Finansutskottets betänkande
1989/90:FiU5

Det statliga betalningssystemet

1989/90

FiU5

Sammanfattning

Utskottet avstyrker i detta betänkande yrkanden i tre motioner om
postgirots ställning och olika statliga betalningar. Motionärerna begär
att statliga myndigheters skyldighet att anlita postgirot för statliga
betalningar skall upphöra. Det skall också vara möjligt att kunna göra
inbetalningar av indirekta skatter och vissa avgifter direkt via bank och
bankgiro. Utskottet anser att i avvaktan på en större översyn av mål
och styrinstrument för postverket bör inga betalningsomläggningar
med betydande konsekvenser för postgirot vidtas.

Företrädarna för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern i
utskottet har fogat en gemensam reservation till betänkandet.

Motionerna

1988/89:Fi701 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
postgirots gynnade ställning vid statliga betalningar bör upphävas,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om snabbare överföring till och från riksbanken av
statens betalningar,

3. att riksdagen begär att regeringen ändrar bestämmelserna om
inbetalning och återbetalning av mervärdeskatt och punktskatter så att
sådan betalning kan ske via bank,

4. att riksdagen begär att regeringen framlägger förslag om utbetalning
av överskjutande skatt i enlighet med vad som i motionen anförts,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts beträffande uppbörd av studiemedelsavgift och betalningar
på statliga bostadslån,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om betalningar från staten,

7. att riksdagen begär att regeringen uppdrar åt statens löne- och
pensionsverk att föranstalta om upphandling avseende förmedling av
statliga löner, pensioner och utfallande belopp på grupplivförsäkringar
till kontohavare i andra banker än PKbanken.

1 Riksdagen 1989/90. 5 sami. Nr5

1988/89:Fi705 av Karl-Gösta Svenson och Ingrid Hemmingsson (m) 1989/'90:FiU5
vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag i enlighet med vad i
motionen anförts om rätt inbetalningsdag för skatter och avgifter,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag i enlighet med vad i
motionen anförts om betalningssätt för skatter och avgifter.

1988/89:Fi717 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de
ännu i kraft varande betalningsmonopolen för postgirot vid statliga inoch
utbetalningar bör avskaffas,

2. att riksdagen begär att regeringen ändrar reglerna för in- och
utbetalning av mervärdeskatt, punktskatter, studiemedel, betalningar
på statliga bostadslån samt överskjutande skatt så att sådan betalning
kan ske via bank,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att ett
anbudsförfarande bör tillämpas när nuvarande avtal med PKbanken
om statlig löneutbetalning löper ut.

1 motion Fi701 (m) anförs att det är angeläget att privatpersoner och

näringsliv har tillgång till snabba och smidiga betalningsformer. Både
posten och bankväsendet har under senare år utvecklat sin service. En
fortsatt övergång till rationella betalningsformer hämmas enligt motionärerna
av att staten håller fest vid sina otidsenliga rutiner. Motionärerna
åberopar en undersökning som gjorts av riksrevisionsverket
(RRV) enligt vilken det nuvarande systemet fungerar mindre bra. Det
fyller inte moderna kassahållningskrav, samtidigt som servicen till
både myndigheter och allmänhet företer brister. Svagheterna sammanhänger
med att postverket för sin verksamhet ansetts behöva förräntningen
av den s.k. float som uppkommer genom att in- och utbetalningar
ligger kvar i postgirot en viss tid. Enligt RRV finns det inte
längre några tekniska skäl att behålla en float av nuvarande omfattning.

Enligt motionärerna skulle det innebära fördelar för såväl enskilda
myndigheter som allmänheten om bankgirot gavs ett ökat utrymme i
den statliga betalningsförmedlingen. Man föreslår därför att moms och
punktskatter skall kunna betalas på samma sätt som källskatt och
arbetsgivaravgift, vilket skulle innebära en väsentlig förenkling för
många företag och privatpersoner. Vidare föreslås av samma skäl att
återbetalning av skatt bör kunna ske direkt till bankkonto. Övergången
till kontoutbetalningar av pensioner, sjukersättningar och barnbidrag
har medfört besparingar för staten samtidigt som servicen och säkerheten
ökat för mottagarna. Det är därför angeläget att även andra statliga
utbetalningar kan ske på samma sätt.

