Justitieutskottets betänkande 1988/89: JuU24

Tjänstefel

Propositionen m.m.

I proposition 1988/89:113 har regeringen (justitiedepartementet) efter hörande av lagrådet föreslagit riksdagen att anta ett vid propositionen fogat förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 4.

I samband med propositionen behandlar utskottet fyra med anledning av propositionen väckta motioner samt fyra motioner från den allmänna motionstiden i år. Motionsyrkandena redovisas på s. 3.

Del vid propositionen fogade lagförslaget har följande lydelse.

Riksdagen 1988/89. 7 sami Nr 24

1988/89 JuU24

l§

Den som / myndighetsutövning åsidosätter vad som tillföljd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen dömes, om gärningen för det allmänna eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, för myndighetsmissbruk till böter eller langelse i högst två år. År brottet grovt, dömes tid fängelse i högst sex år.

jr någon gärning som avses i första stycket av grov oaktsamhet, dömes för vårdslös tnyndig-hetsutövningtid böter eller fängelse i högst ett år.

Den som är ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling skall ej för någon sin åtgärd i denna egenskap vara underkastad ansvar enligt första eller andra stycket.

Vad i första och andra styckena sägs skall ej heller äga tillämpning, om gärningen eljest är särskih belagd med straff.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningstnannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skad inte dömas tid ansvar.

Om ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skad dömas för grovt tj änst efe I tid fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skad särskilt beaktas om gär-ningstnannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen Jör någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt för-Jång eller otillbörlig förtnån som är betydande.

Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap.

Vad som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.

Motionerna 1988/89: JuU24

1988/89: Ju33 av Allan Ekström (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar slopa begränsningen för tjänstefelsansvaret till myndighetsutövning,

2. att riksdagen som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett utvidgat skadeståndsansvar för det allmänna såsom komplettering till ett straffrätlsligt tjänstefelsansvar,

3. all riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvar för förtroendevalda ledamöter av kommunala nämnder,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om undanröjande av föreliggande dualism mellan domstol och anställningsmyndighet,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upphävande av 10 kap. I § lagen om offentlig anställning.

1988/89: Ju34 av Karin Ahriand m.fl. (fp) vari yrkas all riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning för att se över det straffrättsliga tjänsteansvaret m. m. i enlighet med vad i motionen anförts.

1988/89: Ju35 av Rolf Dahlberg m. fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om vidgat straffrätlsligt Ijänsleansvar m. m. i enlighet med vad som i motionen anförts,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvidgning av det straffrättsliga tjänsteansvaret,

3. all riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enskildas rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndighelemas sida,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om del straffrättsliga ansvaret för kommunala tjänstemän och ledamöter i kommunala nämnder,

5. att riksdagen — under fömtsättning atl propositionens förslag angående ändring i brottsbalken antas — beslutar all kommunala tjänstemän skall äga reservationsrätt enligt vad i motionen anförts,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående de offentligt anställdas arbetsvillkor.

1988/89: Ju36 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas atl riksdagen begär att regeringen snarast skall presentera ett lagförslag om politikeransvar omfattande samtliga nivåer.

1988/89:Ju614 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas alt riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lagstiftning om straffansvar för tjänstefel. Motiveringen återfinns i morion 1988/89: K222.

1988/89: Ju630 av Kent Lundgren (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagändring, så alt motionens intentioner om tjänstemannaansvar genomförs.

fl Riksdagen 1988/89. 7sami Nr24

Motiveringen återfinns i motion 1988/89: K236. 1988/89:JuU24

1988/89: Ju633 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om tjänsteansvaret.

1988/89:Ju806 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om straffansvar för tjänstefel. Motiveringen återfinns i motion 1988/89: Sk802.

Utskottet

Inledning

l propositionen behandlas frågor om straffansvaret för tjänstefel. Till gmnd för ställningstagandena i propositionen ligger en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (Ds 1988:32) Myndighelsmissbmk och remissbehandlingen av promemorian.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en utvidgning av det straffrättsliga Ijänsleansvarel för offentligt anställda. Straffskall enligt förslaget kunna utdömas inte endast för gärningar som innefattar felaktig myndighetsutövning utan även för vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning.

Enligt regeringsförslaget skall för straffansvar inte längre krävas atl gärningen har medfört förfång eller otillbörlig förmån. Ansvaret omfattar dock inte gärningar som på gmnd av en bedömning av samtliga omständigheter måste anses ringa. Vid denna bedömning skall hänsyn las till bl. a. gämingsmannens befogenheter vid myndighetsutövningen.

Vidare föreslås alt oaktsamhet — och inte som nu endast uppsåt eller grov oaktsamhet — skall vara tillräckligt för straffansvar.

Enligt förslaget skall nuvarande brottsrubriceringar ändras. Uppsåtligt brott som inte är grovt och brott som begås av oaktsamhet ges beteckningen tjänstefel. Om ett uppsåtligt brott är all bedöma som grovt skall dömas för grovt tjänstefel. Vissa omständigheter anges som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 1989.

Bakgrund 1988/89:JuU24

Före ämbetsansvarsreformen

De nuvarande bestämmelserna om straffrätlsligt ansvar för offentliga funktionärer i utövning av tjänst eller uppdrag infördes genom lagstiftning år 1975 (ämbetsansvarsreformen) och gäller sedan den 1 januari 1976 (prop. 1975: 78, JuU 22, rskr. 212).

Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrätlsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän — en ämbetsman dömdes för tjänstefel om han av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom enligt lag, instmktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. För allvarligare brott, som innebar att ämbetsmannen missbmkat sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild, kunde ansvar för tjänstemissbmk komma i fråga. Enligt sin ordalydelse gällde ansvarsreglerna den som var ämbetsman. Deras räckvidd var emellertid genom särskilda bestämmelser utsträckt så att de omfattade flertalet tjänstemän i offentlig verksamhet. I praxis drogs gränsen så att ämbetsansvaret inte gällde den som innehade en tjänst i vilken endast mera osjälvständiga arbetsuppgifter ingick.

Vid sidan av straff — böter eller fängelse — fanns de särskilda ämbets-straffen suspension och avsättning. Utöver de straffrättsliga reglerna gällde vidare bestämmelser om disciplinansvar.

Gällande rätt

Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades den ovan beskrivna ordningen och ersattes med nuvarande regler som bygger på principen att särskilda straffrättsliga ansvarsregler bör gälla endast i den mån det är motiverat på gmnd av den offentliga verksamhetens särart. Förseelser som inte på något principiellt sätt skiljer sig från vad som kan förekomma på den privata arbetsmarknaden skall alltså bestraffas på samma sätt som där, dvs. i regel genom ett disciplinärt förfarande. Detta innebär alt det straffrättsliga ansvaret för lindrigare förseelser i tjänsten i princip avskaffades och ersattes av ett disciplinärt ansvar. För särskilt slraffvärda beteenden finns dock straffansvar kvar bl.a. för myndighelsmissbmk och vårdslös myndighetsutövning.

Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) döms sålunda den för myndighetsmissbruk som i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen, om gärningen för det allmänna eller för någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år, eller i grova fall högst sex år.

Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös myndighetsutövning till böter eller fängelse i högst ett år.

Ledamöter av beslutande statlig eller kommunal församling är undantagna från ansvar för åtgärd som vidtas i denna egenskap.

Myndighelsmissbmk och vårdslös myndighetsutövning är subsidiära till
de allmänna brotten. Detta innebär atl ansvar enligt här återgivna bestäm- ;

melser inte skall dömas ut om gärningen på annat håll är särskilt belagd 1988/89:JuU24 med straff.

Det bör nämnas atl det straffrättsliga ansvaret inte längre är knutet till en speciell person, en ämbetsman, utan omfattar alla som utövar myndighet — till begreppet myndighetsutövning återkommer utskottet i del följande.

Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension. Frågor om skiljande från tjänsten regleras i lagen (1982:80) om anställningsskydd och i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA).

För arbetstagare hos staten och för bl. a. sådana arbetstagare hos kommuner vilkas anställning är statligt reglerad, t. ex, lärare, är det disciplinära ansvaret förfallningsreglerat i LOA. Lagen innehåller bestämmelser bl.a. om disciplinansvar, avskedande, avstängning och läkamndersökning. En arbetstagare kan sålunda åläggas disciplinpåföljd, varning eller löneavdrag, för tjänsteförseelse om felet inte är ringa. Grov eller upprepad tjänsteförseelse kan föranleda avskedande. Detsamma gäller om arbetstagaren begår brott som visar att arbetstagaren är uppenbart olämplig att inneha sin anställning. Det finns också möjlighet att som ett alternativ till disciplinförfarande tillgripa uppsägning vid klart dokumenterad olämplighel.

Vissa befattningshavare är helt eller delvis undantagna från tillämpning av reglerna i LOA, t. ex. justilieråd. För de kommunala arbetstagare som inte är underkastade bestämmelsemä i LOA saknas förfallningsreglerat disciplinansvar. För dem gäller i stället bestämmelser i kollektivavtal.

Av 12 kap. I § och 14 kap. 3 § LOA följer all ingripanden mot en befattningshavare för myndighelsmissbmk eller vårdslös myndighetsutövning i första hand skall ske i straffrättslig ordning.

Tidigare behandling

Vid utskottets behandling av ämbetsansvarsreformen ställde sig utskottet bakom de tankegångar som bar upp förslaget. Utskottet ansåg det dåvarande sanktionssyslemet beträffande offentliga tjänstemän föråldrat och mindre väl förenligt med utvecklingen på arbetsrättens område och även i övrigt var systemet behäftat med åtskilliga brister. Utskottet pekade på del anmärkningsvärda i atl så gott som varje förseelse i tjänsten åtminstone principiellt sett var straffbelagd och all den personkrets som omfattades av ämbetsansvaret var bestämd efter olclara och oenhetliga kriterier. Utskottet fann det också otillfredsställande atl tjänstemännen på det offentliga området i stor utsträckning var underkastade både disciplinansvar och ansvar enligt BrB samt all del vid sidan av straff- och disciplinansvaret fanns utrymme för rent civilrätlsliga sanktioner som uppsägning och avskedande.

