Konstitutionsutskottets betänkande

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett särskilt spörsmål som diskuterats i
proposition 1988/89:67, nämligen frågan om sekretesskydd för uppgifter i
bibliotekens låntagarregister. Frågan tas upp i tre följdmotioner samt i fyra
motioner från de allmänna motionstiderna 1988 och 1989. I propositionen
har gjorts den bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att införa en
regel om sekretess på detta område. I samtliga motioner föreslås emellertid
ett sådant sekretesskydd.

Under ärendets behandling i utskottet har yttrande över propositionen och
motionerna inhämtats från kulturutskottet. Därefter har utskottet upprättat
en promemoria (lagrådsremiss) med förslag till en ny bestämmelse i
sekretesslagen enligt vilken sekretess i biblioteksverksamhet skall kunna
gälla för uppgift i register om enskilds bibliotekslån. På utskottets begäran
har lagrådet yttrat sig över förslaget. Lagrådet har lämnat förslaget utan
erinran. Till betänkandet har fogats promemorian (bilaga 1), kulturutskottets
yttrande (underbilaga 1 till bilaga 1), konstitutionsutskottets lagförslag
(underbilaga 2 till bilaga 1) samt lagrådets yttrande (bilaga 2).

Utskottet hemställer att riksdagen antar det framlagda lagförslaget, som
föreslås träda i kraft den 1 oktober 1989.

Genom utskottets ställningstagande har syftet med motionerna tillgodosetts.

Motionerna

1988/89:K6 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkande 1),

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring innebärande
att sekretessbestämmelser för folkbibliotekens låntagarregister införs,

1988/89:K8 av Bengt Kindbom m.fl. (c) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkande 2),

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sekretess för bibliotekens
låntagarregister.

1988/89:K9 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas, såvitt nu är i fråga (yrkande

1988/89:KU38

Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens
låntagarregister

1988/89

KU38

4),

1 Riksdagen 1988/89. 4sami. Nr 38

4. att riksdagen ger regeringen till känna att sekretess också bör införas för 1988/89: KU38
biblioteksutlåningen.

Motioner från allmänna motionstiden 1988

1987/88:K401 av Inger Koch (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till ändring av sekretesslagen så att sekretess skall gälla inom
det allmänna biblioteksväsendet för uppgift som angår enskilds förbindelse
med verksamheten.

1987/88:K403 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkande 7),

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att folkbiblioteks
låneregister inte skall vara offentlig handling.

Motioner från allmänna motionstiden 1989

1988/89:K401 av Claes Roxbergh och Hans Leghammar (båda mp) vari yrkas
att riksdagen beslutar om en sådan komplettering av sekretesslagen att
uppgifter om boklån sekretessbeläggs.

1988/89:K432 av Elisabeth Fleetwood (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag om förstärkt sekretess för låntagarregister inom det
allmänna biblioteksväsendet.

Utskottet

Utskottets förslag till en ny bestämmelse i sekretesslagen (9 kap. 22 §) har
lämnats utan erinran av lagrådet. Med hänvisning till vad som anförts i
lagrådsremissen får utskottet föreslå att riksdagen antar det i underbilaga 2
till bilaga 1 framlagda lagförslaget. Den nya sekretessregleringen gör det
nödvändigt för berörda bibliotek att få tid att lägga upp sina register på
sådant sätt att offentlighetsprincipen uppfylls i fråga om de uppgifter i
registren som inte omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. Med hänsyn
härtill bör lagförslaget inte träda i kraft förrän den 1 oktober 1989. Genom
utskottets ställningstagande har syftet med motionerna i ärendet tillgodosetts.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens låntagarregister att

riksdagen med anledning av proposition 1988/89:67 och med
anledning av motionerna 1987/88:K401, 1987/88:K403 yrkande 7,
1988/89:K6 yrkande 1, 1988/89:K8 yrkande 2, 1988/89:K9 yrkande 4,
1988/89:K401 och 1988/89:K432 antar det i underbilaga 2 till bilaga 1

framlagda lagförslaget med den ändringen att lagen skall träda i kraft
den 1 oktober 1989.

Stockholm den 18 maj 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s),
Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun
(s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson
(s), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (vpk), Hans Leghammar (mp), Ulla
Pettersson (s), Stig Bertilsson (m) och Ingela Mårtensson (fp).

1988/89:KU38

Lagrådsremiss

1988/89:KU38

Bilaga 1

Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens låntagarregister

I proposition 1988/89:67 om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet
m.m. behandlas i avsnittet Sekretesskyddet för uppgifter i bibliotekens
låntagarregister (prop. s. 31) en framställning till justitiedepartementet från
Göteborgs biblioteksnämnd om att sekretess skall gälla för uppgifter i
låntagarregistren i den allmänna biblioteksverksamheten.

