Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Redogörelse

1987/88:2

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för
budgetåret 1986/87

Redogörelse

1987/88:2

1 Riksdagen 1987/88. 2 sami Nr2

Redog. 1987/88:2 Innehåll

Riksdagens revisorers skrivelse 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m. m 5

1.1 Uppgift 5

1.2 Organisation 5

1.3 Arbetsformer 6

1.4 Medelstilldelning 7

2 Granskningsverksamheten 7

2.1 Granskningsplanen 7

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden 10

2.2.1 Skrivelser till riksdagen 10

2.2.2 Annan åtgärd 15

2.3 Pågående granskningsärenden 24

2.4 Vilande granskningsärenden 31

2.5 Granskningen av riksdagsförvaltningen 33

2.6 Övrigahosrevisorernaväcktagranskningsärendenm.m 34

3 Särskilda föredragningar m .m 34

3.1 Särskilda föredragningar 35

3.2 Länsresorna 46

3.3 Besvarade remisser 52

Bilagor

Granskningsplanen för 1987/88 54

Till riksdagen under verksamhetsåret 1986/87 avlåtna skrivelser ... 57

Sakregister till granskningsärendena åren 1978-1986/87 210

Till RIKSDAGEN

Redog. 1987/88:2

Riksdagens revisorer får härmed avge berättelse över sin verksamhet under
budgetåret 1986/87.

Stockholm den 8 oktober 1987

WIGGO KOMSTEDT

JOHN JOHNSSON

BORJE STENSSON

KJELL NILSSON

WIVI-ANNE RADESJO

BERTIL JONASSON

STIG GUSTAFSSON

BIRGITTA RYDLE

ANITA JOHANSSON

TORSTEN KARLSSON

HANS LINDBLAD

OLLE AULIN

IGöran Hagbergh

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation Redog. 1987/88:2
m.m.

1.1 Uppgift

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den
statliga verksamheten. Enligt beslut av riksdagen (prop. 1986/87:99, KU 29,
rskr. 226) får revisorernas granskning fr.o.m. den 1 juli 1987 också omfatta
sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse.
Detta gäller om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning
eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller
genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över
verksamheten.

Revisorerna får även under vissa förutsättningar granska hur statsmedel
som tagits emot som bistånd till en viss verksamhet används.

Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undantagen
från revisorernas granskning.

Den av revisorerna bedrivna granskningen gäller framför allt frågor som är
av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och den förvaltningsekonomiska
utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa
arbetets organisation och funktioner.

1.2 Organisation

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.
Endast ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.
Dessa är samtidigt ordförande på var och en av de tre avdelningar som inom
sina respektive ansvarsområden har att förberedande behandla granskningsärenden.

Administrativa frågor samt brev från allmänheten och vissa andra ärenden
bereds eller behandlas av ett arbetsutskott. I detta ingår de tre ordförandena
samt ytterligare en revisor och chefen för revisorernas kansli.

Revisorernas kansli är uppdelat på två utredningsenheter och en administrativ
enhet.

Vid utgången av verksamhetsåret 1986/87 var revisorerna fördelade på
avdelningar enligt följande.

Första avdelningen

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
konstitutionsutskottet, finansutskottet, skatteutskottet, socialutskottet, socialförsäkringsutskottet
och bostadsutskottet.

Ledamöter Suppleanter

John Johnsson (s), ordförande Stig Josefson (c)

Birgitta Rydle (m), vice ordförande Margareta Gard (m)

Torsten Karlsson (s) Maja Bäckström (s)

Hans Lindblad (fp) Sören Lekberg (s)

Redog. 1987/88:2 Andra avdelningen

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet
och jordbruksutskottet.

Ledamöter

Wiggo Komstedt (m), ordförande
Anita Johansson (s), vice ordförande
Bertil Jonasson (c)

Stig Gustafsson (s)

Tredje avdelningen

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
utrikesutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet.

Ledamöter

Börje Stensson (fp), ordförande
Kjell Nilsson (s), vice ordförande
Wivi-Anne Radesjö (s)

Olle Aulin (m)

Arbetsutskottet

Arbetsutskottet har haft följande sammansättning

Wiggo Komstedt, ordförande
John Johnsson, förste vice ordförande
Börje Stensson, andre vice ordförande
Kjell Nilsson
Göran Hagbergh

1.3 Arbetsformer

Revisionsarbetet bedrivs genom fortlöpande samverkan mellan revisorerna
och tjänstemännen vid kansliet.

För varje verksamhetsår fastställer revisorerna en granskningsplan i vilken
redovisas samtliga beslutade och ännu ej avslutade granskningsärenden.

Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl.a. från riksdagsutskotten
vid särskilda överläggningar som revisorerna varje år har med representanter
för utskotten. Framställningar om åtgärder med anledning av vad som har
uppmärksammats vid granskningen görs alltid till riksdagen.

Under budgetåret 1986/87 har revisorerna hållit 22 plenisammanträden
och 28 avdelningssammanträden. Arbetsutskottet har sammanträtt 24
gånger.

Som ett led i personalsamarbetet med riksdagen och dess utskott har under
våren 1987 två utredare vid revisorernas kansli tjänstgjort vid utbildningsutskottet.

Suppleanter
Lars Ahlmark (m)

Rune Jonsson (s)

Olle Grahn (fp)
Sten-Ove Sundström (s)

Suppleanter

Bengt Silfverstrand (s)

Ulla-Britt Åbark (s)

Ulla Orring (fp)

Anders G Högmark (m)

1.4 Medelstilldelning

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XV huvudtitel,
Riksdagen och dess myndigheter m.m. Utgifterna under budgetåret
1986/87 samt de för samma och efterföljande budgetår anvisade medlen
framgår av följande sammanställning. Beloppen är angivna i tusental kronor.

	1986/87 utgift	anslag	1987/88 anslag
Förvaltningskostnader	6 459	6 506	6 646
varav lönekostnader	4 691	4 909	5 053
Lokalkostnader	790	808	827
Totalt	7 249	7 314	7 473

Förvaltningskostnaderna 1986/87 fördelade sig på följande sätt

Löner till egen personal och anställda konsulter 4 691

(därav sociala avgifter 1 322)

Sjukvård 25

Arvoden till revisorerna 342

Konsultuppdrag 590

Resor 138

Lokalvård 164

ADB-utrustning 114

Expenser 395

Summa 6 459

2 Granskningsverksamheten

2.1 Granskningsplanen

Den granskningsplan som gällt för verksamhetsåret 1986/87 upptar 37-ärenden av vilka 21 fanns med i den föregående planen och återstående 16 är
nya.

De på granskningsplanen uppförda ärendena fördelar sig efter riksdagsutskottens
beredningsområden på följande sätt.

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvalt- 31
ningskontor i vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk
natur

Redog. 1987/88:2

Ärendet redovisas
i berättelsen
på s.

Finansutskottet

2.	Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel	24
3.	Riksbankens planerings- och budgetsystem	15
4.	Byggnadsstyrelsens hyressättning	15
5.	Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet	24
6.	Analys av statsbudgetens utfall	16
7.	Myndigheternas uppdragsverksamhet kontra myndighetsuppgif-terna	31
8.	Förordningen (1983:943) om statsbidrag till kommunal barnom-sorg	30
Skatteutskottet
9.	Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter m.m.
	a) Uppbördsstatistiken	25
	b) Mervärdeskatten	17
10.	Reklamskatten	17
11.	Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis och åklagare å den andra på skatteområdet	26
12.	Tullverkets kontroll av utlandstrafiken	30
13.	Statliga bolags rätt till förlustavdrag	26
Justitieutskottet
14.	Personalplanering inom domstolsväsendet	18
15.	Handläggningen av ärenden om tillstånd att inneha skjutvapen	18

Lagutskottet

16. Exekutionsväsendet: Kronofogdemyndigheternas utnyttjande 10

av personalresurserna

Försvarsutskottet

17. Försvarets upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad 19

av helikoptrar

18. Upphandling av byggentreprenader inom det militära försvaret 27

Socialförsäkringsutskottet

19. Flyktinginvandringen till Sverige m.m. 11

Socialutskottet

20. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliserings- 19

instituts (Spri) arbetsuppgifter

Ärendet redo- Redog. 1987/88:2
visas i berättelsen
på s.

Utbildningsutskottet

21. Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbild- 27
ningar

22. Delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörj- 20
ning (DFI)

Trafikutskottet

23. Säkerheten till sjöss

24. Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer m.m

25. Luftfartsverket och dess avgiftssystem

26. Huvudmannaskap och kostnadsansvar för flygplatser1

27. Statens järnvägars trafikantservice

Jordbruksutskottet

28. Visst statligt fiskeristöd2 28

29. Personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrel- 29

sernas myndighetsuppgifter

Näringsutskottet

30. Verksamheten vid Sveriges geologiska undersökning (SGU) och 30

Sveriges geologiska AB (SGAB) efter den 1 juli 1982

31. Utvecklingsfondens i Stockholms län handlande i visst finan- 32

sieringsärende

Arbetsmarknadsutskottet

32. Den regionala projektverksamheten 14

33. AMS-bidrag till flyttningskostnader 32

34. Utvärdering av glesbygdsstödet 29

Bostadsutskottet

35. Bostadsstyrelsens ADB-resurser 33

36. Lån till experimentbyggande 30

37. Länsbostadsnämndernas verksamhet 30

De på denna plan uppförda ärendena framgår av bilaga 1, i vilken ärendena
är redovisade utskottsvis.

1 Ärendet tidigare redovisat under rubriken Avvägningen mellan statliga flygplatser
och flygplatser med annat huvudmannaskap

: Ärendet tidigare redovisat under rubriken Lan och bidrag som administreras av

fiskeristyrelsen 9

Redog. 1987/88:2

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden

Revisorerna har under verksamhetsåret 1986/87 i fyra ärenden tillställt
riksdagen skrivelse med förslag till åtgärder. Riksdagen har behandlat tre av
dessa under riksmötet 1986/87. De fyra ärendena redovisas närmare under
2.2.1.

Under det gångna riksmötet har riksdagen också fattat beslut med
anledning av två från revisorerna tidigare överlämnade skrivelser, den ena
angående lokalanvändningen vid myndigheter med eget lokalhållningsansvar,
den andra angående rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap.

Resultatet av granskningen av lokalanvändningen (förs. 1985/86:16)
redovisades i verksamhetsberättelsen för 1985/86 på s. 12 och i bilaga 4.

I skrivelsen till riksdagen konstaterar revisorerna att vissa myndigheter
med eget lokalhållningsansvar upplåter fritidsbostäder till den egna personalen.
Revisorerna ifrågasätter om detta står i samklang med riksdagens
uttalande år 1981 om en systematisk avveckling av statligt förvaltade
uthyrningsbostäder. Revisorerna föreslår att regeringen skall ges i uppdrag
att se över principerna för statliga myndigheters lokalstöd för personalvårdsändamål.

Finansutskottet har under hösten 1986 behandlat revisorernas skrivelse
(FiU 1986/87:4). Utskottet har därvid sagt sig inte ha något att erinra mot att
regeringen ges i uppdrag att på lämpligt sätt överväga de frågor som
revisorerna har tagit upp samt hemställt att riksdagen med anledning av
revisorernas förslag som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört. Riksdagen har den 26 november 1986 beslutat i enlighet med
finansutskottets hemställan (rskr. 1986/87:30).

Beträffande innehållet i revisorernas skrivelse om rutiner vid ansökan om
svenskt medborgarskap hänvisas till verksamhetsberättelsen för 1985/86 (s.
15—16 och bilaga 6).

Socialförsäkringsutskottet har under våren 1987 behandlat skrivelsen från
revisorerna och har därvid (SfU 1986/87:7) biträtt revisorernas förslag om en
översyn av ansöknings- och utredningsrutinerna vid ansökan om svenskt
medborgarskap samt om att rikspolisstyrelsen skall rapportera vissa spaningsuppgifter
till statens invandrarverk. Riksdagen har som sin mening gett
regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr. 1986/87:240).

2.2.1 Skrivelser till riksdagen

Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna

Revisorernas beslut den 27 november 1986 (förs. 1986/87:7)

Rapport 1985/86:7

Granskningen av kronofogdemyndigheternas (KFM) utnyttjande av personalresurserna
ingår i revisorernas granskning av förhållandena på exekutionsväsendets
område. Tidigare har KFM:s arbete med allmänna mål och
vissa organisationsfrågor på KFM-området redovisats till riksdagen (förs.
1983/84:24, SkU 1984/85:3, rskr. 1984/85:32).

Vid den fortsatta granskningen har KFM:s handläggning av enskilda mål

och hur KFM allmänt utnyttjar sina personalresurser m.m. undersökts.
Denna granskning har redovisats i rapport (1985/86:7) Kronofogdemyndigheternas
utnyttjande av personalresurserna. På underlag av rapporten och
remissyttranden över den lämnade revisorerna den 27 november 1986 en
skrivelse till riksdagen (förs. 1986/87:7).

I sistnämnda skrivelse tar revisorerna upp bl.a. frågor om resursförstärkningar
på vissa delar av KFM:s verksamhetsområde, en översyn av taxesättningen
på KFM-området samt en översyn av budgetredovisningen för KFM.
Vidare behandlas frågor om information om KFM:s verksamhet, ekonomisk
rehabilitering av gäldenärer, påminnelseförfarande i allmänna mål, användning
av branschkoder, samordning av olika förbehållsbelopp och reglerna för
löneutmätning.

Revisorerna redovisar i skrivelsen också sin syn på ett av regeringen till
riksdagen lämnat förslag angående KFM:s organisation m.m.

Lagutskottet har under våren 1987 (LU 1986/87:21) behandlat skrivelsen.
Utskottet noterade härvid beträffande KFM:s organisation och revisorernas
förslag om resursförstärkningar till KFM-området att riksdagen tidigare
under riksmötet beslutat angående de principiella riktlinjerna för en
omorganisation av KFM och att regeringen, i såväl tidigare som då liggande
budgetproposition, avsatt medel för särskild fördelning till vissa KFM. I
avvaktan på omorganisationen ansåg utskottet att ytterligare resursförstärkningar
ej var erforderliga.

I fråga om revisorernas övriga förslag till åtgärder - utom förslaget om en
översyn av budgetredovisningen - delade utskottet revisorernas synpunkter
och hemställde i sitt betänkande att riksdagen som sin mening skulle ge
regeringen till känna vad utskottet i dessa delar anfört i betänkandet.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet förordat (rskr. 1986/
87:231).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 2 fogad till denna berättelse.
Flyktinginvandringen till Sverige m.m.

Revisorernas beslut den 9 april 1987 (förs. 1986/87:18)

Rapport 1986/87:1

Flyktinginvandringen till Sverige har ökat kraftigt under senare år som en
följd av ökningen i antalet spontant inresta asylsökande. Detta har ökat från
ca 3 000 år 1982 till ca 15 000 år 1986. Av de asylsökande kan ca 80 %
beräknas få stanna i Sverige.

Antalet flyktingar som överförts till Sverige genom statliga hjälpaktioner
har under flera år legat under den fastställda kvoten på 1 250 personer per år.
Under år 1986 ökade dock antalet kvotflyktingar till ca 1 400.

Statens utgifter för åtgärder som hänger samman med den förda flyktingpolitiken
har sedan budgetåret 1977/78 ökat från ca 265 milj. kr. till ca 1 500
milj. kr. budgetåret 1985/86.

Genom den kraftiga ökningen av antalet asylsökande och flyktingar har
flyktingmottagningen ute i kommunerna inte kunnat genomföras i erforderlig
omfattning. Ett växande hinder för kommunernas möjligheter att ta emot
fler flyktingar är bl.a. svårigheterna att finna lämpliga bostäder.

Det har också förelegat svårigheter att anordna svenskundervisning för
invandrare i föreskriven omfattning. Kommunerna bedömer statsbidragen

Redog. 1987/88:2

för verksamheten som otillräckliga och bidragssystemet anses inte vara
ändamålsenligt utformat.

De spontant inresta asylsökande har i betydande utsträckning saknat
erforderliga passhandlingar. Andelen asylsökande utan pass har sedan år
1982 stigit från drygt 15 % till nära 50 % år 1986. En stor del av dessa saknar
även biljetter och andra handlingar som utvisar resvägen till Sverige. Detta
försvårar prövningen av asylansökan och innebär att de asylsökandes rätta
identitet ofta inte går att fastställa.

Ett annat problem är att ett stort antal asylsökande kommit till Sverige
med hjälp av agenter som mot hög betalning arrangerat resan hit.

Granskningen av passkontrollen har gett anledning framhålla vikten av att
den passkontrollerande personalen har tillgång till teknisk utrustning m.m. i
den utsträckning som erfordras för att föreskriven kontroll skall kunna
företas utan alltför omfattande och tidskrävande arrangemang. Det kan
annars uppstå risk för att vissa moment i passkontrollen av tids- och
arbetstekniska skäl blir eftersatta.

Revisorernas rapport utgör en lägesbeskrivning av vissa aktuella problem
som hänger samman med flyktinginvandringen till Sverige. Rapporten har
under våren 1987 med skrivelse överlämnats till riksdagen för de åtgärder
granskningen kan påkalla.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 3 fogad till denna berättelse.

En granskning av kostnaderna vid flyktingförläggningarna pågår som en
andra etapp i detta ärende. Denna del av granskningen beräknas vara klar
hösten 1987.

Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer m.m.

Revisorernas beslut den 23 oktober 1986 (förs. 1986/87:6)

Rapport 1985/86:4

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) har enligt sin
instruktion att inhämta tillförlitlig kännedom om Sveriges hydrologi med
hänsyn till andra myndigheters, näringslivets och försvarets behov. Det
åligger SMHI att anordna och övervaka hydrologiska observationer och
mätningar samt att granska, bearbeta och bevara insamlat material.

Verksamheten utförs både som myndighetsuppgift med bidrag över
statsbudgeten och på uppdrag mot avgift.

Revisorerna har granskat frågor kring dimensioneringen av SMHI:s nät av
vattenföringsstationer, vilka ger underlag för mätdata om flödet av vatten i
vattendragen. Sålunda har undersökts samhällets, främst andra myndigheters,
behov av vattenföringsdata, SMHI:s uppgift att förse samhället med
hydrologisk information och frågor om finansiering.

Efter remissbehandling av en granskningsrapport i ärendet konstaterar
revisorerna i skrivelse till riksdagen att det finns ett samhälleligt krav på
SMHI att i ökad utsträckning ta fram kunskap om vattenföringen i våra
vattendrag. Enligt vad revisorerna erfarit är behoven av vattenföringsdata,
bl.a. för miljövårdens intressen, inte tillgodosedda med nuvarande stationsnät.
Vidare kunde förutses att efterfrågan på vattenföringsuppgifter skulle

öka till följd av förslag i propositionerna om ny plan- och bygglag (prop.
1985/86:1) samt om lag om hushållning med naturresurser m.m. (prop.
1985/86:3).

I skrivelsen anför revisorerna kritik mot att det inte konkret uttryckts vad
som innefattas i SMHI:s myndighetsuppgift "översiktlig rikstäckande och
regional vatteninformation, utredningar och undersökningar av riksintresse
samt basinformation”. Inte heller synes samlat ha bedömts vilken täthetsgrad
eller omfattning observationer och mätningar bör ha. Revisorerna anser
att de oprecisa riktlinjerna ger dålig ledning för tolkningen av myndighetsuppgiften
och också gör det svårt att rätt dimensionera SMHI:s materiella
och personella resurser. Särskilt mot bakgrunden av ställda krav på ökad
vattenföringsinformation är det synnerligen angeläget att det klart definieras
vilket kunskapsunderlag som SMHI skall tillhandahålla i egenskap av central
myndighet för ärenden om Sveriges hydrologi.

Till följd av att anslagna medel till SMHI endast finansierar en opreciserad
miniminivå är andra myndigheter ofta hänvisade till uppdragsverksamheten
för att få fram vattenföringsuppgifter som de behöver, framhåller revisorerna.
Myndigheterna bedömer SMHI:s avgifter som alltför höga.

Revisorerna påtalar som anmärkningsvärt att frågan om finansieringen av
kunskapsunderlag från SMHI inte behandlats i propositionerna om ny planoch
bygglag och om naturresurslag. Det är därför inte löst huruvida uppgiften
för SMHI att ta fram underlag för vattenplanering skall anses höra till
SMHI:s myndighetsuppgift eller till uppdragsverksamheten. Revisorerna
anser att när samhället ställer krav på vattendata från SMHI och avnämarna
är statliga organ bör tjänsterna självklart ingå i myndighetsuppgiften.

I skrivelsen framhålls att det vid beräkningen av medlen till SMHI:s
myndighetsuppgift inom hydrologin är av stor vikt att budgetbehandlingen
görs samordnat mellan berörda departement. Frågor rörande t.ex. miljövård,
hushållning med naturresurser och fysisk planering hör till jordbruksoch
bostadsdepartementens ansvarsområden, medan SMHI lyder under
kommunikationsdepartementet.

Revisorerna pekar slutligen på att senare års utbyggnad av nätet av
vattenföringsstationer huvudsakligen har finansierats i form av tidigareläggningar
av investeringar i sysselsättningsskapande syfte och efter handläggning
inom arbetsmarknadsverket.

Då granskningen visat att det rör sig om förhållandevis små projekt med
liten sysselsättningseffekt är en sådan administrativ hantering enligt revisorerna
onödigt omständlig. SMHI föreslås i stället få investeringsmedel i
ordinarie budgetbehandling, varvid även bör beaktas behov av driftsmedel
till följd av investeringarna.

Trafikutskottet har behandlat skrivelsen från revisorerna i sitt betänkande
1986/87:8. Utskottet tillstyrker revisorernas förslag och förutsätter att
desamma prövas i det fortlöpande budget- och planeringsarbetet i regeringskansliet.
Särskilt betonar utskottet vikten av att SMHI:s myndighetsuppgift i
vad gäller hydrologisk information tydligt bestäms och avgränsas mot
uppdragsverksamheten.

Redog. 1987/88:2

Redog. 1987/88:2 Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna vad utskottet
anfört (rskr. 1986/87:90).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 4 fogad till denna berättelse.

Den regionala projektverksamheten

Revisorernas beslut den 11 december 1986 (förs. 1986/87:8)

Rapport 1985/86:6

För regionalt utvecklingsarbete ställs sedan budgetåret 1979/80 statliga
budgetmedel direkt till länsstyrelsernas förfogande. Dessa s.k. regionala
projektmedel kan användas för utredningar, försöksprojekt, information,
utbildning, företagsservice och konsultarbete samt stöd till produktutveckling
och marknadsföring m.m. Uppgiften att utvärdera ett projekt ligger
oftast på mottagaren av projektmedel. Länsstyrelsen har emellertid alltid det
yttersta ansvaret för att en utvärdering genomförs.

Riksdagens revisorer har granskat hur utvärderingar av projektverksamheten
genomförs och utnyttjas.

Alla faktaunderlag visar enligt revisorernas granskningsrapport att utvärderingarna
av de regionala projektmedlens användning har påtagliga svagheter.
Bristerna i utvärderingarna hänger samman med den ofta komplexa
organisationen av projektarbetet samt med att projekten omfattar de mest
skilda verksamheter, ämnesområden och samhällssektorer. Revisorerna
anser dock att det bör finnas goda möjligheter att utveckla utvärderingsverksamheten.

Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC) handhar på uppdrag av
industridepartementet ett centralt register över de projekt som helt eller
delvis finansieras genom projektmedlen. Registret förs löpande. Uppgifter
om projekten inrapporteras av länsstyrelserna via datamedium till UMDAC.
Även UMDAC-registret är, påpekas det i rapporten, behäftat med en del
svagheter.

Efter remissbehandling av rapporten konstaterar revisorerna i sin skrivelse
till riksdagen att utvärderingen av den regionala projektverksamheten har
påtagliga svagheter. Den genomförda granskningen har enligt revisorernas
mening klart visat att utvärderingsverksamheten behöver stödjas och
utvecklas. Revisorerna föreslår därför att en expertgrupp tillsätts med
uppgift att utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Innan skrivelsen till riksdagen lämnades erhöll revisorerna upplysning om
att industridepartementet startat en arbetsgrupp med syfte att förbättra
projektregistret. Enligt uppgifter som revisorerna inhämtade från regeringskansliet
har arbetsgruppen till syfte att lösa de problem rörande det centrala
projektregistret som påpekats vid granskningen. Revisorerna utgår därför i
skrivelsen från att i rapporten uppställda krav i denna del kommer att bli
tillgodosedda.

Riksdagen har under våren 1987 behandlat revisorernas skrivelse. Arbetsmarknadsutskottet
(AU 1986/87:13) ansåg det värdefullt att revisorerna
14 utfört granskningen av den regionala projektverksamheten. Utskottet hade

inhämtat att åtgärder vidtagits som bör innebära att man kommer till rätta Redog. 1987/88:2
med problemen. Här kan nämnas att regeringen uppdragit dels åt länsstyrelserna
att fr.o.m. den 1 februari 1987 registrera de projekt sorn finansieras
med medel från nämnda anslag, dels åt statskontoret att utarbeta förslag till
modeller för initiering, planering, genomförande och uppföljning av projekten
i länen. Med hänvisning till de åtgärder som sålunda vidtagits föreslog
utskottet att riksdagen skulle lägga revisorernas förslag till handlingarna.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet föreslagit (rskr. 1986/

87:268).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 5 fogad till denna berättelse.

2.2.2 Annan åtgärd

Riksbankens planerings- och budgetsystem

Förstudie 1984/85:5, Promemoria 1986/87:2

Granskningsärendet har vilat i avvaktan på statsmakternas ställningstagande
till statsskuldspolitiska kommitténs förslag om ny riksbankslag m.m.

I proposition 1986/87:143 om ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap
för riksgäldskontoret, som förelädes riksdagen i mars 1987, föreslår regeringen
bl.a. att en ny riksbankslag skall träda i kraft den 1 januari 1989. Enligt
förslaget införs i lagen bestämmelser om riksbankens redovisning och
revision.

I lagförslaget anges att riksbanken skall vara bokföringsskyldig och att
riksbanksfullmäktige skall fastställa budget för varje kalenderår. Beträffande
de krav som bör ställas på bankens bokföring hänvisas i propositionen till
att sådana frågor övervägs av riksbanken i samråd med riksdagens revisorer.

Vidare framgår att frågor som rör bl.a. riksbankens budget kommer att
beredas ytterligare i regeringskansliet.

Propositionen, som i vissa delar rör ändringar i regeringsformen, bereds i
konstitutionsutskottet. I de delar förslagen har aktualitet för revisorernas
granskningsärende har inga erinringar gjorts motionsledes.

Revisorerna har funnit att det inte längre finns anledning för dem att göra
någon fortsatt granskning av riksbankens planerings- och budgetsystem.

Upplysningsvis kan nämnas att en projektgrupp inom riksbanken i juni
1987 blev färdig med ett förslag till bokföringsinstruktion för riksbanken. I
gruppens arbete har riksdagens revisorer varit företrädda av en tjänsteman
vid kansliet.

Byggnadsstyrelsens hyressättning

Förstudie 1985/86:2

Revisorerna har påbörjat en granskning av byggnadsstyrelsens hyressättning.
Sedan regeringen våren 1986 tillsatt en arbetsgrupp inom regeringskansliet
med uppgift att bl.a. se över det system och de principer som gäller
för hyressättning i lokaler som disponeras av statliga myndigheter beslutade
revisorerna att granskningen skulle vila i avvaktan på resultatet av arbets- ''

gruppens arbete.

Redog. 1987/88:2

Arbetsgruppen presenterade under hösten 1986 rapporten Statliga lokalkostnader
(Ds Fi 1986:28). På underlag av utredningens arbete lade
regeringen sedan i budgetpropositionen för 1987/88 fram vissa förslag, bl.a.
avseende den framtida statliga lokalförsörjningen och hyressättningen (se
bil.l, s. 69-70; bil. 2, s. 18-25; bil. 9, s. 51-54; bil. 10, s. 224-226). Enligt
förslagen skall hyrorna även fortsättningsvis i princip vara marknadsanpassade
men beräknas och debiteras som totalhyror. Vidare skall vissa budgettekniska
förändringar genomföras som bl.a. skall medföra att myndigheterna
känner ett ökat ansvar för sina lokalkostnader. Lokalbrukarnas möjligheter
att frånträda disponerade lokaler skall förbättras och incitament till lokalbesparingar
skapas. För högskolesektorn föreslås en stegvis ändring av
principerna för budgetering och redovisning av lokalkostnaderna, inledningsvis
med särskilda anslagsposter för varje högskoleenhet.

Analys av statsbudgetens utfall

Förstudie 1986/87:5

Bakgrunden till förstudien Analys av statsbudgetens utfall är bl.a. vissa
ifrågasättanden av det ändamålsenliga med de reservationer och överskridanden
som framgår av redovisningen av statsbudgetens utfall. Budgetåret
1983/84 utgjorde ca 26 miljarder kronor eller 9 % av statsbudgetens utgifter
utgående reservationer på reservationsanslagen. Å andra sidan uppkom på
förslagsanslagen merutgifter om 4 miljarder kronor (1,3 %).

Genom förstudien har undersökts dels vad större överskridanden av
förslagsanslag beror på, dels i vad mån reservationerna på reservationsanslag
är bundna. Kartläggningen avser främst budgetåret 1983/84. Även precisionen
i budgetberäkningarna har granskats.

Gjorda anslagsanalyser har inte gett belägg för att budgetsystemet
missbrukas. De granskade överskridandena har varit tillåtna och den
övervägande delen av reservationerna uppbundna i preciserade åtaganden.

I förstudien konstateras vidare följande:

Riksdag och regering har initierat ett omfattande utvecklingsarbete rörande
budgetprocessen. Regeringen har under flera år i bl.a. propositioner,
budgethandböcker och årliga budgetdirektiv uttalat sig för ökad långsiktighet
och kontinuitet i myndigheternas planering för att uppnå en ökad
effektivitet i statsförvaltningen. Verksledningskommittén har föreslagit att
ett flerårsperspektiv införs i planeringen och budgeteringen av myndigheternas
förvaltningsverksamhet. Även utvärderingen av myndigheternas verksamhet
skall enligt förslagen förbättras. En försöksverksamhet med treåriga
budgetramar har påbörjats för vissa myndigheter. På regeringens uppdrag
har riksrevisionsverket utrett möjligheterna att överföra medel mellan
budgetår för att skapa en ökad finansiell flexibilitet. Verket har föreslagit att

myndigheterna skall få överföra, d.v.s. med viss begränsning spara eller låna
förvaltningskostnadsmedel mellan budgetår och att lånade medel automatiskt
skall minska nästkommande års medel. Detta har föreslagits ske genom
att en helt ny anslagstyp - ramanslag - införs. En försöksverksamhet har
föreslagits. Regeringen överväger för närvarande de nämnda förslagen.

Med hänsyn till vad som redovisats i förstudien har revisorerna beslutat att
granskningen inte skall fullföljas.

Kontrollen av mervärdeskatt

Promemoria 1986/87:1

Granskningen har utgjort en del av revisorernas granskning av systemet för
upptagande av skatter och avgifter av skilda slag.

Mervärdeskatteområdet har under de senaste åren utretts och granskats på
flera nivåer. Bl.a. har den av regeringen den 15 oktober 1971 tillkallade
mervärdeskatteutredningen (Fi 1971:5) utfört ett omfattande arbete som
redovisats i ett tiotal betänkanden. Utredningsarbetet har till övervägande
delen omfattat de materiella skattereglerna och tekniska redovisningsfrågor.
Det har emellertid i betydande utsträckning syftat till att undanröja vad som
kan betecknas som ”momsspecifika” redovisnings- och kontrollproblem. I
ett särskilt betänkande har man vidare speciellt ägnat mervärdeskattekontrollen
och därmed sammanhängande frågor uppmärksamhet.

Vidare har riksskatteverket under projektbeteckningen MOMSORG
behandlat organisationsfrågor på mervärdeskatteområdet. Organisationen
av mervärdebeskattningen och därmed mervärdeskattekontrollen har också
berörts vid den av riksdagen beslutade omorganisationen av den direkta
beskattningen på främst regional nivå.

De senare årens utveckling på skatteområdet har lett mot en förenkling av
de materiella skattereglerna och en integrerad kontroll olika skatter emellan.
Till detta har inte minst mervärdeskatteutredningen bidragit genom sitt
arbete. Förutsättningarna för en effektiv skattekontroll får därför numera i
flera hänseenden anses vara betydligt bättre än tidigare. Med anledning
härav har revisorerna inte funnit skäl att göra en djupare granskning av
kontrollen av mervärdeskatten utan beslutat att avföra ärendet från vidare
handläggning.

Reklamskatten

Förstudie 1986/87:1

På förslag av riksdagens skatteutskott inleddes en granskning av skatten på
annonser och reklam (reklamskatten). Regeringen beslutade emellertid
därefter (dir. 1986:11) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se
över reklamskatten. Denne har att undersöka behovet av ändringar av
reklamskattelagen med hänsyn till att reklam nu i växande omfattning
förekommer i nya medier, som t.ex. vissa typer av kabel-TV-sändningar, s.k.
intern-TV och databaser, vilkas innehåll offentliggörs genom s.k. videotexteknik.
Översynen skall vidare omfatta nya metoder för framställning av

Redog. 1987/88:2

2 Riksdagen 1987188.2 sami. Nr2

Redog. 1987/88:2 reklammeddelanden, t.ex. genom nya kopieringsförfaranden. Även andra
delar av skatten kan behandlas av utredaren i syfte att förenkla tillämpningen
och administrationen av skatten. Utredningsuppdraget skall vara slutfört
före utgången av år 1987.

Då utredningsuppdraget i allt väsentligt omfattar vad revisorerna avsett att
granska har revisorerna inte funnit det meningsfullt att nu granska reklamskatten.
Ärendet har därför avförts från vidare handläggning.

Personalplanering inom domstolsväsendet

Förstudie 1986/87:13

En förstudie har utförts med syfte att ge revisorerna underlag för en
bedömning av behovet av en granskning av personalplaneringen inom
domstolsväsendet, särskilt i vad avser tingsrätternas dömande personal.

I förstudien redovisas att domstolsverket utvecklat ett planerings- och
dimensioneringssystem för fördelningen av personal mellan tingsrätterna.
Problemet när det gäller personalförsörjningen är inte resursfördelningen
utan att resurserna är otillräckliga totalt sett i förhållande till domstolarnas
arbetsbelastning. Oroande för personalförsörjningen är också i hög grad de
ökande avhoppen från domarbanan, vilka anses bero av bl.a. dåliga
anställningsvillkor och karriärmöjligheter, om man jämför med dem som
gäller i den privata sektorn.

Utredningar i syfte att öka domarbanans attraktionskraft m.m. pågick vid
tiden för förstudien inom domstolsverket och planerades inom justitiedepartementet.
Åtgärder har även vidtagits för att minska möjligheterna till
tjänstledighet för icke ordinarie domare.

Mot bakgrunden av vad som sålunda framkommit beslöt revisorerna att
granskningen av förevarande ärende inte skall fullföljas. Revisorerna har
dock för sin del i förstudien strukit under att utvecklingen i fråga om
personalförsörjningen vid domstolarna inger stark oro.

Handläggningen av ärenden om tillstånd att inneha skjutvapen

Förstudie 1986/87:8

Kritik mot den nuvarande ordningen för handläggning av ärenden om
tillstånd att inneha skjutvapen m.m. har under senare år framförts dels i ett
antal motioner i riksdagen, dels i skrivelser till regeringen från bl.a. landets
skytte- och jägarorganisationer.

Syftet med den framförda kritiken har i första hand varit att uppnå en
förenklad vapenlagstiftning och en översyn av vapenlagens tillämpning samt
en förenklad registerhantering och en översyn av avgiftsbeläggningen i
vapenärenden. På förslag av justitieutskottet har revisorerna genom en
förstudie undersökt om det finns skäl att från revisorernas sida närmare
granska handläggningen av ärenden om tillstånd att inneha skjutvapen.

Vid tiden för förstudien tog emellertid regeringen vissa initiativ som rör
ämnet för ärendet. Sålunda har regeringen i propositionen (1986/87:3) om
ändring i sekretesslagen bl.a. föreslagit att det skall införas ett sekretesskydd

för uppgifter i polisens vapenregister i syfte att motverka att vapnen kommer
i orätta händer. Vidare har regeringen i skrivelse (1986/87:21) till riksdagen
om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott anmält att den avser låta göra en
”samlad översyn av vapenlagens regelsystem i syfte att åstadkomma de
förbättringar som kan vara motiverade”. Förutom åtgärder som syftar till att
förbättra kontrollen för att motverka missbruk av skjutvapen liksom
olyckshändelser i samband med hanteringen av sådana vapen skall en sådan
utredning, enligt vad som anförs i skrivelsen, även ta upp frågan huruvida
den nu ganska omständliga och dyrbara hanteringen av vapenärenden kan
förenklas.

Med hänvisning till den nämnda översynen av vapenlagens regelsystem
m.m., varvid de i granskningsärendet aktualiserade frågeställningarna
kommer att behandlas, har revisorerna beslutat att granskningen inte skall
fullföljas.

Försvarets upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad av helikoptrar

Förstudie 1986/87:17

I förstudien har granskats två upphandlingar som försvarets materielverk
(FMV) gjort för arméns och marinens räkning.

Viss kritik har riktats mot att FMV valde Nyge-Aero som leverantör av
målflygverksamhet till armén och att SAS gavs uppdraget att bygga om vissa
av marinens och flygvapnets tunga helikoptrar för ubåtsjakt.

I revisorernas förberedande granskning av dessa två upphandlingsärenden
har inte något framkommit som strider mot upphandlingsförordningens
regler. Handläggningen har varit objektiv och opartisk i övrigt. Affärsmässiga
aspekter har varit vägledande i valet av leverantör. I båda fallen har de
lägsta anbuden accepterats, vilket medfört kostnadsbesparingar för försvaret.

Kunderna, d.v.s. armén och marinen, har i huvudsak varit nöjda med
leverantörernas arbete, med undantag av vissa förseningar i leveranserna av
helikoptrarna.

Mot bakgrunden av att det i förstudien inte kommit fram något som ger
anledning att rikta några anmärkningar mot FMV:s handläggning av
ärendena har revisorerna beslutat att granskningen inte skall fullföljas.

Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstituts (Spri)
arbetsuppgifter

Förstudie 1986/87:2

Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut, Spri,
inrättades år 1968 (prop. 1967:68, SoU 105, rskr. 251). Spri skulle enligt
propositionen främja, samordna och medverka i planerings- och rationaliseringsverksamheten
inom hälso- och sjukvården samt socialvården. Till
institutet skulle föras arbetsuppgifter och personal från dåvarande centrala
sjukvårdsberedningen (CSB), rådet för sjukhusdriftens rationalisering
(SJURA) och Landstingsförbundets organisationsavdelning.

Redog. 1987/88:2

Som institutets huvudmän skulle fungera dels staten, dels en särskild
stiftelse med de tre kommunförbunden (Landstingsförbundet, Kommunförbundet
och Stadsförbundet) samt de tre landstingsfria städerna som medlemmar.
Numera drivs Spri emellertid enligt ett avtal mellan staten och
Landstingsförbundet under former som är något oklara.

Någon egentlig utvärdering av institutets verksamhet vad beträffar arbetsvolym,
verksamhetsinriktning eller verksamhetsformer har sedan institutet
inrättades inte företagits. Revisorerna har därför beslutat granska institutet
och dess verksamhet.

Av en i ärendet upprättad förstudie framgår att en fördjupad granskning
avseende statens engagemang i institutet i och för sig skulle vara befogad.
Under granskningsarbetet har emellertid framkommit att det pågår en
organisationsöversyn inom Spri. Vidare att det planeras översyner av
ansvaret för planering och samordning samt forsknings- och utvecklingsarbete
inom såväl hälso- och sjukvården som socialvården. Revisorerna har
därför beslutat att granskningen av Spri nu inte skall fullföljas. Frågan om
fortsatt granskning skall enligt samma beslut tas upp år 1990.

Delegationen för vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning (DFI)

Förstudie 1986/87:3

Granskningen avser verksamheten vid delegationen för vetenskaplig och
teknisk informationsförsörjning (DFI). Delegationen är central myndighet
för frågor om övergripande planering och samordning av informationsförsörjningen
på forsknings- och utvecklingsområdet, bl.a. beträffande det
datorstödda informationssystemet för vetenskapliga bibliotek, LIBRIS.

Riksdagens revisorer har tidigare granskat informationssystemet LIBRIS
och därvid framfört förslag som legat till grund för den följande LIBRISutvecklingen.
Det nuvarande delade ansvaret för LIBRIS - innebärande att
driftansvaret åvilar Kungl, biblioteket och utvecklingsansvaret DFI - tycks
dock ha medfört organisatoriska och kostnadsmässiga problem. Även andra
problem har noterats. Dessa förhållanden har gett anledning till en granskning.

Vid det inledande granskningsarbetet har emellertid kunnat konstateras
att ett flertal utredningar genomförts eller pågår för att råda bot på
missförhållandena. Följande utredningar redovisas i förstudien, nämligen

- utredningen om ADB-strategi för högskolornas ADB-användning,

- utredningen angående handläggnings- och beslutsordning för utveckling,
förvaltning och drift av LIBRIS,

- utredningen om LIBRIS-systemets framtida ersättare,

- utredningen om ansvariga myndigheters systemförvaltning av LIBRIS,

- utvärderingen av DFI:s verksamhet med förslag om utformningen av
statens roll inom planering och samordning av den vetenskapliga och
tekniska informationsförsörjningen i framtiden.

Med hänsyn till att väsentliga utredningsinsatser nu ägnas problemen
beträffande DFI:s ansvar för LIBRIS och då DFI:s organisation och

arbetsuppgifter i övrigt är föremål för överväganden har revisorerna beslutat
att ej föra granskningen vidare och därmed avfört ärendet från vidare
handläggning.

Säkerheten till sjöss

Förstudier 1984/85:10 och 1986/87:15

Den nuvarande organisationsformen för utredning av sjöolyckor innebär att
huvudansvaret för utredningsverksamheten ligger hos samma myndighet
som utformar säkerhetsföreskrifterna. Detta förhållande kan, har det
hävdats, ge upphov till lojalitetskonflikter. Revisorerna beslutade därför att
granska organisationen för utredning av sjöolyckor.

Våren 1985 kunde revisorerna konstatera att två utredningar börjat arbeta
med frågor om den framtida inriktningen och organisationen för utredning av
olyckor till lands, till sjöss och i luften. Revisorerna beslutade därför att
granskningsärendet skulle vila i avvaktan på resultatet av den pågående
utredningsverksamheten.

I betänkandet Haveriutredningar (Ds K 1986:2) har avlämnats ett förslag
som avser att säkerställa en ökad objektivitet vid haveriutredningar. Det
utredningskrav som utgjorde grunden för revisorernas granskningsärende
har därmed tillgodosetts. Revisorerna har därför beslutat att inte fullfölja
granskningen.

Luftfartsverket och dess avgiftssystem

Förstudie 1986/87:20

Riktlinjer för den statliga luftfartspolitiken och luftfartsverkets verksamhet
lades fast år 1982 (prop. 1981/82:98, TU 28, rskr. 339). Statsmakternas beslut
innebar bl.a. att luftfarten skulle anpassas till 1979 års trafikpolitiska
riktlinjer. Inom ramen för en samordnad trafikpolitik skall en samhällsekonomisk
grundsyn vara vägledande för det fortsatta luftfartspolitiska handlandet.
Samhällsekonomiska överväganden måste dock utgå från att affärsverk
och enskilda transportföretag i princip skall vara effektiva i företagsekonomisk
mening.

Inom ramen för en förstudie har revisorerna granskat frågor rörande
luftfartsverket och dess avgiftssystem.

En iakttagelse som därvid gjorts är att de svenska utrikes luftfartsavgifterna,
liksom i ännu högre grad de norska, ligger högt i internationell
jämförelse. En annan iakttagelse är att det företagsekonomiska målet för
luftfartsverket inte har uppfyllts på många år. Vid utgången av budgetåret
1986/87 beräknas den ackumulerade underförräntningen av statskapitalet
vara 668 milj. kr. Detta innebär att luftfartsverket haft tillgång till en räntefri
kredit. Denna subventionering har ökat luftfartssektorns konkurrenskraft.
Det har i förstudien ifrågasatts om det finns tillräckligt samhällsekonomiskt
beslutsunderlag för att genom denna typ av uppskjuten räntebetalning för
flygsektorn frångå det företagsekonomiska målet.

Inrikesflyget täcker inte de totala kostnader det beräknas förorsaka

Redog. 1987/88:2

Redog. 1987/88:2 flygplatssystemet. En aktivare avgiftspolitik på en expanderande marknad -där vissa segment inte synes vara speciellt priskänsliga - torde bl.a. ha kunnat
medverka till att lösa de problem som finns i fråga om systemet för
resultatutjämning mellan olika flygplatser. Dessa problem har beskrivits i
revisorernas förstudie om huvudmannaskap och kostnadsansvar för flygplatser,
som redovisas närmast härefter.

Den s.k. SILA-överenskommelsen som slöts år 1983 mellan staten och
Svensk Interkontinental Lufttrafik AB borde enligt revisorernas uppfattning
inte utgöra ett hinder för en viss real nivåhöjning av taxorna. Överenskommelsen
stadgar nämligen att taxehöjningarna skall understiga den allmänna
prisutvecklingen först när verket enligt sin plan för återbetalning av
ackumulerat underskott på statskapitalet nått balans mellan intäkter och
kostnader.

Verkets produktivitetsberäkningar är enligt förstudien metodmässigt
tveksamma och bör ses över.

De av regeringen givna gemensamma planeringsförutsättningarna för de
trafikbeslut som avses bli fattade våren 1988 är hållna i relativt allmänna
termer. Revisorerna anser att ytterligare preciseringar av förutsättningarna
skulle underlätta utredningsarbetet och de nödvändiga sektorövergripande
avgörandena.

Förstudien har enligt revisorernas beslut för kännedom överlämnats till
kommunikationsdepartementet och riksdagens trafikutskott. Någon ytterligare
granskning i ärendet skall inte företas.

Huvudmannaskap och kostnadsansvar för flygplatser

Förstudie 1986/87:18

Regelbunden civil luftfart bedrivs vid 38 flygplatser. Av dessa förvaltas 19 av
luftfartsverket medan 18 flygplatser är kommunala. En flygplats är privatägd.

Alla kommunala liksom flertalet statliga flygplatser går med förlust. De
statliga flygplatserna betraktas emellertid i ekonomiskt hänseende som ett
integrerat system, vilket innebär att det överskott som uppstår vid vissa
flygplatser får balansera underskottet vid övriga. Detta förfarande benämns
resultatutjämning.

I olika sammanhang har krävts att kommunala flygplatser skall förstatligas,
alternativt med bibehållet huvudmannaskap omfattas av nämnda
resultatutjämning. Som motiv har anförts att också kommunala flygplatser
bidrar till att generera det samlade överskottet i det statliga flygplatssystemet
och därför bör ha del av detta överskott.

Revisorerna har genom en förstudie översiktligt belyst de problem som
sammanhänger med att flygplatser med linjefart beroende på vem som är
huvudman sålunda drivs under skilda ekonomiska förutsättningar.

Genom 1982 års luftfartspolitiska beslut slogs fast att staten inte skulle
överta kommunala flygplatser. I stället borde det statliga engagemanget avse
en kostnadstäckning som kunde vara hel eller delvis. Samtidigt aviserades ett
22 uppdrag till luftfartsverket att utarbeta ett förslag till resultatutjämningssys -

tern, omfattande också kommunala flygplatser. Beträffande två kommunala
flygplatser, Växjö och Kristianstad, uttalades att dessa i princip borde
omfattas av det statliga resultatutjämningssystemet. I enlighet med detta
uttalande ingicks 1982 avtal om kostnadsersättningar till de två flygplatserna.

I november 1984 presenterade luftfartsverket ett förslag till resultatutjämningssystem,
omfattande - förutom Växjö och Kristianstad - ytterligare fyra
kommunala flygplatser, nämligen Gällivare, Borlänge, Kramfors och Trollhättan.
Förslaget har emellertid avvisats av regeringen, bl.a. med hänvisning
till det principiellt olämpliga i att luftfartsverkets kostnadsansvar utvidgas till
att omfatta verksamhet utanför verkets påverkansmöjligheter. Regeringen
häri konsekvens med detta ställningstagande vid två tillfällen, 1986 och 1987,
föreslagit en avveckling av bidragsgivningen till Växjö och Kristianstads
flygplatser. Riksdagen har emellertid vid båda dessa tillfällen uttalat sig för
förnyade överväganden kring ett resultatutjämningssystem och - i avvaktan
på resultatet av sådana överväganden - för fortsatta bidrag till nämnda två
flygplatser.

I förstudien konstaterar revisorerna att det svenska flyglinjesystemets
huvudsakliga uppbyggnad som ekrar i ett hjul där Arlanda utgör navet
medför att systemets överskott koncentreras till Arlanda. Detta överskott
genereras av trafiken från flygplatserna i ekrarnas ytterändar. Därvid är det
enligt revisorernas mening ovidkommande vem som förvaltar dessa flygplatser,
luftfartsverket, kommuner eller någon annan. Enligt revisorernas
mening bör man i ökad utsträckning beakta att flygplatserna ingår i ett
infrastruktureilt system, där insatta resurser i en del av systemet ger intäkter
också i en annan del. Även om de ekonomiska sambanden härvidlag synes
vara dåligt kända - och därför behöver klarläggas - torde det kunna antas att
flera kommunala flygplatser bidrar till att öka luftfartsverkets överskott.
Därmed kan det enligt revisorernas uppfattning från rättvisesynpunkt hävdas
att dessa flygplatser på något sätt bör kompenseras för sitt bidrag.

Revisorerna anser att frågan om hur kostnadsansvaret för flygplatser skall
fördelas mellan stat och kommun bör klaras ut i samband med den
trafikpolitiska proposition som enligt regeringens planer skall föreläggas
riksdagen år 1988. Ett eventuellt förslag om ett utvidgat resultatutjämningssystem
bör vara så genomarbetat att systemet kan börja tillämpas utan
ytterligare långvarigt utredningsarbete. Ett resultatutjämningssystem bör
vidare enligt revisorernas mening ges en enklare form jämfört med luftfartsverkets
förslag. Samtidigt bör det vara så utformat att det premierar
effektivitet och god driftsekonomi.

I olika sammanhang har konstaterats att kommuner, bl.a. tack vare
möjligheter till verksamhets- och personalmässig samordning, har goda
förutsättningar att driva flygplatser effektivt. Revisorerna menar att det bör
övervägas om flygplatsdriften vid de statliga flygplatserna kan överlåtas på
berörda kommuner. De besparingar som kan väntas uppkomma kan
användas för att finansiera kostnadstäckningsbidrag till kommunala flygplatser
som anses kvalificerade att ingå i det interregionala flygplatssystemet.

Förstudien har i enlighet med revisorernas beslut för kännedom överlämnats
till kommunikationsdepartementet och riksdagens trafikutskott. Någon
ytterligare granskning i ärendet skall inte företas.

Redog. 1987/88:2

Statens järnvägars trafikantservice

Förstudie 1986/87:7

Trafikantservicen inom statens järnvägar (SJ) har kritiserats i skilda sammanhang,
bl.a. i vad avser bristande punktlighet och köbildning vid
biljettexpeditionerna. För att få underlag för en bedömning av om bl.a.
nämnda aspekter på SJ:s trafikantservice närmare bör granskas har revisorerna
genomfört en förstudie i ärendet.

I förstudien konstateras att tidhållningen utgör SJ:s dominerande serviceproblem.
Med hänvisning till att detta problem tagits upp till granskning av
riksrevisionsverket har revisorerna beslutat att inte ytterligare utreda
ärendet.

2.3 Pågående granskningsärenden

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

Förstudie 1984/85:4

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel regleras i kungörelsen
(1973:1210) om övertalig eller kasserad materiel och inventarier.
Sådan försäljning skall i regel ske genom det statliga företaget FFV
Allmateriel AB.

FFV Allmateriel AB har i skrivelse till revisorerna anfört att myndigheterna
inte alltid följer denna kungörelse vilket i vissa fall varit till men för
statsverket. Finansutskottet har med anledning av en riksdagsmotion
(1983/84:521) om bättre utnyttjande av statliga inventarier anslutit sig till
meningen att statliga myndigheter bör försöka utnyttja befintliga inventarier
så långt detta är praktiskt möjligt innan man beslutar sig för att köpa nya.

Revisorernas nu påbörjade granskning syftar till att klarlägga om försäljningen
av övertalig materiel bedrivs effektivt, affärsmässigt och i enlighet
med gällande bestämmelser. Myndigheternas tillvägagångssätt vid försäljning
av övertalig materiel och hur influtna medel disponeras undersöks.
Utredningen skall i första hand avse inventarier. Jämsides därmed skall
undersökas hur myndigheterna förfar vid försäljning även av fordon, stora
maskiner och viss specialutrustning såsom datorer och laboratorieutrustning.

Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet

Förstudie 1985/86:15

Granskningen avser byggnadsstyrelsens byggande i egen regi. Härvid
undersöks om verksamheten effektivitetsmässigt och kostnadsmässigt kan
mäta sig med styrelsens byggande med utnyttjande av entreprenader.

Byggnadsstyrelsen medverkar vid uppförande av lokaler för statlig verksamhet.
Detta sker antingen genom att styrelsen uppträder som byggherre/
projektledare eller genom att verket bygger i egen regi. För sin medverkan
betingar sig styrelsen antingen visst arvode på entreprenadsumman eller
direkt ersättning för de nedlagda kostnaderna. Något kostnadsansvar i form

av garanterade priser till beställarna har inte byggnadsstyrelsen. För att Redog. 1987/88:2
bereda anställda för den egna byggnadsverksamheten sysselsättning måste
en viss volym av verkets byggande tilldelas egenregiverksamheten. Endast i
ett fåtal fall utsätts de projekt som tilldelas denna verksamhet för konkurrerande
anbudsgivning.

Vid granskningen undersöks bl. a. följande frågor, nämligen

- vilka typer av byggprojekt tilldelas byggnadsstyrelsens egenregiverksamhet
och skälen för detta,

- hur sker den kostnadsmässiga uppföljningen av byggprojekten i egen regi
och

- kan byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet i egen regi prismässigt
konkurrera med produktion via entreprenadupphandling.

I granskningen följs ett antal projekt utförda i egen regi från planeringsstadiet
till färdigställandet.

Statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna

(Ärende 9 a i granskningsplanen)

Rapport 1986/87:2

Som ett led i revisorernas granskning av beskattningssystemen har genomförts
en undersökning av statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna,
ett arbete som dokumenterats i rapporten (1986/87:2) Statistiken över
inkomst- och förmögenhetsskatterna. Statistiken avseende resultatet av det
sista ledet i hanteringen av skatterna, indrivningsstatistiken som belyser
kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet, har tidigare behandlats
(se rapport 1983/84:4 och förs. 1983/84:24).

Syftet med den förstnämnda granskningen har varit att kartlägga befintlig
statistik som översiktligt belyser förhållandena på inkomst- och förmögenhetsskatternas
område samt att pröva statistikens användbarhet. De grundläggande
bestämmelserna samt kostnaderna för framställningen av statistiken
har också behandlats.

Av kartläggningen framgår att statistiken redovisas i många olika publikationer
och publiceras i olika former och vid sinsemellan olika tidpunkter. Det
är därför svårt för att inte säga omöjligt för andra än experter på området att
få en helhetsbild av skatterna och deras effekter och ett bra underlag för
bedömningen av skattesystemen. Det saknas alltså en samlad dokumentation
som belyser de centrala frågorna på inkomst- och förmögenhetsskatteområdet.

Granskningen utmynnar i förslag om förbättringar av inkomst- och
förmögenhetsskattestatistikens innehåll, produktion och publicering. För att
informationsbehovet skall bli bättre tillgodosett föreslås bl.a. att nu tillämpade
bruttoinkomstbegrepp omprövas och att indelningen i inkomst- och
förmögenhetsklasser revideras. Vidare bör statistiska tidsserier sammanställas
i större utsträckning i den årliga statistiken samt statistiken för fysiska
personers beskattning tas fram snabbare än för närvarande.

I fråga om statistikproduktionen föreslås att statistiska centralbyrån får 25

Redog. 1987/88:2

huvudansvaret för skattestatistiken samt att riksskatteverket skall ansvara
för framtagning och granskning av sådana basurval ur det centrala skatteregistret
som erfordras för statistiska centralbyråns och riksrevisionsverkets
produktion av statistik.

När det gäller publiceringen av statistiken föreslås att den sammanförs i en
skattestatistisk årsbok, att denna publikation görs användarvänlig med hjälp
av informerande diagram och text samt att den uppbördsstatistik som
riksskatteverket årligen sammanställer för riksdagens revisorers räkning
införs i den nya publikationen.

Granskningsrapporten har sänts ut på remiss.

Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis och åklagare å
den andra på skatteområdet

Förstudie 1986/87:19

Att skatter och avgifter erläggs i behörig ordning är av betydelse för staten
och kommunerna i deras planering och genomförande av den statliga och
kommunala verksamheten. För uppbörd, kontroll och indrivning av skatter
och avgifter har det byggts upp en omfattande administration. Denna har
under den senaste tioårsperioden undergått och kommer under de närmaste
åren att undergå förändringar som syftar till ökad effektivitet i myndigheternas
arbete.

En komplettering till och stöd för reglerna om skyldigheten att erlägga
skatter och avgifter är bestämmelserna om att påföljder i form av skatte- och
avgiftstillägg och straff, i senare fallet främst med skattebrottslagen (1971:69)
som grund, kan utgå i fall där någon försummar sina åligganden.

När det gäller påföljdsåtgärder i form av polisutredningar och åtal, med
efterföljande domar och straff, sker en omfattande kommunikation och ett
omfattande samarbete mellan skattemyndigheterna å den ena sidan och
polis- och åklagarmyndigheter å den andra. Hur detta samarbete mellan
myndigheterna fungerar har revisorerna beslutat att granska. Bl.a. skall
utvecklingen av samarbetet när det gäller ekonomisk brottslighet närmare
studeras. Vidare undersöks hur samarbetet myndigheterna emellan fungerar
och om det behövs en bättre rapportering i form av statistiska sammanställningar
över utvecklingen.

Statliga bolags rätt till förlustavdrag

Förstudie 1986/87:6

Statens medverkan i företagsrekonstruktioner och strukturomvandling av
flera tunga basindustrier har medfört att riksdagen anslagit betydande medel
för att bland annat täcka uppkomna förluster i statliga bolag. Sålunda har i
statsföretagsgruppen redovisats förluster på drygt 6 000 milj. kr. under
perioden 1976—1982. För att täcka dessa förluster har lämnats statliga
tillskott till bolagen. Dessa tillskott tas inte upp till beskattning vid
inkomsttaxeringen av bolagen. Däremot kan framtida beskattningsbara
vinster kvittas mot de tidigare redovisade förlusterna.

Revisorerna har beslutat att granska omfattningen och den statsfinansiella
effekten av dessa tillskott till de statliga bolagen.

Granskningen är begränsad till vissa helägda statliga bolag.

Upphandling av byggentreprenader inom det militära försvaret

Förstudie 1986/87:12

Granskningen avser en undersökning av hur upphandlingen av byggentreprenader
inom försvaret sker mot bakgrund av upphandlingsförordningens
bestämmelser.

Den statliga upphandlingen av varor och tjänster regleras främst genom
upphandlingsförordningen. Den grundläggande principen för statlig upphandling
är att den skall bedrivas affärsmässigt. Det innebär att den statliga
myndigheten skall beakta alla faktorer som behövs för att upphandlingen
skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten själv.

Riksrevisionsverket har meddelat föreskrifter för tillämpningen av förordningen
samt gett ut allmänna råd och kommentarer i anslutning till
förordningen (1986-06-26).

Byggprocessen i sin helhet inom försvaret är lång. Å andra sidan är enligt
tillämpat förfarande tiden för upphandling av beslutat byggande kort.
Tidspressen kan därför bli stor i upphandlingsskedet varvid intentionerna i
upphandlingsförordningen kan sättas ur spel. Vidare belastar inte kapitalkostnaderna
för byggandet beställaren vilket kan medföra att denne inte har
så stort intresse av att hålla kostnaderna nere.

Samtidigt kompliceras upphandlingsförfarandet på försvarsområdet av de
sekretess- och säkerhetsregler som skall tillämpas. Krav på att säkerhetskontrollerad
personal måste anlitas för en del arbeten kan t.ex. bidra till att
samma företag som en gång är säkerhetsprövat får uppdrag gång på gång
trots att deras offerter egentligen inte är förmånligast.

Nu nämnda förhållanden har talat för en granskning. Vidare pågår det en
viss delegering av beslutanderätt till lägre myndigheter beträffande byggande,
ombyggnad och underhåll. Det är av intresse att se hur ansvaret och
rutinerna för upphandlingen påverkas av detta.

Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbildningar

Rapport 1986/87:3

Granskningen avser en undersökning av kostnaderna i den grundläggande
högskoleutbildningen. Syftet har varit att genom en fördjupad analys av
kostnaderna för ett begränsat antal allmänna utbildningslinjer inom den
statliga högskolan undersöka kostnaderna för dessa vid olika högskoleenheter
samt beskriva, och i viss utsträckning också förklara, vad kostnadsskillnaderna
beror på.

Den fördjupade kostnadsanalysen avser budgetåret 1985/86 och omfattar
följande utbildningslinjer

Redog. 1987/88:2

- datatekniklinjen,

- kemistlinjen,

- sociala linjen,

- ekonomlinjen,

- förskollärarlinjen och

- kulturvetarlinjen.

Studien omfattar därmed drygt 60 olika utbildningar i landet. 24 högskoleenheter
är berörda.

En rad exempel på faktorer som leder till att kostnadsskillnader uppstår
har redovisats i en granskningsrapport. I stort sett kan orsakerna till
variationerna i kostnadsbilden hänföras till följande tre grupper

- olikheter i utbildningens innehåll och organisation,

- olikheter i den organisatoriska miljön,

- sättet att beräkna, fördela och redovisa kostnader.

Granskningen omfattar endast begränsade delar av högskolornas utbildningsutbud.
Vid undersökningen har sålunda ej tagits fram material som
visar om de undersökta utbildningslinjerna kostnadsmässigt markant avviker
från annan utbildning som berörd högskoleenhet är skyldig att meddela.

Granskningen har lett fram till förslag om att följande åtgärder vidtas,
nämligen att

- högskoleenheterna förbättrar sina ekonomiadministrativa rutiner i syfte
att göra den ekonomiska uppföljningen mer exakt och mer rättvisande,

- intresset för ekonomisk uppföljning vid ansvariga organ inom högskoleenheterna
stimuleras,

- högskoleenheterna årligen beräknar och redovisar kostnader för olika
utbildningslinjer och att denna redovisning görs mer entydig än vad som
för närvarande är fallet,

- den redovisning som sker gentemot UHÄ, regering och riksdag koncentreras
till enhetskostnaden ”kostnad per utnyttjad årsstudieplats”, där
kostnaden svarar mot den faktiska resursförbrukningen under året och där
utbildningsplatserna svarar mot det antal studerande som faktiskt deltagit i
utbildningen,

- vid omfördelningar av medel eller förändringar i medelstilldelningen
renodlade kostnadsuppgifter behandlas med varsamhet,

- vissa högskoleenheters fördelning av resurser över olika riksstatsanslag ses
över.

Rapporten remissbehandlas för närvarande.

Visst statligt fiskeristöd

Förstudie 1986/87:10

Granskningen avser administrationen av det stöd till fisket som ges enligt
förordningen (1985:439) om statligt stöd till yrkesfisket m.m. Den inriktas
främst på investeringarna i fisket och fiskberedningsföretagen. I samband

härmed undersöks fiskberedningsindustrins ekonomiska läge och om villkoren
för det statliga stödet är anpassade till utvecklingen inom fiskerinäringen.

Personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas
myndighetsuppgifter

Förstudie 1986/87:14

Skogsvårdsorganisationens (skogsstyrelsen och i varje län en skogsvårdsstyrelse
jämte skogsvårdsdistrikt) arbete med att förverkliga de av statsmakterna
fastställda skogspolitiska målen bedrivs genom både myndighetsutövning
och - till en volymmässigt helt övervägande del - uppdragsverksamhet.

De olika verksamheterna är beroende av varandra så till vida att de alla bär
sin del av samkostnader för administrativ personal m.m. Ändrade förutsättningar
för en verksamhet återverkar därmed på övriga verksamheter.

Skogsvårdsorganisationen har under senare år fått vidkännas betydande
neddragningar av uppdragsverksamheten, huvudsakligen i vad avser skogliga
beredskapsarbeten. Samtidigt har det statliga stödet till skogsbruket
reducerats med minskat bidrag till administrationen som följd.

Genom att organisationen haft svårt att tillräckligt snabbt - från ett
budgetår till ett annat - anpassa bl.a. personalkostnaderna till den lägre
verksamhetsvolymen har den finansiella situationen kraftigt försämrats.
Rörelseresultatet visade budgetåret 1985/86 ett underskott på ca 16 milj.kr.
(exkl. den affärsmässigt bedrivna frö- och plantverksamheten).

Åtgärder har under år 1986 beslutats av skogsstyrelsen i syfte att uppnå
balans i ekonomin. Personalen minskas vid samtliga skogsvårdsstyrelser. I
fyra län har genomförts större förändringar. Kanslierna hos dessa läns
skogsvårdsstyrelser har slagits samman till två.

Revisorerna har mot denna bakgrund beslutat om fortsatt granskning i
ärendet. Granskningen skall därvid inriktas på följande frågeställningar,
nämligen i vad mån myndighetsutövningen påverkas av en minskad uppdragsvolym,
effekterna på den skogliga verksamheten, fördelningen av
personalresurser mellan central och regional nivå samt erfarenheter av
sammanslagningar av skogsvårdsstyrelsers kanslier.

Utvärdering av glesbygdsstödet

Förstudie 1986/87:16

Statligt stöd till glesbygd utgår för närvarande i fyra olika former. Dessa är
stöd till investeringar i företag, stöd till intensifierade kommunala sysselsättningsinsatser
(IKS), stöd till kommersiell service och stöd till samhällelig
service. De två förstnämnda stöden syftar till sysselsättning och de senare till
service i glesbygd.

Under senare år har glesbygdsstöd utgått med ca 150 milj.kr. per år. Stödet
utgår från anslaget Regional utveckling: Regionala utvecklingsinsatser m.m.
Glesbygdsstödet handläggs av regionala myndigheter, främst länsstyrelserna.
Gällande bestämmelser återfinns i förordningen (1985:619) om glesbygdsstöd.

Redog. 1987/88:2

Glesbygdsstödet har varit föremål för viss utvärdering av forskare,
länsstyrelser, riksrevisionsverket m.fl. Flera av de utredningar som studerat
glesbygdsstödet utifrån olika aspekter har konstaterat att det råder en brist
på kontinuerlig uppföljning och utvärdering av de genomförda stödinsatserna.
Dessa studier har emellertid genomförts med olika utgångspunkter och
intressen, avsett begränsade delar av stödet eller varit regionala till sin
karaktär. Det är därför svårt att få någon helhetsbild av verksamheten.
Därtill kommer att det finns få uppgifter att hämta om de senaste årens
erfarenheter av glesbygdsstödet.

Revisorerna har funnit att en undersökning bör utföras med syfte att i
första hand utröna hur glesbygdsstödet kan utvärderas på ett ändamålsenligt
sätt.

Revisorerna har beslutat att genom förstudier skaffa underlag för bedömning
av huruvida följande ämnen bör granskas närmare, nämligen

• Förordningen (1983:943) om statsbidrag till kommunal barnomsorg

• Tullverkets kontroll av utlandstrafiken

• Verksamheten vid Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Sveriges
geologiska AB (SGAB) efter den 1 juli 1982

Anm. Ärendet kommer att innefattas i ett nytt granskningsärende med
rubriken 1982 års prospekteringsprogram (se bil. 1, s. 55)

• Lån till experimentbyggande

Anm. Ärendet kommer att innefattas i ett nytt granskningsärende med
rubriken 1983 års bostadsförbättringsprogram, m.m. (se bil. 1, s. 55)

• Länsbostadsnämndernas verksamhet

Vid verksamhetsårets slut fanns inga förstudier färdiga i dessa ärenden.

2.4 Vilande granskningsärenden

Redog. 1987/88:2

Riksgåldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor i
vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk natur

Rapport 1984/85:2

Riksdagens revisorer har på uppdrag av riksdagen granskat riksdagens
förvaltningskontors befogenheter gentemot riksgäldskontoret (rapport 1984/
85:2). Granskningen har främst avsett i vilken utsträckning förvaltningskontoret
skall meddela riksgäldskontoret föreskrifter för den ekonomiadministrativa
verksamheten. I avvaktan på resultatet av statsskuldspolitiska
kommitténs utredningsarbete har granskningsarbetet vilat.

Statsskuldspolitiska kommittén har i betänkandet (SOU 1986:22) Riksbanken
och riksgäldskontoret föreslagit att huvudmannaskapet för riksgäldskontoret
skall föras över från riksdagen till regeringen. Regeringen har följt
utredningens förslag och under våren 1987 i proposition (1986/87:143) till
riksdagen föreslagit att en sådan förändring av huvudmannaskapet genomförs
den 1 juli 1989. Behandlingen av propositionen har av riksdagen
uppskjutits till hösten 1987.

Då ett beslut om ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret självfallet
påverkar ett slutligt ställningstagande i förevarande granskningsärende, har
revisorerna beslutat att ärendet ej skall tas upp till slutlig behandling förrän
riksdagen tagit ställning i frågan om huvudmannaskapet.

Myndigheternas uppdragsverksamhet kontra myndighetsuppgifterna

Förstudie 1986/87:9

Utgångspunkten för ärendet är att statliga myndigheter i ökande utsträckning
säljer varor och tjänster. Med detta kan, har det hävdats, följa en risk,
nämligen att myndigheterna prioriterar uppgifter som ger inkomster på
bekostnad av de rena myndighetsuppgifterna. Konflikter kan härvid uppstå
mellan de två verksamhetsgrenarna.

I förstudien noteras beträffande myndigheternas uppdragsverksamhet att
den i dag är både variationsrik och svåröverskådlig. Enhetliga regler saknas
för ekonomisk styrning. Det finns alltså olika modeller för kapitalförsörjning.
Olika bestämmelser gäller för hur influtna avgiftsmedel skall redovisas
mot statsbudgeten, dvs. om myndigheterna kan tillgodogöra sig intäkterna i
uppdragsverksamheten eller inte. Principerna för taxesättningen varierar.
Det saknas ofta en tydlig rågång mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet.
Brister finns i många fall i myndigheternas särredovisning av
uppdragsverksamheten.

Emellertid inhämtades under arbetet med förstudien att man internt inom
finansdepartementets budgetavdelning beslutat att med början våren 1987
kartlägga problem kring myndigheternas uppdragsverksamhet och ta fram
förslag till riktlinjer. Även inom riksrevisionsverket är projekt rörande
uppdragsfinansierad verksamhet aktuella.

