Konstitutionsutskottets betänkande
1989/90:KU9

Normgivning m.m.

1989/90

KU9

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet främst olika normgivningsfrågor.
Till grund för betänkandet ligger dels två s.k. informationsavsnitt
ur 1988/89 års budgetproposition, dels yrkanden i ett antal motioner
som väckts under den allmänna motionstiden 1988 och 1989.

I propositionsavsnitten redovisas det arbete med regelförenkling och
delegering samt den informationsverksamhet som bedrivs i regeringskansliet.
De motionsyrkanden som behandlas i betänkandet rör
- vissa frågor om lagstiftningen
-organisationerna och den politiska makten
-Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige
-den offentliga sektorns informationsverksamhet.

Utskottet har avstyrkt samtliga motionsyrkanden. Två reservationer
(m resp. fp) och ett särskilt yttrande (c) har avgetts beträffande
principerna för lagstiftningen m.m. Två reservationer (m resp. fp)
föreligger rörande organisationerna och den politiska makten. Tre
reservationer (m, fp resp. c) har avgetts rörande rätten till domstolsprövning.
Två reservationer (m resp. fp) har avgetts rörande Europadomstolens
utslag. En reservation (fp) och ett särskilt yttrande (fp)
föreligger rörande den offentliga sektorns informationsverksamhet.

Propositionen

1988/89:100 bilaga 2 p. 1.4 vari yrkas att riksdagen bereds tillfälle att ta
del av vad som anförts om regelförenkling och delegering.

1988/89:100 bilaga 2 p. 14 vari yrkas att riksdagen bereds tillfälle att ta
del av vad som anförts om den offentliga sektorns informationsverksamhet.

Innehållet i dessa avsnitt av budgetpropositionen redovisas i det
följande i den mån de har samband med de frågor som tas upp i
motionerna. I övrigt hänvisas till propositionen.

1 Riksdagen 1989/90. 4sami Nr 9

Motionerna

1989/90:KU9

1987/88:K403 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

4. att riksdagen hos regeringen begär att statskontoret får i uppdrag
att undersöka främjande av samhällsorienterande videotex.

1988/89:K201 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om fortsatt utredningsarbete för ökat rättsskydd
genom domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

1988/89:K210 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts om maktutredningen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om det fortsatta arbetet för att förstärka den enskildes
möjligheter att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter
prövade av domstol,

8. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lag att det
kiarläggs att Europadomstolens utslag skall gälla och utgöra rättskälla
för svenska myndigheter.

1988/89:K222 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om principer för lagstiftningen,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av
ram lag eller generalklausul i enlighet med vad som i motionen anförts.

1988/89:K223 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om stabilitet och långsiktighet i lagar och regler,

Motiveringen återfinns i motion 1988/89:N256.

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ökad rättssäkerhet.

Motiveringen återfinns i motion 1988/89:N256.

1988/89:K236 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförs om hänsyn och synsätt vid framtida lagstiftning,

8. att riksdagen beslutar att alla utskottsbetänkanden, liksom alla de
offentliga tryck som distribueras till myndigheter och allmänhet
— t.ex. Svensk Författningssamling, etc. — skall ha en parallell-text på
"skolsvenska", som förklarar den juridiska lagtexten på ett populärvetenskapligt
sätt,

9. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning som får i
uppdrag att göra all lagtext strukturellt hanterlig och fysiskt tillgänglig
för allmänheten enligt motionens anda.

1988/89:K239 av Sonja Rembo m.fl. (m) vari yTkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om arbetsmarknadslagarnas nuvarande utformning
och effekter.

Motiveringen återfinns i motion 1988/89:A753.

1988/89:K503 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om myndigheters
normgjvning.

1988/89:K506 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av avreglering,

Motiveringen återfinns i motion 1988/89:Sk450.

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om regler för redovisning
av konsekvenserna av lagförslag i enlighet med vad i motionen
anförts.

Motiveringen återfinns i motion 1988/89:Sk450.

1988/89:K815 av Lola Björkquist och Ingrid Ronne-Björkqvist (båda
fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om humaniora i utbildning och samhällsliv i övrigt,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av etiska levnadsregler i förskolans
pedagogiska program och i skolans läroplan,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en brett upplagd informationssatsning
om våra grundlagar för att stärka demokratin.

1988/89:K818 av Mona Saint Cyr (m) vari yrkas att riksdagen begär att
regeringen framlägger ett utarbetat förslag till hur medborgarna i
framtiden må bibringas kunskaper och information om såväl allmän
grundläggande lagstiftning som fortlöpande ny sådan.

Utskottet

1. Vissa frågor om lagstiftningen
Motionerna

I motion K222 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att den enskildes
villkor i så liten utsträckning som möjligt bör regleras av det allmänna.
När behov av reglering finns skall medborgarnas krav på rättssäkerhet
och integritet tillmätas största betydelse. Det måste finnas en
balans mellan offentliga och enskilda intressen så att det allmänna inte
ensidigt gynnas på medborgarnas bekostnad. Motionärerna framhåller
vidare att tillkomsten av ny lag eller ändring i en bestående bör vara
väl förberedd. Under alla förhållanden får lagändringar till de enskildas
nackdel aldrig genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rätts -

1989/90: KU9

förluster. Slutligen anges i motionen beträffande principer för lagstiftningen
att utrymmet för användande av ramlagstiftning och lagstiftning
om generalklausuler måste begränsas (yrkande 7). Uppstår tvekan
om hur en sådan lag skall tillämpas skall den tolkas till den enskildes
förmån (yrkande 8).

Också motion K223 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar upp vikten av
att lagar och regler inte ändras med kort varsel. Företag måste enligt
motionärerna kunnna räkna med stabilitet och långsiktighet i lagar
och regler. Regelsystemet måste därför präglas av långsiktighet, och de
omprövningar som blir nödvändiga måste åtföljas av generösa övergångsbestämmelser.
Regeländringar får aldrig ges retroaktiv effekt (yrkande
2). 1 motionen framhålls dessutom behovet av att lagstiftning
och tillämpning sker på ett sådant sätt att godtycke och maktmissbruk
förhindras. När myndighet gör fel skall företag och dess ägare hållas
skadeslösa, och i grundlagen måste äganderättens ställning förstärkas
(yrkande 3).

Kent Lundgren (mp) framhåller i motion K236 yrkande 7 att all
framtida lagstiftning, och de rättsliga åtgärder lagen kan leda till, bör ta
hänsyn till om brott föreligger enligt gängse rättsuppfattning, dvs. om
det handlar om gärning som leder till skada för fysisk och/eller
juridisk person eller myndighet eller ej.

I motion K239 yrkande 1 av Sonja Rembo m.fl. (m), såvitt nu är i
fråga, tas upp den nuvarande utformningen av arbetsmarknadslagarna
och effekterna av dessa lagar. Enligt motionärerna har arbetsmarknadslagstiftningen
medfört en rad nackdelar. Bl.a. sägs att lagstiftningen i
många fall lett till ineffektivitet och byråkrati och att lagarna och deras
tillämpning i vissa fall leder till konsekvenser som strider mot rättsmedvetandet.

Formerna för myndigheternas normgivning tas upp i motion K503
av Allan Ekström (m). Enligt motionären bör regeringen ta initiativ
till skapandet av en allmän författning som innehåller grundläggande
regler för förfarandet vid myndigheternas utfärdande av föreskrifter.
Motionären hänvisar till regeringsformens och riksdagsordningens
stadganden om beredning av propositioner, motioner och regeringsärenden,
allt i syfte att skapa ett så gott beslutsunderlag som möjligt,
och framhåller att det självfallet inte bör ställas lägre krav på myndigheternas
förberedelsearbete. Regeringen bör ha ett slags konstitutionellt
ansvar för myndigheternas normgivning när det gäller både hur
och i vilken omfattning bemyndigandena utnyttjats.

