Konstitutionsutskottets betänkande
1989/90:KU19

Fortsatt försök med förändrad

budgetprocess i riksdagen 1989/90

KU19

Sammanfattning

Riksdagen beslöt våren 1988 (KU 1987/88:43) att inleda försök med en
förändrad budgetprocess i riksdagen under innevarande mandatperiod.
I detta betänkande redovisar utskottet en utvärdering som gjorts av hur
försöket utfallit under våren 1989. Utskottet föreslår att försöket fortsätter
under resten av innevarande valperiod på ungefär samma sätt
som hittills.

Utvärdering av den nya budgetprocessen

Målsättningen för försöket med förändrad budgetprocess skulle enligt
riksdagsbeslutet våren 1988 vara att budgeten (utom kompletteringspropositionen)
behandlas före den 30 april. För att uppnå detta mål
var det önskvärt att budgetpropositionen var mera fullständig än vad
som varit fallet vid flera tillfällen under senare år. Anslagspropositioner
skulle lämnas under försöksperioden senast den 25 februari i
stället för den 10 mars. Med början i slutet av mars skulle sedan ske en
samlad behandling av varje utskottsområde av budgetförslaget. Kompletteringspropositionen
och andra ekonomiska åtgärdspaket skulle
under försöksperioden behandlas i finansutskottet efter hörande av
berörda utskott.

Här redovisas utfallet av försöket under våren 1989 i tre avsnitt, som
avser hur regeringen, utskotten resp. kammaren reagerade på de nya
reglerna och riktlinjerna. Utvärderingen har skett huvudsakligen i
kvantitativa termer.

Regeringen

Fullständigheten i den budgetproposition som lades fram den 10
januari kan mätas i antalet "öppna punkter", dvs. anslag där regeringen
nöjt sig med att beräkna ett belopp i stället för att lägga fram ett
förslag. Dessa uppgick till 54. De flesta av dessa anslag (36) låg inom
försvarshuvudtiteln. Som jämförelse kan nämnas att antalet beräkningspunkter
i 1988 års budgetproposition var 51.

1 Riksdagen 1989190. 4 sami. Nr 19

Utöver dessa “öppna punkter" kommer regeringen varje år med 1989/90:KU19
förslag om ytterligare förändringar, vanligen uppräkningar, av anslagsbelopp
som angetts i budgetpropositionen. Antalet sådana anslag var
våren 1989 27. Motsvarande siffra våren 1988 var 31.

Med utgångspunkt från dessa siffror kan slutsatsen dras att 1989 års
budgetproposition inte var fullständigare än 1988 års. Det bör dock
nämnas att antalet anslagspropositioner var betydligt färre 1989 än
1988, 11 resp. 23.

Den nya tidsgränsen den 25 februari iakttogs av regeringen i ungefär
samma utsträckning som den tidigare. 1988 kom fyra och 1989 fem
propositioner som innehöll anslagsförslag för sent. 1988 kom den mest
försenade propositionen in den 23 mars, 1989 den 24 april (jordbruksfrågor).

Kompletteringspropositionen innehåller regelmässigt ett antal ändrade
anslagsförslag för det kommande budgetåret. En viss ökning kan
noteras från 1988 till 1989. 20 sådana förslag lades fram i kompletteringspropositionen
1988 mot 24 1989.

I enlighet med de nya reglerna remitterades kompletteringspropositionen
i sin helhet till finansutskottet. Vid sin beredning fann emellertid
utskottet att förslagen i stora delar av propositionen inte i första
hand hade ett ekonomiskt-politiskt syfte. Dessa delar, innehållande 15
anslagsförslag, överlämnades då till resp. fackutskott.

1 en motion (m) kritiserades kompletteringspropositionen för att
innehålla ett helt nytt budgetförslag. Med anledning härav uttalade
finansutskottet i sitt betänkande (1988/89:FiU30 s. lil) att i kompletteringspropositionen
inte bör, om det inte finns särskilda skäl, tas upp
andra frågor än de som har ett direkt samband med de finanspolitiska
övervägandena.

