Motion till riksdagen
1988/89:Sk802

av Bo Lundgren m.fl. (m)
Rättssäkerheten vid beskattningen

Sverige har sedan lång tid tillbaka slagit i skattetaket. Det höga skattetrycket
medför att skatteplanering fått en ökad betydelse både vad gäller enskilda
och juridiska personer. Dessutom ökar intresset för skatteflykt. I syfte att
motverka detta har skattelagarna därför kompletterats med olika former av
detaljregleringar. Dessutom har en speciell lag mot skatteflykt, den s k
generalklausulen införts. Med hänsyn till förekomsten av den mängd av
bidrag och subventioner, som förekommer i skilda sammanhang, har
skattelagstiftningen i vissa avseenden också påverkats. Sammantaget har
detta resulterat i ett komplext och svåröverskådligt skattesystem. Rättssäkerheten
är i fara i och med att den enskilde skattebetalaren inte alltid kan
förutse skattekonsekvenserna vid en företagen rättshandling. Det finns
alltför många exempel på hur enskilda personer drabbats av höga skattekrav,
som de på grund av skattelagstiftningens komplexitet inte kunnat förutse.

En väl fungerande skattelagstiftning är beroende av att medborgarna
känner lojalitet till systemet. Ett orimligt högt skattetryck, ett komplicerat
och ibland orättvist system och en omfattande byråkrati verkar i motsatt
riktning.

Sänkta skatter i kombination med en klar och generellt utformad
lagstiftning är viktiga förutsättningar för att nå en ökad rättssäkerhet inom
beskattningsområdet.

Under de socialdemokratiska regeringsåren har den ena lagen efter den
andra stiftats som inneburit att statens intresse satts i första hand. Balansen
mellan staten och den enskilde har därmed alltmer förskjutits till den
enskildes nackdel. Det har under de senaste åren förekommit flera uppmärksammade
fall, där enskilda människor kommit i kläm genom felaktiga
ageranden från myndigheternas sida.De har utan grund delgivits misstanke
om grovt skattebedrägeri och till följd härav utsatts för husrannsakan,
betalningssäkring och skingringsförbud. I massmedia har de framställts som
skattefuskare och hamnat i ohållbara privatekonomiska situationer.

För att undvika övergrepp och för att återskapa balansen mellan staten och
den enskilde skattebetalaren måste flera åtgärder vidtas. Straffansvar för
tjänstefel måste återinföras. Skattebetalare skall ha rätt till ersättning för
kostnader i samband med skattemål måste införas. I den mån felaktiga
myndighetsingrepp gjorts skall staten vara skyldig att betala skadestånd. En
skattskyldig skall, i den mån ett beslut om betalningssäkring vilar på felaktig
grund, alltid ha rätt till skadestånd.

Tolkningsföreträde för skattebetalaren

Skattelagstiftningen skall utformas klart och generellt så att den blir entydig
och lätt att förstå. Den bör också utformas så att anvisningar i olika former
kan begränsas.

Skattelagstiftningen måste vara samordnad med civilrättsliga regler. En
civilrättslig giltig handling skall också gälla vid bestämmande av skattekonsekvenser.

Ingen lagstiftning kan emellertid göras heltäckande med avseende på olika
tänkbara transaktioner. Det går därför inte att undvika att skattelagstiftningen
blir föremål för tolkning i rättsliga instanser. Det är av bl a förutserbarhetsskäl
nödvändigt, att skattedomstolarna följer förarbetena till lagstiftningen,
dvs skatteutskottets betänkande, propositionen och en bakomliggande
utredning. I den mån varken lagstiftning, förarbeten eller tidigare
praxis ger klart belägg hur en viss fråga skall avgöras bör taxeringen
fastställas till den skattskyldiges fördel.

I detta sammanhang vill vi också aktualisera den typ av problem som
innebär att gällande lagstiftning kan få orimliga icke avsedda konsekvenser.
Som exempel härpå kan nämnas det s k Sally Kistnerfallet.

Det är inte rimligt att enskilda personer skall kunna hamna i en ohållbar
ekonomisk situation beroende på att alla konsekvenser av en lagstiftning inte
har kunnat förutses. I ett rättssamhälle kan exempelvis möjlighet till
inhibition av tillämpningen av en sådan lagstiftning införas.

Regeringen bör snarast möjligt återkomma till riksdagen med förslag om
hur någon form av”legal nödbroms” skall kunna utformas.