I motion K506 av Bo Lundgren m.fl. (m) framhålls (yrkande 1) att
det är angeläget att förekomsten och konsekvenserna av regler inom
olika områden systematiskt utreds och att detta därefter måste följas av
konkreta förslag till avreglering. Enligt motionärerna är ramlagstiftning
i många fall en olämplig lagstiftningsmetod som både kan och
bör undvikas inom många områden. Motionärerna tar också upp
behovet av minskat uppgiftslämnande för företagen och framhåller att
det är angeläget att begärda uppgifter minskas och att SCB i ökad
utsträckning nyttjar små urvalsundersökningar. Det är vidare enligt

1989/90: KU9

motionen nödvändigt att varje förslag till ny lag åtföljs av en ingående
utvärdering av konsekvenser och kostnader för enskilda individer,
företag och statsmakterna (yrkande 2).

Bakgrund

I de delar av budgetpropositionen som behandlas i förevarande sammanhang
redovisas arbetet med att begränsa och förenkla reglerna i
samhället. Där sägs att regelförenklingsarbetet bedrivs på bred front
och på alla nivåer i regelgivningen. Förenklingskraven är sålunda
enligt propositionen numera väl rotade i det löpande författningsarbetet
i regeringskansliet och hos myndigheterna under regeringen, och
samtidigt intensifieras ansträngningarna att begränsa och förenkla de
regler som kommunerna och landstingen svarar för. I propositionen
anges vidare att arbetet med regelförenkling avsatt betydande resultat
och bör ges hög prioritet också i fortsättningen. Viktigt är inte minst
att nya regler föregås av ordentliga utredningar om reglernas kostnadsmässiga
och andra konsekvenser. Väsentligt är också att tillämpningen
av både nya och gamla regler följs upp och utvärderas fortlöpande. Ett
betydande inslag i arbetet med att utveckla statsbudgeten och verksamhetsplanering
är sålunda enligt propositionen att följa upp och utvärdera
reglers tillämpning. I detta sammanhang kan nämnas att den s.k.
normgruppen som ett led i arbetet med regler som riktar sig till
näringslivet under år 1988 arrangerade ett seminarium där det diskuterades
hur ramlagar kan följas upp och kontrolleras. Nämnas kan också
att statistikregelutredningen har i uppdrag att se över föreskrifterna på
det statliga statistikområdet och utarbeta förslag till ett förenklat regelsystem
för statistikproduktionen. Enligt direktiven (dir. 1987:53) skall
statistiken inte vara onödigt vidlyftig med hänsyn till syftet att enskilda
inte skall besväras med att lämna uppgifter i alltför stor utsträckning.

Antalet författningar i SFS-registret har fortsatt att minska. Minskningen
uppgår för tiden den 1 december 1987 till den 1 december
1988 till 51 författningar. Antalet lagar var ca 1 200 och förordningar
ca 2 500. Myndigheternas regler (föreskrifter och allmänna råd) finns
förtecknade under sammanlagt 16 900 regelrubriker. Antalsuppgiften
är emellertid avrundad, något osäker och bygger dessutom på en del
skevheter i beräkningssättet.

Verksförordningen (1987:1100) och begränsningsförordningen
(1987:1347) ställer vissa krav på myndigheternas regelgivning. Det gäller
krav på att innan regler beslutas skall deras kostnadsmässiga och andra
konsekvenser bli ordentligt utredda och dokumenterade och företrädare
för dem vars verksamhet kostnadsmässigt berörs ges tillfälle att yttra
sig. Vidare stadgas att föreskrifter skall beslutas bara då det är den mest
ändamålsenliga åtgärden och att de skall utformas så att de blir enkla,
klara och lätta att överblicka. Det föreskrivs också att regler skall
förtecknas samt att tillämpningen av regler skall följas upp och värderas
fortlöpande. Enligt 4 § begränsningsförordningen skall myndighet
— med vissa angivna undantag — inhämta regeringens medgivande
innan den beslutar om en regel som kan antas leda till icke oväsentligt

1989/90:KU9

1* Riksdagen 1989/90. 4samt. Nr9

ökade kostnader för staten, kommuner eller landstingskommuner eller
för näringslivet, organisationer eller andra enskilda. Beträffande myndigheternas
författningar finns också en bestämmelse i 18 b § författningssamlingsförordningen
(1976:725) som anger att i ingressen till
författningen skall lämnas uppgift om det bemyndigande på vilket
myndighetens beslutanderätt grundar sig.

Inom statsrådsberedningen har utarbetats en handbok för myndigheternas
författningsskrivning med anledning av att riksdagen våren 1984
antog proposition 1983/84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter,
anvisningar och råd (KU 1983/84:25).

I regeringens kommittédirektiv (dir. 1989:13) En reformering av
budgetpropositionen anges att den nya budgetprocess, som skall genomföras,
syftar till att fa till stånd en bättre och effektivare styrning
och uppföljning av förvaltningen. Bl.a. sägs att utredningen bör följa
det pågående utvecklingsarbetet vad gäller uppföljning och utvärdering
av myndigheternas normgivning.

När det gäller principer för lagstiftningen skall nämnas att 1 kap. 2 §
regeringsformen anger de grundläggande målen för den offentliga
verksamheten. Enligt bestämmelsen skall den offentliga makten utövas
med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska
och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Det allmänna skall enligt paragrafen också tillförsäkra
män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes
privatliv och familjeliv. Paragrafens målsättningsstadganden har inte
karaktären av bindande föreskrifter. De rättsligt bindande föreskrifterna
om fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen garanterar den
enskilde ett skydd mot det allmänna.

Tidigare behandling

Frågan om avreglering och regelförenkling har vid ett flertal tillfällen
behandlats av utskottet. Vid förra riksmötet togs frågan upp i betänkandet
1988/89:KU7. Utskottet framhöll att det inom regeringskansliet
bedrevs ett omfattande regelförenklingsarbete som berör ett flertal
olika områden och hänvisade till ett uttalande i budgetpropositionen
om att regelförenkling också i fortsättningen bör vara en viktig uppgift
för alla regelgivare. Utskottet ansåg mot den bakgrunden inte att det
fanns skäl att göra ett särskilt uttalande i anledning av de motioner
som tagit upp frågan.

1 betänkandet behandlades också motionsyrkanden rörande principer
för lagstiftningen m.m. med samma innebörd som motionerna K222
yrkande 7 och K223 yrkandena 2—3. Också motionsyrkanden rörande
konsekvensanalyser med samma innebörd som motion K506 behandlades.
Utskottet fann inte skäl vidta någon särskild åtgärd i anledning av
motionsyrkandena. Med anledning av de synpunkter som framförts i
några motioner i fråga om ramlagstiftning hänvisade utskottet till sitt
tidigare uttalande om att en minskad användning av ramlagstiftning
bör vara ett led i strävandena att förenkla och rationalisera regelsyste -

1989/90: KU9

met. Två reservationer (m resp. fp) och ett särskilt yttrande (c)
förekom i fråga om omfattningen och utformningen av lagar och
andra regler samt en reservation (m) rörande bättre konsekvensanalyser.

