Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 1989/90:42, vari läggs fram förslag till ändringar i reglerna i 3 kap. skadeståndslagen om statens och kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Förslaget innebär i huvudsak att vissa bestämmelser som för närvarande begränsar detta ansvar las bort. I propositionen förulskickas att en utredning skall tillsättas med uppdrag att överväga hur det allmännas skadeståndsansvar bör vara utformat på längre sikt.

I betänkandet behandlar utskottet också fyra med anledning av propositionen väckta motioner. Tre av motionerna (två m, en c) berör inriktningen av det fortsatta översynsarbetet. I en av motionerna (fp) förordas införandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil.

Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionerna.

Till betänkandet har fogats två reservationer (båda m, fp, c och mp).

Propositionen

efter hö-

I propositionen föreslår regeringen (justitiedepartementet)

rande av lagrådet — alt riksdagen antar i propositionen framlagt

förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).

Lagförslaget har intagits som bilaga till betänkandet.

Beträffande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisas till vad utskottet anför nedan på s. 4 f

Motionerna

1989/90:L5 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen lill känna vad som i motionen anförts om inriktningen av den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

1 Riksdagen 1989/90. Ssaml. Nr 10

1989/90:L6 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin 1989/90:LU10

mening ger regeringen till känna vad som i motionen anföris om inriktningen av utredningsarbetet gällande ökat skadeståndsansvar för del allmänna.

1989/90:L7 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar att 3 kap. 3 § skadeståndslagen skall ha följande lydelse:

Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den mån den skadelidandes möjligheter alt försörja sig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovel annars, med hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget.

1989/90:L8 av Martin Olsson m.fl, (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om inriktningen av utredningsarbetet gällande dels skadeståndsansvaret i myndighetsutövning, dels statens skadeståndsansvar i affårsmässig verksamhet.

Utskottet Allmän bakgrund

Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades arbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten. Enligt 3 kap, 1 § skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare i sin tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetslagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.

Den vidgade skadeslåndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte endast enskilda arbetsgivare ulan också det allmänna. När t.ex, staten bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller för enskilda arbetsgivare utan vidare tillämpliga. Innefattar verksamheten myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för person- och sakskada utan också för ren förmögen helsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Denna långtgående skadeslåndsskyldighet har emellertid vissa begränsningar, I syfte att undvika alt helt obetydliga fel och försummelser medför skadeståndsansvar har i 3 kap, 3 § SkL införts den regeln alt skadeslåndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn lill verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. I fråga om felaktiga myndighetsbeslul gäller vidare att, om den skadelidande ulan giltig anledning underlåtit all föra talan om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, ersättning inte utgår för skada som därigenom kunnat undvikas (3 kap. 4 § SkL). Regeln kompletteras med en bestämmelse i

3 kap. 7 § SkL som anger all lalan inte får föras med anledning av 1989/90:LU 10

beslut av de högsta statsmakterna och dömande instanserna om inte beslutet upphävts eller ändrats. En särskild regel (3 kap, 5 § SkL) begränsar det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada som drabbar en företagare till följd av intrång i näringsverksamhet. Ersättning utgår i sådana fall endast i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter. Denna skälighetsregel träffar framför allt krav på utebliven vinst.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Dels är del fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och dalalagen. Dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet, I sammanhanget kan också nämnas att regeringen i proposition 1989/90:3 om ändringar i beialningssäkringslagen lagt fram förslag som bl,a. innebär förbättrade möjligheter lill ersättning för den som lider ren förmögenhelsskada lill följd av elt felaktigt beslut om betalningssäkring.

När staten driver affårsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel alt dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ul. Finns del särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrältsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden,

I början av år 1989 framlades i en departementspromemoria, (Ds
1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, förslag till
ändringar av reglerna i 3 kap, SkL. 1 promemorian, som på justitiemi
nisterns uppdrag utarbetats av justitierådet Bertil Bengtsson, framhölls
att en viss reformering av skadeståndslagens regler om statens och
kommunernas skadeståndsansvar är motiverad, bl.a. med hänsyn till de
erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972. De förslag
lill förändringar i regelsystemet som lämnades i promemorian innebar
i huvudsak dels att den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § SkL
skulle ändras så att skadeståndsansvar skulle kunna inträda redan när
fel eller försummelse begåtts i samband med myndighetsutövning, dels
att de särskilda bestämmelser i 3 kap. 3—5 §§ SkL som begränsar
statens och kommunernas ansvar skulle upphävas. 3