Framställningen, som remissbehandlades, fick ett blandat mottagande av
remissinstanserna. Ett par remissinstanser ansåg att sekretessfrågan borde
utredas ytterligare. Några remissinstanser, bl.a. justitieombudsman Hans
Ragnemalm och datainspektionen, avstyrkte förslaget. Från några håll
påpekades att behovet av litteraturvetenskaplig forskning måste beaktas vid
en eventuell lagändring. Flertalet remissinstanser var dock positiva till
förslaget. Ett stort antal kommuner och bibliotek, som på eget initiativ yttrat
sig över biblioteksnämndens framställning, anslöt sig till denna.

I propositionen gjorde föredragande statsrådet - efter att ingående ha
redovisat de skäl som talar för offentlighet och det behov av sekretess som
kan ligga bakom önskemålet i framställningen - den bedömningen att det
inte finns tillräckliga skäl att införa en regel om sekretess på området (prop.
s. 32 f.).

Förevarande fråga i propositionen har tagits upp i sju motioner, nämligen
dels i följdmotionerna 1988/89:K6 yrkande 1 av Birgit Friggebo m.fl. (fp),
1988/89:K8 yrkande 2 av Bengt Kindbom m.fl. (c) och 1988/89:K9 yrkande 4
av Kent Lundgren (mp), dels i motionerna från allmän motionstid 1987/
88:K401 av Inger Koch (m), 1987/88:K403 yrkande 7 av Bengt Westerberg
m.fl. (fp), 1988/89:K401 av Claes Roxbergh och Hans Leghammar (båda mp)
samt 1988/89:K432 av Elisabeth Fleetwood (m). Den genomgående uppfattning
som kommit till uttryck i motionerna är att en sekretessbestämmelse bör
införas.

Sedan utskottet den 16 mars 1989 beslutat bereda kulturutskottet tillfälle
att yttra sig över förevarande avsnitt i propositionen jämte ovannämnda
motioner har kulturutskottet avgivit det i bilaga ll intagna yttrandet.

Konstitutionsutskottet får anföra följande. Den i ärendet diskuterade
frågan gäller alltså om i sekretesslagen bör införas en sekretessbestämmelse
som gör det möjligt att sekretesskydda uppgifter i biblioteks låntagarregister
om enskildas lån av i första hand böcker. Vid biblioteken förekommer
utlåning även av talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder, grafik
m.m. Det finns inte anledning att göra någon principiell skillnad mellan
uppgifter om sådana lån och uppgifter om boklån. När det i den fortsatta
framställningen talas om boklån avses även dessa andra slag av lån.

Innan utskottet kommer in på avvägningen mellan intresset av bibehållen
offentlighet för uppgifter om lån och det behov av sekretess för uppgifterna
som kan föreligga vill utskottet först nämna något om de sekretessregler och
de organ som det här gäller.

Protokoll 1988/89:37
Bilaga 3

'Här fogat som underbilaga 1.

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om handlingssekretess och tystnadsplikt
i det allmännas verksamhet. En närmare avgränsning av lagens
tillämpningsområde görs i 1 kap. 6 och 8 §§. Utgångspunkten för dessa
bestämmelser är att lagen endast avser sådana organ vid vilka det kan
förekomma allmänna handlingar.

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet skall enligt 2 kap. 3 och
5 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpas av myndighet samt av riksdagen,
kyrkomötet och beslutande kommunal församling, dvs. kommunfullmäktige,
landsting och kyrkofullmäktige. Med myndighet förstås här i
enlighet med terminologin i regeringsformen varje organ som ingår i den
offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Enligt 1 kap. 6 §
sekretesslagen gäller de olika förbuden i lagen för myndighet och vissa på
närmare angivet sätt till myndigheterna anknutna personer (anställda m.fl.).
I 1 kap. 8 § sekretesslagen förskrivs - i anslutning till TF:s nyss återgivna
bestämmelser - att vid tillämpningen av lagen skall med myndighet
jämställas riksdagen, kyrkomötet och beslutande församling.

Enligt 1 kap. 8 § gäller vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av
handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också handlingar hos vissa i en
bilaga till sekretesslagen uppräknade enskilda organ utanför myndighetsområdet,
dock endast i den mån handlingarna hör till i bilagan angiven
verksamhet hos organet.

Kulturutskottet har i sitt yttrande lämnat en översikt över biblioteksväsendet
i Sverige. Redovisningen upptar flertalet av de bibliotek där offentlighetsprincipen
gäller för de låneuppgifter som nu avses.

Av kulturutskottets yttrande följer att det enligt dess mening inte finns
anledning att i fråga om den sekretess som nu diskuteras göra någon
principiell åtskillnad mellan de olika bibliotek där offentlighetsprincipen för
uppgifter av aktuellt slag för närvarande gäller.