Avskaffa generalklausulen

Lagen mot skatteflykt, den s k generalklausulen, hör inte hemma i ett
rättssamhälle. I och med att denna lagstiftning finns kan inte den enskilde
skattebetalaren förutse huruvida en viss rättshandling skall behandlas
skattemässigt. Även om den skattskyldige följt såväl gällande lagar som
rättspraxis kan likväl beskattning ske på annat sätt och därmed leda till högre
skatt. Lagen bör upphävas.

Ersättning för kostnader i skattemål

Enligt nuvarande regler utgår ingen ersättning för kostnader som en
skattebetalare har i samband med skattemål, oavsett utgången och oavsett
vem som anfört besvär. Skatteförvaltningens kostnader täcks inom ramen för
beviljade anslag. Det förekommer vidare att det offentligas företrädare
driver skattemål i syfte att skapa praxis. Även i detta fall får skattebetalaren
själv svara för sina kostnader.

Med hänsyn till den komplicerade lagstiftningen och den stora ekonomiska
betydelse utgången i ett skattemål kan få är detta förhållande inte rimligt.

En ovillkorlig rätt till ersättning för kostnader i samband med ett skattemål
måste därför införas då en skattskyldig vinner målet. Oavsett vem som anfört
besvär har den skattskyldiges kostnader i dessa fall orsakats av felaktiga
ställningstaganden inom skatteförvaltningen.

Mot. 1988/89

Sk802

3

1 * Riksdagen 1988/89.3 sami Nr Sk801 -804

Även i de fall en skattebetalare delvis vinner ett mål eller förlorar det bör
ersättning för kostnader kunna utgå. Storleken på ersättningen får då
bedömas med utgångspunkt i varje enskilt fall och lämpligen fastställas av
den domstol som fattar beslut i skattemålet. I de fall då besvär anförs av
skattemyndigheterna i syfte att utforma praxis och i mål där skattelagstiftningen
inte är entydig, skall den skattskyldige ha full ersättning för sina
kostnader.

När skattemyndigheterna inte är tillfreds med beslut som fattats av de två
första instanserna - taxeringsnämnd och länsrätt - bör den liksom nu kunna
föra talan i högre instans men då alltid, oavsett om det allmänna eller den
enskilde vinner målet, på det allmännas bekostnad. Detta skulle på sikt
medverka till en bättre skattelagstiftning och en högre kompetens inom
skatteförvaltninge n.

Skadestånd vid felaktig myndighetsutövning

1 den mån någon person drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller
betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, måste staten ikläda sig
skyldigheten att tillerkänna personen i fråga skadestånd med så stort belopp
att full kostnadskompensation erhålls. Hänsyn måste också tas till den
good-will-försämring, som kan bli följden av en negativ mediabevakning.

Återinför straffansvar för tjänstefel

För den enskilde kan förseelser och brott gentemot rådande skattelag liksom
misstag i fråga om tolkningen av skattelagen få allvarliga konsekvenser.
Något motsvarande gäller inte i de fall tjänstemän inom skatteförvaltningen
begår misstag, som mycket hårt kan drabba enskilda skattebetalare.

Den enskildes rättssäkerhet förutsätter också på skatteområdet ett effektivt
JO-ämbete. Ämbetets möjligheter att ingripa har begränsats genom
avskaffandet av ämbetsmannaansvaret. Straffansvaret för tjänstefel bör,
som riksdagen redan uttalat, snarast återinföras.

Förenklad självdeklaration

Det förenklade deklarationsförfarandet innebär för flertalet löntagare att
man undertecknar ett intyg på att inga andra inkomster har uppburits än dem
för vilka kontrolluppgifter finns hos skattemyndigheterna. Enligt vår uppfattning
kräver rättssäkerheten att deklaranten erhåller uppgift om vilka
kontrolluppgifter som kommit skattemyndigheten till del.

Ett förenklat deklarationsförfarande bör utformas på så sätt, att inkomna
kontrolluppgifter finns förtryckta på deklarationsblanketten. Deklaranten
kan då kontrollera huruvida de uppgifter som inkommit till skattemyndigheterna
är korrekta och denne kan också kontrollera att samtliga uppgifter är
tillgängliga. Detta system förutsätter en förändring av gällande tidsgränser
för avlämnande av självdeklaration.