I motion Fi705 av Karl-Gösta Svenson och Ingrid Hemmingsson
(m) begärs också att inbetalning av punktskatter och prisregleringsavgifter
skall kunna ske på samma sätt som för direkta skatter, dvs. även
via bankgiro.

Även i motion Fi7l7 (fp) åberopas RRV:s undersökning av det 1989/90:FiU5
statliga betalningssystemet. Motionärernas slutsats är att det nuvarande
systemet inte fungerar bra. Statsverkets korta upplåning skulle kunna
minska väsentligt om betalningar till statliga mottagare finge gå direkt
till statskassan utan omvägen via postgirot. Statens betalningsrutiner
bör läggas upp på för staten bästa sätt. Betalning via bank/bankgiro bör
därför medges utan sidoblickar på postgirots intresse av float-intäkter.

Möjligheterna för postverket att bedriva sin viktiga rikstäckande verksamhet
bör tryggas på annat sätt än genom att slå vakt om ett
omodernt betalningssystem. Vidare anförs att tjänsten att ombesörja
utbetalningarna av de statliga lönerna bör upphandlas efter anbudsförfarande
när nuvarande avtal med PKbanken går ut.

RRV:s promemoria om det statliga
betalningssystemet

I postgirot utförs betalningar med ett postgirokonto som grund. Betalningar
kan göras på postkontoren till ett konto, mellan konton och
från ett konto till en mottagare som inte har postgirokonto. Med tiden
har en rad specialtjänster utvecklats i anslutning till detta. Genom att
postgirot är ett kontoförande system finns alltid medel i systemet.

Dessa medel består av s.k. float och av kontobehållningar. Float
uppkommer genom att in- och utbetalningar ligger kvar i postgirot
under viss tid innan de kommer betalningsmottagarna till handa.

Affärsidén bygger på att verksamheten i huvudsak finansieras av ränteintäkter
från de medel som finns i systemet. Ränteintäkterna täcker
för närvarande ca 65 % av postgirots kostnader.

Avgifterna i postgirosystemet svarar för ca 35 % av postgirots intäkter.
De avser huvudsakligen avgifter för in- och utbetalningar på
postkontor eller hos lantbrevbärare. Desssa avgifter täcker dock inte
postkontorens kostnader för servicen. Ytterligare ersättning måste skjutas
till från postgirot. Postgirot täcker ca 45 % av kostnaderna i
postkontorsnätet och ca 20 % av lantbrevbärarnätets kostnader.

I sammanhanget bör framhållas att det konkurrerande bankgirosystemet
finansieras på annat sätt. Bankgirot har inga konton utan har
som uppgift att till bankerna redovisa överföringar mellan olika bankkonton.
Floaten uppstår hos bankerna som tillsammans med kunderna
delar på intäkterna härav. Kostnaderna hos bankgirot täcks av bankerna.
Bankerna å sin sida använder i huvudsak sitt räntenetto för att
täcka kostnaderna.

De statliga myndigheterna är i princip skyldiga att använda postgirot
för in- och utbetalningar (SFS 1974:59). Myndigheterna får använda
sig av bank för betalningar endast efter tillstånd av regeringen i varje
enskilt fall. Det statliga redovisningssystemet, system S, har integrerats
med postgirot för att möjliggöra effektiv avstämning och kontroll.

3

Enligt RRV är säkerhetskraven tillfredsställande tillgodosedda i det
statliga betalningssystemet. Däremot fungerar det mindre ändamålsenligt.
Det ger t.ex. inte myndigheterna sådan information om sina
betalningar att de motiveras att förbättra kassahållningen. Det nuvarande
betalningssystemet präglas i stor omfattning av de tekniska förutsättningar
som gällde då systemet infördes. Mot bakgrund av den tekniska
utveckling som förevarit ter sig lösningarna i dag som klumpiga och
omotiverade.

Sedan några år tillbaka har ett arbete pågått inom RRV med att
utveckla betalningssystemet. Utgångspunkten för arbetet har varit att
de grundläggande förhållandena inte skall rubbas. Två viktiga sådana
förhållanden är att postgirot skall erhålla viss ersättning för förmedlingen
av statliga betalningar och att postgirot i princip skall vara
statens betalningsförmedlande organ.

1 det nya systemet har incitament till bättre kassahållning byggts in.
Detta har skett genom att det s.k. koncernredovisningssystem som
postgirot tillhandahåller privata kunder har anpassats för statliga behov
(CassaNovamodellen).