Revisorerna har därför beslutat att tills vidare låta sitt ärende vila.

Redog. 1987/88:2 Utvecklingsfondens i Stockholms län handlande i visst finansieringsärende

Förstudie 1986/87:11

Revisorerna granskar, efter en anmälan från en grupp hantverkare, utvecklingsfondens
i Stockholms län deltagande i finansieringen av projektet S/S
Hantverkaren, ett projekt avsett att bereda lokaler för småföretag i
Stockholm.

Granskningen vilar för närvarande i avvaktan på den prövning av olika led
i finansieringen som utförs av andra myndigheter.

AMS-bidrag till flyttningskostnader

Flyttningsbidrag är den sammanfattande benämningen på ett antal bidrag
som skall underlätta för arbetssökande att söka och anta arbeten utanför
hemorten. De viktigaste bidragsformerna är respenning (resekostnadsersättning,
traktamente och flyttningsersättning) samt starthjälp. Fr.o.m. den 1
juli 1987 utgår starthjälp endast till s.k. nyckelpersoner som flyttar till
stödområden.

Antalet utgivna flyttningsbidrag ökade starkt under åren 1984 och 1985.
Antalet flyttare med starthjälp uppgick sistnämnda år till ca 34 000, vilket
motsvarade en ökning från år 1983 med omkring 57 %.

Det har hävdats att ökningen av antalet utgivna bidrag och kostnaderna för
dessa delvis skulle hänga samman med att arbetsförmedlingarna blivit mer
generösa i sin bedömning. Mot den bakgrunden beslutade riksdagens
revisorer om en förstudie i ämnet.

Under arbetet med förstudien inhämtades att arbetsmarknadsdepartementet
avsåg att klarlägga orsakerna till den konstaterade ökningen och ställt
medel till förfogande för ett forskningsprojekt med detta syfte. Med hänsyn
härtill beslöt revisorerna i maj 1986 att granskningsärendet skulle vila i
avvaktan på resultatet av det aviserade forskningsuppdraget.

Det av arbetsmarknadsdepartementet initierade forskningsuppdraget,
som senare har inordnats i delegationens för arbetsmarknadspolitisk forskning
(EFA) forskningsprogram, utförs vid sociologiska institutionen vid
universitetet i Umeå. Enligt en preliminär forskningsrapport med rubriken
Varför ökar starthjälpsflyttarna? finns inget stöd för hypotesen för att
ökningen av antalet starthjälpsflyttare skulle ha samband med ökad generositet
från de bidragsbeviljande myndigheternas sida. Denna slutsats grundas
på ett tiotal intervjuer med arbetsförmedlare. Samtidigt erkänner forskarna
att ”hårda data” som bevis för slutsatsen saknas.

Enligt EFA pågår bearbetning av uppnådda forskningsresultat. Samtidigt
planeras en utvidgning av forskningsuppdraget till att också omfatta en
undersökning av effekterna av att starthjälpen med visst undantag upphört
som bidragsform.

Bostadsstyrelsens ADB-resurser

Förstudie 1986/87:4

Som framgår av en i ärendet genomförd förstudie är bakgrunden till ärendet
uppgifter i revisionsberättelser från bostadsstyrelsens revisionskontor enligt
vilka säkerheten i bostadsstyrelsens låneförvaltning och verksamhet med
statligt bostadsstöd allvarligt hotas genom bristen på kunnig ADB-personal.
Problemen gäller såväl tillsyn och aktualisering av befintliga ADB-system
som uppbyggnaden av ett nytt system (UDS).

Bostadsstyrelsen har den 30 april 1986 till regeringen redovisat underlag
för arbetet med att införa ett utvidgat datorstöd samt hemställt om
erforderliga medel för det fortsatta arbetet fram till dess att datasystemet,
regionalt och centralt, är i full drift. Riksrevisionsverket och statskontoret
har på regeringens uppdrag yttrat sig över bostadsstyrelsens redovisning,
varvid riksrevisionsverket bl.a. framhållit att det stora konsultberoendet
utgör en viss riskfaktor.

Bostadsstyrelsen begärde i sin anslagsframställning för budgetåret 1987/88
medel för inrättandet av en ADB-enhet om åtta tjänster inom verkets
administrativa byrå. Regeringen har dock under hänvisning till den förestående
omorganisationen av verket (sammanslagning med planverket) inte
biträtt verkets förslag utan ansett att bostadsstyrelsens behov av datautbildad
personal får tillgodoses genom omprioriteringar fram till dess att det samlade
personalbehovet för den nya myndigheten kan bedömas.

I avvaktan på regeringens fortsatta handläggning av bostadsstyrelsens
ADB-frågor har revisorerna beslutat att granskningen av bostadsstyrelsens
ADB-resurser skall vila.

2.5 Granskningen av riksdagsförvaltningen

Riksdagens revisorer har sedan länge i uppdrag att verkställa extern revision
av riksbankens, riksgäldskontorets och Riksbankens jubileumsfonds tillstånd,
styrelse och förvaltning. Resultatet av granskningen delges årligen
riksdagen i särskilda berättelser, vilka ingår i det material som ligger till
grund för finansutskottets och utbildningsutskottets återkommande förslag i
fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige och riksgäldsfullmäktige resp.
styrelsen för jubileumsfonden.

Uppgiften att för revisorernas räkning utföra det egentliga granskningsarbetet
har anförtrotts Bohlins Revisionsbyrå AB.

De under verksamhetsåret 1986/87 avlämnade berättelserna har avsett
riksgäldskontorets verksamhet under budgetåret 1985/86 samt riksbankens
och Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1986. Beträffande
den närmare innebörden av granskningen och de iakttagelser som därvid
gjorts hänvisas till revisorernas berättelser (redogörelserna 1986/87:10, 19
och 21) samt till finansutskottets betänkanden 1986/87:14 och 22 och
utbildningsutskottets betänkande 1986/87:27.

Fr.o. m. budgetåret 1984/85 har revisorerna också ansvaret för den externa
revisionen av den inre riksdagsförvaltningen och riksdagens mindre myndigheter.
Revisorerna har som ett led i detta arbete bl.a. tagit del av

Redog. 1987/88:2

3 Riksdagen 1987/88. 2 sami Nr 2

Redog. 1987/88:2

förvaltningskontorets, JO-ämbetets och Nordiska rådets svenska delegations
bokslut för räkenskapsåret 1985/86.

Under verksamhetsåret 1986/87 har Bohlins Revisionsbyrå AB på revisorernas
uppdrag gjort en särskild granskning av justitieombudsmannaämbetets
kostnader för resor som företagits av chefsjustitieombudsmannen
Per-Erik Nilsson. Resultatet av granskningen föranledde revisorerna att
bl.a. avlämna en skrivelse i ärendet till riksdagens konstitutionsutskott i juni
1987. Vidare har revisorerna i mars 1987 uppdragit åt Bohlins revisionsbyrå
att granska vissa frågor avseende riksgäldskontorets uppdragsverksamhet,
m.m. Granskningen var inte avslutad vid utgången av verksamhetsåret.

2.6 Övriga hos revisorerna väckta granskningsärenden m.m.

Revisorernas arbetsutskott har under verksamhetsåret 1986/87 behandlat en
rad anmälningar, vilka gjorts av i första hand enskilda personer. Endast en
anmälan har varit av den arten att den förts vidare till granskning. Denna
anmälan, som kom från en grupp hantverkare, gällde bl.a. utvecklingsfondens
i Stockholms län agerande vid finansieringen av ett visst projekt.
Granskningsärendet redovisas på s. 32 i denna verksamhetsberättelse.

Under våren 1987 ägnade revisorerna särskild uppmärksamhet åt problemen
med de långa väntetiderna för rättspsykiatriska undersökningar.

Som framgår av avsnittet Särskilda föredragningar i denna verksamhetsberättelse
har f. justitieombudsmannen Tor Sverne informerat revisorerna om
de problem som sammanhänger med de rättspsykiatriska undersökningarna.
Revisorerna har därefter begärt och vid hearing erhållit kompletterande
upplysningar om förhållandena inom den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten
och om de insatser som har gjorts och planeras för att förbättra
förhållandena. Upplysningar har sålunda lämnats från socialdepartementet
(bl.a. statssekreteraren Monica Andersson), socialstyrelsen (bl.a. generaldirektören
Maj-Britt Sandlund) och statens förhandlingsnämnd (överdirektören
Svante Englund).

Den information revisorerna fick ledde dem till slutsatsen att de insatser
som har gjorts för att få en rättelse till stånd ur den enskildes synvinkel inte
kan annat än betraktas som helt oacceptabla. Revisorerna menade för sin del
att tiden var mogen för snabba beslut. Denna sin uppfattning delgav
revisorerna justitiedepartementet i en skrivelse. Samtidigt förklarade sig
revisorerna ämna ta slutlig ställning till ett förslag om granskning i ärendet
först sedan de fått del av en tidplan för regeringens handlingsprogram
beträffande den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten.

3 Särskilda föredragningar m.m.

På sedvanligt sätt har revisorerna under verksamhetsåret kallat verkschefer
och andra chefstjänstemän till särskilda föredragningar i plenum. Revisorerna
har också liksom under tidigare år företagit studieresor i två län, nämligen
i Södermanlands län och Norrbottens län. Dessa föredragningar och
länsresor har i regel inte någon direkt anknytning till det löpande gransk -

ningsarbetet. Deras syfte är i stället att till revisionen förmedla allmän
information om utvecklingstendenser, aktuella problem och andra praktiska
erfarenheter inom den offentliga förvaltningen. De särskilda föredragningarna
har sålunda i första hand tagit sikte på den generella och principiella sidan
av olika samhällsfrågor, medan berörda myndigheters och institutioners
löpande förvaltningsarbete har behandlats mer som en konkret bakgrund.

Revisorernas kansli har under verksamhetsåret besökts bl.a. av tjänstemän
från landstingsrevisionen i Södermanlands län och från Norrköpings
kommunrevision.

3.1 Särskilda föredragningar

Statssekreteraren i finansdepartementet Jan O. Karlsson, riksbankschefen
Bengt Dennis och riksgäldsdirektören Lars Kalderén har var för sig belyst
olika aspekter på det statsfinansiella och samhällsekonomiska läget.

Företrädare för arbetsdomstolen, statens strålskyddsinstitut, styrelsen för
psykologiskt försvar, försäkringsöverdomstolen, statens kulturråd samt Svea
hovrätt och Handens tingsrätt har informerat om resp. myndighets verksamhet.
Vidare har dåvarande justitieombudsmannen Tor Sverne vid plenum
redogjort för problem vid de rättspsykiatriska klinikerna. Av de upplysningar
som lämnades vid föredragningarna kan nedanstående sammanfattande
redogörelser vara av intresse att vidarebefordra i denna verksamhetsberättelse.

Arbetsdomstolen företräddes av administrative chefen, fd justitierådet Olof
Bergqvist, och avdelningsdirektör Lars Werner. Dessa informerade i kortfattade
ordalag om domstolens verksamhet, organisation och ekonomi.

I samband med redogörelsen för arbetsdomstolens arbetssituation kom
Olof Bergqvist in på ett av de problem som domstolen under senare tid har
ställts inför. Arbetsläget har försämrats avsevärt. Under de senaste ett och
ett halvt åren har balansen av inneliggande mål i det närmaste fördubblats.
Detta har medfört att handläggningstiderna, tiden mellan det att stämning
kommer in och det att dom meddelas, förlängts på ett oroande sätt. Från att
för några år sedan ha varit i genomsnitt ungefär fem månader har tiden nu
ökat till kanske nio månader. Detta medför betydande olägenheter för
parterna i målen, vilka är både organisationer på arbetsmarknaden och
enskilda.

En av flera orsaker till denna ogynnsamma utveckling är att det under
våren 1986 kom in betydligt fler mål till arbetsdomstolen än som tidigare har
varit normalt. Det har inte lyckats domstolen att finna någon säker förklaring
till denna ökning. Notabelt är dock att de mål som ökat mest i antal är de mål
som överklagats från tingsrätt. Ända sedan instansordningen med tingsrätt
som första domstol i vissa mål infördes i mitten av 1970-talet har denna
kategori mål vuxit. Den utgör i dag ungefär 40 % av samtliga mål i
arbetsdomstolen.

Utmärkande för en betydande del av de överklagade målen är att de inte
kräver svåra överväganden av arbetsrättslig natur. Avgörande för utgången
är i stället hur domstolen värderar den bevisning om ett händelseförlopp som

Redog. 1987/88:2

förebringas. Arbetsdomstolen är inte på grund av sin speciella sammansättning
mer lämpad än någon annan domstol för att pröva denna typ av frågor.

I arbetsmarknadsdepartementet har en längre tid pågått ett arbete för att
undersöka möjligheterna att göra om reglerna rörande arbetsdomstolens
behörighet. Syftet är bl.a. att minska det antal mål som arbetsdomstolen har
att pröva. Arbetet har dock visat sig förenat med avsevärda svårigheter.
Något förslag om hur en ändring skulle kunna utformas har ännu inte lagts
fram.

I november 1986 informerade generaldirektör Gunnar Bengtsson, statens
strålskyddsinstitut (SSI), om institutets verksamhet och orienterade därvid
också om åtgärder med anledning av reaktorolyckan i Tjernobyl.

SSI, som bildades år 1965, är central förvaltningsmyndighet för strålskyddsfrågor
och utövar tillsyn över all användning av joniserande1 och
icke-joniserande strålning inom landet. I början präglades SSI:s verksamhet
av att det förekom en hel del akuta strålskador. Numera uppkommer sådana
skador mycket sällan och verksamheten är inriktad på skydd mot strålningens
långsiktiga risker såsom cancer, arvsskador och fosterskador.

Enligt SSI:s beräkningar orsakar olika svenska strålkällor ca 4 000
allvarliga skador under ett år. Den uppskattade fördelningen av orsakerna
till skadorna åskådliggjordes med ett cirkeldiagram.

Radon

Kärnkraft
Kärnvapennedfall
All strålningspersonal

Uttryckt i riskfall per år motsvarar de tre dominerande strålkällorna följande
antal, nämligen solstrålning 1 500, radon 1 100 och industrier med smältor
600. Upplysningsvis nämndes att Cancerkommittén år 1984 redovisade
samma tal som SSI för solstrålning, medan kommitténs tal för radon låg
betydligt lägre (300 fall).

1 Joniserande strålning är så energirik att den stöter ut elektroner ur atomer och
molekyler i det material där den absorberas och därigenom skapar joner.

När det gäller sättet att angripa risker följer SSI huvudsakligen två Redog. 1987/88:2
handlingslinjer.

Den ena inriktas på att bli av med relativt höga risker för enskilda
individer. Då försöker SSI alltid se till att man angriper problemen så att
risken minskas till en låg nivå.

Den andra handlingslinjen, som avser kollektiva risker vid låga individrisknivåer,
går ut på att finna kriterier för hur skyddsåtgärder skall avvägas
och prioriteras. Därvid är stråldosernas nivå en avgörande faktor. Men
åtgärder för att begränsa strålning kostar olika mycket, vilket även det måste
beaktas. Det får inte läggas ut mycket stora summor för att bli av med
bagatellartade stråldoser. Resurserna måste styras till de områden där
insatserna förebygger största möjliga antal skador.

Gunnar Bengtsson belyste med olika exempel de komplicerade bedömningar
som ligger bakom resonemangen om risker/motåtgärder. Bl.a.
framgick att insatser mot höga halter av radon i bostäder från berörda
utgångspunkter ses som mer välmotiverade än ytterligare åtgärder mot den
mycket begränsade strålningen i Sverige som orsakas av rutinmässiga
kärnkraftsutsläpp.

SSI arbetar med en budget på 58 milj. kr. Antalet anställda är ca 140.

Därtill kommer 15 tillfälligt anställda med anledning av Tjernobylolyckan.
Kärnkraftsverksamheten, som i huvudsak är avgiftsfinansierad, tar knappt
70 % av resurserna i anspråk och myndighetsuppgifter m.m. knappt 30 %.

Uppgifterna är mångskiftande. Särskilt kommenterades riskbedömning,
forskning, utfärdande av föreskrifter, information och utbildning samt
typgranskning av apparatur.

SSI har ett nära samarbete med bl.a. statens kärnkraftinspektion, kärnbränslenämnden,
arbetarskyddsstyreisen, socialstyrelsen, naturvårdsverket
samt olika forskningsinstitutioner.

I sin verksamhet riktar sig SSI till alla grupper i samhället. Sålunda är
exempelvis arbetarskydd med avseende på strålningsrisker en uppgift för SSI
och ligger inte primärt inom arbetarskyddsstyrelsens verksamhetsområde.

När det gäller SSI:s framtid planeras inga större förändringar av verksamhetens
inriktning. Till högt prioriterade insatser hör arbetet med att minska
riskerna med radon i bostäder, undersökningar av patientstråldoser i
allmänhet och vid mammografi i synnerhet, konsekvenser vid svåra reaktorhaverier
samt forskning om hälsorisker vid lågfrekvent strålning (dataarbete).

I sin föredragning informerade Gunnar Bengtsson avslutningsvis om SSI:s
agerande i samband med reaktorolyckan i Tjernobyl.

Han erinrade om att SSI och försvarets forskningsanstalt (FOA) har fasta
mätstationer som sedan lång tid tillbaka fortlöpande registrerar strålning.

SSI:s mätningar gav inom ett par timmar besked om den ökade strålnivån;
resultatet av FOA:s mätningar tar många timmar att få fram men ger fylligare
information. Olika typer av speciella, mer tidsödande mätningar har
kompletterat de reguljära mätningarna och gett en tydlig bild av läget.

Olyckan i Tjernobyl har emellertid visat att vi behöver öka vår beredskap
mot kärnkraftsolyckor. Den nuvarande beredskapsorganisationen kommer
att ses över, och viss beredskap mot kärnkraftsolyckor kommer att införas i

Redog. 1987/88:2

alla län. Det landsomfattande system för mätning av strålning som redan
finns skall byggas ut. Därtill avser man att träffa internationella överenskommelser
om snabb spridning av information om en kärnkraftsolycka inträffar.

Hur snabbt ett radioaktivt ämne faller sönder, aktiviteten, anges i
becquerel (Bq). Den strålenergi per kilogram kroppsvikt man tar emot kallas
stråldos och mäts i enheten sievert, vanligen uttryckt i millisievert (mSv).

SSI och livsmedelsverket har satt som mål att stråldosen för livsmedel bör
hållas under 1 mSv i genomsnitt per år och att den inget år bör överstiga 5
mSv. För att stråldosen skall hållas under denna nivå har myndigheterna
efter Tjernobylolyckan satt ett riktvärde för handeln med livsmedel på 300
Bq cesium-137 per kilogram eller liter livsmedel.

Vid föredragningen och den livliga frågestund som följde därefter gjordes
jämförelser mellan de svenska riktvärdena och de värden som tillåts i våra
nordiska grannländer och i EG-länderna.

Gunnar Bengtsson upplyste om att EG i december 1986 skall besluta om
ett nytt riktvärde för cesium i livsmedel att ersätta det nuvarande som löper ut
i februari 1987. Till dess räknar också SSI med att, i samarbete med
livsmedelsverket, ha tagit fram faktaunderlag för ett beslut om ett nytt
svenskt riktvärde.

Överdirektören vid styrelsen för psykologiskt försvar Per-Axel Landahl
uppehöll sig vid sin föredragning först vid begreppet psykologisk krigföring.

Med begreppet psykologisk krigföring avses en verksamhet som bedrivs
med ord, ljud eller bild och som syftar till att undergräva ett annat lands
försvarsvilja och motstånd.

Propagandan är den viktigaste och vanligaste formen för psykologisk
krigföring. Den söker så långt som möjligt att ge människan intryck av att det
är genom egna iakttagelser, som hon kommer fram till sina synpunkter och
beslut. Propagandan använder sig ofta av faktiska händelser och förhållanden,
men den kan också söka anknytning till förhållanden som är av
känslomässig karaktär. Den använder sålunda ofta slagord, sånger och bilder
för att påverka sin publik.

Då propagandan bygger på vilseledande uppgifter eller är helt felaktig,
upprepas den ofta oupphörligt.

Med desinformation avses avsiktligt spridande av vilseledande uppgifter i
syfte att påverka människors attityder, ställningstaganden och handlanden.

Desinformation består av två moment. För det första innebär den att man
fabricerar lögner och halvsanningar eller beskriver verkligheten felaktigt
eller falskt på annat sätt. För det andra innebär den att man sprider de
felaktiga uppgifterna ofta genom publicering i tryck eller i etermedier.

Därefter övergick Per-Axel Landahl till att tala om det psykologiska
försvaret och redogjorde för styrelsens uppgifter och verksamhet.

Han underströk att fri opinionsbildning är grunden för vårt psykologiska
försvar både i fred och krig. Medborgarna har själva att bestämma vilken
politik som skall föras. Ingen statlig myndighet bör eller kan styra åsiktsbildningen,
inte heller när det gäller frågor om säkerhetspolitik och totalförsvar.

Styrelsen för psykologiskt försvar är central förvaltningsmyndighet för det
psykologiska försvaret. Styrelsen har tre huvuduppgifter. Den skall för det

första planlägga en egen krigsorganisation och biträda andra organ i deras
informationsplanläggning. I den uppgiften ingår även att informera och/eller
utbilda personal, som är knuten till det psykologiska försvaret eller som i
händelse av krig eller allvarlig krigsfara innehar för psykförsvaret viktiga
poster.

Den andra uppgiften är att bedriva studier och forskning i ämnen, som är
av betydelse för det psykologiska försvaret.

För det tredje skall styrelsen sprida kunskap om säkerhetspolitik och
totalförsvar. I detta ingår även att främja och samordna andra myndigheters
information inom dessa ämnesområden. Om det skulle bli krig finns alltså
organisationer på olika nivåer, som har till särskild uppgift att medverka med
information i det läget.

En allmän princip för det psykologiska försvaret är att medborgarna så
långt som möjligt bör få tillgång till sanna, snabba och fullständiga nyheter. I
kris- och krigslägen finns det givetvis viktiga undantag från denna huvudregel.
Vad som ”hemligt hållas bör” får naturligtvis inte komma till angriparens
eller den presumtive angriparens kännedom genom våra massmedier.
Risken för att så skall ske bedöms dock som ganska liten.

Styrelsen har gjort forskningsinsatser när det gäller bl.a. nyhetsförmedlingen
kring mordet på Olof Palme. Även från andra utgångspunkter har det
varit av intresse för styrelsen att notera vad som inträffat i samband med
denna händelse. Särskilt viktigt är det att handlingsberedskapen på olika
områden som rör försvarssektorn förbättras.

Information kring Tjernobylkatastrofen har också studerats av styrelsen.
Denna katastrof innebar informationsproblem av helt ny karaktär. Styrelsen
har för egen del startat ett forskningsprojekt kring denna händelse och
kommer dessutom att sammanfatta egna och andras forskningsinsatser
rörande katastrofen.

Styrelsen - tidigare beredskapsnämnden - har alltsedan början av
1950-talet undersökt medborgarnas inställning till försvar och samhälle m.m.
Sammanfattningsvis har man funnit att medborgarnas attityder till försvaret
är förhållandevis positiva och att denna positiva hållning är mycket stabil.

Ett problem är dock att förtroendet till försvarets möjligheter att vara
verkningsfullt både som krigsavhållande i fred och som försvarsmakt i krig
inte är lika stabilt. Vid föredragningen framhölls att det är svårt att komma åt
orsakerna till detta. De kan emellertid hänga samman med den kritik mot
försvarets organisation, resurser etc. som ofta dominerar nyhetsförmedlingen
kring totalförsvaret.

Presidenten i försäkringsöverdomstoleti Leif Ekberg uppehöll sig främst vid
tillämpningsproblem beträffande arbetsskadeförsäkringen och vid den snabba
förändringen av domstolens praxis.

Inledningsvis pekade Leif Ekberg på vissa drag som är karaktäristiska för
försäkringsöverdomstolen.

Domstolen är slutinstans för hela landet och nummer tre i instanskedjan
efter de 26 försäkringskassorna och de tre regionala försäkringsrätterna. Det
innebär långa avstånd till parterna och att lång tid kan ha förflutit från
händelsen i fråga med utredningssvårigheter som följd. Att försäkringsöver -

Redog. 1987/88:2

domstolens domar inte kan överklagas gör att målen ovillkorligen måste
avdömas korrekt. En balansgång mellan kvantitet och kvalitet måste väga
över för kvaliteten. Kännetecknande är att målen förs upp till överdomstolen
i huvudsak av de försäkrade. Detta ger ett snett urval. Riksförsäkringsverket
kan klaga på det allmännas vägnar men gör det i liten omfattning.

Försäkringsöverdomstolen är en förvaltningsdomstol och dömer efter
förvaltningsprocesslagen och inte efter rättegångsbalken. Detta innebär bl.a.
att domstolen har ett utredningsansvar, att förfarandet är skriftligt och att
parterna för det mesta får föra sin talan själva. Vidare har domstolen ett
starkt lekmannainslag och är mer än andra domstolar beroende av sakkunniga,
i synnerhet medicinskt sakkunniga men också odontologer.

Arbetsskadeförsäkringen är en del av socialförsäkringen. Den infördes
den 1 juli 1977 och ersatte då yrkesskadeförsäkringen.

Leif Ekberg anser att man nog kan konstatera att handläggningen av
ärenden enligt den nya arbetsskadeförsäkringslagen har blivit betydligt mer
resurskrävande än vad som antogs vid försäkringens genomförande. Lagen
har också visat sig svår att tillämpa. Det har tagit lång tid att få fram definitiva
vägledande avgöranden från slutinstansen. Väntetiderna har tilltagit i alla
instanser och ärende- och målbalanser har successivt vuxit. Sådana balanser
alstrar i sig arbete för myndigheterna och balansläget påverkas därigenom
ytterligare ogynnsamt. Behov av ökade resurser, personellt och ekonomiskt,
har presenterats, men i rådande budgetsituation har dessa behov inte
omgående och fullt ut kunnat täckas.

Bland omständigheter som har orsakat tillämpningsproblem nämner Leif
Ekberg punktvis följande.

- Införande av det generella arbetsskadebegreppet. (I yrkesskadeförsäkringslagen
preciserades vilka yrkes/arbetssjukdomar som var ersättningsgrundande.
)

- Svårigheter att relatera skadlig inverkan till adekvat skadlig effekt.

- Sambandsbedömning, som inrymmer en hel del överväganden av skälighetstyp.

- Bedömning av s.k. försämringsfall, i vilken ligger att försämring genom
arbetet skall skiljas ut från försämring genom grundsjukdom.

- När det gäller psykiska sjukdomar var dessa i stort sett ersättningsgrundande
i yrkesskadeförsäkringslagen endast då någon skadats genom olycksfall
eller varit utsatt för skadliga ämnen. Nu kan i princip alla skadliga faktorer
som påverkar det psykiska välbefinnandet negativt vara ersättningsgrundande,
t.ex. trakasserier på arbetsplatsen, stress, lojalitetskonflikter,
deltagande i sensitivitetsträning eller påfrestningar av annat slag.Mycket
av värderings- och skälighetsaspekter kommer in i bilden.

- Lagen och förarbetena till denna innehåller ganska glidande formuleringar;
de är allmänt hållna och har mycket av generalklausulprägel.

Kännetecknande för de nära tio år som arbetsskadeförsäkringen varit i kraft
är att praxisutvecklingen har gått så snabbt. Mest markant har utvecklingen
varit när det gäller de s.k. försämringsfallen. Beträffande dessa har praxis
förändrats i starkt liberaliserande riktning. Utvecklingen har gått stegvis,
men enligt Leif Ekbergs bedömning har vi nu kommit ungefär så långt som

det går. Den hittillsvarande snabba utvecklingen har framför allt två orsaker,
nämligen domstolens beroende av medicinsk expertis och bevisregeln.

Vad som har hänt är att bedömningarna från de medicinskt sakkunniga
ständigt har förändrats och förts - ur den försäkrades synpunkt - framåt.
Varje ståndpunkt har de sakkunniga kunnat grunda på det dagsaktuella
medicinska kunnandet, vilket snabbt fördjupats och förstärkts. Samtidigt
möter dock överdomstolen i sina mål fortfarande sakkunniga som står kvar
på en mindre liberal bedömningsnivå.

Den snabba praxisutvecklingen har inneburit problem för underinstanserna.
Det kan gå lång tid mellan det att försäkringskassan har avgjort ett ärende
och överdomstolen kommer med sin dom. Under tiden hinner också en hel
del avgöranden träffas med ledning av gammal praxis. Leif Ekberg tror
emellertid att vi nu nått fram till ett läge där tillämpningsutvecklingen
kommer att stanna av ett tag.

Avslutningsvis redogjorde Leif Ekberg för den kraftiga ökningen av
antalet ärenden inom arbetsskadeförsäkringsområdet. Bakom den ökade
tillströmningen av ärenden ligger att de försäkrade erhållit en bättre kunskap
om arbetsskadeförsäkringens existens. Man har också från fackligt håll
medvetet och aktivt spritt kunskap om försäkringen och animerat sina
medlemmar att hävda sina försäkringsanspråk. Vidare har arbetsgivarna
blivit mera underkunniga om sin skyldighet att anmäla arbetsskador. Det kan
inte heller uteslutas att den uppmärksamhet som arbetsskademålen får i
press och andra massmedier påverkar de skadade att pröva sina möjligheter
att få ersättning.

Ökningen av antalet ärenden gäller inte endast anhängiggörande av
ersättningsanspråk i första instans utan också överklaganden till nästa
instans. Sålunda har det under senare år inträffat en markant stegring av
besvärsfrekvensen både till försäkringsrätterna och därifrån till försäkringsöverdomstolen.

Statens kulturråd företräddes av direktör Göran Löfdahl och byråchef Hans
Johansson.

Föredragningen tog sin utgångspunkt i översänt material och då särskilt i
inledningen till kulturrådets långtidsbedömning för 1987/88 - 1991/92 där
följande tre huvuduppgifter anges för de närmaste årens kulturpolitiska
arbete:

- skydda och utveckla den svenska kulturen,

- värna om yttrandefriheten och

- bryta klassmönstret för kulturvanorna.

Dessa uppgifter har fått ökad aktualitet under senare tid. Gjorda insatsert.
ex. uppbyggnaden av regionala institutioner, insatser för olika befolkningsgrupper
och i olika miljöer - har inte varit tillräckliga.

Till icke obetydlig del hänger hithörande problem samman med den
samlade anslagsutvecklingen för kulturområdet, något som ju regelbundet
diskuteras på olika nivåer i det årliga budgetarbetet.

Från kulturrådets utgångspunkter kan man peka på några särskilt ogynnsamma
effekter av även måttliga besparingar inom kultursektorn: de fasta

Redog. 1987/88:2

kostnaderna för hyra och personal ökar relativt sett och de rörliga resurserna
minskar. Detta kan i sin tur medföra minskat konstnärligt risktagande/
nytänkande och medför med säkerhet färre arbetstillfällen för frilansare av
olika slag.

Detta leder vidare till ökad arbetslöshet och därmed ökat ianspråktagande
av AMS, som, vilket betraktas som mindre önskvärt, för det fria kulturlivet i
en åtstramningsperiod blir en synnerligen viktig kulturpolitisk faktor. Den
uppfattningen framfördes att det är mindre ändamålsenligt att institutioner
som Dramaten och Stockholms stadsteater får resurser av AMS för vissa
produktioner; sådana medel bleve säkerligen bättre förvaltade om de kunde
tillföras kulturinstitutioner och kulturorganisationer direkt.

Mot denna bakgrund framhölls det som synnerligen viktigt att de rörliga
resurser som kulturrådet erhållit på senare år bibehålls och om möjligt tillåts
växa. Härigenom har rådet efter överläggningar med olika parter kunnat
bidra till initiativ som ökade överföringar av teaterföreställningr till TV, s.k.
transmissioner, produktionen av en svensk nationalencyklopedi, utgivning
av en serie klassisk skönlitteratur för skolan, Konstens vecka, aktionen
Bildspråket i skolan, återskaffandet av de stulna Christina Nilsson-juvelerna
till Sverige m.fl.

När det gäller kulturrådet självt har regeringen i sin budgetproposition
föreslagit vissa förändringar som i allt väsentligt kodifierar rådets nuvarande
arbetssätt.

Rådet har under senare år starkt rationaliserat sin egen verksamhet vilket
framgår av följande siffror.

	1981/82	1985/86
Antal registrerade ärenden	4 780	6 190
Personal, årsverken	72	58
Förvaltningskostnadernas andel av statliga kulturutgifter (exkl. folkbildning och presstöd)	1,5 %	1 %

Rådets förvaltningsanslag uppgick budgetåret 1980/81 till 14,1 milj. kr. och
budgetåret 1986/87 till 15,7 milj. kr. Under denna period har besparingar
enligt, och ett år utöver, huvudförslaget gjorts med sammanlagt 22 procentenheter.

Hovrättspresidenten Birgitta Blom informerade bl.a. om den ökade arbetsbördan
vid Svea hovrätt och om problemen med de s.k. avhoppen från
domarbanan.

I landet finns det ca 100 tingsrätter och sex hovrätter, varav Svea hovrätt är
den största och äldsta.

Under år 1985 avgjorde tingsrätterna 139 300 tvistemål och brottmål, varav
18 799 fullföljdes till hovrätterna, dvs. ca 13,5 %. Av samtliga hovrätter
under år 1985 avgjorda 18 736 tvistemål och brottmål fullföljdes 3 339 till
högsta domstolen (HD), dvs. ca 17,8 %. Ca 6 % av till HD fullföljda
tvistemål och övriga mål brukar ändras. Motsvarande siffra för fullföljda
brottmål är 2,5 %. Detta sammanhänger med att HD beviljar prövningstillstånd
bara i begränsad utsträckning (ca 250 mål per år).

Arbetsbördan får sägas vara tung i Svea hovrätt, vilket sammanhänger
med den ökade måltillströmningen under de senaste åren. Motsvarande
ökningar av hovrättens resurser har ej skett. Under år 1986 avgjorde
hovrätten ca 7 500 mål, varav ca 2 840 brottmål, ca 1270 tvistemål och ca 3 390
s.k. övriga mål. Antalet ”stora och svårbemästrade” mål har ökat. Antalet
balanserade mål har inte kunnat hållas på den nivå som från arbetssynpunkt
varit önskvärd.

Att hovrätten emellanåt kommer till annat resultat i sitt dömande än
tingsrätterna beror ibland på att hovrätten har en mer kritisk bevisvärdering
än tingsrätterna. Tiden det tar mellan tingsrättens dom och till det målet kan
handläggas i hovrätten medför även att hovrätten ofta får ta ställning till ny
bevisning eller annan utredning som tingsrätten inte haft tillgång till.

Ett problem för hovrätten, som även berör andra domstolar, är de s.k.
avhoppen från domarbanan. De unga juristerna lämnar i allt större
utsträckning domarbanan och söker sig då främst till den enskilda marknaden.
En av orsakerna är löneläget, som nu är otillfredsställande lågt i
jämförelse med vad näringsliv, organisationer och advokatbyråer kan
erbjuda. En annan orsak är den långa tid det tar innan fast anställning som
domare kan erhållas. Tidigare kunde fiskal eller assessor lätt få tjänstledighet
för annan statlig verksamhet i riksdagsutskott, centrala verk etc. Det gav
utblick och fördjupning. För något år sedan genomfördes emellertid starka
restriktioner härvidlag, något som de unga juristerna upplever som klart
negativt. Av fiskalerna och aspiranterna i hovrätterna är ungefär hälften
kvinnor. Männen visar större tendens att lämna hovrätten och domarbanan
än kvinnorna. Nyssnämnda orsaker till avhoppen från domarbanan medför
av naturliga skäl på sikt svårigheter att rekrytera de allra bästa juristerna till
domarbanan. Detta medför risk för ett sämre dömande och därmed en lägre
grad av rättssäkerhet. Har kvaliteten sjunkit tar det lång tid att reparera
skadan.

Domstolsverkets tillkomst år 1974 har medfört fördelar för domstolsväsendet.
Således har byggandet av ändamålsenliga lokaler och anskaffande av
modern utrustning till domstolarna samt intensifierade utbildningsinsatser av
domstolspersonal medfört rationella vinster för den dömande verksamheten.
Alltför långt driven centralisering av administrationen av domstolarna är inte
bra. Hovrätterna äger ännu så länge större lokalkännedom om förhållandena
inom sina områden än domstolsverket.

Sedan år 1977 tjänstgör även nämndemän i hovrätterna. För närvarande
finns i Svea hovrätt 178 stycken, varav 124 från Stockholms län. Av
nämndemännen är ca 70 kvinnor. Åldern hos nämndemännen är väl hög. Det
vore kanske önskvärt att även yngre personer kunde rekryteras till kåren.

Lagmannen Tomas Nordqvist lämnade sammanfattningsvis följande upplysningar
om Handens tingsrätt.

Handens tingsrätt är en av landets 97 tingsrätter och en av sju i
Storstockholmsområdet. Domstolen som har åtta domare betjänar Haninge,
Tyresö och Nynäshamns kommuner med ett sammanlagt invånarantal av ca
115 000. Vid Handens tingsrätt handläggs årligen ca 1 000 brottmål, 1 200

Redog. 1987/88:2

Redog. 1987/88:2 tvistemål, 300 domstolsärenden, 600 bouppteckningar, 250 konkurser samt
9 000 ärenden rörande lagsökning och betalningsförelägganden.

Domarkrafterna utgörs av en lagman, sex rådmän och en tingsfiskal.
Därutöver tjänstgör vid domstolen nio tingsnotarier och 26 biträden,
Tingsnotarietjänsterna är utbildningstjänster avsedda att ge nyutbildade
jurister praktisk domstolserfarenhet efter genomgången juristutbildning.
Tingsrätten har ett ansvar för att notarierna erhåller tänkt utbildning.

Tingsrättens arbete är uppdelat på rotlar av vilka var och en förestås av en
domare. Mål- och ärendetyperna är blandade. Den rent dömande verksamheten
sköts i princip av domarna. Viss beslutanderätt finns emellertid hos
notarierna och under senare år har till den icke rättsbildade personalen
delegerats rätten att fatta beslut i vissa enklare ärenden, exempelvis
inskrivningsärenden och ärenden gällande betalningsföreläggande. Man
utreder nu möjligheterna till ytterligare delegation. Inom domarkåren finns
viss tveksamhet till detta. Som situationen är i dag räcker biträdespersonalen
på flera håll inte till för att ge den dömande personalen tillräckligt stöd.
Domarna får därför i alltför hög utsträckning ägna sig åt sådant rutinarbete
som borde skötas helt av biträden. En ändring i detta hänseende skulle
kanske inte minst bidra till att arbetsuppgifterna på domarbanan blev mer
lockande. Detta är särskilt viktigt i dessa tider då flykten från och
rekryteringsmöjligheterna till banan utgör ett stort problem.

Ett för domstolen mycket stort bekymmer är svårigheterna att delge parter
kallelser och förelägganden samt att så många trots delgiven kallelse
underlåter att inställa sig till förhandling. Detta är en starkt bidragande orsak
till att handläggningstiderna i många fall blir alltför långa. Det orsakar
dessutom mycket dubbelarbete och påverkar på så sätt effektiviteten i
verksamheten. Vissa ändringar har gjorts i delgivningslagstiftningen under
senare år, vilket i någon mån underlättat arbetet, men ytterligare lättnader
skulle vara önskvärda.

De administrativa arbetsuppgifterna har ökat kraftigt under senare år till
följd av bl.a. ökad byråkratisering och utökad lagstiftning på arbetsrättens
område. Administrativa frågor upptar därför alltmer av domstolschefens
arbetstid på bekostnad av hans dömande verksamhet. Det vore därför
önskvärt om tingsrätterna i högre utsträckning än som nu är fallet försågs
med administrativt utbildad personal.

Dåvarande justitieombudsmannen Tor Sverne lämnade vid revisorernas
plenum den 25 mars 1987 följande redogörelse för den rättspsykiatriska
verksamheten.

”Enligt 33 kap. 2 § brottsbalken (BrB) får den som begått brott under
inflytande av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan själslig abnormitet av
så djupgående natur, att den måste anses jämställd med sinnessjukdom, som
regel inte dömas till annan påföljd än överlämnande till särskild vård. Kan
den som begått brottet enligt föreskriven medicinsk undersökning beredas
vård enligt lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV),
skall han enligt 31 kap. 3 § BrB överlämnas till sluten psykiatrisk vård.

Bestämmelser om hur den medicinska undersökningen skall gå till finns i
44 lagen (1966:301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål. Där sägs bl.a.

följande. Överlämnande till sluten psykiatrisk vård får inte ske utan att
rättspsykiatrisk undersökning företagits. Undersökningen skall utföras med
största möjliga skyndsamhet. Skriftligt utlåtande över undersökningen skall
avges inom sex veckor från det beslutet om undersökningen inkom till den
klinik eller station till vilken undersökningen hör. Enligt tillämpningskungörelse
till lagen (1966:613) får socialstyrelsen medge anstånd med avgivande
av utlåtande över rättspsykiatrisk undersökning i den mån det är nödvändigt
på grund av undersökningens särskilda beskaffenhet eller på grund av
arbetsbelastningen vid kliniken eller stationen.

För närvarande finns det fyra rättspsykiatriska kliniker (Stockholm,
Uppsala, Lund och Göteborg) med tillsammans drygt 100 platser och tre
rättspsykiatriska stationer (Linköping, Örebro och Umeå).

De rättspsykiatriska klinikerna har alltid haft svårt att uppfylla de krav på
skyndsamhet, som lagstiftaren förutsatt. Detta har medfört långa och
besvärliga väntetider för dem som skall undersökas (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse
1970 s. 147).

Under senare tid har förhållandena ytterligare försämrats. Sedan riksrevisionsverket
riktat kritik mot att vissa avdelningar vid klinikerna sommarstängts
och enskilda personer klagat till JO på väntetiderna, inspekterade jag
i början av 1980-talet samtliga rättspsykiatriska kliniker.

I mitt beslut den 11 januari 1985 konstaterade jag att klinikerna i det stora
flertalet fall begär förlängning av den föreskrivna sexveckorstiden och att
socialstyrelsen regelmässigt bifaller sådana ansökningar. Den i lagen föreskrivna
tiden efterlevs alltså inte. Jag fann detta från rättssäkerhetssynpunkt
synnerligen stötande i all synnerhet som det gäller personer som är berövade
sin frihet. Jag diskuterade i beslutet olika praktiska åtgärder för att nedbringa
väntetiderna och - om inte detta hjälper - rekommenderade jag socialstyrelsen
att antingen begära resurstillskott eller en anpassning av den lagstadgade
tidsperioden till en realistisk nivå. Beslutet delgavs justitie- och socialdepartementen
för kännedom.

Sommaren 1985 stängdes en avdelning vid kliniken i Göteborg vilket fick
till följd kraftigt ökade väntetider. I beslut den 9 juni 1986 kunde jag
konstatera att väntetiderna generellt ökat. Jag fann anledning rikta allvarlig
kritik mot de uppenbara missförhållanden min utredning pekade på.
Kritiken rörde i huvudsak följande tre punkter.

Humanitära skäl. Psykiskt störda och sjuka personer förvaras i häkte
under tider som flera gånger överstiger den av lagstiftaren förutsedda
undersökningstiden och utan att de kan erhålla erforderlig psykiatrisk
behandling eller lämplig sysselsättning.

Rättssäkerhetsskäl. Vänte- och undersökningstiderna står i uppenbar strid
mot lagstiftarens intentioner. Anstånd som endast bör utnyttjas i undantagsfall
medges regelmässigt. Det kan ifrågasättas om inte de långa vänte- och
undersökningstiderna står i strid med artikel 5.3 i europeiska konventionen
till skydd för de mänskliga rättigheterna, där det sägs att den som är berövad
sin frihet har rätt till rättegång inom skälig tid.

Ekonomiska skäl. De besparingar som har gjorts inom den rättspsykiatriska
verksamheten har genom vistelserna på häktena medfört ökade kostnader
bl.a. för kriminalvården.

Redog. 1987/88:2

Beslutet överlämnades bl.a. till riksdagens justitie- och socialutskott och
till justitie- och socialdepartementen. Utskotten har behandlat frågan i sina
betänkanden JuU 1986/87:1 y och SoU 1986/87:15.

Någon påtaglig förbättring av situationen hade inte skett i februari 1987.”

3.2 Länsresorna

Revisorerna har under verksamhetsåret besökt Södermanlands län den
19-21 augusti 1986 och Norrbottens län den 22-25 juni 1987. En sammanfattande
redogörelse för resorna följer här.

Södermanlands län

Revisorerna välkomnades till Södermanlands län av landshövdingen Bengt
Gustavsson vid en samling i den medeltida Roggeborgen i Strängnäs. I sitt
hälsningsanförande gjorde landshövdingen en tillbakablick på historiska
förhållanden och händelser, vilka än i dag sätter sin prägel på länet som en
kultur- och storgodsbygd. Jordbruksnäringen t.ex. har den största arealen
per brukare i landet. Som en särskilt viktig fråga för länsstyrelsen nämndes
sysselsättningen. Länet hade i början av 1980-talet den näst högsta arbetslösheten
i riket men siffrorna är nu lägre än riksgenomsnittet.

Från kommunikationssynpunkt är länet ett genomfartslän. Satsningar
behöver göras på den regionala trafikstrukturen. I en specialföredragning
redovisades för revisorerna de problem som järnvägsnedläggningarna på
linjerna Strängnäs-Åker och Flen-Oxelösund förorsakat. Flogsta prioritet
har förbättrade kommunikationer mot Stockholm.

Rundresan i länet inleddes med ett besök hos Fermenta i Strängnäs.
Revisorerna fick en viss inblick i Fermentakoncernen och dess tillväxt innan
den egentliga programpunkten behandlades, nämligen miljöskyddslagstiftningens
tillämpning vid läkemedelsfabriken. Naturvårdsdirektören i länsstyrelsen
och Fermentas ansvarige chef för miljöfrågor var ense om att man nu
genom olika åtgärder lyckats bemästra problemen med överskridanden av
tillåtna gränsvärden för utsläpp. Det upplystes att bolagets kostnader för
avloppshanteringen ökat från 1,5 milj. kr. år 1982 till 5 milj. kr. år 1986.
Frågor rörande prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt sanktionsbestämmelser
behandlades.

I Strängnäs sammanträffade revisorerna även med representanter för
kommunen och landstinget. Information gavs om omdaningen av den
psykiatriska vården i länet, avvecklingen av Sundby sjukhus och förvandlingen
av sjukhusområdet till ett teknologicentrum, Sundby Park. Landstingets
beslut om nedläggning före oktober 1988 av det tidigare statliga mentalsjukhuset
Sundby är ett utslag av nytänkandet att patienterna i görligaste mån
skall integreras och ”normaliseras” i samhället. Inom kommunledningen
reagerade man först med stark oro för sysselsättningsläget; ca 850 årsarbetsplatser
skulle bortfalla. På privat initiativ omvandlas nu det gamla sjukhusområdet
till kontors- och arbetsplatser för ca 600 personer med sikte på att
skapa ett teknologicentrum. En stiftelse härför har bildats med företrädare

för förvaltning och näringsliv. Personalen vid sjukhuset har hittills kunnat Redog. 1987/88:2
omplaceras till annan landstingsverksamhet i närregionen.

Nästföljande dag fick revisorerna till att börja med en redogörelse för
arbetsmarknadsläge m.m. i Eskilstuna kommun. Folkmängden i kommunen
har minskat. Till stor del anses befolkningsminskningen bero på de dåliga
kommunikationerna som ger en snäv arbetsmarknad. Kommunen redovisar
också länets högsta arbetslöshet. Särskilt alarmerande är läget för ungdomar
i åldern 20-24 år. Ett utbildningsprogram har tagits fram som berättigar till
anställning inom vårdsektorn. Revisorerna upplystes vidare om att utlokaliseringen
av tre statliga verk till Eskilstuna visat sig vara en nödvändig statlig
insats för att motverka nedgången på den lokala arbetsmarknaden genom
stålindustrins strukturomvandling. Utan tillskottet av dessa statliga verk
skulle kommunen sannolikt nu ha varit i en ”Norrlandssituation” vad
beträffar arbetsmarknadsläget.

Därefter fortsatte resan till Katrineholms kommun, där ett besök på Julita
gård stod på programmet. Också i Katrineholm lämnades information om
arbetsmarknad m.m. Revisorerna fick veta att industrisysselsättningen i
kommunen är starkt beroende av några få relativt stora arbetsplatser. Under
tider då industrikonjunkturen är svag kan sysselsättningsminskningen bli
mycket kännbar. Kommunen gör därför insatser för att stötta småföretagarverksamhet.
Man arbetar även för bättre kommunikationer och söker främja
möjligheter till utbildning.

Julita gård kom genom en donation år 1944 i Nordiska museets ägo. Där
förvaras i lagerutrymmen bl.a. museets lantbrukshistoriska samlingar vilka
anses vara Västeuropas största. Godsets bevarade byggnadsbestånd ger en
konkret bild av storgodsets lokalsamhälle enligt självhushållets principer vid
sekelskiftet. Ett större lantbruksmuseum håller nu på att byggas upp på
Julita. Ett antal icke-statliga intressenter är villiga att ta ekonomiskt ansvar
för driften av museet. Som mottagare av insamlade medel har bildats Fonden
för agrarhistorisk forskning.

Under vistelsen på Julita fick revisorerna även en föredragning om
kulturminnesvården i länet. Länsantikvarien framhöll att tillämpningen av
fornminneslagen och byggnadsminneslagen inte bereder några större bekymmer.
Problemen är koncentrerade till hänsynsregler i annan lagstiftning,
där länsstyrelsen har alltför små resurser för att kunna hävda kulturminnesvårdens
intressen.

Revisorerna gjorde därefter ett besök på räddningsskolan, tidigare
civilförsvarsskolan, i Katrineholm. Enligt huvudmannens, statens räddningsverk,
planer bör skolan avvecklas per den 1 juli 1988. Dock diskuteras ett
alternativ med utbildning vid skolan av vapenfria tjänstepliktiga. Frågan
avgörs troligen i samband med 1987 års försvarsbeslut.

Den tredje och sista resdagens förmiddag ägnade revisorerna åt verksamheten
vid statsägda Studsvik Energiteknik AB - tidigare AB Atomenergi. Av
lämnade redogörelser framgick att bolaget funnit det nödvändigt att
ompröva verksamhetsinriktningen mot nya affärsområden, marknader och
teknik. I vad gäller kärnteknik satsar man nu på kärnkraftens ”eftermarknad",
dvs. på att öka effektiviteten och säkerheten hos befintliga anläggningar
här hemma och i utlandet. Därutöver är arbetet inriktat på att utveckla ^

Redog. 1987/88:2 bl.a. alternativ elproduktionsteknik och miljövänlig energiteknik. Revisorerna
informerades vidare om bolagets verksamhet i fråga om mätning av
radioaktivitet och fick en demonstration av mättekniken i bolagets mätlaboratorium.

Besöket i Södermanlands län avslutades på länsstyrelsen i Nyköping, där
information om ”vitaliseringen”, en organisationsöversyn av statsförvaltningen
i länet, stod främst på programmet.

Revisorerna upplystes om att förändringen av organisationen syftar till en
stark delegering och decentralisering i länsstyrelsens arbete. En platt
organisation utan mellannivåer införs. En delvis ny ledningsfunktion tar vid
med målstyrning som ett viktigt instrument. De olika länsorganen samverkar
bl.a. i en chefsnämnd när det gäller länets utvecklingsfrågor. Chefsnämnden
har tagit fram en gemensam grundsyn för Södermanland - en länets policy.
”Vitaliseringen” beräknas utöver förnyelsen ge besparingar på 1-2 % per år
utan sämre resultat.

Hos länsstyrelsen fick revisorerna också en presentation av verksamheten
vid Oxelöinvest AB som bildats med kapitaltillskott från staten och Svenskt
Stål AB, sedan stålkrisen hårt drabbat Oxelösunds kommun på 1970-talet.
Bolagets uppgift är att lämna riskvilligt kapital till utvecklingsbara projekt
inom Oxelösundsområdet. Omkring 100 arbetstillfällen har genom bolagets
medverkan skapats under perioden 1980-1985.

Vidare orienterades revisorerna om de problem som uppstod när flygflottiljen
F 11 avvecklades i Nyköpings kommun år 1982. Bortfallet av
arbetsplatser har inte kompenserats genom sysselsättningspoiitiska åtgärder
som utlovats. Befolkningen har bl.a. till följd därav minskat med över 500
personer.

Norrbottens Ian

Fyradagarsresan i Norrbottens län koncentrerades till vistelser i två kommuner,
Kiruna och Luleå.

Kiruna är numera centralort för den svenska rymdverksamheten. Som
första punkt på revisorernas program stod också ett besök vid raketskjutfältet
och markstationen för satelliter, Esrange, som sedan år 1972 drivs av det
statsägda Svenska Rymdaktiebolaget. Revisorerna blev informerade om att
verksamheten vid Esrange har en internationell prägel och till stor del styrs
av avtal mellan bolaget och European Space Agency, ESA. Genom att sända
upp sondraketer och ballonger till 500 km:s höjd studerar man norrsken och
andra jonosfäriska fenomen och utför experiment inom en tidrymd av nära
tio minuter. Ett problem är dock att observationstiden är väl kort. För
revisorerna framhölls att Esranges unika läge norr om polcirkeln ger
marknadsmässiga fördelar när det gäller att övervaka och ta emot information
från civila s.k. polära satelliter vilka går i banor över polerna. Kontrakt
finns bl.a. med USA, Japan och Frankrike och nya uppdrag väntar såsom att
vara markstation för en europeisk satellit för havsövervakning.

Från Esrange kom revisorerna till Kiruna geofysiska institut eller Institutet
för rymdfysik som det benämns fr.o.m. den 1 juli 1987. Vid institutet bedrivs

grundforskning. Mätningar och registreringar görs via Esrange och vid
EISCAT, en markbaserad radaranläggning byggd i europeiskt samarbete år
1981 för studier av norrskenszonens jonosfär. Revisorerna upplystes om att
kunskap behövs om fenomen i de elektriska magnetfälten, t.ex. kan
försvarsvarningssystem påverkas.

Under en sammankomst på kvällen fick revisorerna redogörelser för
utvecklingen vid Luossavaara-Kiirunavaara AB, LKAB, och vad denna
innebär för Kiruna kommun.

Sålunda påtalades att LKAB har stora problem med hårdnande konkurrens
på en krympande världsmarknad. År 1974 exporterades 31 miljoner ton
järnmalm medan man i dag får anpassa sig till en efterfrågan på 15-20
miljoner ton malm. Efter några ”goda” år räknar LKAB nu med att
strukturförändringar i omvärlden, en sjunkande dollarkurs och till följd
därav sänkta malmpriser kommer att leda till förlust i verksamheten
1988-1989. Antalet anställda har under en tioårsperiod minskats från i
medeltal knappt 9 000 till ca 4 000 och måste framöver ytterligare reduceras.
Man satsar på att bygga ut tillverkningen av pellets, där LKAB är
världsledande, till en andel av ca 60 % av den totala produktionen. En viktig
fråga för LKAB är att få ner de alltför höga kostnaderna hos SJ för
malmfrakt. Vidare kommer en beräknad brist på malm ca år 2000 att
framtvinga beslut om en ny huvudnivå för malmbrytning på 1 000 meters
djup.

För Kiruna kommun gäller det att möta LKAB:s kris med insatser för
utveckling av annan verksamhet, betonade kommunens kommunalråd i sin
föredragning inför revisorerna. Befolkningen har minskat med 4 500 sedan år
1982. Man har årligen stora förluster på outhyrda lägenheter. Arbetslösheten
är hög. En kraftig minskning av personalstyrkan vid LKAB är att vänta.
Dock underströk kommunalrådet att det finns en optimism inför framtiden.
Man tror på och arbetar för en fortsatt expansion inom rymdverksamheten
och näraliggande aktiviteter samt inom datahanteringen och turismen i
Kiruna.

Den andra resdagen i Kiruna inleddes med ett besök i det s.k. rymdhuset,
där lantmäteriet och Satellitbild AB är inhysta.

Om lantmäteriet informerades att distriktets verksamhet till 70 % utförs i
form av uppdrag mot avgift. Resterande del är arbete med plangenomförande.
Till verksamheten är knuten Kiruna kartcentral, den enda i sitt slag i
landet. Centralen, inrättad år 1983, moderniserar registerkartor åt fastighetsregistermyndigheter/länsstyrelser.
Vidare finns här sedan år 1986 lantmäteriverkets
kartutvecklingsgrupp för datorstödd tematisk kartframställning
samt en enhet för fastighetsdata. Bland aktuella utvecklingsprojekt
nämndes produktion av en ny svensk nationalatlas samt inrättande av en
spårstation i Kiruna för Global Positioning System, ett lägesbestämningssystem
med hjälp av satelliter.

Verksamheten hos Satellitbild AB - ett dotterbolag, bildat år 1983, till
Rymdaktiebolaget - består i att mottaga, bearbeta och sälja data från
fjärranalyssatelliter, bl.a. den franska Spot-serien. Bilder tas ner från ca 800
km:s höjd, varvid områden i Norden kan avbildas praktiskt taget dagligen
och områden närmare ekvatorn ungefär var fjärde dag. Revisorerna

Redog. 1987/88:2

4 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr2

Redog. 1987/88:2

orienterades om olika tekniker och utvecklingsmöjligheter när det gäller
användningen av satellitinformationen, bl.a. för fysisk planering, miljö- och
vattenvård, geologisk kartläggning och prospektering. Samarbete äger rum
med lantmäteriet i fråga om kartframställning. Bolagets tjänster efterfrågas
såväl inom som utom Europa. Uppmärksammat är ett uppdrag att kartlägga
Filippinerna.

Revisorerna for därefter med buss till Björkliden. Under färden gavs
information om Vattenfall Norrbotten och länets vattenkraftsresurser. Det
nämndes att Lule älv, den starka älven, ensam svarar för ca en fjärdedel av
Sveriges vattenkraftsproduktion eller närmare en åttondel av den totala
elproduktionen i landet. Regionen är efter en omstrukturering år 1986 nu en
självständig enhet inom koncernen Vattenfall med egen regional styrelse.
Vattenfalls nya inriktning som energitjänstföretag i stället för renodlat
elföretag visar sig i satsningar på naturgasintroduktion, anläggningar för
torv- och flisvärme och energihushållningsprojekt.

På Björklidens turisthotell deltog revisorerna i diskussioner rörande
turism och naturvård. Av företrädaren för Norrbottens Turistråd, bildat 1984
och landstingsägt, fick revisorerna veta att knappast någon turistanläggning i
länet är företagsekonomiskt lönsam utan måste få samhällsstöd. Rådet har
länsstyrelsens uppdrag att i en utredning marknadsmässigt bedöma vilka
områden och vilka anläggningar man i framtiden skall prioritera och
utveckla. Ett större ekonomiskt kunnande inom turistnäringen är också
angeläget. För närvarande utarbetas en plan för utbildning i turism som skall
tillgodose detta behov.

Naturvårdsdirektören hos länsstyrelsen presenterade i ord och bild länets
specifikt intressanta naturområden, flora och fauna. Han framhöll vikten av
att skogsbruket tar hänsyn till naturvårdens intressen och att toppobjekten
bland inventerade fjällnära skogar kan bli naturreservat.

Besöken i Kiruna kommun var därmed avslutade och revisorerna tog sig
mot kvällen med flyg till Luleå. Här bjöd representanter för kommunen på
en båttur ut i skärgården till en fritidsanläggning på Sandön. Revisorerna
kunde överblicka Luleå hamn - störst i Bottenviken med 2 500 m kaj - som
återspeglar Luleås tre industriepoker baserade på skogen, malmen och
stålet. Det framkom att miljövårdsfrågor är högprioriterade.

Nästa dags förmiddag ägnade revisorerna åt högskolan i Luleå som i dag
förutom teknisk utbildning och forskning även har musik-, lärår- och
ekonomutbildning samt yrkesteknisk högskoleutbildning. I föredragningar
fästes revisorernas uppmärksamhet på högskolans betydelse för den regionala
utvecklingen. Sålunda rekryteras 34 % av teknologerna från Norrbotten
och 40 % av de utexaminerade civilingenjörerna stannar i länet som
yrkesverksamma. Kring högskolan, anfördes det, är en intressant utvecklingsmiljö
under framväxt. I den ingår bl.a. stiftelsen Centek - länk mellan
högskola och näringsliv - Teknikbyn Aurorum som börjar byggas hösten
1987 och Teknikens Hus, färdigt år 1988, för främst barn och ungdom. Bland
problemen inom högskolan nämndes brist på lärare, studentbostäder och
medel för att finansiera viss experimentell utrustning. Rekryteringen till
professorstjänster försvåras av att arbete ofta måste ordnas för medföljande
maka/make.

Därefter samlades revisorer och värdar i Luleå stadshus för information
om ASSI och SSAB samt om kommunikationsfrågor i länet.

Verksamheten vid ASSI Kraftliner i Piteå, med en omsättning av ca 1,5
miljarder kronor, redovisades översiktligt av dess VD. Kraftliner är ett
oblekt brunt papper och brukas i tillverkningen av wellpapp, en produkt som
får allt fler användningsområden. Ca 35 % av papperskvaliteten går till
ASSI:s egna wellpappföretag. Det upplystes att bolaget bidrar med fjärrvärme
till Piteå genom en unik oljebesparingsanläggning där man bl. a. utnyttjar
restprodukter från papperstillverkningen. Frågor rörande samarbetet med
domänverket och försörjningen med skogsråvara berördes också.

Av redogörelsen för SSAB Svenskt Stål AB framgick att företaget efter en
rekonstruktionsperiod 1978-1982 varit mer lönsamt än de europeiska
konkurrenterna. För att möta en fortsatt hård stålmarknad arbetar SSAB
med en strukturplan. Den innebär ökad produktion av valsade stålprodukter
och förbättrad lönsamhet genom att vissa enheter tas ur drift, tunga
investeringar görs i kvarvarande enheter och antalet anställda minskas.

Som enda länsstyrelse har styrelsen i Norrbottens län en nyinrättad
särskild kommunikationsenhet. Kommunikationsdirektören informerade
revisorerna om enhetens arbete med planering och samordning av trafiken i
länet och om olika projekt angående resmönster, materialtransport m.m.
som bedrivsi samarbete med bl.a. högskolan. Bland aktuella frågor nämndes
etablering av ytterligare flygfält, bättre utnyttjande av teleteknik och
kostnader för isbrytning. Särskilt framhölls att tågförbindelser med övriga
Sverige är ett nödvändigt komplement till flyget.

Programinslaget därnäst var en rundtur i Luleå kommun och ett besök på
platsen för den ursprungliga staden, nuvarande Gammelstad, med dess
bevarade 1400-talskyrka och bebyggelse av kyrkstugor.

Den fjärde och sista resdagen tillbringade revisorerna på länsstyrelsen där
de togs emot av landshövdingen Curt Boström.

Dagsprogrammet inleddes med information om Utvecklingsfondens insatser
för företag i länet i form av rådgivning, utbildning och riskfinansiering.
Särskilt pekades på en kraftig expansion av småindustrier, en positiv
utveckling som ger viss garanti för sysselsättning om länets basnäringar
sviktar. Fonden avsätter betydande resurser för aktiv uppföljning av
nystartade mindre företag. Av fondens 30 anställda är 20 konsulter varav
merparten har ekonomisk eller teknisk utbildning. På fondens initiativ och i
samarbete med länsarbetsnämnden och två banker bildades år 1986 Norrbottens
Ungdomsråd i syfte att stimulera ungdomar att starta och driva egna
företag. Revisorerna fick även tillfälle att diskutera företagsklimatet i länet
med två framgångsrika småföretagare.

Vidare fick revisorerna en inblick i förhållandena i Kalix och Jokkmokk
genom samtal med kommunalråden i dessa kommuner. Gemensamt för båda
var att de - trots skilda problem - gav uttryck åt en stark framtidstro. För
Kalix del talades om företagarandan; i kommunen (ca 19 400 invånare) finns
det nära 500 företag, exklusive jordbruksföretag. Jokkmokk karaktäriserades
som Sveriges mesta vattenkraftskommun med sina tio kraftverk.
Kommunen har kontinuerligt tappat befolkning under senare år till i dag ca

Redog. 1987/88:2

6 800 invånare i och med att byggarbetstillfällen vid Vattenfall försvunnit. I
strategin för framtiden ingår satsningar på ett fjällmuseum, rekonstruktion
av en stenåldersboplats och ett Polar Zoo. Man anser också att en del av
Vattenfalls administration borde kunna lokaliseras till Jokkmokk.

Under landshövdingens ledning hölls slutligen överläggningar om försöksverksamheten
med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län och om
regionalpolitikens effekter. Försöksverksamheten, som inleddes den 1 juli
1986 för en treårsperiod, innebär att länsstyrelsen fullgör de uppgifter som i
övriga delar av landet ankommer på länsvägnämnden, länsskolnämnden,
lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden. Organisatoriskt
har nämnderna ersatts av nya enheter inom länsstyrelsen och särskilda
s.k. funktionsstyrelser eller delegationer. De senare utses i sin helhet av
länsstyrelsens styrelse. Inför revisorerna framförde landshövdingen uppfattningen
att även skogsvårdsstyrelsen borde kunna ingå i länsstyrelsen.
Däremot ansåg han länsarbetsnämnden med fältorganisation vara för stor för
att inordnas. Det framhölls att samordning, delegering och förenkling
underlättas med den nya förvaltningen.

I fråga om regionalpolitiska åtgärder underströks ånyo högskolans betydelse
för utvecklingen inom länet. Viktigt var också att arbetsgivaravgiften
fr.o.m. år 1984 reducerats för länets företag. Vidare redogjordes för
fördelningen av länsstyrelsens medel för regionala utvecklingsinsatser m.m.

3.3 Besvarade remisser

Under verksamhetsåret har revisorerna yttrat sig i följande ärenden.

- Till finansdepartementet den 18 augusti 1986 över statsskuldspolitiska
kommitténs slutbetänkande Riksbanken och riksgäldskontoret. Förslag
till ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för riksgäldskontoret
(SOU 1986:22)

- Till civildepartementet den 18 augusti 1986 över 1984 års insynsutrednings
betänkande (Ds C 1986:5) Statsmakternas granskning av statliga bolag och
stiftelser

- Till justitiedepartementet den 27 maj 1987 över folkstyrelsekommitténs
betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6)

Bilagor Redog. 1987/88:2

Granskningsplanen för 1987/88

Bilaga 1 54

Till riksdagen under verksamhetsåret 1986/87 avlåtna skrivelser

Bilaga 2 Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna
m.m 57

Bilaga 3 Flyktinginvandringen till Sverige m.m 103

Bilaga 4 Dimensioneringen av SMHI :s nät av vattenföringsstatio nerm.

m 175

Bilaga 5 Den regionala projektverksamheten 193

Redog. 1987/88:2
Bilaga 1

Granskningsplanen för 1987/88

Revisorerna har den 4 juni 1987 fastställt en granskningsplan för
verksamhetsåret 1987/88. De ärenden som finns uppförda på planen fördelar
sig på riksdagsutskottens beredningsområden enligt följande.

Konstitutionsutskottet

1. Riksgäldskontorets ställning i förhållande till riksdagens förvaltningskontor
i vad gäller frågor om förvaltning av ekonomisk natur (vilande)

2. Information till allmänheten om väsentliga lagändringar (förstudie)

Finansutskottet

3. Statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna

4. Statistiken över mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter

5. Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

6. De civila myndigheternas lokalförsörjning: Hyressättningen

7. Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet

8. Myndigheternas uppdragsverksamhet kontra myndighetsuppgifterna
(vilande förstudie)

9. De civila myndigheternas lokalförsörjning: Lokalanskaffningen (förstudie) 10.

Riksgäldskontorets provisionskostnader för premielån (förstudie)
Skatteutskottet

11. Samarbetet mellan skattemyndigheterna å ena sidan och polis och
åklagare å den andra på skatteområdet

12. Statliga bolags rätt till förlustavdrag

13. Tullverkets kontroll av utrikestrafiken

Justitieutskottet

14. Delgivningsförfarandet vid domstol (förstudie)

Utrikesutskottet

15. Administrationskostnaderna för och uppföljningen av det svenska
internationella utvecklingsarbetet (förstudie)

Försvarsutskottet

16. Upphandling av byggentreprenader inom det militära försvaret
Socialförsäkringsutskottet

17. Kostnaderna vid SIV:s flyktingförläggningar

18. De administrativa formerna inom socialförsäkringsprocessen (förstudie)

Socialutskottet Redog. 1987/88:2

19. Förordningen (1983:943) om statsbidrag till kommunal barnomsorg B''iaga 1
(förstudie)

20. Statsbidraget till kommunernas kostnader för social hemhjälp (förstudie) 21.

Socialstyrelsens nya organisation (förstudie)

Kulturutskottet

22. Registrering och dokumentation av de statliga museernas samlingar
(förstudie)

23. AB Tipstjänsts kostnader för reklam och stöd till olika ändamål
(förstudie)

Utbildningsutskottet

24. Jämförande studie av kostnaderna för några högskoleutbildningar

Jordbruksutskottet

25. Visst statligt fiskeristöd

26. Personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas
myndighetsuppgifter

Näringsutskottet

27. Utvecklingsfondens i Stockholms län handlande i visst finansieringsärende
(vilande förstudie)

28. Handläggningstiderna vid patent- och registreringsverkets bolagsbyrå
(förstudie)

29. 1982 års prospekteringsprogram (förstudie)

A rbetsmarknadsutskottet

30. Utvärdering av glesbygdsstödet

31. AMS-bidrag till flyttningskostnader (vilande förstudie)

32. Gränsområdeseffekter av persontransportstödet och av nedsättningen
av företagens socialavgifter (förstudie)

Bostadsutskottet

33. Bostadsstyrelsens ADB-resurser (vilande förstudie)

34. Länsbostadsnämndernas verksamhet (förstudie)

35. Översyn av lantmäteriorganisationen och lantmäteritaxan (förstudie)

36. 1983 års bostadsförbättringsprogram, m.m. (förstudie)

■

Förslag till riksdagen
1986/87:7

Riksdagens revisorers förslag om
kronofogdemyndigheternas utnyttjande av
personalresurserna m. m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av kronofogdemyndigheternas
(KFM) utnyttjande av personalresurserna m. m. 1 skrivelsen
föreslår revisorerna sammanfattningsvis

- resursförstärkningar på vissa delar av KFM:s verksamhetsområde,

- åtgärder för förbättringar och förenklingar vid KFM:s hantering av olika
mål,

- översyn av taxesättningen på KFM-området och

- översyn av budgetredovisningen för KFM.