Utskotten

För att kunna behandlas av kammaren före april månads utgång 1989
måste utskottens budgetbetänkanden bordläggas senast den 26 april. 94
betänkanden rörande budgetpropositionen låg också på kammarens
bord före denna tidpunkt. Nio betänkanden innehållande 25 anslagsförslag
i denna proposition bordlädes senare. Ett av dem kom någon
dag senare (FiU26), sju bordlädes den 19 maj (FiU35, UbU13, 15, 19,

NU25, 30, 31) och ett den 5 juni (FiU30).

Förändringen i förhållande till våren 1988 är markant. Då bordlädes
71 betänkanden vid en tidpunkt som gjorde en kammarbehandling
före den 1 maj möjlig. 42 betänkanden kom i maj och juni.

Även för anslagspropositionernas del är läget i viss mån förändrat.

Endast ett av 23 betänkanden över sådana propositioner bordlädes i
april 1988. 1989 förelåg fyra av elva betänkanden i kammaren den 26
april eller tidigare. Betänkandena över de försenade propositionerna
bordlädes i fyra fall av fem efter denna tidpunkt.

Det kan således konstateras att de nya reglerna lett till att utskotten i 1989/90:KU19
allt väsentligt lagt upp sitt beredningsarbete i fråga om budgeten med
sikte på att kammaren skall kunna fatta beslut före april månads
utgång. Detta gäller dock inte genomgående för de anslagsfrågor som
behandlas i anslagspropositionerna.

Vad sedan beträffar frågan om hur samlad behandlingen av utskottens
budgetområden varit kan konstateras att den av riksdagen förutsatta
ordningen inte har kommit till stånd. Endast tre utskottsområden
har i sin helhet behandlats på en och samma dag i kammaren. Av
dessa är det endast JoU:s område som är av någon större omfattning.

Sju utskott har koncentrerat sina budgetfrågor till två tillfallen. Våren
1988 var förhållandet att ett utskott (JoU) hade sina budgetfrågor uppe
vid ett tillfälle, fyra utskott vid två tillfällen.

När det i det föregående stycket talats om budgetfrågor avses endast
förslag i budgetpropositionen. Behandlingen av anslagspropositionerna
har bara i något enstaka fall kunnat samordnas med budgetpropositionen.

Kammaren

Det kan alltså konstateras att utskotten i huvudsak klarade att fa fram
sina betänkanden över budgetpropositionen i tid. Men hann de med
att behandlas av kammaren på avsedd tid?

Svaret är att det blev fördröjningar i behandlingen av en hel del
betänkanden. Av de sammanlagt 103 budgetbetänkandena var det 34
som inte kom upp till debatt följande vecka, om de bordlagts på en
fredag, eller i samma vecka om de bordlagts måndag t.o.m. onsdag. I
ytterligare elva fall uppstod en tidsmässig förskjutning av motsvarande
storlek mellan bordläggningsdag och beslutsdag på grund av att voteringen
inte ägde rum i samband med debatten. Fördröjningen varierade
från någon dag till ett par veckor.

Viktigast är naturligtvis om någon förskjutning skedde över 1 majgränsen.
Endast fyra betänkanden som med hänsyn till bordläggningen
hade kunnat diskuteras tidigare försköts dock till någon dag in i maj. I
ytterligare ett ärende påbörjades debatten den 28 april och avslutades
den 2 maj då även voteringen skedde.

Ett av syftena med att tidigarelägga budgetbehandlingen var att
åstadkomma en jämnare arbetsbelastning i kammaren på våren. Man
ville åstadkomma en förskjutning från de arbetstyngda månaderna
maj— juni till de mindre arbetstyngda mars— april.

För att kunna konstatera om en sådan förändring inträtt bör man
jämföra med ett år då påsken inföll i mars. Tidpunkten för påsken
påverkar nämligen i hög grad förutsättningarna för riksdagens arbetsplanering
på våren.

