_{Regeringens
proposition}

1987/88:167 1

om en femte AP-fondstyrelse

Prop.

1987/88:167

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 24 mars 1988.

På regeringens vägnar

Kjell-Olof Feldt

Bengt K.Å. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

En femte AP-fondstyrelse föreslås inrättad med samma inriktning och uppgifter som den fjärde fondstyrelsen. Den femte fondstyrelsen skall alltså huvudsakligen placera medel i aktier. Den skall ha en egen adminstration men i övrigt vara underkastad samma regelsystem som gäller för den fjärde fondstyrelsen.

Fjärde och femte fondstyrelserna föreslås tilldelas högst en procent vardera av det sammanlagda anskaffningsvärdet på de medel som första -tredje fondstyrelserna förvaltar.

Fondstyrelserna föreslås liksom hittills inte få förvärva så många inregistrerade aktier i ett aktiebolag att de genom dessa får majoriteten i bolaget.

Den femte fondstyrelsen föreslås inrättad den Ijuli 1988.

1 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 167

Nuvarande lyddse

De penningmedel, som enligt 4 kap. 3§ lagen (1981:691) om socialavgifter, 1§ lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt samt I § lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt skall ingå till allmänna pensionsfonden, skall förvaltas av nio styrelser, nämligen första fjärde fondstyrelserna samt första—femte löntagarfondstyrelserna.

Bestämmelser om första tredje fondstyrelserna finns i 2-25 §S samt om ijärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna i 26-43 §§.

Föreslagen lyddse

De penningmedel, som enligt 4 kap. 3§ lagen (1981:691) om socialavgifter, 1§ lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt samt 1 § lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt skall föras till allmänna pensionsfonden, skall förvaltas av tio styrelser, nämligen första—femte fondstyrelserna samt första-femte löntagarfondstyrelserna. , Bestämmelser om första tredje fondstyrelserna finns i 2-25 §§ samt om fjärde och femte fondstyrelserna och löntagarfondstyrelserna i 26-43 §§.

2§'

Riksförsäkringsverket skall varje år överföra

l.till första fondstyrelsens förvaltning tilläggspensionsavgifter som erläggs av staten, kommuner och därmed jämförliga samfälligheter samt av bolag, föreningar och stiftelser, i vilka staten, kommuner eller därmed jämförliga samfälligheter har ett bestämmande inflytande,

2. till andra fondstyrelsens förvaltning tilläggspensionsavgifter som erläggs av andra arbetsgivare än som har nämnts under 1, såvitt de avser månad med ett avgiftsunderlag som överstiger 20 gånger det basbelopp som gäller enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3. till tredje fondstyrelsens förvaltning övriga tilläggspensionsavgifter samt

4. till varje fondstyrelses förvaltning en tredjedel av vinstskatten och av vinstdelningsskatten.

26 Riksförsäkringsverket skall till fjärde fondstyrelsens förvaltning överföra de medel, som styrelsen rekvirerar hos verket. Medlen avräknas på de medel som belöper på första, andra och tredje fondstyrelserna i förhällande till kapitalbehållningarna enligt dessa styrelsers balansräkningar avseende ställningen vid utgången av närmast föregående år.

Till fondstyrelsens förvaltning skall också, med den begränsning som följer av 28 §, hänföras avkastningen av de medel som styrelsen förvaltar.

Riksförsäkringsverket skall till fjärde och femte fondstyrelsernas förvaltning överföra de medel, som styrelserna rekvirerar hos verket. Medlen avräknas på de medel som belöper på första, andra och tredje fondstyrelserna i förhållande till kapitalbehållningarna enligt dessa styrelsers balansräkningar avseende ställningen vid utgången av närmast föregående år.

Till fiärde och femte fondstyrelsernas förvaltning skall också, med den begränsning som följer av 28 §, hänföras avkastningen av de medel som stvrdserna förvaltar.

Fjärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna skall varje är före utgången av maj månad till första, andra och tredje fondstyrelsernas förvaltning överföra en avkastning för närmast föregående räkenskapsår beräknad till tre procent av nuvärdet av förvaltade medel. Med nuvärdet av förvaltade medel avses summan av de medel som styrelsen intill räkenskapsårets slut rekvirerat hos riksförsäkringsverket, omräknad efter de förändringar av konsumentprisindex som skett frän det medlen tillställdes styrelsen och fram till räkenskapsårets slut.

Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelserna skall varje är före utgången av maj månad till första, andra och tredje fondstyrelsernas förvaltning överföra en avkastning för närmast föregående räkenskapsår beräknad till tre procent av nuvärdet av förvaltade medel. Med nuvärdet av förvaltade medel avses summan av de medel som styrelsen intill räkenskapsårets slut rekvirerat hos riksförsäkringsverket, omräknad efter de förändringar av konsumentprisindex som skett från det medlen tillställdes styrelsen och fram till räkenskapsårets slut.

Nuvarande lydelse Föreslagen lyddse Prop. 1987/88:167

Avkastningen från fjärde fond- Avkastningen från fjärde och

styrelsen skall fördelas mellan förs- femte fondstyrelserna skall fördelas

ta, andra och tredje fondstyrelserna mellan första, andra och tredje

i förhållande till de avräkningar fondstyrelserna i förhållande till de

som har skett enligt 26 § första styc- avräkningar som har skett enligt

ket till och med det år som avkast- 26 § första stycket till och med det

ningen avser. Avkastningen från år som avkastningen avser. Avkast-

löntagarfondstyrelserna skall förde- ningen från löntagarfondstyrelserna

las lika mellan första, andra och skall fördelas lika mellan första,

tredje fondstyrelserna. andra och tredje fondstyrelserna.

29 §

Envar av Qärde fondstyrelsen Var och en av fjärde och femte

och löntagarfondstyrelserna skall fondstyrelserna samt löntagar-

med de medel som styrelsen fondstyrelserna skall med de medel

förvaltar betala kostnaderna för som styrelsen förvaltar betala kost-

dess verksamhet och för revisionen naderna för dess verksamhet och

av dess förvaltning. för revisionen av dess förvaltning.

30 §'

Fjärde fondstyrelsen skall bestå Var och en av fjärde och femte

av fjorton ledamöter som förordnas fondstyrelserna skall bestå av fjor-
av regeringen. Av ledamöterna ut- ton ledamöter som förordnas av re
ses två efter förslag av sammanslut- geringen. Av ledamöterna utses två
ningar som företräder kommuner- efter förslag av sammanslutningar
na, tre efter förslag av rikssam- som företräder kommunerna, tre
manslutningar av arbetsgivare, fem efter förslag av rikssammanslut-
efter förslag av rikssammanslut- ningar av arbetsgivare, fem efter
ningar av arbetstagare och två efter förslag av rikssammanslutningar av
förslag av rikssammanslutningar arbetstagare och två efter förslag av
inom kooperationen. rikssammanslutningar inom koope-

rationen.

Om förslag inte avges förordnar regeringen ledamöter ändå.

För varje ledamot utses i samma ordning en suppleant.

Ledamöter och suppleanter skall vara myndiga och här i riket bosatta svenska medborgare.

32 §

Ledamöter och suppleanter i fjär- Ledamöter och suppleanter i Qär-

defondstyrdsen förordnas för tiden de och femte fondstyrelserna för-
intill dess balansräkning har fast- ordnas för tiden intill dess balans
ställts under tredje året efter det då räkning har fastställts under tredje
förordnandet meddelades. året efter det då förordnandet med-

delades.

Ledamöter och suppleanter i löntagarfondstyrelserna förordnas för tiden intill dess balansräkning har fastställts under året efter det då förordnandet meddelades.

Om en ledamot eller suppleant entledigas eller avlider eller om hans uppdrag av annat skäl upphör under den tid för vilken han blivit förordnad, skall för den återstående tiden i hans ställe en ny ledamot respektive suppleant förordnas i den ordning som anges i 30 och 31 §§.

' Senaste lydelse 1984:191. 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:167

33 §
Av de utan förslag utsedda leda-        Av de utan förslag utsedda leda
möterna i fjärde fondstyrelsen för-     möterna i fjärde och femte jondsty-
ordnar regeringen en till ordförande     rdserna förordnar regeringen en till
och en till vice ordförande.          ordförande och en till vice ordfö-

rande / vardera styrelsen. För varje löntagarfondstyrelse förordnar regeringen av ledamöterna en till ordförande och en till vice ordförande.