Frågor om det allmännas skadeståndsansvar har under senare år I989/90:LU10

åtskilliga gånger aktualiserats i riksdagen genom motioner. Senast behandlades spörsmålet våren 1989 då utskottet i sitt av riksdagen godkända belänkande 1988/89:LU31 framhöll att förslagen i departementspromemorian i viss mån tillgodosåg den kritik mot nuvarande ordning som framförts i motionerna och kommit till uttryck i den allmänna debatten och underströk betydelsen av att en proposition på grundval av promemorian förelades riksdagen redan under hösten 1989, Även om elt genomförande av de i promemorian framlagda förslagen skulle komma all innebära betydande förbättringar fanns det enligt utskottets mening skäl att överväga vad som i ett längre lidsperspektiv ytterligare kan göras för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som orsakas på grund av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning. Det lagstiftningsarbete som vid tillfållet pågick inom justitiedepartementet på grundval av förslagen i promemorian borde därför enligt utskottet ses som en första etapp på vägen mot en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om del allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överensstämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rättvist. En sådan översyn torde enligt vad utskottet anförde kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen borde därför genomföras under parlamentarisk medverkan. Vad utskottet anfört gav riksdagen med anledning av motionerna som sin mening regeringen lill känna. Med anledning av riksdagens begäran har regeringen den 2 november 1989 bemyndigat chefen för justitiedepartementet alt tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om det allmännas skadeståndsansvar.

Propositionens huvudsakliga innehåll

På grundval av den ovan redovisade departementspromemorian läggs i propositionen fram förslag till ändringar i 3 kap. SkL om statens och kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Förslaget innebär i huvudsak att vLssa begränsningar som gäller i dag för del allmännas skadeståndsansvar las bort. Sålunda upphävs enligt förslaget den s.k. standardregeln (3 §) som innebär att det allmänna kan åläggas skadeslåndsskyldighet endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn lill verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Vidare föreslås den s.k. passiviietsregeln (4 §) upphävd liksom bestämmelsen i 5 § som innebär att vid ren förmögenhelsskada som uppkommer på grund av intrång i näringsverksamhet skadeståndsbeloppet begränsas till vad som är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets och försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter.

En mindre jämkning föreslås i den paragraf (7 §) som reglerar
rätten alt föra talan om skadestånd på grund av fel av de högsta ,

statsmakterna och dömande instan.serna.

Någon ändring i enlighet med promemorieförslaget föreslås däremot 1989/90:LU10

inte när det gäller huvudbestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. I propositionen uttalas att skadeståndsansvaret på sikt dock bör omfatta även vissa fall som har ett mindre nära samband med myndighetsutövning saml att den av riksdagen begärda parlamentariskt sammansatta kommittén bör få i uppgift att överväga hur ett sådant vidgat ansvar närmare skall utformas.

De föreslagna ändringarna i SkL skall enligt propositionen träda i kraft den 1 januari 1990,

Utskottets överväganden

Som ovan redovisats föreslås i propositionen alt de särskilda regler i 3 kap. 3—5 §§ SkL, vilka begränsar det allmännas skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsutövning, upphävs saml att 3 kap. 7 § SkL ändras så att skadeståndstalan kan föras med anledning av beslut som har överklagats lill de högsta dömande instanserna i sådana fall där prövningstillstånd inte har beviljats.

I motion L7 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) påpekas att folkpartiet under en följd av år och i olika sammanhang framhållit de stora bristerna i det allmännas ansvar, både vad avser skadeståndsansvaret och det straffrättsliga ijänsteansvaret mm. Motionärerna motsätter sig inte förslagen i propositionen men anser att de får ringa praktisk effekt och att reformen inte kan fylla den självklara funktionen att undvika skadeståndsrältsliga "justitiemord". I avvaktan på resultatet av den aviserade parlamentariska utredningen måste enligt motionärerna sådana provisoriska regler införas att nya skadeståndsrättsliga skandaler undviks. Så kan ske, hävdar motionärerna, genom införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil (efter mönster från brottsskadelagen). Den skall kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheter i övrigt framstår som särskilt angeläget. Enligt motionärerna kommer en sådan delreform bättre än regeringens modell att fånga upp aktuella upprörande fall i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga nyordningen. Med hänvisning till det anförda begär motionärerna att skadeståndslagen ändras så alt 3 kap. 3 § får följande nya lydelse: Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den mån den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovel annars, med hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget.