I propositionen och i kulturutskottets yttrande finns redogörelser för de
olika slag av system för registrering av lån som förekommer. Som där framgår
tillförs registren i huvudsak uppgifter om låntagaren, om det som lånas ut och
om när lånetiden går ut. Uppgifterna bevaras olika länge bl.a. beroende på
vilket system som tillämpas och i viss mån vilket biblioteksorgan som det är
fråga om.

Utskottet övergår härefter till avvägningen mellan intresset av bibehållen
offentlighet för uppgifter om lån och det behov av sekretess för uppgifterna
som kan föreligga.

Som framhållits i propositionen, flertalet motioner och i kulturutskottets
yttrande är intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om enskilds lån i
bibliotek begränsat. Utskottet delar bedömningen att det intresse som finns
av insyn i bibliotekens verksamhet i bl.a. kontrollsyfte bör kunna tillgodoses,
även om möjlighet införs att belägga uppgifter om enskildas boklån med
sekretess.

Vad angår bedömningen av frågan om känsligheten från integritetssynpunkt
för uppgifter om vilka böcker en person lånar gör utskottet samma
värdering som kulturutskottet. Utskottet anser således sammanfattningsvis
att sådana uppgifter normalt sett inte kan anses vara särskilt integritetskänsliga
men att det i det enskilda fallet kan finnas risk för att sådana uppgifter

1988/89 :KU38

Bilaga 1

används på ett sätt som för låntagaren leder till skada eller men. Möjligheten
att kartlägga en persons intresseområden kan av vissa personer uppfattas
som ett hot mot den personliga integriteten.

Vid en samlad bedömning av de skäl som talar för och de skäl som talar mot
införande av en sekretessbestämmelse på förevarande område finner utskottet,
i likhet med den uppfattning som kommit till uttryck i motionerna och
med kulturutskottet, att skälen för en sekretessbestämmelse väger tyngst. I
sekretesslagen bör således införas en bestämmelse som gör det möjligt att
skydda registeruppgifter om lån vid bibliotek. Skäl att därvid göra någon
åtskillnad mellan olika slag av register föreligger inte. När det gäller
uppgifter i de databaserade registren finns i sammanhanget anledning erinra
om vad som framhållits i propositionen och yttrandet, nämligen att tillgängligheten
till dessa uppgifter i viss utsträckning torde kunna begränsas genom
föreskrifter av datainspektionen.

I likhet med kulturutskottet förordar konstitutionsutskottet att bestämmelsen
skall äga tillämpning på alla de biblioteksorgan som har att tillämpa
reglerna om allmänna handlingars offentlighet. I bestämmelsen bör anges att
den gäller ”biblioteksverksamhet för uppgift i register om enskilds lån”.
Bestämmelsen tar i första hand sikte på uppgifter om allmänhetens lån.

När det gäller lån av tjänstemän som är anställda hos myndighet får man
skilja mellan olika situationer. Således torde en tjänstemans ”lån” av
facklitteratur som han behöver för sin tjänst inte vara att betrakta som lån av
enskild i den i bestämmelsen angivna bemärkelsen. Om han däremot för
egen räkning lånar hem en bok faller detta lån inte inom hans tjänstgöring
utan är att betrakta som lån av det slag som åsyftas i bestämmelsen. I
praktiken torde några komplikationer i tillämpningen knappast böra uppstå.
När det gäller en tjänstemans ”lån” torde man nämligen, om annat inte
framgår, kunna utgå ifrån att lånet sker i tjänsten.

Som kulturutskottet anfört (yttr. s. 12) är det till fyllest att sekretessbestämmelsen
begränsas till att avse dels uppgift om vem eller vilka som har
lånat en viss titel, dels uppgift om vilka titlar som viss person har lånat. Med
uppgift om lån bör likställas uppgifter om reservation eller annan typ av
beställning. Eftersom låneregistren i fortsättningen kommer att kunna
innehålla uppgifter för vilka sekretess råder blir det inte möjligt att registren i
sin helhet hålls tillgängliga för allmänheten. Inte heller får uppgift om
låntagare o.d. föras in i för allmänheten tillgängliga bokregister (kartotek)
o.d.

Med anledning av vad som i kulturutskottets yttrande anförts om ”öppna
lånesystem”, varmed torde avses ett lånesystem där låntagaren på ”sticka”
e.d. själv antecknar sitt namn m.m., får utskottet anföra följande. Den
föreslagna sekretessbestämmelsen avser endast uppgifter om lån som tillförts
ett register. En låneprocedur som innebär att låntagaren markerarsitt boklån
med en ”sticka” eller liknande påverkas således inte av förslaget. Vad som i
yttrandet anförts om att åtgärden skulle innebära ett avstående från
sekretesskydd från låntagares sida saknar härvidlag betydelse. Skulle av
låntagare gjorda markeringar om lån sedermera sammanföras till ett register
synes emellertid den nu föreslagna bestämmelsen bli tillämplig på det
sålunda sammanförda registret. Om låntagaren själv gör en anteckning om

1988/89 :KU38

Bilaga 1

lånet i ett allmänt tillgängligt kartotek e.d. blir uppgifterna självfallet inte
föremål för sekretess.