35 §
F]årde fondstyrelsen får placera Vfårde och femte fondstyrelserna

de medel som styrelsen förvaltar får placera de medel som styrelser-

na förvaltar

1. i aktier i svenska aktiebolag med undantag av aktiebolag som driver bank- eller försäkringsrörelse,

2. i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier i sådana aktiebolag som avses i 1,

3.1 sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som har utfärdats av aktiebolag som avses i I,

4. i aktier i utländska aktiebolag samt i sädana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som har utfärdats av utländska aktiebolag,

5. som riskkapital i svenska ekonomiska föreningar samt

6. i andelar i svenska kommanditbolag.

Fondstyrelsen får inte förvärva Fondstyrelserna får inte förvärva
värdepapper enligt första stycket 4 i värdepapper enligt första stycket 4 i
sådan omfattning att värdepappe- sådan omfattning att värdepappe
rens sammanlagda värde kommer rens sammanlagda värde kommer
att överstiga en procent av värdet att överstiga en procent av värdet
av de medel som styrelsen av de medel som respektive styrelse
förvaltar. förvaltar.

Allmänna pensionsfonden fär inte vara komplementär i ett kommanditbolag.

37 S

¥'iårde fondstyrelsen får inte för- Fjärde och femte fondstyrelserna
värva mer än tio procent iiv aktier- får vardera inte förvärva så många
na i ett aktiebolag, om aktierna är vid Stockholms fondbörs inregistre-
inregistrerade vid Stockholms rade aktier i ett aktiebolag att des
fondbörs. Har aktierna olika sa uppgår lill mer än tio procent av
röstvärde, får fondstyrelsen inte samtliga aktier i bolaget eller, om
förvärva större antal än att rösteta- aktierna har olika röstvärde, att
let för aktierna utgör högst tio pro- röstetalet för aktierna uppgår till
cent av röstetalet för samtliga ak- mer än tio procent av röstetalet för
tier i bolaget. samtliga aktier i bolaget.

En löntagarfondstyrelse får inte En löntagarfondstyrelse får inte

förvärva så många vid fondbörsen förvärva så många vid fondbörsen

inregistrerade aktier i ett aktiebolag inregistrerade aktier i ett aktiebolag

att dessa uppgår till åtta procent att dessa uppgår till sex procentel-

■* Senaste lydelse 1987:1326. 5

Finansdepartementet Prop. 1987/88:167

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1988

Närvarande: Statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden Gustafsson, Leijon, Peterson, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Thalén.

Föredragande:statsrådet Johansson

Proposition om en femte AP-fondstyrelse 1 Inledning

Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) bildades i samband med att lagstiftningen om en allmän tilläggspension (ATP) genomfördes år 1960 (prop. 1959:100, Särsk. Ul, rskr. 269, SFS 1959:293). Bestämmelser om AP-fonden finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgifter som erläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspension. Syftet med fonden är dels att klara tillfälliga påfrestningar i pensionssystemet, dels att möjliggöra en ökad kapitalbildning i samhället. Förvaltningen av fondens medel uppdrogs från början åt tre fondstyrelser, benämnda första, andra och tredje fondstyrelsen. En fiärde fondstyrelse inrättades i samband med att AP-fonden fick rätt att placera medel i aktier fr.o.m. år 1974 (prop. 1973:97, NU 58, rskr. 237, SFS 1973:503). Genom ett riksdagsbeslut år 1983 (prop. 1983/84:50, FiU 20, rskr. 122, SFS 1983:1092) inrättades fr. o. m. år 1984 fem nya styrelser inom ramen för AP-fonden. Dessa fondstyrelser, som kallas löntagarfondstyrelser, skall i första hand placera fondmedel på aktiemarknaden.

I propositionen 1987/88:11 om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden, m.m. som behandlade bl.a. riksdagens insyn i fondförvaltningen och en utvidgning av placeringsreglerna för fondstyrelserna aviserade jag att jag hade för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om att inrätta en ny fondstyrelse inom ramen för AP-fonden. Fondstyrelsen skulle i huvudsak få samma inriktning och uppgifter samt vara underkastad samma regler som i dag gäller för fjärde fondstyrelsen.

Riksdagen bereddes tillfälle att ta del av propositionen i denna del (NU1987/88:10, rskr. 111).

Under senare år har en rad åtgärder vidtagits beträffande fondstyrelsernas placeringsverksamhet. Enligt den nyss nämnda propositionen utvidgades till exempel placeringsreglerna för första-tredje fondstyrelserna i två hänseenden. Fondstyrelserna fick möjlighet att i viss utsträckning ge direktlån till bolag och föreningar utan borgensförbindelse från staten eller

en kommun. Vidare fick fondstyrelserna möjlighet att i placeringssyfte Prop. 1987/88:167 förvärva fast egendom. Även när det gäller de övriga fondstyrelserna utvidgades placeringsreglerna. Den Qärde fondstyrelsen fick möjlighet att placera medel i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier. Vidare förbättrades styrelsernas möjligheter att på ett effektivt sätt förvalta likvida medel genom att de fick rätt att placera sådana medel i värdepapper med lång löptid och en väl fungerande andrahandsmarknad.

Som ännu en åtgärd föresläs nu att ytteriigare AP-fondmedel skall tillföras riskkapitalmarknaden.

Förändringarna kommer sammantaget att medföra att AP-fonden -förutom förbättrade möjligheter att uppfylla de grundläggande kraven på god avkastning, långsiktighet och riskspridning - kommer att ges vidgade möjligheter när det gäller att ge stöd till och bidra till utvecklingen av näringslivet och på så sätt trygga tillväxten i den svenska ekonomin pä lång sikt.

Med de vidgade placeringsmöjligheter som AP-fonden nu föreslås få kan därmed också ett större utrymme ges för insatser av dels näringspolitisk karaktär, bl. a. vad gäller små och medelstora företag, dels regionalpolitisk karaktär, genom att riskvilligt kapital i ökad utsträckning ställs till näringslivets förfogande.

År 1984 inrättades Stiftelsen Småföretagsfonden (prop. 1983/84:135, NU 42, rskr. 379) med huvuduppgift att delta i finansieringen av investment- och utvecklingsbolag som i sin tur är inriktade på att göra placeringar av riskkapital i små och medelstora företag. Fonden kan också placera riskkapital direkt i rörelsedrivande företag.

Småföretagsfonden tillfördes 100 milj. kr. av medel från AP-fonden. I propositionen konstaterades härvid att fondens kapital kunde komma att höjas om det visar sig behövligt. Genom riksdagens beslut våren 1987 (prop. 1986/87:74, NU 30, rskr. 271) tillfördes fonden ytteriigare 100 milj. kr. De utökade resurserna innebär att fonden får möjlighet att satsa en större del av sitt kapital i regionalpolitiskt prioriterade regioner.

En stor efterfrågan på Småföretagarfondens medel har noterats. Fråga huruvida ytterligare medel bör tillföras småföretagsfonden får bedömas i ett annat sammanhang.

Inom finansdepartementet har upprättats en promemoria (Ds 1988:12) En femte AP-fondstyrelse. Promemorian innehäller bl. a. en redogörelse för Qärde fondstyrelsens verksamhet. Denna redogörelse bör fogas till protokollet som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

Tanken på ytterligare en fondstyrelse som huvudsakligen placerar tilldelade medel i aktier är inte ny. I sitt huvudbetänkande (SOU 1978:11) Kapitalmarknaden i svensk ekonomi framhöll kapitalmarknadsutredningen att man på sikt borde låta AP-fondens aktieförvärv ske genom inrättandet av en femte fondstyrelse, utrustad med egen administration. En sådan åtgärd var enligt utredningen motiverad för att motverka att Qärde fondstyrelsen på sikt byggde upp ett faktiskt ägaransvar i en mängd företag.

I enlighet med vad jag uttalade i prop. 1987/88:11 tar jag nu upp frågan 9

ti Riksdagen 1987/88. I .saml. Nr 167

om att inrätta en femte AP-fondstyrelse. Jag har i denna fråga samrått med chefen för socialdepartementet. Samtidigt föreslår jag att medelstilldelning till Qärde och femte fondstyrelserna i fortsättningen bestäms i förhållande till storleken av de medel som första - tredje fondstyrelserna förvaltar.

En femte fondstyrelse skall inte få till följd att fondstyrelsernas totala andel av aktier i ett bolag ökas. Mitt förslag i denna del medför därför att löntagarfondstyrelsernas högsta andel i ett bolag måste minskas något.

