Regeringen föreslår riksdagen' alt anla de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 17 september 1987.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Sten Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposifionen föreslås ändringar i lagen (1982:377) om tillfällig upplåtelse av kyrka och lagen (1982: 943) om kyrkomötet. Syftet med ändringarna är all vissa bestämmelser i dessa tvä lagar skall anpassas fill den nya förvaltningslagen (1986: 223).

1 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 5

1 Förslag till Prop. 1987/88:5

Lag om ändring i lagen (1982: 377) om tillfällig upplåtelse av kyrka

Härigenom föreskrivs atl 7 § lagen (1982: 377) om tillfällig upplåtelse av kyrka skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§ Kyrkorådets beslul enligt denna lag skall omedelbart gälla.

Kyrkorådets beslut fär överklä- Kyrkorådets beslut fär överkla-

gas hos domkapitlet genom besvär. gas hos domkapitlet. Ulöver vad
Utöver vad som följer av förvalt- som följer av förvaltningslagen
ningslagen (1971:290) fär besvär (1986:223) får beslut överklagas a\
anföras av ledamot i kyrkorådet. en ledamot i kyrkorådet.

Domkapitlets beslut får inle överklagas.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

Val av ledamöter av kyrkomötet och beslut varigenom ersättare har utsetts till ledamot fär överklagas hos riksdagens valprövningsnämnd genom besvär.

Besvärshandlingen skall ges in lill domkapitlet och vara della tillhanda inom tio dagar efter del att valet avslutades. Om en besvärshandling har kommil in lill valprövningsnämnden före besvärstidens utgång, skall den omständigheten att inlagan kommil in till domkapitlet först därefter dock inle föranleda atl besvären lämnas utan prövning.

Snarast möjligl efter besvärstidens utgång skall domkapitlet samfidigt kungöra samtliga besvär som har anförts och sända besvärshandlingarna fill valprövningsnämnden. Kungörelsen införs i ortstidning inom valkretsen. I kungörelsen anges viss kort lid inom vilken förklaring över besvären skall ha kommil in lill valprövningsnämnden. Domkapitlet skall dessutom skyndsamt inkomma lill valprövningsnämnden med yttrande över besvären.

Val av ledamöter av kyrkomötet och beslut varigenom ersättare har utsetts lill ledamot fär överklagas . hos riksdagens valprövningsnämnd.

Skrivelsen med överklagandet skall ges in till domkapitlet och vara detta tillhanda inom tio dagar efter del all valet avslutades. Om skrivelsen har kommil in lill valprövningsnämnden före överklagandetidens utgång, skall den omständigheten all inlagan kommil in lill domkapitlet först därefter dock inte föranleda alt överklagandet inte tas upp till prövning. Valprövningsnämnden prövar om skrivelsen har kommit in i rätt tid.

Snarast möjligl efter överklagandetidens .utgång skall domkapitlet samtidigt kungöra samtliga fall av överklagande och sända skrivelserna lill valprövningsnämnden. Kungörelsen införs i ortstidning inom valkretsen. I kungörelsen anges viss kort fid iriom vilken förklaring över ett överklagande skall ha kommit in till valprövningsnämnden. Domkapitlet skall dessutom skyndsamt yttra sig till valprövningsnämnden. Bestämmelserna i 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut skall inte tillämpas.

Val med slutna sedlar får överklagas genom besvär hos riksdagens valprövningsnämnd inom fem dagar efter del alt resultatet av valet har meddelats. Va|et skall gälla ulan hinder av all det har överklagats.

I fråga om handläggningen och prövningen av besvär skall tillämpas bestämmelserna i riksdagsordningen om besvär över val med slutna sedlar inom riksdagen. Vad som därvid sägs om kammarkansliet, kammaren och talmannen skall i stället gälla svenska kyrkans centralstyrelse, kyrkomötet och kyrkomötets ordförande.

Val med slutna sedlar fär överklagas hos riksdagens valprövningsnämnd inom fem dagar efter det all resultatet av valet har meddelats. Valet skall gälla utan hinder av alt del har överklagats. Bestämmelserna om inhibition i 29 § förvaltningslagen (1986:223) gäller inte vid överklagandet.

I fråga om handläggningen och prövningen av ett överklagande skall tillämpas bestämmelserna i riksdagsordningen om överklagande av val med slutna sedlar inom riksdagen. Vad som därvid sägs om kammarkansliet, kammaren och talmannen skall i stället gälla svenska kyrkans centralstyrelse, kyrkomötet och kyrkomötets ordförande.