RRV avlämnade sin rapport i augusti 1988 och en teknisk omläggning
av betalningssystemet har genomförts därefter under budgetåret
1988/89.

Den tekniska uppbyggnaden av det statliga betalningssystemet som
tidigare var för handen innebar att överföringen av medel mellan olika
konton i postgirot tog flera dagar. Därigenom genererades ränteintäkter
för postgirot. Efter införandet av CassaNovamodellen finns inte
längre några tekniska motiv för att ha kvar en direkt float av samma
omfattning. RRV anser därför att det finns skäl att pröva alternativa
former för ersättning till postgirot, liksom nivån på ersättningen.
RRV:s promemoria syftar till att ge underlag för regeringens vidare
bedömning.

Enligt bedömningar som görs i RRV:s promemoria kan postverkets
intäkter av den direkta floaten och direkta ersättningar till följd av
statens betalningar beräknas till mellan 440 och 520 milj. kr. beroende
på vilka antaganden som görs. Därtill kommer ersättning via anslag på
142,5 milj. kr. budgetåret 1987/88 för vissa bestyr utanför den normala
betalningsförmedlingen.

Det nya betalningssystemet — CassaNova — ger som det fungerar
för närvarande postgirot i stort sett oförändrad direkt floatintäkt, men
ger möjlighet till snabbare tömning till statsverkets checkräkning med
endast en floatdags fördröjning, vilket enligt RRV:s beräkning skulle
minska ränteintäkten till ca 220 milj. kr.

RRV redovisar även i promemorian konsekvenserna av att staten i
ökad utsträckning anlitar bankgirot för betalningsförmedling. De ekonomiska
konsekvenserna anges för staten, allmänheten, bankgiro och
postgiro av ändrade rutiner för in- och återbetalning av moms och
punktskatter, återbetalning av överskjutande skatt, uppbörd av studiemedelsavgift
samt av utbetalning av landstings- och kommunmedel.

1989/90: F LU 5

4

Beslut i frågan om ökad medverkan från bankerna och bankgirot i
förmedlingen av statliga betalningar ankommer på regeringen. RRV
anför att frågan måste prövas i ett större sammanhang, där bl.a.
postverkets ekonomi och därmed postverkets möjligheter att fullgöra
sina samhällsåtaganden måste tas i beaktande.

RRV kan för sin del se att det finns fördelar för de enskilda
myndigheterna och för allmänheten, främst i form av företag, av en
ökad användning av bankgirot. Det finns dock samtidigt skäl som talar
emot en alltför omfattande sådan övergång. Från RRV:s utgångspunkter
underlättas kontroller, avstämningar och redovisning av om man i
hög utsträckning kan hålla fast vid en betalningsförmedlare. Detta
önskemål behöver dock avvägas mot serviceskäl. Aven serviceskälen är
dubbla, anför RRV. A ena sidan ger möjligheterna att använda bankgiro
en bättre service åt enskilda betalare och betalningsmottagare. Å
andra sidan är det viktigt att postgirot har ett sådant underlag för sin
verksamhet att en rikstäckande postservice kan bibehållas, vilket självfallet
är en angelägenhet såväl för den statliga betalningsverksamheten
som för övriga samhällssektorers betalningar.

Utskottet

Ett grundläggande krav bör enligt utskottet vara att betalningar till och
från staten skall kunna ske på ett för allmänheten och näringslivet
rationellt sätt. Betalningssystemet skall vara kostnadseffektivt, passa
statens redovisningssystem och tillgodose statens informationsbehov.
Betalningssystemet skall från kassahållningssynpunkt minimera upplåningsbehovet.

Som utskottet redovisat har RRV försökt belysa de ekonomiska
återverkningarna av en ökad medverkan från bankerna och bankgirots
sida vid förmedlingen av vissa statliga betalningar. Konsekvenserna
anges för praktiskt taget alla de förslag som förts fram motionsvis. Av
utredningen framgår att postverkets ekonomiska situation skulle kunna
avsevärt försämras om de angivna betalningsströmmarna skulle
undandras postgirosystemet. Den ökade valfrihet som medverkan av
bankerna och bankgirot skulle medföra måste vägas mot vikten av att
postgirot och postverket har ett sådant underlag för sin verksamhet att
en rikstäckande postservice kan bibehållas. Enligt utskottets mening
bör denna målsättning för postverkets verksamhet inte rubbas varför
frågan om alternativa ersättningsformer till postverket vid eventuellt
intäktsbortfall bör utredas närmare innan en ökad medverkan från
bankgirots sida kan medges.