Inrättandet av en femte AP-fondstyrelse skall-som jag ovan redogjort för-tillsammans med de ändringar som riksdagen beslutade i höstas ses som ett led i översynen av AP-fondens verksamhet. Översynen har inneburit att riksdagens insyn i verksamheten utökats samtidigt som ganska genomgripande ändringar genomförts beträffande placeringsverksamheten.

Vid remissbehandlingen av detta ärende har framförts förslag till även andra ändringar i fondreglementet. Mot den bakgrund som jag lämnat här är emellertid nägon ytterligare översyn av AP-fondens verksamhet från min sida inte aktuell.

Jag kan avslutningsvis nämna att pensionsberedningen (S 1984:03) gör en översyn av vissa frågor inom den allmänna pensioneringen. Beredningen beräknas slutföra sitt arbete vid kommande årsskifte.

Prop. 1987/88:167

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Bankinspektionen, riksförsäkringsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, Qärde löntagarfondstyrelsen, styrelsen för Stockholms fondbörs, LO, TCO och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget medan näringslivets företrädare avstyrker, däribland SAF, Industriförbundet, Bankföreningen, Köpmannaförbundet, Småföretagarnas Riksorganisation, Företagarförbundet, Sveriges Grossistförbund och Stockholms handelskammare. Kooperativa förbundet anser att frågan om ATP-systemet som kapitalförvaltare först bör utredas innan beslut om en femte fondstyrelse fattas.

Skälen för mitt förslag: ATP-systemet är i grunden ett fördelningssystem, som i princip innebär att de pensioner som betalas ut löpande finansieras genom inbetalning av avgifter. För att trygga kommande pensionsutbetalningar krävs dock att de medel som fonderats inom ramen för AP-fonden har en så god avkastning som möjligt. Avgörande för ATP-systemets utveckling är också en fortsatt långsiktig tillväxt i den svenska ekonomin. En sådan tillväxt förutsätter bl.a. att riskvilligt kapital kan ställas till det svenska näringslivets förfogande.

Avgifterna till försäkringen för tilläggspension har under senare år täckt

en allt mindre del av pensionsutbetalningarna. År 1984 täckte avgifterna 90 %av dessa utbetalningar. Motsvarande täckningsgrad förär 1986 var82%. Enligt Långtidsutredningens (LU 87) bedömning kommer täckningsgraden för år 1995 att vara så låg som 66% om inga avgiftshöjningar sker (SOU 1987:3 s. 149). För att man i göriigaste mån skall kunna hålla nere den ökning av avgiftsuttaget som blir ofrånkomlig med LU 87:s perspektiv, är det angeläget att man ser till att avkastningsmöjligheterna för AP-fondens medel är goda. En väg att åstadkomma detta är att också fortsättningsvis använda en del av AP-fondmedlen för placering på aktiemarknaden. Trots utvecklingen på denna marknad under hösten 1987 har avkastningen på medel som placerats i aktier i ett längre tidsperspektiv varit hög.

Det är också, som jag nämnde, önskvärt att AP-fondmedel även fortsättningsvis kan ställas till det svenska näringslivets förfogandeoi form av riskvilligt kapital. Att det föreligger ett stort behov av sådant kapital i de svenska företagen framgår av att emissions- och introduktionsvolymerna för börsföretag under år 1987 steg till 5,6 miljarder kr. mot 4,4 miljarder kr. för år 1986. Av detta belopp omfattade nyemissionerna 3,8 miljarder kr. Härtill kommer att aktier för ytterligare 2,8 miljarder kr. emitterades av företag utanför börsen, exklusive riktade emissioner av konverteringslån.

Fjärde fondstyrelsens aktieinnehav motsvarar i dag en andel om ca 2% av marknadsvärdet på de aktier som är inregistrerade vid Stockholms fondbörs. Styrelsens innehav har därmed nått en sådan omfattning att det av marknadsskäl inte bör bli särskilt mycket större. En uppdelning av fondstyrelsen i två mindre enheter skulle i och för sig vara möjlig att genomföra. Emellertid skulle en sådan delning vara förenad med så stora tekniska och praktiska svårigheter att den framstår som en mindre lämplig lösning. I stället bör enligt min mening den lösning som ursprungligen föreslogs i kapitalmarknadsutredningens huvudbetänkande väljas. Denna innebär, som tidigare nämnts, att ytterligare en fondstyrelse inrättas med uppgift att placera AP-fondmedel i aktier. - Den nya fondstyrelsen bör fungera som en självständig enhet, med egen administration. Den bör ha samma möjligheter att placera medel som Qärde fondstyrelsen har i dag. Också i övrigt bör samma regler gälla som nu gäller för Qärde fondstyrelsen.

Prop. 1987/88:167

Landstingsförbundet tillstyrker förslaget. Fullmäktige för Sveriges riks- Prop. 1987/88:167 bank anför att den föreslagna regeln medför att delfondens placeringskapacitet och storlek avgörs av den allmänna sparandeutvecklingen och inte av marknadsskäl — en anknytning vars innebörd framstår som oklar. Fjärde fondstyrelsen föreslår en konstruktion som bättre anknyter till aktiemarknadens omfattning och struktur och Qärde fondstyrelsens nuvarande marknadsandel. LO anser att gränsen bör bestämmas i förhållande till Qärde fondstyrelsens nuvarande marknadsandel om tre procent av aktiemarknaden. SAF - som särskilt yttrat sig i denna fråga - anser att medelstilldelningen liksom hittills bör underställas riksdagens prövning vid varje enskilt fall.

Bankinspektionen anför att tydliga riktlinjer för medelstilldelningen bör ges. RFV anför också att en mer exakt teknik för medelstilldelningen bör väljas så att onödiga tolkningsdiskussioner undviks i framtiden.

Skälen för mitt förslag: De AP-fondmedel som överförs till Qärde fondstyrelsens förvaltning får uppgä till högst 2 350 milj. kr. De successiva tillskotten av medel - från det ursprungliga beloppet 500 milj. kr. - till fondstyrelsens förvaltning har vid varje tillfälle beslutats av riksdagen efter det att fondstyrelsen gjort framställningar härom till regeringen. Enligt min mening bör riksdagen nu i stället ange en övre gräns för hur mycket medel som bör överföras till Qärde resp. femte fondstyrelsernas förvaltning. Gränsen bör sättas i närheten av det belopp som i dag har tilldelats Qärde fondstyrelsen.

Den av LO föreslagna begränsningsregeln kan enligt min mening bli svår att tillämpa till exempel vid stora tillfälliga kurssvängningar. Gränsen för vardera av Qärde och femte fondstyrelsernas tilldelning bör hellre bestämmas till en procent av anskaffningsvärdet vid utgången av närmast föregående kalenderår på de medel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar, för närvarande 290 miljarder kr. I anledning av riksbankens påpekande vill jag åter poängtera att utgångspunkten för att inrätta en femte AP-fondstyrelse hela tiden varit att skapa vidgade placeringsmöjligheter inom ATP-systemet samtidigt som Qärde fondstyrelsen nått en storlek och omfattning på aktiemarknaden som gör att den av marknadsskäl inte bör bli mycket större. Utgångspunkten för en femte fondstyrelse har varit att denna bör tillföras medel motsvarande de som under årens lopp tillförts den Qärde fondstyrelsen. Det marknadspolitiska perspektivet har sålunda spelat en viktig roll när det gällt att bestämma storleken på Qärde och femte fondstyrelserna även om gränsen till sin tekniska konstruktion knyts till ett anskaffningsvärde.

Det bör dock inte för den femte fondstyrelsens del komma i fråga att
rekvirera hela det tillgängliga beloppet vid ett och samma tillfälle. Den
femte fondstyrelsen bör i stället byggas upp i en takt som svarar mot den
nya organisationens möjlighet att etablera sig på marknaden. Som en
riktpunkt har här nämnts Qärde fondstyrelsens uppbyggnadstakt. Jag för
utsätter därvid att femte fondstyrelsen och också den Qärde - som får ett
icke oväsentligt tillskott genom den nya regeln - kommer att agera på ett
sådant sätt att de inte rubbar marknadens förtroende för dem som seriösa
placerare. 12

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Bankinspektionen, TCO och Landstingsförbundet tillstyrker förslaget. Fjärde löntagarfondstyrelsen anser att den femte fondstyrelsen bör jämställas med löntagarfondstyrelserna i detta hänseende. Aktiespararna anser att den högsta totala andelen bör sänkas till 20%. Av de som därutöver yttrat sig i denna del avstyrker SAF, Industriförbundet och Bankföreningen.