Som styrelsens beslut gäller den meningen som de flesta enar sig om. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken skall dock fillämpas i sädana personalfrågor där delta skall ske för arbetstagare i allmänhet hos staten.

ler ersättare eller en tjänsteman i styrelsen får handlägga vissa slag av ärenden i den utsträckning som kyrkomötet kan ha föreskrivit.

Föreskrifter om omröstning finns i 18 § förvaltningslagen (1986:223). Bestämrrielserna i 29 kap. rättegångsbalken skall dock tillämpas i sådana personalfrågor där detta skall ske för arbetstagare i allmänhet hos slalen.

Justitiedepartementet Pp. 1987/88:5

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 september 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson; S. Andersson, Bodström, Göransson, Gradin, R. Carlsson, Holmberg, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist

Föredragande: slalsrådel Wickbom

Proposition om följdlagstiftning till förvaltningslagen på kyrkans område

1 Inledning

Den 1 januari 1987 trädde en ny förvaltningslag (1986:223) i kraft (prop. 1985/86:80, KU 21, rskr. 202).

Den nya förvaltningslagen ersatte 1971 ärs förvaltningslag. Den innehäller flera nyheter belräffande handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna. Del gäller bl. a. frägor om omröstning då beslul fattas av flera gemensamt saml ordningen då ett beslul överklagas.

I prop. 1986/87:39 lade regeringen fram förslag lill följdlagstiftning lill den nya förvaltningslagen. Förslagen godtogs av riksdagen med vissa ändringar och följdlagsliflningen trädde i kraft samlidigl med den nya förvaltningslagen (KU 1986/87: 11, rskr. 59, SFS 1986: 1142-1196 ). Den innebär bl.a. att särskilda regler om omröstning, överklagande m.m. i vissa lagar pä förvaltningsområdet upphävdes eller anpassades fill den nya förvaltningslagen.

Regeringen beslutade den 4 juni 1987 att i skrivelse 1987: 2 lill kyrkomötet inhämla yttrande över förslag lill lag om ändring i lagen om fillfällig upplåtelse av kyrka och lag om ändring i lagen om kyrkomötet. De lill kyrkomötet remitterade förslagen överensstämmer med mina lagförslag här, utom i vad avser vissa lagtekniska justeringar i 43 och 48 §§ lagen om kyrkomötet.

Kyrkomötet har i ell yltrande den 27 augusti 1987 behandlat tre frågor om ytterligare ändringar i lagen om kyrkomötet. Jag avser atl behandla dessa frågor i det följande. I övrigt har kyrkomötet förklarat sig inte ha någon.erinran mot de remitterade förslagen.

Jag avser atl nu la upp frågan om förslag lill riksdagen om ändring i de lagar som nämnts nyss. Jag har samrått om denna fråga med chefen för civildepartementet.

Mitt förslag: Nuvarande ordning behälls när del gäller förfarandet vid överklagande av val av ledamöter av kyrkomötet m. m. Eri skrivelse med överklagande skall alltså även i fortsättningen ges in lill domkapitlet, medan del däremot ankommer pä valprövningsnämnden all pröva om skrivelsen har kommit in i rätt lid. Bestämmelserna i den nya förvaltningslagen om omprövning av beslut skall inte tillämpas vid handläggningen av överklagandet. Lagen om kyrkomötet skall innehålla bestämmelser i dessa hänseenden.

Bestämmelser om omröstning samt vissa andra regler i lagen om kyrkomötet och lagen om tillfällig upplåtelse av kyrka anpassas till den nya förvaltningslagen.

Skälen för mitt förslag: Jag skall i del följande först ta upp frägan om förfarandet vid överklagande av val av ledamöter av kyrkomötet m. m. Därefter skall jag beröra frägor som har att göra med beslutsfallandet i svenska kyrkans centralstyrelse och kyrkomötets besvärsnämnd.

Förfarandet vid överklagande .

Enligt den gamla förvaltningslagens regler om förfarandet vid överklagande skulle en skrivelse med överklagande ges in till den myndighet,som skulle pröva överklagandet. Det var också den myndigheten som prövade om överklagandet hade kommil in i räll fid.

Den nya förvaltningslagen innebär atl förfarandet har lagts om. Bestämmelser om della finns i 23-25 §§. En skrivelse med överklagande skall enligl den nya lagen ges in lill den myndighet som har meddelat del överklagade beslutet. Den myndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt fid. Om skrivelsen inte avvisas, skall den tillsammans med övriga handlingar i ärendet överiämnas,till den myndighet som skall pröva överklagandet.