Vidare anmäler revisorerna sin syn på KFM:s organisation m. m.
Revisorerna slutför därmed sin granskning av exekutionsväsendet. Tidigare
har revisorerna i skrivelse till riksdagen den 26 april 1984 - i samband
med en redovisning av en allmän syn på KFM:s ställning och verksamhet

- behandlat KFM:s handläggning av allmänna mål (A-mål), (Försl.
1983/84: 24, SkU 1984/85: 3, rskr. 1984/85: 32). 1 föreliggande del av granskningen
har enskilda mål (E-mål) och ärenden tagits upp. Vidare har KFM:s
personalresurser ställts i relation till arbetsvolymen. Även ekonomi- och
taxefrågor har behandlats.

Den avslutande granskningen har redovisats i granskningsrapporten
(1985/86:7) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna,
som i sedvanlig ordning remissbehandlats. Sammanfattningar av rapporten
och av de över rapporten inhämtade yttrandena är i bilaga fogade
till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

1 sin skrivelse år 1984 redovisade revisorerna sin syn på KFM:s ställning i
stort i organisationen för debitering och indrivning av skatter och andra
allmänna avgifter. Vidare behandlades KFM:s allmänna förutsättningar
för verksamheten och resultatet av indrivningsverksamheten. Denna
granskning av KFM var sålunda av mer allmän karaktär och har nu följts
upp med en granskning av hur KFM allmänt utnyttjar sina personalresurser.
Härvid behandlas KFM:s arbetsuppgifter, deras organisation och
tilldelade resurser, hur verksamheten avseende enskilda mål bedrivs,
verksamhetens resultat och kostnader, taxefrågor samt arbetsvolymen.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

För att få ett underlag för bedömningen har utförts dels en enkätundersökning
hos landets samtliga KFM, dels en intervjuundersökning hos ett
urval av KFM beträffande arbetet med enskilda mål och exekutiv försäljning
av fast egendom samt insatserna vid tillsynen i konkurser.

Enkätundersökningen genomfördes så att myndigheterna fick lämna
uppgifter från slumpvis utvalda mål ur diarierna för utsökningsmål, återtagningsmål,
mål angående exekutiv försäljning av fastigheter och ärenden
om tillsyn i konkurser. En sammanfattning av undersökningen finns intagen
i bilaga 1 till rapporten.

I intervjuundersökningen behandlades hanteringen av E-mål angående
utmätning i lön och införsel. Vidare togs upp frågor rörande exekutiv
försäljning av fastigheter och fartyg samt tillsynen i konkurser. En sammanfattning
av undersökningen återfinns i bilaga 2 till rapporten.

I revisorernas granskningsrapport understryks vikten av att en mera
permanent lösning av KFM.s organisation och distriktsindelning vinns.
Därvid bör revisorernas tidigare förslag om en knytning av KFM till den
regionala/lokala skatteförvaltningen prövas. Vidare är personalresurserna
vid KFM mycket ojämnt fördelade i förhållande till arbetsbördan mätt i
antalet gäldenärer och arbetspoäng. Som åtgärd för att råda bot på detta
föreslås att de mest arbetstyngda KFM, främst de i storstadsområdena,
snarast får personalförstärkning. Dessutom bör besparingseffekterna av
REX-systemet inom KFM utvärderas och personalstatistiken för KFM
förbättras genom anslutning till statens personaladminstrativa informationssystem
(PI).

Vidare föreslås vissa förbättringar och förenklingar vid handläggningen
av allmänna och enskilda mål. När det gäller E-målen bör sålunda bagatellfordringar
inte belasta KFM, vilket bl. a. kan undvikas genom att t. ex.
fordringar till lägre belopp än summan av avgiften vid lagsökning och
utsökning ej skall tas upp till''behandling vid KFM. Dessutom bör målen
vara bättre utredda före anhängiggörandet vid KFM. Kravet bör bevisligen
ha delgetts gäldenären med hot om överlämnande av fordran till KFM om
betalning ej sker.

En gemensam norm för existensminimum/förbehållsbelopp bör också
utarbetas. Vidare bör försäkringskassans krav på betalning av underhållsbidrag
handläggas som allmänt mål.

Samtidigt aktualiseras ånyo revisorernas förslag till förenklingar när det
gäller A-målen till den del de icke redan genomförts. Här avses bl. a.
utvidgning av förfarandet med påminnelser innan målen lämnas till KFM
för åtgärd, nya regler om avskrivning och avkortning av fordringar,
branschkoder för företag som införs i skatteregister och REX-registret.

1 vad gäller taxesättningen för enskilda mål vid KFM föreslås också
förändringar. Högre grad av kostnadstäckning skall eftersträvas för alla
åtgärder avseende enskilda mål. Hur taxehöjningar skall genomföras för
att detta skall uppnås bör särskilt utredas. I övrigt föreslås införandet av en
ansökningsavgift, att KFM skall kunna lämna förhandsbesked mot avgift,
att utsökningsavgiften skall differentieras samt att den övre beloppsgränsen
för försäljningsavgiften vid exekutiv auktion höjs eller slopas.

Budgetredovisningen för KFM bör ändras så att avgiftsintäkterna redo -

visas som uppbördsmedel under anslaget och den avgiftsbelagda verksamheten
vid KFM särredovisas.

Över rapporten har yttranden avgetts av riksskatteverket (RSV), Svea
hovrätt, riksförsäkringsverket (RFV), riksrevisionsverket (RRV), sju länsstyrelser,
elva kronofogdemyndigheter, TCO-S, SACO/SR (JUSEK), Föreningen
Sveriges Kronofogdar samt Svenska Inkassoföreningen.

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

I sin tidigare omnämnda skrivelse till riksdagen tog revisorerna upp frågan
om KFM:s organisation och ställning i förhållande till rådande resp. en
tänkt organisation för uttagande av skatter och avgifter. Sedermera har
riksdagen beslutat om en ny organisation för beskattningsområdet, innebärande
bl. a. att självständiga regionala skattemyndigheter inrättas. Vidare
har regeringen till riksdagen nyligen avgett en proposition (1986/87:52)
angående de principiella riktlinjerna för en ny organisation på exekutionsväsendets
område. Förslaget innebär bl. a. att en kronofogdemyndighet
bildas i varje län med bibehållandet i övrigt av den nuvarande organisationen.
Förändringen skall träda i kraft den 1 juli 1988.

Såvitt revisorerna kan bedöma kommer revisorernas tidigare uttalade
synpunkter på KFM:s organisation att uppfyllas på den centrala nivån och
eljest kunna tillgodoses inom ramen för den skisserade organisationen. I
det följande kommer revisorerna endast att understryka vikten av att man
vid den slutliga utformningen av organisationen tillgodoser revisorernas
särskilda synpunkter om åtgärder för att underlätta samarbetet mellan
lokala skattemyndigheter och KFM.

Till kronofogdemyndigheterna inkom år 1985 sammanlagt ca 1560000
mål, fördelade på 1 115000 A-mål och 445 000 E-mål. Verksamheten kostade
samhället netto ca 480 milj. kr. Enligt granskningsrapporten har
arbetsbelastningen vid KFM under senare år totalt sett sakta ökat trots att
olika åtgärder som syftat till en minskad tillströmning vidtagits.

Revisorerna kan med underlag från granskningen konstatera att handläggningstiderna
för enskilda mål är alltför långa. De översteg i ca 85% av
målen en månad, hos de större myndigheterna två månader. Avsikten med
den nya utsökningsbalken var att utmätning skall ske så snart som möjligt
och att den dittills gällande tidsfristen, en månad, inte skulle förlängas.

Självfallet kan handläggningstiderna förkortas, om arbetsbelastningen
minskas genom en begränsning av måltillströmningen.

Det finns även andra faktorer som i väsentlig mån styr myndigheternas
arbetsbelastning och behovet av kvalificerad personal i olika befattningar.

Bland sådana faktorer bör nämnas kvaliteten på de inkomna målen, dvs.
om korrekta uppgifter finns rörande rätt till verkställighet, var gäldenären
skall efterforskas, ändamålet med krav på insatser från KFM:s sida (t. ex.
om syftet enbart är att få en grund för att avstå från vidare åtgärder mot

gäldenären) och möjligheter till samarbete med andra statliga myndigheter. 59

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Vid den fortsatta granskningen har revisorerna, främst i fråga om E-målen,
tagit upp frågor om förenklingar och om begränsningen av KFM:s
hantering av mål och ärenden. Väckta förslag har vid remissbehandlingen
fått växlande mottagande.

Revisorerna går närmare in på de områden där fortsatta förenklingar och
begränsningar av KFM:s verksamhet bör ske för att bättre utbyte av den
skall uppnås.

2.2 KFM:s organisation och resurser

Revisorerna ser alltså med stor tillfredsställelse på att frågan om KFM.s
organisation genom regeringens proposition kommer närmare en lösning.
Vi vill samtidigt betona betydelsen av att åtgärder vidtas så att ett utvidgat
samarbete mellan KFM och skatteförvaltningen kan komma till stånd,
såsom revisorerna tidigare uttalat sig för. Därmed främjas de enskilda
medborgarnas krav på en rättvis och enhetlig tillämpning av regelsystemet
samt god service, särskilt i vad gäller reglering av skatteskulder. Bland
förändringar som under senare tid genomförts i samma syfte kan nämnas
följande. Skattemyndigheterna har genom utsökningsregisterlagen fått
ökad möjlighet till information från KFM:s ADB-system REX. Vidare
förekommer på många håll samråd i organiserade former med representanter
för KFM och skattemyndigheterna. Därmed har antalet utsiktslösa
indrivningsuppdrag till KFM kunnat minskas, t. ex. indrivningsmål avseende
skönstaxerade personer.

Revisorerna vill således framhålla vikten av att alla möjligheter till ett
närmare samarbete mellan KFM och skattemyndigheterna, fortfarande
som självständiga myndigheter, tillvaratas och vill särskilt, i likhet med
vad som från många håll framhållits vid remissbehandlingen av revisorernas
rapport, peka på de positiva effekter som kan nås om KFM och
skattemyndigheterna samlokaliseras.

I granskningsrapporten framhålls vidare att en personell förstärkning
snarast bör ges de mest arbetstyngda KFM, främst de i storstadsområdena.
Denna uppfattning baseras på att arbetsbelastningen, beräknad länsvis
efter antalet gäldenärer per årsarbetare, är mycket olika. Det är främst
storstadslänen som har den största arbetsbelastningen och även de lägsta
indrivningsresultaten. I dessa län bör de KFM som har den största arbetsbelastningen
snarast förstärkas.

Fluvuddelen av remissorganen såsom riksskatteverket (RSV), flertalet
kronofogdemyndigheter, länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län
samt de olika intresseorganisationerna är positiva till sådana förstärkningar.
Man framhåller bl. a. att de årliga, av budgetskäl ålagda besparingarna
eliminerat effekterna av hittills gjorda omfördelningar. Nedskärningarna
har främst drabbat fältverksamheten, då myndigheterna måste ha viss
grundbemanning för att sköta den kontorsmässiga hanteringen av målen.
De otillräckliga personalresurserna och de långa handläggningstiderna för
enskilda mål vid KFM i storstadsområdena uppges medföra ett allvarligt
hot mot rättssäkerheten. Borgenärerna börjar ta lagen i egna händer, t. ex.
återtar själva på ett otillbörligt sätt avbetalningsgods. Vidare anförs att

personalomsättningen på sina håll är betydande och att en mer marknadsanpassad
lönesättning torde vara nödvändig för att minska denna. I ett
remissvar från en storstadsmyndighet har redovisats mycket positiva resultat
av tillfälliga förstärkningar på den exekutiva sidan. Andra remissorgan
framhåller den stora positiva betydelse som de senaste årens tillskott
av ekonomer haft för KFM:s effektivitet.

Revisorerna anser att en förstärkning av personalresurserna för de mest
belastade KFM måste genomföras förhållandevis omgående för att tillgodose
både de enskildas rättssäkerhetskrav och det allmännas intressen av
bättre indrivningsresultat för skatter och avgifter. Den ojämna arbetsbelastningen
medför stora olikheter i den exekutiva verksamhetens effektivitet
olika KFM emellan. Därav följer att gäldenärerna behandlas olika
beroende på vilket distrikt de tillhör. Utan en personalförstärkning är det
svårt att uppnå förbättrad gäldenärskontakt som är ett viktigt medel för att
nå ökad effektivitet i KFM:s arbete. En förstärkning bör kunna genomföras
utan att en förestående ändring av KFM:s organisation därmed föregrips.
Både personaltillskott till KFM totalt och omfördelningar kan behöva
tillgripas. Resursförstärkningarna bör ställas till RSV:s förfogande för
fördelning mellan KFM.

Vid granskningen konstaterades att personalstatistiken för KFM gav
osäkra uppgifter om de faktiska personalresurserna. Statistiken skulle
kunna förbättras avsevärt genom utnyttjande av det på lönesystemet
SLÖR baserade statliga personaladministrativa informationssystemet PI.
Remissinstanserna är positiva till detta eller har ingen erinran mot en sådan
åtgärd. Enligt RSV har ett utnyttjande av Pl-systemet diskuterats inom
verket men inför en ny organisation av KFM har RSV avvaktat med
tecknandet av abonnemang på Pl-uppgifter. Revisorerna förutsätter att
denna fråga löses i och med att den nya organisationen tar form.

Ett ADB-baserat redovisningssystem för exekutionsväsendet (REX) används
sedan år 1984 av alla KFM för allmänna mål. Även alla enskilda mål
registreras numera och handläggs delvis med hjälp av REX. Vad REX-systemet
och dess tillämpning i praktiken betytt från besparingssynpunkt har
aktualiserats vid granskningen. Regeringen har i regleringsbrevet år 1982
gett RSV i uppdrag att redovisa hur en förkalkylerad besparing motsvarande
375 årsarbetskrafter avseende allmänna mål skulle fördelas på samtliga
KFM. Någon sådan detaljerad redovisning har dock ej gjorts. Frågan bör
därför följas upp och en efterkalkyl redovisas.

Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan delar denna mening.
RSV anser sig dock ha fullföljt regeringsuppdraget med en summarisk
redovisning i sin rapport 1983-04-25 om Kronofogdemyndigheternas
arbetsorganisation (s. 20) och i yttrande över länsstyrelsernas anslagsframställningar
för budgetåret 1986/87. RSV och riksrevisionsverket (RRV)
framhåller därutöver att en uppföljning av effekterna av införandet av
REX-systemet, bl. a. avseende besparingarna, kommer att belysas i en
pågående förvaltningsrevision avseende KFM.

Revisorerna anser att, även om en viss redovisning lämnats, regeringen
vid lämplig tidpunkt bör lämna riksdagen en samlad redogörelse för effekterna
av tillämpningen av REX-systemet inom KFM.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

I övrigt har flera remissinstanser i sina yttranden, mest utförligt kronofogdemyndigheten
i Stockholm, redovisat hur KFM arbetar för att effektivisera
sin verksamhet genom att med förebyggande åtgärder minska eller
förhindra ett ökat tillflöde av mål. Åtgärder i detta syfte är information om
KFM:s verksamhet till allmänhet, skolungdom, gäldenärer och sökanden.
Sådant informationsmaterial har tagits fram centralt av RSV. Bland verksamhetsmålen
nämns också att aktivt verka för ekonomisk rehabilitering
av gäldenärerna för att sätta stopp för en ständig rundgång där restförd
skuld betalas men fortlöpande följs av nya restföringar beroende på att
pengarna inte räckt till för betalning av både den tidigare skulden och
löpande skatter och avgifter.

Revisorerna finner det mycket väsentligt att KFM:s arbete också inriktas
mot förbättrad information och aktiva insatser för ekonomisk rehabilitering.
Därmed torde antalet mål hos KFM på ett verksamt sätt komma att
minskas och antalet fall med långvariga gäldenärsförhållanden kunna begränsas.
Det bör ankomma på regeringen att närmare undersöka dessa
möjligheter.

2.3 Handläggningen av allmänna och enskilda mål

2.3.1 Allmänna mål

Revisorerna har i sin tidigare nämnda skrivelse till riksdagen tagit upp
vissa frågor angående KFM:s handläggning av allmänna mål. 1 den fortsatta
granskningen har vissa av dessa förslag alltjämt varit aktuella och gjorts
till föremål för förnyad remissbehandling. De bakomliggande skälen har
främst varit att anvisa vägar att ytterligare effektivisera handläggningen av
olika ärenden hos KFM. Inom flera av dessa ärendegrupper har sedermera
effektivitetshöjande åtgärder planerats eller vidtagits. Revisorerna har därför
inte funnit skäl att föra andra än följande frågor vidare, nämligen
tidpunkten för avskrivning av skatte- och avgiftsfordringar, ökad användning
av påminnelseförfarande innan åtgärder begärs hos KFM samt förbättring
och i förekommande fall införande av branschkoder i skatteregister
och REX-registret.

Förslaget att avskrivningsåtgärder skall kunna vidtas innan mål förs till
indrivning har lagts fram i syfte att begränsa arbetsbelastningen vid KFM.
Kan det konstateras att förutsättningar för betalning helt saknas bör sådan
åtgärd kunna vidtas innan ärendet överlämnas till KFM från vederbörande
myndighet, främst uppbördsmyndighet.

Förslaget har avstyrkts tämligen genomgående vid remissbehandlingen.
RSV hänvisar till sitt yttrande över tidigare förslag i denna fråga, där
verket framhållit att taxering bör åsättas oavsett den skattskyldiges betalningsförmåga.
Därmed kan verket inte förorda ett system med avskrivning
innan mål förs till indrivning. Från andra remissorgan anförs som motiv för
avstyrkan bl. a. att avskrivning (passiv indrivning) av fordran måste grundas
på en exekutionsrättslig bedömning av tillgångssituationen hos gäldenären.
Den bedömningen har KFM speciellt goda förutsättningar att göra
eftersom det är där som den samlade och aktuella bilden av gäldenärens
ekonomiska förhållanden och betalningsförmåga finns.

Revisorerna har stor förståelse för dessa synpunkter. Vi har också
noterat de rationaliseringsmöjligheter det nu allmänt införda REX-systemet
ger och att härigenom avskrivningsfunktionen utan större arbetsbelastning
även framdeles kan ligga hos KFM. A andra sidan kan det finnas
skäl för att ha en möjlighet för t. ex. skattemyndigheten att vid speciella
omständigheter underlåta att överlämna ett ärende till KFM för åtgärd då
det kan ske utan förlust för det allmänna och utan att rättssäkerheten
påverkas. Revisorerna finnér för närvarande inte skäl att lägga fram något
förslag i ämnet men vill understryka vikten av att möjligheterna att genomföra
rationaliseringar på området noga bör följas av regeringen.

Det påminnelseförfarande avseende obetald preliminär B-skatt och
kvarstående skatt innan skatten överlämnades för indrivning som infördes
år 1983 vid länsstyrelserna har medfört en betydlig avlastning för KFM.
Revisorerna har ansett att man skall pröva att införa påminnelseförfarandet
för ytterligare grupper av allmänna mål. De remissorgan som yttrat sig
om förslaget att pröva en utvidgning är positiva härtill. Man framhåller
dock att den minskning av arbetsbördan detta medför hos KFM uppvägs
av ökning i arbetsbelastningen för skatteförvaltningen. Totalt sett borde
dock åtgärderna medföra minskad arbetsvolym.

Enligt revisorernas mening bör påminnelseförfarandet utvecklas och
tillämpas på andra A-måls-fordringar.

Förbättring av branschkoder för företag i skatteregistren och införandet
av sådana koder i REX syftar till att göra det möjligt att med skatte- och
indrivningsstatistik belysa förhållandena i olika branscher. Förslaget har
fått positivt gensvar från remissorganen. Ett par anför emellertid att de
koder som nu Finns i skatteregistret har en otillfredsställande kvalitet, men
att kvaliteten förbättras fortlöpande. Man pekar också på svårigheterna att
åsätta rätt kod och att hålla kodningen aktuell. Det torde gälla både
skatteregistret och REX.

Revisorerna anser det angeläget att förbättringsarbetet avseende
branschkodningen förs vidare, så att en mera tillförlitlig skatte- och indrivningsstatistik
till belysning av förhållanden för olika branscher kan sammanställas.

2.3.2 Enskilda mål

Såsom nämnts inledningsvis har ett av huvudsyftena med förevarande
granskning varit att studera handläggningen av enskilda mål och ärenden.
Genom särskilda undersökningar har belysts hur enskilda mål handläggs
hos KFM, handläggningstider, arbetsresultat m. m. Undersökningsresultaten
har bildat underlag för olika förslag i syfte att minska arbetsbelastningen
på KFM och effektivisera verksamheten. 1 det följande tar revisorerna
upp vissa åtgärder som kan förenkla och därmed effektivisera KFM:s
verksamhet. Åtgärderna kan dock ej genomföras utan att ytterligare utredningar
görs.

För närvarande inleds handläggningen av E-målen med att myndigheten
sänder ut meddelande om sökt åtgärd. Detta förfarande synes kunna

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

ersättas med att sökanden sänder betalningsanmaning till gäldenären med
information om att målet vid utebliven betalning överlämnas till KFM.
Beviset sänds med till KFM vid ingivande av ansökan. Flertalet remissorgan
är emellertid negativa till att införa förfarandet. Bland de synpunkter
som anförs mot förslaget kan nämnas att det anses olämpligt att åsamka
borgenärerna ytterligare kostnader och tidsutdräkt med osäkert resultat.
RSV - som tillstyrker - anför att den föreslagna ordningen innebär visst
merarbete för borgenärerna men att detta vore en rimlig belastning för dem
att vägas mot lättnaderna för KFM. KFM:s första krav måste dock finnas
kvar. Ett par länsstyrelser tillstyrker också att förslaget prövas.

Revisorerna anser att KFM skall kunna fordra att sökanden i samband
med ansökan i någon form visar att gäldenären nyligen fått ett krav, t. ex. i
form av ett bevis om att rekommenderat brev avsänts. En viss begränsning
av antalet mål torde därmed kunna uppnås även om KFM:s första krav
måste behållas. Frågan bör utredas vidare.

KFM bör vidare mot avgift kunna lämna förhandsbesked beträffande
gäldenärer till presumtiv sökande så att denne kan bedöma om det lönar sig
med en ansökan till KFM. Ett sådant förfarande har vid remissbehandlingen
i huvudsak mottagits positivt.

RSV anser för sin del att det normalt är till fyllest att borgenären får
tillgång till de uppgifter från utsökningsregistret som offentlighetsprincipen
i dag medger. Ett besked av kreditvärderingsliknande karaktär framstår
som alltför skönsmässigt.

De flesta remissorganen har förutsatt att förhandsbesked skulle kunna
bestå av ett utdrag ur REX-registret utan särskilt av myndigheten avgivet
omdöme. Kronofogdemyndigheterna och intresseorganisationerna är nära
nog odelat positiva till detta. Andra remissorgan framhåller att möjligheten
att erhålla förhandsbesked i form av registerutdrag har funnits under ett
antal år. Förslaget skulle innebära att systemet kodifieras och avgiftsbeläggs.
Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län skulle sannolikt antalet enskilda
mål begränsas med ca en tredjedel om samtliga sökande utnyttjade förhandsbesked.
De svårigheter som anförs i remissvaren har främst att göra
med sekretessbestämmelserna och formen för avgiftsbetalningen.

Data- och offentlighetskommittén (dir. 1984:48) har nyligen avgett ett
betänkande (SOU 1986:46) enligt vilket kommittén avstyrker att uppgifter
ur utsökningsregistret (REX) skall få försäljas direkt till allmänheten.

Revisorerna anser med utgångspunkt i det informationsbehov som ovan
redovisats att det är angeläget att frågan om avgiftsbelagt förhandsbesked
ur utsökningsregistret snarast prövas. Prövningen bör omfatta både vad
som lämpligen kan ingå i förhandsbeskedet med hänsyn till dess syfte och
till sekretessreglerna s^mt hur avgiftsbeläggningen skall regleras. Självfallet
skall den omfrågade delges uppgifterna liksom nu gäller den information
som ges av kreditupplysningsbyråer. Genomförs förslaget torde ändringar
behöva vidtas, bl. a. i utsökningsregisterlagen (1986:617), sekretesslagen
(1980: 100). kreditupplysningslagen (1973: 1173) och förordningen (1981:
1185) om utsökningsavgifter. Revisorerna förordar att frågan utreds.

Det belopp, förbehållsbelopp, som kan förbehållas en gäldenär vid exekutiv
åtgärd är för närvarande olika om KFM utmäter i lön eller beslutar

om införsel. Därutöver beräknas förbehåll sbelopp för utgivande av underhållsbidrag
enligt andra normer. Skattemyndigheternas existensminimum,
som fastställs enligt reglerna i uppbördslagen, skiljer sig från de andra
förbehållsbeloppen. Därtill kommer kommunernas socialhjälpsnormer utformade
med hänsyn till bestämmelserna i socialtjänstlagen (skälig levnadsnivå)
och till allmänna råd från socialstyrelsen.

Fråga har nu väckts om gemensamma normer för förbehållsbeloppen.
Av de remissorgan som yttrat sig över förslaget tillstyrker alla med något
undantag att en gemensam förbehåilsnorm införs för KFM, skattemyndigheterna
och beräkningarna av underhållsbidrag. Det anses innebära en
önskvärd förenkling. RSV hänvisar bl. a. till ett riksdagsuttalande i frågan
(SkU 1983/84:50) enligt vilket utskottet förutsatte att en utredning om
existensminimireglerna skulle komma till stånd. Vidare har regeringen fått
ett uppdrag av riksdagen (SoU 1985/86: 29) att utreda föräldrabalkens
förbehållsbelopp. Riksförsäkringsverket, som tidigare gjort framställningar
till regeringen om fastställande av ett enhetligt förbehållsbelopp, understryker
att reglerna om förbehållsbelopp snarast bör ses över. I yttrandena
kommer dock tveksamhet till synes i vad gäller socialhjälpsnormens samordning
med andra förbehållsbelopp/existensminimiregler. Bland svårigheterna
nämns att socialhjälpsnormen beslutas av varje kommun för sig.

Revisorerna anser att det bör finnas en gemensam förbehåilsnorm vid
KFM, skattemyndigheterna och för beräkning av underhållsbidragen. Därvid
bör också socialtjänstlagens bestämmelser om ”skälig levnadsnivå”
beaktas. Det uppdrag regeringen fått av riksdagen att utreda reglerna för
skattemässigt existensminimum (SoU 1983/84:50 rskr. 1983/84:395) och
förbehållsbelopp enligt föräldrabalken (SoU 1985/86: 29, rskr. 1985/86: 354)
bör således samordnas och kompletteras med utredningsuppdrag innefattande
reglerna avseende förbehållsbelopp vid KFM. Enligt revisorernas
mening bör således åtgärder vidtas så att en samordning uppnås.

I granskningsrapporten har också aktualiserats frågan om att behandla
ärenden som avser försäkringskassornas krav på underhållsbidrag som
allmänna mål. Frågan har tidigare tagits upp av ensamförälderkommittén
(SOU 1983:5) och av riksdagens revisorer (förs. 1985/86: 17) i ärendet
angående statens utgifter för bidragsförskott m. m. Enligt riksdagens tillkännagivande
till regeringen (SoU 1985/86: 29, rskr. 1985/86: 354) hör frågan
till vad som närmare bör utredas.

De flesta remissorgan är positiva till förslaget. De anser bl. a. att handläggningen
av dessa mål därmed skulle bli mera rationell.

Revisorerna har noterat att det ligger inom skatteindrivningsutredningens
uppdrag (dir. 1980:89) att bl. a. närmare pröva vad som skall räknas
som allmänna mål. Revisorerna förutsätter att frågan kommer att behandlas
vid utredningens fortsatta arbete.

1 vad gäller utmätningsförfarandet har en fråga väckts om en förbättring
av reglerna för löneutmätning. Med nuvarande regler medför beslut om
utmätning förmånsrätt först vid löneutbetalningstillfället. Det är således
utan betydelse för förmånsrätten när målet kommer in till KFM. Om det
finns många sökanden kan det på varje mål fördelade beloppet då bli så
litet att någon utmätning inte kan genomföras. Detta medför att en gäl -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

5 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

denar med många fordringsägare kan komma i ett gynnsammare läge än en
med färre.

RSV, riksförsäkringsverket, ca en tredjedel av kronofogdemyndigheterna
och alla intresseorganisationerna är positiva till utredning för förbättring
av löneutmätningsinstitutet. Viss kritik framförs mot det i dess nuvarande
form. Hanteringen på KFM och inkassobyråerna anses dyrbar i
förhållande till influtna belopp. Som tvångsmedel är det effektivt endast
mot de svagaste gäldenärskategorierna, dvs. löntagare och pensionärer,
medan det är verkningslöst mot t. ex. företagare.

Revisorerna anser för sin del att möjligheterna att tekniskt förbättra
reglerna för löneutmätning bör utredas.

2.4 Taxefrågor

Enligt budgethandboken för statliga myndigheter skall myndighet i samband
med budgetarbetet ompröva avgiftsbeläggningen av varor och tjänster
samt se över principerna för avgiftssättningen. Myndighet har underrättelse-
och samrådsskyldighet med RRV i fråga om avgifterna inom dess
område. Enligt utsökningsbalken (17 kap. 2§) skall i utsökningsmål tas ut
ersättning för statens kostnader för förfarandet hos KFM i den omfattning
regeringen bestämmer. Riksdagen har till regeringen delegerat rätten att
bestämma KFM:s utsökningsavgifter samt tillsynsavgift när konkurs avskrivs.
Tillsynsavgift avseende konkurs bestäms i övriga fall av tillsynsmyndigheten.
Vid verkställighet av krav på underhållsbidrag skall dock
ingen avgift utgå. Nu gällande bestämmelser om utsökningsavgifter finns i
förordningen (SFS 1981:1185) om utsökningsavgifter.

För många myndigheter har statsmakterna formulerat ett ekonomiskt
mål för avgiftsbelagd verksamhet, varvid anges hur stor andel av kostnaderna
för verksamheten som skall täckas av intäkter. I de fall en verksamhet
är av allmänt rättsvårdande slag och således inte primärt skall betjäna
enskilda har det ansetts motiverat att göra avvikelser från kraven på full
kostnadstäckning. Klara riktlinjer för vilken kostnadstäckning som skall
krävas saknas för flertalet av avgifterna vid KFM.

För t. ex. ersättningen till KFM från allmänna pensionsfonden skall
emellertid full kostnadstäckning gälla. Av propositionen (1980/81:8) om
utsökningsbalken framgår att staten skall stå för en del av KFM:s kostnader,
för vad som benämns hithörande rättsvård. Hur stor den andelen av
kostnaderna skall beräknas till anges dock ej.

RRV följer vid sin taxegranskning principen att avgifterna bör sättas så
att full kostnadstäckning uppnås även i de fall denna princip ej uttalat skall
gälla, detta under förutsättning att därmed huvudmålet för verksamheten
inte äventyras.

Utsökningsavgifteri består av grundavgift, försäljningsavgift och särskild
avgift.

Grundavgiften som senast ändrades år 1982 uppgår till 250 kr. Begärs
endast utmätning i överskjutande skatt debiteras dock halva beloppet.
Grundavgift utgår vidare inte i vissa mål, t. ex. vid utsökning avseende

underhållsbidrag. En höjning av grundavgiften har aviserats i 1986 års
budgetproposition men ännu inte beslutats eller genomförts.

Grundavgiften har tidigare varit anpassad till kostnaderna för KFM:s
eget arbete med målen. I revisorernas granskningsrapport konstateras att
avgifterna skulle behöva höjas med ca 200% för att full kostnadstäckning
för hanteringen av enskilda mål skall uppnås totalt sett. Det skulle tillämpat
på grundavgiften innebära en höjning från 250 till 750 kr. Vid den
senaste höjningen angavs att avgiften då återställdes till samma reala
storlek som vid föregående höjning som baserats på kostnadstäckningsprincipen.
Grundavgiften beräknades år 1981 med hänsyn till kostnadsutvecklingen
böra utgå med 250-300 kr. För att avgiften skall behålla sitt
realvärde från nämnda tipunkt skulle den år 1986 behöva räknas upp till
375—400 kr., dvs. med nära 50%. Detta skulle innebära en årlig inkomstökning
för statsverket om ca 40 milj. kr.

Remissorganen har i denna del uppvisat en splittrad bild. Över hälften av
dem ställer sig negativa till en grundavgift som ger full kostnadstäckning.
En uppräkning motsvarande förändringarna i prisnivån ter sig däremot
naturlig för flertalet. Enligt en beräkning av kronofogdemyndigheten i
Göteborg avseende år 1984 täckte en avgift på 250 kr. ca en tredjedel av
kostnaden för ett enskilt mål. För år 1986 beräknades täckningsgraden
uppgå till en fjärdedel av totalkostnaden. Bland kronofogdarna i Göteborgs
distrikt är meningarna delade om vilken kostnadstäckningsgrad som skall
eftersträvas. Detta har bl. a. avspeglats i att de avger förslag om två olika
system för avgifter. Inget remissorgan är negativt till att frågan om avgifternas
täckningsgrad utreds. RSV och RRV förordar en utredning.

Revisorerna finner det angeläget att man genom en utredning prövar
vilka riktlinjer som skall gälla vid taxesättningen för KFM:s tjänster samt
att en taxeöversyn genomförs. Vid denna översyn bör man, såsom RRV
anfört i sitt yttrande, även granska andra hithörande frågor, såsom avgift
för förhandsbesked, ansökningsavgift och differentierad grundavgift samt
frågan om avgiften vid exekutiv försäljning av fast egendom m. m. I det
följande berörs några av dem.

Bakom förslaget om en ansökningsavgift ligger en strävan att reducera
antalet ”onödiga" utsökningsmål, dvs. främst mål där det från början med
stor säkerhet kan bedömas vara utsiktslöst att erhålla betalning. Med
differentierad grundavgift avses att flera avgiftsnivåer skall införas så att
avgiften kan anpassas till ett måls beskaffenhet, det sökta beloppets storlek
och vilka åtgärder från KFM:s sida som krävs i målet.

De flesta av remissorganen avstyrker införande av ansökningsavgift och
en differentierad utsökningsavgift. RSV m.fl. framhåller att avgiftssystemet
bör vara så utformat att det förorsakar så litet administrativt arbete
som möjligt för myndigheten och inte komplicerar arbetet på sökandesidan.
Nuvarande avgiftssystem fyller dessa krav. Tidigare togs i regel
avgifterna ut i förskott. Man har numera av administrativa skäl övergett
detta system. Med nuvarande taxesystem kan grundavgiften krävas in i
förskott, vilket dock förekommer endast i undantagsfall. RSV och Svea
hovrätt tillstyrker att avgifternas konstruktion och storlek utreds.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg konstaterar att den avgiftsfilosofi

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

som ligger till grund för nuvarande taxesystem vid KFM innebär att alla
mål skall behandlas lika (eftersom grundavgiften med ett undantag är lika
stor). Detta medför att avgiften inte har någon styreffekt gentemot allmänheten.
De större borgenärerna verkar vara förhållandevis okänsliga för
avgifternas storlek. Bättre styrande effekter borde kunna uppnås med en
annan avgiftskonstruktion, för vilken två alternativa lösningar anges i
myndighetens remissyttrande.

Revisorerna anser att frågan om ansökningsavgift är mindre aktuell om
den föreslagna ordningen med avgiftsbelagt förhandsbesked införs. Frågan
om ansökningsavgift och differentierad utsökningsavgift bör emellertid
prövas som alternativ i den föreslagna taxeutredningen.

Vidare har satts i fråga att den övre beloppsgränsen för KFM:s försäljningsavgift
vid exekutiv försäljning av fast egendom, m. m. bör höjas eller
slopas. Vid försäljning av fast egendom, skepp eller luftfartyg uppgår
avgiften till 1% av egendomens värde, dock minst 200 kr. och högst 4000
kr. Att KFM för försäljning av ett fartyg för flera miljoner kronor med den
stora arbetsbörda detta ofta innebär inte kan ta ut en högre försäljningsavgift
än 4000 kr. anses inte rimligt.

Vid remissbehandlingen har de flesta uttalat sig för ett slopande av
beloppsgränsen. Några anser att gränsen skall Finnas kvar men höjas.
RSV, Svea hovrätt och RRV anser att försäljningsavgiftens storlek hör till
de frågor som bör utredas.

Revisorerna anser att försäljningsavgiftens övre beloppsgräns bör höjas
så att avgiften i genomsnitt ger täckning för KFM:s självkostnader vid
exekutiv försäljning. Frågan bör närmare utredas tillsammans med de
andra taxefrågorna.

I avvaktan på de förändringar som en kommande utredning kan ge
anledning till bör de avgifter på KFM-området som här behandlats räknas
upp så att de återfår sitt tidigare realvärde.

2.5 Budgetredovisningen

Statens utgifter för exekutionsväsendet redovisas i propositionerna till
riksdagen under olika anslag. Utgifterna uppgick budgetåret 1984/85 till
totalt ca 580 milj. kr., av vilket belopp ca 552 milj. kr. var upptaget på
anslaget Kronofogdemyndigheterna. Därvid hade avdrag gjorts för uppbördsmedel,
ca 9 milj. kr., i ersättning från allmänna pensionsfonden.
Andra inkomster från KFM:s verksamhet redovisades under olika inkomsttitlar
på statsbudgetens inkomstsida. Det gäller inkomster av utsökningsavgifter,
tillsynsavgifter och expeditionsavgifter om sammanlagt ca
100 milj. kr. De enskilda mål och de ärenden sorn nämnda avgifter främst
hänför sig till kan, mycket grovt räknat, ha medfört kostnader vid KFM
om ca 290 milj. kr. Räknat på detta sätt var kostnadstäckningen för
enskilda mål och ärenden ca 35%.

Vid granskningen har satts i fråga om inte redovisningen för KFM:s
förvaltningsanslag bör ändras så att alla avgiftsintäkter för KFM:s verksamhet
redovisas som uppbördsmedel under anslaget. Vidare synes den
avgiftsbelagda verksamheten vid KFM om möjligt böra särredovisas.

Flertalet av de remissorgan som yttrat sig i frågan är positiva. RSV anför
bl. a. att verket i olika sammanhang påpekat det ologiska i att influtna
avgifter inte avräknas mot de kostnader som den avgiftsbelagda verksamheten
medför. I den nya kontoplanen som kommer att gälla för den sammanhållna
skatteförvaltningen kommer särredovisning att ske så långt det
är möjligt. RRV anser att frågorna om den avgiftsbelagda verksamhetens
redovisning bör behandlas i samband med en taxeöversyn. Statsmakternas
behov av ekonomisk styrning och uppföljning bör beaktas vid valet av
redovisningsmodell.

Kronofogdemyndigheten i Uppsala framhåller att det är svårt att i budgetredovisningen
särredovisa den avgiftsbelagda verksamheten, beroende
på svårigheterna att beräkna resursåtgången i de enskilda målen.

Revisorerna finner det angeläget att redovisningen under KFM:s förvaltningsanslag
ändras så att uppgifter om alla intäkter av KFM:s verksamhet
ges under anslaget samt att den avgiftsbelagda verksamheten vid
KFM om möjligt särredovisas. Därmed ges möjligheter att mera löpande
bevaka statsverkets faktiska kostnader (netto) för verksamheten. Frågan
om hur redovisningen skall utformas bör närmare utredas.

3 Anmälan och hemställan

Revisorerna får för riksdagen anmäla vad revisorerna anfört angående
kronofogdemyndigheternas organisation.

Vidare hemställer revisorerna

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört beträffande

a) personella förstärkningar vid vissa kronofogdemyndigheter (under
2.2),

b) personalstatistiken (under 2.2),

c) det ADB-baserade redovisningssystemet för exekutionsväsendet
(REX) (under 2.2),

d) information om kronofogdemyndigheternas verksamhet och aktiv
medverkan vid gäldenärs ekonomiska rehabilitering (under 2.2),

e) utvidgning av användningen av påminnelseförfarande i allmänna
mål (under 2.3.1),

f) användandet av branschkoder (under 2.3.1),

g) behandling som allmänt mål av försäkringskassas krav på betalning
av underhållsbidrag (under 2.3.2),

h) uppräkning av avgifter på kronofogdemyndigheternas område
(under 2.4),

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning och därefter redovisning
till riksdagen beträffande

a) krav på bevis i enskilda mål av sökande att betalningsanmaning
avsänts till gäldenär (under 2.3.2),

b) förhandsbesked av kronofogdemyndighet om möjlighet till verkställighet
av exekutiv åtgärd (under 2.3.2),

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

c) samordning av olika myndigheters förbehållsbelopp (under
2.3.2),

d) reglerna för löneutmätning (under 2.3.2),

e) taxesättningen på exekutionsväsendets område (under 2.4),

f) budgetredovisningen för kronofogdemyndigheterna (under 2.5).
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit

revisorerna Wiggo Komstedt (m). John Johnsson (s), Börje Stensson (fp),
Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s). Bertil Jonasson (c), Birgitta
Rydle (m). Hans Lindblad (fp). Olle Aulin (m). Rune Jonsson (s), Sten-Ove
Sundström (s), Ulla-Britt Åbark (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Bo Willart, revisionsdirektören Karl-Olov
Hedler (föredragande) och kronofogden Ulla Ahlqvist.

Stockholm den 27 november 1986
På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Karl-Olov Hedler

Sammanfattning av rapport 1985/86: 7 om
kronofogdemyndigheternas utnyttjande av
personalresurserna och de remissyttranden
som har avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Granskningens genomförande

1 skrivelse till riksdagen den 26 april 1984 (Förs. 1983/84:24) anmälde
revisorerna påbörjad granskning av exekutionsväsendet, initierad av dåvarande
civilutskottet. 1 skrivelsen redovisas revisorernas syn på kronfogdemyndigheternas
(KFM) ställning i stort i organisationen för debitering och
indrivning av skatter och andra allmänna avgifter. Vidare behandlas
KFM:s allmänna förutsättningar för verksamheten och resultatet av indrivningsverksamheten.
Härefter har riksdagen på förslag av regeringen
under riksmötet 1985/86 (prop. 1985/86:55, BoU 1985/86:11, rskr.
1985/86: 82) beslutat om riktlinjerna för en ny skatteadministration, innebärande
bl. a. inrättande av regionala skattemyndigheter. Reformen avses
träda i kraft den 1 januari 1987. Några principiella ställningstaganden har
dock inte gjorts angående KFM:s framtida organisation eller beträffande
KFM:s organisatoriska anknytning till den nya skatteorganisationen.

Det är mot denna bakgrund revisorerna avslutat sin granskning av
KFM:s verksamhet.

Enkätundersökningen genomfördes så att myndigheterna fick lämna
uppgifter från slumpvis utvalda mål ur diarierna för utsökningsmål, återtagningsmål,
mål angående exekutiv försäljning av fastigheter och tillsyn i
konkurser. Undersökningen avsåg åren 1983 och 1984.

1.2 Bakgrund

Kronofogdemyndigheterna (KFM) har till uppgift att handlägga mål -allmänna och enskilda — angående verkställighet av domar och beslut.
KFM handlägger också ärenden om bl. a. konkurstillsyn och lönegaranti.
De grundläggande reglerna för den exekutiva verksamheten finns i utsökningsbalken
(UB 1981: 774) och i utsökningsförordningen (UF 1981: 981).

Landet är indelat i 81 kronofogdedistrikt. Många distrikt har en eller
flera stationeringar utanför distriktets huvudort (för närvarande ca 80 st.).

KFM har två huvudmän, riksskatteverket (RSV) och länsstyrelsen i
resp. län. Riksskatteverket är centralmyndighet för administrationen av

Redog. 1987/88:2
Bilaga 2
(Bilaga)

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

exekutionsväsendet. Länsstyrelsen svarar för anslagsframställning, löneutbetalning
och andra personaladministrativa uppgifter samt utövar via sin
skatteavdelnings uppbördsenhet tillsyn.

För administrationen av exekutionsväsendet finns grundläggande föreskrifter
i kronofogdemyndighetsinstruktionen (1981: 1184). Verksamheten
vid KFM regleras därutöver i de normalarbetsordningar och normalbeslutsordningar
som fastställs av RSV.

1.3 Allmänna mål (A-mål)

Allmänna mål definieras i UB 1 kap. 6 § som mål om uttagande av fordringar
på böter, vitén, skatter, tullavgifter och liknande medel som tillkommer
staten och som får utsökas utan föregående dom samt, efter regeringens
föreskrift, annan liknande fordran som tillkommer stat eller kommun.

KFM har i A-målen inte bara en renodlad exekutiv funktion, utan
upprätthåller också viktiga borgenärsfunktioner för det allmännas räkning.
KFM kan exempelvis medge uppskov med betalning, träffa överenskommelse
om avbetalningsplan och ansöka om gäldenärens försättande i konkurs.

Den totala balansen för A-mål vid KFM uppgick vid utgången av år 1985
till ca 16,5 miljarder kronor. Nära hälften, 7,2 miljarder kronor, var avskrivet,
dvs. KFM hade försökt driva in pengarna men misslyckats och därför
bokfört att de inte skulle vara föremål för aktiv indrivning. Om anledning
uppkommer kan beloppen aktualiseras igen, t. ex. om gäldenären får
överskjutande skatt.

De dominerande medelsslagen var kvarstående och tillkommande skatt,
vilka utgjorde nära hälften av de aktuella fordringarna. Därnäst kom mervärdeskatt
(17%) och arbetsgivaravgifter (13%).

A-målen är såväl belopps- som antalsmässigt myndigheternas största
målgrupp.

KFM:s hantering av allmänna mål har som nämnts tidigare behandlats
av revisorerna.

1.4 Enskilda mål (E-mål)

1.4.1 Inledning

Enskilda mål definieras i utsökningsbalken som mål som inte är A-mål. De
har i regel en privaträttslig bakgrund. Ursprunget kan vara en skuld till en
bank eller en kontokortsskuld för vilken tingsrätten utfärdat betalningsföreläggande
eller lagsökningsutslag. Enskilda mål grundas ofta på en dom
eller ett beslut av domstol. Även stat och kommun kan vara borgenär i
E-mål.

Handläggningen av allmänna och enskilda mål avseende betalningskrav
samordnas som regel. De exekutiva åtgärder som riktas mot gäldenären
kan samtidigt avse både allmänna och enskilda fordringsanspråk.

1.4.2 Utsökningsmål

Utsökningsmål (UD-mål) är den överlägset största gruppen av enskilda
mål. År 1985 inkom 417700 UD-mål till kronofogdemyndigheterna. Motsvarande
antal för år 1984 var 401 900. Utsökningsmålen består huvudsakligen
av mål i vilka sökanden gör ett betalningsanspråk gällande. De kan
också avse annan verkställighet, t. ex. avhysning i samband med hyresförhållandes
upphörande eller verkställande av föreläggande att upphöra med
viss verksamhet.

Enligt revisorernas undersökning grundas i 87 % av fallen ansökningarna
på ett utslag i lagsökningsmål eller ett betalningsföreläggande som exekutionstitel.
Undersökningen visar att 2/3 av målen avser skuldbelopp som
understiger 5000 kr. och att dessa mål svarade för endast 15% av den
totala gäldenärsskulden. Ca 2/3 av det totala skuldbeloppet i riket återfanns
i mål där sökt belopp översteg 10000 kr./mål.

Gäldenärerna var i över 90% av UD-målen fysiska personer. De förekom
vanligen redan tidigare i KFM:s register. Ca 65 % av dem var registrerade
för ett eller flera allmänna mål, ca 84% var eller hade tidigare varit
gäldenärer i ett eller fler andra E-mål.

De sökande borgenärerna var aktiebolag eller andra juridiska personer i
74% av målen, kommunala förvaltningar och bolag i 13% samt statliga
myndigheter i 9 % av målen. Fysiska personer var sökande i bara ca 4 % av
målen.

Revisorernas undersökning avseende inkomna mål 1984 visade att underrättelse
om målet med krav på betalning sänts ut i 90% av målen.
Denna medförde betalning i ca 7 % av fallen.

1 mål med mindre skuldbelopp begränsas tillgångsundersökningen ofta
till en registerkontroll. Man eftersöker i olika register om gäldenären har
några tillgångar.

Av undersökningen framgår att de vanligaste registren där kontroll vidtagits
är fastighetsregister och bilregister. Det är också i dessa register
KFM oftast finnér egendom. Vid bilregisterkontroll har egendom återfunnits
i över 1/3 av kontrollerna och i fastighetsregistret i ca 13% av kontrollerna.
Det framstår dock som anmärkningsvärt att den återfunna egendomen
utmätts endast undantagsvis beträffande bilregistret (4% av återfunnen
egendom). Där fastighetsinnehav upptäckts har utmätning genomförts
i 12% av fallen. Register varav likvida medel framgår kontrolleras inte lika
frekvent. Postgiro/bank har kontrollerats i 1/4 av målen. Egendom har inte
återfunnits i mer än 4% av kontrollerna.

Personliga kontakter mellan KFM och gäldenär — öga mot öga eller via
telefon - har enligt undersökningen förekommit i följande omfattning.
Telefonkontakter har tagits i 18% av målen. I 10% av målen besökte
gäldenären myndigheten och i 20% av målen besökte myndigheten gäldenären.
I genomsnitt ledde dessa kontakter till att 5% av målen fullbetalades.
Upprättande av förteckning över svarandens tillgångar blev följden
av kontakterna i 13 % av målen. Kontakterna ledde till att 30% av målen
kunde avslutas med förklaring att gäldenären saknade utmätningsbara
tillgångar.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Förrättning utanför KFM:s lokaler har genomförts i 19% av målen. De
större myndigheterna fick lov att anlita låssmed i 8%, medan de mindre
behövde anlita låssmed i endast 3 % av fallen.

Kostnaderna i ett mål kan bli avsevärda. Ett färskt exempel från verkligheten
avseende en fordran om 9 kr. resulterade i ett slutkrav om 734 kr.
varav 115 kr. var inkassokostnad, 360 kr. lagsökningskostnad samt 250 kr.
kostnad hos KFM.

Av undersökningen framgår att gäldenären saknade utmätningsbara tillgångar
i nära hälften av antalet mål, oftare i storstadsdistrikt än i distrikt
med förhållandevis få mål. Indrivningsresultatet (fullbetald skuld) var också
bättre i de mindre distrikten (27 %) än i storstadsdistrikten (15 %).

RSV har beräknat att det under år 1985 totalt sökta beloppet var ca 3,8
miljarder kronor, varav ca 13 % drevs in.

Den vanligaste handläggningstiden för UD-mål var 4-5 månader (medianvärdet).

1.4.3 Återtagningsmål

Återtagningsmål är handräckningsmål för återtagande av vara som sålts på
kredit med återtagandeförbehåll enligt konsumentkreditlagen (1977:981)
eller lagen (1978: 599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m. fl. Antalet
inkomna återtagningsmål har minskat från 33000 år 1976 till ca 9000
år 1985.

Revisorernas undersökning visar att gäldenärerna vanligen är fysiska
personer mellan 24 och 44 år. Gäldenärerna förekommer ofta även i andra
mål hos kronofogdemyndigheten. 1 81 % av målen hade gäldenären ett eller
flera andra E-mål och i 67 % av målen ett eller flera A-mål. Borgenärerna
använde sig av inkassoföretag som ombud i ca 51 % av dessa mål.

KFM sände ut underrättelse till svaranden om målet i 87% av målen.
Mer än en underrättelse hade sänts i 38% av målen. Underrättelserna
resulterade i att varan återlämnades i 5% av målen efter den första underrättelsen
och i 6% av målen efter den andra.

Gäldenären befanns vara okänd eller avflyttad i 9% av förrättningarna.
För de större KFM, med över 8000 E-mål (UD-mål), var andelen 14%.

Handläggningstiden för huvuddelen av återtagningsmålen understeg fem
månader (medianvärde 3—4 månader).

1.4.4 Avhysning

KFM verkställer också domar och beslut om att någon skall avflytta från
en lägenhet eller en lokal, s. k. avhysningsmål.

År 1985 inkom 15 813 sådana mål, varav 4985 verkställdes. Detta innebär
en svag ökning av antalet mål från 1980 (13 465 inkomna).

Sökanden var i drygt 77 % av fallen ett allmännyttigt eller kommunalt
bostadsföretag. Ansökan grundade sig i 94% av målen på lagsökningseller
handräckningsutslag.

I flera av dessa mål var inte ansökan begränsad till att avse avhysning,
74 utan sökanden hade även begärt utmätning. I 29 % av målen var utmätning

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

av överskjutande skatt begärd och i 48% var utmätning av annan egendom
begärd.

Även för denna måltyp var svarandena vanligen kända hos KFM sedan
tidigare. I 54% av målen hade gäldenärerna A-mål hos KFM och i 79%
andra E-mål. De som tidigare varit föremål för åtgärder hos KFM. 66%
hos större myndigheter och 57 % hos mindre myndigheter, hade vanligen
befunnits sakna utmätningsbara tillgångar (73%).

KFM:s åtgärder i de aktuella målen resulterade i 39% av målen att
avhysning verkställdes. Begäran om avhysning återkallades i 53%. Här
framgår en avsevärd skillnad mellan stora myndigheter som fick 48% av
ansökningarna återkallade och små myndigheter med 62% av ansökningarna
återkallade.

Svaranden var okänd eller avflyttad vid i genomsnitt 33 % av förrättningarna
(37% hos större, 34% hos mellanstora och 25% hos mindre myndigheter).

Den vanligaste handläggningstiden för avhysningsmål var enligt undersökningen
2-3 månader (medianvärdet).

1.5 Löneexekution

När KFM får kännedom om att gäldenären har anställning, pension, får
ersättning från försäkringskassan eller liknande inkomst kan verkställighet
ske genom att arbetsgivaren vid utbetalning av lönen håller inne visst
belopp och sänder det till KFM för att reglera skulden.

Löneexekution förekommer i två former, införsel och löneutmätning.
Införsel kan beslutas för de flesta allmänna mål och för fordran på underhållsbidrag
enligt föräldrabalken och giftermålsbalken. För övriga fordringar
vari ingår flertalet enskilda mål tillämpas löneutmätning.

Intervjuundersökningen visade att löneutmätning är mycket effektiv
från resultatsynpunkt. Vid skuldbelopp över 10000 kr. avtar dock effektiviteten.

I mål om införsel för underhållsbidrag (ID-mål) är försäkringskassan
sökande i mellan 90-98% av målen på grund av utgivet bidragsförskott.

1.6 Tillsyn i konkurs

Sedan den 1 januari 1980 har 25 av landets KFM ansvaret för tillsynen av
konkurser. Tillsynsmyndigheterna (TSM) har att utöva en formell och
materiell tillsyn av förvaltningen i konkurs. Konkurstillsynen styrs främst
av konkurslagen (KonkL 1921: 225). Enligt 59 § har TSM att vaka över att
förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med
KonkL och andra författningar. TSM skall särskilt se till att avvecklingen
av konkursen inte fördröjs i onödan.

Antalet konkurser har ökat under de senaste åren. År 1985 inkom totalt
7507 konkursuppdrag till TSM. Av dessa var 6 743 mindre konkurser och
764 ordinära konkurser. Detta innebar en ökning från 1983 med 1 258 eller
med 20 %. Samtidigt som denna ökning kan konstateras har en förskjutning
skett från ordinära mot mindre konkurser.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

TSM:s utåtriktade verksamhet framgår av följande åtgärdsuppgifter. Vid
boets omhändertagande tog TSM kontakt med förvaltaren i 37% av konkurserna.
Endast i 4 % av dem företog TSM besök hos konkursgäldenären.
Kontakter per telefon togs i 36% av fallen. I över hälften av konkurserna
åtgick för dessa kontakter mindre än 1 timme, i 28 % av dem mellan 1 och 3
timmar. 3- 10 timmar togs i anspråk i 6% av konkurserna, medan tid över
10 timmar gick åt i ett fåtal fall.

TSM:s kontaktverksamhet i övrigt (utom vid boets omhändertagande)
har tagit mindre än 1 timme i anspråk i 50 % av konkurserna, mellan 1 och 3
timmar i 36%, 3- 10 timmar i 9% samt mer än 10 timmar i 2%.

Av den intervjuundersökning som revisorerna utfört framgick att flertalet
TSM ansåg att tillsynsverksamheten främst bedrivs i borgenärernas
intresse. Tyngdpunkten i TSM:s arbete anses böra läggas på den materiella
granskningen av förvaltningen, med ett aktivt engagemang i denna.

TSM menade att tillsynsfunktionen helst bör skiljas organisatoriskt från
all övrig verksamhet hos KFM, men inte brytas ut och föras till en särskild
myndighet. Samhällets vinster av TSM:s verksamhet ansågs främst vara
att det skapats enhetligare praxis och rutiner på området.

1.7 Redovisningssystem för exekutionsväsendet (REX)

Sedan år 1984 är samtliga KFM anslutna till redovisningssystemet för
exekutionsväsendet (REX). REX utvecklades från början för de allmänna
målen. Numera handläggs även de enskilda målen delvis med stöd av
REX. För REX-systemet beräknades en inbesparing vid KFM av totalt
375 årsarbetskrafter i vad avser allmänna mål.

Inom RSV har utarbetats en rapport angående den fortsatta utvecklingen
av REX (RSV-rapport 1986: 1), vari föreslås en utökad användning av
REX-systemet för E-mål. I rapporten beräknas genomförandet ge en resursvinst
totalt för riket om 75 årsarbetskrafter. Med hänsyn till vissa
lokala förhållanden m. m. beräknas dock resursvinsten inte kunna tas ut
helt utan tillgodogöras endast i den utsträckningen att 65 årsarbetskrafter
kan frigöras.

1.8 Taxesättning

Ersättning för KFM:s kostnader tas ut genom utsökningsavgift enligt förordning
(1981: 1185) om utsökningsavgifter (UaF).

Utsökningsavgiften kan bestå av grundavgift, försäljningsavgift och särskild
avgift. Utsökningsavgift utgår för varje typ av verkställighetsåtgärd
som begärts. Om t. ex. både avhysning och utmätning begärs utgår två
avgifter.

Grundavgiften uppgick i maj 1986 till 250 kr. per mål utom i mål där
sökanden endast begärt verkställighet i överskjutande skatt, då grundavgiften
endast uppgår till 125 kr.

Grundavgiften har ursprungligen fastställts efter principen att KFM:s
handläggningskostnader för E-målen skall täckas. År 1980 ansågs avgiften
böra uppgå till mellan 250 och 300 kr. för att detta skulle uppnås.

Försäljningsavgift utgår när kronofogdemyndigheten säljer egendom Redog. 1987/88:2
exekutivt. Vid försäljning av lös egendom är den för närvarande 3 % av Bilaga 2

köpeskillingen dock högst 2000 kr. Vid försäljning av fast egendom, registrerat
skepp eller luftfartyg uppgår avgiften till 1 % av det värde som
åsatts egendomen, dock minst 200 kr. och högst 4000 kr.

Den särskilda avgiften skall täcka kostnader som uppkommer för KFM
genom att utomstående anlitas fört. ex. vård, beskrivning och värdering av
egendom. Vissa av KFM:s utgifter får dock inte påverka avgiften. Således
skall ingen särskild avgift utgå för täckande av statens kostnader för resor,
delgivning, vittne m. m.

Statens kostnader för tillsyn i konkurs skall täckas av tillsynsavgift.

Denna skall fastställas för vaije särskilt fall. I mindre konkurser är tillsynsavgiften
dock fastställd till 300 kr. Riksskatteverket har utfärdat vissa
rekommendationer till ledning för beräkningen av tillsynsavgift i övriga
fall.

Expeditionsavgifter enligt expeditionskungörelsen (1964: 618) tas också
ut vid KFM.

1.9 KFM:s personal

Personalen vid KFM uttryckt i antalet tjänster för olika personalkategorier
år 1976 och 1984 redovisas i följande tabell.

Antalet tjänster vid KFM den I juli 1976 och den 1 juli 1984

År 1976 År 1984	Skillnad 1984 mot 1976
antal antal %	antal	%

Kronodirektörer, kronofogdar, kronofogdesekreterare	204	271	9	+ 67	+	33
Kronokommissarier	150	308	10	+ 158	+	105
Kronoassistenter	1 152	1000	33	-152	-	13
Byrådirektörer, byråsekreterare	6	72	2	+ 66	+ 1 100
Kontorspersonal m. m.	1 181	1386	46	+205	+	17
Summa	2693	3037	100	+344	+	13

Källa: SOU 1977: 42 och RSV

Enligt budgetpropositioner och regleringsbrev förstärktes KFM med
totalt 288 tjänster under perioden 1978/79-1984/85. Enligt RSV har besparingskraven
under perioden 1982/83-1984/85 medfört att antalet besatta
tjänster vid KFM minskats med 220. Enligt dessa uppgifter skulle alltså
nettotillskottet uppgå till 68 tjänster under den aktuella perioden.

Antalet tjänster är dock ett förhållandevis osäkert mått vid beräkningen
av myndigheternas personalresurser. Att utgå från antalet årsarbetskrafter
torde vara säkrare.

Det finns olika anledningar till differenserna mellan antalet tjänster
enligt tjänsteförteckningen och antalet årsarbetskrafter. Den största anledningen
till differenserna torde dock vara att tjänster, som enligt regeringens
besparingsdirektiv bestämts skola utgå, vakantsatts men ännu inte

dragits in. 77

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

1.10 Arbetsvolymen och arbetsbelastningen vid KFM

RSV har ett särskilt poängsystem som används för att beräkna arbetsvolymen
vid KFM. Systemet baseras på antalet mål och ärenden. De enskilda
målen har högre vikt än de allmänna.

Ett annat sätt att beräkna arbetsmängden är att fastställa antalet förekommande
gäldenärer. Detta kan vara minst lika relevant som att beräkna
antal mål eller arbetspoäng, eftersom arbetet med en gäldenär med ett mål
inte skiljer sig så mycket från arbetet med en gäldenär med flera mål.
Uppgifter om arbetspoäng och antal gäldenärer vid KFM år 1984 redovisas
länsvis i följande tabell.

Antalet arbetspoäng, gäldenärer och årsarbetskrafter samt antalet arbetspoäng och
gäldenärer per årsarbetskraft vid KFM per län budgetåret 1984/85

Län		Arb.poäng 1 000-tal	Gälde- närer1	Antal årsarb. krafter 1984/85	10-tal arb.poäng per års-arb.kraft	Gälde-närer per års-arb. kraft
AB	Stockholms	1 261	113784	609	207	187
C	Uppsala	140	13 600	65	215	209
D	Södermanlands	147	11030	70	211	158
E	Östergötlands	216	16402	106	204	155
F	Jönköpings	152	10618	82	185	129
G	Kronobergs	95	8035	50	191	161
H	Kalmar	144	8 861	78	185	114
1	Gotlands	35	2654	20	176	133
K	Blekinge	80	5934	48	166	124
L	Kristianstads	193	12 114	101	192	120
M	Malmöhus	583	44043	277	210	159
N	Hallands	128	9136	59	217	155
0	Göteborgs o. Bohus	532	47757	247	216	193
P	Älvsborgs	239	18216	108	221	169
R	Skaraborgs	138	9 041	76	182	119
S	Värmlands	166	12456	95	175	131
T	Örebro	136	10 394	70	194	148
U	Västmanlands	131	11 152	77	170	145
W	Kopparbergs	156	12510	86	181	145
X	Gävleborgs	161	11 837	91	177	130
Y	Västernorrlands	147	10391	87	169	119
Z	Jämtlands	85	5682	45	189	126
AC	Västerbottens	101	7019	56	180	125
BD	Norrbottens	146	10756	104	141	103
	Totalt	5312	423422	2707	196	156

1 Medeltal för antalet per den 30 september och 31 december 1984 samt den 28
februari 1985.

Källa: RSV

Enligt denna tabell och uppgifter från RSV för år 1984 är antalet gäldenärer
störst i storstadsområdena, inte bara i absoluta tal utan också i
relativa tal. Av det totala antalet gäldenärer fanns år 1984 sammantaget
49% vid KFM i Stockholms län. Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus
län, medan bara 36% av rikets folkmängd fanns i dessa län. Av KFM:s
totala personalresurser fanns 42 % i de tre storstadslänen. I Stockholms län
var 7,3% av invånarna gäldenärer hos KFM, i Göteborgs och Bohus län
6,7% och i Malmöhus län 5,9%. För landet i övrigt var i genomsnitt 4,1 %
av invånarna gäldenärer. I Stockholms län var andelen gäldenärer alltså

nära dubbelt så stor som genomsnittet för KFM i landet utanför de tre Redog. 1987/88:2
storstäderna. Bilaga 2

Några allmängiltiga mått på resultatet av KFM:s arbete med både allmänna
och enskilda mål samt ärenden finns inte. Ett visst mått på resultatet
av verksamheten ger uppgifterna om andelen influtna restförda skatter.

1.11 KFM:s resurser

Exekutionsväsendet får sina resurser från flera källor. Kostnaderna för
RSV:s administration av exekutionsväsendet finansieras över RSV:s myndighetsanslag.
Detta uppgick för budgetåret 1984/85 till 14 milj. kr.

Medel i övrigt till KFM upptas på statsbudgeten, fr.o.m. budgetåret
1983/84 som förslagsanslag under finansdepartementets huvudtitel med
beteckningen B3 Kronofogdemyndigheterna. I budgetpropositionen redovisas
medelsresurserna dels för KFM totalt, dels för KFM länsvis med
uppdelning på förvaltningskostnader, därav lönekostnader och engångsutgifter,
samt på lokalkostnader och exekutiva förrättningskostnader. Som
uppbördsmedel redovisas ersättning från allmänna pensionsfonden för indrivning
av vissa arbetsgivaravgifter.

Resurserna för KFM exkl. RSV:s administrationskostnad uppgick för
budgetåret 1984/85 till drygt en halv miljard kronor.

I anslaget till KFM ingår av RSV centralt disponerade medel för KFM:s
ADB-kostnader, utbildning, blanketter m. m., för budgetåret 1984/85 ca 58
milj. kr.

Statens inkomster av utsöknings-, expeditions- och tillsynsavgifter som
för budgetåret 1984/85 uppgick till ca 100 milj. kr. redovisas inte under
anslaget utan under inkomsttitlar.

Statens totala kostnader netto för exekutionsväsendet kunde beräknas
till ca 480 milj. kr. för budgetåret 1984/85. Huvuddelen av kostnaderna för
KFM var lönekostnader (ca 11%).

1.12 Överväganden och förslag

1.12.1 Allmänna synpunkter

Enligt de undersökningar som revisorerna genomfört synes måltillströmningen
till KFM sakta stiga trots att på senare tid vissa åtgärder vidtagits
som syftat till en minskad tillströmning.

Den verksamhet som KFM bedriver är självfallet i hög grad beroende av
antalet uppdrag som kommer in från resp. uppdragsgivare. Men det finns
även andra faktorer som i väsentlig mån styr myndigheternas arbetsbelastning
och behovet av kvalificerad personal i olika befattningar. Bland
sådana faktorer bör nämnas kvaliteten på inkomna mål, dvs. om korrekta
uppgifter finns rörande rätt till verkställighet, var gäldenären skall efterforskas,
ändamålet med krav på insatser från KFM:s sida (t. ex. enbart
syftet att få en grund för avskrivning av fordran) och möjligheter till
samarbete med andra statliga myndigheter.

När det gäller att begränsa antalet uppdrag av A-målskaraktär har revi -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

sorerna vid tidigare granskning pekat på möjligheterna att rationalisera
KFM:s verksamhet genom ett närmare samarbete, eventuellt en integration,
med de lokala skattemyndigheterna. Revisorerna pekade då också på
möjligheterna att uppbördsmyndigheten utfärdar särskilda krav (påminnelser)
innan skatt och annan avgift överlämnas till KFM och att sådana
krav skulle minska målbalansen hos KFM.

1.12.2 KFM:s personal och organisation

I rapporten konstateras att KFM i storstadslänen och vissa andra län har
avsevärt större arbetsbörda per årsarbetare än i vissa glesbygdslän, mätt i
gäldenärer per årsarbetare upp till dubbelt så stor arbetsbörda. I flertalet
av de mest arbetstyngda länen är också indrivningsresultaten sämst, vilket
bl. a. torde kunna hänföras till förhållandevis få kontakter mellan KFM
och gäldenärerna.

De mest arbetstyngda KFM bör på grund härav snarast få personalförstärkningar,
både genom omfördelningar och personaltillskott. Detta bör
och kan genomföras utan att en ny, mer permanent organisation för KFM
föregrips. Hur stora förstärkningarna skall vara och var de skall sättas in
bör närmare prövas.

Beträffande den större frågan, en mera permanent lösning av utformningen
av KFM:s arbetsorganisation, är det angeläget att det översynsarbete
som tidigare gjorts får en fortsättning, varvid man särskilt bör pröva
det av revisorerna tidigare väckta förslaget om en närmare knytning av
KFM till en ny regional/lokal skatteförvaltning.

Personalstatistiken för KFM har varit mycket schematisk och bristfällig
bortsett från vissa punktinsatser som gjorts under de två senaste åren. Den
bör förbättras, t. ex. genom utnyttjande av statens personaladministrativa
informationssystem (PI), som bygger på lönesystemet SLÖR och administreras
av statens löne- och pensionsverk.

KFM-organisationen har under senare år varit föremål för dels generella
besparingar enligt ett modifierat huvudalternativ, dels besparingar motiverade
av de rationaliseringsvinster som införandet av REX-systemet beräknats
medföra. I rapporten redovisas att under perioden 1982/83—1985/86
har resurserna till KFM brutto minskats med ca 40 milj. kr. i förhållande
till prisuppräknade anslag, varav ca 11 milj. kr. enligt direktiven skulle
återföras till de mest arbetstyngda KFM-distrikten. RSV har angett att den
reella nettobesparingen under den nämnda perioden kan beräknas till ca
300 årsarbetskrafter, varav 100 kan hänföras till rationaliseringsvinster
genom REX. Enligt RSV har REX-besparingen drabbat de mest arbetstyngda
distrikten. Strävanden till en omfördelning av personalresurser till
dessa har alltså motverkats.

1.12.3 Handläggningen av A-mål, tidigare förslag

Som redovisats har revisorerna tidigare kommit med vissa förslag som
skulle kunna pressa ned målbalansen hos KFM. Av dessa torde följande,
som ännu inte medfört särskilda åtgärder, fortfarande ha aktualitet.

- Samordnad granskning och kontroll skall göras i första instans i vad
gäller inkomstskatt, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt.

- Skönstaxering skall grundas på utredning om den skattskyldiges inkomst-
och förmögenhetsförhållanden, bl. a. i samarbete med KFM,
inte på gissningsvisa uppskattningar.

- Betalningspåminnelser för ytterligare grupper av allmänna mål bör göras
innan de överlämnas till KFM för indrivning.

- Avskrivnings- och avkortningsåtgärder bör kunna vidtas innan mål förs
till KFM för indrivning.

- Skatteärenden för vilka anstånd är medgivna bör inte belasta restlängden.

- Branschkoder för företag bör införas i skatteregister och REX.

