Motion till riksdagen
1988/89:Fi502

&

av
Åtgärder mot offentliga monopol

Mot.

1988/89

Fi502-504

”Kris i barnomsorgen. Kris i skolan. Kris i sjukvården. Och kris i
äldreomsorgen.” Så sammanfattade Aftonbladet (s) på ledarsidan tillståndet
i Sverige vid årsskiftet 1988/89.

Tidningen kunde ha tillagt att socialförsäkringssystemet sviktar och att
skattesystemet - enligt finansministerns egen utsago - är ruttet samt att
försvaret, polisen, rättsväsendet, flyktingmottagningen, vägunderhållet och
kollektivtrafiken uppvisar samma tendenser till förfall som de mer iögonenfallande
områdena vård och utbildning.

Den offentliga sektorn kännetecknas således av stora och växande
problem. Försämringen av serviceutbudet är inte ett resultat av små
budgetanslag. Inte heller beror problemen på att de anställda inom den
offentliga sektorn skulle arbeta långsamt eller på annat sätt illa sköta sina
arbetsuppgifter. Men många offentliganställda befinner sig i en svår situation.
De kläms mellan medborgarnas berättigade krav på god service och
bristande möjligheter att tillgodose dessa. Orsaken är den ofta dåliga
produktivitetsutvecklingen, som i sin tur främst sammanhänger med själva
systemet för tjänsteproduktion, i vilket bristen på konkurrens mellan olika
typer av producenter är påtaglig. En stor del av den svenska tjänstesektorn
karaktäriseras i praktiken av att det offentliga har monopol på produktionen
av inte bara kollektiva nyttigheter utan även individuella sådana.

Olika studier som gjorts av produktiviteten i den offentliga sektorn tyder
på en nedgång under de senaste 20 åren. Mellan åren 1970 och 1980 var
produktivitetsminskningen i hela den offentliga sektorn 1,5 % i genomsnitt
per år. Det innebär en förlust för medborgarna på nästan 6 % av BNP, eller
65 miljarder kronor uttryckt i dagens priser, jämfört med oförändrad
produktivitet.

Om man beaktar att den privata tjänstesektorn, som hade kunnat vara ett
alternativ till en del av den offentliga produktionen, uppvisar en produktivitetsökning
på drygt 2 % sedan mitten av 1960-talet, blir kostnaden för att låta
den offentliga sektorn utan konkurrens producera vissa tjänster mycket hög.

Eftersom utrymmet för att öka de offentliga utgifterna är starkt begränsat,
blir följden av den dåliga produktivitetsutvecklingen att servicen till medborgarna
ständigt försämras till både kvantitet och kvalitet. Med dagens
rekordhårda skattetryck är det egentligen inte möjligt att tillåta någon real
ökning av de offentliga utgifterna under överblickbar tid.

Lösningen ligger i att genom avreglering öppna den monopoliserade
offentliga tjänsteproduktionen för konkurrerande privata alternativ. En 1

1 Riksdagen 1988189.3sami. Nr Fi502—504

bättre produktivitetsutveckling innebär att tjänsteproduktionen på samma Mot. 1988/89

gång kan både förbättras och förbilligas. Fi502

För att få till stånd en fungerande konkurrens mellan privat och offentlig
sektor och därigenom förbättra produktiviteten fordras olika typer av
åtgärder, alltifrån en sänkning av skattetrycket och en bred översyn av
konkurrenshindrande statsbidragsregler och finansieringsformer inom
främst vård-, omsorgs- och bostadssektorerna till mer avgränsade tekniska
förändringar, som på olika sätt kan stärka konkurrensen inom tjänstesektorn.
Exempel på det senare slaget av åtgärder utgör översyn av upphandlingskungörelsen
och regler om obligatorisk redovisning av den kommunala
egenregiverksamheten.

Stärkt konkurrens mellan privat och offentlig verksamhet

För att möjliggöra en effektivitetsfrämjande konkurrens mellan privat och
offentlig sektor måste åtgärder vidtas i följande avseenden:

- Monopol och specialregleringar bör avskaffas inom ett flertal områden
såsom arbetsförmedling, post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och
transporter.

- Viss offentlig verksamhet bör avyttras till privata intressen dels för att
stärka konkurrensen och öka effektiviteten, dels för att finansiellt
underlätta omställningar i den offentliga verksamheten.

- Statsbidragsregler och skattelagstiftning som diskriminerar privat verksamhet
inom t.ex. skolan, sjukvården, äldreomsorgen och barnomsorgen
bör ändras.

- Den offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan egen
regi och entreprenad som används vid val mellan olika entreprenörer.

- Oklara och missvisande kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet
och konkurrensutsatt verksamhet samt dålig åtskillnad
mellan upphandlande och producerande funktioner måste undanröjas.

- Särskilda åtgärder bör vidtas för att stimulera offentliganställda att ta
över verksamheter som lämpar sig för marknadskonkurrens.

- Eventuella fördelningspolitiska åtgärder bör inriktas på att omfördela
köpkraft, inte på att tillhandahålla subventionerade tjänster.