Omläggningen har samband med den skyldighet för myndighetema atl ompröva sina egna beslut i vissa fall, som införts genom den nya lagen.. Skyldigheten gäller i regel även om beslutet överklagas, och myndigheten har då alt mol bakgmnd av motiven för överklagandet la ställning lill om den själv bör ändra sift beslul.

De nya reglema skall dock inle tillämpas, om det i någon lag eller annan författning finns en bestämmelse som avviker från dem (3 § förvaltningslagen). För vissa myndigheter finns särskilda regler om förfarandet vid överklagande, vilka kompletterar eller ersätter reglerna i förvaltningslagen. Flera av dessa regler har anpassats lill den nya ordningen i samband med följdlagsliftningen till den nya förvaltningslagen (prop. 1986/87:39 s. 54- 60).

I lagen (1982:943) om kyrkomötet (omtryckt 1985:892) finns regler om förfarandet vid överklagande av val av ledamöter av kyrkomötet och av beslut varigenom ersättare har utsetts lill ledamot. Reglerna finns i 23 §

och innebär i huvudsak följande. Domkapitlets beslut i nämnda frågor får Prop. 1987/88: 5 överklagas hos riksdagens valprövningsnämnd. Skrivelsen med överklagandet ges in till domkapitlet och skall vara detta till hända inom tio dagar efter del att valet avslutades. Snarast möjligt efter överklagandetidens utgäng skall domkapitlet samtidigt kungöra alla överklaganden och sända handlingarna till valprövningsnämnden. Denna prövar om besluten har , överklagats i rätl lid.

Överklagandeförfarandel enligl dessa regler företer alltsä likheter med både den gamla och den nya ordningen all överklaga enligl förvaltningslagen. Överklagandet ges in till underinstansen liksom' enligt den nya förvaltningslagen, men frägan om överklagandet har kommil in i rätt lid prövas av överinstansen på samma sätt som enligl den gamla förvaltningslagen. Denna ordning är föranledd av de särskilda förhållanden som gäller vid fastställande av utgången av val till beslutande församlingar. Det är av stor vikt att sä snart som möjligt fä fram ett lagakraflvunnet beslut om vem eller vilka som blivit valda. Atl låta domkapitlet avvisa för sent inkomna överklaganden skulle, om avvisningsbeslutel överklagades, kunna fördröja handläggningen hos valprövningsnämnden. Av samma skäl är det enligl min mening heller inte lämpligt att domkapitlet omprövar sina överklagade beslut pä del säll som förutsätts för underinstansernas del enligt den nya förvaltningslagen. Jag har mol denna bakgrund funnit atl man bör behälla den nuvarande ordningen när det gäller att överklaga val enligl 23 § lagen om kyrkomötet. Paragrafen bör kompletteras med vissa regler som klargör atl den nya förvaltningslagens bestämmelser inle skall tillämpas i dessa avseenden.

Motsvarande ändringar har redan gjorts i vallagen (1972:620, omtryckt 1985:203) och lagen (1972:704) om kyrkofullmäkfigval (omtryckt 1985: 204) (SFS 1986: 1163 och 1164).

Jag skall i delta sammanhang ocksä beröra användningen av termen besvär. Denna term har utmönstrats ur den nya förvaltningslagen. 1 stället används den för allmänheten mera lättfattliga beleckningen överklagande. I prop. 1986/87: 39 s. 60 anförde jag att man på sikl borde la bort termen besvär även frän andra författningar inom förvaltningslagens tillämpningsområde. Riksdagen gjorde inga invändningar mot detta uttalande.

Termen besvär förekommer i bäde lagen om kyrkomötet och lagen (1982: 377) om tillfällig upplåtelse av kyrka. Jag förordar alt man där går över till den nya förvaltningslagens terminologi genom att ersätta termen besvär med överklagande som beteckning på överprövningsinslitutet.

Den som har valls lill ledamot av kyrkomötet utövar sitt uppdrag utan
hinder av atl valet har överklagats (25 § lagen om kyrkomötet). En motsva
rande regel gäller för val inom kyrkomötet med slutna sedlar till svenska
kyrkans centralstyrelse m. m. (40 §). Reglerna föranleds bl. a. av intresset
att ett överklagande inte leder lill all mandat är obesatta. I linje härmed
torde - liksom när det gäller regeln i 3 kap. 11 § regeringsformen om
överklagande av riksdagsval Qfr också 7 kap. 5 § riksdagsordningen) -
vara förutsatt att reglerna i förvaltningslagen om inhibition inle skall tilläm
pas vid överklagandet. Saken har dock inle kommil lill otvetydigt uttryck i
lagtexten. Uttryckliga regler om förbud mot inhibition gäller däremot i I

fråga om val till ledamot av landsting eller kommunfullmäktige (15 kap. 8 § Pi"op. 1987/88: 5

vallagen) resp. kyrkofullmäktig (52 § lagen om kyrkofullmäkfigval). Dessa

regler har anpassats till den nya förvaltningslagen men kvarstår i sak

oförändrade sedan de infördes är 1974 (prop. 1974: 35, KU 21, rskr. 160).