Utskottet vill i anslutning till kulturutskottets förslag om ändring av
forskningsbibliotekens lånerutiner för att få till stånd ett undantag från det
föreslagna sekretesskyddet vid lån utöver viss kortare tid tillägga följande.
En lämplig rutin synes vara att bibliotekens låneblanketter/ beställningsblanketter
kompletteras med en blankettext av innehåll att uppgift om låntagarens
boklån får lämnas ut till annan som vill låna boken. I och med att
låntagaren skriver under en sådan blankett erhålls samtycke till eftergivande
av sekretesskyddet. Ett sådant samtycke är giltigt, se 14 kap. 4 § sekretesslagen.
Det är dock att märka att krav på samtycke ej får ställas som villkor för
lån som skall gälla under normal lånetid.

I likhet med vad som föreslagits i yttrandet bör sekretessbestämmelsen
även omfatta juridiska personers lån vid bibliotek av hänsyn till behovet av
skydd för deras förhållanden av ekonomisk natur. Som exempel kan nämnas
att konkurrenter till ett företag som bedriver utvecklingsforskning inom ett
visst område har intresse av vilken litteratur detta företag eventuellt lånar för
ändamålet.

När det gäller frågan om vilket skaderekvisit som bör gälla för den
föreslagna sekretessbestämmelsen anser utskottet på de skäl som kulturutskottet
redovisat att detta bör utformas så att sekretess gäller om det inte står
klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men för den som uppgiften
avser. Presumtionen bör således vara för sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit).

Bestämmelsen bör intas som en ny bestämmelse (22 §) i sekretesslagens
9 kap. (Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållande av såväl
personlig som ekonomisk natur). Sekretesstiden bör bestämmas till 20 år.
Meddelarfrihet bör gälla för de sekretesskyddade uppgifterna.

Utskottets förslag till ny sekretessbestämmelse är intaget i bilaga 21.

1988/89:KU38

Bilaga 1

'Här fogat som underbilaga 2.

Kulturutskottets yttrande
1988/89 :KrU4y

1988/89 :KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

Sekretesskydd för uppgifter i bibliotekens
låntagarregister

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 16 mars 1989 beslutat bereda kulturutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1988/89:67 om sekretssfrågor inom
undervisningsväsendet m.m., såvitt avser avsnittet Sekretesskyddet för
uppgifter i bibliotekens låntagarregister (prop. s. 31), jämte motionerna
1987/88:K401 (m), 1987/88:K403 (fp) yrkande 7,1988/89:K6 (fp) yrkande 1,
1988/89:K8 (c) yrkande 2, 1988/89:K9 (mp) yrkande 4, 1988/89:K401 (mp)
och 1988/89.K432 (m).

I angivna avsnitt i propositionen behandlas en framställning till justitiedepartementet
från Göteborgs biblioteksnämnd om att sekretess skall gälla för
uppgifter i låntagarregistren i den allmänna biblioteksverksamheten.

Efter att ingående ha redovisat de skäl som talar för offentlighet och det
behov av sekretess som kan ligga bakom önskemålet i framställningen, gör
föredragande statsrådet den bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl
att införa en regel om sekretess på området (s. 32).

Den genomgående uppfattning som kommer till uttryck i motionerna är att
en sekretessbestämmelse bör införas.

Vissa bakgrundsuppgifter

Kulturutskottet lämnar i detta avsnitt en kortfattad översikt över biblioteksväsendet
i Sverige. Vidare redovisar utskottet vissa aktuella uppgifter om
bibliotekens lånesystem.

Det finns tre typer av offentliga bibliotek, nämligen folkbibliotek,
skolbibliotek och vetenskapliga bibliotek eller forskningsbibliotek. Dessutom
finns det företagsbibliotek vid större privata företag och industrier.
Även bibliotek av dessa slag brukar ofta med hänsyn till bokbeståndets
inriktning m.m. hänföras till forskningsbiblioteken.

Folkbibliotek finns i samtliga 284 kommuner i landet. Till folkbiblioteksnätet
hör också sjukhusbiblioteken och bibliotek vid landstingens skolor,
vilka har landstingen som huvudmän, och förbandsbiblioteken med staten
som huvudman. Skolbiblioteken i både grundskolan och gymnasieskolan har
i de flesta kommuner nära knutits till och i många fall helt integrerats med
folkbiblioteken. Kriminalvårdsstyrelsen har ansvaret för biblioteksservice
till interner vid kriminalvårdsanstalterna i landet. Verksamheten bedrivs
emellertid i de flesta fall av det kommunala folkbiblioteket i den kommun där

anstalten är belägen mot viss ersättning från kriminalvårdsstyrelsen. I detta
sammanhang bör också nämnas Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB)
som ansvarar för servicen till synskadade och andra grupper av handikappade
läsare, som är berättigade att låna s.k. talböcker. TPB fungerar nämligen
som lånecentral för talböcker visavi folkbiblioteken. I varje län fungerar ett
folkbibliotek som länsbibliotek, vars regionala verksamhet finansieras av
resp. landsting. Staten ger bidrag till denna verksamhet och till den
verksamhet som lånecentraler och depåbibliotek svarar för.