- Avgiftsfinansiering bör förekomma i större utsträckning för att öka
konsumentstyrningen av tjänsteproduktionen.

Våra konkreta förslag inom dessa områden redovisas i detalj i andra
motioner.

Offentlig upphandling

Gällande riktlinjer för den. offentliga upphandlingen antogs av riksdagen i
början av 1970-talet (prop 1973:73, FiU 1973:27). Beslutet följde i allt
väsentligt upphandlingskommitténs förslag (SOU 1971:88), som innebar en
lagreglering av den statliga upphandlingen samt en ordning för den kommunala
sektorn som syftade till att på frivillig väg få till stånd en överensstämmelse
mellan de kommunala och statliga upphandlingsreglerna. Någon
lagreglering av den kommunala upphandlingen skedde således inte.

Liksom i tidigare bestämmelser beslöt riksdagen att den statliga upphandlingen
skulle bedrivas efter affärsmässiga principer. Detta innebär i praktiken
att myndigheterna i valet mellan olika anbud i princip inte skall ta andra
än affärsmässiga hänsyn, oavsett om valet står mellan enbart svenska anbud
eller om också utländska anbud finns med.

Men principen om affärsmässighet skall enligt gällande regler inte
tillämpas fullt ut. Undantag kan medges antingen av sysselsättningsskäl eller
för att främja den svenska industrins utveckling. Dessa undantag öppnar
möjligheter för att exempelvis stödja vissa företag genom att inte välja det
affärsmässigt bästa anbudet. Syftet kan då vara att förhindra nedläggning
eller inskränkning eller andra lokaliserings-, regional- och industripolitiska
skäl.

Nuvarande regler för den offentliga upphandlingen innehåller således så
många möjliga undantag från principen om affärsmässighet att denna princip
ofta kan frångås i praktiken.

Mot denna bakgrund är en översyn av upphandlingsreglerna motiverad i
syfte att ge de affärsmässiga övervägandena en mer avgörande roll. Stöd av
olönsamma företag bör undvikas i största allmänhet och i synnerhet via
undantagsregler för den offentliga upphandlingen. Om det i särskilt akuta
lägen skulle bedömas nödvändigt med riktade insatser av exempelvis
sysselsättningspolitiska skäl, bör detta ske med medel direkt över statsbudgeten.

Vid en översyn av upphandlingsreglerna är det även angeläget att reglerna
för upphandling av tjänster ges större räckvidd. I detta sammanhang bör
även den verksamhet som för närvarande sköts i egen regi av den offentliga
sektorn beaktas.

Den kommunala upphandlingen bör liksom den statliga regleras i lag-inte
minst mot bakgrund av denna sektors stora betydelse för den ekonomiska
aktiviteten i Sverige och statsmakternas övergripande ansvar för den
ekonomiska utvecklingen. Nuvarande ordning har i alltför stor utsträckning
befrämjat ineffektivitet och bristande konkurrens, vilket lett till en både
onödig och skadlig skärpning av skattetrycket.

Som NO har påtalat med anledning av ett antal uppmärksammade
kommunala upphandlingsärenden ger en lagreglering bättre skydd än
nuvarande ordning med upphandlingsreglemente. I det senare fallet kan
överträdelser beivras endast med kommunalbevär. Upphandlingsärenden är
ofta av mycket komplicerad natur, varför möjligheterna att påtala avsteg från
upphandlingsreglementet kan vara små.

För lagreglering talar också att ytterligare fördelar kan uppnås genom att
upphandlingsreglerna skulle få samma status över hela det offentliga
området. Det finns ett klart behov av fördjupat och intensifierat samarbete
vad gäller upphandlingsregler mellan den statliga sektorn och kommunsektorn.
Detta samarbete har under senare år försvagats.

Utvecklingen inom EG

Hittills har den offentliga upphandlingen i EG-området, liksom i Sverige,
skett huvudsakligen inom de nationella gränserna. Under 1986 motsvarade

Mot. 1988/89
Fi502

3

1* Riksdagen 1988189.3sami Nr Fi502 -504

de totala uppköpen från den offentliga sektorn 15 % av Gemenskapens Mot. 1988/89
samlade BNP, men av upphandlingen hamnade endast 0,14 % av BNP hos Fi502
företag i andra länder.

Visserligen finns sedan 1970 regler inom EG som borde borga för en
upphandlingspolitik som är helt öppen för alla företag inom Gemenskapen.

Men i praktiken har uppenbarligen inte denna öppenhet fungerat.

I samband med den nya offensiv inom EG som skall leda fram till den inre
marknaden 1992 stramas också reglerna för den offentliga upphandlingen
upp. Nuvarande nationella kryphål täpps till. De fria upphandlingsreglerna
utvidgas till områden som energi, transportväsen, telekommunikation,
vattenförsörjning samt efter hand också tjänstesektorn.