Utskottet erinrar om att en motion med samma syfte som motion L7 behandlades av utskottet våren 1989 i det ovan nämnda betänkandet 1988/89:LU31. Utskottet underströk därvid, som tidigare redovisats, betydelsen av att riksdagen under hösten 1989 förelades en proposition om ändringar i skadeståndsreglerna i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i den framlagda departementspromemorian. Enligt ut-

skottet fanns det med hänsyn härtill inte anledning alt överväga någon 1989/90:LU10

form av skadeståndsrättslig säkerhetsventil i avvaktan på en mer genomgripande översyn av skadeståndsreglerna.

Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen tillmötesgått riksdagens önskemål genom alt på grundval av promemorian föreslå ändringar av skadeståndsreglerna i 3 kap. SkL. I enlighet med riksdagens begäran har regeringen också beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över frågor om det allmännas skadeståndsansvar. Den omständigheten att en utvidgning av skadeståndsansvaret enligt 3 kap. 2 § SkL skall övervägas ytterligare i samband med utredningsarbetet och att något förslag till ändring av del lagrummet därför inte framläggs i propositionen bör inte föranleda att riksdagen nu frångår sin tidigare inställning till frågan om en skadeslåndsrältslig säkerhetsventil. Utskottet kan därför inte finna något som talar för alt spörsmålet bör bedömas annorlunda än tidigare. Med det anförda tillstyrker utskottet bifall till propositionen och avstyrker bifall till motion L7.

I tre motioner tas upp frågor om den närmare inriktningen av den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

Enligt direktiven för utredningen (dir. 1989:52) är kommitténs huvuduppgift alt göra en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a, om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så all det inte krävs elt lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara alt undersöka om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande lill andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse, 1 direktiven anförs all del utöver de särskilt angivna uppgifterna finns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen finner påkallade. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992,

1 motion L5 av Allan Ekström (m) anförs att den förbättring av den
enskildes rättsskydd som propositionen innebär självfallet tillstyrks
men att propositionen är uppenbart otillräcklig. För det första lar
propositionen inte ställning lill själva kärnfrågan, nämligen huruvida
det är möjligt att beträffande del allmännas skadeståndsansvar slopa
culpabegränsningen helt och hållet. För det andra berörs, påpekar
motionären, bara delvis frågan om eller i vilken utsträckning anknyt
ningen lill myndighetsutövning bör bibehållas. Motionären anser alt
en utvidgning av ansvarsområdet inte bör stanna vid begreppet "i
samband med myndighetsutövning" och framhåller att del finns offent
lig verksamhet som över huvud tagel inte utgör myndighetsutövning 6
men där motsvarande behov av skadestånd föreligger. För del tredje

saknas enligt motionären anledning att låta den statliga affårsverksam- 1989/90:LU10

heten bedrivas under gynnsammare former än som gäller för jämförbara enskilda näringsidkare.

1 motion L6 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) påpekas att moderata samlingspartiet under en följd av år krävt alt det allmännas skadeståndsansvar på grund av felaktigt handlande från myndigheternas sida skall vidgas. Motionärerna, som biträder lagförslagen i propositionen, anser del mot denna bakgrund tillfredsställande att en parlamentarisk utredning nu skall komma till stånd på del aktuella området. En utgångspunkt för utredningsarbetet bör enligt motionärerna vara att vanliga skadeståndsrättsliga regler i princip bör gälla också inom ifrågavarande område. Utredningen bör vidare överväga om det är möjligt att skärpa reglerna om all det allmänna vid orikligt handlande får ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då någon oaktsarnhet inte föreligger (strikt ansvar). Utredningen måste dessutom, fortsätter motionärerna, överväga i vilken utsträckning enskilda skall få gottgörelse för skada som har sin grund i orikliga råd och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning. Vidare finns del anledning för utredningen att överväga under vilka villkor den statliga affärsverksamheten skall verka. Enligt motionärerna saknas det skäl till att låta denna verksamhet bedrivas under gynnsammare villkor än som gäller för jämförbara enskilda näringsidkare. Slutligen bör utredningen överväga om ersättning skall kunna utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt ekonomisk skada.