Senast påsken inföll i mars var 1986. Om man jämför med detta år 1989/90:KU19
finner man att det totala antalet plenitimmar båda vårarna var exakt
detsamma, nämligen 399. (En särredovisning av arbetsplenitimmar är
möjlig för 1989 men ej för 1986.) Fördelningen mellan månaderna var

följande:	1986	1989
januar i	15	13
februar i	49	49
mars	33	52
apr i 1	123	129
maj	130	124
juni	49	32

Medan plenitiden under januari— februari var ungefär densamma
båda åren, är däremot skillnaderna tydliga de övriga vårmånaderna.
1989 var plenitiden i mars— april 25 timmar längre än 1986. Plenitiden
i maj— juni 1989 var å andra sidan 23 timmar kortare än 1986.
Den åsyftade förskjutningen har således kommit till stånd.

Utskottet

Utskottet tar som utgångspunkt för sina överväganden de olika propositioner
som ligger till grund för riksdagens budgetbehandling, nämligen
budgetpropositionen, anslagspropositionerna och kompletteringspropositionen.

När det gäller budgetpropositionen anser utskottet att erfarenheterna
i ett avseende har varit mycket positiva. Det har visat sig möjligt att
slutbehandla så gott som hela förslaget före den 1 maj. En följd härav
har blivit att kammarens arbete på våren utjämnas märkbart. Man bör
emellertid ta med i bedömningen att det förhållandet att påsken i år
inföll i mars gjorde omständigheterna särskilt gynnsamma för den nya
budgetprocessen.

I ett annat avseende var försöksverksamheten mindre framgångsrik,
nämligen när det gällde att koncentrera kammarbehandlingen av varje
utskotts budgetområde till ett visst tillfälle. Utskottet vill dock ifrågasätta
hur önskvärd en sådan ordning är. Många utskott har disparata
ämnesområden som inte lämpar sig för en samlad behandling. Från
kammarens synpunkt är en viss spridning i behandlingen också till
fördel om man vill undvika en alltför stor anhopning av ärenden mot
slutet av april.

Utskottet noterar vidare att budgetpropositionen var lika ofullständig
som tidigare. Att en enda huvudtitel, försvarshuvudtiteln, stod för
merparten av luckorna i budgetförslaget var särskilt olyckligt. En stor
och sammanhängande del av budgeten låg därmed utanför budgetförslaget
och för försvarsutskottet försvårades arbetssituationen.

Vad beträffar anslagspropositionerna visade det sig att regeringen i
huvudsak iakttog den nya tidsgränsen den 25 februari. Det var emellertid
svårt för utskotten att hinna fram till slutet av april med sina
betänkanden över dessa propositioner. Försvarsutskottets situation har
redan berörts. Erfarenheterna från våren tyder på att det kan vara svårt
att upprätthålla målsättningen att även de förslag som ligger i anslagspropositionerna
skall vara slutbehandlade i slutet av april, i varje fall
om tidsgränsen för framläggande av dem inte flyttas tillbaka ytterligare.

Beträffande kompletteringspropositionen har riksdagen redan ställt sig
bakom finansutskottets uttalande att den innehöll alltför många inslag
som saknade ekonomiskt-politisk innebörd.

Som förutsatts skedde en samlad behandling av kompletteringspropositionen
i finansutskottet. Finansutskottet inhämtade först de andra
berörda utskottens uppfattningar över propositionen och motionerna
och byggde sedan vidare på dessa.

Vid bedömningen av hur tillämpningen av denna ordning utföll är
det enligt utskottet nödvändigt att ta hänsyn till de stora svårigheter
som förelåg när det gällde att skapa en parlamentarisk majoritet i detta
ärende. Mot denna bakgrund måste det enligt utskottet betecknas som
en framgång att en i teknisk mening samordnad lösning åstadkoms
genom behandlingen i finansutskottet. Denna slutsats innebär givetvis
ingen värdering av den sakliga innebörden av den överenskommelse
som träffades i utskottet.

Sammanfattningsvis anser utskottet att erfarenheterna är tillräckligt
goda för att man skall låta försöksverksamheten fortsätta under innevarande
riksmöte på ungefär samma sätt som under föregående.