Jag förordar all motsvarande regler om förbud mol inhibition tas in även i

25 och 40 §§ lagen om kyrkomötet.

Omröstning m. m.

Inom förvaltningen används i huvudsak tvä omröstningsmetoder. Den ena kan kallas den kollekliva omröstningsmeloden eller riksdagsmetoden. Den innebär alt ordföranden framställer ett eller fiera förslag, som kan besvaras med ja eller nej. Ledamöterna röstar först enligt etl acklamalionsförfaran-de, varefter ordföranden tillkännager vilken utgången blivit. Om en ledamot begär det, skall omröstning ske. De olika förslagen ställs då mot varandra i tur och ordning. Utgången bestäms av vilket förslag som fär enkel majoritet. Den andra metoden benämns den kollegiala eller domstolsmetoden. Enligl denna tillkännager ledamöterna sin mening i tur och ordning. Vid röstsammanräkningen segrar den mening som fått fler röster än någon annan. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden röstat för. I vissa fall kan dock tillämpas en ordning som i princip innebär alt vid lika röstetal den mening vinner, som är förmånligast för den enskilde.

En generell reglering av omröstningsförfarandet hos förvaltningsmyndigheter har tidigare saknats. I den nya förvaltningslagen (18 §) slås dock . fast att den kollektiva metoden skall användas i första hand (prop. 1985/86:80 s. 29 ff).

Förvaltningslagens bestämmelser kan som nämnts sältas åt sidan genom regler i en annan lag eller en förordning. I förarbetena till förvaltningslagen fömtskickade jag att det pä vissa områden kunde finnas skäl alt ha avvikande regler som innebär att den kollegiala omröstningsmetoden tillämpas. Jag pekade därvid bl.a. på en del statliga nämnder, som hår en funktion och organisation som liknar domstolarnas (prop. 1985/86:80 s. 32). Riksdagen gjorde inga invändningar mot detta uttalande.

Mol bakgrund härav har under följdlagstiftningsarbetet omröstningsreglerna för åtskilliga styrelser och motsvarande myndighelsorgan upphävts. Det innebär atl förvaltningslagens regler för omröstning enligt den kollektiva metoden fortsättningsvis skall tillämpas. För domstolsliknande nämnder har däremot i regel föreskrivits alt de vid omröstning skall tillämpa reglerna i rättegångsbalken om omröstning i tvistemål. Dessa regler tillämpas av domstolarna och innebär att omröstning sker i kollegiala former (prop. 1986/87: 39 s. 65-67).

Lagen om kyrkomötet innehåller omröstningsregler för svenska kyrkans centralstyrelse (43 § andra stycket) och kyrkomötets besvårsnämnd (48 § andra stycket). Jag förordar att reglerna om omröstning i dessa organ anpassas till den nya förvaltningslagens ordning i enlighet med vad som har skett med omröstningsreglerna för flertalet andra statliga myndigheter. Det innebär alt omröstning i centralstyrelsen bör ske enligt reglerna i förvall-

ningslagen utom i vissa personalärenden, där rättegångsbalkens regler oni Prop. 1987/88: 5

omröstning i brottmål liksom hittills bör tillämpas. Besvärsnämnden, vars

ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (47 §), har däremot

karaktär av domstolslikriande nämnd. Vid omröstning i besvärsnämnden

bör därför tillämpas reglerna i rättegångsbalken om omröstning i tvistemål

Qfr t. ex. 5 § lagen 1974:1037 med instruktion för valprövningsnämnden).

Kyrkomötet har föreslagit alt omröstning i besvärsnämnden i vissa fall skall ske enligl reglerna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i brottmål. Förslaget föranleds av ett annat förslag från kyrkomötet att beslut av etl domkapitel eller av ansvarsnämnden för biskopar om atl skilja en präst eller en biskop från prästämbetet eller om atl för viss lid förklara nägon obehörig alt utöva ämbetet skall fä överklagas hos besvärsnämnden i stället för som nu hos kammarrätten. Åndringarna bör enligt kyrkomötet träda i kraft redan den 1 januari 1988.

Elt liknande förslag har lagts fram av kyrkoförfaltningsutredningen (SOU 1987:4). Utredningens förslag bereds f n. inom regeringskansliet. Den av kyrkomötet aktualiserade frågan bör prövas i det sammanhanget.