Skälen för mitt förslag: Den begränsningsregel som i dag gäller för Qärde fondstyrelsen infördes den Ijanuari 1980 efter förslag av kapitalmarknadsutredningen (prop. 1978/79:165, NU 1979/80:10, rskr. 62, SFS 1979:1056). I propositionen uttalade departementschefen att en naturlig utgångspunkt i frågan om en begränsning av fondstyrelsens aktieinnehav måste vara att man bör slå vakt om AP-fondens karaktär som en i huvudsak kapitalplace-rande institution (prop. 1978/79:165 s. 126f). Denna ställning kunde enligt hans uppfattning knappast förenas med mycket långtgående engagemang i ett visst eller vissa företag. Bestämmande för hur stort aktieinnehav som borde tillåtas i samma bolag måste bli en avvägning mellan intresset av att undvika alltför omfattande engagemang i vissa bolag och vikten av att fondstyrelsens verksamhet för att förse näringslivet med riskvilligt kapital inte försvårades alltför mycket. Departementschefen fann att en gräns på 10% kunde vara lämplig. Syftet med en sådan begränsningsregel borde

enligt hans mening vara att bl.a. ge fondstyrelsen ett visst spelutrymme Prop. 1987/88:167 inom vilket den kunde utöva sin placeringsverksamhet. I de fall där fonden vid begränsningsregelns ikraftträdande hade mer än 10% av aktierna i ett enskilt bolag borde fondstyrelsen emellertid inte tvingas avyttra den överskjutande delen.

Inför beslutet om att införa löntagarfondstyrelserna hade den s. k. fondgruppen (en interdepartemental arbetsgrupp) föreslagit att begränsningsregeln för Qärde fondstyrelsens aktieförvärv skulle upphävas och ersättas med en gemensam begränsningsregel av innebörd att AP-fondens samlade aktieinnehav i ett bolag, vars aktier är inregistrerade vid Stockholms fondbörs, måste vara mindre än 50%. Därmed skulle en gemensam begränsningsregel komma att gälla för Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna. Departementschefen uttalade för sin del att syftet bakom begränsningsregeln för fjärde fondstyrelsen och den regel som fondgruppen hade föreslagit väsentligen var att förhindra att institutioner av den typ som fondstyrelserna representerar får ett aktieinnehav som är så stort att de kan tvingas ta på sig ett företagaransvar (prop. 1983/84:50 s. 79). Departementschefen förklarade att han delade bedömningen att fondstyrelserna inte skulle ta pä sig ett företagaransvar. Med detta borde enligt hans mening i första hand förstås att fondstyrelserna inte skulle ta på sig ett fortlöpande huvudansvar för nägot företags förvaltning. Däremot ansåg han att styrelserna borde ta på sig ett för denna typ av aktieägare normalt delägaransvar, vilket bl. a. innebär att de tillsammans med andra ägare bör ange målsättningen för företagen och verka för att företagen har väl fungerande ledningsorgan. Departementschefen fann för egen del att övervägande skäl talade för att Qärde fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna skulle åläggas begränsningsregler som maximerade innehavet i varje enskilt börsföretag. För att styrelsernas oberoende och självständighet skulle bevaras fullt ut borde dock begränsningsregeln inte få den gemensamma utformning som fondgruppen hade föreslagit utan i stället anges som en gräns för var och en av fondstyrelserna. Därvidlag ansåg han att begränsningen till 10% av röstetalet för Qärde fondstyrelsen borde stå kvar. För var och en av löntagarfondstyrelserna borde gälla att innehavet inte fick motsvara 8% eller mer av röstetalet. Någon motsvarande begränsning borde däremot inte gälla beträffande aktier som inte är börsnoterade.

Effekten av de ovan redovisade begränsningsreglerna är alltså den, att
AP-fonden samlat aldrig kan inneha inregistrerade aktier motsvarande
50% eller mer av röstvärdet för samtliga aktier i ett bolag. Den principen
bör enligt min mening gälla också fortsättningsvis, dvs. även efter det att
en femte fondstyrelse har inrättats. Detta innebär att de nuvarande be
gränsningsreglerna i reglementet måste ändras. Med hänsyn till samman
sättningen av de olika fondstyrelsernas aktieinnehav och styrelsernas vari
erande grad av engagemang i skilda bolag bör den begränsning som i dag
gäller i fråga om Qärde fondstyrelsens innehav kvarstå oförändrad. Det
utrymme — inom den givna ramen om 50% — som krävs för den femte
fondstyrelsen bör således räknas av från det sammanlagda utrymme som
löntagarfondstyrelserna i dag disponerar. Eftersom avsikten med den nya
fondstyrelsen är att den — av skäl som redovisats tidigare — skall fungera 14

på samma sätt som den Qärde fondstyrelsen, bör den ha samma uppbyggnad, funktion och verksamhetsinriktning som denna. Därför bör begränsningen också för den femte fondstyrelsen bestämmas till högst 10%. Detta medför i sin tur att varje löntagarfondstyrelses innehav av inregistrerade aktier i ett aktiebolag måste begränsas från mindre än 8% till mindre än 6% av samtliga aktier i samma bolag.

I samband med att riksdagen behandlade ovan nämnda ändringar i reglementet i höstas (prop. 1987/88:11, NU 10, rskr. 111) uttalade näringsutskottet (betänkandet s.20) att det var angeläget att full klarhet skapades om begränsningsregelns innebörd. Som föredragande statsrädet anförde i propositionen om löntagarfonder (prop. 1983/84:50 s. 120) skall begränsningen i fråga om fondstyrelsernas rätt att förvärva aktier endast omfatta aktier som är inregistrerade vid fondbörsen. Säväl Qärde fondstyrelsen som löntagarfondstyrelserna får således fritt förvärva andra aktier. För att förtydliga detta föreslår jag vissa redaktionella ändringar i 37 § första stycket reglementet. Därmed bör ytterligare tolkningsproblem kunna undvikas.

Prop. 1987/88:167

Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: SAF anser att den föreslagna övergångsbestämmelsen är oacceptabel då den innebär att fondstyrelserna kan komma att få mer än 50% av aktierna i vissa bolag.

Skälen för mitt förslag: I samband med att Qärde fondstyrelsens begränsningsregel infördes den Ijanuari 1980 (se avsnitt 4) tilläts fondstyrelsen även fortsättningsvis inneha den högre andel aktier som fondstyrelsen innehade i något eller några aktiebolag vid ikraftträdandet. Samma regel bör införas för löntagarfondstyrelserna.

Syftet med fondstyrelsernas aktieförvärv har - som jag har redogjort för — aldrig varit att styrelserna skulle fä ett aktieinnehav som är så stort att de kan tvingas att ta på sig ett företagaransvar. Jag förutsätter därför att styrelserna inte agerar så, att de tillsammans förvärvar så mänga börsregistrerade aktier i ett bolag att denna situation uppstår. Det ligger därför i sakens natur att fondstyrelserna eftersträvar att deras aktieinnehav kommer att rymmas inom de gränser som nu föreslås. Jag har dock inte velat sätta en sista tidpunkt inom vilken detta skall ha skett, då en sådan begränsning lätt kan få oönskade effekter för aktiemarknaden.

Utdrag ur (Ds 1988:12) En femte AP-fondstyrelse Prop. 1987/88:167

Bilaga 1 4. Fjärde fondstyrelsen i dag

Fjärde fondstyrelsens verksamhet regleras numera i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR), (prop. 1983/84:50, FiU 20, rskr. 122). Styrelsen består av Qorton ledamöter (prop. 1983/84:84, NU 24, rskr. 241, SFS 1984:191). Av dessa utses två efter förslag av sammanslutningar som företräder kommunerna, tre efter förslag av rikssammanslutningar av arbetsgivare, fem efter förslag av rikssammanslutningar av arbetstagare och två efter förslag av rikssammanslutningar inom kooperationen.