När det sedan gäller frågan om ansvaret för myndigheternas normgivning
har denna varit föremål för utskottets behandling i betänkandet
KU 1986/87:29 om ledningen av den statliga förvaltningen. I proposition
1986/87:99 framhölls att departementen i samarbete med berörda
myndigheter borde kunna verka för att obehövliga eller oklara bemyndiganden
inom såväl riksdagens som regeringens primärområde blev
upphävda och oklara bemyndiganden i förekommande fall ersatta av
tydligare delegeringsföreskrifter. Utskottet välkomnade dessa uttalanden.
Utskottet uttalade vidare att regeringen, som framhållits i propositionen,
borde kunna använda sig av sina möjligheter att ge myndigheter
i uppdrag att redovisa vilka effekter en författning fått en viss tid
efter att den trätt i kraft.

Utskottets bedömning

Regeringskansliets arbete med att begränsa och förenkla reglerna i
samhället ges enligt vad som framgår av budgetpropositionen också i
fortsättningen hög prioritet. Det saknas därför enligt utskottets mening
anledning att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandena i de
motioner som tar upp denna fråga. Motionerna K506 yrkande 1, såvitt
nu är i fråga, och K239, såvitt nu är i fråga, avstyrks.

När det sedan gäller frågan om myndigheternas regelgivning anser
utskottet att den reglering som finns i dag genom verksförordningen,
begränsningsförordningen och författningssamlingsförordningen i stort
sett tillgodoser de krav som ställs i motion K503. Till detta kommer att
den handbok för myndigheternas författningsskrivning som utarbetats
av statsrådsberedningen ytterligare bidrar till att dessa föreskrifter får
en enhetlig och ändamålsenlig utformning. Motion K503 avstyrks
således.

Utskottet har som ovan nämnts tidigare avslagit yrkanden av samma
innebörd som motion K222 yrkande 7 och motion K223 yrkandena
2—3 rörande principerna för lagstiftningen m.m. Också motioner
rörande konsekvensanalyser med samma innebörd som motion K506
har tidigare avstyrkts. Det saknas enligt utskottets mening anledning att
frångå dessa ställningstaganden. När det gäller den fråga om begränsning
av ramlagstiftning som tas upp i motion K222 yrkande 7 och
motion K506 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, får utskottet hänvisa till
sitt tidigare uttalande om att en minskad användning av ramlagstiftning
bör vara ett led i strävandena att förenkla och rationalisera
regelsystemet. Den fråga om tolkning av ramlag och generalklausul
som tas upp i motion K222 yrkande 8 är enligt utskottets mening inte
sådan att den bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen. Utskottet
finner inte heller anledning att vidta någon åtgärd i anledning av de
motioner som tar upp frågan om lagstiftning som strider mot rättsmed -

1989/90:KU9

vetandet. Motionerna K222 yrkandena 7 och 8, K223 yrkandena 2
och 3, K236 yrkande 7, K239 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, samt
K506 yrkandena 1, såvitt nu är i fråga, och 2 avstyrks således.

2. Organisationerna och den politiska makten
Motionerna

Två motioner tar upp de fackliga organisationernas ekonomiska och
politiska inflytande. I den ovan nämnda motionen K239 av Sonja
Rembo m.fl. (m) framförs, såvitt nu är i fråga, att arbetsmarknadslagstiftningen
kan ha haft som huvudsakligt syfte att stärka detta inflytande.
Lagstiftningen har enligt motionärerna förutsatt att de anställda är
ett homogent kollektiv där individerna är utbytbara mot varandra, och
den har lett till att organisationernas ställning gynnats på de enskilda
arbetstagarnas bekostnad. Vidare anges att oklarhet uppstått om gränsdragningen
mellan medbestämmandet och den politiska demokratin. I
motion K210 yrkande 6 av Bengt Westerberg m.fl. framhålls att det
behövs en ordentlig genomgång av det svåröverskådliga nätet av makt
och materiella resurser mellan de offentliga organen och socialdemokratin
och fackföreningsrörelsen. Detta är enligt motionärerna en
uppgift för maktutredningen.

Bakgrund

Maktutredningen (Ju 1985:2) tillsattes i juni 1985. Uppdraget går ut på
att söka besvara bl.a. följande frågor: Vilka är de viktigaste maktresurserna
i vårt samhälle? Vilken betydelse har dessa resurser på skilda
samhällsområden? Hur är de fördelade inom näringslivet, organisationerna,
den offentliga sektorn och opinionsbildningen? Vilka möjligheter
har medborgarna att. enskilt eller i grupp, påverka sina levnadsvillkor?
Utredningen beräknas avge sitt slutbetänkande 1990. Maktutredningen
har nyligen i bokform redovisat en enkätundersökning rörande
de formella och informella kontaktvägarna till och från regeringskansliet,
kallad Maktens nätverk. På maktutredningens uppdrag genomför
Harvardprofessorn Andrew Martin ett forskningsprojekt rörande löneförhandlingssystemet
och LO:s politiska roll. Frågan om organisationernas
roll kommer också in i projektet Riksdagen och de organiserade
intressena som finansieras av Riksbankens jubileumsfond och bedrivs
i samarbete med maktutredningen.

Folkstyrelsekommittén kom i sitt huvudbetänkande (SOU 1987:6)
Folkstyrelsens villkor in på frågan om organisationernas roll. Kommittén
förklarade därvid att grundlagberedningens uttalande att organisationerna
"fördjupar demokratin" genom att verka som opinionsbildare
vid sidan om partierna alltjämt gällde. Samtidigt varnade den för de
faror för folkstyrelsen som kan ligga i ett stort inflytande för organisationerna
över den offentliga beslutsprocessen. En del utvecklingstendenser
gav anledning till viss oro och motiverade enligt kommittén
fortsatt uppmärksamhet från statsmakternas sida. Staten borde dock
iaktta stor varsamhet när det gäller lagreglering av partiernas och

1989/90: KU9

organisationernas verksamhet med hänsyn till åsiktsbildningens frihet.
1 propositionen om vissa grundlagsfrågor (prop. 1987/88:22) underströks
dessa uppfattningar.

Utskottets bedömning

Frågan om organisationernas roll har har varit föremål för riksdagens
uppmärksamhet vid ett flertal tillfällen. Våren 1988 togs frågan upp i
utskottets betänkande KU 1987/88:32 om vissa grundlagsfrågor. I likhet
med folkstyrelsekommittén ansåg utskottet att organisationerna har en
viktig roll som opinionsbildare, men framhöll också att kommitténs
varning för de faror som kan ligga i ett stort inflytande för organisationerna
var motiverad. Utskottet angav att det forskningsarbete som
bedrivs inom ramen för maktutredningen bör kunna utvisa i vilken
riktning utvecklingen går när det gäller organisationernas inflytande.
Någon ytterligare utredning av denna fråga var enligt utskottets uppfattning
inte påkallad.

Utskottet har fortfarande samma uppfattning och anser inte att
motionerna bör föranleda något tillkännagivande till regeringen. Motionerna
K239, såvitt nu är i fråga, och K210 yrkande 6 avstyrks
således.

3. Europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige

Motionerna

Två motioner tar upp frågan om domstolsprövning av
förvaltningsbeslut. I motion K201 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) framhålls
att det är viktigt att utredningsarbetet på detta område drivs vidare för
att stärka den enskildes rättssäkerhet och för att garantera att ett mer
fullödigt beslutsunderlag föreligger vid den omprövning som skall
göras 1991 av lagen om rättsprövning av förvaltningsbeslut. 1 motion
K210 (yrkande 7) av Bengt Westerberg m.fl. (fp) framförs att möjligheterna
till rättsprövning bör utvidgas genom s.k. rättsbesvär, nämligen
en generell möjlighet för den enskilde att fa ett besluts laglighet prövad
av domstol. Varje besluts rättslaglighet måste enligt motionen kunna
prövas av domstol. I motionen framhålls också att ett väsentligt större
antal avgöranden än i dag bör flyttas från myndigheterna till domstolarna.
1 motion K210 (yrkande 8) framförs vidare den uppfattningen
att ett utslag i Europadomstolen i mål som rör enskilda svenska
klagande skall vara vägledande för förvaltningsmyndigheters och regeringens
bedömning då dessa har att ta ställning till motsvarande
ärenden i Sverige. Eftersom klara regler om detta saknas i intern
svensk rätt bör det genom lagstiftning klarläggas att Europadomstolens
utslag skall utgöra rättskälla för svenska myndigheter.

