Justitieutskottets betänkande
1988/89: JuU24

Tjänstefel

1988/89

JuU24

Propositionen m. m.

I proposition 1988/89:113 har regeringen (justitiedepartementet) efter hörande
av lagrådet föreslagit riksdagen att anta ett vid propositionen fogat
förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 4.

I samband med propositionen behandlar utskottet fyra med anledning
av propositionen väckta motioner samt fyra motioner från den allmänna
motionstiden i år. Motionsyrkandena redovisas på s. 3.

Det vid propositionen fogade lagförslaget har följande lydelse.

1 Riksdagen 1988/89. 7 sami. Nr 24

Förslag till

1988/89:JuU24

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att rubriken till 20 kap.
samt 20 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap.'

Om myndighetsmissbruk
m. m.

Den som i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag
eller annan författning gäller för
myndighetsutövningen dömes, om
gärningen för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller
otillbörlig förmån som ej är ringa,
för myndighetsmissbruk till
böter eller fängelse i högst två år. Är
brottet grovt, dömes till fängelse i
högst sex år.

Begår någon gärning som avses i
första stycket av grov oaktsamhet,
dömes för vårdslös myndighetsutövningtill
böter eller fängelse
i högst ett år.

Den som är ledamot av beslutande
statlig eller kommunal församling
skall ej för någon sin åtgärd i
denna egenskap vara underkastad
ansvar enligt första eller andra stycket.

Vad i första och andra styckena
sägs skall ej heller äga tillämpning,
om gärningen eljest är särskilt belagd
med straff.

Om tjänstefelm.m.

1§2

Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vid myndighetsutövning
genom handling eller underlåtenhet
åsidosätter vad som gäller
för uppgiften skall dömas för
tjänstefel till böter eller fängelse
i högst två år. Om gärningen med
hänsyn till gärningsmannens befogenheter
eller uppgiftens samband
med myndighetsutövningen i övrigt
eller till andra omständigheter är att
anse som ringa, skall inte dömas till
ansvar.

Om ett brott som avses i första
stycket har begåtts uppsåtligen och
är att anse som grovt, skall dömas
för grovt tjänstefel till fängelse,
lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömande av om brottet är
grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen
allvarligt har missbrukat
sin ställning eller om gärningen
för någon enskild eller det
allmänna har medfört allvarligt förfång
eller otillbörlig förmån som är
betydande.

Den som är ledamot av en beslutande
statlig eller kommunal församling
är inte underkastad ansvar
enligt första eller andra stycket för
någon åtgärd som han vidtar i denna
egenskap.

Vad som sägs i första och andra
styckena skall inte heller tillämpas,
om gärningen är belagd med straff
enligt någon annan bestämmelse.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1989.

1 Senaste lydelse av kapitlets rubrik 1975:667.

2 Senaste lydelse 1975:667.

Motionerna

1988/89: Ju33 av Allan Ekström (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar slopa begränsningen för tjänstefelsansvaret till
myndighetsutövning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett utvidgat skadeståndsansvar för det allmänna såsom komplettering
till ett straffrättsligt tjänstefelsansvar,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ansvar för förtroendevalda ledamöter av kommunala nämnder,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om undanröjande av föreliggande dualism mellan domstol och anställningsmyndighet,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om upphävande av 10 kap. 1 § lagen om offentlig anställning.

1988/89: Ju34 av Karin Ahrland m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en parlamentarisk utredning för att se över det straffrättsliga
tjänsteansvaret m. m. i enlighet med vad i motionen anförts.

1988/89: Ju35 av Rolf Dahlberg m. fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om vidgat straffrättsligt
tjänsteansvar m.m. i enlighet med vad som i motionen anförts,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om enskildas rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt
handlande från myndigheternas sida,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det straffrättsliga ansvaret för kommunala tjänstemän och ledamöter
i kommunala nämnder,

5. att riksdagen — under förutsättning att propositionens förslag angående
ändring i brottsbalken antas — beslutar att kommunala tjänstemän
skall äga reservationsrätt enligt vad i motionen anförts,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående de offentligt anställdas arbetsvillkor.

1988/89: Ju36 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas att riksdagen begär att
regeringen snarast skall presentera ett lagförslag om politikeransvar omfattande
samtliga nivåer.

1988/89:Ju614 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lagstiftning
om straffansvar för tjänstefel.

Motiveringen återfinns i motion 1988/89: K222.

1988/89: Ju630 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om lagändring, så att motionens intentioner om tjänstemannaansvar
genomförs.

1988/89:JuU24

fl Riksdagen 1988/89. 7 sami. Nr 24

Motiveringen återfinns i motion 1988/89: K236.

1988/89:JuU24

1988/89: Ju633 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar
som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om
tjänsteansvaret.

1988/89: Ju806 av Bo Lundgren m. fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om straffansvar för tjänstefel,

Motiveringen återfinns i motion 1988/89: Sk802.

Utskottet

Inledning

I propositionen behandlas frågor om straffansvaret för tjänstefel. Till
grund för ställningstagandena i propositionen ligger en inom justitiedepartementet
upprättad promemoria (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk och
remissbehandlingen av promemorian.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret
för offentligt anställda. Straff skall enligt förslaget kunna utdömas inte endast
för gärningar som innefattar felaktig myndighetsutövning utan även
för vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning.