Utskottet ansåg sålunda att ett nytt sanklionssystem borde komma till stånd. När del gällde utformningen av ett sådant syslem anförde utskottet att utgångspunkten självfallet måste vara samhällsmedlemmamas intresse av atl de offentliga funktionema utan ovidkommande hänsyn fullgörs på

ett riktigt sätt och atl förvaltningstjänslemännen är självständiga och oval- 1988/89:JuU24 diga. Utskottet ansåg det vidare av vikt alt sanktionssyslemet kan tillämpas oberoende av förändringar i förvaltningens organisation. Utskottet fann del också vara av gmndläggande betydelse att det nya systemet är anpassat till att de statliga och kommunala tjänstemännens anställningsförhållanden alltmer kommit att präglas av privaträttsliga inslag och att som följd härav fel i tjänsten kan betraktas som avtalsbrott som bör beivras med de sanktionsmedel som står arbetsgivaren till buds och inte genom straff eller andra påföljder.

Utskottet ansåg att förslaget låg i linje med bl. a. dessa synpunkter och ställde sig enhälligt bakom del framlagda förslaget i stort (JuU 1975:22 s. 101).

Hämlöver anförde utskottet att det var en särskild fördel med den föreslagna ordningen att mindre allvarliga fel i tjänsten avkriminaliserades och att den straffrättsliga sanktionsformen hölls avskild från den disciplinära så att inte tillämpningsområdena för de båda ansvarsformerna sammanföll.

Efter genomförandet av ämbetsansvarsreformen har utskottet vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsyrkanden om bl. a. reformens inverkan på utövandet av de offentliga funktionema och utvidgning av det straffrättsliga ansvaret (se JuU 1976/77:9, 1977/78:9, 1978/79:5, 1979/80:5, 1981/82:17, 1985/86:34, 1986/87:34 samt 1987/88:32).

Vid utskottets behandling av ärendet år 1979 inhämtade utskottet yttranden från bl. a. justitiekanslern, riksåklagaren, statens ansvarsnämnd, riksdagens ombudsmän och de fackliga organisationerna. Efter att ha redogjort för remissyttrandena uttalade utskottet i sill av riksdagen godkända belänkande (JuU 1979/80:5 s. 24) att det föreliggande materialet enligt utskottets mening inte gav underlag för atl anse alt ämbetsansvarsreformen hade sådana brister all den hade negativt påverkal utövandet av de offentliga funktionema. Under remissförfarandet hade emellertid pekats på en rad praktiska problem, varav ulskollel redovisade några, som redan uppkommit under tillämpningen av det nya systemet. Enligt utskottet visade erfarenheterna av tillämpningen av de nya ansvarsreglema att del fanns skäl att se över dessa. En översyn skulle, enligt utskottets mening, skapa underlag för all bedöma i vad mån regelsystemet borde ändras för all svara mot kravet atl de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt och mot kravet på atl de offentliga funktionärerna är självständiga och oväidiga i sin verksamhet.

Utskottet hänvisade därefter till att regeringen i regeringsdeklarationen samma höst uttalat alt tiden var inne för en översyn av ämbetsansvarsreformen och all del inom kort skulle tillkallas en kommitté med uppdrag att utreda straff- och disciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet. Något tillkännagivande om behovet av en översyn av ämbetsansvarsreformen fann utskottet därför inte erforderligt.

Kommittén, som antog namnet tjänsteansvarskommittén, lade i april 1983 fram sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i offentlig verksamhet.

Kommittén ansåg att det inte fanns anledning alt frångå de mer gmnd-

läggande motiv som ansvarssystemet byggde på och alt de gränser för del 1988/89:JuU24 straffbara området som dragits upp i 20 kap. I § BrB borde beslå. Kommittén lade emellertid fram ett förslag till ny lydelse av nämnda paragraf där begrep{>et myndighetsutövning ersattes med en förklarande beskrivning. Kommitténs förslag kom i denna del inte att leda till lagstiftning.

Utskottet behandlade i två betänkanden andra regeringsförslag som gmndade sig på Ijänsteansvarskommitténs arbete (prop. 1984/85:117, JuU 34, rskr. 341 och JuU 1985/86:34, rskr. 296). Samtidigt behandlades ett antal motioner. I 1986 års ärende inhämtade utskottet yttrande från konstitutionsutskottet.

Utskottet fann - i likhet med konstitutionsutskottet - all frågan om Ijänsleansvarel snarast borde ses över på nytt. En utgångspunkt för översynen borde vara att en reell utvidgning av straffansvaret kom till stånd. En ledstjärna för arbetet borde vara att man tillgodosåg medborgamas intresse av atl den offentliga verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

Ulskollel uttalade vidare all det inte gäma kunde komma i fråga all införa en straffbestämmelse om tjänstefel liknande den som fanns före ämbetsansvarsreformen då minsta handling eller underlåtenhet straffbelades, hur ringa saken än var. Utskottet ansåg det uppenbart att vissa begränsningar erfordrades. Utskottet uttalade sig därefter om olika vägar atl nå den önskade förändringen.