1989/90: K U9

Bakgrund

1989/90: KU9

Enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (1988:205),
som är tidsbegränsad till utgången av 1991, skall regeringsrätten på
ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende, som rör något
förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen hos regeringen
eller en förvaltningsmyndighet, pröva om om avgörandet i
ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast
sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde.
Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast efter
ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan
ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från rättsprövning,
liksom beslut i vissa typer av ärenden.

Av förarbetena till lagen (prop. 1987/88:69) framgår att regeringsrättens
prövning omfattar inte bara lagtolkning utan också faktabedömning
och bevisvärdering. Om den tillämpade rättsregeln är utformad så
att den medger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet får rättsprövningen
omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.
Även kraven i 1 kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen
samt om saklighet och opartiskhet bör kunna prövas. Det är däremot
inte avsett att rättsprövning skall ske av politiska lämplighetsfrågor i
egentlig mening. Anledningen till att lagen om rättsprövning tidsbegränsats
är enligt propositionen att det på förhand var svårt att avgöra
hur reformen skulle felia ut i praktiken och att det inte heller gick att
överblicka resultatet av en aviserad översyn av lagstiftningen. Erfarenheterna
under tiden borde ge underlag för ett ställningstagande i
frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något
hänseende. I propositionen framhölls att det borde vara en uppgift för
regeringen att ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning
av reformen.

Riksdagen fastställde 1984 riktlinjer för en systematisk översyn av
reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen
av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120,
KU23). Riktlinjerna innebär att regeringen i görligaste mån skall
befrias från sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från
regeringen som politiskt organ.

Av budgetpropositionen 1989 framgår att arbetet med att befria
regeringen från ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen
som politiskt organ har samordnats med de översyner av
lagstiftningen som skall göras i anslutning till den nya lagen om
rättsprövning. Vid dessa översyner skall man undersöka i vad mån det
är ändamålsenligt att låta överklagande till förvaltningsdomstol ersätta
överklagande i administrativ ordning.

Den svenska lagstiftningen innehåller inte några föreskrifter om hur
bestämmelserna i internationella överenskommelser som Sverige tillträtt
skall införlivas med svensk rätt. Enligt den praxis som utbildats
gäller en sådan konvention inte direkt för den inomstatliga rättstillämpningen
i vårt land. För detta krävs att de rättsliga principer som
kommit till uttryck i överenskommelsen upptagits i en motsvarande

svensk författning (se t.ex. NJA 1973 s. 123 och RÅ 1974 s. 121).
Högsta domstolen har beträffande Europakonventionen framhållit att
även om konventionen inte utgör svensk rätt är det naturligt att dess
ståndpunkt i rättighetsfrågor påverkar tolkningen av regeringsformen
(NJA 1989 s. 134). Högsta domstolen hämtade i det ifrågavarande
fallet ledning från Europadomstolens praxis.

Tidigare behandling

Frågor rörande Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
i Sverige har vid flera tidigare tillfällen behandlats av utskottet, senast i
anledning av bl.a. förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
(KU 1987/88:38). Utskottet avstyrkte motionsyrkanden med
samma innebörd som de nu aktuella. När det gäller s.k. rättsbesvär
hänvisade utskottet till att yrkanden om utredning och införande av
rättsbesvär tidigare avstyrkts (KU 1983/84:23 och 1986/87:13) och fann
inte anledning att frångå sitt tidigare ställningstagande. I en reservation
(fp) framfördes att anpassningen till de krav som Europakonventionen
ställer borde fortsätta med målsättningen att det skapas ett generellt
system för att fa till stånd rättslig prövning av flertalet förvaltningsavgöranden
som på något sätt ingriper i enskilds rätt. Detta prövningsinstitut,
rättsbesvär, borde utformas som en parallell till kommunalbesvärsinstitutet.
1 en annan reservation (c) framhölls att regeringen
borde initiera ett fortsatt utredningsarbete som innefattar en ingående
analys av Europadomstolens domar samt en genomgång av ifrågavarande
regler och erfarenheter i andra länder. I en gemensam reservation
(m och fp) framfördes att det bästa alternativet när det gäller att
anpassa svensk rätt till konventionens krav är att ersätta administrativ
myndighet, inkl regeringen, med förvaltningsdomstol som besvärsinstans
och att det borde genomföras en skyndsam och grundlig genomgång
av de lagar som kan beröras. Beträffande Europadomstolens
utslag som rättskälla avgavs en reservation (fp).

Utskottets bedömning

Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut har tidsbegränsats
med avsikten att erfarenheterna under tiden skall ge underlag för
ställningstagande om reglerna bör permantentas eller annars bör ändras
i något avseende. En uppföljning av lagen pågår inom regeringskansliet.
Bl.a. görs en översyn av instansordningarna i de ärendegrupper
lagen omfattar. På varje område där Europakonventionens krav
om tillgång till domstolsprövning gör sig gällande undersöks om det är
ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i administrativ
ordning. Enligt utskottets mening bör resultatet av den pågående
uppföljningen och översynen avvaktas. Motionerna K201 och
K210 yrkande 7 avstyrks därför.

Utskottet anser inte heller att det finns anledning att vidta någon
åtgärd med anledning av motionsyrkandet om att Europadomstolens

1989/90: KU9

I 1

domar skall gälla och utgöra rättskälla i Sverige. Utskottet hänvisar i
sammanhanget till högsta domstolens ovannämnda dom. Motion K210
yrkande 8 avstyrks således.

4. Den offentliga sektorns informationsverksamhet
Motionerna

1 flera motioner tas upp behovet av information från samhällets sida
ifråga om lagar och regler m.m. I motionerna K815 yrkande 3 samt
K818 framhålls behovet av information till alla medborgare om grundlagar
och annan lagstiftning. Motion K815 tar också upp behovet av
humaniora och etiska levnadsregler i olika delar av samhällslivet (yrkandena
1 och 2). Tillgängligheten hos offentligt tryck tas upp i motion
K236. Enligt denna motion bör allt offentligt tryck som distribueras
till myndigheter och allmänhet ha en parallelltext på "skolsvenska"
(yrkande 8). Vidare sägs att all lagtext måste göras lättillgänglig på så
sätt att lagböcker skall finnas på alla bibliotek och att en "lagflora" tas
fram som ger möjlighet att botanisera sig fram till den aktuella
lagtexten. Alternativt kan riksdagen enligt motionären skapa en databas
som kan nås via biblioteken (yrkande 9). Frågan om tillgång till
datorbaserad samhä llsinformation tas också upp i motion 1987/88:K403
yrkande 4, vari h." visas till ett praktiskt försök med videotex i Västerås,
där ett antal hushåll utan inköpskostnad får disponera hemterminaler
för konsumenttjänster. Motionärerna anser att statskontoret bör
undersöka hur samhällsorienterande möjligheter kan främjas i samband
med det aktuella försöket.