Mot. 1988/89

Sk802

4

Taxering i första instans

Taxeringsarbetet måste präglas av rättvisa och likformighet. Det bör utföras
skyndsamt med hänsynstagande till det skydd de enskilda skattebetalarna
erfordrar.

Beslut om avvikelse från avgivna deklarationer till den enskildes nackdel
måste fattas i sådan tid före taxeringsarbetets avslutande att de enskilda
skattebetalarna har god tid att begära omprövning. Sådant beslut bör därför
vara den enskilde tillhanda senast en månad före taxeringsperiodens utgång.
Skulle tidsgränsen inte följas får beslut om avvikelse till den skattskyldiges
nackdel inte fattas.

Det är också av största vikt att beslut om verkställd taxering blir klart och
fullständigt motiverade. Deklaranten skall kunna kontrollera beslutet och
kunna utgå från detsamma vid en eventuell omprövning. Ett återinförande
av straffansvaret för tjänstefel bör även i detta avseende kunna vara till
fördel.

Riksdagen har beslutat om att skattemyndigheterna skall kunna fatta
beslut om eftertaxering. Med hänvisning till att en eftertaxering innebär, att
en tidigare fastställd taxering rivs upp, är det emellertid av principiellt stor
betydelse, att sådana beslut i stället som tidigare fattas av länsrätten.

I samband härmed bör också förutsättningarna för eftertaxering omprövas.
Nyligen avgjorda taxeringsmål visar, att länsskattemyndigheterna
bedömer möjligheterna att använda eftertaxeringsinstitutet på olika sätt. En
olikformig taxering mellan länen uppkommer. Med beaktande av vårt
komplicerade skattesystem kan man inte från det allmännas sida ställa
orimligt stora krav på den enskilde skattebetalaren. Det bör således vara
tillfyllest om i deklarationen lämnats de upplysningar skattebetalaren
rimligen kan inse bör lämnas. I den mån taxeringsnämnden underlåtit att
inom ramen för sitt arbete utreda den aktuella skattefrågan, skall i princip
möjlighet till eftertaxering inte föreligga. Genom att ställa högre krav på
taxeringen i första instans ökar också rättssäkerheten för den enskilde.

Skärpt skattesekretess

Enligt sekretesslagen är beslutsmotiveringen om avvikelse från självdeklaration
offentlig.

En sådan beslutsmotivering kan för den enskilde innehålla känsliga
uppgifter om ekonomi och personliga levnadsförhållanden. Röjandet av
sådan information kan i många fall vålla allvarlig skada. Inför risken att
integriteten inte är säkert skyddad kan det också befaras att deklaranten
underlåter att lämna nödvändiga uppgifter för en korrekt taxering.

Sekretesslagen bör därför ändras på sådant sätt, att den del av beslutet,
som inte är föremål för längdföring, skall inte i något fall kunna offentliggöras.
Det innebär att rätt till meddelarfrihet i det här avseendet inte heller bör
föreligga.

Taxeringsrevision av ADB-baserade räkenskaper

Skattemyndigheterna får i samband med taxeringsrevision tillgång till
företagens egna datasystem och deras tekniska utrustning. Dessutom får

Mot. 1988/89

Sk802

5

myndigheterna rätt att inhämta uppgifter om personer, som företagit
rättshandlingar med aktuellt företag.

Taxeringsrevision skall givetvis kunna utföras hos företag, som har sin
redovisning på ADB. Den får emellertid inte läggas upp på ett sådant sätt, att
otillbörligt intrång i företagens eller tredje persons integritet kan förekomma.
Med hänsyn härtill bör därför gällande lagstiftning ändras. Taxeringsrevision
bör endast få ske för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten
fullgjorts i enlighet med gällande bestämmelser. Den bör bara få
företas hos den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen eller är
skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen eller hos annan
juridisk person, som inte är dödsbo eller myndighet. Vid granskning av
ADB-baserade räkenskaper bör det vara den reviderade själv som på
revisorns begäran tar fram aktuella uppgifter.

Avskaffa bevissäkringslagen

Eftersökning enligt bevissäkringslagen är i princip detsamma som husrannsakan.
Sådan får företas hos den som är skäligen misstänkt för brott varav
fängelse kan följa samt i vissa andra fall. För att klart markera gränsen mellan
skatte- och skattebrottsutredning bör eftersökning inte få göras av skatteadministrationens
personal.