Sammanfattningsvis föreslog utskottet att överväganden borde ske i flera hänseenden beträffande rekvisiten i 20 kap. 1 § BrB. Utskottet ansåg sålunda all kravet på grov oaktsamhet vid vårdslös myndighetsutövning kunde ifrågasättas. En annan tanke som utskottet ansåg värd att pröva var om förfångsrekvisitel kunde avskaffas och ersättas med en bestämmelse om frihet från ansvar i ringa fall. Slutligen tog utskottet upp frågan om en omreglering av begreppet myndighetsutövning i syfte att till det straffbara området hänföra fall som rör laglillämpning ulan all för den skull vara en fråga om utövning av myndighet. Utskottet framhöll slutligen att också andra vägar att nå det åsyftade resultatet måste prövas samtidigt som kontaktytorna med den disciplinrättsliga regleringen beaktades.

Vad utskottet sålunda enhälligt anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Del regeringsförslag som behandlas i detta ärende är resultatet av del utredningsarbete som härefter vidtog.

Utskottets överväganden Propositionen

Enligt regeringsförslaget skall den dömas för tjänstefel som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften genom handling eller underlåtenhet. Ringa fall skall inte föranleda ansvar. Vid bedömningen av om gärningen kan anses ringa skall särskild hänsyn tas till bl. a. om gärningsmannen haft en underordnad ställning. Om brottet begåtts uppsåtligen och om del är all anse som grovt skall

dömas för grovt tjänstefel. Omständigheter som gör brottet grovt är bl.a. 1988/89:JuU24 om gärningsmannen allvarligt har missbmkat sin ställning eller om gärningen har medfört allvarligt förfång eller betydande otillbörlig förmån. Straffet för tjänstefel föreslås vara böter eller fängelse i högst två år och för grovt tjänstefel fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Utskottet vill först konstalera att regeringens förslag tillgodoser det krav på en utvidgning av det straffrättsliga ansvaret för fel och försummelser i tjänsten som utskottet ställde år 1986. Vidare noterar utskottet att de synpunkter som utskottet då framförde på tänkbara lösningar tagits till vara i lagstiftningsarbetet. Utskottet vill särskih peka på att de förändringar beträffande oaktsamhels- och förfångsrekvisilen som utskottet då pekade på nu föreslås genomförda.

När del gäller rekvisitet vid myndighetsutövning vill utskottet anföra följande.

Med myndighetsutövning förslås beslut eller åtgärder som ytterst är ullryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på gmnd av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (se prop. 1975:78 s. 141 ff).

Enligt regeringens förslag skall den straffbara gärningen ske vid myndighetsutövning i stället för som nu ; myndighetsutövning. Förslaget innebär inte att begreppet myndighetsutövning skall ges någon annan innebörd än tidigare utan avsikten är alt till det straffrättsliga området också skall föras åtgärder som, även om de inte självständigt kan anses innefatta myndighetsutövning, ändå har betydelse för hur myndighetsutövningen till slut kommer att ske gentemot den enskilde eller något annat rättssubjekt. Härvidlag hänvisas i propositionen till bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen samt motivutlalanden härtill om den rättspraxis som utvecklat sig på det området.

Delsagda innebär som justitieministern anför (s. 23) att utgångspunkten bör vara alt straffansvaret omfattar — fömtom myndighetsutövning — ål-gärder som ingår som ett led i myndighetsutövningen eller på annat sätt står i ett myckel nära tidsmässigt och funktionellt samband med denna.

I motionerna Ju33 och Ju35 framförs invändningar mot den föreslagna ordningen. Motionärema är visserligen beredda att nu godta regeringsförslaget men ser det som en temporär lösning. De vill att det straffbara området skall utvidgas ytterligare genom att också fel som begås utan samband med myndighetsutövning skall omfattas av straffansvaret.

Utskottet anser för sin del all anknytningen till myndighetsutövning ligger väl i linje med gmndmolivel för del särskilda straffansvaret för offentliga funktionärer, nämligen intresset all skydda samhällsmedborgarna mot fel vid utövandet av den offentliga makten. Någon sådan utvidgning av straffansvaret som förespråkas i motionerna kan utskottet inte ställa sig bakom. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju33 och Ju35 i här behandlade delar.

Förslaget i propositionen ligger väl i linje med del här angivna synsättet. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju33 och Ju35 i här behandlad del.

Utskottets ställningstagande utesluter emellertid inte att det finns anled- 1988/89:JuU24 ning att se över omfattningen av straffansvaret. Utskottet återkommer till den frågan i det följande under mbriken Ny utredning.

Utskottet vill slutligen uttrycka sitt gillande av att den äldre brottsbe-leckningen tjänstefel nu föreslås återinförd. Somjuslitieminislem anför (s. 21) torde del inte råda någon tvekan om att uttrycket tjänstefel fortfarande är del som brukar användas i allmänt språkbmk när straffbara fel i tjänsteutövning avses. Utskottet kan också instämma i justitieministems uppfattning att beteckningen myndighelsmissbmk i många fall framstår som missvisande i fråga om de överträdelser det här i allmänhet är fråga om. Som utskottet ser del ligger det ett stort värde i alt brottsmbriceringen är tydlig och lättförståelig för allmänheten och all den ger uttryck för de värderingar som ligger bakom straffbestämmelsen.

Vad utskottet i det föregående anfört innebär att utskottet tillstyrker bifall till propositionen. Yrkandena i motionema Ju614, Ju630, Ju633 och Ju806 om återinförande av straffansvar för tjänstefel får härigenom anses tillgodosedda.