Riksdagen beslutar om tilldelning av medel till fondstyrelsen. För närvarande får de medel som överförs till styrelsens förvaltning uppgä till högst 2350 milj. kr. Vid årsskiftet 1987/88 hade fondstyrelsen rekvirerat hela detta belopp. Fondstyrelsen rekvirerar sina medel hos riksförsäkringsverket. Medlen avräknas sedan på de medel som belöper på första, andra och tredje fondstyrelserna i förhällande till dessa styrelsers kapitalbehållning enligt balansräkningen vid utgången av närmast föregående år. Fondstyrelsen skall varje år till första-tredje fondstyrelserna överföra en avkastning för närmast föregående år beräknad till 3% av mervärdet av förvaltade medel. Om avkastningen ett visst år varit högre skall överskottet läggas till de övriga medel som styrelsen förvaltar.

Enligt reglementet skall styrelsen, inom ramen för vad som är till nytta
för försäkringen för tilläggspension och är förenligt med den allmänna
ekonomiska politiken samt med beaktande av kreditmarknadens funk
tionssätt, förvalta anförtrodda medel genom placeringar pä riskkapital
marknaden. Styrelsen får placera sina medel i aktier i svenska aktiebolag
med undantag av bankaktiebolag och försäkringsbolag, i standardiserade
köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag, i konvertibla
skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, som
har utfärdats av svenska aktiebolag, i aktier i utländska aktiebolag, i
andelar i svenska kommanditbolag samt som riskkapital i svenska ekono
miska föreningar. Sistnämnda möjlighet tillkom år 1984 efter en ändring i
reglementet (prop. 1983/84:84, NU 24, rskr. 241, SFS 1984:191). Utvidg
ningen skedde i samband med att det i lagen om ekonomiska föreningar
gjordes vissa ändringar som syftade till att göra det möjligt för föreningar
att ta till sig riskvilligt kapital även frän andra än medlemmarna genom
särskilda kapitalinsatser (s. k. föriagsinsatser). Värdet av aktier i och skul
debrev av utländska bolag får inte överstiga 1 % av värdet av de medel som
fondstyrelsen förvaltar. Styrelsen får inte förvärva mer än 10% av aktierna
i ett aktiebolag, om aktierna är inregistrerade vid Stockholms fondbörs.
Om aktierna har olika röstvärde får styrelsen inte förvärva större antal än
att röstetalet för aktierna utgör högst 10% av röstetalet för samtliga aktier i
bolaget. Om det behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap eller
för att tillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondstyrelsen
placera medel hos riksbanken, annan bank eller postgirot. I samma syfte
får fondmedel placeras i statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifi
kat, företagscertifikat eller andra värdepapper med hög likviditet, avsedda 17
för den allmänna marknaden.

Fjärde fondstyrelsen låter de lokala fackliga organisationerna i ett aktie- Prop. 1987/88:167 bolag där styrelsen innehar aktier företräda 50% av styrelsens aktieinne- Bilaga 1 hav vid bolagsstämmor. I detta hänseende finns det emellertid inte några tvingande bestämmelser för fondstyrelsen.

Styrelsen skall före den 15 februari varje år redovisa för sin förvaltning underdel närmast föregående räkenskapsåret. Detta sker genom att styrelsen lämnar en förvaltningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningen vid årets utgång. Årsredovisningen ingår sedan i en sammanställning, som första - tredje fondstyrelserna gör beträffande samtliga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sammanställningen skall lämnas till regeringen före den 1 april året efter räkenskapsåret.

Regeringen förordnar fyra revisorer med uppgift att granska styrelsens förvaltning. Sedan revisionsberättelsen har kommit in till fondstyrelsen skall styrelsen omgående överlämna förvaltningsberättelsen och revisionsberättelsen till regeringen, som före den 1 maj samma år skall avgöra frågan om fastställelse av balansräkningen. Dessutom skall riksförsäkringsverket och riksrevisionsverket årligen avge utlåtanden över styrelsens förvaltning av tilldelade medel. Utlåtandena skall överlämnas till regeringen före den 1 april året efter räkenskapsåret.

Sedan år 1975 överlämnar regeringen Qärde fondstyrelsens årsredovisning till riksdagen. Fr.o.m. år 1977 sker detta genom en skrivelse till riksdagen. Riksdagsledamöterna har rätt att väcka motioner i anslutning till skrivelsen.

Marknadsvärdet på fondstyrelsens värdepappersportfölj var vid årsskiftet 1987/88 I0,4miljarder kr. Marknadsvärdet var ca 5 miljarder kr. högre än anskaffningsvärdet. De likvida medlen, som var placerade som bankinlåning och i företagscertifikat och statsskuldväxlar, uppgick vid samma tidpunkt till 1 220 milj. kr. Nuvärdet av fondens grundkapital var vid årsskiftet 4588 milj. kr. Vid årsskiftet innehade styrelsen aktier motsvarande 8% eller mer av röstvärdet i fyra börsnoterade bolag. I ett bolag motsvarade röstvärdet 9,7% av det sammanlagda röstvärdet i bolaget.

Sammanställning av remissyttrandena över Prop. 1987/88:167

promemorian (Ds 1988:12) En femte ''

AP-fondstyrelse

Efter remiss har yttranden avgetts av bankinspektionen, riksförsäkringsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, Qärde fondstyrelsen, Qärde löntagarfondstyrelsen, Aktiefrämjandet, Sveriges Aktiesparares riksförbund, landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Svenska Arbetsgivareföreningen SAF, Landstingsförbundet och Kooperativa förbundet.

Dessutom har yttranden inkommit från Industriförbundet, Bankföreningen, TCO:are för fondomröstning och medlemsdemokrati. Svenska Köpmanmnaförbundet, Småföretagarnas riksorganisation, Företagarförbundet och Sveriges Grossistförbund.

Riksrevisionverket, första - tredje fondstyrelserna. Centralorganisationen SACO/SR och Svenska Kommunförbundet har förklarat att man avstår från att yttra sig.

Allmänna synpunkter på promemorian

Bankinspektionen, riksförsäkringsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, Qärde löntagarfondstyrelsen, styrelsen för Stoclholms fondbörs, LO, TCO, och Landstingsförbundet tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran.

Aktrefrämjandet, Sveriges Aktiesparares riksförbund, SAF, Industriförbundet, Bankföreningen, TCO:are för fondomröstning och medlemsdemokrati. Köpmannaförbundet, Småföretagarnas riksorganisation, Företagarförbundet, Sveriges Grossistförbund och Stockholms Handelskammare avstyrker förslaget i dess helhet. De anför alt ett ökat statligt ägande inte gagnar det svenska näringslivet, att det inte råder någon brist på riskvilligt kapital för näringslivet samt att den ökade avkastning som kan förväntas på placeringar i aktier är marginell i detta sammanhang.

Kooperativa förbundet anser att en allmän översyn av förvaltningen av AP-fondens medel bör genomföras innan en femte fondstyrelsen inrättas.

En femte AP-fondstyrelse

Bankinspektionen

Bankinspektionen anser att man genom att inrätta en ny femte fondstyrelse
i stället för att bygga ut den Qärde fondstyrelsen dels uppnår förutsättning
ar för en ytterligare decentralisering av beslutsfunktionerna dels reellt
ökade möjligheter att sprida placeringarna. Risken för att det ytterligare
kapital som tillförs aktiemarknaden driver upp aktiekurserna enbart på
grund av de tilltänkta placeringarnas storlek skulle därmed ocksä kunna
minskas. 19

Riksförsäkringsverket Prop. 1987/88:167

Riksförsäkringsverket har inget att erinra mot förslaget att inrätta en femte ts"agä z AP-fond. Verkets ställningstagande grundas på konstaterandet att värdetillväxten för medel som placerats på aktiemarknaden, sett i ett längre tidsperspekt, har varit hög. Även om tillväxttakten i framtiden blir lägre än under den historiskt sett gynnsamma utvecklingen under 1980-talet, så kommer sannolikt aktieplaceringar på lång sikt att ge minst lika hög avkastning som andra finansiella placeringsformer. Ur allmänna pensionssystemets synpunkt finns sålunda, enligt verkets åsikt, inget att invända mot att ytteriigare en del av det kapital som förvaltas av de olika pensionsfonderna placeras på aktiemarknaden.

Fjärde löntagarfondslyrelsen

För aktiemarknadens gilla funktion är det en fördel att flera stora, av varandra oberoende aktörer finns. Att skapa en ny AP-fondstyrelse i stället för att tillföra Qärde AP-fondstyrelsen mer medel är därför ändamål-enligt.

