Motion till riksdagen
1988/89: K234

av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c)
Översyn av vissa grundlagsbestämmelser

Inledning

Det har ibland sagts att det är olyckligt om grundlagen ändras allt för ofta. De
principer och regler för de offentliga organen, för rättssamhället och för det
politiska livet som läggs fast i grundlagen bör ha en betydande varaktighet
och stabilitet. Det ger stadga åt demokratin och trygghet i rättssystemet och
det är ett skydd mot att tillfälliga majoriteter utnyttjar grundlagen för att
tillgodose särintressen.

Det ligger en del i detta synsätt. Samtidigt är det dock enligt vår mening
viktigt att denna bevarandeaspekt inte drivs därhän att nyttiga och nödvändiga
reformer förhindras.

Under den förhållandevis korta tid som den nya grundlagen varit i kraft den
gäller sedan 1975 - har också en rad tillägg till och förändringar av
grundlagens regler gjorts. Således har, för att nämna några exempel, fri- och
rättighetskapitlet byggts ut - senast genom en bestämmelse om skydd mot
integritetskränkning genom automatisk databehandling av personuppgifter
regler har införts som möjliggör uppskov med lagförslag som
begränsar grundläggande rättigheter och en minoritet i riksdagen har givits
rätt att genomdriva förslag om folkomröstningar i grundlagsfrågor. Dessa
och andra förändringar, som initierats av bl.a. centerpartiet, har inneburit
viktiga förstärkningar av rättsskyddet.

Förändringar av grundlagen kan ha olika syften. Ett kan vara att ändra
reglerna för det politiska livet så att demokratin stärks. Ett annat att ge bättre
skydd för grundläggande medborgerliga rättigheter. Ett tredje att se till att
brister som visat sig vid tillämpningen av grundlagen rättas till och att
oklarheter som orsakat tolkningstvister undanröjs. Det finns givetvis ofta ett
nära samband mellan de här angivna aspekterna.

Vi har i motioner till årets riksmöte framlagt förslag om ändringar som rör
såväl det politiska livet som rättsskyddet. I denna motion uppehåller vi oss
vid problem som uppstått vid tillämpningen av grundlagen. Vi anser att det är
olyckligt att tvister av det slag det här gäller kvarstår olösta. Risken är
uppenbar att grundlagens värde minskar och att tillämpningen i vissa delar
blir beroende av en osäker och skiftande praxis. Motionen utmynnar i krav
på översyn av grundlagen i vissa delar.

8

Allmänna utgångspunkter Mot. 1988/89

K234

I den nu gällande grundlagens första paragraf är det fastlagt: ”Den offentliga
makten utövas under lagarna.” Därmed markeras den offentliga maktens
normbundenhet. Gällande lagar, inklusive grundlagen, skall följas även av
de högsta statsorganen, riksdag och regering.

Grundlagen är överordnad andra lagar och anger hur dessa lagar skall
komma till. Vanlig lag liksom beslut i övrigt som fattas av statsmakterna skall
vara i överensstämmelse med grundlag.

En grundlag måste av olika skäl vara förhållandevis kortfattad och i vissa
delar principiellt hållen. Detta kan ibland vålla problem vid tillämpningen.

Enskilda bestämmelser kan vara så utformade att det inte klart framgår vad
som skall gälla. Tvister kan uppkomma om vad som är en grundlagsbestämmelses
egentliga innebörd. Hur skall dessa tvister lösas? I det följande
diskuteras detta problem.

Vi har i motioner till tidigare riksmöten utförligt redovisat vår syn i dessa
frågor. I denna motion nöjer vi oss med att kortfattat ange våra utgångspunkter
och våra förslag.

Den grundläggande uppfattning som vi tidigare hävdat kvarstår: Bestående
tvister om grundreglers innebörd skall inte lämnas därhän. De bör lösas
genom översyn av de omtvistade reglerna så att oklarheter kan undanröjas.

Grundlagstolkning

Några bestämmelser om grundlagstolkning finns inte i den nya grundlagen.

Detta innebär enligt förarbetena att grundlagstolkning får försiggå efter
samma regler som lagtolkning i allmänhet. Är man oense om en grundlagsregels
rätta innebörd får man således gå till de akter som föregick lagbeslutet
för att se vilka uttalade intentioner det där finns.