1989/90 :FiU5

5

Av årets budgetproposition (bilaga 8 Kommunikationsdepartementet)
framgår att en översyn av mål och styrinstrument för postens
verksamhet pågår inom regeringskansliet. Utskottet förutsätter att de av
RRV aktualiserade frågorna kommer att beaktas i detta sammanhang. I
avvaktan på resultatet av dessa överväganden bör inga betalningsomläggningar
med betydande konsekvenser för postgirot genomföras. Utskottet
avstyrker med det anförda motionerna Fi701 yrkandena 1— 7,
Fi705 och Fi717.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:Fi701 yrkandena
1- 7, 1988/89:Fi705 och 1988/89:F717.

res. (m, fp, c)

Stockholm den 24 oktober 1989
På finansutskottets vägnar

Anna-Greta Leijon

Närvarande: Anna-Greta Leijon (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren
(s), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Per Olof
Håkansson (s), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Filip Fridolfsson
(m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (vpk), Carl
Frick (mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Maria Hed (s)
och Inger René (m).

Reservation

Det statliga betalningssystemet

Anne Wibble (fp), Gunnar Björk (c), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson
(m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c) och Inger René (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Ett
grundläggande" och på s. 6 slutar med "och Fi717" bort ha följande
lydelse:

Utskottet anser att staten måste medverka till att skapa rationella,
billiga och bekväma betalningsrutiner i samhället. En väsentlig förutsättning
för detta är att fri konkurrens skapas mellan olika institutioner
och betalningsformer. Såväl formella som praktiska hinder för en
sådan konkurrens bör därför undanröjas snarast möjligt. Genom att
staten för sina betalningar i huvudsak endast anlitar postgirot saknas

1989/90:FiU5

6

en av förutsättningarna för att låta olika betalningsrutiner konkurrera 1989/90:FiU5

på lika villkor med varandra. Enligt utskottets mening borde denna

typ av banktjänster upphandlas på samma villkor som övriga tjänster

och varor i statsförvaltningen, dvs. i enlighet med upphandlingsförord ningens

krav på affärsmässighet. Genom ett sådant förfarande skulle

olika betalningsförmedlare kunna jämställas i konkurrenshänseende.

I begreppet rationell betalningsförmedling inbegrips, enligt utskottets
mening, att utforma betalningsrutiner på ett för enskilda personer
och företag smidigt sätt. Praktiskt taget hela den vuxna befolkningen i
vårt land innehar bankkonton. Det framstår därför som närmast
självklart att betalningsmottagare eller inbetalare fritt bör kunna välja
betalningsform. Ränteförluster till följd av fördröjande omvägar i postgirosystemet
skulle därmed kunna undvikas.

Förslagen om att göra det möjligt för staten att utbetala överskjutande
skatt samt statliga bidrag och förmåner direkt till konto i bank eller
postgiro ligger väl i linje med vad utskottet ovan anfört. Detsamma
gäller förslagen om att inbetalning och återbetalning av mervärdeskatt
och punktskatter också skall kunna utföras via bank och bankgiro.

Beträffande utbetalning av löner finns det enligt utskottets mening
möjligheter till besparingar för staten genom att låta olika betalningsförmedlare
konkurrera om betalningsuppdraget. Regeringen bör därför
uppdra åt berörda myndigheter att föranstalta om upphandling avseende
förmedling av statliga löner, pensioner och utfallande belopp på
grupplivförsäkringar till kontohavare i andra banker än PKbanken.

Enligt utskottets mening är det vidare angeläget att alla möjligheter
att minska statens lånebehov och därmed minska statens räntekostnader
prövas. Som framgår av RRV:s promemoria finns det tekniska
möjligheter att minska postgirots handhavandetid för inbetalningar.

Därmed skulle statens räntekostnader kunna minskas. Frågan om hur
postverket skall täcka sina kostnader för sitt rikstäckande kontorsnät
och sin Iantbrevbärarservice bör klaras ut på annat sätt än att bibehålla
ett ineffektivt och kostnadskrävande betalningssystem.

Vad utskottet anfört med anledning av motionerna Fi701, Fi705 och
Fi717 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av motionerna 1988/89:Fi701
yrkandena l— 7, 1988/89:Fi705 och 1988/89:Fi717 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

7

gotab 99119. Stockholm 1989