Också i motion L8 av Martin Olsson m.fl. (c) fåsls uppmärksamhet
på att det egna partiet under en följd av år krävt alt det allmännas
skadeståndsansvar vid myndighetsutövning liksom statens skadestånds
ansvar i affårsmässig verksamhet skall utredas i syfte att stärka den
enskildes rätt till skadestånd. Motionärerna motsätter sig inte de i
propositionen föreslagna lagändringarna men framhåller att det är
synnerligen angeläget att den av riksdagen begärda fortsalla utredning
en får i uppdrag att göra en omfattande översyn av statens skadestånds
ansvar både vid myndighetsutövning och i affårsmässig verksamhet.
När det gäller ansvaret vid myndighetsutövning torde det enligt motio
närerna krävas en förutsättningslös och allsidig analys för all regelsys
temet skall kunna bringas i överensstämmelse med vad som av allmän
heten uppfattas som rimligt och rättvist. Motionärerna anser att vanli
ga skadeståndsrättsliga grundsatser i princip bör gälla också inom
ifrågavarande område. Det bör dock övervägas i vad mån det är möjligt
och lämpligt att skärpa reglerna så att del allmänna får ansvara för
skador vid oriktigt handlande även i fall då någon oaktsamhet inte
Föreligger (strikt ansvar). Ett alternativ kan vara, fortsätter motionärer
na, alt införa omvänd bevisbörda så att det allmänna för alt undgå
skadeslåndsskyldighet måste styrka att vållande inte föreligger (presum-
tionsansvar). I motionen uppmärksammas också de olikheter som
råder mellan statens och den enskildes skadeståndsansvar i affårsmässig 7

verksamhet. Principen bör enligt motionärerna vara alt det skall råda

likställighet mellan staten som näringsidkare och en enskild som 1989/90:LU10

bedriver näringsverksamhet. Att en anpassning av statens skadeståndsansvar på detta område efter vad som gäller i allmänhet kan komma alt föranleda vissa pris- och laxehöjningar är inte tillräckligt skäl att göra avsteg från den principen. Ett avskaffande av de särskilda friskriv-ningsregler på området som gäller för statlig affärsverksamhet bör enligt motionärernas mening prövas av den aviserade utredningen.

I samtliga tre nu nämnda motioner yrkas att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad som i resp. motion anförts om inriktningen av det förestående utredningsarbetet rörande det allmännas skadeståndsansvar,

Ulskoltet konstaterar att vad motionärerna anför i väsentlig mån
överensstämmer med tankarna i några av de motioner som föranledde
utskottet att våren 1989 uttala sig till förmån för en allsidig och
förutsättningslös översyn av det allmännas skadeståndsansvar i sam
band med myndighetsutövning. När del gällde den närmare inriktning
en av en sådan översyn ansåg sig utskottet (se bet. 1988/89:LU31)
— med hänsyn lill att en utvidgning av det allmännas skadeståndsan
svar bl.a. innefattar komplicerade avvägnings- och gränsdragningspro
blem — inte då vara berett all ange några närmare riktlinjer för hur
arbetet bör bedrivas, utan det fick ankomma på regeringen att i
sedvanlig ordning bestämma formerna härför. Utskottet påpekade dock
att en utgångspunkt bör vara alt vanliga skadeståndsrältsliga grundsat
ser bör gälla också vid verksamhet som har samband med myndighels-
utövning. Elt generellt ansvar för det allmänna oberoende av vållande
borde således knappast komma i fråga. Inom ramen för det nuvarande
skadeståndsrältsliga regelsystemet borde del emellertid enligt utskottets
mening kunna övervägas olika förbättringar, och utskottet pekade på
några, i vart fall teoretiskt tänkbara, lösningar som kunde förtjäna att
närmare övervägas. Eftersom det i många fall kan vara svårt för den
skadelidande att bevisa all skadan orsakats av vårdslöshet från myndig
hetens sida kunde del sålunda övervägas om inte det allmänna på vissa
särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Utskottet
påpekade härvidlag att del finns rättsområden som företer sådana
särdrag att ett strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel nämndes
områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp
i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits
genom förslag till ändrade regler om ersättning vid felaktig betalnings
säkring som framlagts i utredningsbelänkandel (SOU 1987:75) Översyn
av beialningssäkringslagen. En närmare kartläggning av på vilka ytter
ligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma
framstod enligt utskottets mening som motiverad. Med hänsyn till att
det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde alt visa
storleken av den skada som tillfogats honom kunde det vidare övervä
gas om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till
andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse.
Utöver de anförda exemplen på frågor som kan övervägas fanns del,
fortsatte ulskoltet, givetvis åtskilliga andra spörsmål om det allmännas 8

skadeståndsansvar som behöver prövas.