Enligt regeringsförslaget skall för straffansvar inte längre krävas att gärningen
har medfört förfång eller otillbörlig förmån. Ansvaret omfattar
dock inte gärningar som på grund av en bedömning av samtliga omständigheter
måste anses ringa. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till bl. a.
gärningsmannens befogenheter vid myndighetsutövningen.

Vidare föreslås att oaktsamhet — och inte som nu endast uppsåt eller
grov oaktsamhet — skall vara tillräckligt för straffansvar.

Enligt förslaget skall nuvarande brottsrubriceringar ändras. Uppsåtligt
brott som inte är grovt och brott som begås av oaktsamhet ges beteckningen
tjänstefel. Om ett uppsåtligt brott är att bedöma som grovt skall
dömas för grovt tjänstefel. Vissa omständigheter anges som särskilt skall
beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 1989.

Bakgrund

Före ämbetsansvarsreformen

De nuvarande bestämmelserna om straffrättsligt ansvar för offentliga
funktionärer i utövning av tjänst eller uppdrag infördes genom lagstiftning
år 1975 (ämbetsansvarsreformen) och gäller sedan den 1 januari 1976
(prop. 1975:78, JuU 22, rskr. 212).

Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt
ansvar för offentligt anställda tjänstemän - en ämbetsman dömdes för
tjänstefel om han av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte
vad som ålåg honom enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild
föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. För allvarligare brott, som innebar
att ämbetsmannen missbrukat sin ställning till förfång för det allmänna
eller någon enskild, kunde ansvar för tjänstemissbruk komma i fråga. Enligt
sin ordalydelse gällde ansvarsreglerna den som var ämbetsman. Deras
räckvidd var emellertid genom särskilda bestämmelser utsträckt så att de
omfattade flertalet tjänstemän i offentlig verksamhet. I praxis drogs gränsen
så att ämbetsansvaret inte gällde den som innehade en tjänst i vilken
endast mera osjälvständiga arbetsuppgifter ingick.

Vid sidan av straff — böter eller fängelse — fanns de särskilda ämbetsstraffen
suspension och avsättning. Utöver de straffrättsliga reglerna gällde
vidare bestämmelser om disciplinansvar.

Gällande rätt

Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades den ovan beskrivna ordningen
och ersattes med nuvarande regler som bygger på principen att särskilda
straffrättsliga ansvarsregler bör gälla endast i den mån det är motiverat
på grund av den offentliga verksamhetens särart. Förseelser som inte
på något principiellt sätt skiljer sig från vad som kan förekomma på den
privata arbetsmarknaden skall alltså bestraffas på samma sätt som där,
dvs. i regel genom ett disciplinärt förfarande. Detta innebär att det straffrättsliga
ansvaret för lindrigare förseelser i tjänsten i princip avskaffades
och ersattes av ett disciplinärt ansvar. För särskilt straffvärda beteenden
finns dock straffansvar kvar bl. a. för myndighetsmissbruk och vårdslös
myndighetsutövning.

Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) döms sålunda den för myndighetsmissbruk
som i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag
eller annan författning gäller för myndighetsutövningen, om gärningen för
det allmänna eller för någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån
som ej är ringa. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år, eller i grova
fall högst sex år.

Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning
till böter eller fängelse i högst ett år.

Ledamöter av beslutande statlig eller kommunal församling är undantagna
från ansvar för åtgärd som vidtas i denna egenskap.

Myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning är subsidiära till
de allmänna brotten. Detta innebär att ansvar enligt här återgivna bestäm -

1988/89:JuU24

melser inte skall dömas ut om gärningen på annat håll är särskilt belagd
med straff.

Det bör nämnas att det straffrättsliga ansvaret inte längre är knutet till
en speciell person, en ämbetsman, utan omfattar alla som utövar myndighet
— till begreppet myndighetsutövning återkommer utskottet i det följande.

Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades de särskilda ämbetsstraffen
avsättning och suspension. Frågor om skiljande från tjänsten regleras i lagen
(1982:80) om anställningsskydd och i lagen (1976:600) om offentlig
anställning (LOA).

För arbetstagare hos staten och för bl. a. sådana arbetstagare hos kommuner
vilkas anställning är statligt reglerad, t. ex. lärare, är det disciplinära
ansvaret författningsreglerat i LOA. Lagen innehåller bestämmelser bl. a.
om disciplinansvar, avskedande, avstängning och läkarundersökning. En
arbetstagare kan sålunda åläggas disciplinpåföljd, varning eIler löneavdrag,
för tjänsteförseelse om felet inte är ringa. Grov eller upprepad tjänsteförseelse
kan föranleda avskedande. Detsamma gäller om arbetstagaren begår
brott som visar att arbetstagaren är uppenbart olämplig att inneha sin anställning.
Det finns också möjlighet att som ett alternativ till disciplinförfarande
tillgripa uppsägning vid klart dokumenterad olämplighet.

Vissa befattningshavare är helt eller delvis undantagna från tillämpning
av reglerna i LOA, t. ex. justitieråd. För de kommunala arbetstagare som
inte är underkastade bestämmelserna i LOA saknas författningsreglerat
disciplinansvar.
För dem gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal.

Av 12 kap. 1 § och 14 kap. 3 § LOA följer att ingripanden mot en befattningshavare
för myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning i
första hand skall ske i straffrättslig ordning.