En femte AP-fond är en balanserande faktor mot stora ägargrupper och bidrar till en jämnare fördelning av företagens vinster, de tillfaller alla som är med i AP-systemet.

TCO

De erfarenheter som TCO har av Qärde AP-fondstyrelsens arbete är i huvudsak positiva. För TCOs medlemmar är det viktigt att det kapital som AP-fonden förvaltar får en god avkastning. Ocksä med hänsyn taget till de risker som investeringar i aktier med nödvändighet för med sig anser TCO det rimligt att AP-fondens möjligheter att göra investeringar i aktier ökas. Ett inrättande av en femte AP-fondstyrelse skulle möjliggöra detta samtidigt som den nuvarande Qärde AP-fondstyrelsens andel av aktiemarknaden bör bibehållas på i stort sett nuvarande nivå.

Mot denna bakgrund tillstyrker TCO inrättandet av en femte AP-fondstyrelse.

Aktiefrämjandet

Stiftelsen Aktiefrämjandet anser inte att förslaget skall genomföras förrän alla motiv och strategier för ökat statligt styrt aktieägande är redovisade.

Förslaget följer på den uppslitande löntagarfondsdebatten. Oppositionen
mot löntagarfonderna har bibringats uppfattningen att systemet inte skall
tillföras ytterligare medel efter 1990. Det nu föreslagna kapitaltillskottet,
drygt 3,5mdrkr, motsvarar i ett slag tre Qärdedelar av löntagarfondernas
åriiga tillskoU. 20

LO-ledningen har därtill föreslagit att hela 10%, ca 30 mdr kr av AP-fon- Prop. 1987/88:167 dernas förmögenhet, skall kunna disponeras för aktieplaaceringar. Rege- Bilaga 2 ringen har inte avvisat förslaget.

Å andra sidan övervägs förslag om att begränsa andra former av aktieägande, t ex hos stiftelser.

Vid normal finansförvaltning kommer en femte AP-fond endast att ge en försumbar förbättring av den totala fondförmögenheten. Med en avkastningsskillnad på 5% mellan aktie- och nuvarande fondförvaltning blir förbättringen, bortsett från riskerna, 0,05 % per år

Den stora strid som planerna pä ökat statligt styrt aktieägande ger upphov till kommer troligen att skada aktiemarknaden mer än den gagnas av kapitaltillförseln - inte minst gentemot utlandet.

Sveriges Aktiesparares riksförbund (SARF)

SARF, som är ett oberoende och partipolitiskt obundet riksförbund, verkar för ett aktivt enskilt hushällssparande i aktier. Finansdepartementets förslag att inrätta en 5:e AP-fond innebär i sak en utvidgning av det statliga ägandet av svenskt näringsliv. Förbundet avstyrker därför bestämt departementets förslag.

Det är SARF:s uppfattning att det är olämpligt att genomföra åtgärder som bidrar till att utöka det statliga ägandet. I stället bör det genomföras åtgärder som stimulerar det privata, enskilda aktieägandet.

Ett ökat statligt och institutionellt ägande påverkar också aktiemarknadens funktionssätt. Endast på en aktiemarknad med många enskilda aktörer kan företagen garanteras emissioner och likviditet på ett tillfredsställande sätt. Många enskilda aktörer är en förutsättning för en effektivt fungerande aktiemarknad.

SAF

Femte AP-fondstyrelsen och avgiftsuttaget

Att i görligaste mån hålla nere ökningen av avgiftsuttaget för ATP är en i
för sig lovvärd ambition. Det bidrag härtill, som en femte AP-fondstyrelse
enligt promemorians förslag kan lämna, är emellertid försumbart. Försla
get innebär, att de medel som överförs till den Qärde och till den femte
fondstyrelsens förvaltning får uppgä till högst en procent av det samman
lagda anskaffningsvärdet av de medel som första till tredje fondstyrelsen
förvaltar. Det betyder, att AP-fondens totala avkastning kommer att öka
med blott en hundradels procentenhet för varje procentenhet som avkast
ningen på av en femte AP-fond förvaltade medel överstiger den genom
snittliga avkastningen. Även om sålunda en femte AP-fond skulle uppnå en
avkastning som ligger 10 procentenheter över den genomsnittliga fondav
kastningen vilket är utomordentligt osannolikt-skulle AP-fondens totala
avkastning därmed öka med blott 0,1 procentenhet. Tillkomsten av en 21

femte AP-fondstyrelse lämnar sålunda inget reellt bidrat till strävan att Prop. 1987/88:167
hålla avgiftsuttaget till ATP nere. Bilaga 2

AP-fonden och riskkapitalförsörjningen

Att AP-fondmedel skulle erfordras för att trygga näringslivets försörjning med riskvilligt kapital, är heller inte riktigt. Detta har Svenska Arbetsgivareföreningen tidigare i en rad sammanhang framhållit. Lönsamma investeringsprojekt finner alltid sin finansiering pä en fungerande kapital- och aktiemarknad. Tillskott av riskkapital i form av AP-fondmedel leder å andra sidan inte till ökade investeringar i en situation med otillräcklig lönsamhet.

Möjligen är tanken, att AP-fonden skulle ställa riskvilligt kapital till näringslivets förfogande med lägre krav på räntabilitet, än vad som gäller för aktiemarknaden i övrigt. I promemorian antyds en sådan tankegång. Det anförs, att utvecklingen på aktiemarknaden under slutet av 1987 på "goda grunder"" kan antas leda till, att aktiemarknadens attraktionskraft för riskviligt kapital kommer att minska i förhållande till vad som tidigare gällt. Att AP-medel skulle placeras på aktiemarknaden med lägre räntabilitetskrav står emellertid i bjärt kontrast till det ovan diskuterade målet att ge AP-fondens medel så goda avkastningsmöjligheter som möjligt för att hålla nere behovet av ett ökat uttag av ATP-avgifter.

Kooperativa förbundet Sammanfattningsvis anser KF

1. att viss del av AP-fondens placeringar även fortsättningsvis skall kanali
seras till riskkapitalmarknaden.

2. att de argument för en femte fondstyrelse som anförts i finansdepartementets promemoria inte är av den art att ett omedelbart beslut är absolut nödvändigt.

3. att en allmän översyn av förvaltningen av AP-fondens medel genomförs med avsikt att ge fondstyrelserna möjlighet att som de stora försäkringsbolag arbeta över hela marknaden.

4. att man skall avvakta med inrättandet av en femte fondstyrelse till dess att en allmän översyn genomförts.

Industriförbundet

Industriförbimdet har i tidigare remissvar pä förslag rörande AP-fondens
placeringsmöjligheter framhällit att det avgörande för ATP-systemets
framtid inte är AP-fondens avkastning utan det totala ekonorniska utveck
lingen i samhället (senast i remissyttrande över skrivelse den 1 april 1987
från Allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelserna, om ändring
ar i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden). I
grunden är ATP-systemet ett fördelningssystem. De framtjda pensionsut
betalningarna inom detta system beror främst på den ekonomiska tillväx- 22

ten och de avgiftsuttag till ATP-systemet som denna tillväxt möjliggör. Det Prop. 1987/88:167 är alltså i första hand det totala sparandet i samhället och avkastningen pä Bilaga 2 de investeringar som detta skapar utrymme för som avgör det framtida realvärdet av utbetalad ATP.

I detta perspektiv är den centrala frägan följande: Kommer fortsatta aktieförvärv av AP-fonden att öka det totala sparandet och höja den totala kapitalavkastningen i samhället? Industriförbundet kan inte finna att detta är fallet. I stället talar mänga skäl för att ett ökat statligt ägande av näringslivet via AP-fonden försämrar kapitalavkastningen i näringslivet och därigenom också medför att ett minskat privat sparande kanaliseras till investeringar i näringslivet. Effekten på ATP-systemets framtid blir följaktligen det motsatta till vad finansdepartementet åsyftar med förslaget om en femte AP-fond. Det vore klart mera tillväxtbefrämjande om de medel som anslås istället användes för sänkta skatter pä avkastningen på privat riskkapital.

Bankföreningen

Frågan om AP-fondens avkastningsbehov måste behandlas i samband med den större utredning som enligt bankföreningens uppfatttning behövs om ATP-systemets framtid. 1987 framlades förslag att öka AP-fondens avkastning genom placeringar i direktlån och fastigheter, vilket bankförenignen i remissyttrandet framförde invändningar mot. Att nu införa ytterligare en dellösning utan att ta ett samlat grepp på problemen anser bankföreningen inte vara en lämplig väg.