Inom gruppen forskningsbibliotek skiljer man på allmänbibliotek, specialbibliotek
och förvaltningsbibliotek eller verksbibliotek. Till gruppen allmänbibliotek
hänförs kungl, biblioteket och biblioteken vid universitet och
högskolor. I det sammanhanget bör nämnas även Arkivet för ljud och bild
(ALB) som omhändertar pliktleveranser av ljudradio- och televisionsprogram,
film för offentlig visning samt grammofonskivor, ljudkassetter och
videogram. Vid sidan av de allmänna forskningsbiblioteken finns ett stort
antal specialbibliotek, som rymmer litteratur inom endast ett eller några få
ämnesområden. De flesta av dessa bibliotek är knutna till institutioner och
organisationer av olika slag: akademier och andra lärda samfund, fackhögskolor
och andra högre undervisningsanstalter, vetenskapliga institutioner,
museer etc. Med denna anknytning till institutioner och organisationer av
skilda slag följer också att dessa bibliotek inbördes företer en skiftande
karaktär, inte endast beträffande bokbestånd utan även beträffande organisation
och tillgänglighetsprinciper.

Förvaltningsbiblioteken är av starkt skiftande omfattning. De är i huvudsak
avsedda att tjäna verksamheten vid myndigheterna. Utanför det
egentliga biblioteksbegreppet faller boksamlingar som används uteslutande i
det dagliga arbetet vid myndigheterna.

Som anförs i propositionen förekommer vid folkbiblioteken i huvudsak tre
typer av system för registrering av lån, nämligen dataregistrering, den s.k.
kamerametoden och systemet med bokkort. Vid folkbiblioteken i 110
kommuner förekommer databaserade register som omfattar såväl låntagare
som utestående lån. Av övriga kommuner tillämpar till ca 90 % kamerametoden.
Även vissa folkbibliotek som använder databaserade register har filialer
som tillämpar äldre registersystem. De största kommmunerna har i allmänhet
infört datastöd i verksamheten. Detta innebär att av de ca 80 miljoner lån
som förekommer vid de kommunala biblioteken varje år uppskattningsvis
hälften av lånen registreras med hjälp av data.

Bland dataregistren märks främst Bibliotekens Utlånings- och Mediakontrollsystem,
BUMS, som till skillnad från andra förekommande system på
området är ett centralt system. I systemets databas (BURK) finns när det
gäller bokbeståndet ca 1 miljon titlar registrerade. Systemets låntagarregister
omfattar låntagare i omkring 80 kommuner. Bland övriga datasystem kan
nämnas BIBS, som förekommer som lokalt system i 30 kommuner,
Stockholms stadsbiblioteks datastystem DOBIS/LIBIS samt det danska
systemet RC som används i Halmstad. En utveckling pågår mot en ökad
datorisering och ytterligare databaserade registersystem är under utveckling,
bl.a. i Borås.

De uppgifter som tillförs registren är - förutom uppgifter om låntagaren

1988/89:KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

och det sorn lånas ut - uppgifter om när lånetiden utgår.

På universitetsbibliotek och högskolebibliotek är låneregistreringen av det
yngre, mer frekvent utlånade beståndet oftast datoriserat, medan registreringen
av lån som gäller äldre, sällan lånade volymer oftast ännu sköts med
kortsystem. Vid Tekniska högskolans bibliotek och Karolinska institutets
bibliotek finns stora specialinriktade informationscentraler med datoriserade
litteraturtjänster.

Inom vissa delar av folkbibliotekens verksamhet finns ett av serviceskäl
motiverat intresse av att bevara uppgifter om vad en enskild låntagare eller
grupp av låntagare har lånat hos biblioteket. Detta gäller bl.a. den
uppsökande verksamheten Boken kommer och biblioteksservice i form av
talböcker till synskadade m.fl. För folkbiblioteken och skolbiblioteken finns
därtill ett behov av att bevara låneuppgifter minst ett och ett halvt år med
hänsyn till bestämmelserna om biblioteksersättning till författarna. I det
systemet ingår också att upphovsmannaorganisationerna skall kunna genom
stickprov kontrollera ersättningsberäkningarna. Material om utlåningen
behöver alltså, när det gäller dessa bibliotek, bevaras en viss tid efter det att
själva lånetransaktionen är avslutad. Som framhålls i propositionen gäller
emellertid i fråga om de databaserade registren att uppgifter om vad en
enskild låntagare lånat raderas ut så snart boken lämnats tillbaka. Författarfondens
intresse av uppgifter för underlag till biblioteksersättningen tillgodoses
när det gäller BUMS-systemet på så sätt att i systemets databas över titlar
finns ett räkneverk som för varje titel anger det antal lån som förekommit.