Tidigare behandling

Vid utskottets behandling av ämbetsansvarsreformen ställde sig utskottet
bakom de tankegångar som bar upp förslaget. Utskottet ansåg det dåvarande
sanktionssystemet beträffande offentliga tjänstemän föråldrat och
mindre väl förenligt med utvecklingen på arbetsrättens område och även i
övrigt var systemet behäftat med åtskilliga brister. Utskottet pekade på det
anmärkningsvärda i att så gott som varje förseelse i tjänsten åtminstone
principiellt sett var straffbelagd och att den personkrets som omfattades av
ämbetsansvaret var bestämd efter oklara och oenhetliga kriterier. Utskottet
fann det också otillfredsställande att tjänstemännen på det offentliga
området i stor utsträckning var underkastade både disciplinansvar och ansvar
enligt BrB samt att det vid sidan av straff- och disciplinansvaret fanns
utrymme för rent civilrättsliga sanktioner som uppsägning och avskedande.

Utskottet ansåg sålunda att ett nytt sanktionssystem borde komma till
stånd. När det gällde utformningen av ett sådant system anförde utskottet
att utgångspunkten självfallet måste vara samhällsmedlemmarnas intresse
av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på

1988/89:JuU24

ett riktigt sätt och att förvaltningstjänstemännen är självständiga och oväldiga.
Utskottet ansåg det vidare av vikt att sanktionssystemet kan tillämpas
oberoende av förändringar i förvaltningens organisation. Utskottet
fann det också vara av grundläggande betydelse att det nya systemet är
anpassat till att de statliga och kommunala tjänstemännens anställningsförhållanden
alltmer kommit att präglas av privaträttsliga inslag och att
som följd härav fel i tjänsten kan betraktas som avtalsbrott som bör beivras
med de sanktionsmedel som står arbetsgivaren till buds och inte genom
straff eller andra påföljder.

Utskottet ansåg att förslaget låg i linje med bl. a. dessa synpunkter och
ställde sig enhälligt bakom det framlagda förslaget i stort (JuU 1975:22 s.
101).

Härutöver anförde utskottet att det var en särskild fördel med den föreslagna
ordningen att mindre allvarliga fel i tjänsten avkriminaliserades och
att den straffrättsliga sanktionsformen hölls avskild från den disciplinära
så att inte tillämpningsområdena för de båda ansvarsformerna sammanföll.

Efter genomförandet av ämbetsansvarsreformen har utskottet vid ett
stort antal tillfällen behandlat motionsyrkanden om bl. a. reformens inverkan
på utövandet av de offentliga funktionerna och utvidgning av det
straffrättsliga ansvaret (se JuU 1976/77:9, 1977/78:9, 1978/79:5,
1979/80:5, 1981/82:17, 1985/86:34, 1986/87:34 samt 1987/88:32).

Vid utskottets behandling av ärendet år 1979 inhämtade utskottet yttranden
från bl. a. justitiekanslern, riksåklagaren, statens ansvarsnämnd,
riksdagens ombudsmän och de fackliga organisationerna. Efter att ha redogjort
för remissyttrandena uttalade utskottet i sitt av riksdagen godkända
betänkande (JuU 1979/80:5 s. 24) att det föreliggande materialet
enligt utskottets mening inte gav underlag för att anse att ämbetsansvarsreformen
hade sådana brister att den hade negativt påverkat utövandet av
de offentliga funktionerna. Under remissförfarandet hade emellertid pekats
på en rad praktiska problem, varav utskottet redovisade några, som
redan uppkommit under tillämpningen av det nya systemet. Enligt utskottet
visade erfarenheterna av tillämpningen av de nya ansvarsreglema att
det fanns skäl att se över dessa. En översyn skulle, enligt utskottets mening,
skapa underlag för att bedöma i vad mån regelsystemet borde ändras
för att svara mot kravet att de offentliga funktionerna utan ovidkommande
hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och mot kravet på att de offentliga funktionärerna
är självständiga och oväiaiga i sin verksamhet.

Utskottet hänvisade därefter till att regeringen i regeringsdeklarationen
samma höst uttalat att tiden var inne för en översyn av ämbetsansvarsreformen
och att det inom kort skulle tillkallas en kommitté med uppdrag att
utreda straff- och disciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet.
Något tillkännagivande om behovet av en översyn av ämbetsansvarsreformen
fann utskottet därför inte erforderligt.

Kommittén, som antog namnet tjänsteansvarskommittén, lade i april
1983 fram sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i offentlig
verksamhet.

Kommittén ansåg att det inte fanns anledning att frångå de mer grund -

1988/89:JuU24

läggande motiv som ansvarssystemet byggde på och att de gränser för det
straffbara området som dragits upp i 20 kap. 1 § BrB borde bestå. Kommittén
lade emellertid fram ett förslag till ny lydelse av nämnda paragraf
där begreppet myndighetsutövning ersattes med en förklarande beskrivning.
Kommitténs förslag kom i denna del inte att leda till lagstiftning.

Utskottet behandlade i två betänkanden andra regeringsförslag som
grundade sig på tjänsteansvarskommitténs arbete (prop. 1984/85:117,
JuU 34, rskr. 341 och JuU 1985/86:34, rskr. 296). Samtidigt behandlades
ett antal motioner. I 1986 års ärende inhämtade utskottet yttrande från
konstitutionsutskottet.

Utskottet fann — i likhet med konstitutionsutskottet — att frågan om
tjänsteansvaret snarast borde ses över på nytt. En utgångspunkt för översynen
borde vara att en reell utvidgning av straffansvaret kom till stånd.
En ledstjärna för arbetet borde vara att man tillgodosåg medborgarnas intresse
av att den offentliga verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs
på ett riktigt sätt.