Bakgrund

I avsnittet Den offentliga sektorns informationsverksamhet i propositionen
framhålls att den informationsverksamhet som staten, kommunerna
och landstingen bedriver är av vital betydelse för medborgarna.
Genom information och kunskapsförmedling kan medborgarna göras
mer delaktiga i den offentliga verksamheten, ges bättre möjligheter att
ta del av samhällets service samt ta till vara sina samhälleliga rättigheter.
Enligt propositionen är det angeläget att den offentliga sektorn har
beredskap att möta de nya kraven och att tekniken blir ett redskap för
demokratiska strävanden. Enligt de riktlinjer för samhällsinformationsarbetet
som regering och riksdag antagit 1971 (prop. 1971:56, FiU 23)
ansvarar varje myndighet för information om sin verksamhet och
denna princip bör enligt propositionen ligga fast. Ur ett medborgarperspektiv
innebär emellertid detta att informationen i många fall ter
sig svåröverskådlig och splittrad. För att medborgarna skall få tillgång
till samlad information om rättigheter och skyldigheter och för att
göra det lättare för dem att hitta och få del av bl.a. skriftligt material
fordras enligt propositionen vissa samordningsinsatser. Särskilda åtgärder
kommer att vidtas för att förbättra den s.k. basinformationen från
departement och myndigheter. Ett arbete har startat för att utveckla
Samhällsguiden och likartade publikationer. Statens institut för perso -

1989/90: KU9

nalutveckling (SIPU) skall enligt sin instruktion erbjuda rådgivning
och stödja samverkan i informationsfrågor och regeringen har gett
SIPU i uppdrag att verka för att de statliga myndigheterna utvecklar
sin informationsverksamhet.

Inom civildepartementet har inom ramen för arbetet på samhällsinformationsområdet
gjorts en genomgång av vissa projekt. Ett av dessa
är statskontorets projekt "Informationsbaser". Statskontoret har på
regeringens uppdrag inventerat den svenska databasmarknaden med
tonvikt på databaser i statliga förvaltningen. Ett annat projekt som tas
upp är projektet Miso som bedrivs i Västernorrlands län med syfte att
med hjälp av datateknik göra det enklare för medborgare att ta kontakt
med myndigheter och få svar på frågor. Ett "medborgarkontor" på
bibliotek, försäkringskassa eller arbetsförmedling kan i en dator samla
information från olika myndigheters databaser och göra den tillgänglig
för allmänheten. 1 detta sammanhang kan nämnas att civildepartementets
forskningsdelegation tillsammans med statskontoret i februari 1989
genomförde ett seminarium om datan och demokratin (Se Ds
1989:37).

Genom riksdagens försorg sker information om ny lagstiftning i
tidningen Från riksdag och departement. Riksdagen ger också ut
boken Sveriges grundlagar. Genom databanken Rättsbanken med rättsdata
och förvaltningsdata kan allmänheten på ett enkelt sätt få tillgång
till lagar och förordningar och även till riksdagens snabbprotokoll.
Rättsbanken kan bl.a. nås med hjälp av bibliotekspersonal via de
terminaler som finns på flertalet större bibliotek.

Information om ny lagstiftning sker också genom statsrådsberedningens
försorg genom skriften Nya lagar och förordningar som ges ut vid
varje hel- och halvårsskifte. Inom varje departement informeras om ny
lagstiftning allt efter de behov som anses föreligga. Så har t.ex. justitiedepartementet
i broschyrer informerat bl.a. om familjelagstiftning och
om lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Ett led i strävan att göra lagar och författningar lättillgängliga är den
språkvård som sker inom statsrådsberedningen. Sedan 1976 är särskilda
tjänstemän anställda för vården av det offentliga språket (för närvarande
fem personer). Statsrådsberedningen har gett ut två publikationer
med anvisningar för författningsskrivning, nämligen den s.k. Gröna
boken som behandlar lagar och förordningar samt en handbok för
myndigheternas författningsskrivning, Myndigheternas föreskrifter. I
båda dessa handböcker tas språkliga frågor upp. Rekommendationer i
språkliga frågor finns också i en PM från 1967, Språket i lagar och
andra författningar, samt PM 1979:2, Några riktlinjer för författningsspråket.
I Kommittéhandboken ägnas ett särskilt avsnitt åt språkfrågor.
För att sprida kännedom om ord och fraser som med fördel kan bytas
ut mot mindre ålderdomliga eller ovanliga ord har statsrådsberedningen
gett ut "Svarta listan". I en planerad ny handbok för författningsskrivning
kommer ord- och frasförteckningarna senare att föras samman.

1989/90:KU9

Tidigare riksdagsbehandling

1989/90: K U9

Frågor som rör samhällsinformation av olika slag har tidigare behandlats
av utskottet vid ett flertal tillfällen. Hösten 1988 tog utskottet upp
dels frågan om den språkliga utformningen av lagar, dels frågan om viss
samhällsinformation (1988/89:KU7). När det gällde den språkliga utformningen
erinrade utskottet om ett tidigare uttalande om att intresset
av språkgranskning redan var tillgodosett genom den särskilda
språkgranskning inom statsrådsberedningen som sker beträffande bl.a.
regeringskansliets författningsförslag och som är samordnad med den
juridiska granskning som sker inom statsrådsberedningens rättsavdelning.
När det gällde frågan om information om individens rättigheter
hänvisade utskottet till det pågående arbetet inom samhällsinformationsområdet
inom regeringskansliet.

Frågan om offentlig databasservice har behandlats av utskottet vid
flera tillfällen. Senast togs den upp våren 1989 i betänkandet
1988/89:KU28 Datafrågor då utskottet avstyrkte flera motioner i frågan.
Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande (KU 1987/88:5) om att
förbättrad service och information utgör ett led i riktlinjerna för
datapolitiken och om att det pågick studier på lokal och central nivå
som inte borde föregripas. 1 en reservation (fp och vpk) framfördes att
information kunde spridas och allmänhetens insyn och kontroll av
myndigheter förbättras om dataterminaler placerades ut på t.ex. post
och bibliotek.

Frågan om etiska regler i skolans läroplan har hösten 1988 behandlats
av utbildningsutskottet (1988/89:UbU2). Utbildningsutskottet hänvisade
till vad som anförts i läroplan för grundskolan (Lgr 80) och
underströk vikten av att de etiska frågorna ges en ingående behandling
i skolans religionsundervisning eftersom hemmets roll som normbildare
successivt har minskat och antalet normbildare utanför hemmen
och skolan har ökat. Respekten för människors egenvärde och aktning
för andra måste vara den etiska grund som skolans undervisning utgår
ifrån.

Också socialutskottet har tagit upp frågan om etiska regler, då i
förskolans verksamhet. Socialutskottet har därvid (1988/89:SoU18)
hänvisat till att det i det pedagogiska programmet för förskolan anges
att den människo- och samhällssyn som socialtjänsten och därmed
också förskolan skall omfatta anges i 1 § socialtjänstlagen. Socialutskottet
uttalade att nyckelorden där är demokrati, jämlikhet och ansvar
och att där också anges att verksamheten skall bygga på respekt för
människors självbestämmanderätt och integritet.

Beträffande den i motion K815 upptagna frågan om humaniora i
utbildning och samhällsliv i övrigt kan nämnas att utbildningsutskottet
har framhållit att det är viktigt att humanistiska inslag återfinns också
på studievägar med huvudsakligen teknisk-naturvetenskaplig inriktning.
Det var enligt utbildningsutskottet angeläget att blivande tekniker
och naturvetare får en allsidig utbildning som bidrar till att ge dem

perspektiv på den tekniska utvecklingen och dess effekter på den
enskilda människan och samhällsutvecklingen i stort (UbU 1983/84:29
och UbU 1985/86:16).