De nya reglerna för den offentliga upphandlingen inom EG kommer att
leda till effektivitetsvinster och besparingar för den offentliga sektorn i de
berörda länderna. Dessutom leder de till en hälsosam ökning av konkurrensen
mellan företagen inom Gemenskapen. Uppskattningar visar att denna
utveckling leder till besparingar på 0,5 % av EG:s samlade BNP. Översatt till
svenska förhållanden motsvarar detta besparingar på omkring 6 miljarder
kronor.

De nya EG-reglerna för offentlig upphandling skulle onekligen, under
vissa förutsättningar, kunna skapa intressanta affärsmöjligheter för svenska
företag. För det första krävs emellertid då att Sverige lyckas uppnå ett
fullvärdigt deltagande i EG-samarbetet. I annat fall begränsas de svenska
företagens möjligheter att få sina anbud antagna. För det andra måste de
svenska reglerna för den offentliga upphandlingen harmoniseras med EG:s
så att principen om affärsmässighet ges ett verkligt innehåll.

Nuvarande situation för Sverige, såsom varande icke medlem av gemenskapen,
kan skapa problem i det framtida samarbetet med EG vid behov av
rättslig prövning av tvist mellan exempelvis den svenska staten och ett
utländskt företag. Frågan uppkommer då var den rättsliga prövningen skall
ske. Inom EG kan företag vända sig till EG-domstolen för att kontrollera att
anbuden är riktigt utformade. I nuvarande situation finns däremot ingen
formell rätt för EG-domstolen att pröva anbud till svenska myndigheter. Inte
heller kan företagen vända sig till något EFTA-organ. Även om EG hittills
accepterat de rådande förhållandena, blir situationen en annan, om Sverige i
förening med andra EFTA-länder vill verka på åtminstone delar av EG:s inre
marknad.

Den översyn av de offentliga upphandlingsreglerna som vi föreslagit ovan
bör mot denna bakgrund även leda till en harmonisering med de regler som
tillämpas inom EG.

Enhetlig redovisning

Konkurrensen mellan privata företag och offentlig verksamhet skulle ges
bättre förutsättningar, om den kommunala egenregiverksamheten ges en
enhetlig redovisningsform, som utvisar både de faktiska kostnaderna och
andelen egenregi- resp. entreprenadverksamhet. Den senare typen av
uppgifter bör återfinnas i kommunens årsredovisning.

Uppgifter om de kommunala kostnaderna för egenregiverksamheten bör

kompletteras med en redogörelse för använda redovisningstekniska princi- Mot. 1988/89

per. Redovisning av egenregiverksamheten ger företag och allmänhet Fi502

väsentlig information. Ökade möjligheter att jämföra kostnaderna för
kommunens egen verksamhet och för entreprenader stärker konkurrensmöjligheterna.

Kommunerna bör också åläggas att med jämna mellanrum gå ut på den
öppna marknaden och ta in anbud på verksamhet som drivs i egen regi.

Regeringen bör i de överläggningar som sker med kommunförbunden
understryka vikten av en stärkt konkurrensneutralitet mellan kommunernas
egenregiverksamhet och entreprenadverksamhet.

Ändrade regler för mervärdeskatt

När offentliga institutioner upphandlar varor och tjänster genom entreprenadförfarande,
belastas dessa med mervärdeskatt. Om samma verksamhet
som upphandlas i stället utförs i egen regi, utgår ingen moms.

Olikheterna i reglerna för mervärdeskatt förhindrar konkurrensneutralitet
mellan privat och offentlig verksamhet. Vidare innebär nu gällande system
att de affärsmässiga principerna åsidosätts. Kostnadsjämförelser görs från
olika förutsättningar. Egenregiverksamhet gynnas ofta genom att inte
drabbas av den mervärdeskatt som övriga anbudsgivare måste beakta i sina
anbud.

I ett nyligen uppmärksammat fall har också framkommit att det statliga
företaget QZ Universitetsdata AB kunnat sälja sina produkter utan mervärdeskatt
till bl.a. universitet. Därigenom har företaget haft en klar konkurrensfördel
framför privata konkurrenter.

Det är enligt vår uppfattning fel att mervärdeskatten skall vara ett
instrument som kan användas i konkurrensbegränsande syfte. Regeringen
bör därför till riksdagen lämna förslag, som avhjälper denna brist på
konkurrensneutralitet.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om behovet av bl.a. avmonopolisering och avreglering
i syfte att uppnå ökad konkurrens mellan offentlig och privat
verksamhet,

2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna för den
offentliga upphandlingen i enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av
kommunal upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en enhetlig redovisning av den kommunala
egenregiverksamheten,

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av
reglerna för mervärdeskatt för offentlig myndighet och statliga företag

5

så att den fria konkurrensen mellan privat och offentlig verksamhet Mot. 1988/89
inte hindras.1] Fi502

Stockholm den 19 januari 1989

Lars Tobisson (m)

Rune Rydén (m) Inger René (m)

Filip Fridolfsson (m) Anders Andersson (m)

Knut Wachtmeister (m)

'!988/89:Sk621.

6