Utskottet uttalade vidare att det inte gärna kunde komma i fråga att
införa en straffbestämmelse om tjänstefel liknande den som fanns före ämbetsansvarsreformen
då minsta handling eller underlåtenhet straffbelädes,
hur ringa saken än var. Utskottet ansåg det uppenbart att vissa begränsningar
erfordrades. Utskottet uttalade sig därefter om olika vägar att nå
den önskade förändringen.

Sammanfattningsvis föreslog utskottet att överväganden borde ske i
flera hänseenden beträffande rekvisiten i 20 kap. 1 § BrB. Utskottet ansåg
sålunda att kravet på grov oaktsamhet vid vårdslös myndighetsutövning
kunde ifrågasättas. En annan tanke som utskottet ansåg värd att pröva var
om förfångsrekvisitet kunde avskaffas och ersättas med en bestämmelse
om frihet från ansvar i ringa fall. Slutligen tog utskottet upp frågan om en
omreglering av begreppet myndighetsutövning i syfte att till det straffbara
området hänföra fall som rör lagtillämpning utan att för den skull vara en
fråga om utövning av myndighet. Utskottet framhöll slutligen att också
andra vägar att nå det åsyftade resultatet måste prövas samtidigt som kontaktytorna
med den disciplinrättsliga regleringen beaktades.

Vad utskottet sålunda enhälligt anfört gav riksdagen som sin mening
regeringen till känna.

Det regeringsförslag som behandlas i detta ärende är resultatet av det
utredningsarbete som härefter vidtog.

Utskottets överväganden

Propositionen

Enligt regeringsförslaget skall den dömas för tjänstefel som uppsåtligen eller
av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för
uppgiften genom handling eller underlåtenhet. Ringa fall skall inte föranleda
ansvar. Vid bedömningen av om gärningen kan anses ringa skall särskild
hänsyn tas till bl. a. om gärningsmannen haft en underordnad ställning.
Om brottet begåtts uppsåtligen och om det är att anse som grovt skall

1988/89:JuU24

dömas för grovt tjänstefel. Omständigheter som gör brottet grovt är bl. a.
om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen
har medfört allvarligt förfång eller betydande otillbörlig förmån.
Straffet för tjänstefel föreslås vara böter eller fängelse i högst två år och för
grovt tjänstefel fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Utskottet vill först konstatera att regeringens förslag tillgodoser det krav
på en utvidgning av det straffrättsliga ansvaret för fel och försummelser i
tjänsten som utskottet ställde år 1986. Vidare noterar utskottet att de synpunkter
som utskottet då framförde på tänkbara lösningar tagits till vara i
lagstiftningsarbetet. Utskottet vill särskilt peka på att de förändringar beträffande
oaktsamhets- och förfångsrekvisiten som utskottet då pekade på
nu föreslås genomförda.

När det gäller rekvisitet vid myndighetsutövning vill utskottet anföra följande.

Med myndighetsutövning förstås beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck
för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får
rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler
och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (se
prop. 1975:78 s. 141 ff).

Enligt regeringens förslag skall den straffbara gärningen ske vid myndighetsutövning
i stället för som nu / myndighetsutövning. Förslaget innebär
inte att begreppet myndighetsutövning skall ges någon annan innebörd än
tidigare utan avsikten är att till det straffrättsliga området också skall föras
åtgärder som, även om de inte självständigt kan anses innefatta myndighetsutövning,
ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen till slut
kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rättssubjekt. Härvidlag
hänvisas i propositionen till bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen
samt motivuttalanden härtill om den rättspraxis som utvecklat sig på
det området.

Det sagda innebär som justitieministern anför (s. 23) att utgångspunkten
bör vara att straffansvaret omfattar — förutom myndighetsutövning — åtgärder
som ingår som ett led i myndighetsutövningen eller på annat sätt
står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med denna.

I motionerna Ju33 och Ju35 framförs invändningar mot den föreslagna
ordningen. Motionärerna är visserligen beredda att nu godta regeringsförslaget
men ser det som en temporär lösning. De vill att det straffbara området
skall utvidgas ytterligare genom att också fel som begås utan samband
med myndighetsutövning skall omfattas av straffansvaret.

Utskottet anser för sin del att anknytningen till myndighetsutövning ligger
väl i linje med grundmotivet för det särskilda straffansvaret för offentliga
funktionärer, nämligen intresset att skydda samhällsmedborgama mot
fel vid utövandet av den offentliga makten. Någon sådan utvidgning av
straffansvaret som förespråkas i motionerna kan utskottet inte ställa sig
bakom. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju33 och Ju35 i här behandlade
delar.

Förslaget i propositionen ligger väl i linje med det här angivna synsättet.
Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju33 och Ju35 i här behandlad
del.

1988/89:JuU24

Utskottets ställningstagande utesluter emellertid inte att det finns anledning
att se över omfattningen av straffansvaret. Utskottet återkommer till
den frågan i det följande under rubriken Ny utredning.

Utskottet vill slutligen uttrycka sitt gillande av att den äldre brottsbeteckningen
tjänstefel nu föreslås återinförd. Som justitieministern anför (s.
21) torde det inte råda någon tvekan om att uttrycket tjänstefel fortfarande
är det som brukar användas i allmänt språkbruk när straffbara fel i tjänsteutövning
avses. Utskottet kan också instämma i justitieministerns uppfattning
att beteckningen myndighetsmissbruk i många fall framstår som
missvisande i fråga om de överträdelser det här i allmänhet är fråga om.
Som utskottet ser det ligger det ett stort värde i att brottsrubriceringen är
tydlig och lättförståelig för allmänheten och att den ger uttryck för de värderingar
som ligger bakom straffbestämmelsen.