Utskottets bedömning

Det är enligt utskottets mening angeläget att lagar och förordningar
görs lättillgängliga för allmänheten. Ett led i en sådan strävan är den
språkvård som pågår inom regeringskansliet och som innebär att
författningsspråket så långt möjligt skall utformas på enkelt sätt. Enligt
utskottets bedömning bör det språkliga arbetet med bl.a. författningsskrivning
också i fortsättningen ha denna inriktning i stället för att
inriktas på en populärvetenskapligt utformad parallelltext. Motion
K236 yrkande 8 avstyrks därför.

Det är vidare angeläget att medborgarna får kunskap om grundläggande
lagstiftning. Förhållandevis omfattande information om ny lagstiftning
sker både genom riksdagens och regeringens försorg. Inom
regeringskansliet planeras också särskilda åtgärder för att utveckla
Samhällsguiden — som bl.a. innehåller viss information om grundlagarna
och annan lagstiftning — och likartade publikationer. Mot denna
bakgrund saknas enligt utskottet anledning att göra ett tillkännagivande
till regeringen rörande information om grundlagarna och annan
lagstiftning. Motionerna K815 yrkande 3 och K818 avstyrks således.

Information om gällande lagstiftning finns i allmänhet lätt tillgänglig
på folkbiblioteken genom bl.a. lagboken vars register ger en viss
vägledning när det gäller att leta sig fram till en regel. Genom
rättsbanken som kan nås via terminal på de flesta större bibliotek kan
omfattande samhällsinformation nås på ett enkelt sätt. Härtill kommer
att det på olika håll pågår projekt som syftar till att med datateknik
göra det enklare för medborgare att ta kontakt med myndigheter och
få svar på frågor. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening
inte påkallat att vidta någon åtgärd i anledning av de motioner som tar
upp frågor som rör tillgång till samhällsinformation med hjälp av bl.a.
datateknik. Motionerna 1987/88:K403 yrkande 4 och 1988/89:K236
yrkande 9 avstyrks således.

När det gäller frågan om humaniora och etiska levnadsregler i
utbildning och samhällsliv i övrigt vill utskottet hänvisa till vad
utbildningsutskottet och socialutskottet tidigare anfört om värdet av
sådana inslag i barnomsorgen och utbildningen. Vad som anförts i
motion K815 yrkanden 1 och 2 föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida, och motionsyrkandena avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avreglering och regelförenkling
att riksdagen avslår motionerna 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt
nu är i fråga, och 1988/89:K506 yrkande 1, såvitt nu är i fråga,

1989/90:KU9

2. beträffande principer för lagstiftningen m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:K222 yrkandena 7
och 8, 1988/89:K223 yrkandena 2 och 3, 1988/89:K236

yrkande 7, 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt nu är i fråga, samt
1988/89:K506 yrkandena 1, såvitt nu är i fråga, och 2,

res. I (m)
res. 2 (fp)

3. beträffande myndigheternas föreskrifter
att riksdagen avslår motion 1988/89:K503,

4. beträffande organisationerna och den politiska makten

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt
nu är i fråga, och 1988/89:K210 yrkande 6,

res. 3 (m)
res. 4 (fp)

5. beträffande rätten till domstolsprövning

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:K201 och 1988/89:K210
yrkande 7,

res. 5 (m)
res. 6 (fp)
res. 7 (c)

6. beträffande Europadomstolens utslag

att riksdagen avslår motion 1988/89:K210 yrkande 8,

res. S (m)
res. 4 (fp)

7. beträffande den offentliga sektorns informationsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K403 yrkande 4,
1988/89:K236 yrkandena 8 och 9, 1988/89:K815 yrkandena 1, 2
och 3 samt 1988/89:K818,

res. It) (fp)

8. beträffande proposition 1987188:100, bilaga 2, punkterna 1
och 14

att riksdagen lägger propositionen i dessa delar till handlingarna.

Stockholm den 24 oktober 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s)*, Bertil Fiskesjö (c)*, Sture Thun (s), Hans
Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom
(c), Bo Hammar (vpk), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s),
Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Stig Bertilsson (m), Ingela Mårtensson (fp) och
Lars Sundin (fp)*.

*Ej närvarande vid justeringen.

1989/90: KU9

Reservationer

1989/90: KU9

1. Principer för lagstiftningen m.m. (mom. 2)

Anders Björck, Hans Nyhage och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet
har som" och på s. 8 slutar med "avstyrks således" bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening bör den enskildes villkor i så liten utsträckning
som möjligt regleras av det allmänna. Drivs reglering för långt
eller ersätts fasta principer av godtycke förlorar rättsordningen sitt
berättigande. Respekten för lagarna urholkas och därmed också rättssamhällets
och demokratins anseende.

När behov av reglering finns skall medborgarnas krav på rättssäkerhet
och integritet tillmätas största beydelse. Det allmänna får inte
ensidigt gynnas på medborgarnas bekostnad. Det får inte heller finnas
någon tveksamhet om att lagarna stiftas i överensstämmelse med
grundlagar och Europakonventionen. Tillkomsten av en lag eller ändring
i en bestående bör vara väl förberedd. Om lagar ändras hastigt
blir resultaten ofta att de är illa förberedda och fungerar dåligt, att de
skapar stora praktiska problem i samhället och slutligen att de skadar
respekten hos medborgarna för lagar, myndigheter och ytterst lagstiftaren.
Under alla förhållanden lår lagändringar till de enskildas nackdel
aldrig genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rättsförluster.

Ramlagstiftning och generalklausuler måste begränsas. Denna lagstiftningsteknik
har medfört att det är svårt för allmänhet och myndigheter
att förutse tillämpningen. Riksdagen måste enligt utskottets mening
ta ett ökat ansvar för de lagar som stiftas. De enskildas möjligheter
att förutse hur en lag skall tillämpas måste förstärkas. I framtiden
måste det allmänna ta på sig ett ansvar för hur sådan lagstiftning
tillämpas i mål eller ärenden mellan enskilda och det allmänna.
Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till den
enskildes förmån.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

2. beträffande principer för lagstiftningen m.m.
att riksdagen

a) med anledning av motionerna 1988/89:K223 yrkandena 2
och 3, 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt nu är i fråga,

1989/89:K506 yrkandena 1, såvitt nu är i fråga, och 2 samt med
bifall till motion 1988/89:K222 yrkandena 7 och 8 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) avslår motion 1988/89:K236 yrkande 7.

2. Principer för lagstiftningen m.m. (mom. 2) 1989/90:KU9

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet
har som" och på s. 8 slutar med "avstyrks således" bort ha följande
lydelse:

Det är enligt utskottets mening angeläget att lagar och regler präglas
av långsiktighet och stabilitet. Om de förutsättningar statsmakterna ger
för företagens verksamhet ändras med kort varsel skapas en osäkerhet
som påverkar företagen negativt. Beslutsunderlaget förändras och investeringskalkyler
kullkastas. Regelsystemet måste därför präglas av långsiktighet,
och de omprövningar som blir nödvändiga måste åtföljas av
generösa övergångsbestämmelser. Regeländringar Sr aldrig ges retroaktiv
effekt.

En ökad rättssäkerhet är enligt utskottets mening också angelägen.
Det förekommer t.ex. konflikter mellan skattemyndigheter och småföretag
som rimmar illa med rättssäkerheten. Lagstiftning och tillämpning
måste ske på ett sådant sätt att godtycke och maktmissbruk
förhindras och företag och deras ägare hålls skadeslösa när myndigheterna
gör fel. Äganderättens ställning i grundlagen måste förstärkas.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

2. beträffande principer för lagstiftningen m.m.
att riksdagen

a) med anledning av motionerna 1988/89:K222 yrkandena 7
och 8, 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt nu är i fråga,

1988/89:K506 yrkandena 1, såvitt nu är i fråga, och 2 samt med
bifall till motion 1988/89:K223 yrkandena 2 och 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) avslår motion 1988/89:K236 yrkande 7.

