömning minskat i omfattning under senare år. Anledningen till
detta anses vara en ökad insikt hos lantbrukarna om halmens positiva
effekt på markstrukturen. Enligt lantbruksstyrelsen har information
och rådgivning från bl.a. lantbruksnämnderna spelat en stor roll. En
begränsad halmbränning kan ibland vara erforderlig. Utskottet anser i
likhet med lantbruksstyrelsen att ett generellt förbud mot halmbränning
är olämpligt. Även om utskottet sålunda avstyrker ett generellt
förbud mot halmbränning anser utskottet det av främst miljö- och
hälsoskäl viktigt att metoden används med restriktivitet. Det finns i
detta sammanhang anledning att understryka lantbruksrådgivningens
viktiga funktioner när det gäller att främja ett utnyttjande av halmen
som är mera fördelaktigt från bl.a. markstruktur- och energisynpunkt.

Med det anförda föreslår jordbruksutskottet att socialutskottet avstyrker
motion So403.

1989/90: S0U8

Utskottets bedömning

1989/90:SoU8

Regeringen kan med stöd av 13 § hälsoskyddslagen bemyndiga kommunerna
att meddela föreskrifter på detta område utöver de som finns
i hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen.

Socialutskottet anser att frågan om förbud mot halmbränning är ett
exempel på frågor där det kan övervägas om inte kommunerna själva
kan få avgöra om det behövs generella föreskrifter till skydd mot
sanitära olägenheter.

Socialutskottet delar i allt väsentligt jordbruksutskottets bedömning
och anser inte att riksdagen för närvarande bör ta något initiativ i
frågan. Utskottet avstyrker därför motion So403 (s).

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1988/89:So403.

Stockholm den 9 november 1989
På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Bo Holmberg (s), Anita Persson (s),
Sten Svensson (m), Aina Westin (s), Ulla Tillander (c), Ingrid Andersson
(s), Per Stenmarck (m), Rinaldo Karlsson (s), Ingegerd Anderlund
(s), Ingrid Hemmingsson (m), Rosa Östh (c), Gudrun Schyman (vpk),
Anita Stenberg (mp), Jan Andersson (s), Sinikka Bohlin (s) och
Barbro Westerholm (fp).

Jordbruksutskottets yttrande
1989/90:JoU2y

1989/90: S0U8

Bilaga

Halmbränning

Till socialutskottet

Socialutskottet har den 17 oktober 1989 berett jordbruksutskottet
tillfälle att avge yttrande över motion 1988/89:So403 av Birthe Sörestedt
och Bengt Silfverstrand (båda s) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen av miljöskäl begär förslag till lagändring innebärande förbud
mot halmbränning.

Jordbruksutskottet konstaterar inledningsvis att det i nu gällande lagstiftning
finns bestämmelser som ger statliga och kommunala myndigheter
möjligheter att besluta om förbud eller andra restriktioner med
avseende på eldning utomhus när sådan eldning bedöms förorsaka
sanitär olägenhet eller när det är påkallat för att förebygga brand. De
grundläggande bestämmelserna härom finns i hälsoskyddslagen
(1982:1080) resp. räddningstjänstlagen (1986:1102).

Yttranden över motionen har avgetts av socialstyrelsen, lantbruksstyrelsen
och statens naturvårdsverk.

Utskottet ansluter sig i huvudsak till de synpunkter som redovisas i
lantbruksstyrelsen yttrande. Enligt detta har regelbunden halmbränning
negativ inverkan på jordens egenskaper, jämfört med om halmen
plöjs ner. Emellertid har halmbränningen enligt lantbruksstyrelsens
bedömning minskat i omfattning under senare år. Anledningen till
detta anses vara en ökad insikt hos lantbrukarna om halmens positiva
effekt på markstrukturen. Enligt lantbruksstyrelsen har information
och rådgivning från bl.a. lantbruksnämnderna spelat en stor roll. En
begränsad halmbränning kan ibland vara erforderlig. Utskottet anser i
likhet med lantbruksstyrelsen att ett generellt förbud mot halmbränning
är olämpligt. Även om utskottet sålunda avstyrker ett generellt
förbud mot halmbränning anser utskottet det av främst miljö- och
hälsoskäl viktigt att metoden används med restriktivitet. Det finns i
detta sammanhang anledning att understryka lantbruksrådgivningens
viktiga funktion när det gäller att främja ett utnyttjande av halmen
som är mera fördelaktigt från bl.a. markstruktur- och energisynpunkt.

Utskottet

Med det anförda föreslår jordbruksutskottet att socialutskottet avstyrker
motion So403.

Stockholm den 7 november 1989
På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Hans Gustafsson (s), Håkan Strömberg
(s), Sven Eric Lorentzon (m), Grethe Lundblad (s), Lars Ernestam
(fp), Jens Eriksson (m), Margareta Winberg (s), Ingvar Eriksson
(m). Lennart Brunander (c), Annika Åhnberg (vpk). Åsa Domeij
(mp), Inge Carlsson (s), Kaj Larsson (s), Ove Karlsson (s). Håkan
Holmberg (fp) och Sverre Palm (s).

1989/90;SoU8

Bilaga

gotab 99232. Stockholm 19B9