1.12.4 Handläggningen av E-mål

Det senare ledet i granskningen har, förutom på personalresurserna, inriktats
på KFM:s handläggning av främst enskilda mål. I samband därmed har
framkommit vissa förhållanden som inte kan anses tillfredsställande, bl. a.
det mindre goda resultatet i form av erhållen betalning och de långa
handläggningstiderna. Tidigare har förordats personalförstärkningar för de
mest arbetsbelastade myndigheterna, vilket i viss mån kan förväntas lindra
problemen. Andra åtgärder är att frigöra resurser hos KFM genom att
exempelvis minska måltillströmningen eller kräva förbättrat underlag från
sökandena i syfte att minska behovet av KFM:s utredningsinsatser.

Man bör tillse att vad som skulle kunna kallas onödiga mål inte kommer
in till KFM. Med onödiga mål avses då inte endast bagatellmål och mål där
borgenären genom ett enkelt krav om betalning vid äventyr av exekutiv
åtgärd skulle kunnat erhålla betalning, utan även mål där det redan från
början måste framstå som uppenbart att betalning inte kommer att kunna
utfås av den betalningsskyldige.

Som medel att begränsa tillströmningen av enskilda mål vid KFM föreslås
införandet av beloppsgränser, bevis om delgivning av krav och införandet
av förhandsbesked.

Beträffande beloppsgränser föreslås att fordringar vilkas grundbelopp
inkl. ränta understiger det sammanlagda beloppet av ansökningsavgiften
vid lagsökning eller betalningsföreläggande (f. n. 160 kr.) och grundavgiften
för utsökning (f. n. 250 kr.) inte skall upptas till behandling hos KFM.

Ansökan till KFM skall obligatoriskt åtföljas av bevis om att exekutionst
urkunden delgetts svaranden med krav på betalning vid äventyr att målet
annars överlämnas till KFM. Om målen redan är delgivna när de anhängiggörs
hos KFM behöver inte KFM sända ut underrättelser till svarandena
utan kan påbörja verkställighetsåtgärder direkt.

KFM skall mot avgift kunna lämna förhandsbesked till presumtiv sökande
huruvida det lönar sig att begära utmätning eller inte. Detta förenklade
förfarande bör kunna komma till användning för sökande som endast
önskar en grund för avskrivning av en fordran. Den kontroll KFM därvid
skulle behöva utföra torde kunna inskränka sig till om gäldenären är känd

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

6 Riksdagen 1987188.2 sami. Nr 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

hos KFM för tidigare A- eller E-mål eller ej. Om han är känd bör uppgift
kunna lämnas om gäldenären befunnits sakna tillgångar.

Andra förändringar som behöver vidtas avser förhållanden som har
betydelse för de löneexekutiva åtgärderna, införsel och utmätning av lön.
Dessa åtgärder har enligt vår intervjuundersökning framstått som mycket
effektiva, men de torde i vissa avseenden kunna förbättras.

Vid införsel och vid utmätning av lön skall KFM beräkna hur mycket
svaranden behöver behålla av sin lön för att kunna försörja sig och sin
familj, det s. k. förbehållsbeloppet. Detta förbehållsbelopp beräknas på
olika sätt, vilket medför att förbehållsbeloppet vanligen blir högre vid mål
om utmätning i lön än vid införsel.

Vid införsel har vanligen också andra myndigheter att beräkna ett visst
minsta belopp som gäldenären/svaranden behöver för att Kunna livnära sig
och sin familj. Således skall vid t. ex. införsel för underhållsbidrag försäkringskassan
göra sin bedömning, som oftast ligger högre än KFM:s, och
den lokala skattemyndigheten har att göra sin bedömning enligt reglerna
om existensminimum i 41 § 2 mom. uppbördslagen (1953:272) med anvisningar.
Vidare kan det inträffa att gäldenären efter dessa beslut får så låg
levnadsstandard att han blir berättigad till socialhjälp enligt socialtjänstlagen,
varvid hans lägsta godtagbara levnadsstandard bedöms enligt reglerna
i denna lag.

Det är otillfredsställande med så många olika förbehållsbelopp varför en
gemensam norm bör utarbetas för existensminimum/förbehållsbelopp/socialhjälp.

Av intervjuundersökningen framkom att det utmätningsbara beloppet,
om flera samtidiga sökande finns, kan bli så litet att det inte täcker
utsökningsavgiften, varvid någon utmätning inte kan ske.

Det är otillfredsställande att en gäldenär med många fordringsägare skall
hamna i ett förmånligare läge än en gäldenär med endast en fordringsägare.
Problemet synes kunna lösas genom att den borgenär som först ansöker
om utmätning får förmånsrätt i den utmätta lönen för hela sexmånadersperioden
eller att den tillåtna tiden för utmätning av lön knyts till ansökan
om utmätning, så att löneutmätning får ske i högst sex månader för vaije
ansökan. Frågan bör utredas.

I mål om införsel för underhållsbidrag är det i de allra flesta fallen
försäkringskassan som är sökande. Mest rationellt synes det vara att
behandla även dessa statens fordringar som A-mål, varvid KFM får företräda
staten i en borgenärsroll.

1.12.5 Taxefrågor

Enligt RSV bör KFM:s verksamhet med E-mål i princip täckas av uttagna
avgifter. Utsökningsavgiften bör i princip således täcka kostnaderna för
utsökningsförfarandet. Avgifterna skulle behöva höjas med ca 200% för
att full kostnadstäckning för KFM:s befattning med E-mål m.m. skall
uppnås. Detta skulle för utsökningsavgifternas del innebära en höjning av
grundavgiften från nuvarande 250 kr. till 750 kr.

Anpassning av avgiften mot full kostnadstäckning bör ske successivt.

Hur detta bör genomföras får utredas närmare. Man bör samtidigt undersöka
om avgiften kan differentieras med hänsyn till målets beskaffenhet,
sökta belopp och de åtgärder som krävs från KFM:s sida för att hantera
målet. I de fall förhandsbesked visat att skäl till fortsatta utsökningsåtgärder
föreligger bör utsökningsavgiften nedsättas med belopp motsvarande
erlagd avgift för förhandsbeskedet.

En ytterligare metod att reducera antalet "onödiga” utsökningsmål är
att regelmässigt kräva att sökanden erlägger en ansökningsavgift för att
målet över huvud taget skall behandlas av KFM.

För mål som rör exekutiv försäljning av fast egendom och fartyg kan
ifrågasättas om inte den övre beloppsgränsen bör höjas eller slopas. Att
KFM för att sälja ett fartyg för flera miljoner kronor med den arbetsbörda
det ofta innebär inte kan ta ut en högre försäljningsavgift än 4000 kr.
förefaller inte rimligt.

1.12.6 Budgetredovisningen

Statens kostnader för exekutionsväsendet budgetåret 1984/85 beräknades
till ca 580 milj. kr. Efter avdrag för inkomster av utsöknings- och tillsynsavgifter
om nära 100 milj. kr. blev nettokostnaden ca 480 milj. kr.

Intäkterna av de utsöknings- och tillsynsavgifter som är att hänföra till
enskilda mål och ärenden redovisas i budgetpropositionerna inte under
anslagen till KFM. Summan av utsökningsavgifterna totalt redovisas som
inkomst av offentligrättsliga avgifter på konto 2532 på statsbudgetens
inkomstsida. Tillsynsavgifterna tas upp som uppbörd under anslaget F 5.
Vissa domstolskostnader m. m., anslagsposten 7 Kostnader för konkurser
m. m. Expeditionsavgifterna redovisas också på statsbudgetens inkomstsida.

Det synes otillfredsställande att kostnaderna och intäkterna för den
avgiftsbelagda verksamheten inte direkt kan erhållas ur redovisningen av
KFM:s förvaltningsanslag. Kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten
och intäkterna av denna verksamhet bör redovisas under samma
anslag.

1.12.7 Förslag

På grundval av vad som redovisats i rapporten föreslås sammanfattningsvis
följande beträffande

KFM.s organisation

1. det pågående översynsarbetet beträffande en mera permanent lösning
av KFM-organisationen och distriktsindelningen bör snarast avslutas,
varvid revisorernas tidigare förslag om en närmare knytning av KFM
till den regionala/lokala skatteförvaltningen prövas,

2. de mest arbetstyngda KFM. mätt i antal gäldenärer per årsarbetskraft
bör, i avvaktan på en ny organisation för KFM, snarast få personalförstärkningar,

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

KFM.s redovisning av personalförändringar

3. personalstatistiken för KFM bör förbättras, t. ex. genom utnyttjande
av det på SLÖR-systemet baserade Pl-systemet vid SPV,

4. vad REX-systemet i praktiken betyder från besparingssynpunkt bör
utredas (uppföljning och efterkalkyl),

Förbättringar och förenklingar vid handläggningen av A- och E-mål

5. av revisorerna i skrivelse till riksdagen (Förs. 1983/84: 24) förordade
åtgärder beträffande A-mål bör genomföras,

6. bevis om att betalningsanmaning delgetts svaranden med information
om att KFM annars verkställer beslutet skall åtfölja ansökan i enskilt
mål,

7. KFM skall mot avgift kunna lämna förhandsbesked till presumtiv
sökande för bedömning av lönsamheten av ansökan till KFM,

8. begränsning av måltillströmningen till KFM bör prövas genom införandet
av ett lägsta belopp för verkställighet motsvarande summan av
ansökningsavgiften till domstol för lagsökning m. m. och grundavgiften
för utsökning,

9. en gemensam norm utarbetas för beräkning av exekutions- och familjerättsligt
förbehållsbelopp, skatterättsligt existensminimum och socialhjälpsnorm,

10. möjlighet att tekniskt förbättra löneutmätningen bör utredas,

11. mål om underhållsbidrag med försäkringskassan som uppdragsgivare
bör handläggas som A-mål,

Taxesättning och budgetredovisning

12. full kostnadstäckning för KFM:s åtgärder för enskilda mål bör eftersträvas
och hur taxehöjningar skall genomföras för att detta skall
uppnås bör utredas särskilt,

13. ansökningsavgift och differentierad utsökningsavgift bör införas,

14. den övre beloppsgränsen för försäljningsavgiften vid exekutiv försäljning
av fast egendom m. m. höjs eller slopas,

15. anslagsredovisningen för KFM bör ändras så att avgiftsintäkterna
redovisas som uppbördsmedel under anslaget rörande KFM och att
den avgiftsbelagda verksamheten vid KFM om möjligt särredovisas.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten (1985/86:7) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande
av personalresurserna har efter remiss avgetts av riksskatteverket
(RSV), Svea hovrätt, riksförsäkringsverket (RFV), riksrevisionsverket
(RRV), länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Malmöhus, Göteborgs
och Bohus, Värmlands, Västernorrlands och Norrbottens län, kronofogde -

myndigheterna i Stockholm, Täby, Uppsala, Norrköping, Landskrona,
Malmö, Göteborg, Kristinehamn, Sundsvall, Umeå och Gällivare distrikt,
Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges kronofogdar (Kronofogdeföreningen)
samt Svenska inkassoföreningen (Inkassoföreningen).

Remisshandlingar sändes också för yttrande till Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) och Landsorganisationen (LO). För TCO har TCO:s
statstjänstemannasektion (TCO-S) yttrat sig. LO har avböjt att yttra sig.
Centralorganisationen SACO/SR har som eget yttande bifogat yttrande
från JUSEK (Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer). Länsstyrelsen
i Jönköpings län har bifogat yttranden från kronofogdemyndigheterna
i Eksjö, Jönköpings, och Värnamo distrikt.

2.1 Allmänna synpunkter

Flertalet remissinstanser diskuterar med intresse rapportens sammanställningar
av statistik och beskrivningar av verksamheten.

RRV anför i sitt remissvar att de sammanställningar av tillgängliga
uppgifter som rapporten innehåller kan tjäna som en utgångspunkt för en
analys av kronofogdemyndigheternas (KFM) utnyttjande av personalresurserna.
RRV redovisar i sitt svar även att verket för närvarande har två
revisionsprojekt som berör KFM. 1 det ena projektet granskas KFM:s
indrivning samt avskrivning av restförda skatter och avgifter. Granskningen
syftar bl. a. till att belysa hur indrivningsresultatet påverkas av skillnader
i gäldenärsstruktur, resurstilldelning och KFM:s agerande. Man
kommer att ta upp frågor om personalresurser, arbetsbelastning och organisation
samt vissa näraliggande frågor som resultat- och effektivitetsmått
på KFM:s verksamhet. Granskningen omfattar även RSV:s administration
av exekutionsväsendet. Parallellt med denna granskning bedrivs en revision
av KFM:s ADB-system (REX) i syfte att belysa frågor om rationaliseringsvinster,
ansvarsförhållanden och datakvalitet. De två projekten beräknas
kunna avrapporteras omkring kalenderårsskiftet 1986—1987.

RRV anför vidare bl. a. följande:

En nyckelfråga i rapporten är hur arbetsvolymen vid KFM har utvecklats
under de senaste åren. Beroende på tidsperspektivet har det både skett
en ökning och en minskning av den totala arbetsvolymen (mätt i arbetspoäng).
Mellan åren 1976 och 1984 ökade volymen med 25% enligt arbetsstatistiken.
I själva verket avstannade ökningen 1982. Därefter har en
minskning skett med 9%. Den lilla ökning som hittills skett i antalet E-mål
har uppenbarligen inte uppvägt minskningen i antalet A-mål. RRV anser i
motsats till vad som sägs i rapporten att det inte råder någon osäkerhet om
att antalet A-mål har minskat, främst till följd av förfarandet med betalningspåminnelser
som infördes 1983.

Uppgifter om ”indrivningsresultatet” i E-mål har saknats hittills. Det är
därför värdefullt att sådana uppgifter redovisas i rapporten.

TCO-S, JUSEK och Kronofogdeföreningen tar upp att man i rapporten
(s. 25) funnit det anmärkningsvärt att de bilar som gäldenärerna har enligt
bilregistret i så få fall utmäts. Enligt rapporten utmäts bara 5% av de
fordon som gäldenärerna har enligt bilregistret. Organisationerna påpekar
att bilarna ofta saknar utmätningsbart värde, behövs i gäldenärens närings -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

verksamhet, behövs för arbetsresor, är leasade eller köpta med återtagningsförbehåll.

I det följande redovisas remissvaren på rapportens förslag i den ordning
som förslagen finns angivna på s. 78-79 i rapporten. Inom parentes anges
förslagets nummer.

2.2 KFM:s organisation (förslag nr 1)

Frågan om exekutionsväsendets organisation och distriktsindelning har
utretts sedan början på 1970-talet. Revisorerna föreslog i skrivelse till
riksdagen (1983/84:24), Riksdagens revisorers förslag angående vissa åtgärder
på beskattnings- och indrivningsområdet, att KFM organisatoriskt
bör ingå som en del av en ny regional/lokal skatteadministration, lokalt
samordnad både organisatoriskt och lokalmässigt. I föreliggande rapport
uttalas att det pågående översynsarbetet beträffande en mera permanent
lösning av KFM-organisationen och distriktsindelningen snarast bör avslutas,
varvid revisorernas tidigare förslag om en närmare knytning av KFM
till den regionala/lokala skatteförvaltningen bör prövas.

En majoritet av remissinstanserna instämmer i att organisationsfrågan
snarast måste få en lösning.

RSV uppger att man tidigare i skilda sammanhang understrukit att det är
synnerligen angeläget med en reformering av KFM:s organisation, bl. a.
för att komma till rätta med den ojämna fördelningen av resurserna i
förhållande till arbetsvolymerna. RSV anser att en sådan reform omedelbart
bör komma till stånd och att ytterligare provisoriska lösningar bör
undvikas. Organisationsfrågan har legat olöst under så lång tid att ytterligare
förseningar bl. a. innebär starka störningar på personalens arbetsmotivation.

RRV hänvisar till sina ovan redovisade revisionsprojekt (s. 29). Verket
är inte berett att ta slutlig ställning på denna punkt förrän dessa är slutförda.

Länsstyrelserna, kronofogdemyndigheterna och organisationerna framhåller
att KFM:s personal har tagit skada av det långdragna utredandet.

I den andra delen av förslag nr 1 ”en närmare knytning av KFM till den
regionala/lokala skatteförvaltningen” går åsikterna vitt isär.

RSV kommenterar inte förslaget. RRV vill avvakta resultatet av sin
pågående revision.

Länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Västernorrlands
och Norrbottens län tillstyrker förslaget''.

Länsstyrelserna anser att en förvaltning som i sig inrymmer taxering,
debitering, uppbörd och indrivning genom olika samordningsåtgärder kan
uppnå högre effektivitet och ge bättre service än nuvarande system. Länsstyrelsen
i Västernorrlands län uppger att erfarenheter därifrån visar att en
samlokalisering av kronofogdemyndigheterna och de lokala skattemyndig -

1 1 Västernorrlands län är man dock inte enig. (m)-ledamöterna i länsstyrelsens
styrelse har reserverat sig.

heterna underlättar både samarbetet myndigheterna emellan och allmänhetens
kontakt med skatte- och kronofogdemyndigheterna.

Länsstyrelserna i Jönköpings och Malmöhus län är mer tveksamma. I
Jönköping anser man inte att det för närvarande finns skäl för att inordna
kronofogdemyndigheterna i skatteförvaltningen i annan form än som redan
är fallet. I Malmö föreslår man att en utredning närmare skall analysera
olika organisatoriska alternativ för en integrering. Bl. a. bör konfliktsituationen
mellan det allmännas och den enskildes anspråk beaktas.

Samtliga kronofogdemyndigheter är emot en integrering med skattemyndigheten.
Man är enig om att KFM bör vara självständiga, fristående
myndigheter. Däremot välkomnar kronofogdemyndigheterna ett nära samarbete
med skattemyndigheterna.

Kronofogdemyndigheten i Täby anför som skäl mot integrering bl. a. att
KFM och lokal/regional skattemyndighet har helt skilda verksamhetsfält.
Man tangerar varandra på vissa punkter, men någon överlappning förekommer
inte. Skilda lagar, förordningar och föreskrifter styr de olika
verksamheterna. Utbildningen för personalen och kompetenskraven för de
olika tjänsterna är helt olika. Erfarenheter från andra länder visar att en
fristående exekutiv organisation är överlägsen både från indrivningssynpunkt
och från demokratisk synpunkt.

Kronofogdemyndigheten i Uppsala anför att den verkställande makten
måste hållas åtskild från de myndigheter som fattar de beslut som den skall
verkställa. KFM:s opartiskhet skulle bli omöjlig att hävda vid en integrering.
Redan i dag ifrågasätts opartiskheten på många håll av de enskilda
borgenärerna. De övriga kronofogdemyndigheterna framför liknande synpunkter.

De fackliga organisationerna och Kronofogdeföreningen avstyrker också
en integrering på liknande grunder. JUSEK framhåller därvid särskilt
risken för att uppgifterna att utöva tillsyn i konkurs och att sälja fastigheter
exekutivt skulle betraktas som utlöpare av skatteindrivningen. Tillsynsfunktionen
har blivit en fristående och självständig funktion, som syftar till
att ta till vara samtliga borgenärers intresse. 1 den nya konkurslag som är
att vänta inom kort kodifieras detta. Enligt JUSEK har detta kunnat
uppnås till stor del därför att KFM varit självständiga myndigheter med
möjlighet att renodla tillsynsfunktionen.

Inkassoföreningen avstyrker också förslaget. Föreningen anför att skatteförvaltningens
krav på gäldenärer utgörs av fordringar som i likhet med
enskilda fordringar bör handhas av en från skatteförvaltningen fristående
myndighet för att opartiskhet skall kunna garanteras.

2.3 Personalförstärkningar (förslag nr 2)

I rapporten uttalas att de mest arbetstyngda KFM, mätt i antal gäldenärer
per årsarbetskraft, i avvaktan på en ny organisation för KFM, snarast bör
få personalförstärkningar.

RSV redovisar i sitt remissvar att verket sedan budgetåret 1984/85 har
erhållit ett antal miljoner för fördelning till de mest arbetstyngda KFM.
Fördelningen av medlen har skett med antal inkommande gäldenärer per

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

årsarbetskraft som det väsentligaste måttet. Samtidigt har dock KFM varit
föremål för generella besparingar som inte kunnat motverkas genom
nämnda omfördelning. RSV anser att en jämnare resursfördelning måste
åstadkommas så snart som möjligt och att den absolut bästa metoden är att
omfördela befintliga resurser genom en omorganisation. Innan effekterna
av en sådan slagit igenom fullt ut kan det enligt RSV:s uppfattning finnas
behov av tillfälliga förstärkningar till särskilt utsatta områden.

RRV instämmer principiellt i bedömningen i rapporten att en omfördelning
av personalresurserna inom exekutionsväendet förefaller önskvärd i
syfte att åstadkomma ett bättre indrivningsresultat inom ramen för oförändrade
resurser. Beslut om en sådan omfördelning bör enligt RRV:s
mening bygga på tillförlitliga kriterier på arbetsbelastning, på kartläggning
av gäldenärsstrukturen i olika distrikt och på analyser av sambanden
mellan resurser och resultat. RRV hänvisar även beträffande detta förslag
till sina ovan (s. 29) redovisade revisionsprojekt och tar inte slutlig ställning.

Flera länsstyrelser och kronofogdemyndigheter redovisar i likhet med
RSV att de årliga nedskärningarna allvarligt har påverkat KFM:s möjligheter
att fullgöra sina uppgifter. Arbetsbelastningen upplevs på många håll
som mycket betungande. Ett annat problem som framhålls av flera länsstyrelser,
kronofogdemyndigheter och Kronofogdeföreningen är svårigheterna
att behålla utbildad och erfaren personal.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg framhåller att nedskärningarna
främst får återverkningar för den offensiva verksamheten. Myndigheten
måste nämligen ha en viss grundbemanning för att klara den administrativa
hanteringen av målen in och ut från myndigheten. Varje nedskärning
drabbar följaktligen fältverksamheten, vilket i sin förlängning innebär ett
sämre resultat för staten och de övriga borgenärerna. Myndigheten uppger
vidare att KFM:s bristande resurser medför att borgenärerna själva i ökad
utsträckning tar över indrivningen med metoder som kan vara olagliga.
Inom branscher med försäljning och leasing av personbilar, lastbilar och
entreprenadmaskiner orsakar de stora kapitalkostnaderna att borgenärerna
inte anser sig kunna avvakta KFM:s handläggning utan försöker ta
saken i egna händer. Under sken av frivillighet tas godset tillbaka. Enligt
kronofogdemyndighetens i Göteborg uppfattning förekommer att klart
olagliga metoder används.

Kronofogdemyndigheten i Täby redovisar att i distriktet gjordes våren
1985 i samråd med RSV ett försök med insatser av inlånad personal från
andra delar av landet mot en begränsad grupp gäldenärer för att se vad
effekten skulle bli av en sådan kraftsamling. På två månader drev de sex
förrättningsmännen - trots ovana vid geografiska och andra förhållanden
- in 4 milj. kr. Kostnaden för insatsen var ca 400000 kr., dvs. en tiondel av
indrivet belopp. Förfarandet upprepades våren 1986 med ungefär samma
resultat. Av detta drar kronofogdemyndigheten den slutsatsen att — i vart
fall i Täby distrikt - och troligen också i andra storstadsdistrikt med
liknande förhållanden en resurssatsning från statens sida ger en god och
säker utdelning.

Flertalet länsstyrelser och kronofogdemyndigheter välkomnar förstärk -

ningar. Hur fördelningen bör ske föreligger det delad uppfattning om. En
del anser att antalet gäldenärer eller arbetspoäng per årsarbetskraft bör
vara utslagsgivande. På andra håll framförs att hänsyn också skall tas till
andra faktorer såsom ytstorlek, stationeringar, folktäthet och de speciella
svårigheter som finns i de största städerna.

Kronfogdeföreningen anför att det i brist på entydiga mål för KFM:s
verksamhet är svårt att beräkna resursbehovet. Det är möjligt att antalet
gäldenärer kan tas som mått på arbetsbördan. Föreningen erinrar dock om
att de myndigheter som tidigare arbetat konsekvent med tillräcklig personal
har skapat en preventiv effekt som inte kunnat uppnås i vissa storstadsdistrikt.
Det här innebär att jämförelserna haltar betänkligt. På många håll
finns t. ex. många gäldenärer med okomplicerade förhållanden som kan
handläggas på jämförelsevis kort tid. Som delvis framgår av rapporten är
det svårt att få någon hållbar mätare. Föreningen instämmer dock i att de
stora distrikten är de mest utsatta resursmässigt.

De fackliga organisationerna, Kronofogdeföreningen, och Inkassoföreningen
tillstyrker förslaget. JUSEK framhåller att det är vanskligt att dra
långtgående slutsatser av de uppgifter om arbetsbelastningen som finns
tillgängliga. Beslut om hur resurser lämpligast skall tillföras exekutionsväsendet
måste föregås av ytterligare analyser och överväganden. Kronofogdeföreningen
framhåller att det inte är till fyllest med personalförstärkningar;
det krävs också marknadsmässig lönesättning. Både JUSEK och föreningen
förespråkar att antalet ekonomer vid KFM utökas.

2.4 Personalstatistik {förslag nr 3)

1 rapporten föreslås att personalstatistiken för KFM förbättras, t. ex. genom
utnyttjande av det på SLÖR-systemet baserade Pl-systemet vid SPV.

RSV uppger att denna fråga har övervägts men att man hittills har
avvaktat aktuella organisationsförändringar.

Flertalet remissinstanser uttalar att de inte har någon erinran mot detta
förslag eller lämnar det utan kommentarer. Länsstyrelserna i Malmöhus
och Värmlands län samt kronofogdemyndigheterna i Landskrona, Sundsvall
och Umeå är positiva till förslaget, kronofogdemyndigheten i Sundsvall
dock med förbehållet att det inte får medföra väsentligt merarbete.

2.5 Exekutionsväsendets redovisningssystem (REX)
(förslag nr 4)

Samtliga kronofogdemyndigheter är sedan 1984 anslutna till det ADB-baserade
redovisningssystemet för exekutionsväsendet, REX. I rapporten
uttalas att vad REX-systemet i praktiken betyder från besparingssynpunkt
(uppföljning och efterkalkyl) bör utredas.

RSV uppger att regeringens uppdrag till verket att redovisa hur personalbesparingarna
från REX skulle fördelas på samtliga kronofogdedistrikt
fullgjorts i rapport 1983-04-25, Kronofogdemyndigheternas arbetsorganisation,
s. 20. Viss summarisk redovisning gjordes också i RSV:s yttrande
över länsstyrelsernas anslagsframställningar för budgetåret 1986/87. Ver -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

ket hänvisar också till RRV:s pågående revision beträffande REX (se
ovan).

RRV hänvisar till sin revision av REX-systemet.

Det är få av de övriga remissinstanserna som tagit upp detta förslag.
Några länsstyrelser och kronofogdemyndigheter tillstyrker eller lämnar
det utan erinran. Några hänvisar till de utredningar som pågår.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg framhåller REX stora betydelse för
KFM och att det är angeläget att utvecklingen av datastöd för hantering av
de enskilda målen ges hög prioritet.

Även kronofogdemyndigheterna i Landskrona och Kristinehamn framför
önskemål om förbättringar av REX.

2.6 Allmänna mål {förslag nr 5)

1 ett tidigare förslag till riksdagen föreslog revisorerna vissa åtgärder för att
pressa ned målbalansen hos KFM. (Förs. 1983/84: 24).

I rapporten tas följande förslag upp såsom fortfarande aktuella:

- Samordnad granskning och kontroll skall göras i första instans i vad
gäller inkomstskatt, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt.

- Skönstaxering skall grundas på utredning om den skattskyldiges inkomst-
och förmögenhetsförhållanden, bl. a. i samarbete med KFM,
inte på gissningsvisa uppskattningar.

- Betalningspåminnelser för ytterligare grupper av allmänna mål bör göras
innan de överlämnas till KFM för indrivning.

- Avskrivnings- och avkortningsåtgärder bör kunna vidtas innan mål förs
till KFM för indrivning.

- Skatteärenden för vilka anstånd är medgivna bör inte belasta restlängden.

- Branschkoder för företag bör införas i skatteregister och REX.

RSV redovisar i sitt svar att verket planerar att införa nya anståndsrutiner
fr. o. m. den 1 januari 1987. Bevakningen sker hos lokal skattemyndighet.
Skatten restförs först efter det att anståndstiden gått ut och om
skatten trots påminnelse inte betalats. Vad RSV anför beträffande avskrivning
redovisas nedan. I övrigt kommenterar RSV inte rapporten i denna
del.

Länsstyrelsen i Jönköpings län, kronofogdemyndigheterna i Stockholm,
Täby, Malmö, Sundsvall och Gällivare samt Kronofogdeföreningen tillstyrker
förslaget om samordnad granskning och kontroll. Länsstyrelserna
i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län uppger i
sina svar att av vad som hittills har framkommit har den samordnande
uppbörden av källskatt och arbetsgivaravgifter fungerat mycket bra.

Länsstyrelserna i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län, Värmlands,
Västernorrlands och Norrbottens län, kronofogdemyndigheterna i
Stockholm, Sundsvall och Umeå samt Kronofogdeföreningen m.fl. tar
upp frågan om skönstaxering. På flera håll beskrivs samarbetsformer för
att åstadkomma materiellt riktiga taxeringar. Några myndigheter har invändningar
mot den bild av tillämpningen av skönstaxering som ges i det
tidigare förslaget (1983/84:24 se ovan) och anser att förhållandena är
betydligt bättre.

Kronofogdeföreningen (FSK) anför följande:

Skönstaxeringarna är ett stort problem för KFM. Vid upprepade tillfällen
kan KFM iaktta att taxeringar synes materiellt tvivelaktiga och försöker
förmå den skattskyldige att deklarera. Ibland har KFM försökt få till
stånd en positiv revision. Detta lyckas sällan. Dessutom dröjer det i många
fall lång tid innan skattesidan har tid att göra något. I skattedomstolarna är
handläggningstiden lång. Det skulle kanske vara av värde att se över
skattedomstolarnas handläggning i avbidan på de förbättringar som kan
komma av förslaget om förenklad taxering. Vidare bör det primärt åligga
skattemyndigheterna att förmå folk att deklarera och ta initiativ till besvär
för att åstadkomma korrekta taxeringar. FSK anser att det saknas anledning
för KFM att klä skott för kritik som rätteligen skall riktas mot
skattemyndigheterna.

De remissorgan som har kommenterat förslagen beträffande betalningspåminnelser,
avkortning och branschkoder är positiva. Länsstyrelsen i
Värmlands län framhåller att ett ökat påminnelseförfarande medför ett
merarbete för skatteförvaltningen. Enligt länsstyrelsens bedömning torde
dock den samlade arbetsbördan för skatteadministration och KFM bli
mindre. Beträffande branschkoder framhåller länsstyrelsen i Norrbottens
län att dessa är värdefulla som information men att man bör ha klart för sig
svårigheterna att åsätta rätt kod och att hålla kodningen aktuell.

På en punkt har förslagen beträffande allmänna mål mött motstånd.
RSV, kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Täby, Malmö, Sundsvall
och Gällivare samt Kronofogdeföreningen avstyrker att avskrivning skall
kunna ske innan målet kommer till KFM för indrivning.

Med avskrivning av restförd skatt avses att ett belopp genom en intern
bokföringsåtgärd förs från ett konto (aktuella skulder) till ett annat konto
(avskrivna skulder) i KFM:s räkenskaper. Det avskrivna beloppet finns
kvar i räkenskaperna, men är inte föremål för aktiva åtgärder. Om anledning
uppkommer kan det aktualiseras, t. ex. om gäldenären får överskjutande
skatt.

RSV anför beträffande avskrivning att verket i remissyttrande 1984-03-15 (dnr 81/84— 15) över rapporten (1983/84: 4) Kronofogdemyndigheternas
verksamhet och beskattningssystemen har framfört att taxering bör åsättas
oavsett den skattskyldiges betalningsförmåga. Därmed kan RSV inte förorda
ett system med avskrivning innan målen förs till KFM för indrivning.
RSV anförde vidare i samma yttrande att de föreslagna förbättrade avskrivningsmöjligheterna
dock bör införas.

Kronofogdemyndigheterna anför att avskrivning grundas på en exekutionsrättslig
bedömning av gäldenärens möjlighet att betala och därför bör
utföras av KFM.

2.7 Bevis om betainingsanmaning (förslag nr 6)

I rapporten föreslås att vid ansökan i enskilt mål skall bifogas bevis om att
betainingsanmaning delgetts svaranden med information om att vid utebliven
betalning verkställs beslutet av KFM. Syftet med förslaget är både att
begränsa antalet mål och att KFM inte skall behöva underrätta gäldenären
utan kunna vidta verkställighetsåtgärder direkt.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

RSV anför följande om förslaget:

Förslaget att ansökan till KFM skall åtföljas av ett delgivningsbevis
betyder visst merarbete för borgenärerna men RSV anser att detta är en
rimlig belastning för dem med hänsyn till den lättnad det kan bedömas
innebära för KFM. Man kan härvid också i någon mån jämföra med
effekterna av det påminnelseförfarande som i uppbördsledet förekommer
för vissa allmänna fordringar och som medfört minskat målinflöde hos
KFM. Många skulder - särskilt mindre — betalas efter påminnelsekravet
och behöver således inte gå till indrivning. KFM:s första krav har emellertid
inte slopats. RSV anser inte en sådan förändring riktig vad gäller
enskildas fordringar. Av integritetsskäl och rättssäkerhetsskäl bör gäldenärer
underrättas när uppgifter om vederbörande förs in i KFM:s register.
Det är dessutom mycket rationellt med ett krav från KFM. Många gäldenärer
betalar först när det ”bränns”. Krav direkt från KFM ger därför
alltid god betalningspåtryckande effekt.

Svea hovrätt avstyrker förslaget med motiveringen att det är olämpligt
att åsamka borgenärer ytterligare kostnad och tidsutdräkt genom den
föreslagna ordningen. Särskilt för en enskild person vore det svårt att
ombesörja delgivning.

Länsstyrelserna i Värmlands och Norrbottens län tillstyrker förslaget,
medan länsstyrelsen i Jönköpings län avstyrker det.

Flertalet kronofogdemyndigheter avstyrker det liksom TCO-S, JUSEK,
Kronofogdeföreningen och lnkassoföreningen.

Skäl som anförs mot förslaget är att det är betungande för sökande och
skulle fördröja handläggningen. Liksom RSV anser flertalet att oavsett om
sökanden delgett gäldenären så måste KFM sända en underrättelse till
gäldenären. Föreskrift om underrättelse finns i utsökningsbalken. Enligt
planerna för införande av de enskilda målen i REX kommer arbetet med
underrättelser att ske maskinellt och inte att tynga KFM.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm framhåller att underrättelsen inte
bara är ett varsel om förrättning utan också innehåller uppgifter om skuldens
exakta storlek, hur betalning kan erläggas och om KFM:s handläggare
m. m.

2.8 Förhandsbesked (förslag nr 7)

1 rapporten föreslås att KFM mot avgift skall kunna lämna förhandsbesked
till presumtiv sökande för bedömning av lönsamheten av ansökan till
KFM. Det anges att detta förenklade förfarande bör kunna komma till
användning för sökande som endast önskar en grund för avskrivning.

Detta förslag har mött stort gensvar hos remissorganen. Vad man har
tagit ställning till är dock i huvudsak ett förhandsbesked som består av ett
utdrag ur REX. Endast RSV, TCO-S och kronofogdemyndigheten i Gällivare
uttalar sig om ett omdöme om gäldenären.

RSV anför att det normalt torde vara till fyllest att borgenären får
tillgång till de uppgifter från utsökningsregistret som offentlighetsprincipen
i dag medger. 1 den mån borgenärerna vill ha ytterligare åtgärder vidtagna
bör det vara i form av full verkställighet. Den föreslagna formen av närmast
kreditvärderingsliknande karaktär framstår som alltför skönsmässig
för att fylla någon egentlig funktion.

Länsstyrelsen i Malmöhus län uppskattar att förslaget, om det genomförs,
skulle minska antalet enskilda mål med en tredjedel.

Samtliga kronofogdemyndigheter utom två är positiva till förslaget.
Kronofogdemyndigheterna i Stockholm och Kristinehamn är tveksamma
till om förslaget är förenligt med bestämmelserna i utsökningsregisterlagen
(1986:617) och sekretesslagen (1980: 100). Flera myndigheter framhåller
att det redan förekommer att presumtiva sökanden erhåller utdrag ur REX.
Stämpelbeläggningen av dessa utdrag upplevs dock som betungande.

Kronofogdemyndigheten i Malmö framhåller att möjlighet bör ges att
minska måltillströmningen till myndigheten, så att arbetssituationen och
effektiviteten kan förbättras. Det bör klart framgå av lagstiftningen att
förhandsbesked kan ges av K.FM för att undvika onödiga ansökningar om
verkställighet. Myndigheten förordar därför att en särskild utredning snarast
kommer till stånd.

TCO-S, JUSEK och Kronofogdeföreningen tillstyrker förslaget. Inkassoföreningen
föreslår att det utreds.

2.9 Lägsta belopp (förslag nr 8)

I rapporten föreslås att en begränsning av måltillströmningen till KFM
prövas genom införandet av ett lägsta belopp för verkställighet motsvarande
summan av ansökningsavgiften till domstol för lagsökning m. m. och
grundavgiften för utsökning.

RSV redovisar i sitt svar att upp till 15 % av de enskilda utsökningsmålen
skulle falla bort om förslaget genomfördes. Verket anför vidare:

Förslaget måste emellertid förutsätta att beloppsgränsen också avser
domstolarnas befattning med mål. Det kan nämligen knappast accepteras
att domstolarna alltjämt skulle medverka till att "tillverka” exekutionstitlar
för mindre belopp men att dessa inte skulle kunna användas fullt ut.

Enligt RSV:s mening kan en diskussion att förvägra vissa rättsinnehavare
att få sina anspråk prövade och tillgodosedda med statsmakternas
hjälp inte föras med utgångspunkt i KFM:s arbetssituation. Flera grundläggande
rättsprinciper torde kunna anföras mot en sådan ordning. Här kan
bara påpekas att uppfattningen om en fordran är stor eller liten helt är
beroende på vilken borgenär som bedömer saken.

Enligt RSV:s mening är den föreslagna ordningen således en tveksam
metod för att få ner måltillströmningen. En annan sak är att KFM:s
resursläge i nuvarande besparingssituation måste få betyda att man satsar
mindre resurser på verkställighet av mindre belopp.

Svea hovrätt avstyrker också förslaget. Hovrätten anför att enligt dess
uppfattning står det i strid med svensk rättstradition att beröva enskilda
borgenärer möjligheten att med lagliga medel driva in fordringar understigande
ett visst belopp. Tillströmningen av mål avseende små belopp synes
kunna begränsas genom ändringar i avgiftssystemet.

Kronofogdemyndigheterna och intresseorganisationerna är antingen
tveksamma eller klart negativa till förslaget på liknande grunder som RSV
och hovrätten anfört. Man hänvisar även till uttalande av riksdagens
lagutskott (LU 1980/81:23 och 1985/86:23). Kronofogdemyndigheten i
Umeå anför att om förslaget genomförs bör det avse även allmänna mål.

Inkassoföreningen anför att en stor del av de ärenden föreningens med -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

lemmar nu inger till KFM inte skulle bli verkställda om förslaget genomfördes.
Exempel på sådana enskilda ärenden är renhållningsavgifter, sotningsavgifter,
parkeringsavgifter (kontrollavgifter), avgifter för läkarbesök
och provtagningar, prenumerationer, budkostnader, olika servicetjänster i
bostäder, räntor, inkassokostnader m. m. Många av dessa tjänster är
borgenären skyldig att fortsätta att tillhandahålla trots utebliven betalning.
Samtliga dessa slag av avgifter kan gäldenären enligt föreningens uppfattning
betala även om han befunnits sakna utmätningsbara tillgångar. Det är
i regel endast glömska, nonchalans eller ovilja som avhållit honom från att
betala.

2.10 Gemensam norm (förslag nr 9)

I rapporten föreslås att en gemensam norm utarbetas för beräkning av
exekutions- och familjerättsligt förbehållsbelopp, skatterättsligt existensminimum
och socialhjälp.

Vid införsel och vid utmätning av lön skall KFM beräkna hur mycket
svaranden behöver behålla av sin lön för att kunna försörja sig och sin
familj, det s. k. förbehållsbeloppet. Förbehållsbeloppet är högre vid löneutmätning
än vid införsel. Även andra myndigheter gör beräkningar av hur
mycket en person behöver för att livnära sig och sin familj, t. ex. vid
beräkning av existensminimum för skatteavdrag, underhållsbidrag och
socialhjälp.

RSV, Svea hovrätt, RFV, RRV och Kronofogdeföreningen tillstyrker
förslaget. Det tillstyrks också av flertalet av de länsstyrelser och kronofogdemyndigheter
som kommenterat det. Den allmänna uppfattningen är att
en gemensam norm skulle underlätta handläggningen och öka allmänhetens
förståelse för myndigheternas beslut.

Kronofogdemyndigheterna i Malmö och Gällivare samt JUSEK tillstyrker
förslaget men ställer sig frågande till möjligheterna att samordna socialhjälpsnormen
och förbehållsbeloppen med hänsyn till den kommunala
självbestämmanderätten.

2.11 Löneutmätning (förslag nr 10)

1 rapporten föreslås att möjligheterna att tekniskt förbättra löneutmätningen
utreds. Det uttalas att löneutmätning är mycket effektiv från resultatsynpunkt.
Rapporten diskuterar ett par vägar för att öka möjligheterna att
använda löneutmätning, såsom att ge den borgenär som först ansöker om
utmätning förmånsrätt alternativt att tillåta löneutmätning i sex månader
för varje ansökan. Rapporten framlägger dock inget konkret förslag i
denna del.

RSV, RRV och flera kronofogdemyndigheter, TCO-S, JUSEK, Kronofogdeföreningen
och Inkassoföreningen tillstyrker en utredning.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg, JUSEK och Kronofogdeföreningen
instämmer inte i rapportens påstående att löneutmätning är effektivt.
De uppger att utmätning i lön i många fall är tidsödande och tar mycket av
KFM:s resurser i anspråk och lämnar ett magert resultat.

Kronofogdeföreningen framhåller att som tvångsmedel är institutet
verksamt endast mot den svagaste gäldenärskategorin, dvs. löntagare och
pensionärer. Mot gäldenärer med stora skulder eller egen rörelse är institutet
verkningslöst.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm tillstyrker en utredning av en teknisk
förbättring av löneutmätningsförfarandet men avstyrker att de materiella
reglerna ändras. Myndigheten framhåller att utsökningsbalken trädde i
kraft den 1 januari 1982 efter åtskilliga års utredningsarbete och remissbehandling.
Myndigheten anser inte att de nuvarande bestämmelserna visat
sådana brister att en utredning för omarbetning är påkallad.

Kronofogdemyndigheten i Malmö har inget att erinra mot en utredning
men ställer sig tveksam till de exempel på förbättringar som ges i rapporten.

Kronofogdemyndigheterna i Göteborg och Kristinehamn samt Kronofogdeföreningen
föreslår att löneutmätning och införsel sammanförs till ett
institut.

2.12 Underhållsbidrag (förslag nr II)

I rapporten föreslås att mål om underhållsbidrag med försäkringskassan
som uppdragsgivare bör handläggas som allmänt mål. För närvarande
handläggs mål om underhållsbidrag som enskilt mål men följer särskilda
regler då införsel för underhållsbidrag har förmånsrätt före andra fordringar.

RSV uppger att verket i tidigare sammanhang förordat en utredning av
denna fråga och lämnat en översiktlig redovisning av tänkbara rutiner vid
krav- och indrivningsverksamhet. Den framlagda rapporten kan enligt
RSV:s uppfattning inte utgöra underlag för slutligt ställningstagande.

RFV hänvisar till att verket tidigare har tillstyrkt att frågan utreds men
samtidigt påpekat att nära nog samtliga föreslagna åtgärder till rationalisering
av handläggningen kan ske med bibehållande av nuvarande målordning.
Verket poängterar särskilt vikten av en grundläggande social helhetssyn
på verksamheten.

RRV tillstyrker förslaget liksom länsstyrelsen i Värmlands län, flera
kronofogdemyndigheter, JUSEK och Kronofogdeföreningen. Länsstyrelsen
i Jönköpings län och ett par kronofogdemyndigheter är tveksamma till
förslaget.

Skäl som anförs för att målen handläggs som allmänt mål är att det skulle
medge en rationellare handläggning, att KFM skulle få andra möjligheter
att bevaka målen, t. ex. att medge uppskov och avbetalning, samt att lagen
(1985: 146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter skulle
kunna göras tillämplig.

Skäl som anförs mot att handlägga försäkringskassans mål som allmänt
mål är att fordran på underhållsbidrag inte är offentligrättslig även om
staten är borgenär, att det skulle uppstå samordningsproblem mellan dessa
mål och mål med enskilda bidragsberättigade samt att rationaliseringseffekterna
kan uppnås på annat sätt.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Kronfogdemyndigheten i Göteborg föreslår att den speciella förmånsrätten
för underhållsbidrag tas bort. Kronofogdeföreningen framför liknande
tankar.

2.13 Kostnadstäckning (förslag nr 12)

I rapporten föreslås att full kostnadstäckning för KFM:s åtgärder för
enskilda mål bör eftersträvas. Hur taxehöjningar skall genomföras för att
uppnå detta bör utredas särskilt.

RSV tillstyrker att frågan utreds samt anför att frågorna om utsökningsavgiftens
storlek och konstruktion är komplicerade och bör behandlas i ett
vidare perspektiv. Man kan över huvud taget inte ta ställning till bl. a.
differentierade avgifter förrän efter en djupare diskussion än vad som finns
i rapporten.

RRV tillstyrker förslaget om en taxeöversyn. I samband härmed bör
även frågor om förhandsbesked, lägsta belopp, ansökningsavgift, differentierade
avgifter och försälj ni ngsavgift vid fastighetsförsäljning tas upp.

Inställningen till detta förslag är i övrigt mycket blandad. Några länsstyrelser
och kronofogdemyndigheter tillstyrker förslaget och anser att den
som anlitar KFM skall betala vad det kostar samt att detta är en effektiv
metod att påverka antalet mål. Speciellt kronofogdemyndigheten i Göteborg
har utförligt utvecklat denna ståndpunkt1.

Andra länsstyrelser och kronofogdemyndigheter är mer tveksamma.
Kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Uppsala och Norrköping hänvisar
till att enskild part inte behöver betala domstolens kostnader. Kronofogdemyndigheten
i Malmö anför att full kostnadstäckning skulle drabba
de som har det sämst ställt.

Kronofogdemyndigheten i Gällivare framhåller rättssäkerhetskravet att
ingen av kostnadsskäl skall behöva avstå från sin rätt. Kronofogdemyndigheterna
i Uppsala och Norrköping anför att man snarare borde överväga
om inte avgiften kan slopas helt och kostnaderna för exekutionsväsendet
ses som en del i statens totala kostnadsansvar för ett fungerande
rättssamhälle. Detta skulle förenkla de administrativa rutinerna på KFM
högst avsevärt. Gäldenären skulle snabbare bli kvitt sin skuld och KFM
kunna prioritera sina åtgärder i målen utan att behöva ta hänsyn till att
borgenärerna har erlagt en avgift som berättigar till en viss minimiinsats
från myndigheternas sida.

TCO-S och JUSEK är negativa till förslaget. De framhåller bl. a. att
KFM är ett rättsvårdande organ.

Inkassoföreningen tillstyrker att frågan utreds. Föreningen anser att för
en sådan utredning bör en rad förutsättningar gälla, varav kan nämnas att
avgifterna inte bör vara högre än vad som svarar mot att täcka kostnaderna
för en effektivt och rationellt skött samt välutrustad verksamhet och att
resultatet av KFM:s åtgärder leder till betydligt bättre resultat och kortare

'' Beträffande frågor om taxesättning redovisas i myndighetens svar en avvikande
mening från tre avdelningschefer, vilka inte anser att principen om full kostnadstäckning
skall gälla.

handiäggningstider. Föreningen anser att man även bör utreda om avgift
kan tas ut för allmänna mål.

De som är tveksamma till full kostnadstäckning framhåller allmänt att
grundavgiften bör höjas.

2.14 Utsökningsavgifter (förslag nr 13)

I rapporten föreslås att ansökningsavgift och differentierad utsökningsavgift
införs. Motivet till förslaget beträffande ansökningsavgift är att man
genom att regelmässigt kräva att sökanden erlägger ansökningsavgift innan
målet behandlas kan reducera antalet onödiga mål. då sökandens benägenhet
att begära utmätning minskar om han måste betala avgift i förskott.
Differentierad avgift motiveras med att det inte är rimligt att samma
avgifter skall utgå för ett mål som kanske slutar med utmätning av fartyg
och som rör stora belopp som för ett mål där åtgärden inskränker sig till
löneutmätning.

RSV anför i denna del följande:

En grundläggande princip vid taxesättning bör vara att avgiftsuttagen
förorsakar tillämpande myndighet så litet administrativt arbete som möjligt
och är enkla att tillämpa. Nuvarande konstruktion med grundavgift, försälj
ningsavgift och särskild avgift är enkel. Avgifterna tas som regel ut när
K.FM redovisar målet. Erfarenhetsmässigt vet man att många olika avgifter,
förskottsbetalningar och liknande - även med ADB-stöd — kräver
betydande resurser och desutom komplicerar arbetet för sökandesidan.

Som en metod att reducera ”onödiga” utsökningsmål föreslås att sökanden
skall erlägga en ansökningsavgift i förskott för att målet skall behandlas
av K.FM. RSV har tidigare erfarenhet av avgifter som erläggs i förskott
och har funnit att i vart fall för KFM:s del denna ordning har varit mycket
resurskrävande.

Svea hovrätt och RRV anser att förslaget bör utredas.

Länsstyrelsernas och kronofogdemyndigheternas inställning är blandad.
Flera framför synpunkter liknande RSV:s och varnar för att systemet kan
bli komplicerat och administrativt tungrott. Till dessa hör länsstyrelsen i
Jönköpings län samt kronofogdemyndigheterna i Täby, Landskrona,
Malmö, Sundsvall, Umeå och Gällivare.

Andra anser att förslaget innebär en möjlighet att genom olika avgifter
styra handläggningen till åtgärder som är så effektiva och föga resurskrävande
som möjligt.

Kronofogdemyndigheterna i Uppsala och Norrköping framför att det är
tilltalande med en differentierad avgift då mål med små skuldbelopp inte
får samma behandling som de med högre belopp.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg har utförligt redovisat sina synpunkter
i denna del. Myndigheten anser att arbetsinsatsen och resultatet
av indrivningen bör påverka avgiftens storlek. Därigenom skulle insatserna
kunna styras mot åtgärder som är automatiserade (t. ex. utmätning i
överskjutande skatt) samt så att kostsam hantering läggs över på gäldenären
alternativt betalas av honom, t. ex. genom en transaktionsavgift för
varje betalning.

JUSEK och Kronofogdeföreningen är tveksamma till differentierad avgift.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

7 Riksdagen 1987/88.2 sami. Nr 2

Redog. 1987/88:2 2.15 Avgift för fastighetsförsäljning m. m. (förslag nr 14)

I rapporten föreslås att den övre beloppsgränsen för försäljningsavgiften
vid exekutiv försäljning av fast egendom m. m. höjs eller slopas. Avgift
utgår vid försäljning av fast egendom samt av registrerade skepp och
luftfartyg med 1 % av det värde som åsatts egendomen i målet, dock lägst
200 kr. och högst 4 000 kr.

RSV är positiv till förslaget. Beloppsgränsen bör höjas men inte tas bort
helt.

Svea hovrätt och RRV tillstyrker att frågan utreds.

Länsstyrelserna har inte kommenterat förslaget.

Flertalet kronofogdemyndigheter och organisationer är positiva. De flesta
förordar att gränsen tas bort helt, några att den höjs.

2.16 Budgetredovisningen (förslag nr 15)

I rapporten föreslås att anslagsredovisningen för KFM ändras så att avgiftsintäkterna
redovisas som uppbördsmedel under anslaget rörande
KFM och att den avgiftsbelagda verksamheten vid KFM om möjligt särre dovisas.

RSV uppger att verket i olika sammanhang påpekat det ologiska i att
influtna avgifter inte avräknas mot de kostnader som den avgiftsbelagda
verksamheten medför. Enligt verket borde influtna försäljningsavgifter
avräknas mot kostnaderna för den exekutiva försäljningen, influtna utsökningsavgifter
avräknas mot kostnaderna för indrivning i berörda mål
samt till domstolsverket influtna tillsynsavgifter avräknas mot kostnaden
för konkurstillsynen. RSV uppger att särredovisning av ovannämnda kostnader
kommer, så långt möjligt, att ske i den nya kontoplan som skapats
som följd av förändringar i samband med den sammanhållna skatteförvaltningen.

RRV anser att de frågor om den avgiftsbelagda verksamhetens redovisning
som rapporten nämner bör inkluderas i en taxeöversyn. Vid översynen
bör enligt RRV:s uppfattning statsmakternas behov av ekonomisk
styrning och uppföljning av KFM:s kostnader och intäkter vara vägledande
för valet av redovisningsmodell.

Det är få av remissorganen som kommenterat detta förslag. Kronofogdemyndigheterna
i Malmö och Gällivare samt TCO-S är positiva till det.

Kronofogdemyndigheten i Uppsala är ensam om att vara negativ till
förslaget. Enligt myndigheten är det förenat med mycket stora svårigheter
att exakt beräkna resursåtgången i de enskilda målen. Därmed saknas
förutsättningarna att kunna ställa kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten
i relation till avgiftsintäkterna av samma verksamhet.

2.17 Förslag från remissorganen

En del av remissorganen har kommit med egna förslag eller påpekanden
som kan vara intressanta att föra vidare. En del av dessa förslag redovisas
ovan under 2.5 och 2.11-2.13, andra nedan.

Tillsynsavgifter i konkurs

Kronofogdeföreningen tar upp tillsynsavgifterna i konkurs. Föreningen
anser att ur tillgångskonkurserna bör avgifterna tas ut av förvaltarna och
direkt överföras till särskilt konto hos tillsynsmyndigheten. KFM skulle få
ett självständigt ansvar för dessa medel, som bör användas till betalning av
externtjänster och till personal m. m. Föreningen har bifogat ett PM med
exempel på avgiftsberäkning.

Summarisk betalningsprocess

Flera remissorgan, bl. a. RSV, kronofogdemyndigheterna i Täby, Malmö
och Göteborg, tar upp ett tidigare förslag om summarisk betalningsprocess.
Förslaget innebär att den summariska betalningsprocessen skall ligga
på KFM och inte som nu på tingsrätten.

Ersättning för borgenärs kostnad hos KFM

Inkassoföreningen anser att frågan om borgenärens ersättning för s. k.
processkostnader i verkställighetsmål bör utredas.

Ar bets givarinträde

Kronofogdemyndigheten i Norrköping anser att reglerna om arbetsgivarinträde
vid sjukdom och föräldraledighet bör ses över. Myndigheten anser
att KFM bör kompenseras med belopp motsvarande den lön som utgår till
anställda för vilka arbetsgivarinträde sker.

Registerkon troiI

Två remissorgan — JU SEK och Kronofogdeföreningen — tar upp ett
gammalt önskemål om direktförbindelse med olika register. De framhåller i
sina remissvar att kontrollen av olika register — t. ex. bilregistret och
fastighetsregistret - måste göras manuellt av KFM. Därmed har kontrollen
blivit mycket resurskrävande både för KFM och för bilregistret resp.
inskrivningsmyndigheten då KFM måste ringa eller skriva för varje registerförfrågan.

Skatteåterbåring

Kronfogdemyndigheten i Göteborg föreslår att ansökan om utmätning i
överskjutande skatt skall få ligga kvar i REX i tre år för att förenkla arbetet
med registrering av målen samt att förtida återbetalning av överskjutande
skatt sker i två eller tre omgångar och inte såsom nu kontinuerligt.

Informationsmaterial m. m.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm har bifogat informationsmaterial riktat
till allmänheten, till nystartade företag, till skolungdom osv.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

Ekonomisk rehabilitering

JUSEK och Kronofogdeföreningen understryker i sina remissvar betydelsen
av KFM:s medverkan till att ekonomiskt rehabilitera gäldenären och få
honom ut ur den onda cirkel det innebär att ständigt få nya restföringar. En
sådan rehabilitering fordrar insatser av flera myndigheter och organ. KFM
kan genom sin ställning medverka till att gäldenären deklarerar och överklagar
oriktiga skönstaxeringar. Kronofogdemyndigheten i Stockholm har
i ett ”mål/medeldokument” beskrivit detta arbetssätt. I dokumentet understryks
vikten av att gäldenärens verksamhet saneras så att han inte
återkommer med nya skulder - ekonomisk rehabilitering och sanering.

100

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

2.2 KFM:s organisation och resurser

2.3 Handläggningen av allmänna och enskilda mål

2.3.1 Allmänna mål

2.3.2 Enskilda mål

2.4 Taxefrågor

2.5 Budgetredovisningen

3 Anmälan och hemställan

Bilaga

1 Rapporten

1.1 Granskningens genomförande

1.2 Bakgrund

1.3 Allmänna mål (A-mål)

1.4 Enskilda mål (E-mål)

1.4.1 Inledning

1.4.2 Utsökningsmål

1.4.3 Återtagningsmåi

1.4.4 Avhysning

1.5 Löneexekution

1.6 Tillsyn i konkurs

1.7 Redovisningssystem för exekutionsväsendet (REX)

1.8 Taxesättning

1.9 KFM:s personal

1.10 Arbetsvolymen och arbetsbelastningen vid KFM

1.11 KFM:s resurser

1.12 Överväganden och förslag

1.12.1 Allmänna synpunkter

1.12.2 KFM:s personal och organisation

1.12.3 Handläggningen av A-mål, tidigare förslag

1.12.4 Handläggningen av E-mål

1.12.5 Taxefrågor

1.12.6 Budgetredovisningen

1.12.7 Förslag

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänna synpunkter

2.2 KFM:s organisation (förslag nr I)

2.3 Personalförstärkningar (förslag nr 2)

2.4 Personalstatistik (förslag nr 3)

2.5 Exekutionsväsendets redovisningssystem (REX) (förslag nr
4)

2.6 Allmänna mål (förslag nr 5)

2.7 Bevis om betalningsanmaning (förslag nr 6)

2.8 Förhandsbesked (förslag nr 7)

2.9 Lägsta belopp (förslag nr 8)

2.10 Gemensam norm (förslag nr 9)

2.11 Löneutmätning (förslag nr iO)

2.12 Underhållsbidrag (förslag nr II)

2.13 Kostnadstäckning (förslag nr 12)

2.14 Utsökningsavgifter (förslag nr 13)

Redog. 1987/88:2

Bilaga 2

101

2 2.15 Avgift

2.16 Budge

Förslag till riksdagen
1986/87:18

Riksdagens revisorers förslag om
flyktinginvandringen till Sverige m. m.

Riksdagens revisorer anmäler sin granskning av flyktinginvandringen till
Sverige m. m. Revisorernas rapport i ärendet är som bilaga fogad till denna
skrivelse. Granskningen har inriktats på följande fyra huvudområden,
nämligen tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken, kostnaderna för
verksamheten vid de statliga flyktingförläggningarna, flyktinginvandringens
återverkan på kommunerna samt inresekontrollen.

Revisorernas rapport utgör en lägesbeskrivning av aktuella problem
förknippade med flyktinginvandringen.

Flyktinginvandringen till Sverige har ökat kraftigt under senare år som
en följd av ökningen i antalet spontant inresta asylsökande. Dessa uppgick
år 1986 till nära 15000.

De spontant inresta asylsökande har i betydande utsträckning saknat
erforderliga passhandlingar. Andelen asylsökande utan pass har sedan år
1982 stigit från drygt 15 % till nära 50% år 1986. Ett annat problem är att ett
stort antal asylsökande kommit till Sverige med hjälp av agenter som mot
hög betalning arrangerat resan hit.

Genom den kraftiga ökningen av antalet asylsökande och flyktingar har
flyktingmottagningen ute i kommunerna inte kunnat genomföras i erforderlig
omfattning. Den 1 april 1987 var ca 6 500 personer inkvarterade på
invandrarverkets förläggningar. Det främsta hindret för kommunerna att ta
emot fler flyktingar är svårigheterna att finna lämpliga bostäder. Ett annat
problem har varit möjligheterna att anordna svenskundervisning för invandrare
i föreskriven ordning.

Kostnadsspridningen och kostnadsnivån vid flyktingförläggningarna har
varit sådana att en närmare granskning är påkallad. En sådan granskning
genomförs som en andra etapp i detta granskningsärende.

Anmälan

Med hänvisning till det anförda får riksdagens revisorer för de åtgärder
granskningen påkallar överlämna den nu färdigställda rapporten i ärendet.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

103

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

revisorerna Wiggo Komstedt (m), John Johnsson (s), Börje Stensson (fp),
Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Bertil Jonasson (c), Stig Gustafsson
(s), Margareta Gard (m), Anita Johansson (s), Torsten Karlsson
(s), Hans Lindblad (fp) och Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Lars-G.
Dahlbom (föredragande).

Stockholm den 9 april 1987

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Lars-G. Dahlbom

Särskilt yttrande

Boije Stensson och Hans Lindblad (båda fp) anför:

Rapporten med en lägesbeskrivning av flyktinginvandringen till Sverige
är välkommen och värdefull. Den innehåller en ambitiös kartläggning av
mottagningen av asylsökande, bostadssituationen och andra förhållanden.
Vidare görs en förtjänstfull genomgång av begrepp inom flyktingpolitiken.

Kartläggningarna och genomgångarna gör att rapporten bör kunna tillföra
väsentligt underlag inför kommande beslut i fråga om mottagning av
asylsökande. Debatten, även i riksdagen, visar att olika värderingar och
verklighetsuppfattningar bryts mot varandra i dessa frågor. För alla parter
i en sådan debatt borde det vara värdefullt att sakförhållanden så långt
möjligt klarläggs.

Vi nödgas dock notera att rapporten på några punkter innehåller också
värderingar, t. ex. i beskrivning av vidtagna åtgärder i fråga om flyktingar
via DDR. Som framgått av fp-reservation i konstitutionsutskottet (KU
1985/86:25, punkt 6) finns i denna fråga delade meningar i riksdagen.
Enligt reservationen strider överenskommelsen i fråga mot de konventioner
som Sverige undertecknat samt mot riksdagens riktlinjer för flyktingpolitiken.

104

Rapport 1986/87:1 om flyktinginvandringen till
Sverige m. m.

Redog. 1987/88:2
Bilaga 3
(Bilaga)

Sammanfattning

Föreliggande rapport utgör en redovisning av vissa aktuella problem förknippade
med flyktinginvandringen till Sverige m. m. och kan ses som en
lägesbeskrivning av förhållandena år 1986.

Granskningen har inriktats på följande fyra huvudområden, nämligen
tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken, kostnaderna för verksamheten
vid de statliga flyktingförläggningarna, flyktinginvandringens återverkan
på kommunerna samt inresekontrollen.

Flyktinginvandringen till Sverige har ökat kraftigt under senare år som
en följd av ökningen i antalet spontant inresta asylsökande. Dessa uppgick
år 1986 till nära 15 000.

Tillströmningen av asylsökande (exkl. kvotflyktingar) under de senaste
fem åren kan på grundval av rikspolisstyrelsens statistik beräknas ha varit
av följande omfattning. Uppgifterna inkluderar även medföljande minderåriga
barn.

År	1.1-30.6	1.7-31.12	1.1-31.12
1982	1400	1650	3050
1983	1 100	1700	2800
1984	3050	8750	11800
1985	6100	8300	14400
1986	4450	10050	14 500

Under budgetåret 1984/85 överfördes 917 kvotflyktingar till Sverige.
Budgetåret 1985/86 kom 1 166 kvotflyktingar.

Utvecklingen innebär att andelen flyktingar som i organiserad form och i
samarbete med FN:s flyktingkommissariat överförts till Sverige, s.k.
kvotflyktingar, minskat. År 1986 hade andelen kvotflyktingar sjunkit till
mindre än 10%. År 1982 uppgick den till omkring en tredjedel av den totala
flyktinginvandringen.

Statens utgifter för åtgärder som hänger samman med den förda flyktingpolitiken
har sedan budgetåret 1977/78 ökat från ca 265 milj. kr. till ca 1 500
milj. kr. budgetåret 1985/86. Utgifterna för flyktingar i Sverige svarar för
huvuddelen av denna ökning. Dessa utgifter har under denna tid stigit från
ca 90 milj. kr. till ca 1 035 milj. kr. Utgifterna för verksamhet bland
flyktingar utanför Sverige har under samma tid ökat från ca 180 milj. kr. till
ca 450 milj. kr. Utvecklingen kan till en del förklaras med ändrade grunder
för redovisningen av kostnader för flyktingar i Sverige, men den helt
avgörande orsaken är den kraftigt ökade tillströmningen av asylsökande.
Denna utveckling har inneburit att verksamheten bland flyktingar utanför
Sverige relativt sett fått minskad betydelse uttryckt i ekonomiska termer.
Utgifterna för flyktingverksamhet utanför Sverige har i förhållande till de
totala utgifterna för flyktingpolitiken sedan budgetåret 1977/78 sjunkit från
ca 70% till 30%.

Riksdagen beslöt i maj 1984 om ett nytt system för mottagande av

105

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

flyktingar i Sverige. Reformen, som trädde i kraft den 1 januari 1985,
innebär bl. a. ett ökat statligt ansvar för mottagande av asylsökande och att
ansvaret för mottagande av flyktingar fördes över från arbetsmarknadsstyrelsen
till statens invandrarverk (SIV). Med reformen ville man bl. a.
uppnå att flyktingmottagningen skulle spridas till fler kommuner.

Genom den kraftiga ökningen av antalet asylsökande och flyktingar har
flyktingmottagningen ute i kommunerna inte kunnat genomföras i erforderlig
omfattning. Vistelsen vid SIV:s förläggningar har i genomsnitt uppgått
till ca fyra månader. I vissa enskilda fall har den varit betydligt längre.
Enligt de uppsatta målen för verksamheten skall förläggningstiderna inte
överstiga fyra veckor. Den 1 april 1987 var ca 6500 personer inkvarterade
på invandrarverkets förläggningar. Ett växande hinder för kommunernas
möjligheter att ta emot fler flyktingar är bl. a. svårigheterna att finna
lämpliga bostäder.

År 1986 var nyproduktionen av lägenheter ca 27 400. Från det befintliga
beståndet av bostadslägenheter avgick ett betydande antal lägenheter genom
rivningar, sammanslagningar och kontorisering samt - när det gäller
småhus - övergång till fritidshus. Det årliga nettotillskottet av lägenheter
begränsas på så vis till mellan 10000 och 15000 lägenheter. Behovet av
bostäder som härrör från flyktinginvandringen kan beräknas till ca 8000
lägenheter per år.

Ett annat hinder har varit svårigheterna att anordna svenskundervisning
för invandrare i föreskriven omfattning. Kommunerna bedömer statsbidragen
för verksamheten som otillräckliga och bidragssystemet anses inte
vara ändamålsenligt utformat.

De spontant inresta asylsökande har i betydande utsträckning saknat
erforderliga passhandlingar. Andelen asylsökande utan pass har sedan år
1982 stigit från drygt 15% till nära 50% år 1986. Ett annat problem är att ett
stort antal asylsökande kommit till Sverige med hjälp av agenter som mot
hög betalning arrangerat resan hit.

Granskningen av passkontrollen har gett anledning framhålla vikten av
att den passkontrollerande personalen har tillgång till teknisk utrustning
m. m. i den utsträckning som erfordras för att föreskriven kontroll skall
kunna företas utan alltför omfattande och tidskrävande arrangemang. Det
kan annars uppstå risk för att vissa moment i passkontrollen av tids- och
arbetstekniska skäl blir eftersatta.

106

Kostnaderna för flyktingverksamheten har under budgetåret 1985/86
fördelat sig på följande sätt.

Verksamhet utanför Sverige

Bidrag till UNHCR	ca	110 milj. kr.
Bidrag till UNRWA	ca	70 ”
Humanitärt bistånd till flyktingar
och hemlösa i Latinamerika	ca	80”
Humanitärt bistånd i södra Afrika
i form av flyktingprogram	ca	80 ”
Katastrofbistånd	ca	115 ”
	ca	455 milj. kr.

Verksamhet inom Sverige
Överföring och mottagning av
flyktingar	ca	310 milj. kr.
Ersättning till kommuner för åt-
gärder för flyktingar	ca	640 ”
Åtgärder för flyktingar
(äldre anslag)	ca	85 ”
	ca 1035 milj. kr.
Om även kostnaderna för svensk-
undervisning för invandrare in-
räknas tillkommer	ca	220 milj. kr.

1 Utredningens bakgrund och syfte

Miljontals människor befinner sig på flykt i olika delar av världen. Antalet
flyktingar har stigit kraftigt under den senaste 10-årsperioden. Enligt FN:s
flyktingkommissaries (UNHCR) beräkningar finns det för närvarande omkring
15 miljoner flyktingar i världen.

Den helt övervägande delen av flyktingarna kommer från utvecklingsländerna
i Asien och Afrika. Flyktingströmmarna är i huvudsak riktade
mot grannländerna och endast en liten del av dessa flyktingar tar sig vidare
till västvärlden. Den tyngsta bördan har således fallit på de s. k. första
asylländerna i tredje världen. Flera av dessa länder tillhör de allra fattigaste.

Den svenska regeringen och en enig riksdag har slagit fast att svensk
flyktingpolitik skall vara generös, solidarisk och aktiv (prop. 1983/84:144,
SfU 30, rskr 410). Flyktingpolitiken omfattar såväl ekonomiskt stöd till
främst FN:s hjälporganisationer för flyktingar i andra länder som mottagning
av flyktingar i Sverige.

Rätten att få fristad i Sverige tillkommer dock inte alla flyktingar. Den
svenska utlänningslagen (1980:376), som bygger på FN:s flyktingkonvention,
garanterar skydd endast åt den som riskerar allvarlig förföljelse på
grund av sin politiska uppfattning, ras eller religion (3 §). S.k. krigsvägrare

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

107

och andra utlänningar, som inte är flyktingar men som ändå på grund av de
politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan
åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan
särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här (5
och 6 §§). Att fly undan fattigdom eller att som civilperson drabbas av krig
eller oroligheter är däremot normalt inte nog för att få asyl i Sverige.

De flyktingar som kommer till Sverige kan formellt delas in i två grupper
beroende på om de tagits ut i organiserad form för överföring till landet
inom ramen för den årliga flyktingkvoten (s. k. kvotflyktingar) eller om de
rest hit på egen hand (spontant inresta asylsökande eller spontanflyktingar).

Uttagningen av kvotflyktingar görs i samarbete med FN:s flyktingkommissarie.
Resan och mottagandet i Sverige organiseras av statens invandrarverk
(SIV). Antalet platser i flyktingkvoten beslutas av regeringen och
uppgår för närvarande till 1 250. Kvoten har under senare år inte helt
utnyttjats.