För forskningsbibliotekens vidkommande finns inte något speciellt behov
att bevara låneuppgifter en längre tid. Som framhålls i propositionen utestår
emellertid lånen i regel under betydligt längre tid än vad sorn gäller vid
folkbiblioteken. Forskningsbiblioteken omfattas inte av reglerna om biblioteksersättning.

Utskottet

Utgångspunkten för biblioteksnämndens framställning är att reglerna i
tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga
på handlingar som upprättas vid eller kommer in till en biblioteksmyndighet,
t.ex. som led i dennas administration.

Utskottet vill i anslutning härtill erinra om att tryckt skrift, ljud- eller
bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek - enligt 2 kap. 11 §
tryckfrihetsförordningen - inte skall anses utgöra allmän handling. För att en
handling skall omfattas av denna bestämmelse krävs att den ingår som
beståndsdel i en samling av handlingar organiserade på ett sådant sätt att den
enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I rättspraxis har regeln
ansetts tillämplig också på ADB-upptagningar i externa databaser såsom en
litteraturdatabas med bibliografiska referenser (RÅ 1986 not 290). En
ändring av bestämmelsen i förtydligande syfter har nyligen föreslagits (SOU
1988:64).

Utskottet delar den i propositionen och flertalet motioner framförda
uppfattningen att intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om
enskilds lån i bibliotek är begränsat. Det intresse som kan finnas av att ta del

1988/89:KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

av registret för att utöva kontroll över verksamheten torde, som anförs i
propositionen, för övrigt som regel kunna tillgodoses även om vissa uppgifter
i registren beläggs med sekretess.

Normalt sett torde en uppgift om vad en person har lånat på bibliotek
knappast kunna anses vara särskilt känslig från integritetssynpunkt. I vissa
fall kan emellertid en sådan uppgift vara förenad med högst beaktansvärd
risk för skada. Till detta kommer också en påtaglig risk för att människor
avhåller sig från att låna på bilbiotek av oro för att deras läsvanor skall
kartläggas av andra. En sådan oro kan visserligen i allmänhet anses mindre
välgrundad när det gäller fotomekaniska lånesystem och flertalet manuella
system. När det gäller de databaserade lånesystemen och vissa manuella
system kan emellertid konstateras att dessa ger goda förutsättningar för en
sådan kartläggning, nämligen om återkommande förfrågningar görs om
registerinnehållet under en tidsperiod. Enligt kulturutskottets uppfattning
inger möjligheterna till en kartläggning av enskilda personers läsvanor
allvarliga betänkligheter ur integritetssynpunkt.

Tillgängligheten till uppgifter i databaserade register torde, som framhålls
i propositionen, i viss utsträckning kunna begränsas genom föreskrifter av
datainspektionen. Enligt utskottets uppfattning bör det emellertid beaktas
att långtgående begränsningar i relevanta sökbegrepp m.m. kan innebära
försämrad service till låntagarna och minskad effektivitet i bibliotekens
arbetsrutiner. Något skydd för uppgifter i manuella register uppnås inte
genom föreskrifter av här avsett slag.

Vid sin bedömning av styrkan i de skäl som talar för och de skäl som talar
mot införandet av en sekretessbestämmelse på området har kulturutskottet
kommit till samma slutsats som den som kommer till uttryck i motionerna,
nämligen att en regel om sekretess bör införas till skydd för uppgifter om lån
vid bibliotek.

Enligt 2 kap. 3 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen skall reglerna om
allmänna handlingars offentlighet tillämpas av myndighet samt av riksdagen,
kyrkomötet och beslutande kommunal församling. Med myndighet förstås
här varje organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala
organisationen inklusive regeringen och domstolarna. Enligt 1 kap. 8 §
sekretesslagen skall fr.o.m. den 1 januari i år vad som föreskrivs i
tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i
tillämpliga delar gälla också handlingar hos i bilaga (se SFS 1988:836) till
sekretesslagen angivna aktiebolag, stiftelser och andra enskilda organ, som
innefattar myndighetsutövning eller liknande. Däremot förekommer vid en
rad bibliotek, som i större eller mindre utsträckning är tillgängliga för
allmänheten, inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter ur låneregister
eller andra handlingar. Som exempel på ett sådant bibliotek kan nämnas
Svenska akademiens Nobelbibliotek.