Vissa instrument för särskild granskning av huruvida en vanlig lag står i
överensstämmelse med grundlag är dock numera angivna i grundlagen.

Således skall lagrådets granskning av regeringens förslag enligt RF 8 kap. 18 §
bl.a. avse ”hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i
övrigt”.

Tanken är att lagrådet redan innan lagförslaget framläggs i riksdagen skall
slå larm om man finner att det strider mot en grundlagsregel. Lagrådets
yttrande kan få regeringen att ändra förslaget, men yttrandet har också
betydelse för det ställningstagande som riksdagen slutligt har att göra, främst
vid utskottsberedningen.

Alla utskott har eget beredningsansvar och frågor av här angett slag kan
komma upp i vilket utskott som helst. Det vanliga är dock att övriga utskott
begär in yttranden från konstitutionsutskottet.

Utskott kan också - om regeringen försummat detta - kräva lagrådsgranskning
av ett lagförslag. Denna rätt tillkommer också en minoritet i
utskottet. Majoriteten kan numera - efter initiativ från centerpartiet - inte
vägra sådan remiss utan att utförligt ange sakskäl för detta.

9

Lagprövningsrätten Mot. 1988/89

K234

I efterhand kan grundlagsenligheten av en lag ifrågasättas genom den
lagprövningsrätt som numera är tillerkänd såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter
enligt RF 11 kap. 14 §. Ett resultat av denna lagprövning kan bli
att en bestämmelse inte tillämpas i ett konkret fall. Detta får givetvis
konsekvenser för det underkända aktstyckets giltighet överhuvudtaget.

Någon större betydelse har lagprövningsrätten ännu inte haft. Den skall
enligt föreskrifterna tillämpas restriktivt. En uppenbar svaghet med lagprövningen
är att den kan komma att tillämpas långt efter det att en lag börjat
gälla. Ett underkännande av en lag i efterhand skulle kunna få långtgående
konsekvenser för andra fall där lagen tillämpats.

Lagprövningsrätten är en naturlig del av den dömande verksamheten. Den
bör således finnas kvar som en sista utväg att korrigera uppenbara misstag
som gjorts i lagstiftningsprocessen.

Ett tillstånd där lagprövningsrätten kommer till vidsträckt användning är
dock inte önskvärt. Detta skulle snarast vara ett allvarligt tecken på stora
brister i lagstiftningssystemet som helhet, inte minst vad gäller grundlagarnas
utformning. Vi återkommer till detta.

Författningsdomstol?

I vissa länder, t.ex. USA, har högsta domstolen genom utövandet av
lagprövningsrätten kommit att bli en författningsdomstol som i sista instans
avgör om en lag eller ett myndighetsbeslut är förenligt med grundlagen.

Högsta domstolen har kommit att få mycket stor betydelse som författningsdomstol.
I många viktiga frågor är det domstolens utslag som varit
avgörande för lagstiftningens reella innehåll. Den politiska makt som
därmed samlats hos domstolen har bl.a. sin orsak i att den amerikanska
författningen är gammal, den är mycket kortfattad, den är svår att ändra och
den har endast ändrats på några få punkter sedan tillkomsten. Den politiska
makt, som domstolen har, gör att det ofta står strid om utnämningen av nya
domare. Domarmajoritetens politiska grundsyn kan ha mycket stor betydelse
under lång tid, eftersom domarna utses på livstid.

I en del länder har man inrättat en särskild författningsdomstol med bl.a.
kompetens att avgöra vad som ur grundlagssynpunkt är gällande rätt. Krav
på författningsdomstol har även framförts i vårt land. Motiveringen har varit
att man med en sådan domstol skulle kunna få kontroversiella frågor
auktoritativt avgjorda av en från det politiska livet fristående instans.

Författningsdomstolar finns företrädesvis i länder med federala system.

En viktig uppgift är att slita tvister mellan delstater och federation. Man kan
ifrågasätta om inte en författningsdomstol i vårt land skulle få mycket litet att
syssla med och komma att framstå som en överflödig organisation. Men det
finns också andra och viktigare invändningar.