Antalet personer som sökt asyl här i samband med inresan eller först
därefter har ökat kraftigt under senare år. Enligt rikspolisstyrelsens statistik
från 22 polisdistrikt, som beräknas svara för ca 90% av alla asylsökningar,
har antalet nya asylärenden (exkl. kvotflyktingar) utvecklats enligt
följande de senaste fem åren. Uppgifterna inkluderar även medföljande
minderåriga barn.

År	1.1-30.6	1.7-31.12	1.1-31.12
1982	1282	1512	2794
1983	991	1563	2554
1984	2787	7952	10739
1985	5 563	7 567	13 130
1986	4029	9137	13 166

Efter en tillfällig nedgång under våren 1986 har antalet asylsökande åter
böljat öka. Nedgången under våren 1986 berodde i huvudsak på att inströmningen
av asylsökande över Trelleborg praktiskt taget upphört sedan
Tyska Demokratiska Republiken i slutet av år 1985 anpassat sig till internationell
praxis i fråga om transitviseringar. Den senare under året inträffade
ökningen hänger i huvudsak samman med det ökande antalet asylsökande
som kommit till Sverige via Arlanda. Även i Malmö har under den senaste
tiden antalet som sökt asyl ökat. Ökningen består främst av asylsökande
som via Kastrup, utan att passera passkontrollen där, antingen tagit pendelplanet
till Sturup eller farit med SAS-svävaren över Öresund till hamnen
i Malmö. Gemensamt för strömmen av asylsökande är att de i stor
utsträckning saknar pass eller har falska passhandlingar och att det i fråga
om de asylsökande utan pass endast i undantagsfall gått att hitta handlingar
som klart visar hur de tagit sig till Sverige.

Den stora inströmningen av asylsökande och flyktingar har i hög grad
påverkat statens utgifter för flyktingverksamheten såväl totalt som i vad
gäller fördelningen mellan olika anslagsposter. De på statsbudgeten redovisade
utgifterna för denna verksamhet uppgick budgetåret 1985/86 till
totalt nära 1 500 milj. kr. Av detta belopp avsåg ca 450 milj. kr. flyktingar

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

och hemlösa utanför Sverige och ca 1035 milj. kr. åtgärder avseende
asylsökande och flyktingar i Sverige. Tidigare dominerade åtgärder bland
flyktingar och hemlösa utanför Sverige.

Den stora inströmningen av asylsökande och flyktingar har lett till ökade
arbetsuppgifter för såväl SIV och de lokala polismyndigheterna som de
kommunala myndigheter som handlägger denna typ av ärenden. Prognoserna
över asyltillströmningen är dessutom mycket osäkra vilket försvårar
arbetsplaneringen vid berörda myndigheter. Detta ställer stora krav på
flexibilitet och handlingsberedskap hos de ansvariga myndigheterna.

Riksdagen beslöt i maj 1984 om ett nytt system för mottagande av
asylsökande och flyktingar i Sverige. Reformen, som trädde i kraft den 1
januari 1985, innebar bl. a. ett ökat statligt ansvar för mottagande av
asylsökande och att ansvaret för mottagande av flyktingar fördes över från
AMS till SIV. Organiserat överförda flyktingar skall normalt tas emot 2-4
veckor på en statlig mottagningsförläggning. Därefter skall de erbjudas
bostad i en kommun med vilken SIV träffat överenskommelse och där fa
svenskundervisning och annan introduktion i det svenska samhället. Utlänningar
som söker asyl i samband med inresan till Sverige skall normalt
tas emot i en statlig utredningsförläggning medan polisen utreder asylärendet.
Därefter anvisas i förekommande fall bostad i en kommun som SIV
träffat överenskommelse med. Kommuner som enligt överenskommelse
med SIV tar emot asylsökande och flyktingar får fr. o. m. den 1 januari
1985 utöver ersättning för ekonomiskt bistånd till de mottagna flyktingarna
en schablonmässigt beräknad engångsersättning för vaije flykting och asylsökande.

Asylinvandringens omfattning har medfört att det inte varit möjligt att
placera ut de asylsökande och flyktingarna i kommunerna i erforderlig
omfattning. Trots att allt fler kommuner i landet engagerat sig i flyktingmottagningen
och att antalet avtalade platser ute i kommunerna ökat har
genomströmningshastigheten vid de olika mottagnings- och utredningsförläggningarna
sjunkit och som en följd av detta ökar antalet personer som är
inkvarterade på olika typer av förläggningar. Ett växande hinder för den
kommunala flyktingmottagningen har varit svårigheterna att finna lämpliga
bostäder.

Det kraftigt ökande antalet asylärenden har aktualiserat en rad frågeställningar.
Riksdagens revisorer har vid granskningen av flyktinginvandringen
m. m. velat ha följande frågor belysta.

— Har den stora flyktinginvandringen till Sverige under senare år fått till
följd att tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken i dag är en annan
än vad som avsågs vid 1984 års riksdagsbeslut i frågan?

— Kostnaderna för verksamheten vid de statliga flyktingförläggningarna.

— Flyktinginvandringens återverkan på kommunerna.

— Är passkontrollen tillräckligt effektiv?

— Kan polisens insatser i asylärenden effektiviseras?

— Vilka problem medför den stora invandringen av personer med okänd
eller osäker identitet?

I enlighet med detta har granskningen inriktats på följande fyra huvudområden,
nämligen tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken, kostna -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

109

Redog. 1987/88:2 derna för verksamheten vid de statliga flyktingförläggningarna, flyktingin Bilaga

3 vandringens återverkan på kommunerna samt inresekontrollen.

2 Flyktingbegreppet

Begreppet ”flyktingar” används i dagligt tal som en sammanfattande benämning
på personer som av olika skäl är på flykt runt om i världen.
Förvaltningsrättsligt är denna definition på flykting alltför vid. Med hänsyn
till gällande lagstiftning på området och till bindande internationella överenskommelser
behöver begreppet preciseras bl. a. i fråga om anledningen
till flykten och behovet av skydd, om utlänningen fått tillstånd att stanna i
landet eller om ärendet alltjämt är föremål för myndigheternas prövning
samt hur flyktingen kommit till Sverige.

Rätten till asyl i Sverige regleras i utlänningslagen (1980:376) och i
utlänningsförordningen (1980:377). Med asyl menas ”varaktig fristad mot
förföljelse”. Utlänningslagens definition på flykting återfinns i 3§. Paragrafen
har följande lydelse.

En flykting skall inte utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, om han
behöver sådant skydd.

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i
vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för
förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp
eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte
kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd.
Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl
befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort
och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Med förföljelse avses sådan i andra stycket angiven förföljelse som
riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår
beskaffenhet (politisk förföljelse).

Den som beviljats uppehållstillstånd i Sverige enligt denna paragraf, s. k.
konventionsflyktingar, har rätt att erhålla flyktingförklaring och att
få sin flyktingstatus dokumenterad genom ett internationellt resedokument.

I anslutning till bestämmelserna om asyl enligt 3 § finns bestämmelser
om skydd också för vissa andra utlänningar. Detta gäller krigsvägrare och
desertörer samt dem som får stanna av s. k. politisk-humanitära skäl.

Bestämmelsen om skydd för krigsvägrare och desertörer har tagits in i
utlänningslagens 5 §.

Den som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt
hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare) skall
inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver
skydd här.

Skyddet för den som, utan att vara flykting enligt 3 §, inte vill återvända till
hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och som kan åberopa

tungt vägande skäl för detta kan få stanna av politisk-humanitära
skäl enligt 6§ i utlänningslagen. Dessa asylsökande har i vissa sammanhang
benämnts de facto-flyktingar eller B-flyktingar.

Paragrafen har följande lydelse.

En utlänning, som inte är flykting men som ändå på grund av de politiska
förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa
tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda
skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.

Man kan således i utlänningslagens bestämmelser om utlänningars rätt att
få skydd i Sverige utskilja två kategorier utifrån skyddsrättens styrka.
Konventionsflyktingar (3 §) har ett starkare skydd och har rätt att få en
fristad här om inte synnerliga skäl föreligger. Rätten att få skydd är något
svagare för krigsvägrare (5 §) och för dem som omfattas av utlänningslagens
bestämmelser om skydd, av vad som brukar benämnas politisk-humanitära
skäl (6 §). Utlänningar som tillhör någon av de båda sista grupperna,
dvs. personer som inte är flyktingar men som kan jämställas med
sådana, skall enligt bestämmelserna ”inte utan särskilda skäl vägras rätt
att vistas i Sverige”. Det kan också noteras att det endast är i utlänningslagens
3§ som flyktingbegreppet används. Skillnaden mellan ”synnerliga
skäl” och "särskilda skäl" innebär bl. a. att man i det senare fallet, till
skillnad från vad som gäller konventionsflyktingar, vid tillståndsgivningen
får ta nödvändig hänsyn till Sveriges praktiska möjligheter att ta emot
sådana asylsökande. Med synnerliga skäl som hinder för att ge en fristad i
Sverige enligt 3 § i utlänningslagen avses

— om krig eller krigsfara hotar,

— om en massinvasion av flyktingar är att vänta,

— om flyktingens personliga förhållanden talar mot att han beviljas fristad i

Sverige.

Dessutom ger tredje paragrafens stadgande om ”fristad i Sverige” ett
starkare skydd mot bl. a. utvisning än vad som i 5 och 6 §§ uttalas om "rätt
att vistas i Sverige”.

Gemensamt för dessa tre grupper är att tillståndsbesluten bygger på
anförda politiska skäl. Jämsides med de nämnda grupperna föreligger en
fjärde grupp som enligt 31 § andra punkten i utlänningsförordningen kan få
uppehållstillstånd av särskilda humanitära skäl. Sådan humanitärt
motiverad invandring av andra hjälpbehövande än utlänningar med
politiska skäl medges endast undantagsvis och då skall mycket starka skäl
bedömas föreligga.

Utifrån om tillståndsfrågan har avgjorts eller ej kan de utlänningar som
sökt uppehållstillstånd av politiska skäl indelas i flyktingar resp. asylsökande.
Vilken status utlänningen har i detta avseende är av betydelse bl. a.
för den statliga ersättningen till kommuner och landsting i samband med
flyktingmottagandet. Beloppets storlek beror på om man tar emot asylsökande,
s.k. väntare som ännu ej fått uppehållstillstånd, eller flyktingar
som redan fått tillstånd att stanna i Sverige.

Utlänningar som kommer till Sverige för att få skydd mot politisk förföljelse
kan också indelas efter om de tagit sig till Sverige på eget initiativ för

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

lil

att söka asyl här, s. k. spontanflyktingar, eller om de överförts hit
av SIV i organiserade former inom ramen för den av statsmakterna fastställda
flyktingkvoten, s. k. kvotflyktingar. De senare har till skillnad
från spontanflyktingarna haft tillståndsfrågan löst före inresan i Sverige.
Flyktingkvoten används framför allt för att i samarbete med FN:s flyktingkommissarie
föra över flyktingar som väntar i olika flyktingläger till Sverige.
Kvoten kan i viss utsträckning också utnyttjas för överföring av politiska
fångar som frigetts under förutsättning att de lämnar hemlandet.

3 Sverige och flyktingsituationen i världen

Antalet flyktingar ute i världen har, som tidigare nämnts, ökat kraftigt
under det senaste årtiondet. Enligt UNHCR:s beräkningar lever för närvarande
omkring 15 miljoner människor som flyktingar utanför hemlandet.
Uppgifterna är emellertid osäkra, i synnerhet vid jämförelser mellan olika
länder, eftersom beräkningsgrunderna och definitionerna varierar. I många
fall är dessutom registreringen av flyktingar osäker och ofullständig.

UNHCR:s beräkningar omfattar inte bara politiska flyktingar. Många
människor har lämnat sina hemländer på grund av en rad samverkande
omständigheter, såsom kränkning av mänskliga rättigheter, väpnade konflikter,
intolerans, naturkatastrofer och ekonomiska kriser.

I det fall flyktingbegreppet vidgas till att även omfatta bl. a. dem som är
hemlösa i eget land (s. k. displaced persons) ökar antalet flyktingar väsentligt.

Det nu noterade antalet flyktingar utanför hemlandet är det högsta sedan
andra världskriget. I vissa områden är det fråga om en regelrätt massflykt.
Situationen förvärras ytterligare av det förhållandet att flyktingströmmarna
är riktade mot några av de minst utvecklade länderna i världen. I
dessa länder är flyktingarna beroende av internationellt bistånd för att
överleva.

Till de mest utsatta områdena hör Västasien, Afrikas Horn och Sudan,
Mellanöstern samt Centralamerika.

I Västasien beräknas för närvarande nära 3 miljoner afghaner befinna sig
i Pakistan och ca 1,8 miljoner i Iran. Antalet iranier i Turkiet beräknas till
omkring 1 miljon. Inbördesstrider, svält och torka på Afrikas Horn och i
Sudan har medfört att ett mycket stort antal människor i området har flytt
från sina hemländer eller lever som hemlösa i eget land. I Sudan finns ca

1,2 miljoner flyktingar, varav bortemot hälften från Etiopien. Somalia
beräknas ha tagit emot närmare 850000 etiopiska flyktingar. I Etiopien
finns ca 100000 flyktingar från Sudan.

Den största flyktinggruppen i Mellanöstern är palestinaflyktingarna,
som enligt FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) uppgår
till ca 2 miljoner. Flyktingsituationen i detta område har ytterligare
förvärrats genom kriget mellan Irak och Iran. Jordanien har det största
antalet palestinska flyktingar, ca 750000. Övriga finns på Västbanken och i
Gazaområdet, Libanon och Syrien. Antalet flyktingar i Centralamerika
och Mexico har av UNHCR beräknats till omkring 300000. Enligt andra

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

beräkningar (Dansk Flygtningehjaelp), där även flyktingar i eget land räknats
in, uppgår antalet flyktingar i detta område till omkring 2 miljoner.

Flyktingströmmarna har, som tidigare nämnts, i flera fall riktats mot
några av jordens fattigaste länder. Värdlandets egen befolkning har ofta
ungefär samma hjälpbehov som flyktingarna. När det gäller de konkreta
hjälpinsatserna ute på fältet kan det i många fall vara svårt att skilja mellan
flyktingar, hemlösa i en flyktingliknande situation eller andra nödlidande.
Ofta gör man i fältarbetet inte heller någon åtskillnad mellan hjälpbehövande
människor. Detta skulle i så fall kunna leda till störningar mellan
flyktingarna och den bofasta befolkningen. Gränsen mellan flyktinghjälp
och utvecklingsbistånd kan därmed i vissa fall bli flytande, vilket bör
beaktas när man bedömer den redovisning av Sveriges ekonomiska bidrag
under år 1985 till flyktingar och hemlösa utanför Sverige som lämnas
senare i detta avsnitt.

Vid utformningen av det svenska flyktingbiståndet har man i första hand
sökt lösningar som gör det möjligt för flyktingar att återvända till sina
hemländer. Den materiella hjälpen har därför i hög grad varit inriktad på
att flyktingarna skall få skydd och omhändertagande i närliggande länder i
avvaktan på att en sådan repatriering blir möjlig. De människor som redan
flytt till ett annat land kan normalt inte få en fristad i Sverige. Detta kan i
princip endast ske om det första asyllandet inte kan ge flyktingen det skydd
han behöver eller om flyktingen skulle bli uttagen inom ramen för den
årliga kvoten för organiserad flyktingöverföring till Sverige, för närvarande
1 250 personer.

De över statsbudgeten finansierade bidragen till internationellt flyktingarbete
uppgick under år 1985 till omkring 450 milj. kr. Medlen har fördelat
sig på olika ändamål enligt följande

Bidrag till UNHCR
Bidrag till UNRWA
Humanitärt bistånd till
flyktingar och hemlösa i
Latinamerika
Humanitärt bistånd i södra
Afrika i form av flyktingprogram
Katastrofbistånd

4 Flyktinginvandringen till Sverige

Sorn en allmän bakgrund till detta avsnitt om flyktinginvandringen till
Sverige lämnas inledningsvis en kort redogörelse även för invandringen i
övrigt.

Bruttoinvandringen till Sverige efter andra världskriget kan överslagsmässigt
beräknas till omkring 1,2 miljoner personer varav drygt hälften
kommer från övriga nordiska länder, främst Finland. Utvandringen av
utländska medborgare kan för samma tid beräknas till ca 600000 personer,
varav omkring 60% utvandrat till annat nordiskt land. Nettoinvandringen
(invandringsöverskottet) för ifrågavarande 40-årsperiod som helhet har

ca 110 milj. kr.

ca 70 ”

ca 80 ”

ca 80 ”
ca 115 ”

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

113

8 Riksdagen 1987188. 2saml. Nr2

Redog. 1987/88:2 således uppgått i runda tal till 600000 personer vilket är omkring 50% av

Bilaga 3 den totala invandringen. Benägenheten att återvända till hemlandet vari erar

mellan olika nationaliteter och är något högre för medborgare i de
nordiska länderna än för medborgare i utomnordiska länder.

Sedan år 1967 är den utomnordiska invandringen till Sverige reglerad.
Syftet med regleringen är att anpassa invandringen till våra resurser och till
vår politik inom t. ex. arbetsmarknadsområdet. Invandringen har trots
detta uppvisat stora årliga variationer. Direkt efter det att regleringen hade
genomförts ökade invandringen från ca 27 000 personer beslutsåret 1967 till
drygt 60000 år 1969 och nära 74000 år 1970. Med undantag för åren 1975—
1977 och år 1980, då årsinvandringen steg till en nivå kring 35000-40000
personer, har invandringen emellertid därefter pendlat mellan 25000 och
30000 per år. Enligt de preliminära uppgifterna för år 1986 uppgick invandringen
detta år till 33800 personer. Den lägsta invandringen sedan 1950-talet
noterades dock år 1983 då invandringen uppgick till knappt 22 300
personer. Den viktigaste förklaringen till variationerna i invandringen är
att den nordiska arbetsmarknaden alltjämt är fri och inte omfattas av
regleringen. Det är också beträffande nordbor som svängningarna är
störst, men det föreligger stora skillnader även när det gäller den utomnordiska
invandringen. Som exempel på detta kan nämnas att åren efter det
att regleringen av invandringen genomförts steg även den utomnordiska
invandringen kraftigt. Den ökade från drygt 15000 år 1967 till nära 30000
år 1970.

Om man i denna genomgång av invandringens utveckling även väger in
utvandringen blir svängningarna relativt sett ännu mera markerade. Nettoinvandringen
av nordbor har sedan 1969 pendlat mellan ett invandringsöverskott
på ca 35 000 år 1969 och ett invandringsunderskott på ca 8 500 år
1972. Beträffande nordbor har det varje år under perioden 1981 — 1985
förelegat ett invandringsunderskott som sammanräknat för de fem åren
uppgår till ca 20000 personer. Under år 1986 beräknas invandringen och
utvandringen av nordbor i stort sett balansera.

Invandringen av utomnordiska medborgare har under hela den ifrågavarande
femårsperioden uppvisat ett invandringsöverskott som sammantaget
uppgått till ca 60000 personer. Enligt preliminära uppgifter för år 1986
uppgick nettoinvandringen av utomnordiska medborgare till ca 17 800 personer.
Invandringens omfattning under åren 1970-1986 framgår närmare
av underbilaga I.

Den utomnordiska invandringen består numera huvudsakligen av följande
tre kategorier

- flyktingar och därmed jämställda

- nära anhöriga till tidigare invandrade (s. k. anknytningsfall)

- adoptivbarn.

Regleringen av invandringen har medfört att arbetskraftsinvandringen
från utomnordiska länder praktiskt taget upphört.

Antalet utomnordiska medborgare som på olika grunder erhöll tillstånd
för invandring uppgick år 1986 till sammanlagt ca 27 500 personer inräknat
medföljande barn under 16 år för vilka tillståndsplikt inte föreligger. In]
14 vandringen av flyktingar och andra med flyktingliknande skäl uppgick år

1986 till ca 17400 personer (inkl. medföljande barn under 16 år). Invandringstillstånd
beviljades samma år för ca 8 800 anhöriga till tidigare invandrade,
ca 1 200 adoptivbarn samt av arbetsmarknadsskäl i ca 100 fall.

Inslaget av invandrare i den svenska befolkningen i slutet av år 1985 kan
belysas med följande uppgifter från statistiska centralbyråns (SCB) befolkningsstatistik.

Förstagenerationsinvandrare:
utländska medborgare 304000

svenska medborgare 342000

Summa utrikes födda invandrare 646000

Andragenerationsinvandrare:
utländska medborgare 85 000

svenska medborgare 300 000

Summa invandrare födda i Sverige 385 000

Summa invandrare i Sverige 1 031 000

Av de nära 390000 utländska medborgare som var bosatta i Sverige den
31 december 1985 var drygt en tredjedel (35,7%) från Finland. Norge och
Danmark svarade för 6,8 % respektive 6,5 % av antalet utländska medborgare.
Andra viktiga nationalitetsgrupper är jugoslaver (9,9%), turkar
(5,5%) och polacker (4,0%).

Antalet utländska medborgare som är bosatta i Sverige har minskat
något under senare år. Minskningen avser såväl nordbor som medborgare i
övriga europeiska länder, medan antalet utomeuropeiska medborgare
ökat. Utvecklingen mellan år 1982 och 1985 framgår av följande sammanställning.
Det bör dock uppmärksammas att under denna treårsperiod har
ca 50000 utländska medborgare fått svenskt medborgarskap.

Område	År
31.12.1982	31.12.1985
Norden	215 261 (53,1%)	193608 (49,8%)
Europa utom Norden	112795(27,8%)	102656 (26,4%)
Utomeuropeiska länder	77419(19,1%)	92 377 (23,8%)
Totalt	405475(100%)	388641 (100%)

4.1 Flyktinginvandringens omfattning

Uppgifter om tillströmningen av asylsökande och om flyktinginvandringens
omfattning kan erhållas från rikspolisstyrelsens redovisning över antalet
nya asylärenden vid 22 polisdistrikt och från invandrarverkets statistik
över antalet beviljade förstagångstillstånd. Vid en jämförelse av uppgifter
från dessa båda källor måste man ta hänsyn till den tidsförskjutning som
hänger samman med tidsåtgången för handläggning av dessa ärenden vid
de lokala polismyndigheterna och SIV samt, i de fall ärendena överklagas,
även vid regeringskansliet.

Rikspolisstyrelsens statistik ger således en bild av den aktuella tillström -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

115

Redog. 1987/88:2 ningen av asylsökande medan SIV:s statistik i stället visar invandringen,

Bilaga 3 dvs. hur många som till slut fått tillstånd att stanna i Sverige. Som en följd

av den angivna tidsförskjutningen och det förhållandet att SIV inte har fört
statistik över avslagna ansökningar om asyl kan man endast överslagsmässigt
beräkna i vilken utsträckning de asylsökande får stanna i landet.

På grundval av rikspolisstyrelsens statistik kan det totala antalet nya
asylärenden (exkl. kvotflyktingar) under de senaste fem åren beräknas ha
utvecklats enligt vad som visas i följande sammanställning. Uppgifterna
inkluderar även medföljande minderåriga barn.

År	1.1-30.6	1.7-31.12	1.1-31.12
1982	1400	1650	3050
1983	1 100	1700	2 800
1984	3050	8750	11 800
1985	6100	8300	14400
1986	4450	10050	14500

Den av SIV organiserade överföringen av flyktingar m.fl., s.k. kvotflyktingar,
har under flera år legat något under den av statsmakterna
fastställda kvoten. Under budgetåret 1984/85 överfördes 917 kvotflyktingar
till Sverige. Budgetåret 1985/86 kom 1 166 kvotflyktingar.

Den årliga flyktingkvoten har sedan början av 1970-talet omfattat 1 250
personer. Orsaken till att ramen för flyktingkvoten alltjämt ligger kvar på
denna nivå är i första hand den stora tillströmningen av enskilt inresta
asylsökande. Denna tillströmning i förening med omläggningen av systemet
för flyktingmottagningen (se avsnitt 7.1) som tog en avsevärd del av
SIV:s resurser i anspråk har bidragit till att SIV under de sistförflutna åren
inte ansett sig kunna avdela ytterligare resurser för kvotuttagningen.

Dessutom har den omfattande inströmningen av enskilt inresta asylsökande
inneburit en hög belastning på förläggningar och i kommuner. Det
kan också nämnas att framställningarna från FN:s flyktingkommissarie
dessa år varit färre än vanligt. Under år 1986 har dock kvotuttagningen
ökat, vilket framgår av sammanställningen på s. 119.

Enligt SIV:s statistik över antalet tillståndsärenden har flyktinginvandringen
enligt 3, 5 och 6§§ utlänningslagen haft följande omfattning (beviljade
tillstånd).

År	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986
Antal, vuxna	4062	3 857	6188	3 784	4584	5 685	11828

Medföljande barn under 16 år ingår inte i SIV:s statistik. Antalet barn
beräknas uppgå till ca 30% av antalet tillståndsärenden. Det uppskattade
antalet flyktingar inkl. barn har angetts i avrundade tal.

År

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

Antal

(inkl. barn)

5 300

5 000

7 750

4900

5 950

7400

15500

116

Den humanitärt motiverade invandringen enligt 31 § andra punkten i
utlänningsförordningen har under de senaste åren uppgått till mellan 1 000
och 2000 personer/år inräknat medföljande barn.

Den tidigare redovisade sammanställningen över asylsökande som bygger
på rikspolisstyrelsens statistik från 22 polisdistrikt visar antalet asylsökande
som kommit till Sverige. Alla dessa får emellertid inte resa in i
landet. En viktig faktor som påverkar den faktiska inströmningen av asylsökande
till Sverige är de lokala polismyndigheternas tillämpning av avvisningsinstrumentet.

Antalet personer som på egen hand reste hit och sökte asyl vid gränsen
eller efter ankomsten till Sverige uppgick år 1985 till ca 14400 personer
inklusive barn. De lokala polismyndigheterna meddelade samma år avvisningsbeslut
avseende ca 3900 (27%). SIV övertog handläggningen i en
fjärdedel av dessa fall dvs. för ca 1 000 personer. För ca 2 900 asylsökande
(20%) aktualiserades en omedelbar avvisning. Under år 1986 sjönk emellertid
andelen avvisningsbeslut kraftigt. Polisen beslutade avvisa totalt ca
2600 personer av sammanlagt ca 14 500 asylsökande (18%). SIV övertog
senare handläggningen i ca hälften av dessa ärenden och för ca 1 300
asylsökande (9%) kvarstod den lokala polismyndighetens avvisningsbeslut.

Enligt SIV var andelen direktavvisade onormalt hög under år 1985.
Andelen verkställda avvisningsbeslut bör på grundval av de senaste årens
erfarenheter i stället beräknas till 10-15%. Av återstoden kan på samma
grunder ca 90% beräknas få uppehållstillstånd beviljat genom beslut av
SIV eller genom att anföra besvär hos regeringen. Detta innebär att omkring
80% av samtliga asylsökande slutligen fått uppehållstillstånd beviljat.

Inom registerenheten på SIV har man gjort en beräkning av utfallet på
olika beslutsnivåer av de ca 14 400 asylärenden som aktualiserades under
år 1985. Följande sammanställning, som bygger på uppgifter från SIV, får
närmast ses som ett exempel, eftersom de framtagna sifferuppgifterna
bygger på procenttal som tagits fram under tidigare år (1980-1983). Det
uppgivna antalet direktavvisade asylsökande är det faktiska antalet under
år 1985. Direktavvisningarna var, som nyss angetts, onormalt många detta
år.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

117

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

		Avvisade	Fått tillstånd/
		eller ut-	verkställighets-
		visade	hinder
Asylsökande	14400
Direktavvisade	-2 900	2 900
Kvar i landet	11 500
Fått tillstånd
att stanna i lan-
det efter beslut
av SIV	-8700		8 700
Ej fått sökt till-
stånd av SIV	2800
Rest ut ur landet	- 600	600
Besvär till rege-
ringen Fått tillstånd att	2 200

stanna i landet
p. g. a. anförda be-
svär	-1 200		1 200
Utan bifall till
anförda besvär	1 000
Rest ut ur landet	- 600	600
Fått stanna efter
hinder att verk-
ställa utvisning	- 285		285
Återstår	115	4100	10185

4.2 Flyktinginvandringens sammansättning

Både rikspolisstyrelsens och SIV:s statistik redovisar de asylsökandes och
flyktingarnas nationalitet. Det har emellertid tills helt nyligen saknats en
samlad redovisning av hur tillstånden i asylärenden fördelar sig på de olika
paragrafer (3, 5 och 6 §§) i utlänningslagen som legat till grund för SIV:s
och regeringens beslut. Redovisningen i avsnitt 4.2.2 bygger på en urvalsundersökning
som arbetsmarknadsdepartementet lät genomföra i början
av år 1986.

Statistiken över asylsökande är i hög grad en återspegling av det politiska
läget i världen i övrigt. Vid sidan av det politiska läget i flyktingarnas
hemländer spelar det emellertid också en betydande roll hur de flyktingmottagande
länderna utformar sin flyktingpolitik och praxis i asylärenden
samt hur organisatörerna av människosmugglingen till Västeuropa lägger
upp sin verksamhet.

4.2.1 Flyktinginvandringen fördelad på olika nationaliteter

Under och åren efter andra världskriget kom flyktingar från länder i
Sveriges närhet. Numera präglas flyktinginvandringen huvudsakligen av
utvecklingen i mera avlägsna delar av världen. Det är påtagligt hur flyktinginvandringen
till Sverige domineras av ett fåtal nationaliteter. Den utan
jämförelse största flyktinggruppen utgörs för närvarande av iranier som
svarar för närmare hälften av samtliga asylsökande. Andra viktiga grupper
är chilenare (14%), etiopier (7%), libaneser - inkl. statslösa palestinier -(5 %) och polacker (5 %). För närvarande svarar dessa grupper för ca 80 %
av de asylsökande. Utvecklingen av andelen asylsökande för de största

asylgrupperna under de senaste tre åren framgår av följande sammanställning.
Dessa tre år har i jämförelse med tidigare år haft en stor tillströmning
av asylsökande.

Land/År	1984''	19852	19863
Iran	16,0% (2)	34,6% (1)	47,7% (1)
Chile	6,1% (6)	11,6% (3)	13,9% (2)
Etiopien	2,1% (8)	4,0% (6)	7,2% (3)
Libanon4	24,9% (1)	12,5% (2)	5,1% (4)
Polen	8,6% (4)	7,0% (5)	4,6% (5)
Jugoslavien	2,5% (7)	2,6% (9)	2,7% (6)
Rumänien	1,4% (9)	3,0% (8)	2,5% (7)
Turkiet	8,0% (5)	3,1% (7)	2,4% (8)
Irak	11,0% (3)	8,5% (4)	2,2% (9)
	80,6 %	86,9%	88,3 %

1 beräknat på 10 739förstagångsansökningar vid 22 polisdistrikt
2.. 13510”

3” 13 166”

4 inkl. statslösa palestinier

Sammanställningen visar på stora förändringar i nationssammansättningen
under de senaste tre åren. Andelen asylsökande från Iran har under
denna tid trefaldigats — från 16,0% till 47,7%. Även tillströmningen av
flyktingar med etiopisk nationalitet har ökat kraftigt. Samtidigt har andelen
flyktingar från Libanon (inkl. statslösa palestinier) och Irak minskat med
ca 80%.

Räknat per kalenderår har överföringen av kvotflyktingar under åren
1984-1986 haft följande sammansättning (källa: Statens invandrarverk).

Medborgarskapsland	1984	1985	1986
EUROPA	322	113	218
Polen	178	15	15
Rumänien	99	77	197

AFRIKA	42	4	43
Etiopien	17	3	21
LATINAMERIKA	428	279	414
Chile	115	150	256
El Salvador	190	120	154
Uruguay	101	1	2
ASIEN	271	272	712
Afghanistan	7	4	4
Irak	47	36	28
Iran	127	179	508
Vietnam	76	48	171
SUMMA	1063	668	1387

4.2.2 Flyktinginvandringen fördelad efter tillståndsgrund

I början av år 1986 genomfördes inom arbetsmarknadsdepartementet en
särskild undersökning avseende den praxis som invandrarverket och rege -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

119

Redog. 1987/88:2 ringen tillämpade vid tillståndsgivningen i asylärenden under år 1985.

Bilaga 3 Undersökningen omfattade 661 av totalt 6 693 ärenden. Den gav vid

handen att omkring 50% av tillstånden beviljades på skäl hänförliga till 3 §
utlänningslagen (UtlL) (politisk flykting), ca 10% fick stanna på grundval
av 5§ UtlL (krigsvägrare och desertörer) och återstående ca 40% fick
uppehållstillstånd enligt 6§ UtlL (politisk-humanitära skäl).

En tillämpning av undersökningens resultat på samtliga asylärenden
(vuxna sökande) där uppehållstillstånd beviljats av flykting- och flyktingliknande
skäl ger följande resultat (avrundade tal).

Politiska flyktingar (3 § UtlL)	3 350 tillstånd
Krigsvägrare (5 § UtlL)	670 ”
Politisk-humanitära skäl (6 § UtlL)	2680 "
Flykting- och flyktingliknande skäl	6700 ”

Utredningens resultat har också redovisats avseende några enskilda
nationaliteter. De osäkerhetsfaktorer som alltid föreligger vid en statistisk
undersökning av detta slag förstärks ytterligare vid en sådan nedbrytning
varför de redovisade värdena bör tolkas med en viss försiktighet. I sammanställningen
nedan visas i sammandrag utfallet för ett urval nationaliteter.

Beslutsgrund

Land Utlänningslagen Ejavgj.

ärenden

		3 §	5 §	6§
Iran	(2853 ärenden)	44%	4%	48%	4%
Irak	(1194” )	44%	29%	22%	4%
Chile	( 576” )	57%	-	43%	-
Polen	( 403 ” )	19%	-	74%	7%
Etiopien	( 229 ” )	20%	-	50%	30%
Turkiet	( 191 ” )	72%	—	28%	—
Statslösa/ palestinier	( 185” )	100%	-	-	-

4.3 En prognos över flyktinginvandringen år 1987

Erfarenheterna har visat att det är mycket svårt stt ställa hållbara prognoser
över tillströmningen av asylsökande. Den hänger i alltför hög grad
samman med oförutsedda förhållanden. Till dessa förhållanden hör, vid
sidan av den flyktingskapande situationen i flyktingarnas hemländer, bl. a.
hur övriga flyktingmottagande länder utformar sin flyktingpolitik och hur
organisatörerna av människosmugglingen till Västeuropa lägger upp sin
verksamhet. Det skall dock här göras ett försök att beräkna flyktinginvandringen
under år 1987 utifrån utvecklingen under år 1986.

Under år 1986 har en rad länder aviserat skärpta åtgärder mot den
ökande flyktingtillströmningen och mot utländska medborgare över huvud
taget. Vilka effekter dessa åtgärder kan ha på tillströmningen av asylsökande
till Sverige kan ännu inte överblickas. De kan ha till följd att antalet
asylsökande som tagit sig till Västeuropa totalt sett minskar så mycket att

de på något längre sikt även minskar i Sverige. De kan emellertid också ha
den effekten att tillströmningen av asylsökande i stället koncentreras till de
länder som inte vidtagit motsvarande åtgärder. Utvecklingen under senare
tid ger vid handen att asylinvandringen till Sverige åtminstone övergångsvis
kommer att ligga på en förhållandevis hög nivå.

Antalet asylsökande minskade i början av år 1986 som en följd av att
DDR i slutet av år 1985 anpassat sig till internationell praxis i fråga om
transitviseringar. Asylinvandringen över Trelleborg upphörde därmed
praktiskt taget och sjönk från 445 personer i december 1985 till endast 8
personer följande månad. Effekterna av DDR:s beslut återspeglades inledningsvis
även på riksplanet. Det totala antalet asylsökande i Sverige sjönk
under samma tid från 1 126 till 705. Under de fem första månaderna 1986
låg asylinvandringen kvar kring eller något under denna nivå. I juni började
emellertid asylinvandringen åter att öka. I juli och augusti uppgick antalet
asylsökande till mer än 1 500 per månad. I september var det uppe i nära
2 300 personer. Mot slutet av år 1986 har antalet asylsökande emellertid
åter minskat. 1 december uppgick antalet asylsökande till drygt 1 300
personer.

För år 1986 som helhet uppgick antalet spontant inresta asylsökande till
ca 14500 (inkl. barn). Av dessa har emellertid ca 10% direktavvisats av
polisen efter inreseförhör. Till de ca 13 000 asylsökande som släppts in i
landet för vidare utredning, av vilka 11 500-12000 kan beräknas få uppehållstillstånd,
kommer ca 1 400 kvotflyktingar som överförts hit genom
SIV:s försorg. En viss del av anknytningsinvandringen är kopplad till
tidigare flyktinginvandring. Denna anknytningsinvandring har av SIV beräknats
till ca 10% av flyktinginvandringen vilket skulle innebära ett
tillskott på ytterligare 1 000-1 500 personer till den flyktingrelaterade invandringen
under år 1986.

I mitten av år 1986 ökade, som tidigare nämnts, antalet asylsökande
markant efter en tillfällig nedgång i början av året. Antalet asylsökande
brukar visserligen normalt öka under årets andra hälft - främst under
månaderna augusti, september och oktober -, men den under år 1986
noterade ökningen har varit av en sådan omfattning att det kan sägas
föreligga ett trendbrott. Utifrån tillströmningen av asylsökande under andra
halvåret 1986, reducerat med hänsyn till tidigare registrerade säsongmässiga
variationer, kan tillströmningen av asylsökande under år 1987
beräknas till 16000-17000 personer.Av dessa kan ca 1500 beräknas bli
direktavvisade vid gränsen och ytterligare ca 1 500 sedermera bli nekade
tillstånd att stanna i Sverige. Av de spontant inresta skulle därefter återstå
13000-14000 asylsökande som enligt dessa beräkningar skulle få uppehållstillstånd.
Antalet kvotflyktingar beräknas till 1 250, dvs. hela den
fastställda kvoten. Anknytningsinvandringen av make/maka och ogifta
barn under 18 år till personer som fått stanna i Sverige av skäl hänförliga
till 3, 5 och 6 §§ i UtlL eller 31 § utlänningsförordningen kan väntas öka
under kommande år. Dessa personer kan nu få uppehållstillstånd om
ansökan lämnas in inom tre år efter det att den först anlände i familjen fick
tillstånd beviljat. Tidigare var denna tidsgräns sex månader. De anknytningsfall
som hänger samman med tidigare flyktinginvandring beräknas till

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

121

ca 1500 vilket är ungefär 10% av flyktinginvandringen under närmast
föregående år. Den flyktingrelaterade invandringen till Sverige avseende
år 1987 kan således på dessa grunder överslagsmässigt beräknas till sammanlagt
16000-17000 personer.

5 Handläggningen av flyktingärenden

5.1 Ansvarsfördelningen

SIV är central förvaltningsmyndighet för utlännings-, invandrar- och medborgarskapsfrågor
i den mån de inte ankommer på annan myndighet. I
utlänningslagen (1980:376) anges på vilka villkor utlänningar får resa in i
och ut ur Sverige samt uppehålla sig och ha anställning här. Den kontroll
över utlänningar som behövs för tillämpningen av utlänningslagen utövas
under ledning av SIV. SIV beslutar i utlänningsärenden.

Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet
och har tillsyn över detta. Det åligger rikspolisstyrelsen särskilt enligt dess
instruktion (1984:731) bl. a. att samordna polisväsendets åtgärder mot
illegal invandring och att vara nationell byrå för internationella kriminalpolisorganisationen
(Interpol), att meddela föreskrifter om polismyndigheternas
samarbete med utländska polismyndigheter samt att i övrigt upprätthålla
de förbindelser som behövs med dessa myndigheter.

De lokala polismyndigheterna svarar för den yttre utlänningskontrollen
(passkontroll). Inresekontroll kan även ske under medverkan av tullmyndighet.
Lokal polismyndighet kan i vissa fall besluta om avvisning och om
att ta utlänning i förvar. Polismyndigheterna svarar också för grundutredningen
i utlänningsärenden.

I frågor som rör den illegala invandringen och åtgärder för att förebygga
denna medverkar flera av statsdepartementen. Förutom arbetsmarknadsdepartementet,
inom vars verksamhetsområde utlänningsfrågorna faller,
deltar även justitie-, utrikes- och kommunikationsdepartementen i detta
arbete.

5.2 Kvotflyktingar

Överföringen av kvotflyktingar sker som regel efter samråd med FN:s
flyktingkommissarie. Regeringen bestämmer omfattningen och inriktningen
av överföringen av flyktingar genom årliga beslut.

För verkställigheten av regeringens beslut om överföring av flyktingar
till Sverige svarar SIV. Uttagningen av kvotflyktingar kan ske genom att
en svensk uttagningsdelegation besöker aktuella flyktingläger i olika länder
eller genom att FN:s flyktingkommissarie eller en svensk utlandsmyndighet
för SIV presenterar enskilda fall, vilka behöver en fristad utanför
sitt hemland (s. k. dossieruttagning). Ärenden kan också initieras på ansökan
av flyktingar eller någon organisation i Sverige. Under senare år har
dossieruttagning varit det vanligaste.

De organiserat överförda flyktingarna har vid inresan till Sverige inkvar -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

terats i mottagningsförläggningar inför den kommande utplaceringen i
kommunerna. Under förläggningsvistelsen har flyktingarna fått social omvårdnad,
erforderlig hälso- och sjukvård, undervisning i svenska språket
och information om det svenska samhället. Vid förläggningarna har också
givits arbetsmarknads-, yrkes- och studievägledning i syfte att förbereda
flyktingarna för ett arbete eller en utbildning.

5.3 Asylsökande

Utredningar om enskilda tillstånds(asyl-)ärenden handläggs vid de lokala
polismyndigheterna. Rutinerna skiljer sig något åt mellan olika polisdistrikt
och med hänsyn till om asylansökan gjorts i samband med inresan
eller om den gjorts senare under vistelsen i landet.

Den första utredningsetappen består dels av registrering av utlänningens
personuppgifter, dels av ett s. k. inreseförhör som syftar till att klarlägga
omständigheterna kring inresan till Sverige, t. ex. varifrån utlänningen
kommer och på vilket sätt resan hit skett. Detta inreseförhör ligger senare
till grund för polismyndighetens beslut om utlänningen skall direktavvisas
eller om ärendet skall överlämnas till SIV och den asylsökande därigenom
släpps in i landet. De utlänningar som inte avvisas förs till någon av SIV:s
förläggningar. Där skall sedermera den fullständiga asylutredningen genomföras.

I vissa polisdistrikt företas hela den första utredningsetappen i omedelbar
anslutning till utlänningens ankomst. 1 andra distrikt, som inte har
denna möjlighet, får inreseförhören i stället göras efter inresan i den takt
resurserna medger. Polisens åtgärder vid ankomsten begränsas då till en
registrering av utlänningens personuppgifter. I avvaktan på polismyndighetens
beslut i avvisningsfrågan inkvarteras de asylsökande genom de
sociala myndigheternas försorg.

Enligt en PM om asylärenden hos polisen, som upprättats inom justitiedepartementet,
lämnar ca 40% av de asylsökande in ansökan om att få
stanna i Sverige först efter en viss tid i landet. Ansökan görs då på en
särskild blankett (Ansökan om tillstånd, SIV 41.1). De uppgifter som
samlas in i samband med detta ligger sedan till grund för polismyndighetens
beslut om utlänningen skall direktavvisas.

De utlänningar som ansökt om asyl först en tid efter inresan i Sverige har
tidigare i regel inte hänvisats till någon utredningsförläggning. Den fullständiga
asylutredningen görs i dessa fall av polismyndigheten i den ort där
ansökan lämnats in. De kommunala myndigheterna skall då normalt svara
för inkvartering och socialt stöd under väntetiden. Enligt de riktlinjer
riksdagen beslutade om i december 1985 (prop. 1985/86:25, bil. 5, SfU 7,
rskr. 73) bör emellertid även dessa asylsökande inkvarteras på utredningsförläggningar.
Såväl utredningstekniska som bostadssociala skäl bedömdes
tala för detta.

Den fullständiga asylutredningen består främst av den s. k. B-utredningen.
Benämningen hänger samman med att utredningens resultat skall redovisas
på en bilaga ”B” (Utredning - politiska skäl, SIV 33.1) till ansökan
om uppehålls- och/eller arbetstillstånd. Förhörsledaren skall vid denna

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

123

Redog. 1987/88:2 utredning utgå från tio standardfrågor som angetts på den förtryckta blan Bilaga

3 ketten till denna bilaga.

Följande frågor ingår.

1. Sökandens uppväxtmiljö och förhållandena i föräldrahemmet. Har
sökandens föräldrar varit politiskt aktiva?

2. Har sökanden fullgjort militärtjänst? Om ja ange tjänstgöringsform och
militär grad.

3. Sökandens politiska verksamhet och politiska intressen. Ange närmare
vari ev politisk aktivitet bestått, t. ex. medlemskap och ledarfunktion
i politiskt parti, deltagande i politiska möten och demonstrationer.

4. Har sökanden eller någon honom närstående dömts eller åtalats för
politiskt brott i hemlandet eller annat land? Om ja ange närmare vari
brottet bestått och om straff avtjänats.

5. Har sökanden eller någon honom närstående utsatts för annan politisk
förföljelse? Om ja ange närmare vari förföljelsen bestått.

6. Anser sig sökanden löpa risk att utsättas för politisk förföljelse om han
återvänder? Om ja beskriv närmare vari risken består.

7. Anser sig sökanden riskera bestraffning vid återkomsten? Om ja redogör
närmare varför.

8. Har sökanden tidigare tvångsvis avlägsnats från annat land? Om ja
ange från vilket land och anledningen härtill.

9. Hur har utresan från hemlandet och resan till Sverige skett? Om
illegalt beskriv närmare hur ev pass erhållits, hur gränserna passerats
etc. Beskriv resvägen till Sverige och ange vid längre vistelse i andra
länder ev vistelsetillstånd och sysselsättningar i dessa länder. Särskilt
bör undersökas om sökanden har eller har haft tillstånd att vistas i
annat land; slag och giltighetstid för sådant tillstånd.

10. Varför har sökanden valt att söka asyl i just Sverige (t. ex. kontakter
med viss person eller organisation)?

Sökanden uppmanas att förete alla handlingar som styrker hans berättelse,
t. ex. pass, id-kort, biljett för hitresan, betyg.

Av utredningen skall även framgå sökandens närmaste anhöriga. Dessa
uppgifter kan sedan ligga till grund för ett kommande beslut om sådan
anknytningsinvandring som är relaterad till det aktuella tillståndsärendet.

I de fall sökanden bedöms ha behov av offentligt biträde skall beslut
härom fattas så tidigt att biträdet kan beredas tillfälle att närvara vid
förhöret.

Sedan utredningen slutförts skall ansökningshandlingarna jämte polismyndigheternas
yttrande i ärendet översändas till SIV. Ärenden handläggs
där vid tillståndsbyrån. Verksamheten vid tillståndsbyrån är uppdelad på
byråledning med tillhörande stabsfunktion samt åtta sektioner. Ärendena
fördelas mellan sektionerna efter de sökandes nationalitet.

Huvuddelen av ärendena beslutas inom de olika sektionerna. Principiellt
viktiga ärenden förs dock upp till byråledningen för beslut. Ärenden som
kan leda till en ändring i gällande praxis skall beslutas av SIV:s styrelse.

Sektionscheferna fördelar inkomna ärenden på personalen inom sektionen
efter svårighetsgrad. Okomplicerade ärenden såsom viseringar eller
förlängningar av tillstånd kan fattas genom enkla beslut av en tjänsteman.
Beslut i avlägsnandeärenden fattas först efter ett föredragningsförfarande
124 där två handläggande tjänstemän deltar. Formerna för beslut inom till -

ståndsbyrån framgår av den differentierade beslutandeordning (underbilaga
2) som fastställdes år 1982.

I det följande återges i punkter en sammanfattning av beslutsgången vid
en asylsökan som avlämnas i samband med inresan i landet. Beskrivningen
täcker från och med punkt 3 även in de asylsökande som lämnat in ansökan
först efter en tids vistelse i landet.

1. Inre seförhör med utlänningen för att klarlägga omständigheterna kring
inresan och om utlänningen kan anses ha rätt att få sin ansökan prövad
medan utlänningen kvarblir i landet.

2. Bedömer polismyndigheten i inreseorten att sådan rätt föreligger överlämnas
ärendet till SIV och utlänningen släpps in i landet för vidare
utredning och beslut i tillståndsärendet.

3. Bedömer polismyndigheten däremot att utlänningen inte har rätt att på
grund av anförda skäl få stanna i landet beslutar polismyndigheten om
avvisning.

4. I de fall polismyndigheten beslutar om avvisning skall ärendet anmälas
till SIV som då skall besluta om verket skall överta ärendet eller ej.

5. Om SIV då beslutar att ta över ärendet släpps utlänningen in i landet
för vidare utredning och beslut i tillståndsärendet.

6. Om SIV däremot beslutar att inte överta ärendet skall polismyndigheten
verkställa sitt avvisningsbeslut.

7. Avvisningen skall i princip verkställas utan hinder av anförda besvär.
Om emellertid besvären kombineras med en begäran om inhibition
som inlämnats till SIV innan avvisningen hunnit verkställas tar SIV
om möjligt ställning till denna begäran innan avvisningen verkställes.

8. Om SIV vägrar medge inhibition skall avvisningen verkställas. Besvärsprocessen
fortsätter dock.

9. Om SIV däremot medger inhibition uppskjuts verkställigheten antingen
för en viss begränsad tid eller till dess att besvären prövats. I det
senare fallet släpps utlänningen in i landet för ev. vidare utredning och
beslut i tillståndsärendet.

10. I de fall där det av det föregående framgår att utredningen i tillståndsfrågan
skall fortsätta görs en asylutredning enligt ett av SIV fastställt
formulär. Utredningen görs av den lokala polismyndigheten. I de fall
ansökan om tillstånd inte redan fyllts i skall denna ansökan göras nu.

11. Polismyndigheten kontaktar i samband med asylutredningen någon av
landets 4 rättshjälpsnämnder om offentligt biträde för utlänningen
utom i de fall det anses uppenbart att utlänningen får stanna i Sverige.

12. Det offentliga biträdets inlaga i ärendet överlämnas till polismyndigheten
som översänder denna jämte utredningen i ärendet och ev. bilagor
samt ansökningshandlingarna till SIV.

13. När handlingarna inkommit till SIV prövas om utredningen behöver
kompletteras m. m. Den interna utrednings- och beslutsprocessen på
SIV kan vi bortse från i detta sammanhang. SIV beslutar i tillståndsärendet.

14. SIV:s beslut delges utlänningen genom den lokala polismyndigheten.
Om verket beslutat om utvisning kan detta beslut överklagas hos
regeringen. Likaså kan SIV:s beslut att avslå ansökan om resedokument
och flyktingförklaring överklagas till regeringen.

15. I de fall utlänningen accepterar SIV:s utvisningsbeslut och avslag på
ansökan om tillstånd och bestämmer sig för att frivilligt lämna landet
får denne i samband med delgivningen av SIV:s beslut ett utresekort
som skall avlämnas vid utresan ur landet.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

125

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

16. Den som inte överklagat utvisningsbeslutet men som ångrar sig efter
det att beslutet vunnit laga kraft kan ändå inför verkställigheten av
detta beslut anföra verkställighetshinder hos den lokala polismyndigheten.

17. Besvär över SIV:s beslut om utvisning eller avslag på ansökan om
flyktingförklaring lämnas till SIV som med eget yttrande översänder
ärendet till regeringen utom i de fall SIV finnér anledning att häva sitt
tidigare beslut. I sådana fall får utlänningen av SIV tillstånd att stanna i
landet och i förekommande fall flyktingförklaring.

Ärendet behöver i dessa fall inte gå vidare till regeringen.

18. Om regeringen i något av de ärenden som gått vidare dit bifaller de
anförda besvären återgår ärendet till SIV som utfärdar ansökt tillstånd
och/eller flyktingförklaring.

19. Vid avslag på besvären skall SIV:s beslut om utvisning verkställas av
polismyndigheten. Därefter hålls ett verkställighetsförhör med utlänningen.
I detta läge kan utlänningen hävda att det föreligger hinder för
verkställigheten av SIV:s beslut.

20. Anförs politiska skäl som hinder för verkställighet av beslut om utvisning
skall ärendet på nytt överlämnas till SIV om inte de anförda
skälen bedöms kunna lämnas utan avseende eller vara uppenbart
oriktiga. I dessa fall skall ärendet ändock anmälas till SIV som kan
överta ärendet.

21. SIV:s beslut att inte ta över ett sådant verkställighetsärende som
anmälts av den lokala polismyndigheten kan inte överklagas. SIV:s
beslut om verkställighet i överlämnade och övertagna ärenden kan
dock överklagas i de fall politiska skäl anförs som hinder mot verkställigheten.

22. Besvär över SIV:s beslut i dessa ärenden inlämnas till SIV som med
eget yttrande översänder handlingarna till regeringen utom i de fall
SIV vid den förnyade prövningen skulle finna att verkställighetshinder
föreligger. I dessa fall upphävs det tidigare utvisningsbeslutet och
utlänningen får tillstånd att stanna i landet.

23. Polisens beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende till SIV
kan överklagas hos SIV, såvida anförda hinder avser om verkställighet
skall ske, dock inte när eller hur utvisningsbeslutet skall verkställas.
Vid besvär skall SIV snarast ta ställning till om verkställigheten skall
uppskjutas tills vidare. SIV:s beslut i besvärsärendet går inte att överklaga,
däremot kan denna process återupprepas så länge utlänningen
har nya skäl att anföra mot verkställigheten av utvisningsbeslutet.

I underbilaga 3 ges en grafisk beskrivning av ”ett invecklat flyktingärende”.
Diagrammet är hämtat ur Handbok i invandrarrätt (Göran Melander
- Peter Nobel. Bokförlaget Carmina 1984). De ändringar i utlänningslagen
som trädde i kraft den 1 juli 1986 finns inte med i diagrammet. Dessa
ändringar innebär dels att det nu föreligger besvärsrätt över polismyndigheters
vägran att överlämna ett verkställighetsärende, dels att besvär över
SIV:s beslut i avvisnings- och utvisningsärenden numera skall inges till
SIV i stället för till arbetsmarknadsdepartementet. SIV skall därvid ompröva
sitt tidigare fattade beslut i besvärsärendet.

126

6 Tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken

6.1 Mål för flyktingpolitiken

Den svenska regeringen och en enig svensk riksdag har slagit fast att
svensk flyktingpolitik skall vara generös, solidarisk och aktiv. Flyktingpolitiken
består främst av följande delar.

— Agerande i FN och andra internationella fora för att motverka och lösa
internationella konflikter och för att upprätthålla de mänskliga rättigheterna,

— ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, enskilda och andra organisationer
för flyktingarbete utanför Sverige,

— internationellt samarbete i syfte att verka för en internationell ansvarsfördelning
och stärka flyktingars rättsliga skydd,

— aktiva insatser, främst i samarbete med UNHCR, för överföring till
Sverige av flyktingar som behöver en säker tillflyktsort undan förföljelse,

— mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en asyllagstiftning
som i vissa avseenden ger flyktingar och jämförbara grupper ett starkare
skydd än vad 1951 års flyktingkonvention stadgar,

— kommunala och andra insatser för flyktingar i det svenska samhället,
som syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta här samt

— stöd till frivillig repatriering från Sverige.

Flyktingpolitiken omfattar således, förutom internationellt förhandlingsarbete,
konkreta åtgärder i form av dels mottagande av flyktingar i Sverige,
dels ekonomiskt stöd till främst FN:s hjälpprogram för flyktingar i andra
länder och till svenska frivilligorganisationer för motsvarande verksamhet.

De människor som fått tillstånd att stanna i Sverige som flyktingar eller
av flyktingliknande skäl omfattas, liksom övriga invandrare, av de invandrarpolitiska
målen. Dessa har sammanfattats på följande sätt i skriften
Fakta om invandringen som getts ut av invandrarverket.

Invandrare ska behandlas likvärdigt med svenska medborgare. Den målsättningen
slogs fast av eniga riksdagar 1968, 1975 och 1986. Riktlinjerna
för invandrarpolitiken sammanfattas i tre ord: jämlikhet, valfrihet och
samverkan.

Jämlikhetsmålet innebär inte bara att invandrarna ska ha samma rättigheter
och skyldigheter som den övriga befolkningen, invandrare och
svenskar ska också ha likvärdiga möjligheter att tillgodose sina behov och
intressen.

Om man inte kan uppnå detta mål med hjälp av de allmänna åtgärder
som står till buds, måste särskilda insatser göras.

Valfrihetsmålet innebär att invandrarna ska ha möjligheter att utveckla
sitt eget kulturarv inom ramen för de grundläggande normerna i det svenska
samhället. Det kräver att vi respekterar varandras identitet och integritet.

Samverkansmålet innebär att människor med olika ursprung ska ha
möjligheter att gemensamt ta ansvar för samhällets utveckling. Ömsesidig
tolerans, solidaritet och gemenskap främjas av samverkan på demokratisk
grund mellan likvärdiga parter.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

127

Redog. 1987/88:2 6.2 Behov av prioriteringar

®**a8a ^ Av föregående avsnitt framgår att svensk flyktingpolitik skall vara gene rös.

Detta utesluter dock inte en reglering av delar av flyktingpolitiken.
Behovet av en sådan reglering aktualiserades i propositionen (1983/84:144)
om invandrings- och flyktingpolitiken. Föredragande statsrådet anförde
bl. a. följande.

Våra ekonomiska resurser är begränsade. Detta måste ofrånkomligen inverka
också på delar av vår flyktingpolitik, även om möjlighet bör finnas
för den flexibilitet som kan påkallas av dramatiska förändringar i flyktingsituationen
ute i världen. Mot den bakgrunden har det hittills ansetts
nödvändigt att i rimlig mån reglera även delar av flyktingpolitiken. Detta
blir nödvändigt också i framtiden. Som kommittén föreslår, måste en
prioritering göras till förmån för vissa delar av flyktingpolitiken. Jag har
redan understrukit att invandringen av enskilt inresta konventionsflyktingar
inte får regleras med hänsyn till ekonomiska resurser samt att tyngdpunkten
även fortsatt måste ligga på flyktingbistånd i tredje land och
därnäst på överförande hit av flyktingar i akut behov av skydd.

6.3 Utvecklingen av statens utgifter för flyktingbiståndet

Vid granskningen har noterats att de över statsbudgeten finansierade utgifterna
för åtgärder som hänger samman med den förda flyktingpolitiken
sedan budgetåret 1977/78 har ökat från ca 265 milj. kr. till ca 1 500 milj. kr.
budgetåret 1985/86. Utgifterna för flyktingar i Sverige svarar för huvuddelen
av denna ökning. Dessa utgifter har under denna tid stigit från ca 90
milj. kr. till ca 1035 milj. kr. Utgifterna för verksamhet bland flyktingar
utanför Sverige har under samma tid ökat från ca 180 milj. kr. till ca 450
milj. kr. Utvecklingen kan till en del förklaras med ändrade grunder för
redovisningen av kostnader för flyktingar i Sverige, men den helt avgörande
orsaken är den kraftigt ökade tillströmningen av flyktingar och asylsökande.
Denna utveckling har inneburit att verksamheten bland flyktingar
utanför Sverige relativt sett fått minskad betydelse uttryckt i ekonomiska
termer. Utgifterna för flyktingverksamhet utanför Sverige har i förhållande
till de totala utgifterna för flyktingpolitiken sedan budgetåret 1977/78 sjunkit
från ca 70% till ca 30%.

6.4 Har tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken
förskjutits?

Utvecklingen av de olika kostnadsposterna i det svenska flyktingbiståndet
under det senaste decenniet har inneburit att åtgärder bland flyktingar och
asylsökande inom landet numera utgör den kostnadsmässiga tyngdpunkten
i den svenska flyktingpolitiken. Samtidigt har statens utgifter för verksamhet
bland flyktingar utanför Sverige i kronor räknat mer än femfaldigats.

Den undersökning som gjordes inom arbetsmarknadsdepartementet i
början av år 1986 om flyktinginvandringen år 1985 ger vid handen att mer

19S än hälften av flyktinginvandringen detta år bestod av flyktinggrupper som

prioriterats av riksdagen (UtlL 3 §). Huruvida år 1985 var representativt
för flyktinginvandringen under de senaste åren är osäkert. Det finns inte
heller några andra uppgifter sorn kan belysa utvecklingen av flyktinginvandringen
utifrån de skäl som legat till grund för beslutet att ge uppehållstillstånd.

Den del av flyktinginvandringen som enligt statsmakternas beslut skall
kunna regleras består av kvotflyktingar och personer som åberopar politisk-humanitära
skäl för att få stanna. Dessa två grupper utgjorde år 1985
drygt 40% av flyktinginvandringen.

Av de motioner om flyktingpolitiken som väckts i riksdagen under år
1986 och under den allmänna motionstiden år 1987 har ingen aktualiserat
en mer restriktiv inställning till flyktinginvandringen. Däremot har flera
motionärer uttalat stöd för en generös flyktingpolitik och förordat åtgärder
som underlättar för asylsökande att få sin sak prövad i Sverige.

7 Flyktingmottagningen

Fram till och med år 1984 hade arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansvaret
för mottagande och omhändertagande av flyktingar i Sverige. Uppdraget
avsåg i första hand organiserat överförda flyktingar (s. k. kvotflyktingar).

I fråga om enskilt inresta asylsökande hade under denna tid vistelsekommunerna
huvudansvaret för försörjning och annat bistånd till de asylsökande.
Kommunerna fick visserligen ersättning från staten för sina kostnader
för ekonomiskt bistånd, men de fick i huvudsak själva svara för övriga
kostnader.

I början av år 1983 fick AMS även ansvar för inkvartering av utlänningar
som sökte asyl i samband med inresan till Sverige. Ansvaret begränsades
inledningsvis till de utlänningar som sökt asyl vid inresa via Arlanda
flygplats. Under år 1984 vidgades uppdraget och AMS bemyndigades
temporärt att inkvartera sådana asylsökande oavsett inreseort. Beträffande
utlänningar som sökte asyl först efter en tids vistelse i landet (direktinresta
asylsökande) kvarstod kommunens ansvar.

Det dåvarande systemet för mottagning och omhändertagande av flyktingar
och asylsökande ledde till att dessa koncentrerades till vissa kommuner,
framför allt storstäderna och vissa universitetsorter.

7.1 Det nya systemet för flyktingmottagning

I maj 1984 beslutade riksdagen om ett nytt system för flyktingmottagning,
och huvudmannaskapet för flyktingmottagandet fördes över från AMS till
SIV. Syftet var att effektivisera flyktingmottagandet och sprida utplaceringen
av flyktingar och asylsökande till flera kommuner. Beslutet innebar
i korthet följande.

Kvotflyktingar skall, liksom tidigare, först inkvarteras en kortare tid i
mottagningsförläggningar för flyktingar innan de placeras ut i kommunerna.
På dessa mottagningsförläggningar företas bl. a. hälsoundersökningar

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

129

9 Riksdagen 1987/88.2 sami. Nr2

Redog. 1987/88:2 och där lämnas också den första informationen om det svenska samhället.

Bilaga 3 I vissa fall påböijas också undervisning i svenska språket.

Enligt de riktlinjer för mottagandet av asylsökande som antogs av riksdagen
år 1984 bör utlänningar, som i samband med inresan till Sverige
söker asyl och inte direkt avvisas, hänvisas till en kortare tids inkvartering
vid en utredningsförläggning, där normalt asylutredningen görs. Under
vistelsen på utredningsförläggningen skall också göras en planering av i
vilken kommun det fortsatta mottagandet bör ske. Vidare bör en inledande
hälsoundersökning göras enligt rekommendationer som socialstyrelsen har
utfärdat i samråd med SIV.

Enligt de senare riktlinjer som fastställdes av riksdagen hösten 1985 skall
också utlänningar som söker asyl en tid efter inresan i ökad utsträckning
inkvarteras på utredningsförläggning.

Avsikten med att inkvartera asylsökande på en utredningsförläggning är
bl. a. att asylutredningar därigenom bör gå snabbare och få högre kvalitet
än om asylsökandena är utspridda på en rad polisdistrikt.

Ett annat skäl till att man övergångsvis vill samla de asylsökande till
flyktingförläggningar är den besvärliga bostadssituationen i vissa storstadsområden.
Det är framför allt mot dessa områden som asyltillströmningen
är riktad. Det nya systemet för flyktingmottagningen syftar nämligen
också till att sprida utplaceringen av flyktingar och asylsökande till
flera kommuner utifrån de enskilda kommunernas förutsättningar och önskemål.
På flyktingförläggningarna har man bättre möjligheter att planera
och styra utplaceringen så att detta mål uppnås.

Hur många flyktingar och asylsökande som skall utplaceras i en kommun
beslutas i avtal mellan staten (genom SIV) och kommunerna. Ett
snabbt ökande antal kommuner i landet har träffat avtal med SIV om att ta
emot flyktingar. Under de två år det nya mottagningssystemet tillämpats
har ca 150 kommuner utan tidigare erfarenhet av flyktingmottagning börjat
ta emot flyktingar och asylsökande. Resultatet av förhandlingarna avseende
åren 1985 och 1986 varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Flera
kommuner har av olika skäl inte heller tagit emot överenskommet antal
flyktingar. Ett 70-tal av landets 284 kommuner hade fram till den 1 januari
1987 inte tagit emot några flyktingar eller asylsökande. Utfallet framgår av
underbilaga 4. Den i tabellen framräknade hypotetiska mottagningskapaciteten
bygger på den samlade skattekraften i kommunen.

Fördelarna för kommunerna, totalt sett, med det nya systemet för flyktingmottagningen
är att man uppnått en jämnare spridning av flyktingmottagningen
och ett ökat solidariskt ansvar för dessa frågor. På grund av den
ökning i antalet asylsökande som inträffade i slutet av år 1984 har flera
kommuner ändå fått ett större antal flyktingar och asylsökande än vad de
räknat med.

De flyktingmottagande kommunerna får ersättning av staten för sina
direkta kostnader för flyktingen (alt. den asylsökande) under inflyttningsåret
och de tre därpå följande åren. Kommunen får därutöver ett schablonbelopp
för vaije flykting som bidrag för att täcka vissa indirekta kostnader
som hänger ihop med dennes vistelse i kommunen.

130 Det bör noteras att samtliga kommuner enligt gällande lag är skyldiga att

svara för försörjningen av de asylsökande som befinner sig i kommunen.
Detta gäller oavsett om den asylsökande utplacerats där inom ramen för
det nya systemet för flyktingmottagningen eller om den asylsökande tagit
sig till kommunen på egen hand. I de fall kommunen inte tecknat avtal med
SIV om samverkan vid flyktingmottagningen är den statliga ersättningen
lägre. Dessa kommuner, liksom de som inte tagit emot avtalat antal flyktingar
och asylsökande, har inte heller rätt att sända direktinresta asylsökande
vidare till SIV:s flyktingförläggningar.

En annan fördel för den enskilda kommunen med det nya systemet är att
kommunerna genom flyktingmottagningen i ökad utsträckning kan få önskemål
om t. ex. de inflyttande flyktingarnas nationalitet, språkgrupp och
familjestruktur tillgodosedda.

7.2 Rutiner vid inkvartering av flyktingar och asylsökande

Behovet av förläggningsinkvartering skiljer sig i vissa avseenden i vad
gäller organiserat överförda kvotflyktingar - för vilka erforderliga tillstånd
redan utfärdats - och asylsökande, där denna fråga ännu ej är avgjord.

Kvotflyktingarnas ankomst är således förberedd hos SIV, bl. a.
finns platser reserverade på SIV:s mottagningsförläggningar. I de kommuner,
där det är tänkt att dessa flyktingar skall bosätta sig, har man i
allmänhet börjat planera mottagandet. Den definitiva bosättningsplaneringen
för de enskilda görs dock på förläggningarna i samråd med flyktingarna
själva.

Det organiserade mottagandet innebär för flyktingen att denne vid ankomsten
till Sverige förs direkt till den utvalda mottagningsförläggningen.
På förläggningen förbereds flyktingen på olika sätt inför den fortsatta
vistelsen i landet, bl. a. inköps lämpliga kläder och lämnas viss samhällsinformation.
Under förläggningsvistelsen företas en hälsoundersökning. Organiserat
överförda flyktingar skall normalt inte behöva stanna längre än
2-4 veckor på en mottagningsförläggning. Skulle 4-veckorsgränsen
överskridas, t. ex. genom svårigheter att finna en lämplig bostad, inleds
svenskundervisning och barnen får börja skolan.

Kvotflyktingarna får när de flyttar ut i kommunerna en permanent
bostad och i förekommande fall hjälp till möblering av bostaden. Andra
moment i det kommunala mottagningsprogrammet är bl. a.

- socialt, kurativt och psykologiskt stöd

- hälso- och sjukvård

- svenskundervisning (sfi)

- skolundervisning

- samhällsinformation

- hjälp till att skaffa arbete (arbetsförmedling)

- tolkservice

När det gäller asylsökande är bilden delvis annorlunda. De
saknar tillstånd att stanna i Sverige. Man måste därför avvakta polisens
utredning och SIV:s beslut i ärendet innan det blir meningsfullt att planera
för en mera långsiktig vistelse i landet. Man har inte heller kunnat förbereda
mottagandet av den asylsökande på en förläggning, där en närmare

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

131

Redog. 1987/88:2 utredning av asylärendet kan företas. Det kan därför bli nödvändigt, i

Bilaga 3 synnerhet när förläggningsresurserna är hårt utnyttjade, att först ordna en

tillfällig inkvartering till dess att den asylsökande kan beredas plats på en
utredningsförläggning.

Ursprungligen gjordes en klar skillnad mellan mottagningsförläggningar
för kvotflyktingar och utredningsförläggningar för asylsökande. Nu gör
man inte längre samma skillnad mellan mottagnings- och utredningsförläggningar.
Utplaceringen görs i stället utifrån den aktuella platssituationen.

Personer som sökt asyl i samband med inresan brukar placeras på någon
av de tio s. k. slussarna i avvaktan på att de kan transporteras till någon av
SIV:s förläggningar. Dessa tillfälliga slussförläggningar, som i allmänhet
drivs i privat regi på SIV:s uppdrag, har endast till syfte att klara det akuta
behovet av husrum.

När det gäller personer som sökt asyl en tid efter inresan i
Sverige (direktinresta) får vistelsekommunen svara för inkvarteringen
fram till dess att den asylsökande kan tas emot av SIV. SIV åtar sig detta
endast i de fall kommunen tecknat avtal med SIV om att ingå i det nya
mottagningssystemet och om kommunen i rimlig mån svarat mot träffat
avtal. I annat fall får kommunen svara för inkvarteringen tills ärendet
avgjorts och det blir den lokala polismyndigheten i vistelsekommunen som
får utreda ärendet. Bostadsfrågan kan i denna situation ha lösts på skiftande
sätt såsom hotellinkvartering, inneboende eller andrahandsuthyrning av
lägenheter. Gemensamt för boendeformen i detta läge är den temporära
karaktären.