Politikeransvaret

Utskottet kommer i detta avsnitt atl behandla några yrkanden i motionema Ju33, Ju35 och Ju36 som rör polilikeransvarel.

I motion Ju36 begärs ett lagförslag om polilikeransvar på samtliga nivåer.

De bestämmelser som i första hand är av intresse när del gäller möjligheten all utkräva straffrätlsligt ansvar av politiker för felaktiga beslut är 4 kap. 8 § och 12 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen (RF) saml 20 kap. 1 § BrB.

Regleringen innebär sammanfattningsvis följande.

För ledamöter i kommunala nämnder och styrelser gäller reglerna om tjänstefel i 20 kap. I § BrB. (Utskottet utgår här från all den av utskottet i det föregående förordade regleringen godtas av riksdagen.)

Ledamöter i beslutande statliga eller kommunala församlingar — i första hand riksdags- och kommunfullmäktigeledamöter — är för åtgärder i denna egenskap inte underkastade ansvar för tjänstefel. Felaktig myndighetsutövning som sker genom beslut i riksdagen eller fullmäkligeförsam-lingar skall alltså inte föranleda ansvar för tjänstefel (20 kap. I § tredje stycket BrB).

Ett statsråd får fallas till ansvar för brott i utövningen av slalsrådsljäns-len endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Konsti-lutionsulskollet, som har till uppgift alt granska bl. a. statsrådens tjänsteutövning, beslutar om åtal (12 kap. 1 och 3 §§ RF).

Vidare gäller all riksdagsledamöter har processuell immunitet beträf
fande vissa gämingar. Sålunda gäller all ingen får väcka talan mot den som
utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom
friheten eller hindra honom att resa inom riket på gmnd av hans yttranden
eller gämingar under utövandet av uppdraget ulan alt riksdagen har med
givit del genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har
förenat sig. Hämlöver gäller vissa begränsningar i fråga om frihelsberö- 10

vande före lagakraftvunnen dom i de fall en riksdagsledamot misslänks för 1988/89:JuU24 brott i annat fall (4 kap. 8 § RF).

Utskottet vill här mer allmänt uttala att det, när det gäller politikers straffrättsliga ansvar för felaktiga beslut, måste göras en avvägning mellan olika intressen som står mot varandra — det är här främst fråga om den enskildes intresse av att olagliga åtgärder i förekommande fall beivras resp. intresset att den demokratiska processen inte försvåras eller omöjliggörs. Detta har kommit till uttryck såväl i regeringsformens som i brottsbalkens bestämmelser. Det nuvarande regelsystemet är i huvudsak väl avvägt. Utskottet vill dock nämna all kommunalansvarsutredningen (C 1986:02) bl.a. har till uppgift att analysera konsekvenserna av ett utvidgat straffrätlsligt ansvar för de förtroendevalda i kommuner och landsting och pröva om möjligheterna att ingripa behöver förstärkas. Utredningen beräknas avge sill slutbetänkande under innevarande år.

Med hänsyn till det sagda bör motion Ju36 inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

I motionema Ju33 och Ju35 las frågan om polilikeransvarel upp i ett särskilt hänseende. Motionärerna hänvisar till alt det i vissa fall visat sig möjligt för kommunala organ all sätta sig över domstols beslut utan atl delta medfört straffrätlsligt ansvar för berörda politiker (se t. ex. NJA 1988 s. 26).

Justitieministern tar i propositionen (s. 10) upp just den frågan. Hon anför där att kommunalansvarsutredningen har i uppdrag att utreda behovet av åtgärder för all motverka alt kommuner och landsting överskrider den kommunala kompetensen och sätter sig över domstolamas avgöranden. Den nyssnämnda straffrättsliga översynen inom utredningen är också av betydelse i detta sammanhang. Den fråga som tagits upp i motionerna är alltså redan aktualiserad och under övervägande. Motionerna Ju33 och Ju35 bör därför inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Tjänstemannaansvaret

Ansvarsfördelningen mellan poUtiker och kommunaltjänstemän

I motion Ju35 tas upp frågan om ansvarsfördelningen mellan kommunaltjänstemän och politiker. Motionärerna anser all ansvarsfördelningen är oklar.

En översyn av kommunallagen (1977:179) pågår sedan några år. Riksdagen uttalade våren 1988 all del fortsatta beredningsarbetet borde ske under medverkan av representanter för riksdagspartierna. Med anledning härav tillsattes kommunallagskommitln (C 1988:03) i september 1988. Kommittn skall lämna förslag till en ny samlad kommunallag. Arbetet bedrivs med sikte på all ett förslag skall föreligga den I febmari 1990.

I direktiven till kommunallagskommitln (dir. 1988:50) uttalas all bl.a.
riksdagens under våren 1988 gjorda uttalanden om kommunallagsarbelel
(prop. 1986/87:91 och 1987/88:100 delvis, KU 23, rskr. 154) skall tjäna
som gmnd för arbetet. I ärendet uttalade riksdagen bl. a. att det i det fort- 11

satta arbetet med en ny kommunallag fanns anledning att ta upp frågan om 1988/89:JuU24 den kommunala personalens ställning. Motionsspörsmålet är således redan uppmärksammat och utskottet avstyrker bifall till motion Ju35 i denna del.