3. Organisationerna och den politiska makten
(mom. 4)

Anders Björck, Hans Nyhage och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Frågan
om" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:

Arbetsmarknadslagstiftningens syften att öka de anställdas inflytande
och öka tryggheten i anställningen är vällovliga och allmänt accepterade.
Mindre uppmärksammat och debatterat är att lagstiftningen medfört
en rad nackdelar. Bl.a. har oklarhet om gränsdragningen mellan
medbestämmande och politisk demokrati uppstått och de anställda
förutsätts vara ett homogent kollektiv där individerna är utbytbara mot
varandra. Lagstiftningen har också haft andra — mindre uttalade — syften
än de tidigare nämnda, nämligen att stärka de fackliga organisationernas
politiska och ekonomiska inflytande. Den totala brist på förståelse
för näringslivets — främst de små företagens — synpunkter som
regeringen hittills visat och de förändringar av lagstiftningen som

genomförts, väcker enligt utskottets mening misstanken att detta varit
det huvudsakliga syftet med lagstiftningens utformning. Detta bör ges
regeringen till känna.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

4. beträffande organisationerna och den politiska makten
att riksdagen med anledning av motion 1988/89:K210 yrkande 6
och med bifall till motion 1988/89:K239 yrkande 1, såvitt nu är
i fråga, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

4. Organisationerna och den politiska makten
(mom. 4)

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anser

dets att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Frågan
om" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:

För att säkerställa att partierna skall ha ekonomiska möjligheter att
verka som väljarnas företrädare och för att underlätta ett fritt meningsutbyte
utgår offentliga bidrag till partier och press. Principen för
partistöden är att störst får mest medan det motsatta gäller för presstödet.
Detta innebär att socialdemokraterna på alla nivåer får mest.
Dessutom utgår en strid ström av bidrag främst till socialdemokratin i
form av bidrag till folkrörelser och ungdomsorganisationer m.m.

LO och dess fackförbund ägnar sig också åt politisk verksamhet
genom direkt stöd till socialdemokraterna och genom eget politiskt
arbete. Det ekonomiska beroendet är dock ömsesidigt genom att socialdemokraterna
använder regeringsmakten för att stödja facket.

Maktutredningen har inte fått i uppdrag att analysera den politiska
eliten i Sverige. De hittills initierade projekten belyser inte frågan om
några väl organiserade grupper intar ett slags hegemoniposition i
politiken. Inte heller kan man se någon ansats till att belysa vilka
taktiska och strategiska medel regeringen använder för att befästa och
behålla sin maktställning.

Enligt utskottets mening är socialdemokraternas överlägsna materiella
makt inte en intern socialdemokratisk fråga, utan den hotar den
politiska suveräniteten och integriteten. Utskottet anser att det behövs
en ordentlig genomlysning av det svåröverskådliga nätet av makt och
materiella resurser mellan de offentliga organen och socialdemokratin
och fackföreningsrörelsen. De aspekter på politisk och samhällelig
makt som har att göra med det socialdemokratiska partiets långa
maktinnehav, den starka fackliga organiseringen i Sverige och det stora
utrymmet för offentlig maktutövning i form av omfattande budgetallokering
och regleringar bör vara en uppgift för maktutredningen. Detta
bör ges regeringen till känna.

1989/90:KU9

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

4. beträffande organisationerna och den politiska makten

att riksdagen med anledning av motion 1988/89:K239 yrkande 1,
såvitt nu är i fråga, och med bifall till motion 1988/89:K210
yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.

5. Rätten till domstolsprövning (mom. 5)

Anders Björck, Hans Nyhage och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Lagen
om" och slutar med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det bästa alternativet när det gäller att
anpassa svensk rätt till Europakonventionens krav att ersätta administrativ
myndighet, inkl. regeringen, med förvaltningsdomstol som besvärsinstans.
Detta har också framförts av ett stort antal remissinstanser

— bi a. lagrådet — i samband med beredningen av lagen om rättsprövning
av vissa förvaltningsbeslut. Det kan inte råda någon tvekan
om att en sådan förändring skulle uppfylla konventionens krav. Utskottet
anser att denna fråga bör bli föremål för en skyndsam utredning.

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

5. beträffande rätten till domstolsprövning

att riksdagen med anledning av motionerna 1988/89:K201 och
1988/89-.K210 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.

6. Rätten till domstolsprövning (mom. 5)

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Lagen
om" och slutar med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:

Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut tar bara sikte på
vissa typer av förvaltningsavgöranden, nämligen de som rör förhållanden
som avses i 8 kap. 2 och 3 §§ RF. Detta är enligt utskottets
mening en ganska snävt avgränsad del av alla ärenden som enligt
gällande ordning är underkastade en rent administrativ behandling i
det svenska förvaltningssystemet. I stället behövs en möjlighet till
domstolsprövning som gäller hela förvaltningssektorn. Alldeles oberoende
av förhållandet till Europakonventionen är det av vikt att
ständigt utveckla och förbättra rättssäkerheten för dem som lever i
Sverige. Lagen om rättsprövning måste ses som ett steg på vägen mot
ett generellt system för att öppna möjligheterna till rättslig prövning av
flertalet förvaltningsbeslut som på något sätt ingriper i en enskilds rätt

— s.k. rättsbesvär. Rättsbesvär skall vara en parallell på det statliga
området till kommunalbesvärsinstitutet, och varje statligt besluts rättslaglighet
måste kunna prövas av domstol. Kammarrätterna är de domstolar
som nu sköter kontrollen av de kommunala besluten. Det är

1989/90: KU9

naturligt att de också får ta på sig uppgiften att handha motsvarande
kontroll av de statliga förvaltningsbesluten. Enligt utskottets mening
bör det försätta arbetet på detta område således bedrivas så att möjligheterna
till rättsprövning utvidgas genom möjligheten att föra rättsbesvär.
Dessutom ligger det i många fall naturligtvis närmast till hands
att korrigera den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltningsdomstol
medges. Det fortsatta arbetet bör således bedrivas också
med den utgångspunkten att ett väsentligt större antal avgöranden än i
dag skall flyttas från myndigheterna till domstolarna.

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

5. beträffande rätten till domstolsprövning
att riksdagen med anledning av motion 1988/89:K201 och med
bifall till motion 1988/89:K210 yrkande 7 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

7. Rätten till domstolsprövning (mom. 5)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Lagen
om" och slutar med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:

Förvaltningens starka tillväxt och den enskildes ökade beroende av
förvaltningsbeslut gör enligt utskottet att det är synneligen angeläget att
beslut som den enskilde är missnöjd med kan få en omsorgsfull och
objektiv prövning utöver den som sker hos myndigheterna. En möjlighet
till domstolsprövning ger den enskilde större rättstrygghet. För att
kunna leva upp till Europakonventionen, särskilt då dess artikel 6,
krävs också att det införs någon form av generell möjlighet till domstolsprövning
av förvaltningsbeslut.