Med en särskild författningsdomstol skulle man knappast kunna ha kvar
lagprövningsrätten i dess nuvarande form. Domstolen skulle i så fall bli ett
med högsta domstolen och regeringsrätten konkurrerande organ. Det finns
ingenting som säger att expertisen i en författningsdomstol skulle bli högre än
i våra nuvarande högsta domstolar. Dessa kan få ta ställning i frågor som

aktualiserats genom lagprövning. I det ovan nämnda lagrådet ingår för övrigt
ledamöter från de högsta domstolarna.

Till detta kommer att en författningsdomstol till sin funktion vanligen blir
en extra och ibland betydelsefull politisk instans. De känsligaste frågorna en
författningsdomstol får ta ställning till är sådana som det råder politisk strid
kring. En politisering av tillsättningen av domare är därför svår att undvika. I
princip måste det för övrigt alltid vara diskutabelt att lägga politisk makt på
instanser av vilka det inte kan utkrävas politiskt ansvar.

Slutligen kan man även om en författningsdomstol säga att behovet av en
sådan grundar sig på att grundlagen inte är tillfredsställande utformad.

Våra förslag till förbättringar av grundlagsskyddet

Det bästa sättet att undgå komplikationer av det slag som berörts ovan är
enligt vår mening att se till, att grundlagens regler är sådana att risken för
tvister om innebörden blir liten. Därmed tonas betydelsen av lagprövningen
ner och behovet av en särskild författningsdomstol blir ringa.

Av detta följer att vi inte anser det lyckligt att man vid kontroverser nöjer
sig med att betrakta majoritetsbeslut i riksdagen som etablerad praxis. Det
kommer alltid att råda ovisshet om när praxis skall anses vara etablerad och
accepterad rätt. Spänningen mellan reglernas ordalydelse och den tillämpning
som majoriteten bestämt finns alltid kvar.

Nya tvister kan när som helst blossa upp och leda till formstrider som
förgiftar den politiska debatten och medför tvivel hos allmänheten om det
rättsenliga i statsmakternas beslut.

Ett viktigt motiv för författningsrevisionen och vår nya grundlag var att
skapa klara regler och därmed komma bort från den diskrepans mellan
ordalydelse och tillämpning som i många avseenden var karaktäristisk för
den gamla grundlagen.

Det är dock inte särskilt överraskande att det på en del punkter kan
uppkomma motsättningar när en ny grundlag skall tillämpas. Ett grundligt
förarbete kan aldrig helt undanröja risken för detta. Man måste således på
grundval av de erfarenheter som görs vara beredd att vid behov precisera och
ändra reglerna även i en grundlag.

Grundlagen bör inte enligt vår mening i väsentliga delar tillåtas förfalla till
ett dokument som kan tas till utgångspunkt för de mest skilda tolkningar.
Principen bör istället vara att grundlagen skall hållas fräsch.

Under den tid den nya grundlagen gällt är det flera avsnitt som starkt
ifrågasatts och som föranlett delade meningar. Det finns ett stort antal
exempel på detta.

Vid flera tillfällen har de regler som gäller för skattelagstiftning gett
upphov till olika tolkningar. Det har rört definitionen av skattebegreppet. En
del pålagor som rätteligen är skatter går under beteckningen avgifter. Andra
pålagor befinner sig i gränsområdet mellan avgifter och straffsanktioner.
Någon klargörande utredning av vad skattebegreppet skall täcka har inte
gjorts.

Vidare har på skatteområdet flera gånger, bl.a. i samband med beslutet om
engångsskatt på pensionsförsäkringar, ifrågasatts om besluten varit förenliga
med grundlagsstadgandet om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning.

Mot. 1988/89

K234

Även det myndighetsbegrepp som finns i regeringsformen och som bl.a.
har stor betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning har varit föremål
för vitt skilda tolkningar, särskilt påtagligt i samband med debatten kring
löntagarfondernas förvaltningsrättsliga status.

Normgivningsmaktens fördelning enligt regeringsformen är en annan
fråga som gett upphov till kontroverser särskilt vad gäller möjligheterna till
delegation. Inte minst i samband med behandlingen av förslaget om ny planoch
bygglag visade det sig att meningarna var starkt delade vad gällde
grundlagstolkningen. I detta sammanhang kan även omfånget och innebörden
av de bemyndiganden som riksdagen ger regeringen och den subdelegation
som äger rum på grundval av dessa bemyndiganden behöva granskas.
Grundlagsregleringen är härvidlag synnerligen summarisk.