Enligt utskottets uppfattning saknas anledning att vid utfomningen av en
sekretessbestämmelse göra längre gående begränsning av kretsen av bibliotek
än vad som följer av den föregående framställningen. Detta innebär
således att enligt utskottets uppfattning en sekretessbestämmelse bör
omfatta hela det område som anges i 1 kap. 6 och 8 §§ sekretesslagen. Den
nödvändiga begränsningen av det sekretessbelagda området får i stället

1988/89 :KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

åstadkommas genom ett närmare angivande av de uppgifter som sekretessen
skall avse.

Som framhålls i propositionen har genom en ändring i 7 kap. 15 §
sekretesslagen den s.k. folkbokföringssekretessen utvidgats till att - i den
utsträckning regeringen föreskriver det - gälla även i annan verksamhet som
avser registrering av betydande del av befolkningen (SFS 1987:1161). Enligt
den uppfattning som kulturutskottet redovisat i det föregående är det i
allmänhet främst de sökmöjligheter som bibliotekens register erbjuder i
fråga om uppgifter om låntagarnas lån som inger betänkligheter ur integritetssynpunkt.
Utskottet ansluter sig till föredragande statsrådets uppfattning
och anser som en följd härav att det i det här aktuella sammanhanget inte
finns tillräckliga skäl att ta upp fråga om sekretessbeläggning av de uppgifter
om låntagares person som finns i låntagarregistren.

Med det synsätt som utskottet vill anlägga på frågan om behovet av skydd
för den enskildes integritet i hithörande sammanhang bör i detta sammanhang
en sekretessbestämmelse följaktligen inriktas endast på själva kopplingen
i registren mellan de uppgifter som förekommer om låntagarens
person och uppgifter om vad denne lånat på biblioteket. Detta innebär att
enligt utskottets uppfattning en sekeretessbestämmelse bör utformas så att
den förhindrar såväl att uppgift om lån lämnas ut som svar på en fråga om
vem som lånat en viss titel som att svar lämnas på en fråga om vad en viss
låntagare har lånat. I bestämmelsen bör däremot - mot bakgrund av det ovan
anförda - inte föreskrivas hinder mot att uppgift lämnas om en viss låntagares
namn, adress m.m. Intresset av service till låntagare och intresset av insyn
och kontroll av biblioteksverksamheten förutsätter också att vid sökning i
registren utifrån en viss boktitel eller motsvarande lämnas uppgift om
huruvida den är tillgänglig eller utlånad och i förekommande fall om den
tidpunkt då lånetiden utgår.

I den föregående framställningen har endast berörts lån av böcker. För
undvikande av missförstånd finns det anledning att erinra om att det vid
biblioteken förekommer utlåning även av talböcker, grammofonskivor,
videogram, diabilder, grafik m.m. Självfallet bör uppgifter om sådana lån
behandlas på samma sätt som föreslås i fråga om boklån. Vidare bör med
uppgifter om lån likställas uppgifter om reservation eller annan typ av
beställning.

Vid den remissbehandling som föregått regeringens ställningstagande har
framhållits vikten av att en sekretessbestämmelse utformas så att öppna
lånesystem även fortsättningsvis kan användas vid bibliotek som önskar
begagna sig av sådana.

Kulturutskottet vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att
utskottets förslag, att sekretessen endast skall avse uppgifter som tillförts ett
register, innebär en viss begränsning av det sekretessbelagda området. I linje
med vad som anmärkts i det föregående bör bestämmelsen också utformas så
att låneförfaranden beträffande boksamlingar som endast tjänar som arbetshjälpmedel
vid myndigheterna faller utanför nämnda område.

Utöver det anförda vill utskottet i fråga om möjligheten att tillämpa öppna
lånesystem framhålla att det för låntagare, som lånar böcker vid ett bibliotek
där ett sådant låneförfarande förekommer, många gånger torde framstå som

1988/89 :KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

uppenbart att hans lån sker under sådana omständigheter att de uppgifter 1988/89:KU38
som rör hans lån blir tillgängliga för andra. Särskilt tydligt är naturligtvis Bilaga 1
detta vid låneformer där låntagaren själv är aktiv för att markera eller Underbilaga 1
registrera sitt lån. Under sådana förhållanden måste låntagaren anses ha
lämnat ett sådant medgivande till att sekretess inte skall gälla för uppgifterna
som avses med den bestämmelse som finns i 14 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt
denna bestämmelse kan nämligen den i vilkens intresse sekretessen gäller i
förväg samtycka till att en eljest sekretessbelagd uppgift lämnas ut eller
senare helt eller delvis efterge sekretessskyddet. Ett samtycke till utlämnandet
av en sekretessbelagd uppgift behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst
- s.k. presumerat samtycke - får godtas.

Lån vid forskningsbiblioteken utestår i regel betydligt längre tid än vad
som gäller för lån inom folkbiblioteken. Med hänvisning till detta förhållande
har i remissvar från universitetsbibliotek framhållits att det är angeläget att,
med hänsyn till konkurrensen om böcker, låntagare kan få besked om namn
på låntagare som har en beställd bok. Därigenom kan stora tidsvinster och
andra fördelar uppnås, menar man, och den omständliga vägen att vänta på
en tidpunkt för ett inkrävningsförfarande kan undvikas.