I många fall föredrar också den asylsökande att få bo hos släktingar eller
vänner i stället för att inkvarteras på förläggning. Detta önskemål har i
allmänhet tillgodosetts om det förelegat en närmare anknytning och om
bostadsfrågan fått en godtagbar lösning. Även i dessa fall gör polisen i
vistelsekommunen grundutredningen i asylärendet.

70—80% av de asylsökande kommer för närvarande till SIV:s utredningsförläggningar.
I dessa fall genomför polisen på förläggningsorten
grundutredningen. Liksom beträffande kvotflyktingarna börjar man förbereda
de asylsökande (”väntarna”) på en fortsatt vistelse i Sverige. Skillnaden
är närmast den att man beträffande de asylsökande väntar med mera
långsiktiga insatser tills frågan om tillstånd är avgjord.

Tanken är att de asylsökande när polisens grundutredning är klar skall
placeras ut i kommunerna för att där invänta SIV:s eller regeringens beslut
i ärendet. Inkvarteringen ute i kommunerna sker då i allmänhet i tillfälliga
s. k. genomgångsbostäder utan eget kontrakt. I de fall den asylsökande får
tillstånd att stanna påbörjas planeringen av ett mera permanent boende och
av mera långsiktiga insatser i likhet med vad som gäller för kvotflyktingar.

7.3 Förläggningsverksamhetens organisation

SIV övertog den 1 januari 1985 ansvaret för flyktingmottagningen från
AMS. Samordningsbyrån vid SIV svarar för överföring och mottagning av
flyktingar och asylsökande samt samordnar flyktingverksamheten på cen -

träl nivå. Verkets administrativa byrå svarar för de ekonomiadministrativa
stödfunktionerna på central nivå i fråga om personal-, ekonomi- och intendenturärenden.
Samordningsbyråns organisation per den 1 september 1986
framgår av följande tablå.

BYRÅ LEDNING -

Arbetsgruppen
för etniska
relationer

Byrå sekre tariat -

Förlägg ningssek tion -

Kommun sektion -

Folkrörel sesektion -

Förlägg ningar -

Sektion

för

utveck lingsarbete -

Den personal vid SIV som är verksam med frågor som berör förläggningsverksamheten
uppgår till ca 50 personer på central nivå och ca 800
personer vid verkets olika förläggningar.

Förläggningsorganisationen vid SIV bestod den 1 januari 1987 av 6
permanenta utredningsförläggningar med sammanlagt ca 1 400 platser, 16
tillfälliga utredningsförläggningar med ca 2 700 platser, 10 tillfälliga slussförläggningar
med ca 1 800 platser samt ett polisutredningsannex med ca 50
platser. Den totala förläggningskapaciteten uppgick vid årsskiftet 1986/87
således till ca 6200 platser. Under det första kvartalet 1987 öppnas ytterligare
fem tillfälliga utredningsförläggningar med sammanlagt 1 000 platser.
Förläggningskapaciteten (inklusive slussar) uppgår därefter till ca 7000
platser. Ca 5600 personer var inkvarterade vid SIV:s förläggningar den 1
januari 1987. Detta antal hade stigit till ca 6500 den 1 april 1987.

Polisutredningar i asylärenden genomförs för närvarande vid samtliga
förläggningar (ej slussar) utom tre.

Förläggningsorganisationen vid SIV är för närvarande föremål för en
översyn. Denna översyn är bl. a. betingad av behovet av ökad kapacitet
och av ökad flexibilitet för att kunna möta de fluktuationer som utmärker
tillströmningen av asylsökande. Samtidigt har man aktualiserat möjligheterna
till ökad delegering av administrativt ansvar. SIV skall också tillsammans
med rikspolisstyrelsen utreda inrättandet av särskilda utredningsslussar.
Där skall de asylsökande förläggas under den tid polisens grundutredning
genomförs.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

133

Redog. 1987/88:2 Enligt det synsätt som legat till grund för denna översyn skall förläggBilaga
3 ningsverksamheten organiseras i ett antal regioner utifrån de permanenta

förläggningarna. Personalresurserna på dessa förläggningar skall vara så
dimensionerade att erfaren personal därifrån skall kunna sättas in temporärt
i arbetet med upprättande och drift av tillfälliga förläggningar inom
regionen under perioder av större förläggningsbehov.

Förläggningarna består i allmänhet av ett antal lägenheter med självhushåll
i förläggningsorten. De kan vara koncentrerade till en viss stadsdel,
men de kan också vara spridda över hela orten. Undantag är förläggningarna
i Alvesta och Moheda som består av dels lägenheter, dels ”stugbyar”
samt förläggningen i Dals Ed som består av en stugby samt den i Falkenberg
som är inrymd i ett tidigare motell. Förläggningen i slussarna består
däremot i allmänhet av pensionatsinkvartering. Vid slussförläggningen i
Långrösta sker inkvarteringen i en stugby med självhushåll. En redogörelse
för de olika förläggningarna följer i delavsnitt 7.4 Förläggningsverksamhetens
omfattning.

7.4 Förläggningsverksamhetens omfattning

I slutet av år 1986 var ca 5600 personer inkvarterade på SIV:s förläggningar
och slussar. Det är mer än en fördubbling sedan maj/juni samma år.
Antalet är dock lägre än vad man kunde befara med hänsyn till den stora
tillströmningen av asylsökande under hösten 1986. Tack vare en positiv
inställning hos flera kommuner lyckades man höja kvoten för den kommunala
flyktingmottagningen med ca 1 000 extraplatser. Samtidigt minskade
antalet asylsökande något mot slutet av året. Under första kvartalet 1987
har antalet inkvarterade på SIV:s förläggningar och slussar fortsatt att öka.
De uppgick den 1 april 1987 till ca 6500.

Det är framför allt två faktorer som bestämmer behovet av förläggningsplatser
och förläggningstidens längd. De bestämmande faktorerna är dels
antalet flyktingar och asylsökande, dels kommunernas möjligheter att ta
emot dessa. SIV kan visserligen hålla nere antalet nytillkommande asylsökande
i förläggningarna genom att i minskad utsträckning ta emot direktinresta
asylsökande (personer som sökt asyl först efter en tids vistelse i
landet). Detta skulle emellertid endast leda till att de möjliga utplaceringarna
i kommunerna successivt minskade i motsvarande grad. Totaleffekten
på behovet av förläggningsplatser av en sådan åtgärd skulle därför efter
en viss tid närma sig noll. Förläggningstiderna har under hösten 1986
uppgått till i genomsnitt ca fyra månader. I enskilda fall har de dock varit
betydligt längre. Målet är att förläggningstiderna skall begränsas tili högst
fyra veckor, vilket är den tid som normalt erfordras för utredning och
förberedelsearbete.

Det är alltså främst svårigheterna att placera ut flyktingarna och de
asylsökande i kommunerna som bestämmer förläggningstidens längd. Utredningarna
och förberedelsearbetet i flykting- och asylärendena har endast
i undantagsfall fördröjt utplaceringen i kommunerna. Det är framför
allt bristen på lämpliga bostäder som begränsar kommunernas möjligheter
att ta emot flyktingar och asylsökande.

/\ntalet platser vid olika förläggningar och beläggningen på dessa i slutet
av år 1986 (vecka 52) framgår av följande sammanställning. Antalet angivna
platser har framräknats av SIV såsom det i praktiken högsta antalet
tillgängliga platser vid vaije förläggning. Antalet sängplatser är dock något
högre.

	Regi	Platser	Beläggning Antal %
Permanenta förläggningar
Flen	SIV	330	303	92
Märsta	Sigtuna kn	140	121	86
Alvesta	SIV	280	286	102
Hallstahammar	SIV	260	252	97
Moheda	SIV	90	97	108
Landskrona	SIV	260	259	100
SUMMA		1360	1318	97
Tillfälliga förläggningar
Surahammar	SIV	160	115	72
Fagersta	SIV	170	146	86
Oxelösund	SIV	175	169	97
Nässjö	SIV	200	162	81
Säffle	Privat	200	207	104
Timrå	SIV	230	222	97
Överum	SIV	130	143	110
Falkenberg	SIV	150	133	89
Markaryd	SIV	160	148	93
Kiruna	SIV	280	255	91
Dals Ed	SIV	250	238	95
Laxå	SIV	135	158	117
Österbybruk	SIV	120	130	108
Valdemarsvik	SIV	190	173	91
Gimo	SIV	130	126	97
SUMMA		2680	2525	94
Permanenta och till-fälliga förläggningar, totalt		4040	3843	95
Tillfälliga slussför-läggningar	Regi	Platser	Beläggning Antal %
Lättarp	Privat	80	83	104
Köpingsvik	Privat	200	204	102
Långrösta	Privat	300	254	85
Sävsjö	Privat	250	258	103
Frostavallen	Privat	150	112	75
Sätra Brunn	Privat	150	125	83
Tyringe	Privat	200	155	78
Byerum	Privat	200	206	103
Märsta	Sigtuna kn	160	274	171
Bocksjön	Privat	150	77*	51
SUMMA		1840	1 748	94

* Inklusive 23 personer i utredningsförläggning

Av sammanställningen framgår att, med undantag av anläggningarna i
Märsta och Säffle, samtliga förläggningar drivs av SIV medan slussarna
drivs i privat regi. Under första kvartalet 1987 öppnas ytterligare fem
tillfälliga förläggningar med 200 platser vardera. De ligger i Svappavaara,

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

135

Redog. 1987/88:2 Hofors, Lesjöfors, Karlskrona och Sandviken. Anläggningen i Sandviken
Bilaga 3 drivs av Röda korset.

Förläggningarna i Hallstahammar och Surahammar utnyttjas huvudsakligen
för inkvartering av kvotflyktingar. Andra förläggningar med ett större
antal kvotflyktingar är Fagersta, Österby Bruk och Kiruna. Förläggningen
i Bocksjön utnyttjades övergångsvis både som tillfällig utredningsförläggning
och som slussförläggning.

Beläggningen på förläggningarna var hög i slutet av år 1986. I vissa fall
var förläggningarna överbelagda i förhållande till den framräknade normen.
När det gäller de privata och kommunala anläggningarna är antalet
angivna platser detsamma som det antal platser som tidigare avtalats
mellan SIV och dem som driver anläggningen. Dessa kan i vissa fall
tillfälligt öka förläggningskapaciteten genom att t. ex. hyra in ytterligare
förläggningskapacitet. Detta förklarar den höga beläggningen vid t. ex.
slussen i Märsta. Den låga beläggningen i Surahammar under vecka 52
förklaras av att man just då förberedde mottagandet av ett antal kvotflyktingar.

7.5 Kostnader för flyktingmottagningen

7.5.1 Överföring och mottagning av flyktingar

Statens kostnader för överföring av flyktingar till Sverige samt mottagnings-
och utredningsförläggningar för flyktingar och asylsökande finansieras
via anslaget Överföring och mottagning av flyktingar m. m. som är
upptaget under huvudtiteln för arbetsmarknadsdepartementet. Från detta
anslag finansieras också bidrag till flyktingars resor från Sverige för bosättning
i annat land samt bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas
resor till Sverige. Utgifterna under detta anslag uppgick budgetåret 1985/86
till totalt 312 milj. kr. Budgetåret 1986/87 beräknas utgifterna enligt invandrarverket
bli ca 450 milj. kr. vilket innebär ett överskridande med 280 milj.
kr. Enligt 1986/87 års budgetproposition föreslås 411 milj. kr. bli anvisade
till överföring och mottagning av flyktingar budgetåret 1987/88. Dessa
medel föreslås bli fördelade enligt följande.

1. Överföring av flyktingar 6,3 milj. kr.

2. Verksamheten vid förläggningar 400,0 ”

3. Flyktingars resor från Sverige

för bosättning i annat land 2,6”

4. Resor för anhöriga 2,1”

7.5.2 Ersättning til) kommunerna för åtgärder för flyktingar

Den statliga ersättningen till kommunerna för mottagande av flyktingar
och vissa andra utlänningar finansieras via anslaget Ersättning till kommunerna
för åtgärder för flyktingar som redovisas under huvudtiteln för
arbetsmarknadsdepartementet.

Utgifterna under detta anslag uppgick budgetåret 1985/86 till 638 milj. kr.

I årets budgetproposition föreslås att sammanlagt 785 milj. kr. skall anvisas
för rubricerade ändamål. Medlen föreslås bli fördelade enligt följande.

1 Ersättning för ekonomisk hjälp

enligt socialtjänstlagen 460 milj. kr.

2-3 Särskilt bidrag till kommuner som
träffat överenskommelse med SIV
om mottagande av flyktingar och
andra utlänningar (s. k. schablonbidrag)
253 ”

4-5 Ersättning av sjukvårdskostnader
och extraordinära vårdinsatser för
handikappade flyktingar m. m. 37 ”

6 Ersättning för kostnader för

kollektiva genomgångsbostäder 35 ”

Ersättningen till kommunerna för ekonomisk hjälp enligt socialtjänstlagen
baseras på de faktiska kostnaderna och utbetalas till den kommun som
lämnat hjälpen ifråga. Det saknar således vid denna bidragstyp betydelse
om den bidragsberättigade flyttar från en kommun till en annan under
bidragstiden. Schablonbidraget utbetalas däremot till den kommun där
flyktingen var bosatt vid det första kvartalsskiftet efter utflyttningen från
förläggning. Schablonbidraget utgår för närvarande med följande belopp.

Asylsökande Flyktingar med uppe hållstillstånd -

Barn under 16 år 11200 kr. 28000 kr.

Övriga 6700 kr. 13 400 kr.

Om en asylsökande beviljas uppehållstillstånd får den mottagande kommunen
ytterligare 11 200 kr. för personer som fyllt 16 år och 21 300 kr. för
dem som är under 16 år. Detta ytterligare bidrag utgår till den kommun där
den asylsökande var bosatt vid kvartalsskiftet efter det att uppehållstillstånd
beviljats.

Enligt förslag i årets budgetproposition skall från denna anslagspost
avseende särskilda bidrag även kunna utgå ersättning till kommun vars
kostnader för flyktingmottagandet har ökat särskilt påtagligt till följd av
stor inflyttning från andra kommuner av flyktingar som har beviljats uppehållstillstånd.

7.5.3 Kostnaderna vid olika flyktingförläggningar

SIV har i sin anslagsframställning för budgetåret 1987/88, bilaga 35, redovisat
det ekonomiska utfallet vid verkets mottagnings- och utredningsförläggningar
budgetåret 1985/86 (underbilaga 5). Sammanställningen visar
att dygnskostnaderna per flykting pendlat mellan knappt 250 kr. och drygt
620 kr. Genomsnittskostnaden uppgick till drygt 320 kr. per dygn, dvs.
närmare 10000 kr. per månad.

I de redovisade kostnaderna ingår även vissa engångsutgifter vid igång -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

137

sättande, vilket medfört att kostnadsbelastningen blivit högre vid förläggningar
som tagits i bruk under budgetåret eller där andelen engångsutgifter
av andra skäl varit hög.

Kostnadsspridningen och kostnadsnivån över huvud taget vid förläggningarna
är sådana att en närmare granskning är påkallad. En sådan
granskning kommer att genomföras som en etapp två till detta granskningsärende.

8 Flyktinginvandringens återverkan på
kommunerna

Flyktinginvandringen har haft betydande ekonomiska och administrativa
konsekvenser för berörda kommuner. De har ställts inför nya och ökande
krav på kommunal service. Tillströmningen av flyktingar och asylsökande
fluktuerar kraftigt. Detta försvårar planeringen för kommunernas flyktingmottagande
och ställer stora krav på flexibilitet och handlingsberedskap.

Flyktinginvandringens återverkan på kommunerna tillhörde de frågor
som revisorerna inledningsvis bedömde vara av särskilt intresse vid den
fortsatta granskningen i ärendet. Att företa en mera fullständig utredning
av hela detta problemkomplex hade emellertid varit en alltför omfattande
uppgift. Revisorerna gjorde den bedömningen att frågans vidd och de
komplicerade orsakssammanhangen talade för att denna aspekt av flyktinginvandringen
i stället lämpligen borde utredas i ett större tvärvetenskapligt
inriktat forskningsprojekt. Revisorernas granskning har därför
inriktats mot vissa avgränsade och konkreta frågeställningar som hänger
samman med statens åtgärder för att underlätta flyktingmottagandet i
kommunerna.

Bland de åtgärder staten vidtagit i detta syfte kan nämnas ersättningen
till kommunerna för åtgärder för mottagande av flyktingar och andra
utlänningar samt det nya systemet för flyktingmottagning. Dessa åtgärder
har redovisats i föregående avsnitt.

Den omständighet som för närvarande framstår som det främsta hindret
i kommunerna för att ta emot flyktingar är bristen på lämpliga bostäder.
Två faktorer som försvårar det mera långsiktiga inlemmandet av flyktingar
och de asylsökande i det svenska samhället är utformningen av svenskundervisningen
för invandrare och sysselsättningsfrågan i en vidare bemärkelse.
Den följande redovisningen i detta avsnitt begränsas till dessa tre
frågor.

8.1 Bostadsförsörjningen

8.1.1 Tillgången på lediga bostäder

Tillgången på lediga lägenheter i landet har sedan statistiska centralbyråns
mätningar på området inleddes år 1975 präglats av fleråriga periodiska
svängningar. Från år 1975 fram till år 1980 sjönk antalet lediga lägenheter
successivt från omkring 30000 till drygt 15 000 år 1980. Därefter steg

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

antalet lediga lägenheter till drygt 40000 år 1984 för att sedan åter sjunka.
Den 1 mars 1986 beräknades antalet lediga lägenheter uppgå till ca 17500,
varav ca 14600 i allmännyttiga bostadsföretag. Den 1 september samma år
var antalet lediga lägenheter i allmännyttiga företag ca 12 500. Vid mätningarna
under hösten ingår inte de privatägda fastigheterna. Det kan antas att
det totala antalet lediga lägenheter i hela landet vid detta mättillfälle låg
något under 15000.

Den rådande bristen på lägenheter har sin grund i dels en minskad
produktion av lägenheter, dels en ökad efterfrågan.

8.1.2 Bostadsproduktionen

Bostadsbyggandet kulminerade kring år 1970 och uppgick då till mer än
100000 lägenheter per år. Under de följande sex åren sjönk bostadsbyggandet
drastiskt och år 1976 hade byggandet av bostäder sjunkit till mindre
än hälften av produktionen år 1970. Därefter har produktionen sjunkit
ytterligare. År 1986 var nyproduktionen ca 27400 lägenheter. Antalet
påbörjade och inflyttningsfärdiga bostadslägenheter under senare år framgår
av följande sammanställning, som är hämtad från konjunkturinstitutets
rapport Konjunkturläget hösten 1986. I sammanställningen ingår även
preliminära uppgifter för år 1986 och en prognos för år 1987.

	1983	1984	1985	1986	1987
Påbörjade
Flerbostadshus	18250	16800	14 100	15 800	17500
Småhus	19500	17 300	13 600	13400	14000
Totalt	37 750	34100	27700	29200	31500
Inflyttningsfärdiga
Flerbostadshus	20250	17 100	17100	13 900	15 100
Småhus	23150	17900	15 800	13 500	14000
Totalt	43400	35000	32900	27400	29100

Från det befintliga beståndet av bostadslägenheter avgår varje år ett
betydande antal lägenheter. Statistiken över denna avgång är inte fullständig,
men det antal lägenheter som varje år avgår på grund av t. ex. rivningar,
sammanslagningar, kontorisering och - när det gäller småhus — övergång
till fritidshus har av bostadsstyrelsen beräknats till mellan 15000 och
20000 (Bostadskommitténs delbetänkande 1, SOU 1984:35). Detta betyder
att det årliga nettotillskottet av lägenheter begränsas till mellan 10000
och 15000 lägenheter.

8.1.3 Efterfrågan på bostäder

Den ökade efterfrågan på lägenheter hänger samman med en rad omständigheter.
Följande faktorer kan nämnas.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

139

Avveckling av institutionsvård

Vårdbehövande som tidigare normalt tagits om hand vid olika institutioner
inom ramen för den primär- och landstingskommunala vård- och omsorgsverksamheten
skall numera i ökad utsträckning beredas möjlighet till egenboende.
Enligt uppgifter från socialdepartementets äldreberedning har antalet
platser vid ålderdomshem och vårdhem för utvecklingsstörda samt
vid den psykiatriska vården minskat med sammanlagt omkring 3000
platser per år under 1985 och 1986. Detta har ökat den årliga efterfrågan på
bostäder med ca 2 000- 3 000 lägenheter.

Bostäder för flyktingar och övriga invandrare

Antalet personer som nu skall placeras ut i kommunerna inom ramen för
den kommunala flyktingmottagningen är betydligt större än det antal flyktingar
som följde på tidigare års flyktinginvandring. I början av 1980-talet
var antalet flyktingar 2 000- 3 000 per år. Nu är antalet uppe i mer än 11000
per år.

Även invandringen av andra än flyktingar ökar. Efter fem år med ett
invandringsunderskott för nordiska medborgare föreligger nu åter ett invandringsöverskott.
Det totala överskottet (exkl. flyktingar) uppgick år
1986 till ca 7 000 personer.

Behovet av bostäder som härrör från flyktinginvandring och annan
invandring utgår i dagsläget från ca 18000 personer per år. Enligt en analys
av hushållsstrukturen bland flyktingar och asylsökande som gjorts i Stockholms
kommun räknar man där med att kunna placera in i genomsnitt 1,5
personer per lägenhet. Om detta tal tillämpas vid beräkningen av behovet
av bostäder för samtliga nytillkomna invandrare, inklusive asylsökande
och flyktingar, skulle ca 12000 lägenheter per år erfordras för detta ändamål.

Behov av lägenheter för förläggningsverksamheten

Inkvarteringen vid SIV:s förläggningar sker huvudsakligen i lägenheter.
Lägenheter disponeras också för att täcka bl. a. förläggningsadministrationens
lokalbehov. Totalt sett disponerar SIV för närvarande omkring
1 500 lägenheter, varav I 300-1 400 tillkommit under de senaste två åren.

Behov av tillfälliga genomgångsbostäder

Till det antal lägenheter som disponeras av SIV för förläggningsverksamhet
kommer de lägenheter m. m. som vissa kommuner tillhandahåller som
genomgångsbostäder. Sådana bostäder kan behövas i avvaktan på att
direktinresta asylsökande kan transporteras till utredningsförläggningar,
som alternativ till förläggningsboende i vissa fall och som tillfällig bostad
för de asylsökande som efter avslutad utredning placerats ut i kommunerna
för att där invänta SIV:s eller regeringens beslut i ärendet. Antalet
lägenheter som disponeras av kommunerna som tillfälliga genomgångsbo -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

städer i invandringsprocessens olika skeden är svårt att beräkna eftersom
olika inkvarteringsformer förekommer. Antalet bostadslägenheter som tagits
i anspråk för detta ändamål sedan det nya systemet för flyktingmottagningen
genomfördes torde dock överstiga 1 000.

Bostäder för ungdom

En annan viktig faktor i sammanhanget är efterfrågan på bostäder från
ungdomar som vuxit upp i landet och som nu skall sätta bo och göra sin
entré på bostadsmarknaden. Enligt bostadskommittén (Delbetänkande 1,
SOU 1984:35) karakteriseras befolkningsutvecklingen visserligen av en
svag tillväxt i ungdomsåldrarna under 1980-talet (34000 personer) som
sedan följs av en betydande minskning under 1990-talet (170000 personer).
Ungdomarnas efterfrågan på bostäder är således inte ett kvantitativt ökande
problem. De svårigheter som ändå föreligger har huvudsakligen sin
grund i obalans mellan utbudets och efterfrågans sammansättning (bostädernas
lokalisering och storlek) och att ungdomshushållen är av en av de
grupper i samhället som i rådande bristläge är utsatt för det hårdaste
konkurrenstrycket på bostadsmarknaden.

Dubbelboende m.m.

Bostadsmarknaden påverkas också av det förhållandet att dubbelboendet
(en person har flera lägenheter) ökat och att juridiska personer i stigande
utsträckning disponerar bostadslägenheter bl. a. som ett billigare alternativ
till hotell vid tillfälliga övernattningar. Det saknas för närvarande en aktuell
redovisning för i vilken utsträckning lägenheter disponeras för detta
ändamål.

8.2 Svenskundervisning för invandrare

Kostnader för statsbidrag till grundläggande svenskundervisning
(grund-sfi) och påbyggnadsundervisning (påbyggnads-sfi) bestrids från anslaget
Undervisning för invandrare i svenska språket som redovisas under
huvudtiteln för utbildningsdepartementet.

De grundläggande bestämmelserna om grund-sfi finns i lagen (1986:159)
om grundläggande svenskundervisning för invandrare. För grund-sfi utgår
statsbidrag till kommunerna enligt bestämmelserna i förordningen
(1986: 207) om grundläggande svenskundervisning för invandrare. För påbyggnads-sfi
i studieförbunden utgår statsbidrag enligt bestämmelserna i
förordningen (1986: 208) om statsbidrag till studiecirklar i påbyggnadsundervisning
i svenska språket för invandrare.

Enligt riksdagens beslut år 1984 (prop. 1983/84:199, UbU 1984/85:6,
rskr 1984/85:77) är målet för svenskundervisningen för vuxna invandrare
att ge invandraren sådana kunskaper i svenska språket samt om det svenska
samhället och arbetslivet att invandraren kan ta vara på sina rättigheter
och påverka sin situation samt fullgöra de krav och skyldigheter som det
dagliga livet bjuder. Undervisningen skall vidare bidra till att invandrarens

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

141

ställning på t. ex. arbetsmarknaden stärks och till att invandraren kan
medverka i det kulturella, sociala, fackliga och politiska livet samt genomgå
utbildning inom det reguljära vuxenutbildningssystemet i form av allmän
grundutbildning och yrkesutbildning.

Enligt de av riksdagen fastställda riktlinjerna för svenskundervisningen
för vuxna invandrare skall det genomsnittliga antalet studietimmar i normalfallet
vara sammanlagt 700 timmar.

Svenskundervisningen består av en grundutbildning och av en påbyggnadsutbildning.
I de fall påbyggnadsutbildningen sker genom studieförbund
beräknas i genomsnitt 500 timmar för grundutbildning och 200 timmar
för påbyggnadsutbildning. Om påbyggnadsutbildningen i stället lämnas
vid AMU är fördelningen 400 timmars grundutbildning och 300 timmars
påbyggnadsutbildning.

Grundläggande svenskundervisning

Kommunerna har skyldighet att se till att grundläggande svenskundervisning
anordnas för nyinvandrade personer över 16 år enligt vad som anges i
lagen om grundläggande svenskundervisning för invandrare.

Kommunens skyldighet avser följande personer:

1. Utländsk medborgare, som antingen är kyrkobokförd i kommunen eller
som utan att vara kyrkobokförd, regelmässigt vistas i kommunen efter
att ha ansökt om uppehållstillstånd i avsikt att bosätta sig i riket.
Beträffande sådan inte kyrkobokförd person gäller dessutom att han
skall ha väntat på besked om uppehållstillstånd under minst den tid som
regeringen bestämmer, för närvarande två månader.

2. Svensk medborgare, som är kyrkobokförd i kommunen, men som tidigare
har varit bosatt utom landet och som saknar grundläggande kunskaper
i svenska språket.

3. Finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen, men
som är bosatt i Finland nära gränsen till Sverige.

Skyldigheten gäller under det kalenderår då de som avses i första stycket

1. och 2. kommer till Sverige eller i fall som avses i 3. börjar arbeta i
Sverige samt under det närmast påföljande kalenderåret.

Kommunens skyldighet avser dock inte en utländsk medborgare som
har svenska, danska eller norska som modersmål eller den som eljest har
sådana kunskaper i något av dessa språk att grundläggande svenskundervisning
inte kan anses nödvändig. Inte heller för den som är berättigad till
grundutbildning för vuxna (grundvux) enligt vuxenutbildningslagen
(1984:1118) gäller kommunens skyldighet i detta avseende.

Med grundläggande svenskundervisning avses undervisning som syftar till
att ge nykomna vuxna invandrare allmänna kunskaper i svenska språket
och om det svenska samhället.

Undervisningen skall erbjudas så snart som möjligt efter invandrarens
ankomst till Sverige.

Asylsökande får dock inte delta i denna utbildning förrän de väntat på
tillstånd i minst två månader.

Undervisningen skall normalt pågå tills deltagarna bibringats de kunska -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

per och färdigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen.
För deltagare som inte gör tillfredsställande framsteg kan utbildningen
dock avbrytas tidigare.

Den grundläggande svenskundervisningen skall bedrivas som deltidsstudier
och spridas till flera av veckans dagar samt bedrivas kontinuerligt
under hela året.

Undervisningen skall vara avgiftsfri för deltagarna och kommunerna får
statligt bidrag för att anordna denna utbildning. Kommunerna kan anordna
den grundläggande svenskundervisningen för invandrare i egen regi, men
de kan också uppdra åt studieförbund, folkhögskolor eller, i vissa fall, åt
AMU att genomföra undervisningen.

Statsbidragen finansieras från anslaget Undervisning för invandrare i
svenska språket under huvudtiteln för utbildningsdepartementet. Enligt
förslag i 1987 års budgetproposition anvisas för ändamålet totalt 221,5 milj.
kr. avseende budgetåret 1987/88, varav 171,8 milj. kr. förgrundutbildning.

Statsbidrag utgår för nyinvandrade personer över 16 år som påbörjat
undervisningen under ankomståret eller därpå följande kalenderår. Bidrag
utgår för 36 undervisningstimmar med för närvarande 304 kr. per timme
vilket ger ca 11000 kr. per deltagare. Det sammanlagda bidraget till en
kommun utgår med ett högstbelopp som har beräknats på antalet nyinvandrade
kyrkobokförda under föregående år. Antalet undervisningstimmar
är framräknat utifrån 430 studietimmar och ett genomsnittligt deltagarantal
på 12 personer.

Deltagare i den grundläggande svenskundervisningen kan i vissa fall få
bidrag eller ersättning. Denna finansieras från anslaget Timersättning vid
vissa vuxenutbildningar som redovisas under huvudtiteln för utbildningsdepartementet.
För budgetåret 1987/88 beräknas 94,7 milj. kr. åtgå för
ändamålet.

Under budgetåret 1986/87 får deltagare, om de är minst 20 år, ett stimulansbidrag
om 13 kr. per studietimme om de inte åsamkas inkomstbortfall
genom att delta i undervisningen. Om inkomstbortfall föreligger utgår
ersättning med 42 kr. per studietimme. För asylsökande utgår dock inte
stimulansbidrag. Deltagare som är under 20 år får högst 400 kr./månad om
de inte åsamkas inkomstbortfall.

Påbyggnads undervisning

Påbyggnadsundervisning anordnas dels av studieförbunden, dels som kurs
inom arbetsmarknadsutbildningen.

Den påbyggnadsundervisning som anordnas av studieförbunden skall i
genomsnitt uppgå till 200 timmar. Antalet deltagare får vara högst 20 och
lägst 5 personer i vaije studiecirkel.

Statsbidrag till studieförbunden utgår för 1986/87 med 257 kr. per studietimme
(motsvarar begreppet undervisningstimme i grund-sfi). Under förutsättning
av ett genomsnittligt deltagarantal på 10 personer och att deltagarna
tillgodogör sig undervisningen i normaltakt uppgår det sammanlagda
statsbidraget per deltagare i påbyggnadsundervisningen till drygt 5 100 kr.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

143

Statsbidraget till studieförbunden för denna verksamhet har för budgetåret
1987/88 beräknats till 28,5 milj. kr.

Studiecirklar i påbyggnadsundervisningen skall vara kostnadsfria för
deltagarna. Inget särskilt studiestöd utgår.

Påbyggnadsundervisningen vid AMU, som uppgår till ca 300 timmar,
skall ingå i en fastställd yrkesinriktad utbildningsplan för deltagarna. Undervisningen
skall i dessa fall vara innehållsmässigt orienterad mot den
beslutade efterföljande yrkesutbildningen. Under utbildning vid AMU får
kursdeltagarna utbildningsbidrag.

Synpunkter på svenskundervisningen

Den nuvarande undervisningen i svenska och samhällsorientering för
vuxna invandrare har kritiserats dels därför att de resurser som avsatts för
ändamålet inte skulle vara tillräckliga för att nå de angivna målen för
utbildningen, dels därför att systemet för statsbidrag till kommunerna inte
skulle vara ändamålsenligt utformat.

Frågan om utbildningens omfattning och kvalitet är givetvis betydelsefull,
men den faller i huvudsak utanför ramen för pågående granskning.
Kritiken mot statsbidragssystemet är i detta sammanhang mera allvarlig
därför att bidragssystemet komplicerar de pågående förhandlingarna mellan
SIV och kommunerna om flyktingmottagandet. Vissa kommuner har
redan nu, enligt vad som framgår av en skrivelse från SIV till skolöverstyrelsen,
framfört tanken att låta de nya avtalen om flyktingmottagning
anpassas efter förväntade resurser för grundläggande svenskundervisning.

Enligt det nuvarande systemet baseras resurstilldelningen för denna
undervisning både totalt och för den enskilda kommunen på antalet utbildningsberättigade
nyinvandrade som kyrkobokförts under föregående kalenderår.
I ett läge med ökande invandring får kommunerna därför inte full
kostnadstäckning om kraven på svenskundervisning skall upprätthållas. I
underlaget för bidragskvoten ingår inte heller de asylsökande trots att de
omfattas av kommunens skyldighet att anordna svenskundervisning.

Skolöverstyrelsen disponerar över en reserv på 10% av det statsbidrag
som beräknats för hela riket. Dessa medel skall fördelas till kommuner
som har behov av statsbidrag utöver det högstbelopp som fastställts för
kommunen. Denna reserv är genom sin konstruktion således endast anpassad
för att utjämna effekterna av lokala förändringar i nyinvandringens
omfattning. Den utgör däremot inte något resurstillskott vid en ökad nyinvandring
totalt sett.

I vad mån dessa omständigheter faktiskt påverkar kommunernas villighet
att ta emot flera flyktingar är ännu oklart. Det kan dock konstateras
att trots den nya ordningen för den grundläggande svenskundervisningen
som trädde i kraft den 1 juli 1986 har flyktingmottagningen under det därpå
följande halvåret 1986 likväl uppnått nya rekordnivåer både vad avser
flyktingar och asylsökande som utplacerats från förläggningar och för
direktinresta asylsökande.

Ett tänkbart resultat av de tidigare redovisade omständigheterna kan
vara att de otillräckliga resurserna leder till att svenskundervisningen

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

framöver i ökad utsträckning skulle komma att få bedrivas vid flyktingförläggningarna
i stället. Detta skulle kunna få till följd att förläggningsvistelserna
för flyktingar och asylsökande ytterligare förlängs.

En direkt konsekvens har emellertid varit att väntetiderna för svenskundervisning
ökat och att nyinvandrade som varit berättigade till svenskundervisning
riskerat att gå miste om denna därför att de inte kunnat få
undervisningen inom föreskriven tid.

Regeringen har genom beslut den 11 december 1986 medgett att skolöverstyrelsen
får använda ytterligare 60000 undervisningstimmar för
grund-sfi utöver redan medgivna 480 345 under innevarande budgetår.
Kostnaderna härför beräknades till 18240000 kr. De tilldelade timmarna
kan ses som ett förskott på de undervisningstimmar, som eljest skulle utgå
till kommunerna för grundsfi under nästkommande budgetår.

8.3 Sysselsättning för flyktingar och asylsökande

De långa väntetiderna på tillstånd och därefter på arbete eller studier kan
på sikt verka passiviserande och försvåra integreringen av flyktingarna i
det svenska samhället. Detta delavsnitt begränsas till två särskilda
aspekter på sysselsättningsfrågan. Den ena är möjligheterna att ge de
asylsökande en meningsfull sysselsättning under den tid de väntar på
slutligt besked i tillståndsfrågan. Den andra aspekten i sysselsättningsfrågan
som skall belysas här hänger samman med att det i flera av de
kommuner som tagit emot flyktingar och asylsökande inom ramen för det
nya mottagningssystemet nu föreligger svårigheter att ge dem arbete eller
bereda dem annan meningsfull sysselsättning även sedan tillståndsfrågan
avgjorts. Svårigheterna att finna en meningsfull sysselsättning i mottagningskommunerna
leder sedan till en sekundäromflyttning som kan komma
att sätta det nya systemet för flyktingmottagningen ur spel.

Temporärt arbetstillstånd för asylsökande

I en rad motioner1 som väckts under den allmänna motionstiden 1986/87
har de s. k. väntarnas situation aktualiserats. Motionärerna har genomgående
tagit upp de påfrestningar som sysslolösheten under väntetiden utgör
för de asylsökande och de konsekvenser denna väntan kan ha för de
asylsökandes sociala välbefinnande.

1 Motion Sf501 Sonja Rembo och Anita Bråkenhielm (m) Temporärt arbetstillstånd
för flyktingar.

Motion Sf504 Gunnar Thollander och Ingrid Andersson (s) Tidsbegränsat arbetstillstånd
för flyktingar.

Motion Sf513 Rune Backlund m. fl. (c) Flyktingpolitiken.

Motion Sf516 Bengt Westerberg m. f. (fp) Flyktingpolitiken.

Motion Sf518 Siw Persson (fp) Rätt till arbete för asylsökande i väntan på beslut om
uppehållstillstånd.

Motion Sf520 Berndt Ekholm (s) Studier och praktik för asylsökande i väntan på
beslut om uppehållstillstånd.

Motion Sf521 Nils Carlshamre m.fl. (m) Invandrarfrågor.

Motion Sf522 Erkki Tammenoksa och Oskar Lindkvist (s) Flyktingpolitiken.

Motion Sf525 Alf Svensson (c) Flyktingpolitiken.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

145

10 Riksdagen 1987188. 2 sami. Nr 2

Redog. 1987/88:2 Dessa påfrestningar förstärks givetvis av ovissheten om utgången i asyl Bilaga

3 ärendet.

Vissa motionärer menar att den påtvingade sysslolösheten under väntetiden
också kan påverka den svenska opinionens syn på flyktingar och
asylsökande (motionerna Sf501 och Sf516).

Förslagen om hur de asylsökande skall beredas sysselsättning under
väntetiden skiljer sig något mellan olika motionärer. I några fall har motionärerna
föreslagit att de asylsökande skulle få ett tidsbegränsat arbetstillstånd
under väntetiden, medan andra motionärer föreslagit olika former av
beredskapsarbete för de asylsökande. Det förekommer också förslag om
att förena de ekonomiska bidragen till de asylsökande med krav på deltagande
i viss utbildning, t. ex. svenskundervisning och arbetsmarknadsutbildning,
arbetslivspraktik etc.

Några av de i motionerna framförda förslagen pekar på sambanden
mellan bl. a. svenskundervisningen och flyktingarnas och de asylsökandes
möjligheter att förbättra sin situation. Förslagen har på så sätt åter aktualiserat
de konsekvenser det nya systemet för statsbidrag till den kommunala
svenskundervisningen haft på kommunernas förmåga att anordna sådan
undervisning (se föregående delavsnitt).

Riksdagen har tidigare behandlat motioner med syfte att ge asylsökande
ett tidsbegränsat arbetstillstånd under väntetiden, senast våren 1986
(Sf502, SfU 21, rskr 303). Dessa motioner har emellertid avslagits med
hänsyn till att ett system med tillfälliga arbetstillstånd kunde befaras leda
till en uppluckring av principen om den reglerade invandringen. Man borde
i stället försöka komma tillrätta med de problem som uppkommer under
väntetiden genom att hålla nere handläggningstiderna. En annan omständighet
av betydelse i detta sammanhang är att man redan i dagsläget har
problem med att lösa sysselsättningsfrågan för de invandrare som tidigare
fått arbetstillstånd.

Flera av de motioner som lämnats under den allmänna motionstiden
1986/87 har dock åsyftat ett bredare sysselsättningsprogram. I ett par
kommuner har man företagit vissa åtgärder i denna riktning. Inom ramen
för bl. a. svenskundervisningen har även asylsökande kunnat få en kortare
tids praktisk yrkesorientering. Med nuvarande regelsystem är det emellertid
inte möjligt att ge asylsökande, som alltså inte har tillståndsfrågan löst,
avlönade praktikplatser.

Det kan i sammanhanget noteras att under senare år har i genomsnitt ca
90% av de asylsökande, som fått resa in i landet och här invänta resultatet
av ärendet, fått tillstånd att stanna i riket.

Sekundäromflyttning

En av grundtankarna bakom det nya systemet för flyktingmottagningen
var att flyktingar och asylsökande skulle spridas till ett större antal kommuner.
Dessa kommuner skulle sedan svara för den mera långsiktiga
introduktionen i det svenska samhället. Tidigare hade dessa grupper företrädesvis
sökt sig till storstadsregionerna och till universitetsorterna,
14g främst Storstockholmsområdet. En alltför stark koncentration av flykting -

ar och asylsökande till dessa områden, som har brist på bostäder och även
i övrigt har begränsade resurser för att ordna en bra flyktingmottagning,
kan leda till att syftet med den beslutade reformen förfelas.

Det som normalt framstår som en självklar rättighet, nämligen att själv
få välja boplats, kan emellertid när det gäller den organiserade flyktingmottagningen
i vissa fall ha till följd att de för ändamålet avdelade resurserna
inte blir effektivt utnyttjade. För att det skall vara möjligt att uppnå syftet
med det nya systemet för flyktingmottagningen och att mera långsiktigt
sprida utplaceringen av flyktingar och asylsökande till flera kommuner
behövs någon form av styrmedel. Flyktingarna och de asylsökande kommer
annars med stor sannolikhet att snart återta det tidigare boendemönstret
och flytta till de attraktiva storstadsområdena i stället för att utnyttja de
kommunplatser som SIV förhandlat fram vid överläggningar med kommunerna.
Denna omflyttning kan skapa vissa problem bl. a. vid fördelningen
av det statliga s. k. schablonbidraget till kommunerna (jfr avsnitt 7.5.2).

Flyttningen till storstadsregionerna kan, som nyss nämnts, skapa problem
också i övriga delar av landet. Kommuner som ställt upp i det nya
systemet för flyktingmottagande och som byggt upp en ny organisation för
ändamålet kan ställas inför den situationen att iordningställda bostäder,
daghemsplatser m. m. inte blir utnyttjade i planerad omfattning. Det kan i
ett sådant läge bli nödvändigt att välja mellan målet att flyktingarna och de
asylsökande skall komma till kommuner som är förberedda på att ge dem
ett bra mottagande och målet att bevara ett betydande mått av valfrihet
och hänsynstagande till den enskilde vid utplaceringen.En målkonflikt av
detta slag kan aktualiseras dels i samband med vistelsen på SIV:s s.k.
slussar och förläggningar, dels vid utplaceringen i kommunen, dels ock vid
flyttningen mellan olika kommuner den närmaste tiden efter den primära
utplaceringen.

Det föreligger för närvarande inte någon skyldighet för flyktingar och
asylsökande att acceptera en förläggningsinkvartering eller utplacering till
en viss kommun. Man har, i de få fall man inte lyckats komma överens, i
stället tillämpat ekonomiska sanktioner i form av bl. a. nekat bistånd enligt
6§ socialtjänstlagen eller, vid vistelse på förläggning, indragen dagspenning.

Kommunernas rätt att vägra flyktingar och asylsökande bistånd enligt
socialtjänstlagen när en anvisad plats på en utredningsförläggning inte
utnyttjas har nyligen prövats av regeringsrätten. 1 en dom beslutad den 27
februari i år har regeringsrätten inledningsvis konstaterat att enligt 2§
socialtjänstlagen svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område
och enligt 3 § samma lag har kommunen det yttersta ansvaret för att de som
vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar
innebär, enligt regeringsrätten, ingen inskränkning i det ansvar som vilar
på andra huvudmän. 6§ socialtjänstlagen föreskriver att den enskilde har
rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i
övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.

Enligt regeringsrättens mening får den asylsökandes behov i regel anses
tillgodosett, i den mening som avses i 6§ socialtjänstlagen, genom att han
tillhandahålls plats i en utredningsförläggning. I linje med vad som angivits

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

147

Redog. 1987/88:2 i propositionen 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande

Bilaga 3 m. m. måste emellertid undantag från denna regel göras för fall där särskil da

omständigheter föranleder det.

Vad gäller frågan om den asylsökande i det nu aktuella målet kan anses
ha haft sitt behov av bistånd tillgodosett genom att han tillhandahållits
plats i en förläggning, anförde regeringsrätten att N.N. vid ankomsten till
Sverige endast var 20 år gammal. Med hänsyn till hans ungdom framstod
en åberopad familjeanknytning till en äldre syster och hennes man, bosatta
i Sundbybergs kommun, som ett så värdefullt stöd under den tid som
frågan om uppehållstillstånd prövades att den borde ha beaktats. En placering
i en avlägsen förläggning som den i Nybro kunde inte tillgodose hans
särskilda behov. I förevarande fall hade således Sundbybergs kommun
som vistelsekommun inte bort avslå N.N.:s framställning om bistånd med
hänvisning till att plats fanns tillgänglig i Nybroförläggningen. Följaktligen
hade det ålegat socialnämnden att utge behövligt bistånd.

Med undanröjande av underinstansernas domar har regeringsrätten därför
återförvisat målet till socialnämnden i Sundbybergs kommun för ny
behandling.

Det finns för närvarande inte någon statistik över i vilken utsträckning
flyktingar och asylsökande lämnar SIV:s förläggningar eller s. k. tillfälliga
genomgångsbostäder ute i kommunerna för att i stället ordna inkvartering
på egen hand. Antalet fall bedöms dock alltjämt vara förhållandevis begränsat.
Den framtida utvecklingen hänger i hög grad samman med regeringsrättens
nyss relaterade dom. Regeringsrätten har där alltså slagit fast
att de asylsökandes behov i regel får anses tillgodosett, i den mening som
avses i 6 § i socialtjänstlagen, genom att plats tillhandahålls i en utredningsförläggning.
Däremot torde det fortfarande inte vara klart vad som gäller
beträffande de senare skedena i mottagningsprocessen.

Också när det gäller dem som placerats ut i kommunerna inom ramen för
det nya systemet för flyktingmottagningen är det statistiska underlaget för
att beräkna omfattningen av sekundäromflyttningen osäkert. Det är dock
helt klart att omflyttningen i detta skede är av betydligt större omfattning
än i tidigare skeden av mottagningsprocessen. Som exempel kan nämnas
Nässjö kommun där sekundäromflyttningen uppgått till mer än 50% under
de första 18 månaderna efter inflyttningen till kommunen. Det kan också
nämnas att SIV har företagit en studie av sekundäromflyttningen bland det
totala antalet flyktingar och asylsökande år 1985.1 denna studie uppskattades
emellertid andelen som inte stannade kvar i mottagningskommunen
under det första året till endast 5% av samtliga utplacerade. Samtidigt
skulle dock omflyttningen till storstäderna enligt samma studie ha varit
dubbelt så hög — 10%. För närvarande saknas dock, som nyss nämnts, ett
underlag som i statistiskt godtagbara termer kan beskriva omflyttningsmönstret
bland asylsökande och flyktingar. Centrum för invandringsforskning
vid Stockholms universitet planerar därför att tillsammans med
delegationen för invandrarforskning (DEIFO) och statistiska centralbyrån
företa en kartläggning av omflyttningen bland dessa invandrargrupper.

Det förekommer också att asylsökande som inkvarterats på s. k. förslus,
-o sar i avvaktan på att man kan hålla de inledande inreseförhör, som senare

skall ligga till grund för polismyndighetens beslut i avvisningsfrågan (se
avsnitt 5.3), lämnar slussförläggningen i förtid. Detta var tidigare ett visst
problem, men det bedöms numera förekomma endast i ringa omfattning.
Det är emellertid inte en brottslig handling för den asylsökande att lämna
den anvisade förläggningen innan inre seförhöret hållits. Det anses dock
som en överträdelse av ordningsföreskrift och leder i regel till efterlysning
och aktualiserar ett beslut om att vederbörande skall tas i förvar.

9 Inresekontrollen

Riksdagens revisorer har i samband med den nu företagna granskningen av
flyktinginvandringen m. m. tagit upp vissa frågor med anknytning till inresekontrollen
dels vid sitt besök på Stockholm-Arlanda flygplats under
revisorernas resa i Stockholms län i juni 1985, dels vid en resa till Trelleborg
i januari 1986 då revisorernas första avdelning träffade samman med
företrädare för den lokala polismyndigheten, tullverket och kommunen.
Vid båda dessa tillfällen företräddes SIV av sin generaldirektör. Företrädare
för rikspolisstyrelsen, bl. a. chefen för rikskriminalen, har vid en särskild
föredragning för revisorernas första avdelning lämnat en fördjupad
orientering kring den illegala invandringen och därmed förenade problem.

Vid dessa sammanträffanden aktualiserades bl. a. följande frågeställningar
rörande inresekontrollen.

Arlanda valdistrikt

- Ett stort antal asylsökande som helt saknar pass och identitetshandlingar.

- Agenter som mot hög ersättning organiserar resor till Sverige för flyktingar
och förser dem förfalskade passhandlingar.

- Behovet av sanktioner mot flygbolag som befraktar trafikanter utan
giltiga handlingar.

Trelleborg

— Personalresurser.

— Teknisk utrustning för passkontroll.

Rikspolisstyrelsen

- Behovet av en central förstärkningsresurs hos rikskriminalen för utredning
av asylärenden.

— Vissa konsekvenser av det stora antalet asylsökande med okänd eller
osäker identitet.

Mot bakgrunden av den lämnade informationen beslutade revisorerna att
granskningen i vad gäller inresekontrollen skulle ta upp följande tre frågeställningar.

— Passkontrollens effektivitet,

— möjligheterna att effektivisera polisens insatser i asylärenden samt

- problem med det stora antalet asylsökande med okänd eller osäker
identitet.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

149

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

9.1 Passkontrollens effektivitet

Passkontrollens huvudsyfte är att hindra att utlänningar, som saknar pass
eller tillstånd som krävs för inresa i Sverige eller som på grund av sina
personliga förhållanden inte är önskvärda här, reser in i landet. Kontroll
kan ske i form av reguljär passkontroll eller genom stickprovskontroll.

Med reguljär passkontroll menas sådan kontroll som bedrivs vid en
nordisk yttergräns som riktar sig mot alla utlänningar som kommer från ett
utomnordiskt land. Kontrollen omfattar också svensk medborgares innehav
av giltigt pass.

Mellan de fem nordiska staterna har träffats ett långtgående avtal om
upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna (PÖK). Detta
innebär att den reguljära passkontrollen skall utföras vid det tillfälle en
inresande första gången passerar nordisk yttergräns.

Stickprovskontroll kan företas vid internordisk gräns. I november 1976
förordnade regeringen om en intensifierad stickprovskontroll av resande
från i första hand Danmark. Syftet med stickprovskontrollen är att hindra
eller försvåra för personer att ta sig in i Sverige i strid med gällande
bestämmelser. Stickprovskontrollen riktar sig därför i första hand mot
utomnordiska medborgare.

Granskningen av passkontrollens effektivitet skall i första hand ses mot
bakgrunden av den förekommande organiserade illegala invandringen och
av den ökande risken för att resande tar sig in i Sverige vid sidan av
passkontrollen eller med hjälp av förfalskade eller lånade passhandlingar.

Den lokala polismyndigheten svarar för passkontrollen. Den kan utföras
av såväl polispersonal som administrativ personal (passkontrollanter).
Tullmyndighet skall på begäran av polismyndighet medverka vid passkontroll
enligt 23 § i utlänningsförordningen.

En förutsättning för att passkontrollen skall kunna fungera effektivt är
att personalen är dimensionerad efter arbetsuppgifternas omfattning, att
personalen har en adekvat utbildning för sina uppgifter och att den har
tillgång till den tekniska utrustning som erfordras för uppgiften.

Revisorerna slog redan i ett tidigt skede av granskningen fast att genomgången
av inresekontrollen skulle avgränsas till en analys av den administrativa
effektiviteten i verksamheten.

Under den tid revisorernas granskning av flyktinginvandringen m. m.
pågått har regeringen tagit initiativ till olika åtgärder för att komma till rätta
med de administrativa problem som det ökade antalet asylärenden föranlett.
Den del av granskningen som omfattar möjligheterna att effektivisera
polisens insatser i asylärenden har därigenom fått eller kommer att få en
genomträngande belysning i annan ordning. Revisorernas granskning har
därför i första hand inriktats på de två återstående frågeställningarna om
passkontrollens effektivitet och om problem med det stora antalet asylsökande
med okänd eller osäker identitet.

150

Avgörande faktorer för personaldimensioneringen är dels arbetsbelastningen
totalt sett, dels hur arbetsbelastningen varierar under dygnet. Vid
farjelägena och de mindre flygplatserna är i regel ankomsten av passagerarförande
transportmedel i utrikes trafik koncentrerad till vissa avgränsade
delar av dygnet.

Dessa problem kan illustreras med ett exempel från Trelleborgs polisdistrikt.
Av de 15-16 passagerarförande färjor som dagligen trafikerar Trelleborgs
hamn i utomnordisk trafik anlöper tre inom ett halvtimmesintervall
på morgonen mellan 07.00 och 07.30. Förutom en kraftig topp i arbetsbelastningen
innebär detta också, p.g. a. hamnens planering och trafikens
karaktär, att ett flertal passkontrollställen måste vara bemannade samtidigt.
Passkontrollen måste således täcka ett förhållandevis stort område
och avse såväl resande till fots över passagerarlandgången som passagerare
i järnvägsvagnar, personbilar och lastbilar.

Antalet ankommande resenärer som passerade den reguljära passkontrollen
i Trelleborg uppgick år 1986 till ca 550000 personer. Distriktet
placerade sig därmed i nivå med Stockholm (2,2 milj.), Göteborg (0,7 milj.)
och Malmö (0,3 milj.). I Stockholm är den reguljära passkontrollen koncentrerad
till Stockholm-Arlanda flygplats, medan passkontrollen i Göteborg,
förutom flygtrafiken, även avser fäijetrafiken på England - Harwich
och Newcastle (ca 100000 ankommande passagerare) - samt Västtyskland
— Kiel (ca 100000 ankommande passagerare). I Malmö avser den
reguljära passkontrollen till ca 60% ankommande flygresenärer vid Malmö-Sturups
flygplats. Återstående ca 40% avser de passagerare som direkt
från Kastrups flygplats utanför Köpenhamn anländer med båt till
svävarterminalen vid Skeppsbron i Malmö samt till en mindre del även
passagerare från färjetrafiken mellan Travemunde och Malmö. Bland övriga
passkontrollorter med reguljär passkontroll kan, i fråga om flygtrafik,
nämnas Norrköping (30000 ankommande passagerare), Jönköping (20000)
och Västerås (15000), samt i fråga om färjetrafik, Ystad (75 000), Nynäshamn
(25000) samt Helsingborg. När det gäller passkontrollorter med
inomnordisk färjetrafik, där passkontrollen genomförs stickprovsvis, intar
Helsingborg med ca 9,0 milj. ankommande passagerare en särställning.
Övriga passkontrollorter med en betydande inomnordisk färjetrafik (ca 2
milj. ankommande passagerare) är Stockholm, Göteborg, Norrtälje (Kappelskär)
samt Malmö (inkl. Limhamn).

Det totala antalet passkontrollorter i riket uppgår för närvarande till
drygt 40.

Som ett underlag för en bedömning av behovet av utbildning för den
passkontrollerande personalen och av teknisk utrustning lämnas nedan en
bild av huvuddragen i passkontrollen. 1 kontrollen ingår bl. a. följande
moment.

- Kontroll av att de som är skyldiga att ha pass vid inresa i Sverige har
sådana legitimationshandlingar som enligt utlänningsförordningen
(1980: 377) gäller som pass.

- Kontroll av passets giltighet.

- Kontroll av innehavarens identitet.

- Kontroll av passets äkthet.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

151

Kontroll av visering.

Kontroll av återresetillstånd för viseringspliktig utlänning med gällande
uppehållstillstånd i Sverige.

Kontroll att viseringsfri utlänning under de sex senast förflutna månaderna
inte vistats mer än tre månader i Norden.

Kontroll i respektive passkontrollregistret, U-boken och andra förekommande
spärrförteckningar för att förhindra att den som skall ha
visering eller annat särskilt tillstånd för att få resa in i Sverige ändå tar
sig in här.

Insamling av kontrollkort från viseringspliktig utlänning och avstämning
av de på kortet lämnade uppgifterna.

För att skapa underlag för bedömning av om en utlänning skall avvisas
enligt 28 eller 29 §§ utlänningslagen skall polismyndigheten i förekommande
fall även fråga utlänningen om syftet med besöket, hur länge han tänker
stanna, hur försörjningen är ordnad och om han har biljett för sin återresa.

Antalet passutfärdande stater är stort och det förekommer en rad olika
passtyper eller andra legitimationshandlingar som gäller som pass. Det
förekommer även att internationella organisationer utfärdar pass. Den
normala formen av pass är hemlandspass. Dessa kan delas in i tre grupper,
nämligen

- vanligt pass eller privatpass

- tjänstepass

- diplomatpass.

Därutöver förekommer s. k. främlingspass, resedokument, olika former av
Laissez-passer och Certificate of Identity. Av dessa har bl. a. FN:s Laissez-passer
godkänts som pass vid inresa i Sverige.

Kontrollen av passets giltighet avser i första hand att passet inte gått ut,
men avser även om passet gäller för resa till Sverige.

Kontrollen av innehavarens identitet, dvs. att den som visar upp passet
är identisk med den som passet är utfärdat för, är ofta en grannlaga uppgift.
Fotografierna i passen kan på grund av t. ex. ålder och slitage ha upphört
att vara välliknande och därmed utgöra ett dåligt underlag för identitetskontrollen.
Det har visat sig att vissa utseendetyper är svårare att identifiera
än andra. Detta har utnyttjats och det förekommer att bl. a. svenska
pass, främst främlingspass, lånats ut. I de fall man misstänker att den som
vid kontrollen uppvisar ett svenskt pass inte är identisk med den som
passet är utfärdat för måste kontrollen kompletteras, t. ex. genom att
utröna om innehavaren har kunskaper i svenska språket.

När det gäller kontrollen av passens och, i förekommande fall, viseringarnas
äkthet står man inför en mycket besvärlig uppgift. Skickligt utförda
förfalskningar kan vara svåra att upptäcka t.o.m. vid en kriminalteknisk
analys av handlingen. Vissa minimikrav på äkthetskontrollen måste dock
kunna ställas även vid den fortlöpande passkontrollen ute på fältet. Det
bör således vara möjligt att redan i detta skede kunna upptäcka de enklare
förfalskningarna. I det följande tecknas några problemsituationer.

Om den passkontrollerande tjänstemannen inte känner igen en passtyp
152 bör denne ha möjlighet att förhållandevis snabbt kunna kontrollera det

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

uppvisade passet mot ett referensregister över internationellt förekommande
typer av passhandlingar. Detta kontrollmoment förutsätter att man
har tillgång till ett sådant register lokalt eller att man via telefax kan
kontrollera handlingen mot ett centralt register. 1 det senare fallet måste
man inom distriktet ha tillgång till såväl fotokopieringsutrustning som en
telefaxanläggning.

Det får dock förutsättas att flertalet av de problem som kan uppkomma
vid passkontrollen också kan lösas internt inom polisdistriktet. I sådana
fall kan det i stället krävas att delar av personalen är försedda med kommunikationsradio
så att de snabbt kan nå den lokala ledningen för passkontrollen.

Vissa vanligt förekommande ingrepp och ändringar i pass kan relativt
enkelt upptäckas genom att handlingen exponeras mot ultraviolett (UV)
eller infrarött ljus. Sådan utrustning finns i olika utföranden. En av de
enklare modellerna, som ute i handeln inte kostar mer än ca 100 kr., består
av bärbar batteridriven UV-lampa som mycket effektivt avslöjar några av
de vanligaste sätten att ändra den handskrivna texten i passen.

Slagningen i de olika ”spärregistren” över vissa utlänningar som inte
utan särskilt tillstånd får komma in i Sverige förutsätter dessutom att man
vid passkontrollen har tillgång till en dataterminal ansluten till passkontrollregistret
och att de tjänstemän som är ute på fältet har snabb förbindelse
med denna genom t. ex. kommunikationsradio. Den som svarar för
dataterminalen bör därvid ha tillgång till övriga spärrlistor.

Det är ett känt förhållande att ett betydande antal utlänningar tar sig in i
Sverige med lånade och förfalskade pass. Det förekommer, som nyss
nämnts, även att svenska pass utnyttjas för detta ändamål. Det kan därför i
vissa fall vara värdefullt, bl. a. av spaningstekniska skäl, att en ifrågasatt
handling skall kunna dokumenteras direkt i anslutning till passkontrollen
även om utlänningen sedermera tillåtits resa in i landet. För detta krävs
tillgång till fotokopieringsutrustning samt om det krävs att kopian snabbt
skall sändas vidare, t. ex. till rikskriminalens utlänningsrotel, även telefaxutrustning.

En rundfrågning hos de lokala polismyndigheter som svarar för passkontrollen
vid de större inreseorterna har gett vid handen att man vid de
berörda polisdistrikten i allmänhet innehar sådan teknisk utrustning som
behövs för att fullgöra den föreskrivna kontrollen. Det är dock endast ett
fåtal distrikt som har den tidigare omnämnda utrustningen för att genom
belysning med UV- eller infrarött ljus avslöja förfalskningar.

Rundfrågningen har emellertid också aktualiserat det förhållandet att
den tekniska utrustningen inte alltid funnits i den omfattning eller varit
tillgänglig för den passkontrollerande personalen ute på fältet på ett sådant
sätt att det varit möjligt att uppnå en optimal avvägning mellan effektivitet
och smidighet vid passkontrollen.

Av de olika exempel på detta som kommit fram vid den företagna
genomgången av tillämpade rutiner vid inresekontroller kan följande nämnas.

Vid ett av de större polisdistrikten hade man av besparingsskäl genomfört
den ordningen att samtliga telefonsamtal till mottagare utanför det

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

153

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

egna riktnummerområdet skulle kopplas genom myndighetens växel. Efter
det att växeln stängt för dagen (kl. 17.00) fanns inte möjlighet att ringa till
myndigheter inom andra riktnummerområden, t. ex. SIV och rikspolisstyrelsen,
annat än från vissa direktkopplade telefoner. Fram till helt nyligen
saknade distriktets utlänningsavdelning en sådan anknytning. Den nu inkopplade
telefonen är dock placerad vid tjänstelokalerna inne i polishuset,
medan passkontrollenheten som är verksam ute på fältet alltjämt saknar
telefon som efter kontorstid är kopplad till rikstelenätet.

Detta exempel, liksom vad som i övrigt visats vid granskningen av
tillgången på teknisk utrustning vid passkontrollen, ger anledning framhålla
vikten av att den passkontrollerande personalen har tillgång till teknisk
utrustning m. m. i den utsträckning som erfordras för att föreskriven kontroll
skall kunna företas utan alltför omfattande och tidskrävande arrangemang.
Det kan annars uppstå risk för att vissa moment i passkontrollen av
tids- och arbetstekniska skäl blir eftersatta. Frågor angående den tekniska
utrustningen för passkontroll handläggs inom rikspolisstyrelsen av arbetskommittén
för teknisk utveckling vid passkontroll.

Den passkontrollerande personalen utbildas dels genom den lokala polismyndighetens
försorg, dels av rikspolisstyrelsen. Inom rikspolisstyrelsen
medverkar såväl rikskriminalens utlänningsrotel som styrelsens polisrättssektion
i detta arbete. När det gäller utbildningen på lokal nivå av den
passkontrollerande personalen kan det finnas anledning att särskilt nämna
den kunskapsuppbyggnad som sker genom samarbete med mer erfarna
kolleger och en längre tids egen erfarenhet från verksamheten.

9.2 Asylsökande med okänd eller osäker identitet

Antalet utlänningar som kommer till Sverige och söker asyl enligt 3, 5 och
6§§ i utlänningslagen utan att inneha giltigt pass har ökat mycket kraftigt
under senare år. Enligt rikspolisstyrelsens statistik, som täcker in drygt
90% av de asylsökande (jfr avsnitt 4.1), har antalet asylsökande utan pass
eller med falska pass utvecklats enligt följande sedan år 1982.

År	Antal
1982	455
1983	651
1984	3990
1985	3 252
1986	6 258
Summa	14 606

Den visade ökningen av antalet passlösa asylsökande hänger naturligtvis
i hög grad samman med den kraftiga ökningen i tillströmningen av asylsökande
till Sverige totalt sett (jfr avsnitt 4.1). Men utvecklingen hänger
också i betydande utsträckning samman med det förhållandet att även
andelen asylsökande utan pass ökat. Detta framgår av följande sammanställning.

154

År	Andel
1982	16,3%
1983	25,2%
1984	37,2%
1985	24,8%
1986	47,5%

Andelen passlösa asylsökande varierar mellan de olika polisdistrikten.
Vid Arlanda vaktdistrikt, som under år 1986 tog emot ca 6400 asylansökningar,
var andelen sökande utan giltigt pass ca 70%. I Helsingborgs
polisdistrikt, som tog emot drygt 400 asylansökningar, var andelen passlösa
ännu högre och uppgick till nära 75%. I Göteborgs polisdistrikt, med
ca 750 asylsökande, var ca 25% utan pass. Även i Malmö polisdistrikt,
som tog emot ca 1 100 asylansökningar år 1986, uppgick andelen passlösa
till ca 25%.

De största differenserna framkommer dock om man jämför andelen
passlösa efter nationstillhörighet. Av 1 825 asylsökande från Chile år 1986
saknade endast 8 personer (0,4%) pass, medan 86% av de 953 asylsökande
med etiopiskt medborgarskap saknade pass. Den helt dominerande gruppen
asylsökande utan pass kommer från Iran. Av de 6282 iranier som
ansökte om asyl ifrågavarande år saknade 4238 personer (67,5%) giltigt
pass.

En jämförelse av dessa värden med de uppgifter och flyktinginvandringens
fördelning på nationaliteter som redovisas i avsnitt 4.2.1 visar att
det just är för de nationalitetsgrupper som har den högsta andelen asylsökande
utan giltiga pass som tillströmningen av asylsökande ökat mest
under senare år. Utvecklingen av antalet asylsökande utan giltiga pass
fördelad på olika nationaliteter framgår närmare av underbilaga 6.

När man studerar dessa uppgifter om andelen asylsökande utan pass
eller med förfalskade passhandlingar bör man även beakta vad som i
föregående delavsnitt återges om svårigheterna att upptäcka förfalskningar
och lån av pass. De här angivna värdena blir på så vis endast en form av
lägsta-värden för antalet asylsökande med okänd eller osäker identitet.

På grund av svårigheterna att utreda asylärenden där sökanden saknar
pass — och nästan genomgående i dessa fall även biljetter och andra
handlingar som utvisar resvägen till Sverige - och det näst intill omöjliga
att i förekommande fall verkställa en avvisning eller utvisning blir andelen
passlösa asylsökande som slutligen får stanna i Sverige ännu högre än vad
som framgår av statistiken över antalet asylansökningar.

Det kan naturligtvis föreligga legitima skäl till att vissa asylsökande
saknar pass. De kan t. ex. ha förvägrats hemlandspass eller inte vågat söka
pass främst på grund av att det förelegat en sådan situation som avses i 3 §
UtlL om asylberättigande flyktingskap. Passen kan också ha förlorats
under ett tidigare skede av flykten till Sverige, t. ex. genom stöld. Av
polisens spaningsarbete framgår emellertid att passlösheten ofta ingår som
ett led i en av utomstående agenter organiserad slussning av asylsökande
till Sverige. Av spaningsarbetet har också framgått att det i regel är i
samband med eller under den sista delsträckan i resan hit som man gör sig

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

155

av med pass, biljetter o. dyl. Utifrån den bedömningen att den som verkligen
har tillräckliga skäl för sin asylansökan inte har anledning att göra sig
av med pass samt biljetter och andra dokument som utvisar färdväg har
under granskningen vissa förslag kommit fram om hur dessa handlingar
skulle kunna "säkras” under det sista reseavsnittet till Sverige.

Ett av de förslag som lämnats har avsett sanktioner mot flygbolag som
befraktar trafikanter utan giltiga handlingar. Frågan är kontroversiell och
det skall här bara konstateras att någon form av sanktioner tillämpas i
dessa fall bl. a. i Australien, Canada, USA och förbundsrepubliken Tyskland
och numera även Storbritannien. Flera andra länder, bl. a. Nederländerna,
ålägger transportören ett kostnadsansvar för utlänningar som förts
till landet i fråga trots att de saknat tillstånd.

I det följande redovisas några exempel på hur grupper av asylsökande
utan pass och biljetter kommit till Stockholm-Arlanda flygplats med samma
flyg ("flight”). Uppgifterna är sammanställda av Arlanda valdistrikt
utifrån dagsrapporterna under sommarmånaderna 1986 och omfattar samtliga
nationaliteter.

Datum	Flight	Antal	Nationalitet
86-06-04	LH 016	24 st.	iranier
86-06-25	LH 016	12 st.
86-07-02	LH 016	11 st.
86-07-22	SK 414	23 st.
86-07-29	SK 420	14 st.
86-07-29	SK 426	11 st.
86-08-16	SK 706	27 st.
86-08-18	SK 582	24 st.
86-08-19	SK 706	22 st.
86-09-05	LO 351	12 st.
86-09-08	LH 018	37 st.

Därutöver förekom, enligt uppgift, ett "otal” grupper på omkring 10
personer på samma flyg. Det totala antalet iranier som kom till Stockholm-Arlanda
flygplats under denna tid uppgick till 1 322 vuxna och 469
barn. Av dessa saknade 1 603 (90 %) pass.

Arlanda valdistrikt har därefter företagit en förnyad genomgång av
dagrapporterna avseende december 1986 och januari 1987. Bilden är nu
annorlunda. Grupperna är betydligt mindre och de dokumentlösa passagerarna
ankommer nu från andra europeiska flygplatser än Kastrup, som
vid den tidigare genomgången dominerade helt. Till denna utveckling har i
hög grad de åtstramningar i flyktinglagstiftningen som genomfördes i Danmark
år 1986 bidragit liksom det förhållandet att svensk polis varit stationerad
på Kastrup för att förhindra att passagerare på väg till Sverige gör sig
av med pass och resehandlingar före inresekontrollen i Sverige.

De företagna åtgärderna synes emellertid inte ha minskat tillströmningen
av asylsökande till Sverige och till Arlanda totalt sett. Utvecklingen illustrerar
i stället det förhållandet att de utlänningar som beger sig till Sverige
för att söka asyl inom förhållandevis kort tid anpassar sig till den rådande
kontrollsituationen. Detta visade sig även bl. a. när möjligheterna att ta sig
in i Sverige via Trelleborg begränsades i slutet av år 1985. Strax efteråt
ökade i stället antalet asylsökande vid andra inreseorter, främst Arlanda.