Jag går härefter över lill en fråga om möjligheten alt delegera rätten att fatta beslut inom svenska kyrkans centralstyrelse och kyrkomötets besvärsnämnd. Beslulförhelsreglerna för dessa myndigheter är i dag utformade sä alt beslut endasl fär fallas om ell visst anlal ledamöter är närvarande (43 § första stycket och 48 § första slyckel). Det kan dock i praktiken finnas fall då myndigheterna kan behöva fatta beslul med sädan skyndsamhel atl del kan vara svårt atl hinna sammankalla del antal ledamöter som krävs för beslulförhel. Del gäller t.ex. när en nämnd skall pröva en begäran atl lämna ul en allmän handling Qfr 15 kap: 6 § andra stycket andra och tredje meningarna sekretesslagen 1980: 100, omtryckt 1985:1059). Ett annal exempel är den prövning av om en skrivelse med överklagande har kommit in i rätt tid, som enligt den nya förvaltningslagen skall göras av den myndighet vars beslut överklagas (24 § första stycket förvaltningslagen). Det finns även beslut av förberedande karaktär, beträffande vilka det knappast är sakligt motiverat atl kräva beslut av nämnden i plenum.

När regeringen beslutade skrivelsen lill kyrkomötet, anförde jag att jag avstod från all föreslå all regler om delegering hos centralstyrelsen och besvärsnämnden skulle tas in i lagen om kyrkomötet. Jag hänvisade därvid fill det i 7 § lagen (1982:942) om svenska kyrkan (7 § ändrad senast 1985: 868) intagna bemyndigandet för kyrkomötet att genom kyrklig kungörelse föreskriva om verksamhelen hos myndigheter under kyrkomötet Qfr punkt 10 första stycket övergångsbestämmelserna lill regeringsformen).

Vid beredningen inom kyrkomötet anslöt sig kyrkolagsulskottet (KL
1987:6) till vad som anförts i regeringens skrivelse om behovet av att
kunna delegera beslutanderätten hos centralstyrelsen och besvärsnämn
den i vissa fall. Utskottet ansåg sig dock inte kunna tillstyrka atl kyrkomö
tet genom kyrklig kungörelse meddelade föreskrifter om delegering. Såda
na föreskrifter var enligl utskottet inte förenliga med bestämmelsen i
punkt 9 tredje slyckel övergångsbestämmelserna till regeringsformen där 10

del föreskrivs att grundläggande föreskrifter om organisationen av myndig- Prop. 1987/88: 5 heter under kyrkomötet skall meddelas i lag som stiftas av riksdagen efter yttrande av kyrkomötet. I vart fall skulle de slå i strid med beslulförhelsreglerna i 43 och 48 §§ lagen om kyrkomötet, som är en överordnad författning. Ulskollel hemställde mot bakgrund härav alt kyrkomötet skulle föreslå regeringen all i nämnda lagrum la in vissa bestämmelser om delegering.

Kyrkomötet biföll emellertid inte utskottets hemslällan ulan godkände regeringens förslag i fråga om delegering av beslutanderätten hos centralstyrelsen och besvärsnämnden.

För egen del ärjag liksom tidigare av uppfattningen atl föreskrifter om delegering på del berörda området kan och lämpligen bör meddelas genom kyrklig kungörelse. Kyrkomötets beslut ligger i linje med denna uppfattning. När det gäller den lagtekniska lösningen finns det dock skäl att beakta kyrkolagsutskoltets uttalanden. Föreskrifter om delegering i kungörelse kan onekligen synas strida mot beslulförhelsreglerna i lagen om kyrkomötet. Av delta skäl bör i 43 och 48 §§ lagen om kyrkomötet tas in förbehåll som innebär all beslutförhetsreglerna inte tillämpas, när beslul fallas efter delegering enligt föreskrifter i en kyrklig kungörelse.

Kyrkomötet har ocksä föreslagit alt vissa regler om förordnande av sekreterare m. m. hos besvärsnämnden tas in i lagen om kyrkomötet. I enlighet med min förut redovisade uppfattning kan emellertid en sädan reglering ges av kyrkomötet i en kyrklig kungörelse. Jag lägger därför inte fram någol förslag lill lagstiftning i denna del.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1982: 377) om tillfällig upplåtelse av kyrka,

2. lag om ändring i lagen (1982: 943) om kyrkomötet.

Förslagen har upprättats efter samråd med chefen för civildepartementet.

4 Hemställan

Jag hemställer atl regeringen föreslår riksdagen att anla lagförslagen.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen all anla de förslag som föredraganden har lagl fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 1'