Vad utskottet i det föregående anfört innebär att utskottet tillstyrker bifall
till propositionen. Yrkandena i motionerna Ju614, Ju630, Ju633 och
Ju806 om återinförande av straffansvar för tjänstefel får härigenom anses
tillgodosedda.

Politikeransvaret

Utskottet kommer i detta avsnitt att behandla några yrkanden i motionerna
Ju33, Ju35 och Ju36 som rör politikeransvaret.

1 motion Ju36 begärs ett lagförslag om politikeransvar på samtliga nivåer.

De bestämmelser som i första hand är av intresse när det gäller möjligheten
att utkräva straffrättsligt ansvar av politiker för felaktiga beslut är 4
kap. 8 § och 12 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen (RF) samt 20 kap. 1 § BrB.

Regleringen innebär sammanfattningsvis följande.

För ledamöter i kommunala nämnder och styrelser gäller reglerna om
tjänstefel i 20 kap. 1 § BrB. (Utskottet utgår här från att den av utskottet i
det föregående förordade regleringen godtas av riksdagen.)

Ledamöter i beslutande statliga eller kommunala församlingar — i första
hand riksdags- och kommunfullmäktigeledamöter - är för åtgärder i
denna egenskap inte underkastade ansvar för tjänstefel. Felaktig myndighetsutövning
som sker genom beslut i riksdagen eller fullmäktigeförsamlingar
skall alltså inte föranleda ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § tredje
stycket BrB).

Ett statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten
endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Konstitutionsutskottet,
som har till uppgift att granska bl. a. statsrådens tjänsteutövning,
beslutar om åtal (12 kap. 1 och 3 §§ RF).

Vidare gäller att riksdagsledamöter har processuell immunitet beträffande
vissa gärningar. Sålunda gäller att ingen får väcka talan mot den som
utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom
friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden
eller gärningar under utövandet av uppdraget utan att riksdagen har medgivit
det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har
förenat sig. Härutöver gäller vissa begränsningar i fråga om frihetsberö -

1988/89: JuU24

vande före lagakraftvunnen dom i de fall en riksdagsledamot misstänks för
brott i annat fall (4 kap. 8 § RF).

Utskottet vill här mer allmänt uttala att det, när det gäller politikers
straffrättsliga ansvar för felaktiga beslut, måste göras en avvägning mellan
olika intressen som står mot varandra — det är här främst fråga om den
enskildes intresse av att olagliga åtgärder i förekommande fall beivras resp.
intresset att den demokratiska processen inte försvåras eller omöjliggörs.
Detta har kommit till uttryck såväl i regeringsformens som i brottsbalkens
bestämmelser. Det nuvarande regelsystemet är i huvudsak väl avvägt. Utskottet
vill dock nämna att kommunalansvarsutredningen (C 1986:02)
bl. a. har till uppgift att analysera konsekvenserna av ett utvidgat straffrättsligt
ansvar för de förtroendevalda i kommuner och landsting och
pröva om möjligheterna att ingripa behöver förstärkas. Utredningen beräknas
avge sitt slutbetänkande under innevarande år.

Med hänsyn till det sagda bör motion Ju36 inte föranleda någon åtgärd
från riksdagens sida.

I motionerna Ju33 och Ju35 tas frågan om politikeransvaret upp i ett
särskilt hänseende. Motionärerna hänvisar till att det i vissa fall visat sig
möjligt för kommunala organ att sätta sig över domstols beslut utan att
detta medfört straffrättsligt ansvar för berörda politiker (se t. ex. NJA 1988
s. 26).

Justitieministern tar i propositionen (s. 10) upp just den frågan. Hon
anför där att kommunalansvarsutredningen har i uppdrag att utreda behovet
av åtgärder för att motverka att kommuner och landsting överskrider
den kommunala kompetensen och sätter sig över domstolarnas avgöranden.
Den nyssnämnda straffrättsliga översynen inom utredningen är också
av betydelse i detta sammanhang. Den fråga som tagits upp i motionerna
är alltså redan aktualiserad och under övervägande. Motionerna Ju33 och
Ju35 bör därför inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Tjänstemannaansvaret

Ansvarsfördelningen mellan politiker och kommunaltjänstemän

I motion Ju35 tas upp frågan om ansvarsfördelningen mellan kommunaltjänstemän
och politiker. Motionärerna anser att ansvarsfördelningen är
oklar.

En översyn av kommunallagen (1977:179) pågår sedan några år. Riksdagen
uttalade våren 1988 att det fortsatta beredningsarbetet borde ske under
medverkan av representanter för riksdagspartierna. Med anledning
härav tillsattes kommunallagskommittn (C 1988:03) i september 1988.
Kommittn skall lämna förslag till en ny samlad kommunallag. Arbetet bedrivs
med sikte på att ett förslag skall föreligga den 1 februari 1990.