När det gäller konsekvenserna av att ett växande antal asylsökande med
okänd eller osäker identitet under senare år tagit sig till Sverige och
sedermera fått tillstånd att stanna här har framför allt följande fyra följdverkningar
framhållits.

1. De passlösa får företräde vid asylbedömningen genom att deras uppgifter
inte kan kontrolleras och att passlösheten försvårar verkställigheten
av ett eventuellt beslut om avvisning/utvisning. Genom att ett stort
antal personer, som eljest sannolikt inte skulle ha fått uppehållstillstånd
här, på grund av detta agerande får stanna i landet förorsakas samhället
stora kostnader. I förlängningen minskas på detta sätt Sveriges möjligheter
att ta emot dem som verkligen är i behov av en fristad här.

2. En stor del av de passlösa asylsökande har kommit till Sverige med
hjälp av agenter som arrangerat flykten hit. Hur många som kommit till
Sverige på detta sätt är oklart. Av polisens spaningsarbete framgår att
det i första hand gäller asylsökande som är medborgare i Iran och i
Etiopien. Det är också dessa båda nationaliteter som har den högsta
andelen passlösa asylsökande.

Som grund för en bedömning av omfattningen på denna verksamhet
kan nämnas att en person, som tidigare varit häktad misstänkt för brott
enligt 96 § punkt 4 i utlänningslagen angående

”den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet
som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan
pass eller tillstånd till inresa i riket”,
vid förhör hos polisen uppgett att han själv hjälpt ett tusental asylsökande
att komma till Sverige. Det finns enligt rikskriminalens bedömning
flera ligor som ligger bakom den organiserade illegala invandringen
till Sverige.

Vid de asylförhör som hållits med asylsökande som kommit till Sverige
på detta sätt har framgått att flykten hit ofta varit förenad med höga
kostnader. Belopp upp mot 200000 svenska kronor har nämnts, varav
största delen gått till dem som ordnat flykten till Sverige. Även om det
är troligt att de angivna beloppen många gånger varit överdrivna är det
dock klart att dessa agenter ofta kräver betydande belopp i ersättning
för sin medverkan vid flykten till Sverige. Asylsökande som har möjlighet
att betala dessa belopp har därmed kunnat skaffa sig försteg framför
dem som saknar egna medel.

3. Det föreligger en påtaglig risk för att det bland de asylsökande, vars
identitet är okänd eller osäker för de svenska myndigheterna, också
finns personer som i tredje land begått allvarliga brott eller andra
utlänningar som av olika skäl inte anses önskvärda i landet (terrorister
m. fl.). Det föreligger också risk för att personer som redan beviljats
tillstånd att stanna i annat land på detta sätt försöker få uppehållstillstånd
även i Sverige.

4. Det förhållandet att ett snabbt ökande antal utlänningar med okänd eller
osäker identitet enligt nu gällande praxis ändå kunnat få svenskt pass
(främlingspass/resedokument) utan förbehåll samt — efter viss tid och
trots att identiteten alltjämt inte kunnat fastställas - även svenskt
medborgarskap och svenskt hemlandspass kan leda till minskad tilltro
till svenska passhandlingar utomlands. Detta kan i sin tur föra med sig
en utökad viseringsskyldighet för innehavare av svenska pass.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

157

Redog. 1987/88:2
Bilaga 3
(Underbilaga 1)

Invandringens omfattning 1970—1986

Årtal	Invandring		Utvandring		Invandringsöverskott/underskott
Nordbor1	Icke nordbor	Totalt	Nordbor	Icke nordbor	Totalt	Nordbor	Icke nordbor	Totalt
1970	47953	25579	73 532	15 606	5661	21267	32347	19918	52265
1971	20747	17969	38716	23 762	7 602	31364	-3015	10 367	7352
1972	13596	12047	25643	22229	10105	32334	-8633	1942	-6691
1973	12683	12199	24 882	20038	10219	30 257	-7355	1980	-5 375
1974	18012	13906	31918	13 846	6 254	20100	4 166	7652	11 818
1975	25435	12626	38061	13 327	7089	20406	12118	5 537	17665
1976	22161	17564	39725	12236	6476	18712	9925	11088	21013
1977	19638	19072	38710	10617	4243	14 860	9021	14 829	23 850
1978	15 337	16335	31672	10077	5 549	15626	5 260	10786	16046
1979	16355	16045	32400	10676	5 645	16321	5679	10400	16079
1980	16254	18192	34446	13607	7 167	20774	2647	11025	13 672
1981	9 983	17421	27404	15325	5474	20799	-5 342	11947	6605
1982	7314	17 828	25142	14491	5425	19916	-7 177	12403	5 226
1983	7 404	14 887	22291	11969	5417	17386	-4565	9470	4 905
1984	8415	17 645	26060	10011	4599	14610	-1596	13046	11450
1985	8378	19511	27889	9158	4856	14014	-780	14655	13 875
19862	8900	24900	33 800	8600	7 100	15700	300	17800	18100

1 Tabellen inkluderar inte invandrade och utvandrade svenska medborgare. 1985 invandrade 5238 och
utvandrade 8022 svenskar.

2 Preliminär beräkning.

158

Beslutandeordning vid SIV:s tillståndsbyrå
Beslutandeordning för tillståndsärenden (T-ärenden)

Beslutsnivåer

För T-ärenden gäller följande beslutsnivåer.

Beslutsnivå 1 - byråchef, bitr byråchef på T-byrån
Beslutsnivå 2 - sektionschef, bitr sektionschef på T-byrån
Beslutsnivå 3 - handläggare med minst ett års T-byråtjänstgöring
Beslutsnivå 4 - övriga T-byråhandläggare
Beslutsnivå R - vissa tjänstemän på registerenheten

Allmänna föreskrifter

Vid tveksamhet skall ärende hänskjutas till närmast högre beslutsnivå.
Beslut som bedöms bli praxisbildande skall hänskjutas till beslutsnivå 1.

Om beslut begärs omprövat på i huvudsak oförändrat beslutsunderlag
och oförändrat beslut föreslås, skall ärendet hänskjutas till högre beslutsnivå,
om det inte är uppenbart obehövligt.

Då ärende avgörs av generaldirektören/avdelningschefen resp på beslutsnivå
1 bör tjänsteman på beslutsnivå 1 resp 2 delta.

I avlägsnandebeslut skall minst två tjänstemän delta.

Tjänstemän på de skilda beslutsnivåerna får endast besluta i de ärenden
som anges i det följande för de olika beslutsnivåerna. Tjänsteman på högre
beslutsnivå får besluta också i ärenden som hör till lägre nivåer.

Beslut på tillståndsbyrån (T-byrån)

Sektionschef kan särskilt förordnas att besluta i ärenden som annars ankommer
på beslutsnivå 1.

Tjänsteman på beslutsnivå 3 kan särskilt förordnas att besluta i ärenden
som annars ankommer på beslutsnivå 2. För sådant förordnande krävs i
allmänhet 3 års erfarenhet av T-ärendehandläggning samt att tjänstemannen
i övrigt kan anses lämplig.

Nyanställd tjänsteman förordnas att från viss tidpunkt få besluta enligt
beslutandeordningen.

Vissa T-ärenden kan avgöras av personal på R-enheten enligt särskilt
beslut.

Beslutsnivå 4

1. Beviljande av IV

2. Beviljande av UT för besök före och efter inresa i klara fall samt av UT
för gäststudier före inresan (alltid A-märkta)

3. Beviljande och avslag av AT (och UT) före inresa i enlighet med
AMS:s yttrande

Redog. 1987/88:2
Bilaga 3
(Underbilaga 2)

4. Beviljande av UT/UAT före inresa på grund av anknytning i klara fall

5. Förlängning av UT/UAT

6. Avslag av UT/UAT utan samband med avlägsnande (förfluten tid,
sökanden utrest)

7. Beviljande av PUT

8. Beviljande och avslag av RD och flyktingförklaring för person vars
flyktingstatus tidigare fastställts, t ex kvotfall

9. Beviljande av FP för person som har UT

10. Avslag av FP för person som beviljats RD eller som har HP och inte
åberopar politiska skäl eller vars UT-ansökan avslagits

11. Förlängning av RD och FP

12. Tillstyrkande av kostnadsräkning

Beslutsnivå 3

1. Avslag av IV

2. Avslag av UT/UAT före inresa i övriga fall

3. Beviljande och avslag beträffande kvotöverföring i klara fall

4. Avslag av PUT

5. Återkallelse av PUT när bosättningen i landet upphört

6. Avslag av FP i övriga fall

7. Avskrivning av avlägsnandeärende på grund av utresa

8. Remiss till AMS efter inresa

9. Ärenden angående förordnande av offentligt biträde

10. Ändring av personuppgift i aktuellt ärende

Beslutsnivå 2

1. Återkallelse av IV

2. Beviljande och avslag av AT (och UT) mot AMS:s yttrande

3. Beviljande av UT/UAT före inresa i övriga fall, t ex på grund av
humanitära skäl

4. Beviljande och avslag av UT/UAT efter inresa i övriga fall

5. Beviljande och avslag beträffande kvotöverföring i övriga fall

6. Återkallelse av flyktingförklaring

7. Beviljande och avslag av RD i övriga fall

8. Avlägsnandeärenden (avvisning, besvär över avvisningsbeslut, utvisning)
(Även positiva beslut)

9. Anmälningsärenden (övertagande eller ej övertagande)

10. Verkställighetsärenden (verkställighet samt anstånd med verkställighet
av avvisning och utvisning jämte inhibition)

11. Beviljande och avslag beträffande återvändande trots återreseförbud

12. Beviljande och avslag beträffande kort besök för utvisad person

13. Tvångsåtgärder (förvar och uppsikt)

14. Remiss till RPS

15. Ifrågasatt ändring av kostnadsräkning

16. Hemligstämpling av handling, utlämning av handling i H-doss, godtagande
av legitimationshandling som pass, införande av notis i SärF

17. Frågor om förhandling

Beslutsnivå I Redog. 1987/88:2

1. Avslag av UT på grund av vandel Bilaga 3

2. Återkallelse av UT/AT samt av PUT i övriga fall

3. Upphävande av avlägsnandebeslut

4. Yttranden och skrivelser till regeringen

Förkortningar:

R-enheten registerenheten på SIV
IV inresevisum

UT uppehållstillstånd

AT arbetstillstånd

UAT uppehålls- och arbetstillstånd

PUT permanent uppehållstillstånd

RD resedokument

FP främlingspass

HP hemlandspass

11 Riksdagen 1987/88. 2 sami. Nr 2

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

(Underbilaga 3) Ett invecklat flyktingärende

med hänvisningar till paragrafer i utlänningslagen och mycket ungefärliga uppskattningar
av den tid som ätgått efter inresan i varje skede

F får stanna

Regeringen upphäver utvis- e||er

ninqsbeslutet

ca 12-30 mån

Regeringen går igenom besvärsskriften.
övrigt material
och ev yttrande från SIV. Kompletterande
utredning kan göras.

F överklagar utvisningen till Re
geringen -65 I.

F fårs ur landet

F överklagar ej och utvisningen
verkstålls.

SIV beslutar att F skall utvisas
•38»

SIV anser, att F är flykting och
ger honom uppehållstillstånd
-3.12»!

SIV får polisens och As utredningar.
gör ev egen och förbere
der ärendet för beslut

RAttshjålpsnämnden utser advokaten
A. som får utredningen
från polisen, träffar F och skrivertill
SIV:

F fårs ut ur landet

Polisen förhör F och anmaler till
i rättshjälps nämnden att han behöver
offentligt biträde

SIV övertar inte ärendet Avvis
ningen verkställs.

några dagar

SIV övertar årendet och avvisningen
förfaller -37 I.

Polisen avvisar F -28. 29 »I och
anmåler beslutet till SIV -37 I

Polisen överlämnar ärendet till
SIV-33»

F kommer till Sverige och begär
asyl hos passpolisen. Han har
varken pass eller pengar

162

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Regeringen fas t stiller utvisningsbeslutet -

Polisen får ärendet för verkställighet
-84 I.

F. A eller annan påstår, att det
finns hinder för verkställighet
politiska 85 i. humanitära 86 I
eller praktiska 89 i.

Polisen anser, an det inte finns
verkställighetshinder och utvis
ningen verkställs.

ca 12-30 mån

F förs ur landet

ca 16-38 mån

Polisen godtar, an det finns
verkställighetshinder och överlämnar
ärendet till SIV - 85-87
och 891

Regeringen anaer an verkställighetshinder
finns.

SIV anser, an det finns verk
ställighetshmder.

Polisen ansåg, an det endast
var fråga om praktiskt verkställighetshinder.
men det anser ej
SIV utan återlämnar ärendet till
polisen för verkställighet.

ca 15-33 mån

F förs ut ur landet

ca 16-36 mån

Ärendet återgår tilt polisen för
verkstållighet

Regeringen anser, an det ej
finns verkställighetshinder.

F besvärar sig hos Regeringen i
verkställighetsfrågan.

Polisen ansåg, an det var fråga
om politiskt eiler humanitärt
verkställighetshinder. Det anser
ej SIV. men nu har F besvårsrän
901.

F förs ut ur landet

Anm:

1 Om SIV •) iww f asm htSs kan han
Andé fé stanna som k/tgsväerara adar sv
humanitära akAl (S-SyfctinQ). man Sä

a»g särskilt

1 VsckståBifhstahinrtar. sorn radan prä
vats i årandat b sakta» inta.

Kälta: Handbok i invandrarrätt (Göran Melander - Peter Nobel. Bokförlaget Carmina 1984)

163

Redog. 1987/88:2
Bilaga 3
(Underbilaga 4)

Kommunernas flyktingmottagning åren 1985 och 1986

Kommun	Folkmängd (85-12-31)	Skatte-underlag år 1987, 1000-tal kr.	Mottagna flyktingar, 1985-	1986	Andel invånare födda utanför Norden (%) (84-12-31)	Arbetslöshet* 1985-1986 Indextal riket=100
Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal
Botkyrka	66 326	36095	624	227	397	15,50	59,12
Danderyd	28706	23 375	91	147	- 56	6,20	19,61
Ekerö	16534	9475	56	60	- 4	3,30	17,40
Haninge	61 166	32671	241	205	36	6,60	44,48
Huddinge	70209	39920	426	251	175	8,80	41,71
Järfälla	56020	34 259	305	215	390	7,00	36,46
Lidingö	38271	28837	137	181	- 44	6,70	26,24
Nacka	59688	36906	328	232	96	7,40	43,65
Norrtälje	42 204	22330	142	140	2	1,60	62,98
Nynäshamn	20857	11208	85	70	15	2,30	51,10
Salem	12370	6981	66	44	22	5,40	19,34
Sigtuna	29300	15750	139	99	40	7,00	51,93
Sollentuna	48212	29220	293	184	109	7,40	33,43
Solna	49648	32909	263	207	56	10,60	57,46
Stockholm	659030	427010	4613	2684	1929	8,20	59,39
Sundbyberg	28516	17538	158	110	48	7,30	57,46
Södertälje	79764	41801	624	263	361	8,40	88,12
Tyresö	32161	18032	205	113	92	6,60	43,65
Täby	54 185	33 701	225	212	13	6,20	33,98
Upplands-Bro	19887	11023	164	69	95	4,80	37,85
Upplands Väsby	33912	18748	115	118	- 3	5,10	41,44
Vallentuna	19511	10618	134	67	67	3,90	34,25
Vaxholm	6325	3646	3	23	- 20	3,00	40,33
yärmdö	19173	10493	71	66	5	3,90	31,77
Österåker	26324	14 591	101	92	9	4,30	35,91
Enköping	32881	16900	113	106	7	2,20	104,70
Håbo	13876	7621	14	.48	- 34	3,00	46,13
Tierp	19818	10785	59	68	- 9	0,80	105,25
Uppsala	154859	78506	1371	493	881	6,00	77,62
Älvkarleby	9270	5045	26	32	- 6	1,20	85,91
Östhammar	21 148	11509	49	72	- 23	1,30	80,11
Eskilstuna	88528	45055	340	283	57	4,30	132,32
Flen	17117	9057	39	57	- 18	3,40	97,24
Katrineholm	31889	16551	124	104	20	3,00	100,83
Nyköping	64404	33427	114	210	- 96	2,20	66,57
Oxelösund	13137	7006	139	44	95	4,60	87,85
Strängnäs	24 905	13052	28	82	- 54	2,30	90,33
Vingåker	9721	5 290	18	33	- 15	2,30	69,89
Boxholm	5629	3063	83	19	64	1,10	56,91
Finspång	23703	12183	162	77	85	2,40	76,24
Kinda	10136	5618	0	35	- 35	0,90	67,68
Linköping	116838	60691	512	381	131	3,00	87,85
Mjölby	25725	13611	120	86	34	2,00	82,60

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för

omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

1985-1986.

164

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun	Folkmängd (85-12-31)	Skatte-underlag år 1987, 1000-tal kr.	Mottagna flyktingar, 1985-	1986	Andel invånare födda utanför Norden (%) (84-12-31)	Arbetslöshet* 1985-1986 Indextal riket = 100
Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal
Motala	41350	21670	139	136	3	2,50	116,02
Norrköping	118567	62733	539	394	145	4,60	88,67
Söderköping	12339	6715	0	42	- 42	1,40	42,82
Vadstena	7435	4009	0	25	- 25	1,30	59,39
Valdemarsvik	8 784	4825	0	30	- 30	1,00	110,22
Ydre	4 330	2466	0	15	- 15	1,00	68,23
Åtvidaberg	12707	6851	42	43	- 1	1,50	50,83
Ödeshög	6042	3258	0	20	- 20	1,30	63,54
Aneby	6897	3858	0	24	- 24	1,00	70,44
Eksjö	17 894	9738	55	61	- 6	1,50	85,91
Gislaved	28448	15052	0	95	- 95	4,00	37,85
Gnosjö	9175	4854	27	31	- 4	3,70	16,30
Jönköping	107362	54641	402	343	59	4,30	92,82
Nässjö	30786	15978	184	100	84	2,20	67,96
Sävsjö	11588	6 306	76	40	36	2,70	76,80
Tranås	17900	9200	39	58	- 19	2,00	132,32
Vaggeryd	12070	6690	53	42	11	2,10	51,38
Vetlanda	27965	14655	95	92	3	2,60	80,94
Värnamo	30668	15763	149	99	50	3,20	46,41
Alvesta	19518	10425	0	66	- 66	4,00	74,86
Lessebo	8840	5 256	69	33	36	3,50	63,26
Ljungby	27234	14272	121	90	31	3,30	73,20
Markaryd	11265	6074	23	38	- 15	3,70	128,45
Tingsryd	14376	8331	34	52	- 18	1,80	81,77
Uppvidinge	10465	5906	40	37	3	1,90	79,56
Växsjö	66554	34207	365	215	150	4,50	95,58
Älmhult	15 720	8317	14	52	- 38	2,70	56,35
Borgholm	11079	5974	0	38	- 38	1,80	73,76
Emmaboda	10854	5633	50	35	15	2,50	66,85
Hultsfred	16961	8889	62	56	6	1,50	94,75
Högsby	7 392	4172	30	26	4	1,10	165,75
Kalmar	54165	27840	195	175	20	2,60	89,78
Mönsterås	12999	6681	0	42	- 42	1,50	112,15
Mörbylånga	12707	6787	0	43	- 43	1,50	47,79
Nybro	20867	10620	77	67	10	2,50	69,89
Oskarshamn	27605	14606	97	92	5	2,80	138,40
Torsås	7870	4 243	0	27	- 27	1,40	75,41
Vimmerby	15702	8229	33	52	- 19	1,10	110,50
Västervik	39975	21 151	116	133	- 17	2,00	91,99
Gotland	56144	33 100	99	208	-109	1,60	96,%
Karlshamn	31634	16419	108	103	5	2,10	140,88
Karlskrona	59393	31425	62	197	-135	1,60	127,62
Olofström	15017	7643	99	48	51	6,10	138,95
Ronneby	29382	15694	102	99	3	2,90	139,78
Sölvesborg	15533	8062	102	51	51	1,70	133,43

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för
omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

165

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun	Folkmängd (85-12-31)	Skatte-underlag år 1987, 1000-tal kr.	Mottagna flyktingar, 1985 —	1986	Andel invånare födda utanför Norden (%) (84-12-31)	Arbetslöshet* 1985-1986 Indextal riket=100
Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal
Bromölla	12162	6312	0	40	- 40	3,30	132,87
Båstad	12578	6592	14	41	- 27	2,30	38,12
Hässleholm	48446	25144	131	158	- 27	2,10	95,03
Klippan	16099	8356	58	53	5	2,70	112,43
Kristianstad	69752	36554	199	230	- 31	2,60	112,98
Osby	13581	7254	29	46	- 17	2,10	104,42
Perstorp	7185	3 693	5	23	- 18	5,90	57,73
Simrishamn	19887	10322	19	65	- 46	1,60	84,25
Tomelilla	12321	6519	0	41	- 41	1,10	113,81
Åstorp	12693	6780	62	43	19	4,40	104,97
Ängelholm	31477	16337	71	103	- 32	2,30	85,91
Örkelljunga	9294	4 964	0	31	- 31	2,70	56,63
Östra Göinge	14879	7 947	68	50	18	2,50	99,17
Bjuv	14107	7535	38	47	- 9	6,00	81,22
Burlöv	14314	7217	37	45	- 8	6,20	110,22
Eslöv	26 340	13 804	101	87	14	3,60	93,92
Helsingborg	105 468	53677	225	337	-131	6,00	114,36
Höganäs	22212	11864	46	75	- 29	2,80	70,99
Hörby	12915	6833	0	43	- 43	1,80	76,52
Höör	11499	6 258	12	39	- 27	2,30	82,32
Kävlinge	21 154	11619	80	73	7	3,30	57,18
Landskrona	35 302	18322	71	115	- 44	5,90	122,10
Lomma	16835	8978	17	56	- 39	3,00	30,94
Lund	82015	43 880	359	276	83	6,70	100,28
Malmö	229936	122817	1 106	772	334	9,70	153,59
Sjöbo	15 157	8020	0	50	- 50	1,50	115,19
Skurup	12668	6 894	32	43	- 11	1,80	105,80
Staffanstorp	17 393	9290	33	58	- 25	3,30	51,66
Svalöv	12653	6758	42	42	0	2,00	68,23
Svedala	16741	9195	50	58	- 8	2,80	67,68
Trelleborg	34 134	17200	24	108	- 84	4,30	130,39
Vellinge	25 397	13 565	0	85	- 85	3,00	52,21
Ystad	23900	12284	53	77	- 24	2,20	131,22
Falkenberg	35 596	18654	81	117	- 36	2,50	84,53
Halmstad	77151	39654	269	249	20	5,40	102,21
Hylte	10841	5 791	45	36	9	2,10	64,92
Kungsbacka	48 760	24 570	29	154	-125	2,50	45,86
Laholm	21462	11464	22	72	- 50	1,60	71,82
Varberg	46 253	24472	80	154	- 74	2,30	66,57
Göteborg	425495	235721	2015	1481	534	7,30	112,43
Härryda	24784	12738	54	80	- 26	3,30	39,78
Kungälv	31745	15 996	62	101	- 39	2,40	58,56
Lysekil	14869	7792	0	49	- 49	2,20	119,34
Munkedal	10726	5 567	20	35	- 15	1,30	106,91
Mölndal	49785	26632	130	167	- 37	4,20	45,86
Orust	12 890	6820	0	43	- 43	1,30	67,40
Partille	29232	15 236	67	96	- 29	4,90	61,88

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för

omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

1985-1986.

166

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun Folkmängd Skatte- Mottagna flyktingar, 1985-1986 Andel invånare Arbetslöshet*

	(85-12-31)	underlag -år 1987, 1000-tal kr.	Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal	födda utanför Norden (%) (84-12-31)	1985-1986 Indextal riket= 100
Sotenäs	9136	4880	26	31	- 5	1,10	95,30
Stenungsund	17034	8583	37	54	- 17	2,80	71,27
Strömstad	10001	5191	38	33	5	1,50	78,73
Tanum	11473	6186	0	39	- 39	1,00	102,76
Tjörn	12482	6353	17	40	- 23	2,00	48,34
Uddevalla	45 816	22856	49	144	- 95	2,10	129,01
Öckerö	10 260	5 842	0	37	- 37	1,20	50,83
Ale	23412	12387	67	78	- 11	2,60	63,26
Alingsås	31394	16294	44	102	- 58	2,80	101,93
Bengtsfors	11891	6471	20	41	- 21	1,40	72,93
Borås	99963	51379	306	323	- 17	4,20	102,49
Dals-Ed	5 362	2972	0	19	- 19	1,20	100,28
Färgelanda	7411	4 108	25	26	- 1	1,30	67,96
Herrljunga	9281	4817	7	30	- 23	1,00	46,13
Lerum	31063	16279	0	102	-102	3,10	67,13
Lilla Edet	11971	6213	0	39	- 39	2,50	84,53
Mark	31708	16936	88	106	- 18	2,90	76,80
Mellerud	10464	5431	26	34	- 8	1,50	77,07
Svenljunga	10 888	5816	0	37	- 37	1,70	76,24
Tranemo	12233	6411	0	40	- 40	2,10	31,77
Trollhättan	49173	25725	124	162	- 38	3,20	90,iB8
Ulricehamn	22086	11686	20	73	- 53	2,20	59,67
Vårgårda	9481	5 112	9	32	- 23	1,20	82,60
Vänersborg	35 702	18350	0	115	-115	1,50	67,68
Åmål	13215	6726	19	42	- 23	1,30	146,96
Essunga	5850	3154	0	20	- 20	1,60	64,92
Falköping	31448	16164	44	102	- 58	1,40	58,84
Grästorp	5892	3 117	0	20	- 20	0,90	65,47
Gullspång	6433	3 501	0	22	- 22	1,30	93,09
Götene	13091	6992	0	44	- 44	1,60	56,63
Habo	8761	5077	0	32	- 32	2,40	44,75
Hjo	8974	4748	0	30	- 30	1,60	73,76
Karlsborg	8038	4 334	0	27	- 27	1,20	106,63
Lidköping	35212	18276	60	115	- 55	2,30	110,22
Mariestad	24175	12304	77	77	0	2,20	90,33
Mullsjö	7011	4133	32	26	6	1,90	65,75
Skara	18023	9536	43	60	- 17	1,80	69,61
Skövde	46431	23 397	199	147	52	2,90	111,88
Tibro	lilli	5 823	0	37	- 37	2,10	97,51
Tidaholm	13027	6827	22	43	- 21	1,70	78,45
Töreboda	10204	5450	17	34	- 17	1,00	132,32
Vara	16787	8797	47	55	- 8	1,00	63,54
Arvika	26 558	13918	21	87	- 66	1,40	146,69
Eda	9392	4969	0	31	- 31	0,80	106,91
Filipstad	13 709	7461	37	47	- 10	2,10	149,45
Forshaga	11583	6712	31	42	- 11	1,30	147,51
Grums	10224	5513	10	35	- 25	1,70	108,29

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för

omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

1985-1986.

167

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun	Folkmängd (85-12-31)	Skatte-underlag år 1987, 1000-tal kr.	Mottagna flyktingar, 1985 —	1986	Andel invånare födda utanför Norden (%) (84-12-31)	Arbetslöshet* 1985-1986 Indextal riket=100
Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal
Hagfors	16482	8721	20	55	- 35	1,30	184,81
Hammarö	12888	6754	0	42	- 42	1,90	95,30
Karlstad	74439	38720	216	243	- 27	1,90	161,88
Kil	11432	6337	0	40	- 40	1,30	114,64
Kristinehamn	26107	13 155	21	83	- 62	1,90	122,38
Munkfors	4 809	2593	0	16	- 16	1,00	198,34
Storfors	5333	2875	0	18	- 18	3,40	150,28
Sunne	13112	6938	0	44	- 44	1,10	175,97
Säffle	18149	9694	0	61	- 61	2,00	138,95
Torsby	15137	8 543	0	54	- 54	0,80	224,03
Årjäng	9829	5250	0	33	- 33	0,90	133,43
Askersund	11614	6203	0	39	- 39	1,10	106,35
Degerfors	11912	6243	26	39	- 13	2,00	152,21
Hallsberg	16699	8919	79	56	23	1,40	102,21
Hällefors	9839	5355	24	34	- 10	2,40	127,90
Karlskoga	35028	18876	219	119	100	2,60	153,87
Kumla	17786	9500	44	60	- 16	2,30	85,91
Laxå	7972	4 178	7	26	- 19	3,50	105,80
Lindesberg	24631	13 529	55	85	- 30	1,50	129,28
Ljusnarsberg	6644	3 683	25	23	2	2,00	236,74
Nora	10043	5617	47	35	12	1,40	143,92
Örebro	118 043	63051	455	396	59	3,10	145,86
Arboga	14441	7422	30	47	- 17	1,70	126,80
Fagersta	13989	7242	56	46	10	1,90	154,14
Hallstahammar	16854	8578	0	54	- 54	4,60	145,03
Heby	13088	6793	82	43	39	1,00	94,48
Kungsör	8322	4 403	30	28	2	1,90	148,07
Köping	26371	13288	144	84	60	3,20	116,30
Norberg	6485	3497	0	22	- 22	1,00	154,97
Sala	21000	10793	0	68	- 68	1,50	94,48
Skinnskatteberg	5 271	2895	0	18	- 18	1,30	141,16
Surahammar	11234	6000	71	38	33	3,40	150,83
Västerås	117706	63 587	390	400	- 10	5,40	94,48
Avesta	24969	13211	34	83	- 49	1,40	152,21
Borlänge	45858	23 339	67	147	- 80	1,50	128,18
Falun	51653	26 548	67	167	-100	1,50	95,86
Gagnef	9877	5624	0	35	- 35	1,00	114,09
Hedemora	16894	9024	29	57	- 28	1,20	99,72
Leksand	13930	7791	0	49	- 49	1,10	125,14
Ludvika	29907	16125	61	101	- 40	2,30	148,07
Malung	11683	6652	51	42	9	0,60	162,15
Mora	19892	11026	45	69	- 24	1,00	106,35
Orsa	7353	4150	21	26	- 5	0,90	147,51
Rättvik	10967	6024	0	38	- 38	1,30	183,43
Smedjebacken	13 280	7026	40	44	- 4	1,20	164,36
Säter	11 201	6152	27	39	- 12	1,30	76,52

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för

omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

1985-1986.

168

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun Folkmängd Skatte- Mottagna flyktingar, 1985-1986 Andel invånare Arbetslöshet*

	(85-12-31)	underlag -år 1987, 1000-tal kr.	Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal	födda utanför Norden (%) (84-12-31)	1985-1986 Indextal riket= 100
Vansbro	8150	4559	0	29	- 29	0,50	173,48
Älvdalen	8266	5 207	0	33	- 33	0,50	180,39
Bollnäs	27871	15729	65	99	- 34	0,70	156,63
Gävle	87784	46005	229	289	- 60	2,00	126,80
Hofors	12368	6544	109	41	68	1,30	106,08
Hudiksvall	37604	21222	66	133	- 67	1,00	151,66
Ljusdal	21 161	12049	0	76	- 76	0,60	212,98
Nordanstig	11603	6548	0	41	- 41	0,60	127,90
Ockelbo	6438	3 504	0	22	- 22	0,60	135,08
Ovanåker	13613	7 683	0	48	- 48	0,50	120,17
Sandviken	40423	20573	81	129	- 48	1,50	148,07
Söderhamn	30288	17094	83	107	- 24	1,00	164,92
Härnösand	27338	15429	122	97	25	1,00	114,09
Kramfors	25223	14743	52	93	- 41	0,70	151,10
Sollefteå	25401	15615	53	98	- 45	0,70	159,67
Sundsvall	93181	52588	294	331	- 37	1,20	121,55
Timrå	18279	10316	2	65	- 63	0,90	161,60
Ånge	13001	7534	14	47	- 33	0,40	118,78
Örnsköldsvik	59891	33 801	50	212	-162	0,80	91,44
Berg	8 641	5 356	0	34	- 34	0,60	148,07
Bräcke	8 794	5495	47	35	12	0,50	98,90
Härjedalen	12724	7886	9	50	- 41	0,70	171,82
Krokom	13979	8946	0	56	- 56	0,80	120,99
Ragunda	7 336	4621	0	29	- 29	0,40	136,46
Strömsund	16611	10630	0	67	- 67	0,60	202,49
Åre	9659	5987	27	38	- 11	1,10	134,25
Östersund	56446	31856	73	200	-127	1,20	100,83
Bjurholm	3070	1887	0	12	- 12	0,40	145,86
Dorotea	3 821	2 542	0	16	- 16	0,40	212,43
Lycksele	14069	9358	106	59	47	0,60	148.34
Malå	4 222	2617	0	16	- 16	0,70	204,14
Nordmaling	7900	4777	0	30	- 30	0,80	123,76
Norsjö	5445	3 375	0	21	- 21	0,50	131,22
Robertsfors	7713	4625	0	29	- 29	0,80	100,28
Skellefteå	74 282	43420	234	273	- 39	0,80	123,48
Sorsele	3 689	2472	0	16	- 16	0,40	216,85
Stomman	8201	5 455	0	34	- 34	0,50	201,10
Umeå	85 108	48032	514	302	212	1,80	101,66
Vilhelmina	8640	5 747	0	36	- 36	0,60	209,94
Vindeln	6636	4079	15	26	- 11	0,50	99,45
Vännäs	8117	4990	41	31	10	0,60	100,28
Åsele	4 342	2 888	71	18	53	0,70	154,97
Arjeplog	3 927	2652	0	17	- 17	0,50	194,48
Arvidsjaur	8185	5 527	0	35	- 35	0,50	232,04
Boden	29029	19309	0	121	-121	0,70	149,45
Gällivare	23 532	15652	0	98	- 98	0,40	255,52
Haparanda	9943	6614	0	42	- 42	0,50	346,69

* Med arbetslöshet avses antalet vid månadens slut kvarstående arbetssökande utan arbete (aktuella för

omedelbar placering) samt kvarstående i beredskapsarbete och AMU, i medeltal för 24-månadersperioden

1985-1986.

169

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

Kommun	Folkmängd (85-12-31)	Skatte-underlag år 1987, 1000-tal kr.	Mottagna flyktingar, 1985-	•1986	Andel invånare födda utanför Norden (%) (84-12-31)	Arbetslöshet* 1985-1986 Indextal riket = 100
Faktiskt Hypotetisk antal kapacitet	Diff. antal
Jokkmokk	6 893	4 689	0	29	- 29	0,40	180,66
Kalix	19 338	12863	41	81	- 40	0,40	237,02
Kiruna	26862	17867	0	112	-112	0,50	366,02
Luleå	66557	40916	112	257	-145	1,10	160,22
Pajala	8685	6302	0	40	- 40	0,40	451,38
Piteå	38870	23 896	62	150	- 88	0,90	166,30
Älvsbyn	9458	6291	0	40	- 40	0,60	293,37
Överkalix	4 840	3 341	0	21	- 21	0,30	303,59
Övertorneå	6 181	4 392	0	28	- 28	0,40	378,45

170

Det ekonomiska utfallet vid SIV:s mottagnings- och utredningsförläggningar budgetåret 1985/86

Anslaget D 5, anslagspost 2, Mottagnings- och utredningsförläggningar. Utfall avseende budgetåret 1985/86'' (Tkr.)

Förläggning	Löner exkl. tolkkost.	Tolk- kostnad	Utbildn. personal	Förvalt- nings- kostnad	Lokal- kostnad	Måltids- kostnad	Person-lig ut-rustning	Kontanta bidrag	Ers. sjuk- vård	Tjänste-köp av kommun	Summa''	Antal flykting- dygn	Kostn./ flykting- dygn (kr.)5
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14
Alvesta	7986	1 146	76	3 204	2206	1266	2297	3840	2532	1838	26391	89918	294
Moheda	3 864	436	5	1065	607	780	729	1 116	1445	677	10724	31003	346
Nässjö	1948	489	11	3434	1 170	83	1000	1262	948	27	10372	39356	264
Hallstahammar	4938	1303	51	3832	2430	244	1879	3031	1 147	1658	20513	71645	286
Surahammar	3 377	880	4	1612	1523	193	1292	1940	945	160	11926	46008	259
Fagersta	1908	490	3	2 336	883	136	777	1593	495	134	8755	35 353	248
Flen	6515	1529	85	4244	2843	335	2515	4 149	2260	142	24617	96040	256
Oxelösund	1695	326	4	1351	941	132	821	1427	557	1 120	8374	33 705	248
Märsta2	886	872	1	6322	1218	382	1746	661	1830	10879	24797	78101	317
Landskrona	2637	721	67	3565	3210	105	916	1642	625	49	13 537	37281	363
Tyringe3	1322	605	3	7173	2 584	1641	888	862	1 121	118	16317	32155	507
Frostavallen	800	279	0	4630	82	9	451	341	363	7	6962	17621	395
Dals-Ed	971	156	0	863	3 321	0	281	449	69	0	6110	9821	622
Säffle	325	0	2	9340	28	0	899	105	942	0	11641	38126	305
Timrå	999	318	5	2278	1 132	57	340	969	423	0	6521	24019	271
Hallandshus	1077	156	I	4128	88	52	343	825	305	49	7024	17938	392
Bocksjön	1 172	508	12	2872	4 839	1888	1007	870	889	73	14 130	38291	369
Överum	919	113	0	1587	615	42	313	648	369	0	4606	14406	320
Kiruna	911	168	0	2135	662	88	281	385	346	0	4 976	8 440	590
Laxå	482	56	0	1452	420	25	167	239	18	0	2859	6113	468
Valdemarsvik	79	0	0	669	297	0	0	0	0	0	1045	0
Österbybruk	464	149	1	839	237	0	51	454	132	13	2340	9163	255
Övriga4	452	1767	3	34 187	2555	48	1956	2442	5095	7499	56004
Summa''	45 727	12467	334	103 118	33891	7506	20949	29250	22856	24443	300541

1 Utfall t. o. m. den 8 augusti 1986 avseende budgetåret 1985/86.

2 Inkl. slussförläggning.

3 Inkl. AMS-förläggning.

4 Slussar, folkhögskolor, RIL etc.

5 1 utfallet ingår även engångsutgifter vid igångsättande.

Källa: SIV:s anslagsframställning för budgetåret 1987/88.

''P a Ti

C, n>
3 w Q.
O. era O

O* ^

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3
(Underbilaga 6)

Antalet asylsökande utan pass fördelade efter nationalitet

	1984			1985			1986			1984-	1986
Antal	%	Rang- ord- ning	Antal	%	Rang- ord- ning	Antal	%	Rang- ord- ning	Antal	%	Rang- ord- ning
Iran	1015	25,4	1	1423	43,8	1	4 238	67,8	1	6676	49,5	1
Etiopien	184	4,6	6	443	13,6	2	806	12,9	2	1433	10,6	2
Irak	687	17,2	2	335	10,3	3	107	1,7	6	1 129	8,4	3
Turkiet	463	11,6	4	234	7,2	4	165	2,6	4	862	6,4	5
Statslösa	684	17,1	3	230	7,1	5	159	2,5	5	1073	8,0	4
Libanon	457	11,5	5	94	2,9	7	192	3,1	3	743	5,5	6
Polen	80	2,0	7	121	3,7	6	48	0,8	9	249	1,8	7
Syrien	74	1,9	8	25	0,8	8	59	0,9	8	158	1,2	8
Rumänien	19	0,5	9	17	0,5	9	76	1,2	7	112	0,8	9
Övriga	327	8,2	-	330	10,2	-	408	6,5	-	1065	7,9	-
Totalt	3990	100		3252	100		6258	100		13500	100

172

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag
Bilaga

Sammanfattning

1 Utredningens bakgrund och syfte

2 Flyktingbegreppet

3 Sverige och flyktingsituationen i världen

4 Flyktinginvandringen till Sverige

4.1 Flyktinginvandringens omfattning

4.2 Flyktinginvandringens sammansättning

4.2.1 Flyktinginvandringen fördelad på olika nationaliteter

4.2.2 Flyktinginvandringen fördelad efter tillståndsgrund

4.3 En prognos över flyktinginvandringen år 1987

5 Handläggningen av flyktingärenden

5.1 Ansvarsfördelningen

5.2 Kvotflyktingar

5.3 Asylsökande

6 Tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken

6.1 Mål för flyktingpolitiken

6.2 Behov av prioriteringar

6.3 Utvecklingen av statens utgifter för flyktingbiståndet

6.4 Har tyngdpunkten i den svenska flyktingpolitiken förskjutits?

7 Flyktingmottagningen

7.1 Det nya systemet för flyktingmottagning

7.2 Rutiner vid inkvartering av flyktingar och asylsökande

7.3 Förläggningsverksamhetens organisation

7.4 Förläggningsverksamhetens omfattning

7.5 Kostnader för flyktingmottagningen

7.5.1 Överföring och mottagning av flyktingar

7.5.2 Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktingar

7.5.3 Kostnaderna vid olika flyktingförläggningar

8 Flyktinginvandringens återverkan på kommunerna

8.1 Bostadsförsörjningen

8.1.1 Tillgången på lediga bostäder

8.1.2 Bostadsproduktionen

8.1.3 Efterfrågan på bostäder

8.2 Svenskundervisning för invandrare

8.3 Sysselsättning för flyktingar och asylsökande

9 Inresekontrollen

9.1 Passkontrollens effektivitet

9.2 Asylsökande med okänd eller osäker identitet

Underbilagor

1 Invandringens omfattning 1970-1986

2 Beslutandeordning vid SIV:s tillståndsbyrå

3 Grafisk beskrivning av ett invecklat flyktingärende

4 Kommunernas flyktingmottagning åren 1985 och 1986

5 Det ekonomiska utfallet vid SlV:s mottagnings- och utredningsförläggningar
budgetåret 1985/86

6 Antalet asylsökande utan pass fördelade efter nationalitet

Redog. 1987/88:2

Bilaga 3

173

i ,. .

Förslag till riksdagen
1986/87:6

Riksdagens revisorers förslag om dimensioneringen
av SMHI:s nät av vattenföringsstationer m. m.

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av frågor kring
dimensioneringen av Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts
(SMHI) nät av vattenföringsstationer. Revisorerna har i granskningen belyst
behoven av vattenföringsdata som observationsnätet skall tillgodose, resurser
för framtagande av information om vattenföring och finansieringsfrågor.
Revisorerna föreslår

all det. med hänsyn till alla olika samhälleliga krav på ökad information om
vattenföringen i vattendragen, klarare definieras vilket kunskapsunderlag
som SMHI i egenskap av central myndighet för ärenden om Sveriges
hydrologi skall tillhandahålla,
all budgetbehandlingen samordnas mellan de departement som ställer upp
målen för SMHI:s hydrologiska verksamhet. Därvid bör särskilt beaktas att
de medel som erfordras för att SMHI skall kunna fullgöra sin myndighetsuppgift
anslås direkt till SMHI och inte via andra statliga myndigheter,
all investeringsmedel för byggande av nya vattenföringsstationer beviljas
SMHI i ordinarie budgetbehandling och inte efter handläggning inom
arbetsmarknadsverket,
atl vid denna budgetbehandling beaktas även behov av driftsmedel till följd
av investeringarna.

En sammanfattning av granskningsrapporten och remissutfallet är som
bilaga fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

Vid ett besök hos SMHI, under en av riksdagens revisorers årliga länsresor,
blev revisorerna uppmärksammade på att det fanns ett samhälleligt behov av
en utbyggnad av SMHI:s stationsnät för uppgifter om vattenföring, dvs.
mätdata om flödet av vatten i vattendragen. Resurser för utbyggnad
saknades hos SMHI. En del stationer hade under senare år kunnat byggas
genom utnyttjande av arbetsmarknadsmedel för sysselsättningsskapande
åtgärder och då ej alltid där SMHI ansett det vara mest angeläget. Till följd
av besparingar och nedskärningar av anslag för driften måste SMHI
emellertid i framtiden avstå från dessa investeringar med extra medel.

Med anledning av de påtalade förhållandena gjordes en förstudie som
allmänt visade på en obalans mellan samhällets krav på vattenföringsdata och
SMHI:s möjligheter att tillgodose dessa. Revisorerna beslöt därför att

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

175

Redog. 1987/88:2 närmare granska främst olika myndigheters behov av SMHI:s information

Bilaga 4 om vattenföring och frågor om finansiering.

Som ett led i granskningsarbetet har, i enlighet med nämnda intentioner,
genomförts en enkät som omfattat statens naturvårdsverk, länsstyrelserna i
Kristianstads län, Kronobergs län, Södermanlands län, Västmanlands län,
Kopparbergs län och Norrbottens län samt Karlskoga och Trollhättans
kommuner.

Granskningen har i korthet visat att behoven av vattenföringsdata, bl. a.
för miljövårdens intressen, inte är tillgodosedda med nuvarande stationsnät.
Regeringens till riksdagen lämnade förslag till ny plan- och bygglag samt lag
om hushållning med naturresurser m.m. innebär också krav på ökad
vattenföringsinformation.

Finansieringen av SMHI:s verksamhet sker dels med bidrag direkt över
statsbudgeten, dels med ersättning för uppdrag. Bidraget avser att täcka
institutets myndighetsuppgifter.

En väsentlig iakttagelse under granskningen är att statsmakterna inte
konkret uttryckt vad som innefattas i SMHI:s myndighetsuppgift i vad avser
att tillhandahålla hydrologisk information. Därför är det oklart vilket
observationsunderlag och vilka resurser som SMHI behöver för myndighetsuppgiften.
Det är vidare oklart om viss information skall finansieras via
SMHI:s anslag eller genom ersättning från andra myndigheter. Av granskningen
har framgått att SMHI inte anser sig ha resurser inom myndighetsanslaget
för att kunna svara mot samhällets ökade behov. Enkätmyndigheterna
å sin sida hävdar att SMHI:s avgifter inom uppdragsverksamheten är för
höga, vilket gör att vattendata inte kan utnyttjas i önskad omfattning.

Senare års investeringar i vattenföringsstationer har i realiteten finansierats
via arbetsmarknadsmedel. Lämpligheten av denna finansieringsmetod
har särskilt granskats. Handlingar hos arbetsmarknadsverket angående
investeringarna har infordrats och studerats. Undersökningen har styrkt att
den administrativa processen är onödigt omständlig då det rör sig om
förhållandevis små projekt med liten sysselsättningseffekt.

Slutligen har vid granskningen uppmärksammats att vattenfrågor handläggs
i flera departement. SMHI lyder under kommunikationsdepartementet,
som således har budgetansvaret, medan det politiska ansvaret för frågor
om vatten och vattenplanering ligger hos främst jordbruks- och bostadsdepartementen.

I granskningsrapporten begärs en klar definition av vilket kunskapsunderlag
som SMHI skall tillhandahålla andra myndigheter i egenskap av central
myndighet för ärenden om Sveriges hydrologi. Genom en samordnad
budgetbehandling mellan berörda departement bör erforderliga medel för
den fastställda uppgiften anslås direkt till SMHI och inte via andra statliga
myndigheter för köp av SMHI:s tjänster. SMHI föreslås också få investeringsmedel
i ordinarie budgetbehandling i stället för som hittills efter
handläggning inom arbetsmarknadsverket.

Rapporten har remissbehandlats. Remissinstanserna är över lag positiva
till rapportens förslag.

176

2 Revisorernas överväganden
2.1 Inledning

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

Enligt sin instruktion (1981:1102) skall SMHI bl.a. inhämta tillförlitlig
kännedom om Sveriges hydrologi med hänsyn till andra myndigheters,
näringslivets och försvarets behov. SMHI skall anordna och övervaka
hydrologiska observationer och mätningar samt granska, bearbeta och
bevara insamlat material.

SMHI:s hydrologiska verksamhet är till största delen uppdragsfinansierad.

Resterande del, den s. k. allmänna verksamheten, finansieras med bidrag
direkt över statsbudgeten.

Inriktningen av den allmänna hydrologiska verksamheten bestämdes
genom riksdagsbeslut våren 1981 (prop. 1980/81:149, TU 27, rskr. 334)
angående bl. a. omorganisation (1982-07-01) av SMHI. Enligt denna inriktning
skall SMHI som myndighetsuppgift arbeta med översiktlig rikstäckande
och regional vatteninformation, utredningar och undersökningar av riksintresse
samt basinformation. Den senare skall i huvudsak utgöras av
bearbetade data från de hydrologiska observationsnäten.

Till uppdragsverksamheten hänförs speciella uppgifter som SMHI utför
för olika avnämare eller grupper av avnämare. Därmed avses bl.a. uppgifter
åt kommuner utöver den grundläggande regionala information som ryms
inom den allmänna verksamheten.

Riksdagen har våren 1985 godkänt ändrade riktlinjer för SMHI:s prissättning
i uppdragsverksamheten (prop. 1984/85:100 bil. 8, TU 17, rskr. 207).

Dessa innebär att SMHI skall sträva efter att successivt uppnå full kostnadstäckning,
dvs. uppdragsverksamheten skall inte som hittills i princip enbart
bära särkostnaderna utan även sin andel av kostnaderna för observationsnät,
telekommunikationer, datalagring och databearbetning.

2.2 Samhällets behov av vattenföringsdata

Den genomförda granskningen har enligt revisorerna gjort klart att många
olika samhällsaktiviteter är beroende av kännedom om flödesförhållanden i
vattendragen. Såsom exempel på användningsområden för SMHI :s vattenföringsuppgifter
har de i granskningsenkäten tillfrågade myndigheterna särskilt
fört fram miljövårdsforskning, tillsyn enligt miljöskyddslagen och
vattenlagen, vattenplanering, recipientkontroll, bedömning av flödessituationen
- dvs. risker för översvämning eller torka - samt konstbevattning i
jordbruket.

Allmänt har revisorerna funnit att anspråken på att utnyttja landets
vattentillgångar för skilda ändamål har ökat på senare tid, liksom intresset att
bevara och skydda vattenresurserna. Man har vidare alltmer kommit till
insikt om att olika slags markanvändningar påverkar vattnet och att markoch
vattenanvändningen därför måste behandlas samlat i den fysiska
planeringen.

Detta nya synsätt har kommit till uttryck i de propositioner om ny plan- och
bygglag (prop. 1985/86:1) samt om lag om hushållning med naturresurser
m.m. (prop. 1985/86:3) som upprättats inom bostadsdepartementet och lagts 177

12 Riksdagen 1987/88. 2 sami. Nr2

fram för riksdagen. Häri föreslås att vattenfrågor mer aktivt än i dag skall
föras in i samhällsplaneringen. Uppgifter om vattnen och vattenanvändningen
skall ingå i kommunernas översiktsplaner. Länsstyrelsen skall vara skyldig
att ställa samman underlagsmaterial, bl.a. för vattenplanering, från olika
statliga myndigheter och att tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt bl.a.
kommunerna.

Revisorerna har vid granskningen inhämtat att flera statliga utredningar på
senare tid, däribland den s. k. vattenplaneringsutredningen år 1980, framhållit
nödvändigheten av en kraftig förtätning av nätet av vattenföringsstationer.
Enligt rapporten har flertalet enkätmyndigheter anmärkt att informationen
rörande vattenföring i många fall är otillräcklig för deras behov eller att den i
en del fall till och med helt saknas.Efterfrågan på SMHI:s vattenföringsuppgifter
kommer enligt mångas mening sannolikt att öka om vattenfrågorna
skall behandlas enligt nämnda propositionsförslag.

Behovet av en utbyggnad av observationsnätet har strukits under vid
remissbehandlingen av rapporten. SMHI betonar att behovet är särskilt
markant i Dalarna och Hälsingland som hösten 1985 svårt drabbades av
översvämningar. Att det föreligger påtaglig brist på vattenföringsstationer i
Gävleborgs län bekräftas av länsstyrelsen.

Statens planverk har i sitt remissvar meddelat att man för närvarande
utarbetar en handbok för översiktlig fysisk planering enligt kommande planoch
bygglag. Under arbetet härmed har verket funnit att kunskaper om
vattenresursernas storlek och om vattnets beskaffenhet är av grundläggande
betydelse för vattenplanering. Dock har planverkets erfarenheter hittills
visat på svårigheter att få fram ett underlag från SMHI som är lämpat att
använda i kommunal planering. Detta har enligt verket berott på att
datainsamlingen inte är tillräckligt täckande.

Enligt kommentarer i remissyttrandet från statens naturvårdsverk borde
det övergripande målet för den hydrologiska informationstjänsten inte
enbart vara att tillhandahålla uppgifter av mer eller mindre översiktlig
karaktär - vilka fås genom rutinmässig datainsamling från stationerna - utan
även att kunna ge informationsunderlag för i princip vilken punkt som helst i
ett vattenområde. Länsstyrelsen i Södermanlands län pekar på att vattenföringsuppgifter
kan tas fram genom tillämpning av en vid SMHI utvecklad
datateknisk beräkningsmodell. Sådana beräknade uppgifter kan utgöra ett
värdefullt komplement till data från direkta observationer.

Revisorerna kan konstatera - mot bakgrunden av vad som ovan redovisats
- att det med hänsyn till olika intressen såsom miljövård, hushållning med
naturresurser och fysisk planering finns ett samhälleligt krav på SMHI att i
ökad utsträckning ta fram kunskap om vattenföringen i våra vattendrag.

2.3 SMHI:s uppgift att förse samhället med hydrologisk
information

I granskningsrapporten har anförts kritik mot att det inte konkret uttryckts
vad som innefattas i myndighetsuppgiften "översiktlig rikstäckande och
regional vatteninformation, utredningar och undersökningar av riksintresse
samt basinformation”. Inte heller synes samlat ha bedömts vilken täthets -

grad eller omfattning observationer och mätningar bör ha. Enligt rapporten
kan glesa observationsnät ge en översiktlig information med skenbart intryck
av tillförlitlighet.

Revisorerna anser, som framhållits i rapporten, att riktlinjerna för den
anslagsfinansierade hydrologiska verksamheten är alltför oprecisa och ger
dålig ledning för tolkningen av myndighetsuppgiften. Denna uppfattning
stöds av samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan. Planverket har
föreslagit att metodförsök bör göras i någon eller några kommuner med att
utnyttja SMHI:s befintliga vattenföringsdata i planeringen. De erfarenheter
som därvid vinns bör vara av intresse vid en närmare bestämning av SMHI:s
allmänna informationstjänst. Revisorerna anser för sin del att verkets förslag
är väl värt att ta till vara.

Den vaga beskrivningen av myndighetsuppgiften gör det, enligt revisorernas
mening, också svårt att rätt dimensionera SMHLs materiella och
personella resurser. Genom granskningen har inhämtats att SMHI vid
omorganisationen år 1982 inte fick något resurstillskott för vatteninformationstjänsten
trots konstateranden att tjänsten var eftersatt. Efter denna,
som revisorerna ser det, i princip nollbasbudgetering av verksamheten har
SMHI fått vidkännas årliga besparingar som ytterligare minskat möjligheterna
att producera tillräcklig information om vattenföringen. Revisorerna vill i
sammanhanget erinra om att SMHI, enligt utförda studier av bl. a. statskontoret,
på senare år haft en positiv produktivitetsutveckling.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län har i sitt remissvar utvecklat åsikten att det
från samhällsekonomisk synpunkt är av vikt att förutsättningar finns inom
SMHLs allmänna verksamhet för en fullgod prognos- och varningstjänst i
syfte att undvika kostsamma översvämningskatastrofer. Revisorerna delar
detta synsätt och påminner om senare års översvämningar.

Revisorerna har i föregående avsnitt konstaterat att samhället ställer krav
på ökad vattenföringsinformation. Mot denna bakgrund och av ovan anförda
skäl anser revisorerna det vara synnerligen angeläget att det klart definieras
vilket kunskapsunderlag som SMHI skall tillhandahålla i egenskap av central
myndighet för ärenden om Sveriges hydrologi.

2.4 Vissa finansieringsfrågor

Granskningen har fäst revisorernas uppmärksamhet på vissa problem i fråga
om finansieringen av SMHLs vattenföringsinformation. De av statsmakterna
anslagna medlen till SMHI finansierar som nämnts endast en opreciserad
miniminivå. Andra myndigheter är därför ofta hänvisade till SMHLs
uppdragsverksamhet för att få fram vattenföringsuppgifter som de behöver.

Enligt vad revisorerna erfarit via svaren på enkäten i granskningsärendet
bedömer myndigheterna SMHLs avgifter i uppdragsverksamheten som
höga. Kostnaderna sägs hindra myndigheter med krympande ekonomiska
resurser att använda vattenföringsdata. Revisorerna vill peka på att avgifterna
framöver kommer att sättas än högre i och med den successiva övergången
till full kostnadstäckning i uppdragsverksamheten.

I propositionerna angående ny plan- och bygglag samt naturresurslag
föreslås, som tidigare framgått, att länsstyrelserna skall vara skyldiga att

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

179

Redog. 1987/88:2 tillhandahålla bl.a kommunerna statliga myndigheters planeringsunderlag. I

Bilaga 4 granskningsrapporten har påtalats som anmärkningsvärt att frågan om

finansieringen av kunskapsunderlag från SMHI inte behandlas i propositionerna.
Det är därför enligt rapporten olöst om uppgiften för SMHI att ta fram
underlag för vattenplanering skall anses höra till SMHI:s allmänna verksamhet
eller till uppdragsverksamheten. I det förra fallet skall kostnaderna för
underlaget finansieras över SMHI:s anslag. I det senare fallet åligger det
t. ex. länsstyrelserna att köpa SMHI:s tjänster. Som en jämförelse har
nämnts att de uppgifter om vattnen och vattenanvändningen som tas fram vid
t.ex. naturvårdsverket, fiskeristyrelsen och lantbruksstyrelsen lämnas ut
kostnadsfritt. I rapporten föreslås att SMHI:s myndighetsuppgift skall
bestämmas så att erforderliga grunddata utan kostnad kan ställas till andra
statliga myndigheters förfogande.

Förslaget har fått ett mycket positivt mottagande av remissinstanserna.
Planverket ser det som angeläget att myndigheterna fortlöpande tillhandahåller
vissa för planeringen grundläggande data utan att kostnadsansvaret
ligger på avnämarna. Härigenom undviker man att viktiga uppgifter inte
kommer till användning för att kostnaderna för dem är för höga. Med
anledning av vattenflödesuppgifternas betydelse för vattenfrågornas behandling
i den fysiska planeringen och också för miljövården måste SMHI,
hävdar planverket, tilldelas resurser inom ramen för myndighetsanslaget för
att kunna samla in, bearbeta och leverera viktiga vattendata.

Flera länsstyrelser, både i enkätsvar under granskningen och i remissvar
över rapporten, har framhållit det orationella i att länsstyrelsen skall äska
särskilda planeringsmedel för att ersätta SMHI:s kostnader.

Sålunda uttalar länsstyrelsen i Gävleborgs län i sitt remissyttrande att det
inte kan vara rimligt att en i lag ålagd skyldighet att tillhandahålla
planeringsunderlag innebär att länsstyrelserna med sina starkt beskurna
resurser skulle behöva köpa informationen från en annan statlig myndighet.
Det måste självklart anses ingå i SMHI:s allmänna verksamhet att utan
kostnad tillhandahålla länsstyrelserna erforderliga uppgifter. Länsstyrelsen
tillägger att beslutet om full kostnadstäckning på sikt i SMHI:s uppdragsverksamhet
inte bör få leda till för snäva ramar för SMHI:s myndighetsuppgifter.

Remissinstanserna instämmer alltså i de synpunkter som förts fram i
rapporten. Revisorerna anser att i de fall där samhället ställer krav på
vattendata från SMHI och där avnämarna är statliga organ bör tjänsterna
ingå i myndighetsuppgiften och således finansieras över SMHI:s anslag.

Som revisorerna tidigare påvisat avser samhällets behov av ökad hydrologisk
kunskap olika intresseområden. Frågor rörande t.ex.miljövård, hushållning
med naturresurser och fysisk planering hör till jordbruks- och bostadsdepartementens
ansvarsområden. SMHI är i budgetprövningen underordnat
kommunikationsdepartementet. Vid beräkningen av medlen till SMHI:s
myndighetsuppgift inom hydrologin är det enligt revisorernas mening av stor
vikt att budgetbehandlingen görs samordnat.

Ett annat finansieringsproblem som togs upp i granskningsrapporten rörde
svårigheten att klarlägga betalningsansvaret för de extra insatser som SMHI
180 gjorde i samband med översvämningarna hösten 1985 i Gävleborgs och

Kopparbergs län. Sedermera har riksdagen efter förslag i kompletteringspropositionen
våren 1986 godkänt att statens räddningsverk, som inrättats den 1
juli 1986, får disponera högst 750 000 kr. under budgetåret 1986/87 för att
bl. a. följa utvecklingen vid hot om naturolycka, t.ex. översvämningar (prop.
1985/86:150 bil. 3, FöU 11, rskr. 345). SMHI har också fått sina kostnader
täckta med medel från statens brandnämnd som nu ingår i räddningsverket.

2.5 Investeringar i vattenföringsstationer via
arbetsmarknadsmedel

Den utbyggnad av observationsnätet för vattenföringsuppgifter som ägt rum
på senare år har huvudsakligen finansierats i form av tidigareläggningar av
investeringar i sysselsättningsskapande syfte. Om sådana tidigarelagda
investeringar beslutar regeringen med stöd av den s. k. finansfullmakten från
riksdagen. Till grund för regeringens beslut ligger prioriteringar som
arbetsmarknadsstyrelsen - efter hörande av bl. a. regionala myndigheter -gjort av statliga investeringsobjekt inom den s. k. sysselsättningsreserven.
Därefter åligger det berörd länsarbetsnämnd att bestämma tidpunkt för
igångsättning.

SMHI har således kunnat få nya vattenföringsstationer byggda av arbetsmarknadspolitiska
skäl. Minskande resurser för driften har dock medfört att
SMHI numera måste avstå från en utbyggnad genom denna finansieringsmetod.

Vid granskningen har noterats att investeringskostnaden för en station
uppgår till ca 70 000 kr. Arbetet har utförts på entreprenad under SMHI som
huvudman och har under en kortare tid sysselsatt ett par personer. Det har i
rapporten satts i fråga om den administrativa hanteringen kring utnyttjandet
av finansfullmakten är motiverad för arbeten av sådan begränsad storlek.
Medel till investeringar borde i stället budgeteras direkt till SMHI.

Rapportens förslag har tillstyrkts av samtliga remissinstanser, således även
av arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden i Östergötlands län.

Revisorerna föreslår att investeringsmedel för vattenföringsstationer
beviljas SMHI i ordinarie budgetbehandling och inte efter handläggning
inom arbetsmarknadsverket. Vid budgetbehandlingen måste också enligt
revisorernas mening beaktas eventuella behov av medel för driften av de nya
stationerna.

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande dimensioneringen av Sveriges meteorologiska och hydrologiska
instituts nät av vattenföringsstationer m. m.
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om

a) definition av SMHI:s myndighetsuppgift i fråga om hydrologisk
information,

b) samordnad budgetbehandling i vad avser anslag till denna myndighetsuppgift,

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

181

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

c) investeringsmedel m.m. för byggande av nya vattenföringsstationer.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m), Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s),
Stig Gustafsson (s), Anita Johansson (s), Torsten Karlsson (s), Olle Aulin
(m), Rune Jonsson (s), Olle Grahn (fp), Stig Josefson (c), Margareta Gard
(m) och Ulla Orring (fp).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Kristina Lindegren
(föredragande).

Stockholm den 23 oktober 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Kristina Lindegren

182

Sammanfattning av rapport 1985/86:4 om
dimensioneringen av SMHI:s nät av
vattenföringsstationer och de remissyttranden
som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Bakgrund och syfte

En central uppgift för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut,
SMHI, är att inhämta tillförlitlig kännedom om Sveriges hydrologi med
hänsyn till andra myndigheters, näringslivets och försvarets behov.

Revisorernas granskning har rört dimensioneringen av SMHI:s nät av
vattenföringsstationer. Ärendet initierades vid ett besök hos SMHI under en
av revisorernas årliga länsresor. Granskningen har syftat till att belysa de
olika behov av vattenföringsdata som detta observationsnät skall tillgodose,
resurser för framtagande av information om vattenföring och frågor om
finansiering. Bl.a. har en enkät genomförts som riktats till vissa avnämare av
SMHI:s tjänster, nämligen statens naturvårdsverk, sex länsstyrelser och två
kommuner.

1.2 Samhällets behov av vattenföringsdata

Påpekanden om brister i informationen om vattenföring har under de senaste
åren gjorts i utredningar under jordbruksdepartementet. Särskilt i mellersta
och södra Sverige har stationsnätet för vattenföringsuppgifter ansetts vara
underdimensionerat. Nätet hade nämligen fram till 1970-talets början
dimensionerats huvudsakligen med hänsyn till vattenkraftens intressen och
var därför bäst utvecklat i Norrland. Enligt interna utredningar inom SMHI
behöver nuvarande nät om ca 380 vattenföringsstationer byggas ut med ca 70
stationer.

Av den i granskningen genomförda enkäten framgår att stort behov finns
av vattenföringsuppgifter från SMHI för bl. a. miljövårdsforskning, tillsyn
enligt miljöskyddslagen och vattenlagen, vattenplanering, recipientkontroll,
bedömning av flödessituationen - dvs. risker för översvämning eller torka -samt konstbevattning i jordbruket.

Så gott som samstämmigt framförs i enkätsvaren att nuvarande behov inte
är helt tillgodosedda. Sålunda anför t. ex. naturvårdsverket att stationsnätet
för vattenföring är för glest i de områden där föroreningssituationen är mest
besvärande och där uppgifter om vattenföring krävs för beräkningar av
transporter av olika ämnen i vatten. 1 Kronobergs län, anger länsstyrelsen,
tillgodoses behovet av vattenföringsdata inte på långt när av nuvarande
stationsnät. Enligt länsstyrelsen i Västmanlands län är det viktigt att behovet
bedöms utifrån ett långsiktigt perspektiv, då flödesserier om trettio år i
många fall är erforderliga för att man skall få en acceptabel bild över
flödesförhållandena. Av samma mening är Karlskoga kommun som också
anför att en förtätning av SMHI:s nät av vattenföringsstationer skulle bidra

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

183

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

till säkrare beräkningar för kommunens planering.

Härtill kommer att bostadsministern i propositioner om ny plan- och
bygglag samt lag om hushållning med naturresurser m. m. föreslår att
vattenfrågor mer aktivt än i dag skall föras in i samhällsplaneringen.
Uppgifter om vattnen och vattenanvändningen skall ingå i kommunernas
översiktsplaner. Länsstyrelsen skall vara skyldig att ställa samman och
tillhandahålla olika statliga myndigheters underlagsmaterial för vattenplanering.
Enligt synpunkter i enkätsvaren kommer ett genomförande av lagförslagen
att göra efterfrågan på vattenföringsdata ännu större.

I rapporten konstateras sammanfattningsvis att samhället ställer krav på
SMH1 att i ökad utsträckning ta fram kunskap om vattenföringen i våra
vattendrag med hänsyn till olika intressen såsom miljövård, hushållning med
naturresurser och fysisk planering.

1.3 SMHI :s uppgift att förse samhället med hydrologisk
information

SMHI har inom hydrologin både s. k. allmän verksamhet och - till en
övervägande del - uppdragsverksamhet.

Inför en omorganisation av SMHI den 1 juli 1982 behandlade riksdagen
våren 1981 bl. a. frågor om den anslagsfinansierade allmänna verksamheten
och om behovet av resurser.

Beslutet om inriktningen av den allmänna hydrologiska verksamheten
innebär att SMHI som myndighetsuppgift skall arbeta med översiktlig
rikstäckande och regional vatteninformation, utredningar och undersökningar
av riksintresse samt basinformation. Den senare skall i huvudsak
utgöras av bearbetade data från de hydrologiska observationsnäten.

Vid granskningen har noterats att den närmare innebörden av dessa
övergripande riktlinjer inte angavs.

I samband med omorganisationen fick SMHI inte några ökade resurser i
form av personal eller stationer. Eftersom det konstaterats att vatteninformationstjänsten
var eftersatt gjordes å andra sidan inte några minskningar i
denna verksamhet.

Enligt granskningsrapporten synes inte samlat ha bedömts vilken dimension
observationsnätet för vattenföring borde ha för att ge underlag för den
allmänna vatteninformationen.

Efter beslutet om omorganisation har SMHI fått vidkännas årliga besparingar
som lett till att personal tillgänglig för arbete inom de hydrologiska
stationsnäten minskat. Det är enligt SMHI ej längre möjligt att bygga fler
vattenföringsstationer om man inte samtidigt får medel för driften.

I rapporten påtalas att statsmakterna inte konkret uttryckt vad som
innefattas i SMHI :s myndighetsuppgift att arbeta med översiktlig rikstäckande
och regional vatteninformation. Därmed är det inte klarlagt vilket
observations- och mätunderlag och vilka resurser som erfordras för att SMHI
skall kunna fullgöra myndighetsuppgiften.

184

1.4 Vissa finansieringsfrågor

Avgifterna i uppdragsverksamheten täcker för närvarande i princip särkostnaderna.
Enligt riksdagsbeslut våren 1985 om ändrade riktlinjer för prissättningen
skall SMHI sträva efter att successivt uppnå full kostnadstäckning.
Därmed avses att kunderna skall betala även en andel av de gemensamma
kostnaderna för den allmänna verksamheten och uppdragsverksamheten.

Genom enkäten har erfarits att SMHI:s avgifter redan i dag bedöms som
höga. När vattendata inte finns framtagna inom den allmänna verksamheten
är andra myndigheter hänvisade till att köpa SMHl:s tjänster. Kostnaderna
gör emellertid att man antingen helt avstår från att inhämta uppgifter om
vattenföring eller söker sådana uppgifter från annat håll. Bl. a. uppger ett par
länsstyrelser att naturvårdsverket ibland redan upphandlat vattenföringsdata
från SMHI som länsstyrelsen har behov av. I sådana fall brukar dessa data
kunna erhållas kostnadsfritt från naturvårdsverket. Vidare har kraftverksföretag
bistått med flödesuppgifter utan kostnad.

Enligt SMHI har man i vissa fall svårt att ta ut avgifter för sina tjänster. Så
är särskilt fallet i vad gäller den hydrologiska prognos- och varningstjänsten
om avnämarintresset inte kan knytas till ett bestämt företag utan är mer
regionalt inriktat. Extra insatser under de svåra översvämningarna i september
1985 i Dalarna och Hälsingland medförde sålunda ett anslagsöverskridande.

Under granskningen har uppmärksammats att frågan om finansiering av
erforderligt kunskapsunderlag från SMHI för vattenplanering anmärkningsvärt
nog inte behandlas i propositionerna angående ny plan- och bygglag
samt naturresurslag. Inte heller konkretiseras närmare de krav som från
naturresurs- och miljövårdssynpunkt kan komma att ställas på SMHI. Det är
därför olöst om uppgiften för SMHI att ta fram underlag för vattenplanering
skall anses höra till SMHI:s allmänna verksamhet eller till uppdragsverksamheten.

I flera svar på enkäten framhålls det orationella i att länsstyrelsen skall
äska särskilda planeringsmedel för att ersätta en central myndighets kostnader.