Utskottet anser således att riktpunkten skall vara att budgetbehandlingen
(utom vad beträffar kompletteringspropositionen) skall vara
avslutad den 1 maj. Om denna målsättning skall kunna förverkligas är
det nödvändigt att budgetpropositionen är fullständigare än för närvarande.
Detta bör riksdagen ånyo understryka genom ett uttalande till
regeringen. I fråga om tidpunkten för framläggande av anslagspropositioner
har utskottet, mot bakgrund av ovan redovisade erfarenheter,
kommit fram till att en tidigareläggning borde ske. En lämplig tidpunkt
är enligt utskottet den 10 februari. Med hänsyn till att tidsplaneringen
för propositionsavlämnandet våren 1990 redan inletts i regeringskansliet
bör denna tidsgräns dock inte gälla under 1989/90 års
riksmöte utan det bör vara samma tidsgräns som under 1988/89 års
riksmöte, nämligen den 25 februari.

När det gäller budgetens behandling i kammaren är enligt utskottet
en ökad ämnesmässig koncentration önskvärd. Detta behöver inte
innebära att ett visst utskotts hela område behandlas vid ett och samma
tillfälle, utan en viss ämnesmässig uppdelning kan ske. Däremot kan
det krävas en samordning mellan olika utskott som behandlar likartade
eller närliggande ämnesområden.

1989/90: KU 19

Beträffande kompletteringspropositionen och andra ekonomiska åt- 1989/90:
gärdspaket bör regeln att dessa i sin helhet behandlas i finansutskottet
förlängas att gälla under riksmötet 1989/90.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande budgetpropositionens innehåll

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. beträffande sista dagen för avlämnande av anslagspropositioner att

riksdagen antar i bilaga I intaget förslag till ändrad lydelse av

3 kap. 2 § riksdagsordningen,

3. beträffande beredningen av kompletteringspropositionen och
andra propositioner med ekonomiskt-politiskl syfte

att riksdagen antar i bilaga l intaget förslag till ändrad lydelse av

4 kap. 7 § riksdagsordningen,

4. beträffande försök med förändrad budgetprocess i riksdagen i
övrigt

att riksdagen godkänner vad utskottet uttalat.

Stockholm den 19 oktober 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s),
Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Bo Hammar (vpk), Hans
Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson (fp) och
Hugo Andersson (c).

Förslag till
Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1 att 3 kap. 2 §
och 4 kap. 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

2 §

Budgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari
eller, om hinder möter till följd av nyligen inträffat regeringsskifte,
snarast möjligt därefter avlämna proposition med förslag till statsbudget
(budgetproposition) för det närmast följande budgetåret. Propositionen
skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall
avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringsproposition).
Sådant förslag skall om hinder ej möter avlämnas

Annan proposition angående
anslag för det närmast följande
budgetåret skall avlämnas senast
den 10 mars, såvida regeringen
icke finner att propositionens behandling
kan uppskjutas till följande
riksmöte. Vid 1989190 års
riksmöte skall dock en sådan proposition
avlämnas senast den 25
februari.

Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller
om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 §
regeringsformen bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för
det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på

plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i proposi tionen,

bör planen redovisas.

4 kap.

7 §

Annat ärende än budgetpropositionen
får delas mellan två eller
flera utskott endast om särskilda
skäl föranleder det. Vid
1989190 års riksmöte får ej kompletteringspropositionen
och andra
ärenden med ekonomiskt-politiskt
syfte delas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1990.

Annat ärende än budgetpropositionen
får delas mellan två eller
flera utskott endast om särskilda
skäl föranleder det. Vid
1988189 års riksmöte får ej kompletteringspropositionen
och andra
ärenden med ekonomiskt-politiskt
syfte delas.

före utgången av april månad.

Annan proposition angående
anslag för det närmast följande
budgetåret skall avlämnas senast
den 10 mars, såvida regeringen
icke finner att propositionens behandling
kan uppskjutas till följande
riksmöte. Vid 1988/89 års
riksmöte skall dock en sådan proposition
avlämnas senast den 25
februari.

1989/90: KU 19
Bilaga

'Riksdagsordningen omtryckt 1988:1446.

■