Reservationsrätt för kommunaltjänstemän

I motion Ju35 yrkas att reservationsrätt skall införas för kommunaltjänstemän i syfte alt bereda tjänstemännen möjlighet all freda sig från ansvar.

I 19 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) finns en bestämmelse om reservationsrätt för tjänstemän som deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende ulan all delta i avgörandet.

Förvaltningslagen är enligt I § i princip tillämplig på verksamheten vid bl. a. statliga och kommunala myndigheter. Enligt 3 § gäller dock att om en annan lag eller förordning innehåller en från förvaltningslagen avvikande bestämmelse har den bestämmelsen företräde. På den kommunala sidan görs vidare enligt 31 § undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser, bl. a. 19 §, i fråga om sådana ärenden där rättsmedlet är kommunalbesvär. Undantaget gäller också när kommunala myndigheter vidtar åtgärder av rent förberedande eller rent verkställande art i ärenden där avgörandet ankommer på kommunfullmäktige, landsting eller andra s.k. beslutande kommunala församlingar. Sådana ärenden hos kommunala myndigheter som kan överklagas enligt bestämmelser i speeialförfattningar genom s. k. förvallningsbesvär berörs inte av undantaget (se prop. 1985/86:80 s. 57 och 81).

Bestämmelser om reservationsrätt finns i 3 kap. 10 § och 2 kap. 26 § kommunallagen. Enligt dessa bestämmelser har endast den som deltagit i avgörandet reservationsrätt.

Sammantaget innebär regleringen att kommunalljänslemännen i princip saknar reservationsrätt.

I förarbetena till 19 § förvaltningslagen anförde departementschefen alt vissa principiella invändningar kunde riktas mot en ordning där föredragande och andra tjänstemän som inte dellog i själva avgörandet men som var närvarande vid den slutliga handläggningen skulle ha möjlighet alt anmäla avvikande mening och få denna antecknad. Det kunde, ansåg departementschefen, hävdas atl de befattningshavare som del gällde inte hade något egentligt beslulsansvar och därför inte heller något behov av atl kunna få antecknat en avvikande mening. För en reservationsrätt talade främst atl parter och andra kunde få värdefull information och vägledning genom alt avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenterades och bringades till deras kännedom. Detta kunde i vissa fall också ha ett mera allmänt intresse. Departementschefen tillade att han fömtsatte all de tjänstemän som hade rätt att få sin avvikande mening antecknad skulle använda möjligheten med urskillning och återhållsamhet. Den borde i princip inte användas i andra fall än då det låg i rättssäkerhetens intresse eller då del annars fanns särskilda skäl för det (prop. 1985/86:80 s. 36).

Frågan om reservationsrätten var aktuell också i samband med ämbets
ansvarsreformen. Då anförde departementschefen all straffansvaret (för 12

myndighelsmissbmk) avsåg den eller de personer som fattade det beslut 1988/89:JuU24 eller vidtog den åtgärd som utgjorde myndighetsutövningen. Föredragande eller annan som var närvarande vid den slutliga handläggningen utan atl formellt delta i beslutsfattandet kunde således inte drabbas av ansvar, även om han enligt föreskrift i instmktion eller dylikt haft att anmäla skiljaktig mening och underlåtit att göra detta. Departementschefen tillade att felaktiga åtgärder under ärendets handläggning kunde medföra ansvar för medverkan till oriklig myndighetsutövning enligt de allmänna bestämmelserna om medverkan (prop. 1975:78 s. 145).

Utskottet vill för sin del först konstalera atl reservationsrätten enligt förvaltningslagen fyller ett annat ändamål än det av motionärerna åsyftade. Utskottet vill vidare hänvisa till departementschefens nyssnämnda uttalanden i samband med genomförandel av ämbetsansvarsreformen. Härav framgår att en tjänsteman inte behöver reservera sig för att freda sig mot ansvar för andras felaktiga beslut eller åtgärder. En annan sak är atl tjänstemannen har all svara för sitt eget handlande i straffrätlsligt hänseende — allt delta följer ju av allmänna straffrättsliga principer.

I saken är vidare all notera atl frågan om kommunalljänstemännens reservationsrätt omfattas av del uppdrag som den nyssnämnda kommunal-lagskommillén har. Mot bakgmnd av vad som nu anförts avstyrker utskottet bifall till motion Ju35 i denna del.

Offendiganställdas arbetsvillkor

I motion Ju35 framförs också önskemål om ett uttalande av riksdagen om offentliganställdas arbetsvillkor. Motionärema anser all en faktor som måste tillmätas betydelse då straffrätlsligt ansvar kommer i fråga är arbetsbördan för den berörde tjänstemannen.

Med den av utskottet förordade regleringen av tjänstefel kommer vissa oaktsamma förfaranden att falla under straffbestämmelsen i 20 kap. I § BrB.

Utskottet vill först konstalera alt del allmänt sett finns en viss marginal mellan aktsamma och oaktsamma förfaranden. Som justitieministern framhåller (s. 19) följer nämligen av allmänna principer att straffrätlsligt ansvar för oaktsamhet inte kan komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen. Härtill kommer att också en handling eller underlåtenhet, som i och för sig nått en tillräcklig grad av oaktsamhet för atl falla under bestämmelsen, kan vara slraffri därför all den är all anse som ringa.