Granskningen har således visat att det är oklart hur vissa tjänster, som
samhället vill att SMHI skall tillhandahålla, skall finansieras. Detta torde
bero på att statsmakterna inte närmare definierat innehållet i myndighetsuppgiften.

1.5 Vattenfrågornas behandling i regeringskansliet

Av granskningen har framgått att vattenfrågor i högre eller lägre grad berör
sju departement. Utan tvekan ligger det tyngsta politiska ansvaret på
jordbruks- och bostadsdepartementen. De samhälleliga behov av ökad
hydrologisk kunskap, bl. a. om vattenföringen i vattendragen, som uttryckts
på senare tid avser huvudsakligen intressen som miljövård, hushållning med
naturresurser och fysisk planering. Dessa frågor hör till jordbruks- och
bostadsdepartementens ansvarsområden. SMHI lyder under kommunikationsdepartementet,
som således handlägger frågor om SMHEs budget för
hydrologisk verksamhet.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

185

Redog. 1987/88:2 Enligt rapporten kräver nämnda uppdelning av vattenfrågorna en ökad

Bilaga 4 samordning i budgetbehandlingen.

1.6 Investeringar i vattenföringsstationer via
arbetsmarknadsmedel

Nästan samtliga, eller drygt 60, nya vattenföringsstationer har under åren
1977—1984 finansierats via arbetsmarknadsstyrelsen, AMS. Huvuddelen av
byggnadsprojekten har genomförts i form av tidigareläggningar av investeringar
i sysselsättningsskapande syfte. Om sådana tidigarelagda investeringar
beslutar regeringen med stöd av den s. k. finansfullmakten från riksdagen
och efter handläggning inom arbetsmarknadsverket.

På grund av minskande resurser för driften tvingas SMHI dock numera
avstå från en vidare utbyggnad av stationsnätet genom sådana extra medel.

I granskningsärendet, som till en del initierats av dessa påtalade förhållanden,
har kunnat konstateras att investeringskostnaden för en ny vattenföringsstation
uppgår till 60 000-75 000 kr. Arbetet har utförts på entreprenad
under SMHI som huvudman och har sysselsatt ett par personer under en
kortare tid.

Såväl kostnaderna för som sysselsättningseffekterna av tidigarelagda
investeringar via AMS i nya vattenföringsstationer är alltså skäligen små. Det
har därför i rapporten satts i fråga om finansfullmakten skall utnyttjas för
arbeten av sådan begränsad storlek.

1.7 Förslagen

De iakttagelser som gjorts under granskningen har gett anledning till
följande förslag.

• Med hänsyn till alla olika samhälleliga krav på ökad information om
vattenföringen i vattendragen måste klarare definieras vilket kunskapsunderlag
som SMHI i egenskap av central myndighet för ärenden om
Sveriges hydrologi skall tillhandahålla.

• Då målen för SMHI:s hydrologiska verksamhet ställs upp av flera
departement bör en samordnad budgetbehandling komma till stånd.
Därvid bör särskilt beaktas att de medel som erfordras för att SMHI skall
kunna fullgöra sin myndighetsuppgift anslås direkt till SMHI och ej via
andra statliga myndigheter.

• Investeringsmedel för byggande av nya vattenföringsstationer bör beviljas
SMHI i ordinarie budgetbehandling och ej efter handläggning inom
arbetsmarknadsverket. Vid budgetbehandlingen bör även beaktas eventuella
behov av driftsmedel.

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten har lämnats av nio myndigheter och organ. Dessa
är SMHI, statens naturvårdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens
planverk, länsstyrelserna i Gävleborgs län, Södermanlands län och Östergötlands
län, länsarbetsnämnden i Östergötlands län och Svenska kommunför -

bundet. Till länsstyrelsens i Östergötlands län remissvar har fogats ett
yttrande från Motala Ströms Vattenvårdsförbund.

2.1 Allmänna synpunkter på rapporten

Rapporten har fått ett klart positivt mottagande av remissinstanserna.
Revisorernas förslag tillstyrks till alla delar. Dock har AMS och länsarbetsnämnden
i Östergötlands län begränsat sina yttranden till det egna ansvarsområdet.

SMHI framhåller att rapporten på ett korrekt och utförligt sätt skildrar
situationen i fråga om observationsnätet för vattenföringsuppgifter. Åtgärderna
som föreslås bedöms som angelägna och bör snarast realiseras. De
skulle underlätta SMHI:s planering och genomförande av verksamheten
samt minska byråkratin och rundgången av medel i statsförvaltningen.

2.2 Samhällets behov av vattenföringsdata och SMHI:s
myndighetsuppgift

Enligt rapporten har statsmakterna inte konkret uttryckt vad som innefattas i
SMHI:s myndighetsuppgift att arbeta med översiktlig rikstäckande och
regional vatteninformation. Därför är det ovisst vilket observationsunderlag
och vilka resurser som SMHI behöver för myndighetsuppgiften. Särskilt med
hänsyn till olika samhälleliga krav på ökad information om vattenföringen i
vattendragen begärs i rapporten att det klart skall bestämmas vilket
kunskapsunderlag som SMHI skall tillhandahålla i egenskap av central
myndighet för ärenden om Sveriges hydrologi.

Behovet av en utbyggnad av nätet av mätstationer för vattenföringsdata
har strukits under av flera remissinstanser.

SMHI betonar att behovet är särskilt markant i de under hösten 1985 svårt
drabbade översvämningsområdena i Dalarna och Hälsingland. Att stationstätheten
är mycket låg i Gävleborgs län säger sig länsstyrelsen ha påtalat i
olika sammanhang. Erfarenheterna från en vattenvårdsplanering inom länet
är att tillgången på tillförlitligt material om bl. a. vattenresursernas storlek är
begränsad utom i vissa större reglerade vattendrag. I sitt remissvar utvecklar
styrelsen åsikten att det är av vikt från samhällsekonomisk synpunkt att
förutsättningar finns inom SMHI:s allmänna verksamhet för en fullgod
prognos- och varningstjänst i syfte att undvika kostsamma översvämningskatastrofer.
Allmänt anför länsstyrelsen att det torde vara helt klart att
kunskaperna om flödesvariationerna i vattendragen är otillräckliga och att
SMHI:s nät av vattenföringsstationer är underdimensionerat i stora delar av
landet.

En komplettering av nätet förordas även av länsstyrelsen i Ostergötlands
län som menar att vattenföringsstationerna i länet är alltför få för att ge
underlag för ett ändamålsenligt arbete med t. ex. planering, tillsyn och
miljöövervakning. Motala Ströms Vattenvårdsförbund, som hörts av länsstyrelsen,
anser det vara rimligt att basinformation, såsom vattenföringsuppgifter.
hålls tillgänglig hos centralmyndigheten för hydrologi, SMHI.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

187

Redog. 1987/88:2 Länsstyrelsen i Södermanlands län pekar på att vattenföringsuppgifter kan I
Bilaga 4 tas fram vid SMHI med hjälp av datatekniska beräkningsmodeller. Dessa ]

beräknade uppgifter kan vara ett värdefullt komplement till uppgifter från de
direkta observationerna.

Planverket ansluter sig till uppfattningen i rapporten att behovet av data
om vatten kommer att öka. Förslagen till plan- och bygglag (PBL) och
naturresurslag (NRL) förutsätter att vattenfrågor behandlas i den kommunala
fysiska planeringen. Planverket meddelar att verket för närvarande
utarbetar en handbok för översiktlig fysisk planering enligt PBL. Verket har
härvid konstaterat att av grundläggande betydelse för vattenplanering är
kunskaper om vattenresursernas storlek och om vattnets beskaffenhet. I
remissyttrandet erinras om att verket tidigare under hand framfört till
riksdagens revisorer att man funnit det vara förenat med vissa problem att få
fram ett underlag från SMHI som är lämpat att använda i kommunal
planering. Detta har berott på att datainsamlingen i en del fall inte är
tillräckligt täckande.

Enligt planverkets mening är således en utbyggnad av stationsnätet
nödvändig. Verket anser vidare att metodförsök bör göras i någon eller några
kommuner med att utnyttja SMHI:s vattenföringsdata i planeringen. De
erfarenheter som därvid vinns bör vara av intresse vid en närmare avgränsning
av vilka uppgifter SMHI skall tillhandahålla i egenskap av central
myndighet för hydrologi.

Den kunskapsöverföring om vattendata som förutsätts i de föreslagna
lagarna, PBL och NRL, leder enligt styrelsen för Svenska kommunförbundet
till att SMHI måste ges utökade ekonomiska resurser. SMHI bör i samband
härmed se till att bättre definiera och strukturera olika intressenters behov.

I naturvårdsverkets tillstyrkande remissvar görs den kommentaren att en
utbyggnad av SMHI:s stationsnät inte är ett ändamål i sig utan måste ses i ett
något större sammanhang. På sikt gäller det frågan om en nyorientering av
den hydrologiska informationstjänsten som i dag enligt verket lämnar en del i
övrigt att önska. Det övergripande målet för den hydrologiska informationstjänsten
är, anför verket, inte enbart att tillhandahålla uppgifter av mer eller
mindre översiktlig karaktär - vilka fås genom rutinmässig datainsamling från
stationerna - utan även att kunna ge informationsunderlag för i princip vilken
punkt som helst i ett vattenområde. Informationen på den senare nivån är det
stora problemet i vattenplaneringssammanhang i vad gäller resurstilldelning,
kompetens, kommunikation m.m.

2.3 Vissa finansieringsfrågor

Förslaget om att budgetbehandlingen bör samordnas mellan de departement
som sätter målen för SMHI:s hydrologiska verksamhet i syfte att medel skall
anslås direkt till SMHI och ej via andra statliga myndigheter för köp av
SMHI:s tjänster har av remissinstanserna noterats med särskild tillfredsställelse.

Planverket anmärker att underlagsmaterial i den fysiska planeringen
hittills i stort sett har kunnat erhållas utan kostnader för kommunerna.

188 Vidgningen av den kommunala planeringen till områden inom vilka affärs -

drivande myndigheter skall lämna planeringsunderlag aktualiserar frågan
om fördelningen av kostnaderna. Denna fråga har - som påvisats i
revisorernas rapport-inte behandlats i PBL- och NRL-förslagen. Planverket
ser det som angeläget att myndigheterna fortlöpande tillhandahåller vissa för
planeringen grundläggande data utan att kostnadsansvaret ligger på avnämarna.
Härigenom undviker man att viktiga uppgifter inte kommer till
användning för att kostnaderna för dem är för höga. Med anledning av
vattenflödesuppgifternas betydelse för vattenfrågornas behandling i den
fysiska planeringen och också för miljövården måste SMHI, hävdar planverket,
tilldelas resurser inom ramen för myndighetsanslaget för att kunna samla
in, bearbeta och leverera viktiga vattendata.

Behovet av vattendata inom miljövården och introduktionen av vattenfrågor
inom hushållningen med naturresurser och den fysiska planeringen
kräver, enligt planverket, att - som föreslagits i rapporten - en samordning
sker mellan berörda departement vid budgetbehandlingen för SMHI.

Införandet av PBL och NRL kommer att medföra att länsstyrelserna skall
tillhandahålla kunskapsunderlag bl.a. i fråga om vattenresursernas storlek.
Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län kan det inte vara rimligt att en i lag ålagd
informationsskyldighet innebär att länsstyrelserna med sina starkt beskurna
resurser skulle behöva köpa informationen från en annan statlig myndighet.
Det måste självklart anses ingå i SMHI:s allmänna verksamhet att ta fram
sådan information. Länsstyrelsen tillägger att beslutet om full kostnadstäckning
på sikt i SMHI:s uppdragsverksamhet inte bör få leda till för snäva ramar
för SMHI:s myndighetsuppgifter. Detta skulle enbart innebära en orationell
cirkelgång av medel mellan olika statliga myndigheter samtidigt som SMHI:s
kompetens inte kan nyttjas fullt ut av kostnadsskäl. Ingendera av dessa
konsekvenser kan vara önskvärda från samhällets sida.

Liknande synpunkter förs fram av länsstyrelsen i Östergötlands län som
betecknar utredningens förslag att SMHI skall tillhandahålla hydrologiska
uppgifter kostnadsfritt till andra statliga myndigheter som väsentligt. Det
kan, menar styrelsen, inte vara rationellt att t. ex. planeringsmedel anslås till
länsstyrelsen som i sin tur använder dessa för att ersätta SMHI.

En förutsättning för att kommunerna skall kunna redovisa vattentillgång
m. m. i översiktsplaner är enligt styrelsen för Svenska kommunförbundet att
den information som finns hos länsstyrelser och centrala verk ställs till
kommunernas förfogande utan kostnad.

Naturvårdsverket finner det viktigt att myndigheter och forskare kan
erhålla hydrologiska data från SMHI kostnadsfritt eller till självkostnadspris
förutsatt att användningen inte konkurrerar med SMHIts uppdragsverksamhet.

2.4 Investeringar i vattenföringsstationer via
arbetsmarknadsmedel

Som framgått inledningsvis har remissinstanserna odelat ställt sig bakom
revisorernas förslag om att investeringsmedel till vattenföringsstationer bör
beviljas SMHI i ordinarie budgetbehandling och inte efter handläggning
inom arbetsmarknadsverket. Särskilda kommentarer har lämnats av främst

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

189

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

de hörda arbetsmarknadsmyndigheterna.

AMS anser att den utbyggnad av vattenföringsstationer som bedrivits som
beredskapsarbete i allmänhet har varit väl anpassad till behovet av sysselsättning
för berörda arbetssökande. Styrelsen vill emellertid understryka att
beredskapsarbete inte får utgöras av sådana uppgifter som kan bedömas
tillhöra huvudmannens inom ordinarie anslag bedrivna verksamhet utan
måste avse en reell utökning av verksamheten under budgetåret. AMS
tillstyrker för sin del förslaget att investeringsmedel för byggande av nya
vattenföringsstationer beviljas SMHI i ordinarie budgetbehandling.

Med hänsyn till att sysselsättningsresursen bör omfatta objekt med stor
sysselsättningseffekt vill länsarbetsnämnden i Östergötlands län förorda det
förslag till finansiering av ifrågavarande investeringar som läggs fram i
rapporten.

Länsstyrelsen i Östergötlands län, som uttryckligen stödjer rapportens
förslag, tar upp frågan om inte en viss ytterligare avgift skulle kunna tas ut i
varje mål som prövas av vattendomstolarna. Denna avgift kunde bidra till att
finansiera utbyggnaden av stationsnätet eller driften av stationerna.

2.5 Övriga synpunkter

Naturvårdsverket anser det vara angeläget att SMHI kan bearbeta data från
det hydrologiska nätet på ett sådant sätt att önskad information kan erhållas
direkt från SMHI. Informationen skall vara aktuell, lättfattlig och lättåtkomlig.
Verket visar genom exempel på publicerade uppgifter att delgivningen av
vatteninformation - särskilt vattenföringsinformation - i flera avseenden är
eftersatt.

190

Redog. 1987/88:2

Bilaga 4

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

2.1	Inledning
2.2	Samhällets behov av vattenföringsdata
2.3	SMHI:s uppgift att förse samhället med hydrologisk
	information
2.4	Vissa finansieringsfrågor
2.5	Investeringar i vattenföringsstationer via arbetsmarknads-
	medel

3 Hemställan
Bilaga

1 Rapporten

1.1	Bakgrund och syfte
1.2	Samhällets behov av vattenföringsdata
1.3	SMHI:s uppgift att förse samhället med hydrologisk
	information
1.4	Vissa finansieringsfrågor
1.5	Vattenfrågornas behandling i regeringskansliet
1.6	Investeringar i vattenföringsstationer via arbetsmarknads-
	medel
1.7	Förslagen
Remissyttrandena
2.1	Allmänna synpunkter på rapporten
2.2	Samhällets behov av vattenföringsdata och SMHI:s myn-
	dighetsuppgift
2.3	Vissa finansieringsfrågor
2.4	Investeringar i vattenföringsstationer via arbetsmarknads-
	medel
2.5	Övriga synpunkter

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag

191

Förslag till riksdagen
1986/87:8

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

Riksdagens revisorers förslag om den
regionala projektverksamheten

Riksdagens revisorer anmäler sin granskning av frågor angående den regionala
projektverksamheten. Revisorerna har inriktat sin granskning på hur
utvärderingar av projektverksamheten genomförs och utnyttjas. Revisorernas
granskning har visat att utvärderingen av de regionala projektmedlens
användning har påtagliga svagheter. Goda möjligheter borde dock
finnas att utveckla utvärderingsverksamheten. Detta kan väntas öka effektiviteten
både på kort och lång sikt. Vidare har revisorerna funnit att det
projektregister som innehåller information om projekten behöver förbättras.

Revisorerna föreslår

att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för utvärdering
av den regionala projektverksamheten.

En sammanfattning av granskningsrapporten och remissutfallet är som
bilaga fogad till denna skrivelse.

1 Genomförd granskning

Sedan budgetåret 1979/80 bedrivs ett regionalt utvecklingsarbete med hjälp
av statliga budgetmedel, ställda direkt till länsstyrelsernas förfogande. De
anvisade beloppen kallades till att bölja med åtgärdsmedel. Numera benämns
de projektmedel. Med dessa medel kan länsstyrelserna finansiera
vidareutvecklingen av olika förslag som väcks i samband med det regionalpolitiska
utvecklingsarbetet i länen. Projektverksamheten har formen av
utredningar, försöksprojekt, information, utbildning, företagarservice och
konsultarbete samt stöd till produktutveckling och marknadsföring m.m.

År 1983 uppmärksammade revisorerna det redan vid den tiden stora
antalet startade projekt och mångfalden i utformningen av dem. Inte minst
vid länsresorna hade revisorerna fått ta del av innehållet i projektplaner
och pågående projekt. Efter en år 1983 företagen första förstudie beslöt
revisorerna att invänta resultatet av en rad pågående utredningar som helt
eller delvis berörde projektverksamheten. Därefter gjordes en ny förstudie.
I utredningarna redovisades ett utförligt material med bl. a. synpunkter
på projektverksamheten. Revisorerna ansåg emellertid att särskilt
utvärderingsaspekten borde beaktas mer än vad den gjorts i utredningarna.

Revisorerna beslöt därför att granskningen skulle föras vidare. 193

13 Riksdagen 1987188.2 sami. Nr2

Redog. 1987/88:2 Revisorernas granskning har haft till syfte att slå fast hur resultatanaBilaga
5 lyser av den regionala projektverksamheten genomförs och utnyttjas.

Intresset har särskilt inriktats på de mera uttömmande bedömningar som
benämns utvärderingar. Faktaunderlaget har erhållits från olika utredningar,
genom bearbetning av utdrag ur det centrala projektregistret och genom
en enkät om projektmedlen vid åtta länsstyrelser.

Granskningsrapporten 1985/86:6, Den regionala projektverksamheten,
togs fram under våren 1986. I rapporten redovisas att projektmedlens
totala årliga belopp har ökat från 35 milj. kr. budgetåret 1979/80 till 80 milj.
kr. budgetåret 1985/86. Tilldelningen av projektmedel per län budgetåret
1985/86 varierade mellan 5,5 och 1,5 milj. kr.

I granskningsrapporten visas det breda användningsområdet för projektmedlen.
Enligt de regionalpolitiska besluten skall med projektmedlens
hjälp inomregionala obalanser motverkas genom insatser i mindre utvecklade
länsdelar. Medlen skall också kunna användas vid lokalt koncentrerade
sysselsättningskriser som uppkommit genom strukturomvandling
inom industrin. De skall leda till en ökad samverkan mellan länsstyrelsen,
länets kommuner och andra aktörer vilkas verksamhet har betydelse för
den regionala utvecklingen. Projektmedlen skall i stort sett betraktas som
en fri resurs för det regionala utvecklingsarbetet. Enligt statsmakterna bör
de dock i betydande utsträckning inriktas på näringslivet. De får emellertid
inte användas till direkta investerings- och driftstöd, inte heller till att
inrätta fasta tjänster på länsstyrelserna.

I böljan av år 1986 fanns ca 1 760 projekt införda i det centrala projektregistret
vid Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC). Därutöver hade
projektmedel betalats ut för ytterligare ca 500 projekt. Vid många projekt
tillskjuter intressenterna medel för täckande av stora delar av projektets
totalkostnad. Enligt en undersökning omfattande tolv län märks följande
delfinansiärer — nämnda i ordning efter storleken av deras bidrag till
projektfinansieringen: primärkommuner, företag, utvecklingsfonderna,
centrala myndigheter, landsting, högskolor och organisationer.

De vanligaste projektområdena budgetåret 1984/85 var industriell utveckling
(39 %), jord, skog och glesbygd (12 %), utbildning, teknikspridning
(II %), kommun- och regionprojekt (9 %) samt turism (8 %).

Granskningen har i korthet visat att utvärderingen av projektverksamheten
inte är särskilt utvecklad. Alla faktaunderlag visar klart att utvärderingen
av de regionala projektmedlens användning har påtagliga svagheter.

Bland dessa kan nämnas att utvärderingsverksamheten bedrivs på olika
ambitionsnivåer i olika län. Sålunda varierar erfarenhetsredovisningen
utmed hela skalan från uteslutande en ren projektbeskrivning till en redogörelse
för projektens effekter i form av en utvärdering. I regel har inte
länsstyrelserna fastställt riktlinjer för utvärderingsverksamheten.

Vid granskningen har även uppmärksammats att bristerna i utvärderingen
beror på en rad olika svårigheter, bland vilka följande kan nämnas.
Antalet projekt är stort och de har skilda inriktningar. Projekten administreras
av en komplex organisation med många aktörer. Länsstyrelserna
har otillräckliga resurser för utvärderingen av projektverksamheten. Meto194
der för utvärdering saknas. I vissa fall saknas också klar målformulering

för projekten.

Som en konsekvens av den bristande utvärderingen blir även de uppgifter
som länsstyrelserna lämnar till det centrala projektregistret vid UMDAC
otillfredsställande. Sättet att redovisa erfarenhet skiljer sig mellan
olika projekt men också mellan olika län avseende samma slags projekt.
Ofta erhålls ingen upplysning om huruvida de uppsatta målen har nåtts.
Projektregistrets förteckning över sökord upptar ca 500 ord. Någon princip
för klassificering av projekt på sökord finns inte. Detta medför att det är
svårt att ta ut information ur registret. Alla projekt för vilka regionala
projektmedel har beviljats är vidare inte registrerade. De nämnda bristerna
i registret är en anledning till att länsstyrelserna i mycket begränsad utsträckning
utnyttjar registret.

Trots svårigheter borde det enligt granskningsrapporten finnas goda
möjligheter att utveckla utvärderingsverksamheten. Även bristerna i registret
bör undanröjas, så att detta kan bli ett verkligt hjälpmedel för bl. a.
länsstyrelserna i deras arbete med styrning av projektverksamheten.

I granskningsrapporten har anförts att utgångspunkten för arbetet med
att utveckla utvärderingsverksamheten bör vara att alla projekt skall ha
någon form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intressanta
projekt bör dock alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas kan det
diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de till en aktör
utdelade projektmedlen för utvärdering. Det kan även övervägas om inte
uppdraget att utvärdera en del större och principiellt intressanta projekt
borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan.

I rapporten har föreslagits att en expertgrupp tillsätts, med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Ett reformerat register bör enligt granskningsrapporten ge en så aktuell
information som möjligt om projekten. Med hjälp av registret skall besked
kunna erhållas om vilka projekt som pågår och vilka som är avslutade.
Uppgifter om hur mycket som har satsats på olika branscher skall kunna
tas fram. Registret bör ha en sådan kvalitet att det kan användas som
urvalsram för fördjupade undersökningar. Information om projektverksamhetens
utfall, i första hand sammanfattande utvärderingsresultat, bör
kunna hämtas ur registret. En länsstyrelse skall av registret kunna få
upplysning om andra länsstyrelsers erfarenheter av sådana projekt som
den är intresserad av.

I rapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC).

Rapporten har remissbehandlats. Remissinstanserna är över lag positiva
till rapportens förslag.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

195

Redog. 1987/88:2 2 Revisorernas överväganden

Bila8a 5 2.1 Allmänt

Den regionala projektverksamheten har successivt utökats sedan starten
budgetåret 1979/80. Med medlen för denna verksamhet kan länsstyrelserna
helt eller delvis finansiera vidareutvecklingen av de olika förslag som
kommer fram i det regionalpolitiska utvecklingsarbetet i länen. Det kan
t.ex. gälla konkreta projekt som senare genomförs med hjälp av regionalpolitisk!
stöd, projekt som till slutresultatet ger en förbättrad samordning
mellan olika statliga insatser eller olika former av lokala utvecklingsprojekt
som tar till vara lokala och regionala förutsättningar och initiativ.

1 statsmakternas senaste regionalpolitiska beslut (prop. 1984/85:115, AU
13, rskr. 354) anförs att den regionalpolitiska projektverksamheten ”är ett
viktigt regionalpolitisk! medel. För länen utanför stödområdet är projektmedlen
det dominerande regionalpolitiska medlet.” Vidare framhålls att
projektmedlens andel av det s. k. länsanslaget bör höjas.

Betydelsen av den regionala projektverksamheten påpekas i remissyttrandena
från flera länsstyrelser utan att denna fråga har behandlats speciellt
ingående i granskningsrapporten. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför
att länsstyrelserna anser att projektverksamheten är en utomordentligt
viktig del av deras arbete. Tillkomsten av regionala projektmedel har i hög
grad vitaliserat arbetet med utveckling i länen. Genom medlen kan direkta
insatser göras på olika områden. En annan och mera effektiv och intressant
möjlighet är att länsstyrelsen kan mera konkret initiera och medverka
i projekt tillsammans med andra intressenter som landsting, kommuner,
andra länsorgan och även enskilda företag. På detta sätt får projektmedlen
effekter som är större än vad en direkt medelsanvisning skulle ge. En följd
av projektverksamheten har enligt länsstyrelsen också blivit att intresset
för och samverkan i arbetet med länets utveckling har ökat på regional
nivå.

Riksdagens revisorer konstaterar i detta sammanhang att den betydelse
som läggs vid projektverksamheten understryker kraven på att verksamheten
också styrs på ett tillfredsställande sätt. En framgångsrik projektverksamhet
påverkar enligt revisorerna på ett gynnsamt sätt samverkan mellan
olika intressenter i det totala regionala utvecklingsarbetet.

1 granskningsrapporten har konstaterats att utvärderingen av projektverksamheten
inte är särskilt utvecklad. Utvärderingsverksamheten bedrivs
på olika ambitionsnivåer i olika län. De uppgifter som länsstyrelserna
lämnar till det centrala projektregistret har vissa brister. Det gäller särskilt
erfarenhetsredovisningarna. Remissinstanserna delar uppfattningen att
brister finns i resultatanalyserna.

Bristerna i utvärderingen beror enligt granskningsrapporten på ett antal
svårigheter. Bl. a. är antalet projekt stort och projekten har de mest skilda
inriktningar. Projekten administreras av en komplex organisation med
många aktörer. Vidare har länsstyrelserna otillräckliga resurser för utvärderingen
av projektverksamheten. Metoder för utvärdering saknas. Trots
svårigheter borde det enligt rapporten finnas goda möjligheter att utveckla

utvärderingsverksamheten. Remissinstanserna understryker de svårigheter
som har redovisats i granskningsrapporten. Några pekar särskilt på de
metodproblem som föreligger i utvärderingen av projektverksamheten.
Statens industriverk (SIND) menar att intresset i rapporten i alltför hög
grad inriktas på kvantitativa mått, i synnerhet antal arbetstillfällen. Det är
SIND:s uppfattning att projektverksamhetens effekter är av olika slag där
kvalitativa effekter av typ bättre samverkan och förbättrat informationsunderlag
sannolikt överväger de direkta kvantitativa effekterna.

Revisorerna anser att utvärderingen av den regionala projektverksamheten
nu har påtagliga svagheter. Revisorernas uppfattning är att resultatanalyser
- utvärderingar och uppföljningar - skall ingå tillsammans med bl. a.
verksamhetsplanering och projektadministration i ett fungerande ekonomiadministrativt
styrsystem och anser därför att länsstyrelsernas resultatanalyser
måste avsevärt förbättras. Statsmakternas krav på fungerande
system för styrning av statlig verksamhet har alltmer skärpts.

2.2 Riktlinjer för utvärdering

Den genomförda granskningen har enligt revisorernas mening klart visat
att utvärderingsverksamheten behöver stödjas och utvecklas. I granskningsrapporten
har föreslagits att en expertgrupp tillsätts med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Rapportens förslag om en expertgrupp har mottagits positivt av samtliga
remissinstanser. SIND tillstyrker förslaget och anför att expertgruppens
uppgift bör vara att hitta lämpliga metoder och mallar för utvärdering av
projektverksamheten. Länsstyrelsen i Uppsala län instämmer helt i de
förslag till åtgärder som lämnas i rapporten. Metodutveckling inom området
är enligt länsstyrelsen nödvändig. Synpunkten att utvärdering endast
bör ske av större och principiellt viktiga projekt, medan för övriga en
redovisning av erfarenheter bör vara tillräcklig, framförs av länsstyrelsen i
Kronobergs län. Länsstyrelsen tillstyrker att riktlinjer utarbetas för informationsinnehållet
i erfarenhetsredovisningarna. Eventuellt bör också vissa
allmänna kriterier ställas upp för att ett projekt skall anses lämpligt för
utvärdering. Länsstyrelsen anser dock att detta inte får medföra att länsstyrelsernas
frihet att anpassa projekten efter länens specifika förhållanden
begränsas. Utvecklingsfonden i Västerbottens län har inget att erinra mot
förslagen och anser att verksamheten måste styras utifrån väl definierade
och konkreta mål.

Revisorerna föreslår att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten. Utgångspunkten
för expertgruppens arbete bör vara att alla projekt skall ha någon
form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intressanta projekt
bör enligt revisorernas mening alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas
kan det diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de
till en aktör utdelade projektmedlen för utvärdering. Revisorerna anser att
det även kan övervägas om inte uppdraget att utvärdera en del större och
principiellt intressanta projekt borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

197

Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att eftersom klara samband finns
mellan förslaget om en expertgrupp rörande riktlinjer för utvärdering och
förslaget om en översyn av projektregistret bör samma grupp kunna fullgöra
båda uppdragen.

Revisorerna är dock av den uppfattningen att en speciell grupp med
inriktning på metodproblem behövs för att utarbeta riktlinjer för utvärderingsverksamheten.

2.3 Förbättrat projektregister

I granskningsrapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid
Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC).

Under granskningens gång har upplysning erhållits om att industridepartementet
startat en arbetsgrupp med syfte att förbättra projektregistret.

Förslaget i rapporten har fått ett i stort sett positivt mottagande av
remissinstanserna, av vilka flera även yttrar sig om den arbetsgrupp som
har startats. SIND delar den principiella synpunkten att en förutsättning
för att det centrala projektregistret vid UMDAC skall kunna tjäna som
erfarenhets- och informationsbank är att registret hålls aktuellt och att
resultatredovisningen för projekten förbättras. Verket påpekar dock att
den begärda översynen redan ombesörjs genom industridepartementets
försorg. Länsstyrelsen i Norrbottens län finnér det angeläget att formerna
för rapportering och klassificering förbättras och nämner att man ingår i
den aktuella arbetsgruppen. Även UMDAC påpekar att den tillsatta arbetsgruppen
arbetar med att systematisera klassificeringen och sänka
trösklarna för länsstyrelsernas användning av registret.

Enligt länsstyrelsens i Västerbottens län mening är en översyn en absolut
nödvändighet om registret skall kunna användas på något annat sätt och
med annat syfte än att få fram en totalredovisning av varje läns projektverksamhet.
Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till registrets styrande
funktion utan vill hellre se registret som ett uppslagsverk där länsstyrelserna
kan hitta intressanta projekt och kontaktmän. Övriga remissinstanser är
positiva till förslaget i rapporten.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län framhåller särskilt att det inte
bara för anslagsgivande myndigheter utan också för de länsorgan som
arbetar med projekten är angeläget med ett fungerande informationssystem
varigenom tidigare och pågående aktiviteter kan överblickas. Den
avslutade verksamheten skall enligt fonden kunna utvärderas och den
pågående styras.

En arbetsgrupp med deltagare från regeringskansliet (industridepartementet),
UMDAC och fyra länsstyrelser genomför nu en översyn av projektregistret.
Enligt uppgifter som revisorerna har inhämtat från regeringskansliet
har arbetsgruppen till syfte att lösa de problem som påpekats vid
granskningen. Revisorerna utgår därför från att uppställda krav kommer
19g att bli tillgodosedda.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

3 Hemställan

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande den regionala projektverksamheten
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna
anfört om att en expertgrupp tillsätts med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. 1 beslutet har deltagit
revisorerna Wiggo Komstedt (m). John Johnsson (s), Börje Stensson (fp).
Kjell Nilsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Bertil Jonasson (c). Stig Gustafsson
(s), Birgitta Rydle (m). Anita Johansson (s). Torsten Karlsson (s).
Hans Lindblad (fp) och Olle Aulin (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, byråchefen Rolf Jensen och revisionsdirektören Leif Rindlöw
(föredragande).

Stockholm den 11 december 1986

På riksdagens revisorers vägnar

Wiggo Komstedt

Leif Rindlöw

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

199

Redog. 1987/88:2 Sammanfattning av rapport 1985/86:6 om den

Bilaga 5 regionala projektverksamheten och de

remissyttranden som avgetts över den

1 Rapporten

1.1 Allmänt

Sedan budgetåret 1979/80 bedrivs ett regionalt utvecklingsarbete med hjälp
av särskilda statliga budgetmedel, ställda direkt till länsstyrelsernas förfogande.
Med dessa s. k. regionala projektmedel kan länsstyrelserna finansiera
vidareutvecklingen av olika förslag som väcks i samband med det
regionalpolitiska utvecklingsarbetet i länen. Medlen kan användas för utredningar,
försöksprojekt, information, utbildning, företagsservice och
konsultarbete samt stöd till produktutveckling och marknadsföring m. m.

Riksdagens revisorers granskning har inriktats på hur resultatanalyser
av projektverksamheten genomförs och utnyttjas. Här avses huvudsakligen
de mera uttömmande bedömningar som benämns utvärderingar till
skillnad från uppföljning. Det har således inte varit fråga om att granska
utfallet av enskilda projekt eller projektgrupper.

Projektmedlens totala årliga belopp har ökat från 35 milj. kr. budgetåret
1979/80 till 80 milj. kr. budgetåret 1985/86. Tilldelningen av projektmedel
per län budgetåret 1985/86 varierade mellan 5,5 och 1,5 milj. kr.

De regler, som i början av år 1986 gäller för projektverksamheten,
utformades i väsentliga delar genom 1979 års regionalpolitiska beslut.
Genom 1982 och 1985 års regionalpolitiska beslut har inriktningen av
projektverksamheten ytterligare preciserats. Regler för projektmedlens
användning ges även i regleringsbrevet för budgetåret 1985/86, avseende
anslag till Regional utveckling.

Enligt de regionalpolitiska besluten skall med projektmedlens hjälp
inomregionala obalanser motverkas genom insatser i mindre utvecklade
länsdelar. Medlen skall också kunna användas vid lokalt koncentrerade
sysselsättningskriser som uppkommit genom strukturomvandling inom industrin.
De skall leda till en ökad samverkan mellan länsstyrelsen, länets
kommuner och andra aktörer vilkas verksamhet har betydelse för den
regionala utvecklingen.

Projektmedlen skall i stort sett betraktas som en fri resurs för det
regionala utvecklingsarbetet. Enligt statsmakterna bör de dock i betydande
utsträckning inriktas på näringslivet. De får emellertid inte användas till
direkta investerings- och driftstöd, inte heller till att inrätta fasta tjänster
på länsstyrelserna.

Om projektarbetet i form av utredningar, förstudier, försöksprojekt osv.
leder till att en fortsatt verksamhet på längre sikt etableras, skall denna
finansieras på annat sätt, t. ex. med lokaliseringsbidrag eller lokaliseringslån.

Om länsstyrelse ställer projektmedel till annans förfogande skall riktlinjer
för medlens användning lämnas. Om medel ställs till förfogande för
enskilt företag, får ersättning uppgå till högst hälften av den beräknade
200 totalkostnaden.

Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC) handhar på uppdrag av
industridepartementet ett register över de projekt som helt eller delvis
finansieras genom projektmedlen. Registret förs löpande. Uppgifter om
projekten inrapporteras via datamedium till UMDAC.

I januari 1986 fanns ca 1 760 projekt införda i UMDAC-registret. Därutöver
har projektmedel betalats ut för ytterligare ca 500 projekt. Vid många
projekt tillskjuter intressenterna medel för täckande av stora delar av
projektets totalkostnad. Enligt en undersökning omfattande tolv län märks
följande delfinansiärer - nämnda i ordning efter storleken av deras bidrag
till projektfinansieringen: primärkommuner, företag, utvecklingsfonderna,
centrala myndigheter, landsting, högskolor och organisationer.

En genomgående tendens de senaste åren har varit att ökat utrymme har
getts åt projekt med inriktning mot teknikutveckling och teknikspridning.
Projekt i vilka högskola och näringsliv samverkar har fått ökad betydelse.

De vanligaste projektområdena budgetåret 1984/85 var industriell utveckling
(39 %), jord, skog och glesbygd (12 %), utbildning, teknikspridning
(11 %), kommun- och regionprojekt (9 %) samt turism (8 %).

Projektens tidsåtgång varierar ganska mycket. Ca 1/3 av projekten slutförs
inom kortare tid än ett år. Nästan alla är avslutade efter tre år.

Faktaunderlaget för revisorernas granskningsrapport har erhållits på tre
vägar. För det första har vissa uppgifter om utvärdering av projektverksamheten
erhållits från ett antal utredningar som redovisats under åren
1984 och 1985, även om dessa utredningars huvudsyfte inte har varit att
granska hur projektverksamheten redovisas. För det andra har kansliet
gått igenom några utdrag ur det projektregister som finns vid UMDAC,
med särskild inriktning på hur man i registret redovisar de erfarenheter
som gjorts av projekten. För det tredje har kansliet utfört en enkät om
projektmedlen. Enkäten sändes ut till åtta länsstyrelser. Syftet var att få
upplysningar om hur de regionala projekten utvärderades. De slutsatser
som kan dras av faktamaterialet från var och en av de tre källorna överensstämmer
väl sinsemellan.

1.2 Utvärderingen

Utvärderingen av projektverksamheten är inte särskilt utvecklad. Alla
faktaunderlag visar klart att utvärderingen av de regionala projektmedlens
användning har påtagliga svagheter.

Utvärderingsverksamheten bedrivs på olika ambitionsnivåer i olika län.
Sålunda varierar erfarenhetsredovisningen utmed hela skalan från en ren
projektbeskrivning till en redogörelse för projektens effekter i form av en
utvärdering. Man sysslar i flera län ibland med samma slags projekt, men
samordning och erfarenhetsutbyte mellan länen förekommer sällan.

Uppgiften att utvärdera ett projekt ligger ofta på mottagarna av projektmedel.
Länsstyrelsen har emellertid alltid det yttersta ansvaret för att en
utvärdering genomförs.

Det bör uppmärksammas att innebörden av begreppet ”utvärdering”
växlar mellan de utredare som skrivit om projektmedlen. Ibland används
sålunda ordet ”utvärdering” när ”uppföljning” avses. 1 bl. a. budgethand -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

201

14 Riksdagen 1987188.2 sami. Nr 2

Redog. 1987/88:2 boken definieras emellertid dessa båda resultatanalytiska begrepp. ”Upp Bilaga

5 följning” är en löpande kontroll av en verksamhet mot planer och budge tar.

”Utvärdering” är en mera uttömmande bedömning av en verksamhets
effekter.

I regel har inte länsstyrelserna fastställt riktlinjer för utvärderingsverksamheten.
Metoder för utvärdering av de regionala projekten saknas.

De nämnda bristerna vid utvärderingarna beror på ett antal svårigheter.

Projekten har ofta oklara syften. De administreras av en komplex organisation
med många aktörer. Överblicken över projekten kompliceras av
att en rad delprojekt ofta ingår tillsammans i ett ramprojekt.

Projekten kan omfatta de mest skilda verksamheter, ämnesområden pch
samhällssektorer. Projektens planering, utförande och utvärdering måste
därför variera mycket från projekt till projekt.

Det finns — oavsett ämne och samhällssektor — olika typer av projekt.
Utvärderingarna måste bli av olika slag beroende på projekttyp.

Projekten kan delas in enligt följande. A. Projekt som enligt intentioner
eller planer skall utmynna i fortsatt verksamhet sedan det projektmedelsfmansierade
arbetet avslutats. B. Projekt som innebär tillfällig verksamhet.
C. Projekt som innebär endast utredning.

För projekt av typ A spelar tidsaspekten en stor roll för utvärderingen.
Skall en avrapportering göras när den initierande projektfasen avslutats,
eller skall bedömningen knytas till den tidpunkt när den åsyftade verksamheten
funnit sina former och löper vidare av egen kraft?

Man ställs inför en rad metodproblem när de regionala projekten skall
utvärderas. En del projekt kan utvärderas genom att kvantitetsuppgifter
anges. Utfallet av andra projekt måste redovisas utan ”hårddata”. Vilka
kriterier skall man uppställa för ett ”lyckat” projekt? Hur mäter man den
förändring i sysselsättning, produktion, försäljning etc. som uppkommit
t.ex. genom ett utbildningsprojekt? Normer för utvärdering kan bli komplicerade.

Trots de förut angivna svårigheterna borde det finnas goda möjligheter
att utveckla utvärderingsverksamheten. En bättre utvärdering av projektverksamheten
kan väntas öka effektiviteten både på kort och lång sikt. I
det korta perspektivet innebär en utvärdering ett kontrollmoment som
medför ett ökat tryck att starta och genomföra projekt vilka väntas ge
påtagliga resultat. På längre sikt kan utvärderingarna väntas ge återföring
av erfarenheter som underlättar styrning av projektverksamheten mot de
områden som ger avkastning.

En ytterligare anledning till att förbättra utvärderingarna är att projektverksamheten
är föga reglerad.

Utvärderingsverksamheten behöver, som visats, stödjas och utvecklas.
Därför behöver en särskild expertgrupp tillsättas med uppgift att utarbeta
metoder och principer för en förbättrad resultatanalys av den regionala
projektverksamheten. Flera av de länsstyrelser som deltog i enkäten uttryckte
önskemål om ett sådant stöd.

Utgångspunkten för expertgruppens arbete bör vara att alla projekt skall
ha någon form av erfarenhetsredovisning. Större och principiellt intres202
santa projekt bör dock alltid utvärderas. För att detta skall säkerställas kan

det diskuteras om inte länsstyrelserna bör avsätta en del av de till en aktör
utdelade projektmedlen för utvärdering. Det kan även övervägas om inte
uppdraget att utvärdera en del större och principiellt intressanta projekt
borde läggas ut till forskare eller forskningsorgan. I princip bör nämligen
inte ett verkställande organ utvärdera sin egen verksamhet.

I granskningsrapporten har föreslagits att en expertgrupp tillsätts med
uppgift att utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

1.3 Projektregistret

De uppgifter som länsstyrelserna lämnar till projektregistret vid UMDAC
har vissa brister. Det gäller särskilt erfarenhetsredovisningarna, vilket
återspeglar vad som har beskrivits i föregående avsnitt. Redovisningarna
kan variera från ett återgivande av projektets innehåll till en regelrätt
utvärdering. Sättet att redovisa ”erfarenhet” varierar mellan olika projekttyper
men också mellan olika län avseende samma slags projekt. Ofta
erhålls ingen upplysning om huruvida de uppsatta målen nåtts. Kvaliteten
på erfarenhetsredovisningarna borde emellertid kunna höjas sedan utvärderingarna
har förbättrats. I många fall saknas projektdata i registret.

Projektregistrets förteckning över sökord upptar ca 500 ord. Någon
princip för klassificering av projekt på sökord finns dock inte. Detta
medför att det är svårt att ta ut information ur registret.

Bristerna i registret är en anledning till att länsstyrelserna i mycket
begränsad utsträckning utnyttjar registret för styrning av projektverksamheten.

De påtalade bristerna i projektregistret vid UMDAC bör undanröjas, så
att detta kan bli ett verkligt hjälpmedel för bl. a. länsstyrelserna i deras
arbete med styrning av projektverksamheten. Därför behövs regler för
rapporteringen av projektdata till registret samt ett system för klassifikation
av projekten.

Ett reformerat register bör ge en så aktuell information som möjligt om
projekten. Med hjälp av registret skall besked kunna erhållas om vilka
projekt som pågår och vilka som är avslutade. Uppgifter om hur mycket
som satsats på olika branscher skall kunna tas fram. Registret bör ha en
sådan kvalitet att det kan användas som urvalsram för fördjupade undersökningar.
Information om projektverksamhetens utfall, i första hand sammanfattande
utvärderingsresultat, bör kunna hämtas ur registret. En länsstyrelse
skall av registret kunna få upplysning om andra länsstyrelsers
erfarenheter av sådana projekt som den är intresserad av.

I granskningsrapporten har föreslagits att en översyn görs av rapporteringsrutiner
och klassificeringsnormer för det centrala projektregistret vid
Umeå högskoleregions datorcentral (UMDAC).

2 Remissyttrandena

Yttranden över rapporten har avgetts av sju myndigheter och organ. Dessa
är statens industriverk (SIND), Umeå högskoleregions datorcentral (UM -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

203

Redog. 1987/88:2 DAC), länsstyrelserna i Uppsala, Kronobergs, Västerbottens och Norr Bilaga

5 bottens län samt utvecklingsfonden i Västerbottens län.

2.1 Allmänt

Rapporten har fått ett klart positivt mottagande av remissinstanserna.
Revisorernas förslag har i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran i
remissvaren. Umeå universitets datorcentral (UMDAC) har begränsat sitt
yttrande till det egna ansvarsområdet.

Flera länsstyrelser påpekar betydelsen av den regionala projektverksamheten
utan att denna fråga har behandlats speciellt ingående i granskningsrapporten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att länsstyrelserna anser att projektverksamheten
är en utomordentligt viktig del av deras arbete. Tillkomsten
av regionala projektmedel har i hög grad vitaliserat arbetet med
utveckling i länen. Enligt länsstyrelsen kan genom medlen direkta insatser
göras på olika områden. Länsstyrelsen understryker också att en annan
och mera effektiv och intressant möjlighet är att länsstyrelsen mera konkret
kan initiera och medverka i projekt tillsammans med andra intressenter
som landsting, kommuner, andra länsorgan och även enskilda företag.
På detta sätt får projektmedlen effekter som är större än vad en direkt
medelsanvisning skulle ge. Vidare anser sig länsstyrelsen böra påpeka att
en följd av projektverksamheten också har blivit att intresset för och
samverkan i arbetet med länets utveckling har ökat på regional nivå.

Även länsstyrelsen i Västerbottens län pekar på att projektmedlen fyller
en viktig funktion som komplement till övrig regionalpolitisk verksamhet
som i huvudsak är inriktad mot investeringsverksamhet. Med det regionalpolitiska
verktyget projektmedel kan länsstyrelserna mycket mer aktivt än
tidigare arbeta med och stödja projekt- och affärsidéer i den inledande
fasen i utvecklingsprocessen. Just denna inriktning av verksamheten mot
förstudier och produktutveckling, som föreskrivs i de regionalpolitiska
besluten medför enligt länsstyrelsen ofta ett högre risktagande än i det
konventionella regionalpolitiska stödet.

1 revisorernas granskningsrapport konstateras att utvärderingen av projektverksamheten
inte tycks vara särskilt utvecklad. Utvärderingsverksamheten
bedrivs på olika ambitionsnivåer i olika län och har brister.
Revisorerna har funnit att de uppgifter som länsstyrelserna lämnar till det
centrala projektregistret också har brister.

Remissinstanserna instämmer i att brister finns i utvärderingarna. Länsstyrelsen
i Uppsala län anför att riksdagens revisorer konstaterar att
utvärderingen av projektverksamheten inte är särskilt utvecklad och att
samordning och erfarenhetsutbyte mellan länen endast sker i begränsad
omfattning. Länsstyrelsen instämmer i dessa revisorernas påpekanden.
Vidare framhåller man bl. a. att den systematiska utvärderingen av enskilda
projekt fortfarande ges för litet utrymme.

Även länsstyrelsen i Kronobergs län delar uppfattningen att utvärderingen
av den regionala projektverksamheten inte är särskilt väl utvecklad.
I granskningsrapporten anges att erfarenhetsutbyte mellan länen om pro -

jekt sällan förekommer. Länsstyrelsen anser dock att möjligheter till sådant
finns eftersom projekten i regel redovisas i de årliga länsrapporterna
och i flera fall i s.k. projektkataloger. Ofta förekommer även regionala
träffar och i flera fall personliga kontakter mellan länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anför att enligt riktlinjerna för projektverksamheten
skall projekten fortlöpande rapporteras till Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC). Länsstyrelsen konstaterar att det är ett
stort antal länsstyrelser som av olika anledningar inte följer den riktlinjen.

Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län skulle mer systematiska utvärderingar
av projektresultaten med stor sannolikhet höja kvaliteten på den
regionala projektverksamheten i allmänhet. Utvecklingsfonden i Västerbottens
län instämmer i den analys som föranlett förslagen.

UMDAC anser att kritiken mot bristerna i det nuvarande registret är
berättigad både vad avser innehåll och stringens. Dessa svagheter försvårar
utvärderingen av projektarbetet. Bristerna kan delvis förklaras av att
registret till helt nyligen varit i sin uppbyggnadsfas, vilket också framhålls i
rapporten.

De nämnda bristerna i utvärderingen beror enligt granskningsrapporten
på ett antal svårigheter.

Remissinstanserna understryker detta. Länsstyrelsen i Västerbottens
län hade per den 1 juni 1986 fått in 96 st. diarieförda ärenden med anspråk
på projektmedel under budgetåret 1985/86. Projektverksamheten är den till
antalet största ärendegruppen per tjänst på den regionalekonomiska enheten.
I den prioriteringssituation som uppstår mellan att låta nya ärenden
ligga för att i stället satsa de knappa resurserna på att hålla UMDAC:s
projektregister å jour har länsstyrelsen valt att satsa på kundkontakter dvs.
de nya ärendena. Med hänsyn till bristerna i registret anser länsstyrelsen
att valet har varit logiskt och försvarbart.

En ytterligare svårighet som diskuteras av några remissinstanser är de
metodproblem som föreligger i utvärderingen av projektverksamheten.
SIND menar att intresset i rapporten i allt för hög grad inriktas på kvantitativa
mått, i synnerhet antal arbetstillfällen. Verket framhåller att projektverksamheten
är ett regionalpolitisk! medel och skall därigenom medverka
till att uppfylla de allmänna regionalpolitiska målen att skapa arbetstillfällen
och förbättra service och miljö. Det är SIND:s uppfattning att projektverksamhetens
effekter är av olika slag där kvalitativa effekter av typ
bättre samverkan och förbättrat informationsunderlag sannolikt överväger
de direkta kvantitativa effekterna.

Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att utvärderingen av projekten
är förenad med ett flertal metodproblem. Enligt länsstyrelsens uppfattning
måste det vara svårt att hitta en allmängiltig metod för att bedöma om
projektet är lyckat.

Beträffande den i granskningspromemorian påtalade svårigheten att projekten
ofta har oklara syften menar länsstyrelsen i Uppsala län att de
förklaringar som anges i rapporten inte är fullständiga. När revisorerna
anser att utvärderingen försvåras av att projekten ofta har oklara syften vill
länsstyrelsen bestämt protestera. I de allra flesta fall har projektens syften
varit mycket klara men dokumentationen/registreringen har varit undermålig.

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

205

Redog. 1987/88:2 2.2 Riktlinjer för utvärdering

Bilaga 5

I granskningsrapporten föreslås att en expertgrupp tillsätts med uppgift att
utarbeta riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten.

Förslaget har mottagits positivt av samtliga remissinstanser. SIND tillstyrker
förslaget och anför att expertgruppens uppgift bör vara att hitta
lämpliga metoder och mallar för utvärdering av projektverksamheten.
SIND har erfarit att forskargruppen Beckman vid Lunds universitet har
analyserat bl. a. sådana frågor. Expertgruppen skulle förslagsvis kunna
bestå av Björn Beckman, någon från industridepartementet och någon
länsstyrelserepresentant. Expertgruppen bör enligt SIND på kort tid kunna
få fram en utvärderingsmall avseende en rad olika effekter såväl kvalitativa
som kvantitativa.

Länsstyrelsen i Uppsala län instämmer helt i de förslag till åtgärder som
lämnas av riksdagens revisorer. En expertgrupp med uppgift att utarbeta
riktlinjer för utvärdering av den regionala projektverksamheten bör snarast
tillsättas. Metodutveckling inom området är nödvändig. I de flesta fall bör
utvärderingsansvaret kunna ligga på det organ eller den grupp som haft
projektansvaret. Undantagsvis - i mycket stora och principiellt viktiga
projekt av nationellt intresse — bör utvärderingen läggas på forskare eller
fristående experter.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att utvärdering endast bör ske av
större och principiellt viktiga projekt, medan för övriga en redovisning av
erfarenheter bör vara tillräcklig. Länsstyrelsen tillstyrker att riktlinjer
utarbetas för informationsinnehållet i erfarenhetsredovisningarna. Eventuellt
bör också vissa allmänna kriterier ställas upp för att ett projekt skall
anses lämpligt för utvärdering. Detta får dock inte medföra att länsstyrelsernas
frihet att anpassa projekten efter länens specifika förhållanden
begränsas.

1 rapporten föreslås att utarbetandet av riktlinjer skall göras av en
expertgrupp utan att närmare redovisa gruppens sammansättning. Länsstyrelsen
anser att uppdraget bör lämnas till en arbetsgrupp bestående av
tjänstemän från industridepartementet och länsstyrelserna. Eftersom klara
samband finns med den översyn som föreslås av UMDAC:s projektregister,
bör samma grupp enligt länsstyrelsen kunna fullgöra båda uppdragen.
Enligt rapporten kan det övervägas om forskare skall stå för utvärderingen
av vissa större projekt. Kostnaderna för en sådan utvärdering får emellertid
inte belasta projektmedlen utan måste täckas på annat sätt. Länsstyrelsen
anser det synnerligen angeläget att projektmedlen används för åtgärder
att förbättra den regionala utvecklingen.

Länsstyrelsen i Västerbottens län är positiv till tanken att få en ökad
kunskap om utvärdering och utvärderingsmetodik. Enligt länsstyrelsens
mening förefaller det, med hänsyn till resurssituationen, dock inte ptaktiskt
genomförbart att utveckla utvärderingsmomentet i varje projekt i
någon större utsträckning. För länsstyrelsens del ter det sig därför mer
intressant att forskare eller forskningsorgan, exempelvis Centrum för regionalvetenskaplig
forskning vid Umeå universitet (CERUM), med något
206 eller några års mellanrum genomför en mera vetenskapligt betonad utvär -

dering av intressanta projekt och ämnesområden eller genomför jämförelser
mellan länen. Länsstyrelsen i Norrbottens län ser gärna att en expertgrupp
tillsätts med uppgift att utarbeta metodiska och effektiva rutiner för
utvärdering av projektverksamheten.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län har inget att erinra mot förslagen
och anser det angeläget att ett informationssystem för den regionala projektverksamheten
utvecklas.

2.3 Förbättrat projektregister

I rapporten föreslås att en översyn görs av rapporteringsrutiner och klassificeringsnormer
för det centrala projektregistret vid Umeå högskoleregions
datorcentral (UMDAC).

Förslaget i rapporten har fått ett i stort sett positivt mottagande av
remissinstanserna. Flera remissinstanser yttrar sig även om den arbetsgrupp
som startats. SIND delar den principiella synpunkten att en förutsättning
för att det centrala projektregistret vid UMDAC skall kunna tjäna
som erfarenhets- och informationsbank är att registret hålls aktuellt och att
resultatredovisningen för projekten förbättras. Verket påpekar dock att
industridepartementet för närvarande genomför en översyn. Bl.a. avser
man förändra rapporteringsrutinerna till UMDAC-registret så att varje
länsstyrelse inte behöver bekosta inmatning och uppdatering utan endast
leverera underlaget till UMDAC som ombesörjer inmatning m. m. på industridepartementets
bekostnad. SIND finner att riksdagens revisorers krav
redan ombesörjs genom industridepartementets försorg.

Länsstyrelsen i Norrbottens län finner det angeläget att formerna för
rapportering och klassificering förbättras. Länsstyrelsen ingår i en mindre
arbetsgrupp med bl.a. industridepartementet och UMDAC med syftet att
dels förbättra registreringsunderlaget för projektregistret, dels finna ett
bättre sökordssystem.

Även UMDAC nämner att den tillsatta arbetsgruppen arbetar fram en
systematisk klassificering. Gruppen arbetar också med att sänka trösklarna
för länsstyrelsernas användning av registret för att på detta sätt få ett
mer aktuellt och konsistent registerinnehåll och därmed även öka länsstyrelsernas
incitament att utnyttja registret i sitt arbete med projektverksamheten.

Enligt länsstyrelsens i Västerbottens län mening är en översyn en absolut
nödvändighet om registret skall kunna användas på något annat sätt och
med annat syfte än att få fram en totalredovisning av vaije läns projektverksamhet.
Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till registrets styrande
funktion utan vill hellre se registret som ett uppslagsverk där länsstyrelserna
kan hitta intressanta projekt och kontaktmän.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att påtalade brister i UMDAC-registreringen
snarast bör undanröjas och länsstyrelsen i Kronobergs län anför
att eftersom klara samband finns mellan de två förslagen bör samma grupp
kunna fullgöra båda uppdragen.

Utvecklingsfonden i Västerbottens län anför, eftersom resultatet av
expertgruppens arbete säkerligen får konsekvenser för annan projektverk -

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

207

Redog. 1987/88:2

Bilaga 5

samhet, följande. Inte bara för anslagsgivande myndigheter utan också för
de länsorgan som arbetar med projekten är det därför angeläget med ett
fungerande informationssystem varigenom tidigare och pågående aktiviteter
kan överblickas. Den avslutande verksamheten skall kunna utvärderas
och den pågående styras. Genom informationssystemet bör vägledning
för annan projektverksamhet kunna erhållas. För att uppnå nämnda syften
måste, enligt utvecklingsfondens mening, den regionala projektverksamheten
styras utifrån en strategisk planering med väl definierade och konkreta
mål. Informationen bör omfatta uppgifter om ansvarig för målformulering,
för genomförande och för resultatredovisning.

208

Redog. 1987/88:2

Bilaga S

2 Revisorernas överväganden

2.1 Allmänt

2.2 Riktlinjer för utvärdering

2.3 Förbättrat projektregister

3 Hemställan

Bilaga

1 Rapporten

1.1 Allmänt

1.2 Utvärderingen

1.3 Projektregistret

2 Remissyttrandena

2.1 Allmänt

2.2 Riktlinjer för utvärdering

2.3 Förbättrat projektregister

Innehållsförteckning

Revisorernas förslag
1 Genomförd granskning

209

Redog. 1987/88:2

210

Sakregister till granskningsärendena åren 1978 -1986/87

Registret upptar de ärenden som revisorerna slutbehandlat under åren 1978
t. o. m. verksamhetsåret 1986/87. Det omfattar också ärenden i vilka
granskningsarbete under motsvarande period påbörjats eller beslut om
förstudier fattats.

Tidigare års verksamhetsberättelser finns för varje år intagna i riksdagstrycket
bland förslag och redogörelser sami. C 2.

ADB inom statsförvaltningen 86/87:33

Administrationskostnaden för högskoleutbildning 81/82:21
Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling
Kommunikationsverken 80:12

Domänverket 82/83:14

Allmänna reklamationsnämndens verksamhet 85/86:18

Ambassadlokaler, kostnader för 83/84:27

AMS-bidrag till flyttningskostnader 86/87:32

Anhållna, kostnaderna för 84/85:13

Anslagsutvecklingen vid Operan 83/84:10

Arbetsgivaravgifter 81/82:12, 84/85:20

Arbetsmarknadsverkets personalsituation 83/84:13

Avbemannade fyr- och lotsplatser 83/84:17

Avgiftsflnansierad statlig verksamhet 86/87:31

Avgiftssystem, luftfartsverkets 86/87:21

Beredskapsarbeten administrerade av statens vägverk 78:15
Beredskapslån, ÖEF:s handläggning av 84/85:22

Besparingsåtgärder

i statsförvaltningen 82/83:13

inom skogsvårdsorganisationen 86/87:29

Biblioteksväsen

DFI 86/87:20

Information om statliga publikationer 81/82:10

LIBRIS 78:19

Bidragsförskott 85/86:12

Bostadsbebyggelse, statens stöd till 81:24

Bostadslån, räntebidrag till 84/85:19

Bostadsstyrelsens ADB-resurser 86/87:33

Bosättningsbegreppen och deras tillämpning 84/85:18

Byggnadsstyrelsens hyressättning 86/87:15

Byggnadsstyrelsens byggnadsverksamhet 86/87:24

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Civilförsvarets planeringssystem 81:11

Databehandling

Bostadsstyrelsens ADB-resurser 86/87:33

Datorbaserat system för studiedokumentation 84/85:12
Informationssystem för vetenskapliga bibliotek 78:19

Delegationen för vetenskaplig och teknisk
informationsförsörjning (DFI)
Depositionsverksamhet, statens konstmuseers
Domarbanan, avhopp från
Domstolsväsendet, personalplanering inom
Domänverket

Exekutionsväsendet

Allmänna och enskilda mål vid exekution

Indrivningsstatistiken

Kronofogdemyndigheterna

a) personalresurser

b) indrivningsverksamheten
Exportrådet

Fartygsbränsle, skatt på
Fartygskreditgarantinämnden
Fastighetsbildnings- och mätningsväsendet
Finansförvaltningens centrala organisation
Fiskeristöd

Flygplatser, huvudmannaskap och kostnadsansvar
Flyktingförläggningar, kostnader vid
Flyktinginvandringen till Sverige
Flyttningsbidrag, arbetsmarknadsstyrelsen
Frivårdskt stnaderna inom kriminalvården
Fyr- och lotsplatser
Förlustavdrag, statliga bolags rätt till
Försvarsväsen

Anskaffning av försvarsmateriel
Försvarets planerings- och ekonomisystem:

a) produktionsledningssystemet

b) planeringssystemet inom civilförsvaret

c) övergripande försvarsplanering
Tjänstledighet vid frivillig utbildning
Upphandling av byggentreprenader
Upphandling, målflygverksamheten m. m.
Utarrendering av övningsfält
Utlokalisering av militära myndigheter

Glesbygdsstöd, utvärdering av
Grundskolan, statsbidraget till

Heraldiska nämnden
Hydrologisk information
Hyressättning, byggnadsstyrelsens
Häktningskostnader

Högskoleutbildning, kostnaderna för några
utbildningar

Högskoleutbildningens administrationskostnader

Redog. 1987/88:2

86/87:20

85/86:21

86/87:18

82/83:14

81:10

83/84:18

86/87:10

84/85:20

84/85:19

85/86:11

84/85:9

79:11

80:7

86/87:28

86/87:22

86/87:11

86/87:32

85/86:19

83/84:17

86/87:26

82/83:26

80:9

81:11

82/83:16

79:10

86/87:27

86/87:19

79:26

81:20

86/87:29

83/84:30

82/83:27

86/87:12

86/87:15

84/85:13

86/87:27

81/82:21

211

Redog. 1987/88:2

212

Idrottsstöd 82/83:10

Indrivning av skatter och avgifter 84/85:20

Industricentra i Skellefteå, Stiftelsen 85/86:21

Information

DFI 86/87:20

Statliga publikationer 81/82:10

Toxikologisk informationsservice 84/85:19

Inresekontroll 86/87:11

Institutet för rikskonserter 79:10

Internationellt bistånd, Kotmale-projektet 81/82:23

Jordbruksprisreglering 80:11

Kammarkollegiet 78:23

Konsertverksamhet finansierad av staten 79:10

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter

Personalresurser 82/83:9

Uppbördsstatistik 86/87:25

Kriminalvården, frivårdskostnaderna inom 85/86:19

Kriminalvårdsanstalter 83/84:14

Kronofogdemyndigheterna
Exekutionsväsendet 83/84:18

Personalresurser 86/87:10

Myndigheternas organisation 83/84:18, 84/85:20

Myndigheternas personalresurser 86/87:10

Kulturrådet 82/83:28

Landskrona Finans AB 85/86:22

Lantbruksuniversitetet 82/83:29

Lantmäteriverksamhet, lokal 79:11

LIBRIS - ett datasystem för bibliotek 78:19

Lokalanvändning vid myndigheter 85/86:12, 86/87:10

Lokaliseringsbidrag 80:12

Lots- och fyrplatser 83/84:17

Luftfart 86/87:22

Luftfartsverket 80:12

Luftfartsverket och dess avgiftssystem 86/87:21

Läkemedel, rätt till fria 85/86:23

Läkemedelskontrollen 83/84:28

Läkemedelskontrollen inom sjukförsäkringen 85/86:20

Länsskatterätterna 78:27

Länsmyndigheternas ansvarsområden 82/83:31

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Lönesystem för SIDA-personal 84/85:16

Medborgarskap, rutiner vid ansökan om svenskt 85/86:15, 86/87:10

Mellankommunala skatterätten 78:22

Mervärdeskatt 85/86:18, 86/87:17

Multinationella företags skatteförhållanden 84/85:11

Näringsstöd

Fartygskreditgarantinämnden
Lokaliseringsbidrag
Strukturstöd
Svenskt Stål AB
Uddeholms AB

Operans anslagsutveckling

Planerings- och ekonomisystem inom försvaret
Postverkets fastighetsinvesteringar
Postverkets medverkan i skatteuppbörden m. m.
Programbudgetering hos civila myndigheter

Redovisningsrevision inom statsförvaltningen
Redovisningsskyldighet för statliga bidrag
Redovisningssystemet för statsmyndigheter
Regional projektverksamhet
Regionmusiken
Regleringsföreningar
Reklamskatten
Returpapper

Revisionskontoren och verkscheferna
Riksbankens avdelningskontor
Riksbankens planerings- och budgetsystem
Riksdagen och försvarsplaneringen
Riksdagens förvaltningskontors befogenheter mot
riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret, riksdagens förvaltningskontors
befogenheter gentemot
Räntebidrag till bostadslån

Samarbete på skatteområdet
SIDA

Skatter och avgifter

Arbetsgivaravgifter, personalresurser för kontroll
Arbetsgivaravgifter, uppbörd
Indrivning av skatter och avgifter
Kontrollen av mervärdeskatt
Mervärdeskatt vid import
Reklamskatten
Samarbete på skatteområdet
Skatter och arbetsgivaravgifter, kontroll
Statliga bolags avdrag vid inkomstbeskattning
Åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet
Skjutvapen, handläggning av tillstånd
Skogsodling på nedlagd jordbruksmark
Skogsvårdsorganisationen, personalresurserna
Skoldatorn Compis

SMHI:s hydrologiska observationsstationer

Redog.

84/85:9

80:12

82/83:11

80:10

83/84:10

83/84:9
80:12, 81:21
82/83:28
80:8

80:7

84/85:17

81/82:9

86/87:14

79:10

80:11

86/87:17

83/84:30

85/86:16

82/83:15

86/87:15

83/84:9

86/87:31

84/85:19

86/87:26

84/85:16

81/82:12, 84/85:20

81:9

84/85:20

86/87:17

85/86:18

86/87:17

86/87:26

81/82:12, 84/85:20
86/87:26
83/84:18
86/87:18
81:22
86/87:29
85/86:22
86/87:12

1987/88:2

213

Redog. 1987/88:2 Spri 86/87:19

Statens anslag till Operan 83/84:10

Statensjärnvägar 80:12

Statens järnvägar, trafikantservice 86/87:24

Statens konstmuseers depositionsverksamhet 85/86:21

Statens lån till Uddeholms AB 80:10

Statens stöd till

bostadsbebyggelse 81:23

fisket 86/87:28

idrotten 82/83:10

Waplans Mekaniska Verkstad AB 85/86:23

Statens utgifter för bidragsförskott 85/86:12

Statens utlåningsverksamhet 84/85:17

Statistik över inkomst- och förmögenhetsskatterna 86/87:25
Statliga bidrag, redovisning 84/85:17

Statliga bolags rätt till förlustavdrag 86/87:26

Statliga myndigheters uppdragsverksamhet 86/87:31

Statliga myndigheters överskottsmateriel 86/87:24

Statliga publikationer, information om 81/82:10

Statligt förhandlingssystem 82/83:30

Statligt redovisningssystem 81/82:9

Statsbudgetens utfall, analys 86/87:16

Strukturstöd till industrin 82/83:11

Studiedokumentation vid högskolan, STUDOK/

LADOR 84/85:12

Studiestödsnämnden 78:26

Styrelsen för teknisk utveckling 85/86:22

Svenskt medborgarskap 84/85:22, 86/87:10

Svenskt Stål AB 82/83:11

Sveriges lantbruksuniversitet 82/83:29

Säkerheten till sjöss 86/87:21

Taxering i första instans 83/84:18

TEKO-stöd 82/83:24

Televerket 80:12

Toxikologisk informationsservice 84/85:19

Trafiksäkerhet 84/85:15

Uddeholms AB 80:10

Uppbördsstatistik, inkomst- och förmögenhetsskatterna
86/87:25

Upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad av
helikoptrar 86/87:19

Utbildning

Administrationskostnaden för högskoleutbildning 81/82:21
Högskoleutbildningar, kostnader för några 86/87:27

Studiedokumentation vid högskolan STUDOK/

LADOR 84/85:12

Tjänstledighet vid försvarsutbildning 79:10

Utlokalisering av statliga myndigheter
Civila myndigheter 84/85:14

Militära myndigheter 81:20

Utlåningsverksamhet, statens 84/85:17

Utvecklingsfonden i Stockholms län 86/87:32

Utvecklingsinsatser, regionala 84/85:24

Vapenlicens 86/87:18

Vapenregister 86/87:18

Vattenföringsstationer 86/87:12

Venngarns slott, överlåtelsen av 85/86:17

Verkscheferna och revisionskontoren 85/86:16

Vägtrafiksäkerheten 84/85:15

Vägverkets administration av beredskapsarbeten 78:15

Waplans Mekaniska Verkstads AB, statens stöd till 85/86:23

Yrkesinspektionen 83/84:29

Årsbibliografin 81/82:10

Återbetalning av lokaliseringsbidrag 80:12

Ärendebalanser hos vissa statsmyndigheter 79:12

Centrala studiestödsnämnden 78:26

Kammarkollegiet 78:23

Länsskatterätterna 78:27

Länsstyrelsernas planeringsavdelningar 78:30

Mellankommunala skatterätten 78:22

ÖEF:s handläggning av beredskapslån m.m. 85/86:10

ÖEF:s handläggning av lån till Holma Fabriks AB 85/86:20
Överskottsmateriel 86/87:24

Redog. 1987/88:2

215

gotab Stockholm 1987 13587