Trots tillkomsten av lagen om rättsprövning finns det fortfarande ett
stort behov av att utan dröjsmål söka införa en ordning som åtminstone
nödtorftigt tillgodoser de krav som uppställs i konventionen avseende
rättsskyddet för den enskilde. Det är enligt utskottets mening
tveksamt om lagen om rättsprövning kommer att vara tillräcklig för att
Europakonventionens krav på domstolsprövning skall anses tillgosett.
Det kan också ifrågasättas om regeringsrätten är den lämpligaste instansen
i ärenden av detta slag. Med hänsyn till behovet av att helt
allmänt ytterligare stärka den enskildes rättstrygghet och med hänsyn
till den stora tveksamhet som råder om konventionskraven verkligen
tillgodoses genom förslaget om rättsprövning anser utskottet att regeringen
nu bör initiera ett fortsatt utredningsarbete. Utredningsarbetet
måste garantera att ett mera fullödigt beslutsunderlag föreligger vid
den omprövning av lagen om rättsprövning som skall göras 1991.
Utredningen bör således innefatta en komparativ jämförelse med andra
länders regelsystem vad gäller domstolsbeslut i förvaltningsärende.
Nämnas kan att Norge och Danmark har lagstiftning som möjliggör att
förvaltningsbeslut kan prövas inom ramen för det ordinarie domstolsförfarandet.

1989/90: KU9

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

5. beträffande rätten till domstolsprövning

att riksdagen med anledning av motion 1988/89:K210 yrkande 7
och med bifall till motion 1988/89:K201 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

8. Europadomstolens utslag (mom. 6)

Anders Björck, Hans Nyhage och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med
"Utskottet anser inte heller" och på s. 12 slutar med "avstyrks således"
bort ha följande lydelse:

En genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse
med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden
är enligt utskottets mening angelägen. Europakonventionen har
inte gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter.
Trots att det i olika sammanhang har hävdats att konventionsbestämmelserna
beaktats i den svenska lagstiftningen, bl.a. i samband
med utarbetandet av regeringsformens fri- och rättighetsregler,
har Sverige under senare tid vid flera tillfällen fällts av Europadomstolen.
Det har då bl.a. gällt brott mot egendomsskyddet och mot den
rättsordning som stadgas i Europakonventionen. Mot den bakgrunden
är det enligt utskottets mening tydligt att den svenska rättsordningen
inte uppfyller de krav Europakonventionen ställer.

Utskottet anser att en allmän genomgång av svensk lagstiftning i
syfte att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen och
Europadomstolens avgöranden bör komma till stånd. En sådan genomgång
bör kompletteras med en utredning om möjligheterna till och
lämpligheten av att Europakonventionen införlivas i svensk rätt genom
inkorporering.

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

6. beträffande Europadomstolens utslag

att riksdagen med anledning av motion 1988/89:K210 yrkande 8
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

9. Europadomstolens utslag (mom. 6)

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med
"Utskottet anser inte heller" och på s. 12 slutar med "avstyrks således"
bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning skall ett utslag i Europadomstolen i
mål som rör enskilda svenska klaganden vara vägledande för förvaltningsmyndigheters
och regeringens bedömning då dessa har att ta
ställning till motsvarande ärenden i Sverige. Eftersom klara regler om
detta saknas i intern svensk rätt bör det genom lagstiftning klarläggas
att Europadomstolens utslag skall gälla och utgöra rättskälla för svenska
myndigheter. Utskottet tillstyrker således motion K210 yrkande 8.

1989/90: K U9

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

6. beträffande Europadomstolens utslag

att riksdagen med bifall till motion 1988/89:K210 yrkande 8 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

10. Den offentliga sektorns informationsverksamhet
(mom. 7)

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Det är
vidare angeläget" och slutar med "K818 avstyrks således" bort ha
följande lydelse:

Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall det allmänna verka för att
demokratins ideér bli vägledande inom samhällets alla områden. Demokratin
är aldrig självklar utan måste återerövras i varje ny generation.
Om demokratin skall fungera på ett riktigt sätt måste respekten
för andra människors fri- och rättigheter ständigt påpekas. Det är
därför enligt utskottets mening angeläget att en populärversion av
grundlagarna Sr en omfattande spridning i landet.

dels att moment 7 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

7. beträffande den offentliga sektorns informationsverksamhet
att riksdagen

a) med anledning av motion 1988/89:K818 och med bifall till
motion 1988/89:K815 yrkande 3 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,

b) avslår motionerna 1987/88:K403 yrkande 4, 1988/89:K236
yrkandena 8 och 9 samt 1988/89:K815 yrkandena 1 och 2.

Särskilda yttranden

1. Principer för lagstiftningen m.m. (mom. 2)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anför:

En allmän orsak till de många rättsliga problemen i samhället av i dag
är den snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn.
Denna utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som numera
griper in i praktiskt taget alla faser av den enskilda människans
liv. I många avseenden har detta inneburit att vi fatt ett beroende- och
kontrollsamhälle. Reformarbetet framöver måste mot den bakgrunden
på ett helt annat sätt än hittills utgå från den enskildes behov och
önskemål med valfrihet och självbestämmande som viktiga riktmärken.

En följd av detta är att statsmakterna måste visa stor restriktivitet
vad gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning
måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt
förenkla och rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning.

1989/90: KU9

Helt allmänt innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet
och kvalitet. Särskilt viktigt är att lagstiftningen på ett område i sin
helhet övervägs vid förslag om förändringar.

En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar
över är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet.
Detta är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte
tillräckligt klarlagt delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen
har lagts till den andra. Varje delförslag kan i och för sig ha varit
väl motiverat, men sammantaget har mönstret blivit svåröverskådligt
och administrativt tungrott med ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut
som följd.

När det gäller lagstiftningsförfarandet bör framhållas att värdet av
ramlagar starkt kan ifrågasättas. Tillämpningarna erbjuder ofta stora
svårigheter. De leder till osäkerhet om vad som är gällande rätt och
det blir svårt för den enskilde att förutse följderna av ett visst handlande.
I den mån de tillämpas olika för olika personer uppfattas detta ofta
som orättvist och som ett utslag för bristande likhet inför lagen. Besvär
och överklaganden blir ofta följden, vilket i sin tur medför att högre
myndigheters ställningstaganden så småningom blir normgivande för
vad lagen skall anses innebära. Vidare fylls ofta en ramlag ut med
bestämmelser i regeringsförordningar och ett stort antal detaljerade
föreskrifter från centrala myndigheter. Detta innebär att riksdagen vid
beslutstillfället inte har överblick över lagområdet som helhet. Viktiga
delar beslutas i efterhand av andra instanser. Genom förfaringssättet
försvåras också återföringen av kunskap till riksdagen om hur lagkomplexet
som helhet fungerar. Därmed försvåras också initiativ till
förbättringar. Ett sätt att öka riksdagens kunskap och ansvar för
helheten i ett lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar
delges riksdagen samtidigt med att förslaget till lag överlämnas
till riksdagen.

Vi avser att senare återkomma till dessa frågor.

2. Den offentliga sektorns informationsverksamhet
(mom. 7)

Ingela Mårtensson och Lars Sundin (båda fp) anför:

Ansvaret att förmedla demokratiska grundvärderingar och etiska levnadsregler
vilar på oss alla som enskilda individer, på familjen, på
kyrkor och organisationer och naturligtvis också på staten. Vår lagstiftning
liksom skolans läroplaner bygger i största utsträckning på etiska
principer, härledda ur kristen och humanistisk tradition. I en pluralistisk
miljö är det viktigare än någonsin att etiska frågeställningar
aktualiseras och diskuteras i skolans undervisning. Självklara utgångspunkter
är därvidlag de tio budorden och FN:s deklaration om de
mänskliga rättigheterna. Syftet bör vara att förankra det demokratiska
samhällets grundvärderingar och skapa en medvetenhet om vikten av
vägledande etiska principer i både mänsklig samlevnad och samhällets
utformning.

1989/90: KU9

gotab 99143, Stockholm 1989