Vid bedömningen av om en handling faller under straffbestämmelsen
måste olika överväganden göras. Den omsorg och noggrannhet som upp
giften krävt måste därvid vägas mot omständigheter som hänför sig till
gämingsmannens ställning och situation. Sådana omständigheter kan t. ex.
vara atl han Irandlal under lidspress eller saknat erforderlig kompetens
eller utbildning. En allsidig helhetsbedömning måste således göras i den
enskilda situationen. Vilken betydelse arbetsbördan i sammanhanget bör
tillmätas får, såsom hittills, avgöras från fall till fall i rättstillämpningen.
Något sådant uttalande i saken som begärs i motion Ju35 påkallas inte. 13

Samordningen med det disciplinära ansvaret 1988/89: JuU24

I motion Ju33 yrkas att 10 kap. I § LOA skall upphävas. Vidare begärs ett tillkännagivande om samordningen av det disciplinära förfarandet enligt LOA med den straffrättsliga processen.

Enligt 10 kap. I § LOA får disciplinpåföljd åläggas arbetstagare för tjänsteförseelse om han uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom om felet inte är ringa. Bestämmelsen omfattar enligt sin lydelse dels sådana förfaranden som faller inom straffstadgandet i 20 kap. I § BrB, dels andra förseelser i tjänsten. Till den sistnämnda kategorin hör t. ex. sen ankomst. I 12 kap. I § och 14 kap. 3 § LOA finns regler som syftar till alt förhindra att en arbetstagare blir föremål för både ett straffrätlsligt och ett disciplinärt förfarande för samma förseelse. Innebörden är all en arbetstagare som kan misslänkas för tjänstefel skall anmälas till åtal, och då får disciplinförfarande inte inledas mot honom.

Vidare gäller all en arbetstagare som begått brott får avskedas om brottet visar atl han är uppenbart olämplig all inneha sin anställning. Frågan om avskedande prövas som regel av den myndighet som arbetstagaren lyder under (11 kap. I § och 15 kap. 3 § LOA). Regleringen innebär att ett bifall till åtal för t. ex. tjänstefel kan medföra en senare prövning beträffande frågan om avskedande för samma gärning, då enligt den i LOA angivna ordningen.

I propositionen anför juslilieminislem (s. 10) att det kan finnas skäl att undersöka i vad mån reglema i LOA kan behöva ändras så all sanktions-regleringen sedd som helhet får en lämpligare utformning. Utskottet har inhämtat att direktiv för en översyn av LOA nu håller på att utarbetas i regeringskansliet. Tanken är all översynen bl.a. skall omfatta förhållandet mellan LOA och det straffrättsliga sanktionssyslemet. Mot den bakgmnden bör här behandlade yrkanden i motion Ju33 inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Det allmännas skadeståndsskyldighet

I motionema Ju33 och Ju35 begärs åtgärder för att få till stånd en utvidgning av del allmännas skadeståndsansvar vid felaktiga myndighelsbeslul.

Frågor om skadestånd bereds av lagutskottet. Där har frågan om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning nyligen behandlats i ett betänkande 1988/89: LU31.

Lagutskottet uttalar i sitt av riksdagen godkända belänkande att tiden nu
är mogen för en översyn av del allmännas skadeståndsansvar. Lagutskottet
hänvisar till en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds
1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen i vilken en viss
utvidgning av skadeståndsansvaret föreslås. Lagutskottet anser all det är
angelägel all en ändring av reglema i huvudsaklig överensstämmelse med
förslagen i promemorian snarast möjligt kommer till stånd. Detta lagstift
ningsarbete bör emellertid, anser lagutskottet, ses som en första etapp på
vägen mot en mera genomgripande översyn av bestämmelsemä om det
allmännas skadeståndsansvar i syfte atl bringa regelsystemet i överens- 14

stämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rätt- 1988/89:JuU24 vist. En sådan översyn torde kräva en fömtsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen bör därför enligt lagutskottet genomföras under parlamentarisk medverkan. Vad lagutskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna. Genom riksdagens här redovisade ställningstaganden får yrkandena om utvidgat skadeståndsansvar i motionerna Ju33 och Ju35 anses tillgodosedda.

Ny utredning

Som framgått i det föregående är ett antal frågor som har anknytning till det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel under utredning. Frågoma berör olika rättsområden — arbetsrätt, kommunalrätt och skadeståndsrält — och fyra olika utredningar berörs (kommunalansvarsutredningen, kommunallagskommitln, översynen av LOA saml översynen av del allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning).

I motionema Ju34 och Ju35 begärs atl en samlad översyn skall göras. Motionärema hänvisar till lagrådets yttrande i förevarande ärende. De begär all frågor om ett utvidgat slraffrältsligl Ijänsleansvar för offentligt anställda, del straffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder, enskildas rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternas sida samt det disciplinära ansvarssyslemel skall prövas i ett sammanhang.