I de här nämnda liksom i en rad andra frågor har lagrådets granskningar
visat på en lång rad problem vad gäller grundlagstolkningarna. I en del frågor
har lagrådets ledamöter varit oense.

Det finns således enligt vår mening ett uppdämt och starkt behov av
översyn av en rad grundlagsbestämmelser som gett upphov till svårigheter av
olika slag vid tillämpningen.

En parlamentarisk utredning bör få i uppgift att göra denna översyn som
bör bygga på en systematisk genomgång av de delar av grundlagen som visat
sig vara kontroversiella och svårtillämpade.

Lagrådets ställning

Det synsätt vi gett uttryck för och de förslag vi lagt i denna motion utgår ifrån
att grundlagen skall vara så utformad att den ger ett bestående rättsskydd och
kan tillämpas utan uppslitande strider om grundlagsreglernas egentliga
innebörd.

Det skall således inte i efterhand behöva ifrågasättas om beslut som
statsmakterna fattar är grundlagsenliga. Tyngdpunkten i kontrollen skall
enligt vår mening ligga i det beredningsarbete som föregår riksdagens beslut i
lagfrågor.

En viktig uppgift har, som tidigare berörts, i detta sammanhang lagrådet,
som bl.a. skall uttala sig om huruvida ett lagförslag är förenligt med grundlag
eller ej.

Vi har tidigare föreslagit att man borde överväga att stärka lagrådets
ställning genom att stadga att riksdagen inte skulle kunna fatta beslut om ett
lagförslag som lagrådet enhälligt ansett strider mot grundlag.

De invändningar vi mött har i huvudsak inneburit att man ansett att en
sådan ordning skulle ge lagrådet en allt för stark ställning. Riksdagen skulle
avhända sig rätten att fatta beslut, har man menat.

Vi anser inte att dessa invändningar har särskilt stor relevans. Det kan inte
vara i rättssäkerhetens och inte heller i riksdagens intresse att lagförslag som
av ett enhälligt lagråd ansetts grundlagsstridiga utan förändringar drivs
igenom.

Frågan aktualiserades bl.a. vid genomförandet av den ovan nämnda planoch
bygglagen. Lagrådet avstyrkte vissa delar av regeringsförslaget ur
grundlagssynpunkt. Konstitutionsutskottet och bostadsutskottet tog fasta på

Mot. 1988/89

K234

detta. Förslaget omarbetades således och kunde efter förnyad lagrådsgransk- Mot. 1988/89
ning antas av riksdagen. K234

Det kan inte gärna hävdas att det förfaringssätt som här beskrivits innebar
någon besvärande inskränkning av riksdagens lagstiftningsmakt. Det hade
tvärtom varit ytterligt betänkligt om riksdagen genomdrivit ett beslut som ett
enhälligt lagråd ansett strida mot grundlag.

Den nya lagen skulle om så hade skett på goda grunder kunnat ifrågasättas
vid lagprövning i vårt land. Vid en granskning i Europadomstolen - dit den
säkerligen hänskjutits för prövning - hade den troligen underkänts.

Vi vill tillägga att den ordning som vi anser att man skall pröva i allt
väsentligt har ett preventivt syfte. Den skulle kunna medverka till att
regeringsförslagen granskades med ännu större noggrannhet ur grundlags^
synpunkt redan innan de kom under lagrådets prövning.

Vi vidhåller således vårt förslag och anser att den utredning som vi ovan
förordat bör behandla även denna fråga som ett led i strävandena att stärka
tilltron till grundlagen och till grundlagsenligheten i statsmakternas beslut.

Hemställan

Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer vi

att riksdagen hos regeringen hemställer om en utredning för översyn
av vissa grundlagsbestämmelser i enlighet med vad som angetts i
motionen.

Stockholm den 24 januari 1989
Bertil Fiskesjö (c)

Bengt Kindbom (c)

Stina Eliasson (c)

Anders Svärd (c)

Martin Olsson (c)
Ingbritt Irhammar (c)
Birger Andersson (c)

13