Motion till riksdagen
1988/89:Fi218

av Anna-Greta Leijon m.fl. (s)
Budgetpolitiken och den offentliga sektorn

Utbyggnaden av den offentliga sektorn har lett till en ökande välfärd, större
trygghet och en rättvisare fördelning. Den främsta framgången för den
tredje vägens ekonomiska politik är att den generella välfärdspolitiken har
kunnat tryggas i en värld där nedskärningar av samhällets insatser dominerat
i många länder.

En jämnt fördelad grundtrygghet finns nu tillgänglig för alla medborgare.
Det är en omistlig tillgång för det svenska samhället. Den offentliga sektorn
har kunnat finansieras dels genom tillväxten i ekonomin, dels genom att den
tillförts en allt större del av de totala resurserna.

En framtida omfattande expansion skulle leda till stora finansieringsproblem
eftersom det totala skatteuttaget måste hållas nere. Möjligheterna till
resurstillskott begränsas därför till vad tillväxten i hela samhällsekonomin
medger. Förändrade och ökande behov måste därför i stor utsträckning
tillgodoses genom omprioriteringar och ett effektivare utnyttjande av den
offentliga sektorns resurser.

Det är en huvuduppgift för den ekonomiska politiken att inleda ett arbete
för att utveckla och förnya den offentliga sektorn. Nu är tiden inne att föra
den offentliga sektorns utveckling över från ett utbyggnadsskede till ett
utvecklingsskede med vad det innebär av strukturförändringar och effektivisering;
allt i syfte att fortlöpande öka medborgarnas utbyte av de resurser
som avdelats för produktion i den gemensamma sektom.

En viktig uppgift blir att tydligare formulera de mål och resultat som skall
uppnås med tilldelade resurser.

Ett arbete med denna inriktning pågår också. På det statliga området har
detaljregleringen av myndigheterna minskats. En ny budgetprocess utvecklas
med fördjupad verksamhetsprövning vart tredje år. En övergång till en
mer långsiktig och flexibel resursstyrning sker genom de s.k. treåriga budgetramarna
och den nya anslagsformens ramanslag. Kraven på uppföljning
och utvärdering skärps.

Den personalpolitiska inriktningen

Offentlig verksamhet omsätter i dag mer än en tredjedel av landets samlade
resurser. En och en halv miljon människor arbetar inom den offentliga
sektorn. Drygt 400 000 av dessa är statligt anställda. De anställda är de
tjänste- och kunskapsproducerande verksamheternas viktigaste tillgång. En
fortlöpande effektivisering av verksamheterna förutsätter att de anställdas
vilja och förmåga till utveckling och förnyelse tas till vara.

De anställda måste ges utrymme och stimulans att förbättra verksamheternas
resultat. Det är i stora organisationer inte möjligt att kombinera ett
effektivt resursutnyttjande med en långtgående centralisering och detaljreglering.
Det är den personal i den offentliga sektorn som direkt möter
medborgarna som bäst ser möjligheterna till att förbättra den löpande
verksamheten. Genom delegering av ansvar och befogenheter bör personalens
kompetens och initiativförmåga bättre tas till vara.

Den pågående decentraliseringen inom den offentliga sektorn och den
allt starkare betoningen av olika verksamheters skilda förutsättningar gör
att man inte kan utgå från en i alla delar gemensam personalpolitik. Olika
verksamheter måste kunna bedrivas på ett sätt som passar respektive verksamhets
speciella förutsättningar.

Arbetsuppgifterna inom offentlig sektor är kvalificerade. Vi kan under
1990-talet förutse en mycket hård konkurrens om välutbildad arbetskraft.
Behovet av sådan kommer att vara stort inom alla arbetsmarknadssektorer.
Samtidigt blir de årskullar som kommer ut på arbetsmarknaden gradvis allt
mindre. Offentlig verksamhet måste med stöd av bl.a. personalpolitiska
medel kunna erbjuda attraktiva anställningsvillkor, stimulerande arbetsuppgifter
och utvecklande arbetsformer, både för att kunna behålla redan
anställd personal och för att kunna rekrytera ny.

Den ökade konkurrensen om arbetskraft kommer också att leda till att
förändrade kompetensbehov i allt större utsträckning måste tillgodoses
genom personalutveckling. Behovet av att kunna erbjuda anställda kompetensutveckling
kommer att växa i takt med att verksamheterna förändras.
Ledningsfrågorna kommer att ha fortsatt stor betydelse.

Detta betyder att de offentliga arbetsgivarna måste föra en verksamhetsanpassad
och offensiv personalpolitik under 1990-talet om de skall kunna
upprätthålla kvalitet och samtidigt öka produktiviteten i de olika verksamheterna.