Utskottet har för sin del stor förståelse för molionäremas tankegångar. De olika delfrågorna låter sig emellertid endast med svårighet brytas ut ur sill sammanhang och risk finns, om så sker, alt anknytningen till andra regelsystem som berörs blir bristfällig. Utskottet vill därför förorda en lösning som innebär all de olika delfrågorna las upp till en särskild samlad belysning först efter det alt resp. utredning avslutat sitt arbete i aktuell del. I detta senare sammanhang bör den av lagrådet berörda frågan om omfattningen av straffansvaret las upp. I arbetet bör parlamentariker medverka och resultatet av övervägandena bör presenteras för riksdagen i ett sammanhang för all möjliggöra en prövning i ett vidare perspektiv.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

övrigt

Utöver vad som anförts i del föregående har utskottet inte något all anföra med anledning av propositionen och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utvidgning av straffansvaret för tjänstefel 15

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 1) och 1988/89:JuU24 motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 2),

2. beträffande tjänstefel

att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:113 och med anledning av motion 1988/89:Ju6l4, motion 1988/89:Ju630, motion 1988/89: Ju633 och motion 1988/89: Ju806 antar del i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i brottsbalken,

3. beträffande politikeransvaret

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 3), motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 4 delvis) och motion 1988/89: Ju36,

4. beträffande ansvarsfördelningen mellan politiker och kommunal
tjänstemän

all riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 4 delvis),

5. beträffande reservationsrätt för kommunaltjänstemän

atl riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 5),

6. beträffande offendiganställdas arbetsvillkor

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 6),

7. beträffande samordningen med disciplinförfarandet

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkandena 4 och 5),

8. beträffande det allmännas skadeståndsansvar

att riksdagen avslår motion 1988/89: Ju33 i denna del (yrkande 2) och motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 3),

9. beträffande ny utredning

att riksdagen med anledning av motion 1988/89: Ju34 och motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 1) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 16 maj 1989 På justitieulskottets vägnar

Karin Ahrland

Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Ulla-Britt Åbark (s), Jerry Martinger (m), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Göthe Knutson (m), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Björn Ericson (s), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson (vpk), Kent Lundgren (mp), Sigrid Bolkéus (s) Göran Ericsson (m) och Jan Andersson (s).

Reservationer i988/89:JuU24

1. Utvidgning av straffansvaret för tjänstefel (mom. 1, motiveringen)

Lars-Erik Lövdén, Ulla-Britt Åbark, Birthe Sörestedt, Göran Magnusson, Eva Johansson, Björn Ericson, Sigrid Bolkéus och Jan Andersson (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottels ställningslagande" och på s. 10 slutar med "Ny utredning" bort utgå.

2. Reservationsrätt för kommunaltjänstemän (mom. 5)

Jerry Martinger, Göthe Knutson och Göran Ericsson (alla m) anser

dels all den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "denna del" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening slår del visserligen klart atl det av allmänna straffrättsliga principer följer att en tjänsteman inte kan drabbas av straff-rättsligt ansvar för åtgärder och beslut som andra svarar för. Skillnaden i fråga om reservationsrätt för statstjänstemän resp. kommunaltjänstemän är emellertid svårförståelig och ägnad att skapa osäkerhet om rättsläget, inte minst bland berörda tjänstemän. Utskottet anser att kommunalljänslemännen bör jämställas med statstjänstemannen i nu berört hänseende. Regeringen bör få i uppdrag atl snarast förelägga riksdagen ett förslag i saken. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande reservationsrätt för kommunaltjänstemän att riksdagen med anledning av motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 5) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

3. Ny utredning (mom. 9)

Lars-Erik Lövdén, Ulla-Britt Åbark, Birthe Sörestedt, Göran Magnusson, Eva Johansson, Bjöm Ericson, Sigrid Bolkéus och Jan Andersson (alla s) anser under fömtsättning av bifall till reservation 1

dels all den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Utskottet har" och slutar med "vidare perspektiv" bort ha följande lydelse:

Utskottet kan i och för sig känna sympati för motionäremas tanke
gångar. Utskottet kan dock konstatera atl utskottet i detta ärende tagit av
stånd från tanken på en ytterligare utvidgning av del straffrättsliga ansva
ret för tjänstefel. Övriga frågor som aktualiseras i motionerna är föremål
för utredning eller kommer atl bli del inom kort. Ulskollel kan i den situa
tionen inte se all det skulle vara meningsfullt att tillsätta ytterligare en
utredning. Tvärtom skulle del försena angelägel lagstiftningsarbete. Ut
skottet avstyrker alltså bifall till motionsyrkandena. 17

dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse: 1988/89:JuU24

9. beträffande ny utredning att riksdagen avslår morion 1988/89: Ju34 och motion 1988/89: Ju35 i denna del (yrkande 1).

Särskilt yttrande

Offentliganställdas arbetsvillkor (mom. 6)

Jerry Martinger, Göthe Knutson och Göran Ericsson (alla m) anför:

Vi vill här ytterligare understryka viklen av all tjänstemän som handlar under straffansvar också ges rimliga fömtsättningar atl handla rätt. Vid många myndigheter har mängden arbetsuppgifter ökat i den grad all de blivit tjänstemännen nära nog övennäkliga. Del är därför nödvändigt alt understryka all arbetsbelastningen är en viktig faktor när del gäller all bedöma graden av försumlighet som kan läggas den enskilde tjänstemannen lin last.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989