Enligt utskottet bör de sålunda anförda olägenheterna kunna undvikas
genom en okomplicerad ändring i bibliotekens lånerutiner. Dessa skulle
exempelvis kunna utformas så att lån utöver viss kortare tid förutsätter
medgivande från låntagaren att biblioteket får lämna ut uppgifter om dennes
lån till annan som vill låna boken.

En begränsad användning av medgivande i här angivna situationer är
enligt kulturutskottets uppfattning inte ägnad att inge betänkligheter ur
integritetssynpunkt, eftersom den enskilde själv kan ta ställning till frågan
om huruvida han skall avstå från sekretessen.

Det måste enligt utskottets mening vara förenat med mycket stora
svårigheter att i det enskilda fallet endast utifrån innehållet i bibliotekens
register ta ställning till frågan om huruvida röjandet av en uppgift om en
låntagares lån vid biblioteket kan medföra men för denne. En sådan
bedömning måste i många fall ske endast utifrån uppgifter om författaren och
bokens titel. En bedömning av risken för att utlämnandet av en uppgift utgör
ett led i en kartläggning av låntagarens läsvanor är i det konkreta fallet inte
heller möjlig att göra. Med hänsyn till det anförda anser kulturutskottet att
en sekretessregel bör utformas utifrån huvudregeln att sekretess gäller om
det inte står helt klart att uppgiften kan röjas utan men för den som uppgiften
avser.

En utformning av sekretessregeln i enlighet med det anförda torde som
regel medge att uppgifter lämnas ut för att användas som underlag för
författarfondens ersättningsberäkningar och vid forskningsverksamhet där
betryggande garantier ges för att den enskilde låntagarens integritet inte
träds för när.

Kulturutskottet har i det föregående endast berört frågan om behovet av
sekretess utifrån intresset av skydd för den enskildes personliga integritet. I
remissvar har framförts uppfattningen att ett sekretesskydd även bör omfatta
juridiska personers lån vid bibliotek av hänsyn till behovet av skydd för deras
förhållanden av ekonomisk natur. Enligt utskottets uppfattning talar övervä -

gande skäl för att en sekretessbestämmelse bör utformas så att enskildas lån
vid bibliotek i registersammanhang behandlas på samma sätt oavsett om det
är fråga om enskilda personer eller företag. Ett sekretesskydd som tillgodoser
dessa intressen kan åstadkommas genom att en sekretessbestämmelse tas
in i 9 kap. sekretesslagen. Om regeln placeras där torde en sekretesstid om 20
år vara rimlig.

Med hänvisning till det anförda förordar kulturutskottet att det i 9 kap.
sekretesslagen tas in en bestämmelse av följande innehåll.

Sekretess gäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om
enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, om det inte
står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller
någon honom närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo
år.

Stockholm den 18 april 1989
På kulturutskottets vägnar

Ingrid Sundberg

Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Åke Gustavsson (s), Maja Bäckström (s),
Berit Oscarsson (s), Jan-Erik Wikström (fp), Jan Hyttring (c), Anders
Nilsson (s), Lars Ahlmark (m), Erkki Tammenoksa (s), Leo Persson (s),
Lars Ahlström (m), Margareta Fogelberg (fp), Stina Gustavsson (c),
Alexander Chrisopoulos (vpk), Kaj Nilsson (mp), Ulla Samuelsson (s) och
Eivor Husing (s).

1988/89 :KU38

Bilaga 1

Underbilaga 1

Konstitutionsutskottets lagförslag 1988/89:KU38

Bilaga 1

Förslag till Underbilaga 2

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100)’ skall införas en
ny paragraf, 9 kap. 22 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

22 §

Sekretess gäller i biblioteksverksamhet
för uppgift i register om
enskilds län, reservation eller annan
form av beställning, om det inte står
klart att uppgiften kan röjas utan att
den som uppgiften rör eller någon
honom närstående lider skada eller
men.

I fråga om uppgift i allmän handling
gäller sekretessen i högst tjugo
år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1989.

'Lagen omtryckt 1988:9.

1988/89: KU38

Bilaga 2

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1989-05-11

Närvarande: justitierådet Nils Mannerfelt, justitierådet
Bertil Freyschuss, regeringsrådet Åke Bouvin.

Enligt utdrag av allmänt protokoll 1988/89:37 vid sammanträde
den 9 maj 1989 med riksdagens konstitutionsutskott
har utskottet beslutat Inhämta lagrådets yttrande över
ett inom utskottets kansli upprättat förslag till lag
om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn
Lars Hesser.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Vr pntMet ritt utdraget
Betygar*