Lönepolitiken är därvid av stor betydelse. De offentligt anställdas löner
och övriga anställningsvillkor måste vara likvärdiga med vad som erbjuds
för motsvarande arbetsuppgifter inom andra sektorer. Inom den offentliga
sektorn pågår redan en utveckling mot en mer verksamhetsanpassad lönepolitik.
Det lokala inflytandet på lönebildning och anställningsvillkor ökar.
Metoder för att ge de anställda del i produktivitetsvinster utvecklas. Allt
detta är nödvändigt för att klara personalförsöij ningen och förbättra produktiviteten.

Budgetpolitisk inriktning

Ett viktigt led i saneringen av statsfinanserna är att effektivisera verksamheten
i den gemensamma sektorn. Som ett led i detta arbete har regeringen
sedan länge krävt att myndigheterna skall redovisa ett s.k. huvudförslag för
sina förvaltningsanslag. Avsikten med detta instrument är att stimulera till
rationalisering, effektivisering och omprövning i verksamheten.

I 1987 års kompletteringsproposition redovisade regeringen för första
gången ett förslag till utgiftsramar för lönekostnadsutvecklingen inom stat

Mot. 1988/89

Fi218

5

lig verksamhet. Syftet med detta förslag var att tydligt ange det statsfinansiella
utrymmet för löneökningar. Härav följde att lönekostnader som gick
utöver denna ram skulle få täckas genom rationaliseringar eller andra
omprövningar.

De former som tidigare har tillämpats för avtalsförhandlingarna inom det
statliga området har uppvisat stora brister. De har bl.a. inneburit att ansvarsförhållandena
mellan statsmakterna och partema på den statliga arbetsmarknaden
varit oklara. Regeringen har kritiserats för att blanda sig i
avtalsrörelserna. Personalorganisationerna har menat, att den fria förhandlingsrätten
har inskränkts. Myndigheternas ledningar - som är ansvariga för
verksamheten - har inte givits förutsättningar att känna tillräckligt ansvar
för personal- och lönepolitiken.

De principer som tillämpats för finansiering av avtalen inom det statliga
området har inneburit att riksdagen och regeringen endast i begränsad
utsträckning kunnat påverka ett viktigt område inom den ekonomiska politiken
och budgetpolitiken. Genom att full kompensation lämnats oavsett på
vilken nivå avtal har träffats har överenskommelser mellan partema - och
inte beslut av statsmakterna - styrt en väsentlig del av utgifterna inom det
statliga området.

Det var också mot denna bakgrund som regeringen i kompletteringspropositionen
1987 redovisade vissa statsfinansiella restriktioner för löneutgifterna
och föreslog en reformering av beräkningen av lönemedel för
statligt reglerade tjänster. Enligt förslaget skulle regeringen inför varje
avtalsrörelse klargöra vilket totalt utrymme för lönekostnadsökningar som
regeringen ansåg föreligga för den statliga sektorn. Varje kostnadsökning
utöver denna utgiftsram skulle mötas av effektivitets- och produktivitetshöjande
åtgärder eller besparingar. En bred majoritet i riksdagen ställde sig
bakom regeringens förslag. Regeringen har därefter i en proposition hösten
1987, i finansplanen 1988 och i kompletteringspropositionen 1988 återkommit
med redovisningar av utformning och tillämpning av utgiftsramen.
Vid varje tillfälle har regeringens förslag fått ett brett stöd i riksdagen.

Ett viktigt syfte med en utgiftsram för lönekostnadsökningar är att göra
ansvarsförhållandena tydligare. Det är regering och riksdag som har det
yttersta ansvaret för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Det är
myndigheternas ledningar som skall ta ett arbetsgivaransvar för bl.a. personal-
och lönepolitiken. Arbetsgivarverket skall arbeta på myndigheternas
uppdrag. Mot denna bakgrund är det parterna på den statliga arbetsmarknaden
som skall ta ansvar för avtalsförhandlingarna.

Utgiftsramen är också ett av inslagen i en reformerad budgetpolitik. Den
grundas på uppfattningen att det är de som utför den statliga verksamheten
som också bäst kan bedöma hur de resurser som står till förfogande skall
användas. Beslutanderätten och ansvaret för arbetets uppläggning bör därför
delegeras. Statsmakterna bör på förhand ange vilka mål och övergripande
förutsättningar som gäller för de olika verksamheterna. Därefter
skall myndigheterna ta ett större ansvar för utformning och genomförande
av verksamheten.

Ett annat inslag i detta budgetpolitiska synsätt är att statsmakterna måste
ge de statliga verksamheterna förutsättningar att arbeta mer långsiktigt.