Bankföreningens uppfattning är att lönsamma företag och projekt inte har-eller riskerar att fä-problem att erhålla riskvilligt kapital.

Förutom ovannämnda synpunkter pä de i promemorian anförda motive;n anser bankföreningen det olämpligt att man förstärker det offentliga ägandet av näringslivet. Redan den Qärde AP-fonden har nu ett aktieinnehav på ca 11 miljarder kronor, vilket gör den till en av de allra största ägarna på aktiemarknaden. Den Qärde och femte AP-fonden skulle tillsammans med de fem löntagarfonderna inom ett par är komma att svara för 8- 10 procent av det totala börsvärdet. Häri ligger en potentionell risk för politisk maktkoncentration och styrning av näringslivet. Detta kan hämma tillväxten av den svenska ekonomin, som är själva grunden för framtidens prnsionsut-betalningar.

Tilldelning av medel till fjärde och femte fondstyrelserna

Bankinspektionen

Bankinspektionen har inte i sak något att erinra mot den föreslagna tekni
ken för beräkning av gränserna för medelstilldelning. Inspektionen vill
emellertid fästa uppmärksamhet pä att denna teknik inte heller den elimi- 23

nerar behovet av lagtekniska justeringar i beräkningsunderiaget antingen Prop. 1987/88:167 på grund av rent politiska eller samhällsekonomiska överväganden eller Bilaga 2 med hänsyn till den faktiska utvecklingen på penning- och kapitalmarknaderna inklusive aktiemarknaden. Utvecklingen på dessa marknader kan nämligen innebära att relationen mellan rekvirerade medel och de vid tidpunkten för nyplacering aktuella marknadsvärdena på aktier ändras på ett sådant sätt att den avsedda piceringsvolymen inte kan erhållas.

Enligt det framlagda förslaget bör det inte komma ifråga att den femte fondstyrelsen rekvirerar hela det tillgängliga beloppet vid ett och samma tillfälle. När styrelsen etableras föresläs ett belopp om 500milj. kronor överföras till styrelsens förvaltning, varefter återstående tillgängliga medel får rekvireras i ungefär samma takt som skett i fråga om Qärde fondstyrelsen.

Bankinspektionen anser att detta är en bra ordning. Ett allför hastigt och stort utflöde av nytt riskkapital på aktiemarknaden skulle kunna få avsevärd inverkan på kursbildning pä aktier. Mot bakgrund av att det primära intresset för fondstyrelserna är att bevara och förkovra fondens tillgångar till pensionstagarnas fromma måste det ligga även i fondstyrelsernas intresse att aktiemarknaden utvecklas utan sådana störningar. Inspektionen anser därför att tydliga riktlinjer för ökningstakten i medelstilldelningen bör ges i den proposition som regeringen avser att förelägga riksdagen.

Riksförsäkringsverket

Riksförsäkringsverket vill emellertid peka på att de regler för medelstilldelning för en femta AP-fond, som angivits i promemorian, kan komma att medföra onödiga tolkningsdiskussioner i framtiden. I promemorian föreslås att ett belopp om 500 mkr överförs till den föreslagna femte fonden i samband med att styrelsen etableras, "varefter återstående tillgängliga medel får rekvireras i ungefär samma takt som skett ifråga om Qärde fondstyrelsen" (sid 13).

Riksförsäkringsverket anser att man bör välja en annan, mer exakt, teknik för att reglera den föreslagna femte AP-fondens rätt att rekvirera medel. Verket har ingen anledning att invända mot att ett belopp om 500 mkr blir tillgängligt för lyftning i samband med att styrelsen etableras. För de därpå följande åren vill verket förorda en teknik som innebär att fondstyrelsen skall kunna rekvirera en summa om exempelvis högst 250 mkr per år. I det fall fondstyrelsen inte rekvirerar fullt rambelopp under något år bör ej utnytQat belopp kunna lyftas vid en senare lidpunkt, i linje med vad som för närvarande gäller för Qärde AP-fondstyrelsen och löntagarfondstyrelserna. Riksförsäkringsverket har inget att erinra mot den i promemorian föreslagna övre gränsen för den sammantagna medelstilldelningen till femte fondstyrelsen, dvs 1 % av anskaffningsvärdet vid utgången av närmast föregående kalenderår på de medel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar.

Vid utgången av år 1987 har Qärde AP-fonden, sedan starten år 1974,
sammantaget tillförts 2 350 mkr i grundkapital. Med den av verket förorda- 24

de rekvisitionstekniken och exemplifierat högstbelopp kommer femte AP- Prop. 1987/88:167
fondens ram att ungefär motsvara denna summa efter ca nio år. Bilaga 2

Fullmäktige i Sveriges riksbank

Om gränsen för Qärde och femte delfondens medelstilldelning uttrycks som en fast procentandel av de tre första pensionsutbetalande styrelsernas tillgångar, kommer dock den beloppsmässiga nivån att variera på ett från aktiemarknadens synpunkt godtyckligt sätt. Delfondernas placeringskapacitet och relativa storlek på marknaden skulle härvid primärt avgöras av den allmänna sparandeutvecklingen i pensionssystemet-inte av marknadsskäl. Innebörden av en sådan anknytning framstår som oklar, särskilt i lägen där AP-fondens samlade tillgångar skulle öka eller minska i snabb takt. Alternativt kan riksdagen i vaije enskilt fall ta ställning till delfondernas framställningar om nya medelstillskott eller i ett sammanhang bestämma medelstillskottens maximala omfatttning.

Fjärde fondstyrelsen

Vi har ingen att erinra mot principen med ett tak för medelstilldelningen. Men det nu framlagda förslaget är varken kopplat till målen för fondens verksamhet eller till den redovisade restriktionen för lämplig fondstorlek. Detta är enligt vår bedömning olyckligt.

Den föreslagna tekniken får effekter som knappast kan motiveras eller vara avsedda. Den kan illustreras med följande exempel. Om riksdagen inte beslutar om en höjning av ATP-avgifterna, kommer värdet av de av första-tredje AP-fondernas förvaltade medlen att minska och därmed taket för medelstilldelning till Qärde fonden att sjunka. En sådan effekt kan i det läget direkt strida mot målet för fondens verksamhet och vara irrelevant vad gäller lämplig fondstorlek.

Vi föreslår en konstruktion av taket som anknyter till den svenska aktiemarknadens omfattning och struktur och Qärde fondens nuvarande marknadsandel.

Vid bedömningen av lämpligt procenttal bör man även väga in behovet av utrymme för onoterade företag för vilka fonden spelar en betydelsfull roll som riskkapitalkälla.

I förslaget ligger en begränsning av de medel fonder får rekvirera för
aktieköp. Denna begränsning är utformad som en procent av de Allmänna
pensionsfondernas totala kapital. Fonden skulle alltså få rekvirera nära
3 mdr kronor. Men om pensionssystemet i framtiden används som buffert
för pensionsutbetalningar minskar samtidigt de medel fonden kan rekvire
ra. Motivet som anförs för att inrätta en ny fond och inte tillföra Qärde
fonden med medel är att denna är tillräckligt stor. Vi menar att denna
begränsningsregel, högst 3 procent av värdet på aktiemarknaden, är mer
stabil och logisk. Den borde gälla också för andra placerare. 25

SAF Prop. 1987/88:167

Den föreslagna, nya ordningen för medelstilldelning innebär också, att ""8 riksdagsbeslut inte erfordras för att tillföra den Qärde och den föreslagna femte AP-fondstyrelsen ytteriigare medel. Medelstilldelningen ökar automatiskt med AP-fondens tillväxt utan att någon prövning av lämpligheten härav behöver ske. Svenska Arbetsgivareföreningen finner en sådan ordning oacceptabel. Vare sig en femte AP-fondstyrelse tillskapas eller inte bör förslag om medelstilldelning bli föramål för riksdagens prövning varje gång beslut härom fattas.