Utskottet kunde däremot inte ställa sig bakom önskemålen i motio- 1989/90:LU10

nerna om en översyn också av frågan om statens skadeståndsansvar i affårsmässig verksamhet. I likhet med vad utskottet framhållit då spörsmålet tidigare hade prövats i riksdagen underströk utskottet att en skärpning av statens skadeståndsansvar vid affårsmässig verksamhet är förenad med stora svårigheter och kan leda till betydande kostnadsökningar för allmänheten i form av exempelvis högre portoavgifter och dyrare järnvägsresor. En bättre lösning ansåg utskottet vara att man inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler försöker förbättra möjligheterna för enskilda att erhålla ersättning för sina skador, och utskottet påpekade att vissa sådana förbättringar hade genomförts under medverkan av konsumentverket. Enligt utskottet var dock konsumentverkets möjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor begränsade så länge villkoren regleras i en författning. På bl.a. anförda skäl avstyrkte utskottet bifall till motionerna såvitt gällde statens ansvar i affårsmässig verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning ligger de av regeringen beslutade direktiven för en utredning av det allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning helt i linje med vad utskottet uttalade i saken våren 1989, Vad som anförs i de nu aktuella motionerna ger inte utskottet anledning att ompröva sin tidigare inställning lill inriktningen av utredningsarbetet. I sammanhanget vill emellertid utskottet anmärka att direktiven inte hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter som framförs i motionerna om kommittén så önskar. Något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande är således inte motiverat.

Utskottet är inte heller berett att frångå sitt tidigare ställningstagande till spörsmålet om statens skadeståndsansvar i affårsmässig verksamhet. Utskottet vidhåller sålunda sin uppfattning att en förbättring av enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador bör åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare med uppdrag alt se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sin rättsförhållanden med enskilda. Enligt direktiven för utredaren (dir. 1989:18) bör rättsförhållandena i de fall de kan anses vara av privaträltslig art om möjligt regleras på annat sätt än genom föreskrifter. I direktiven anges vidare att resultatet av utredarens arbete sedan kan läggas lill grund för en motsvarande översyn för de övriga affårsverken.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna LS, L6 och L8.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen med avslag på motion 1989/90:L7 antar det i
proposition 1989/90:42 framlagda förslaget till lag om ändring i q

skadeståndslagen (1972:207),

2. beträffande utredning av det allmännas skadeståndsansvar 1989/90:LU 10

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:L5, 1989/90:L6 och 1989/90:L8.

Slockholm den 23 november 1989 På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s) och Gunilla Andersson (s).

Reservationer

1. Regeringens lagförslag (mom. 1)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c) och Elisabet Franzén (mp) anser

deb att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Som framgår" och slutar med "motion L7" bort ha följande lydelse:

Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen i viss mån tillmötesgått riksdagens önskemål genom alt på grundval av promemorian föreslå att de särskilda bestämmelser i 3 kap. SkL som begränsar skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning upphävs. Den del av pro-memorieförslagel som har störst praktisk betydelse, nämligen förslaget att ersätta uttrycket "vid myndighetsutövning" med begreppet "i samband med myndighetsutövning", omfattas dock inte av lagförslaget i propositionen utan avses bli föremål för ytterligare överväganden inom ramen för den föreslående utredningen om det allmännas skadeståndsansvar.

Det i propositionen framlagda lagförslaget utgör i och för sig ett steg i rätt riktning och bör därför enligt utskottets mening genomföras. Lagändringarna kommer emellertid alt få alltför begränsad effekt och kan på intet sätt fylla funktionen att undvika sådana uppenbara orättvisor som med nuvarande skadeståndsbestämmelser ej sällan inträffar. Utskottet anser att del inte är rimligt att nya orättvisor av det slaget skall tillåtas uppkomma under den relativt långa lid som återstår till dess det översynsarbeie som nu skall påbörjas leder till en i grunden annorlunda lagstiftning på området.