I direktiven till kommunallagskommittn (dir. 1988: 50) uttalas att bl. a.
riksdagens under våren 1988 gjorda uttalanden om kommunallagsarbetet
(prop. 1986/87:91 och 1987/88:100 delvis, KU 23, rskr. 154) skall tjäna
som grund för arbetet. I ärendet uttalade riksdagen bl. a. att det i det fort -

1988/89:JuU24

satta arbetet med en ny kommunallag fanns anledning att ta upp frågan om
den kommunala personalens ställning. Motionsspörsmålet är således redan
uppmärksammat och utskottet avstyrker bifall till motion Ju35 i
denna del.

Reservationsrätt för kommunaltjänstemän

I motion Ju35 yrkas att reservationsrätt skall införas för kommunaltjänstemän
i syfte att bereda tjänstemännen möjlighet att freda sig från ansvar.

I 19 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) finns en bestämmelse
om reservationsrätt för tjänstemän som deltagit i den slutliga handläggningen
av ett ärende utan att delta i avgörandet.

Förvaltningslagen är enligt 1 § i princip tillämplig på verksamheten vid
bl. a. statliga och kommunala myndigheter. Enligt 3 § gäller dock att om en
annan lag eller förordning innehåller en från förvaltningslagen avvikande
bestämmelse har den bestämmelsen företräde. På den kommunala sidan
görs vidare enligt 31 § undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser,
bl. a. 19 §, i fråga om sådana ärenden där rättsmedlet är kommunalbesvär.
Undantaget gäller också när kommunala myndigheter vidtar åtgärder av
rent förberedande eller rent verkställande art i ärenden där avgörandet ankommer
på kommunfullmäktige, landsting eller andra s. k. beslutande
kommunala församlingar. Sådana ärenden hos kommunala myndigheter
som kan överklagas enligt bestämmelser i specialförfattningar genom s. k.
förvaltningsbesvär berörs inte av undantaget (se prop. 1985/86:80 s. 57
och 81).

Bestämmelser om reservationsrätt finns i 3 kap. 10 § och 2 kap. 26 §
kommunallagen. Enligt dessa bestämmelser har endast den som deltagit i
avgörandet reservationsrätt.

Sammantaget innebär regleringen att kommunaltjänstemännen i princip
saknar reservationsrätt.

1 förarbetena till 19 § förvaltningslagen anförde departementschefen att
vissa principiella invändningar kunde riktas mot en ordning där föredragande
och andra tjänstemän som inte deltog i själva avgörandet men som
var närvarande vid den slutliga handläggningen skulle ha möjlighet att anmäla
avvikande mening och få denna antecknad. Det kunde, ansåg departementschefen,
hävdas att de befattningshavare som det gällde inte hade
något egentligt beslutsansvar och därför inte heller något behov av att
kunna få antecknat en avvikande mening. För en reservationsrätt talade
främst att parter och andra kunde få värdefull information och vägledning
genom att avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenterades
och bringades till deras kännedom. Detta kunde i vissa fall också ha ett
mera allmänt intresse. Departementschefen tilläde att han förutsatte att de
tjänstemän som hade rätt att få sin avvikande mening antecknad skulle
använda möjligheten med urskilning och återhållsamhet. Den borde i
princip inte användas i andra fall än då det låg i rättssäkerhetens intresse
eller då det annars fanns särskilda skäl för det (prop. 1985/86:80 s. 36).

Frågan om reservationsrätten var aktuell också i samband med ämbetsansvarsreformen.
Då anförde departementschefen att straffansvaret (för

1988/89: JuU24

myndighetsmissbruk) avsåg den eller de personer som fattade det beslut
eller vidtog den åtgärd som utgjorde myndighetsutövningen. Föredragande
eller annan som var närvarande vid den slutliga handläggningen
utan att formellt delta i beslutsfattandet kunde således inte drabbas av ansvar,
även om han enligt föreskrift i instruktion eller dylikt haft att anmäla
skiljaktig mening och underlåtit att göra detta. Departementschefen tilläde
att felaktiga åtgärder under ärendets handläggning kunde medföra ansvar
för medverkan till oriktig myndighetsutövning enligt de allmänna bestämmelserna
om medverkan (prop. 1975:78 s. 145).

Utskottet vill för sin del först konstatera att reservationsrätten enligt
förvaltningslagen fyller ett annat ändamål än det av motionärerna åsyftade.
Utskottet vill vidare hänvisa till departementschefens nyssnämnda
uttalanden i samband med genomförandet av ämbetsansvarsreformen.
Härav framgår att en tjänsteman inte behöver reservera sig för att freda sig
mot ansvar för andras felaktiga beslut eller åtgärder. En annan sak är att
tjänstemannen har att svara för sitt eget handlande i straffrättsligt hänseende
— allt detta följer ju av allmänna straffrättsliga principer.

1 saken är vidare att notera att frågan om kommunaltjänstemännens reservationsrätt
omfattas av det uppdrag som den nyssnämnda kommunallagskommittén
har. Mot bakgrund av vad som nu anförts avstyrker utskottet
bifall till motion Ju35 i denna del.

Offentliganställdas arbetsvillkor

1 motion Ju35 framförs också önskemål om ett uttalande av riksdagen om
offentliganställdas arbetsvillkor. Motionärerna anser att en faktor som
måste tillmätas betydelse då straffrättsligt ansvar kommer i fråga är arbetsbördan
för den berörde tjänstemannen.

Med den av utskottet förordade regleringen av tjänstefel kommer vissa
oaktsamma förfaranden att falla under straffbestämmelsen i 20 kap. 1 §
BrB.