Mot. 1988/89

Fi218

6

Samtidigt måste betydligt större vikt än tidigare läggas vid utvärdering och
uppföljning av verksamheten. Det bör ske genom att statsmakterna vart
tredje år gör en ordentlig genomlysning av vad som görs inom ett verksamhetsområde.
Då skall hela verksamhetsområdet granskas - inte bara förvaltningsresurserna.
Det betyder att även transfereringssystem, statsbidrag
m.m. prövas vid dessa tillfällen. Däremellan bör myndigheterna få klara
besked om vilka förutsättningar som gäller och vilka resurser som står till
förfogande.

Ett tredje inslag är att de produktivitetsvinster som kan frigöras i den
statliga verksamheten borde få disponeras i verksamheten. Det innebär att
statsmakterna inte skall dra in produktivitetsvinsterna till statskassan genom
s.k. huvudförslag eller andra instrument. De resurserna borde istället kunna
återlämnas till myndigheterna och exempelvis användas till ökade löner.

Ett fjärde inslag är att ge myndigheterna större frihet att bestämma hur de
resurser som står till förfogande skall användas. Kan myndigheterna spara
på t.ex. lokaler bör besparingen kunna användas till ökade löner.

Utgiftsramen för löneökningar är alltså ett av inslagen i detta nya budgetpolitiska
synsätt. Den är samtidigt en förutsättning för några av de andra
inslagen om hur ansvarsfördelningen mellan statsmakterna, myndigheterna
och de avtalsslutande parterna skall kunna upprätthållas.

Utgiftsramar innebär också att villkoren för lönebildningen i olika arbetsmarknadssektorer
blir mer likartade.

Den utgiftsram för lönekostnadsökningar som regeringen har föreslagit
för 1989 skulle innebära att förutsättningar skapas för denna nya inriktning
av budgetpolitiken. Genom de förslag som har aviserats - bl.a. avskaffande
av den s.k. högstlönesättningen - skulle utgiftsramen fungera som en ram
för myndigheternas alla förvaltningskostnader - inte bara lönekostnaderna.

Det skulle innebära betydligt större frihet för myndigheterna att själva
besluta om användningen av resurserna. Genom förslaget att återföra rationaliseringsvinsterna
till myndigheterna skulle förutsättningarna för myndigheterna
att ta ansvar för verksamheten, lönebildningen och personalpolitiken
öka.

Ett system med utgiftsramar för lönekostnadsökningar förutsätter en
bred politisk enighet i riksdagen. Det krävs också att en majoritet är beredd
att fatta de tillämpningsbeslut som erfordras. Föreligger inte en sådan
majoritet måste andra vägar sökas för att bedriva en långsiktig och verksamhetsanpassad
budget-, personal- och lönepolitik.

Även i ett system utan utgiftsramar måste det vara arbetsgivarverket som
skall svara för det statliga arbetsgivaransvaret på central nivå. Det är
arbetsgivarverket som i förhandlingarna skall söka genomföra de intentioner
som riksdagen har beslutat om. Detta måste ske inom ramen för de
samhällsekonomiska och budgetpolitiska utgångspunkter som riksdagen
ställer sig bakom.

Utgiftsramar är ett instrument för statsmakterna att klart ange förutsättningarna
för utgiftsutvecklingen inom det statliga området. Om utgiftsramar
saknas måste regeringen vidta andra åtgärder om kostnaderna för
avtalen inom det statliga området blir högre än vad det samhällsekonomiska
utrymmet medger. Regeringen kan aldrig undandra sig sitt ansvar för den

Mot. 1988/89

Fi218

7

svenska ekonomins interna och externa balans - stabiliseringspolitiken och
måste då återkomma till riksdagen med förslag till besparingar eller
andra åtgärder för att finansiera de högre lönekostnaderna.

Utgiftsramar är också ett instrument för att initiera ett utvecklings- och
förändringsarbete inom det statliga området. Om utgiftsramar saknas måste
regeringen på andra sätt ta initiativ för att effektivisera den statliga verksamheten.

Ett viktigt led i detta arbete bör vara att stödja myndigheterna i deras
interna organisations-, ekonomi- och personaladministrativa utveckling.
Det kommer också att fordras ökade insatser från regeringens sida. Viktiga
inslag i detta arbete kommer att bli att utveckla budgetpolitiken, finna nya
former för omprövning och utveckling samt formulera en långsiktig strategi
för den offentliga sektorns utgifter.

Hemställan

Mot bakgrund av vad som anförts hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om inriktningen av personal- och lönepolitiken
inom den gemensamma sektom,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om budgetpolitiken som instrument för att såväl på
kort som på lång sikt ompröva och förnya verksamheten i den gemensamma
sektorn.

Stockholm den 25 januari 1989

Anna-Greta Leijon (s)

Roland Sundgren (s)

Per Olof Håkansson (s)

Lisbet Calner (s)

Arne Andersson (s)
i Gamleby

Marianne Carlström (s)
Iris Mårtensson (s)
Arne Kjörnsberg (s)

Mot. 1988/89

Fi218

8