Med hänsyn till del anförda finner ulskoltet alt provisoriska regler omedelbart måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning ål enskilda som skadas till följd av felaktigt handlande från del allmännas sida i sådana — hitintills blott alltför ofta inträffade — fall då utebliven ersättning skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Så kan, såsom framhålls i motion L7, ske genom införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil (efter mönster av brottsskadelagen). Den skall kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angelägel. Enligt utskottels mening kommer en sådan delreform att till skillnad från regeringens modell kunna fånga upp de mest angelägna skadefallen i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga nyordningen.

deb att utskottets hemställan under moment 1 borl ha följande lydelse: 1. beträffande regeringens lagförslag att riksdagen dels med bifall till motion 1989/90:L7 avslår proposition 1989/90:42 såvitt avser förslaget alt 3 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) skall upphöra alt gälla samt beslutar att lagrummet skall erhålla lydelse i enlighet med Reservanternas förslag, dels antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) i övrigt med den ändring att ingressen lill lagförslaget erhåller följande som Reservanternas förslag betecknade lydelse:

1989/90:LU10

2. Utredning av det allmännas skadeståndsansvar 1989/90:LU10

(moin. 2)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Ewy Möller (m), Bengt Harding O.lson (fp), Stina Eliasson (c) och Elisabet Franzén (mp) anser

deb att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "och L8" borl ha följande lydelse:

Utskottets ställningstagande våren 1989 var inte enhälligt. I två reservationer (m, c och mp resp. m, fp, c och mp) framfördes uppfattningen alt översynsarbetet borde få vidare ramar än vad ut-skoltsmajoriteten förordat och att det även skulle omfatta dels frågan huruvida det finns anledning att upprätthålla den generella culpare-geln när det gäller det allmännas skadeståndsansvar, dels frågan om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

I den förstnämnda reservationen hävdades att det finns starka skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv kan göras för att ge den enskilde ökade möjligheter alt få ersättning för skador som orsakas på grund av fel och försummelser i myndighetsverksamhet (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen). Det lagstiftningsarbete som vid tillfållet pågick inom justitiedepartementet på grundval av förslagen i departementspromemorian fick därför enligt reservanternas mening karaktär av provisorium i avvaktan på en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i syfte alt bringa regelsystemet i överensstämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rättvist. En sådan översyn, framhöll reservanterna, torde kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i myndighetsverksamhet. Översynen borde därför genomföras under bred parlamentarisk medverkan. Med hänsyn till alt utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar bl.a. innefattar komplicerade avvägnings- och gränsdragningsproblem ansåg reservanterna att det inte vid ifrågavarande tillfålle borde anges några närmare riktlinjer för hur arbetet borde bedrivas, utan det fick ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning bestämma formerna härför. Reservanterna ville dock framhålla att en utgångspunkt borde vara att någon allmän översyn av skadeståndsrätten inte är motiverad. Det innebär, fortsatte reservanterna, i princip att vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser bör gälla också vid verksamhet inom ifrågakomna område. Inom ramen för del nuvarande skadeståndsrättsliga regelsystemet borde det emellertid kunna övervägas olika förbättringar, och reservanterna ville peka på några länkbara lösningar som kunde förtjäna ett närmare studium. Det borde sålunda övervägas i vad mån del är möjligt att skärpa reglerna så att det allmänna får ansvara för skador vid oriktigt handlande som uppkommer för enskilda även i fall då någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar).

Ett alternativ kan vara, påpekade reservanterna, att införa en om
vänd bevisbörda så att det allmänna för alt undgå skadeståndsskyldig- 12
het måste styrka att vållande inte föreligger (presumtionsansvar). Väljs

detta alternativ kunde det vidare övervägas huruvida inte det allmänna 1989/90:LU10

på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Reservanterna hänvisade i det sammanhanget till att utskottet, då frågor om det allmännas skadeståndsansvar tidigare behandlats i riksdagen, framhållit att det finns rättsområden som företer sådana särdrag att strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel kunde nämnas områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits genom det förslag som framlagts i betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen. En närmare kartläggning av på vilka ytterligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma framstod enligt reservanternas mening som motiverad. En ytterligare fråga var i vilken utsträckning enskilda skall få gottgörelse för skada som har sin grund i oriktiga råd och upplysningar från myndigheter utan direkt samband med myndighetsutövning. Med hänsyn lill att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde att visa storleken av den skada som tillfogats honom kunde del slutligen övervägas om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana skadeståndsregler är, förklarade reservanterna, inte någon nyhet i svensk rätt ulan har sedan länge funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts på immaterialrättens område. På dessa rättsområden har befunnits motiverat att ersättning kan utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt ekonomisk skada.