Utskottet vill först konstatera att det allmänt sett finns en viss marginal
mellan aktsamma och oaktsamma förfaranden. Som justitieministern
framhåller (s. 19) följer nämligen av allmänna principer att straffrättsligt
ansvar för oaktsamhet inte kan komma i fråga för vaije avvikelse från den
eftersträvade normen. Härtill kommer att också en handling eller underlåtenhet,
som i och för sig nått en tillräcklig grad av oaktsamhet för att falla
under bestämmelsen, kan vara straffri därför att den är att anse som ringa.

Vid bedömningen av om en handling faller under straffbestämmelsen
måste olika överväganden göras. Den omsorg och noggrannhet som uppgiften
krävt måste därvid vägas mot omständigheter som hänför sig till
gärningsmannens ställning och situation. Sådana omständigheter kan t. ex.
vara att han handlat under tidspress eller saknat erforderlig kompetens
eller utbildning. En allsidig helhetsbedömning måste således göras i den
enskilda situationen. Vilken betydelse arbetsbördan i sammanhanget bör
tillmätas får, såsom hittills, avgöras från fall till fall i rättstillämpningen.
Något sådant uttalande i saken som begärs i motion Ju35 påkallas inte.

1988/89:JuU24

Samordningen med det disciplinära ansvaret

I motion Ju33 yrkas att 10 kap. 1 § LOA skall upphävas. Vidare begärs ett
tillkännagivande om samordningen av det disciplinära förfarandet enligt
LOA med den straffrättsliga processen.

Enligt 10 kap. 1 § LOA får disciplinpåföljd åläggas arbetstagare för tjänsteförseelse
om han uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som
åligger honom om felet inte är ringa. Bestämmelsen omfattar enligt sin
lydelse dels sådana förfaranden som faller inom straffstadgandet i 20 kap. 1
§ BrB, dels andra förseelser i tjänsten. Till den sistnämnda kategorin hör
t. ex. sen ankomst. I 12 kap. 1 § och 14 kap. 3 § LOA finns regler som syftar
till att förhindra att en arbetstagare blir föremål för både ett straffrättsligt
och ett disciplinärt förfarande för samma förseelse. Innebörden är att en
arbetstagare som kan misstänkas för tjänstefel skall anmälas till åtal, och
då får disciplinförfarande inte inledas mot honom.

Vidare gäller att en arbetstagare som begått brott får avskedas om brottet
visar att han är uppenbart olämplig att inneha sin anställning. Frågan
om avskedande prövas som regel av den myndighet som arbetstagaren lyder
under (11 kap. 1 § och 15 kap. 3 § LOA). Regleringen innebär att ett
bifall till åtal för t. ex. tjänstefel kan medföra en senare prövning beträffande
frågan om avskedande för samma gärning, då enligt den i LOA angivna
ordningen.

I propositionen anför justitieministern (s. 10) att det kan finnas skäl att
undersöka i vad mån reglerna i LOA kan behöva ändras så att sanktionsregleringen
sedd som helhet får en lämpligare utformning. Utskottet har
inhämtat att direktiv för en översyn av LOA nu håller på att utarbetas i
regeringskansliet. Tanken är att översynen bl. a. skall omfatta förhållandet
mellan LOA och det straffrättsliga sanktionssystemet. Mot den bakgrunden
bör här behandlade yrkanden i motion Ju33 inte föranleda någon åtgärd
från riksdagens sida.

* Det allmännas skadeståndsskyldighet

I motionerna Ju33 och Ju35 begärs åtgärder för att få till stånd en utvidgning
av det allmännas skadeståndsansvar vid felaktiga myndighetsbeslut.

Frågor om skadestånd bereds av lagutskottet. Där har frågan om det
allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning nyligen behandlats
i ett betänkande 1988/89: LU31.

Lagutskottet uttalar i sitt av riksdagen godkända betänkande att tiden nu
är mogen för en översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Lagutskottet
hänvisar till en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds
1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen i vilken en viss
utvidgning av skadeståndsansvaret föreslås. Lagutskottet anser att det är
angeläget att en ändring av reglerna i huvudsaklig överensstämmelse med
förslagen i promemorian snarast möjligt kommer till stånd. Detta lagstiftningsarbete
bör emellertid, anser lagutskottet, ses som en första etapp på
vägen mot en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det
allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överens -

1988/89:JuU24

stämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rättvist.
En sådan översyn torde kräva en förutsättningslös och allsidig analys
av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer
för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen bör därför
enligt lagutskottet genomföras under parlamentarisk medverkan. Vad
lagutskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna.

Genom riksdagens här redovisade ställningstaganden får yrkandena om
utvidgat skadeståndsansvar i motionerna Ju33 och Ju35 anses tillgodosedda.

Ny utredning

Som framgått i det föregående är ett antal frågor som har anknytning till
det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel under utredning. Frågorna berör
olika rättsområden — arbetsrätt, kommunalrätt och skadeståndsrätt —
och fyra olika utredningar berörs (kommunalansvarsutredningen, kommunallagskommittn,
översynen av LOA samt översynen av det allmännas
skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning).

1 motionerna Ju34 och Ju35 begärs att en samlad översyn skall göras.
Motionärerna hänvisar till lagrådets yttrande i förevarande ärende. De begär
att frågor om ett utvidgat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda,
det straffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder,
enskildas rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande
från myndigheternas sida samt det disciplinära ansvarssystemet skall prövas
i ett sammanhang.