Enligt vår mening föreligger det uppenbar risk för att rättssäkerheten kan
eftersättas vid tillämpningen av bevissäkringslagen. De regler som finns för
genomförande av husrannsakan är tillfyllest, när det gäller möjlighet till
ingripande vid misstanke om skattebrott.

I den mån deklarations- och uppgiftsskyldiga inte vill lämna ifrån sig
material för granskning är vitesinstitutet fullt tillräckligt som påtryckningsmedel.

Bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen bör därför upphävas.

Reformerad betalningssäkring

Betalningssäkringslagen har utformats så att rättssäkerheten i vissa fall kan
komma att eftersättas. Åtgärder enligt betalningssäkringslagen kan leda till
stora ekonomiska förluster för enskilda skattebetalare.

Betalningssäkringslagen bör därför ändras. Gällande regler om kvarstad
bör vara normgivande vid en revidering av densamma. Det innebär, att
beviskravet sannolikt angående fordringens existens bör skrivas in i lagtexten.
Handläggningstiderna måste förkortas och regleras i lag. Det gäller både
betalningssäkringsmålet och det följande taxeringsmålet. Vidare skall betalningssäkring
endast få ske under strikt skadeståndsansvar. Interimistiska
beslut om betalningssäkring skall omfattas av sekretess. Beslut om betalningssäkring
skall också omprövas periodvis.

Besvär över taxering

I ett stort antal fall tar behandlingen av ett besvär flera år i länsrätten. Detta
är synnerligen otillfredsställande. En målsättning måste vara att besvär skall
vara prövade senast vid utgången av året efter taxeringsåret.

Mot. 1988/89

Sk802

6

Det är angeläget, att det allmännas talan skall föras av ett fristående
allmänt ombud med en gentemot skattemyndgheten självständig och oberoende
ställning. En förändring i detta avseende brådskar särskilt med hänsyn
till de dubbla roller, som enskilda tjänstemän ikläder sig dels som taxeringsnämndsordförande
och dels som taxeringsintendenter. Riksdagens beslut
om att inordna ombuden för det allmänna i skattemyndigheten bör därför
ändras. Som vi tidigare påpekat bör, när det allmänna för talan i högre
instans än länsrätten, även den skattskyldiges kostnader alltid bestridas med
offentliga medel.

I syfte att ytterligare stärka den enskildes ställning bör den ränta staten
tillgodogör sig i de fall en taxering höjs inte löpa för längre tid än till utgången
av året efter taxeringsåret.

Reglerna om anstånd med erläggande av icke lagakraftvunnet skattebelopp
måste förtydligas. En generell rätt till anstånd bör införas så länge
taxeringsbeslutet inte vunnit laga kraft. Endast i den mån den skattskyldige
på ett otillbörligt sätt försöker undgå betalning genom s k okynnesbesvär bör
anstånd vägras.

Det är helt orimligt, att den skattskyldiges motpart, taxeringsintendenten,
i praktiken avgör anståndsfrågan. Uppbördsenheten bör efter självständigt
ställningstagande besluta om anstånd.

Skattetillägg

Det administrativa sanktionssystemet med skattetillägg och förseningsavgift
måste vara så utformat att det uppfattas som ett rättvist system av de
skattskyldiga.Reglerna om skattetillägg måste utformas på ett sådant sätt, att
hänsyn kan tas till omständigheter i det enskilda fallet. Lagen bör därför
ändras så att den medger en mera flexibel tillämpning.

”Lex Hjortberg”

Det svenska systemet för uppbörd av skatter och socialförsäkringsavgifter
förutsätter ett ansvar för den som skall betala in skatten. Enligt uppbördslagen
kan en arbetsgivare, som underlåtit att verkställa skatteavdrag för en
anställd, bli betalningsskyldig för denna skatt.

Lagstiftningen inom detta område är bristfällig. Entydiga och generella
bestämmelser saknas för när en uppdragsgivare måste ikläda sig ansvaret för
en uppdragstagares skatter och avgifter. De nya möjligheterna till eftergift av
betalningsskyldighet, som riksdagen beslutade om hösten 1986 löser inte
problemen.

Enligt vår uppfattning skall uppdragsgivaren inte kunna åläggas betalningsansvar
för preliminärskatter och sociala avgifter om uppdragstagaren
vid avtalets ingående är registrerad för betalning av preliminär B-skatt eller
för redovisning av mervärdeskatt. Ej heller skall, oaktat att någon av dessa
förutsättningar är uppfyllda, betalningsansvar kunna krävas om det är
uppenbart att ersättningen för uppdragstagaren utgör intäkt av jordbruksfastighet
eller av rörelse.