Sammanfattningsvis förordades i den aktuella reservationen att frågan om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelser i myndighetsverksamhet blir föremål för utredning, vid vilken frågan om culpa-ansvaret liksom ämnets andra aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt bör belysas. Med hänsyn lill frågans betydelse borde utredningsarbetet ske under bred parlamentarisk medverkan.

I den senare av de båda ovannämnda reservationerna uttalades att det i skadeståndsbänseende bör råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Det var enligt reservanternas mening klart otillfredsställande alt det för staten i egenskap av avtalspart i delta hänseende finns undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller enligt vår rättsordning. En sådan rättsgrundsats, fortsatte reservanterna, är allas likhet inför lagen, vilket i detta sammanhang innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall gälla även staten som avtalspart i vanliga civilrältsliga relationer. Reservanterna ville därvidlag hänvisa till att en näringsidkare såväl enligt köplagen som konsumenttjänstlagen är skadeståndsskyldig gentemot konsument som tillfogas skada på grund av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar att skadan inte berott på försummelse. Staten borde enligt reservanternas mening i sin egenskap av avtalspart omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på samma sätt som gäller för alla andra rättssubjekt.

Reservanterna hänvisade vidare till att del i reservationer (m, fp, c, 13

mp) som fogats till utskottets betänkanden i ämnet under flera år

(senast bet. 1988/89:LU2) framhållits att det är angeläget att åtgärder 1989/90:LU10

vidtas för all åstadkomma likställighet i skadeståndshänseende mellan statlig och enskild affårsverksamhet. Den invändning som utskoltsma-joriteten därvid framfört, att sådant skadeståndsansvar kan föranleda något högre priser eller taxa, kunde enligt reservanterna så mycket mindre godkännas som detta slag av invändning ej erkänns av rättsordningen i andra sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskriv-ningsregler på området som gäller för statlig affårsverksamhet borde dock inte genomföras ulan att frågan först utreds, något som emellertid med fördel borde kunna ske i samband med den begärda förutsättningslösa parlamentariska utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Reservanterna förordade följaktligen alt även frågan om statens skadeslåndsskyldighet i affårsmässig verksamhet blev föremål för utredning i parlamentarisk ordning, något som riksdagen enligt deras mening borde ge regeringen till känna.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som våren 1989 anfördes i de båda nu återgivna reservationerna rörande inriktningen av det förestående översynsarbetel. Ställningstagandet ligger också helt i linje med den uppfattning i frågan som framförts i motionerna L5, L6 och L8. Utskottet nödgas emellertid konstatera att de av regeringen utfårdade direktiven för översynsarbetel (se ovan s. 6) genom att utelämna i sammanhanget väsentliga skadeståndsrältsliga spörsmål innefattar sådana inskränkningar i utredningens mandal att de inte synes ge möjlighet till en helt förutsättningslös och allomfattande översyn av det allmännas skadeståndsansvar. För att garantera en översyn av det slaget hade del således bort uttryckligen anges i direktiven att en central uppgift för utredningen är all analysera och överväga frågan om det allmänna bör ha ett ansvar oberoende av vållande och ulan inskränkning till vissa särskilda rättsområden.

Vidare hade enligt utskottets mening direktiven bort uppmärksamma frågan om statens ansvar vid affärsmässig verksamhet. Visserligen har regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare med uppdrag all se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden med enskilda (dir. 1989:18). Problemet med de statliga affårsdrivande verkens skadeståndsansvar är emellertid av sådan betydelse och har ett sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar i övrigt att en fullständig och från alla synpunkter till-ftedsställande utredning av frågan förutsätter att den upptas som en deluppgift i direktiven för den förestående översynen av del allmännas skadeståndsansvar. Alt så inte har skett måste anses innebära en allvarlig brist i utredningsdirektiven.

Med hänvisning till del anförda anser utskottet att riksdagen bör göra ett förnyat tillkännagivande om inriktningen av översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Riksdagen bör därvid med bifall till motionerna L5, L6 och L8 som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört i saken.