Utskottet har för sin del stor förståelse för motionärernas tankegångar.
De olika delfrågorna låter sig emellertid endast med svårighet brytas ut ur
sitt sammanhang och risk finns, om så sker, att anknytningen till andra
regelsystem som berörs blir bristfällig. Utskottet vill därför förorda en lösning
som innebär att de olika delfrågorna tas upp till en särskild samlad
belysning först efter det att resp. utredning avslutat sitt arbete i aktuell del.
I detta senare sammanhang bör den av lagrådet berörda frågan om omfattningen
av straffansvaret tas upp. 1 arbetet bör parlamentariker medverka
och resultatet av övervägandena bör presenteras för riksdagen i ett sammanhang
för att möjliggöra en prövning i ett vidare perspektiv.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

övrigt

Utöver vad som anförts i det föregående har utskottet inte något att anföra
med anledning av propositionen och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utvidgning av straffansvaret för tjänstefel

1988/89:JuU24

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 1) och
motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 2),

2. beträffande tjänstefel

att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:113 och med anledning
av motion 1988/89: Ju614, motion 1988/89: Ju630, motion
1988/89: Ju633 och motion 1988/89: Ju806 antar det i propositionen
framlagda förslaget till lag om ändring i brottsbalken,

3. beträffande politikeransvaret

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 3),
motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 4 delvis) och motion
1988/89: Ju36,

4. beträffande ansvarsfördelningen mellan politiker och kommunaltjänstemän att

riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 4 delvis),

5. beträffande reservationsrätt för kommunaltjänstemän

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 5),

6. beträffande offentliganställdas arbetsvillkor

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 6),

7. beträffande samordningen med disciplinförfarandet

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkandena 4
och 5),

8. beträffande det allmännas skadeståndsansvar

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 2) och
motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 3),

9. beträffande ny utredning

att riksdagen med anledning av motion 1988/89: Ju34 och motion
1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 1) som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 16 maj 1989
På justitieutskottets vägnar

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lovden (s), Ulla-Britt Åbark
(s), Jerry Martinger (m), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Göthe
Knutson (m), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Björn Ericson (s),
Lars Sundin (fp). Anders Svärd (c), Berith Eriksson (vpk), Kent Lundgren
(mp), Sigrid Bolkéus (s) Göran Ericsson (m) och Jan Andersson (s).

1988/89:JuU24

Reservationer

1. Utvidgning av straffansvaret för tjänstefel (morn. 1, motiveringen) Lars-Erik

Lövdén, Ulla-Britt Åbark, Birthe Sörestedt, Göran Magnusson,
Eva Johansson, Björn Ericson, Sigrid Bolkéus och Jan Andersson (alla s)
anser att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”Utskottets
ställningstagande” och på s. 10 slutar med ”Ny utredning” bort utgå.

2. Reservationsrätt för kommunaltjänstemän (mom. 5)

Jerry Martinger, Göthe Knutson och Göran Ericsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med ”Utskottet
vill” och slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening står det visserligen klart att det av allmänna
straffrättsliga principer följer att en tjänsteman inte kan drabbas av straffrättsligt
ansvar för åtgärder och beslut som andra svarar för. Skillnaden i
fråga om reservationsrätt för statstjänstemän resp. kommunaltjänstemän
är emellertid svårförståelig och ägnad att skapa osäkerhet om rättsläget,
inte minst bland berörda tjänstemän. Utskottet anser att kommunaltjänstemännen
bör jämställas med statstjänstemännen i nu berört hänseende.
Regeringen bör få i uppdrag att snarast förelägga riksdagen ett förslag i
saken. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande reservationsrätt för kommunaltjänstemän
att riksdagen med anledning av motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande
5) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

3. Ny utredning (mom. 9)

Lars-Erik Lövdén, Ulla-Britt Åbark, Birthe Sörestedt, Göran Magnusson,
Eva Johansson, Björn Ericson, Sigrid Bolkéus och Jan Andersson (alla s)
anser under förutsättning av bifall till reservation 1

dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med ”Utskottet
har” och slutar med ”vidare perspektiv” bort ha följande lydelse:
Utskottet kan i och för sig känna sympati för motionärernas tankegångar.
Utskottet kan dock konstatera att utskottet i detta ärende tagit avstånd
från tanken på en ytterligare utvidgning av det straffrättsliga ansvaret
för tjänstefel. Övriga frågor som aktualiseras i motionerna är föremål
för utredning eller kommer att bli det inom kort. Utskottet kan i den situationen
inte se att det skulle vara meningsfullt att tillsätta ytterligare en
utredning. Tvärtom skulle det försena angeläget lagstiftningsarbete. Utskottet
avstyrker alltså bifall till motionsyrkandena.

1988/89: JuU24

dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande ny utredning
att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju34 och motion 1988/89: Ju35 i
denna del (yrkande 1).

Särskilt yttrande

Offentliganställdas arbetsvillkor (mom. 6)

Jerry Martinger, Göthe Knutson och Göran Ericsson (alla m) anför:

Vi vill här ytterligare understryka vikten av att tjänstemän som handlar
under straffansvar också ges rimliga förutsättningar att handla rätt. Vid
många myndigheter har mängden arbetsuppgifter ökat i den grad att de
blivit tjänstemännen nära nog övermäktiga. Det är därför nödvändigt att
understryka att arbetsbelastningen är en viktig faktor när det gäller att bedöma
graden av försumlighet som kan läggas den enskilde tjänstemannen
till last.

1988/89:JuU24

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989