Landstingsförbundet

När det gäller tilldelningen av medel till Qärde och femte fondstyrelserna tillstyrker styrelsen förslaget att gränsen för vardera fondstyrelses tilldelning bestäms till en procnet av anskaffningsvärdet av de medel som första-tredje fondstyrelserna förvaltar, för närvarande 290 miljarder kronor, vilket innebär en gräns på 2,9 miljarder kronor. För Qärde fondstyrelsen medför detta en höjning med 550 milj kronor från nuvarande 2,35 miljarder kronor. För den föreslagna femte AP-fonden föreslås till en början ett belopp om 500 milj kronor som sedan successivt får ökas i samma takt som skett i fråga om Qärde fondstyrelsen. Styrelsen förutsätter att frågan om ökning utöver det vid etableringen föreslagna beloppet 500 milj kronor blir föremål för riksdagens prövning med ledning av då vunna erfarenheter av femte fondstyrelsens verksamhet, innan den föreslagna ökningen till det angivna gränsbeloppet 2,9 miljarder kronor fullföljs.

Sveriges Köpmannaförbund och Småföretagarnas riksorganisation

Ett genomförande av förslagen innebär att riksdagen förlorar sin direkta kontroll av tillförseln av medel till de aktieförvaltande AP-fonderna. Organisationerna avstyrker därför att Qärde och en eventuell femte AP-fond tilldelas medel motsvarande en viss procentandel av första-tredje fondens tillgångar.

Begränsningen av aktieinnehavet i ett enskilt bolag

Bankinspektionen

Med utgångspunkt från principen att AP-fonderna sammantaget aldrig
skall inneha aktier motsvarande 50 procent eller mer av röstvärdet i ett
börsföretag och då det framlagda förslaget bygger på att tanken att den
femte fondstyrelsen skall fungera och vara uppbyggd på samma sätt som
den Qärde fondstyrelsen är det enligt bankinspektionens uppfattning natur
ligt att också begränsningen för femte fondstyrelsens innehav bestäms till
högst tio procent av röstetalet i varje bolag. Detta leder också till att
respektive löntagarfonds aktieinnehav måste begränsas från mindre än åtta
procent till mindre än sex procent av röstvärdet i ett sådant bolag. 26

Fjärde löntagarjöndslyrdsen (Mellansvenska löntagarfonden) Prop. 1987/88:167

Femte AP-fondstyrelsen kommer aldrig med nu föreslagna regler att nå ' Qärde AP-fondens storlek. Detta beror på att Qärde AP-fondens medel flerfaldigats under den 600%-iga uppgång som skett hittills under 1980-ta-let. Med förslagets regler kan snarare antagas att femte AP-fonden i slutet av 1990-talet kommer att vara av samma storlek som vardera av de nuvarande fem löntagarfondstyrelserna.

Den föreslagna regien att Qärde och femte AP-fonden skall ha samma begräsning på maximal andel av rösträtten i ett börsbolag förefaller därför inte ändamålsenlig. 1 stället bör femte AP-fonden i detta avseende jämställas med var och en av löntagarfonderna.

I andra sammanhang har förändrade regler föreslagits för försäkringsbolagens maximala innehav av aktier i börsbolag. Deras placeringar och ändamål kan i stora stycken jämställas med fondstyrelsernas inom det allmänna pensionssystemet. En samordning av reglerna för rösträttsbegränsning för samtliga institutioner som förvaltar pensionskapital bör därför övervägas.

I ett vidare perspektiv bör också övervägas om inte behovet av ägare, som har incitament utöva ägaransvar och inflytande, innebär att rösträttsbegränsningarna för olika institutioner över lag bör mildras. Åtminstone i mindre börsbolag utgör 6 eller 10% för liten kapitalinsats för att en stor aktieförvaltande instution skall kunna motivera ett aktivt och engagerat ägarinflytnade.

Akliefrämjandel

För att 50%-regeln skall kunna hållas föreslås att löntagarfondernas maximala ägarandel i ett noterat företag skall minska från 8 till 6%. Dock skall större ägarpositioner som intagits före Ijuli i år få bibehållas.

Vi anser att denna regel, liksom vid förslag till skatteomläggningar mm, bör gälla redan frän förslagets offentliggörande, den 24februari.

Sveriges Aktiesparares Riksförbund

Förslaget innehåller vissa begränsningar av ägandet i börsbolag för AP-fonderna inklusive löntagarfonderna. Dessa begränsningar är i maktkoncentrationshänseende av underordnad betydelse eftersom flertalet börsbolag kan domineras med betydligt lägre röstandel än det i förslaget uppställda. Genomförs förslaget bör den övre gränsen för röst- och kapitalandelen sänkas från 50% till högst 20%.

I lagstiftningen för de övriga aktieförvaltande pensionsfonderna finns yt
terligare en begränsningsregel, som säger att de tillsammans inte får äga
mer än upp till 50 procent av aktierna i ett börsbolag. LO vill påpeka att
konsekvenserna av begränsningsregeln leder till ett inte önskat marknads- 27

beteende. Däremot delar vi uppfattningen att det är rimligt att också dä den Prop. 1987/88:167 femte fondens innehav bör begränsas till 10 procent av röstvärdet i börsfö- Bilaga 2 retag. Det är en begriplig regel som också visat sig fungera.

SAF

I promemorian föreslås, att också den femte AP-fondstyrelsen skall kunna förvärva aktier upp till 10 procent av röstvärdet. För att löntagarfonderna samt Qärde och femte AP-fondstyrelsen tillsammans också fortsättningsvis inte skall kunna inneha aktier som motsvarar mer än 50procent föreslås, att gränsen för löntagarfonderna sänks från 8 till 6 procent. Som övergångsbestämmelserna föreslås emellertid, att om någon löntagarfond den Ijuli 1988 innehar mer än 6 procent i något företag den också fortsättningsvis skall få ha kvar samma andel. I realiteten innebär detta, att i alla företag, där någon löntagrfond innehar mer än 6 procent av aktiernas röstvärde, kan löntagarfonderna tillsammans med Qärde och femte AP-fondstyrelsen förvärva aktier motsvarande mer än 50 procent av röstvärdet. Detta är oacceptabelt.

Landstingsförbundet

Styrelsen vill i det sammanhanget peka på att innehav av aktier med t. ex. en tiondels röstvärde kan innebära en betydligt större ägandeandel av det totala aktiekapitalet än vad röstvärdet utvisar. I det föreliggande slutbetänkandet från försäkringsverksamhetskommittén (SOU 1987:58) Försäkringsväsendet i framtiden föreslås utöver röstetalsgränsen en till andelen av företagets aktiekapital knuten begränsningsregel om 20 procent. I syfte att begränsa riskerna av ett alltför stort aktieinnehav i ett och samma företag anser styrelsen att utöver den föreslagna begränsningen av aktieinnehav till högst tio procent av röstetalet en viss begreänsning av den tillåtna andelen av det totala aktiekapitalet i ett enskild bolag bör övervägas för den femte AP-fondstyrelsen.

Sveriges Industriförbund

1 skrivelsen föreslås att en femte AP-fond i likhet med den Qärde AP-fonden får en begränsning av aktieinnehavet i varje enskilt börsföretag till 10 procent av röstetalet. Dessutom föreslås varje löntagarfondstyrelses innehav begränsas från mindre än 8 procent till mindre än 6procent av röstvärdet i börsbolag. Effekten skulle bli att AP-fonderna och löntagarfonderna samlat kan inneha upp till 50 procent av röstvärdet i ett börsföretag, vilket överensstämmer med nuläget.

När dessa fonder samlat kan inneha en sä stor andel som 50 procent av
röstvärdet i bolag blir ägaransvaret av central betydelse. De utökade
aktieinnehav som instiftandet av en femte AP-fond syftar till innebär att
staten tillägnar sig ett betydande ägaransvar i näringslivet. I förlängningen
utgör tendensen till ökat statligt inflytande i näringslivet ett oroande väl
färdshot. Det finns inget som helst stöd för hypotesen att staten skulle axla 28

Innehåll Prop. 1987/88:167

Propositionen .................................................................. 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ............................ ..... 1

Propositionens lagförslag ................................................ 2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1988-03-24 8

1 Inledning........................................................................ 8

2 En femte AP-fondstyrelse inrättas ............................... ... 10

3 Tilldelningen av medel till Qärde och femte fondstyrelserna 11

4 Begränsningen av AP-fondens totala innehav av inregistrerade aktier skall vara oförändrad ....................................................................................... ... 13

5 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 15

6 Upprättat lagförslag....................................................... ... 16

7 Hemställan .................................................................. ... 16

8 Beslut............................................................................. 16

Bilagor

Bilagal Utdrag ur (Ds 1988:12) En femte AP-fondstyrelse 17

Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över promemorian

(Ds 1988: 12) En femte AP-fondsstyrelse ...... 19