Mot. 1988/89

Sk802

7

Avskaffa ”angiverilagen”

En särskild lag om avdrags- och uppgiftsskyldighet är inte erforderlig med
hänsyn till de bestämmelser, som redan finns i upppbördslagen. I taxeringslagen
finns bestämmelser om och i vilka fall kontrolluppgift skall lämnas. Vi
föreslår därför att ifrågavarande lag omedelbart avskaffas.

Övriga åtgärder

Utöver lagstiftningen har föreskrifter, allmänna råd och uttalanden från
såväl riksskatteverket som länsskattecheferna stor betydelse för taxeringsresultatet
för enskilda människor. Det är naturligtvis svårt att helt undvika att
olika former av anvisningar utfärdas inom skatteförvaltningen. Genom en
mera generell och entydig lagstiftning kan emellertid dessa avsevärt begränsas.

Det finns tydliga signaler från regeringen, att gå i klart motsatt riktning.
Man vill uppenbarligen få rätt till delegation i större skala än vad som f n
gäller. Det framgår exempelvis av direktiven till utredningen om indirekta
skatter. Dessutom har riksdagen nyligen vid beslut om dubbelbeskattningsavtal
med Indien givit regeringen delegation att kunna göra vissa ändringar i
gällande dubbelbeskattningsavtal.

Moderata samlingspartiet vill kraftigt understryka, att riksdagen skall
besluta om statens inkomster. Beskattningsrätten skall inte till någon del
överlåtas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Riksdagen bör ge regeringen detta till känna.

Det torde ankomma på utskottet att utarbeta erforderliga författningsändringar.

Hemställan

Mot bakgrund av det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om en översyn av skattelagstiftningen i syfte att
skapa klara och generella regler,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts beträffande tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en ”legal nödbroms”
enligt, vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen beslutar avskaffa lagen mot skatteflykt,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ersättning för
kostnader i skatteprocessen enligt vad som anförts i motionen,

6. att riksdagen beslutar att en skattskyldigs kostnader för skatteprocess
i högre instans än länsrätt alltid skall bestridas med offentliga
medel om det allmänna för talan över tidigare beslut,

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om skadeståndsregler
enligt vad som anförts i motionen,1]

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om straffansvar för
tjänstefel,2]

Mot. 1988/89

Sk802

8

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förenklad självdeklaration
i enlighet med vad som anförts i motionen,

8. att riksdagen hos regeringen begär förslag rörande tidsgräns för
meddelande om beslut om avvikelse från självdeklaration,

9. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i taxeringslagen
beträffande bättre motiverade beslut,

10. att riksdagen hos regeringen begär förslag som innebär att
beslut om eftertaxering skall fattas av länsrätt,

11. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring vad avser
förutsättningarna för eftertaxering,

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om förstärkt sekretess
vid beslut om avvikelse från självdeklaration,3]

12. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrade regler för
taxeringsrevision enligt vad som anförts i motionen,

13. att riksdagen beslutar avskaffa bevissäkringslagen,

14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
betalningssäkringslagen enligt vad som anförts i motionen,

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i motionen beträffande behandlingen av besvär över
taxering,2]

15. att riksdagen hos regeringen begär förslag om inrättande av en
gentemot skattemyndigheten fristående organisation att föra det
allmännas talan i taxeringsprocessen,

16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrade regler för
anstånd med erläggande av skatt vid besvär enligt vad som anförts i
motionen,

17. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrade regler för
skattetillägg i enlighet med vad som anförts i motionen,

18. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
uppbördslagen vad avser betalningsskyldighet för uppdragstagares
skatt i enlighet med vad som anförts i motionen,

19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
arbetsgivarbegreppet i enlighet med vad som anförts i motionen,

20. att riksdagen beslutar avskaffa lagen om avdrags- och uppgiftsskyldighet,

21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om riksdagens beskattningsrätt.

Stockholm den 17 januari 1989
Bo Lundgren (m)

Ewy Möller (m)
Ingegerd Troedsson (m)
Margit Gennser (m)

Hugo Hegeland (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Knut Wachtmeister (m)

Mot. 1988/89

Sk802

9

'1988/89 :L605
21988/89:Ju806
31988/89:K407