Regeringen förelägger riksdagen vad som upptagits i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 21 april 1988 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

Kjell-Olof Feldl

Bengt K. A. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det förslag till statsbudget för budgetåret 1988/89 som lades fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till senare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten. I samband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgelulfallel för innevarande budgetår. Denna ger vid handen att budgetunderskottet för budgetåret 1987/88 blir ca 8,9 miljarder kr. lägre än vad som beräknades i årets budgetproposition. Sålunda förutses nu ell underskott om ca 5,8 miljarder kr.

För budgetåret 1988189 beräknades i budgetpropositionen ett underskott om ca 11,9 miljarder kr. De nya beräkningarna visar ell underskott om ca 6,7 miljarder kr.

I propositionen redovisar regeringen i en reviderad finansplan sin bedömning av hur den ekonomiska politiken bör utformas. I särskilda bilagor till denna redovisas bl. a. en reviderad nationalbudget för år 1988 och kalkyler för den svenska ekonomin 1989-1991 samt en långtidsbudget för budgetåren 1988/89-1992/93. Vidare föreslås ändrade principer för stöd lill näringslivet (bl. a. en ökad avgiftsbeläggning för vissa statliga garantier).

Propositionen innehåller även förslag om förlängning lill utgången av år 1989 av lagen mol skatteflykt (den s. k. generalklausulen) och vissa andra ändringar i skatldagsfiftningen saml förslag och inrättande av en ny sparform, ungdomsbosparandet. Vidare föreslås vissa åtgärder för all förslärka skyddet mot främmande undervaltenskränkningar samt vissa arbetsmarknads-, invandrar- och flyklingpoliliska åtgärder. I propositionen tas också upp vissa anslags- och bidragsfrågor inom socialdepartementets verksamhetsområde. Slutligen lämnas redogörelser rörande uppföljning och utvärdering av offentlig verksamhet saml restaureringen av Hornborgasjön. I Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 150.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 april 1988 Prop. 1987/88: 150

Närvarande: statsrådet Feldl, ordförande, och statsråden Gustafsson, Leijon, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson, Gradin, Holmberg, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande: statsråden Feldl, Lindqvist, Johansson, Bodström, Thalén, G. Andersson, Holmberg, Peterson, Hulterström

Proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1988/89, m. m. (kompletteringsproposition)

Statsrådet Feldt anför: Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1987/88: 100) förelagt riksdagen ett förslag fill statsbudget för budgetåret 1988/89. Pä de punkter där förslaget upptog endast beräknade belopp har regeringens förslag därefter redovisats i särskilda propositioner.

Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen -förutom förslaget lill statsbudget i budgetpropositionen - avge etl särskilt förslag till slutlig reglering av slaisbudgeten för del kommande budgelåret i den s. k. komplelleringspropositionen. Detta förslag bör nu lämnas lill riksdagen. 1 samband därmed bör regeringen redovisa sin bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Likaså bör en reviderad nationalbudget tillställas riksdagen. I komplelleringspropositionen bör ocksä las med vissa andra frägor som har samband med den ekonomiska politiken och budgetpolitiken m. m. och som bör behandlas av riksdagen under innevarande riksmöte.

Statsrådet Feldt föredrar den reviderade finansplanen samt redogör för statsbudgetens utgifter och beräknade inkomster under nästa budgetär, m.m. Statsråden Lindqvist, Feldl, Johansson, Bodström, Thalén, G. Andersson, Holmberg, Peterson och Hulterström föredrar de ifrågavarande förslagen under social-, finans-', utbildnings-, arbetsmarknads-, civil-, miljö- och energi- samt försvarsdepartementens verksamhetsområden. Anförandena redovisas i underprotokollen för resp. departement.

Statsrådet Feldt hemställer atl regeringen i en gemensam proposition förelägger riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Förslagen bör behandlas under innevarande riksmöte.

Regeringens proposition 1987/88:150

Bilaga 1

Reviderad finansplan

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 april 1988 Föredragande: statsrådet Feldl

Anmälan till proposition med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1988/89, m.m. (kompletteringsproposition) såvitt avser reviderad finansplan, m.m.

1 Den tredje vägen

Den ekonomiska politik som bedrivits sedan 1982 har kallals den tredje vägen. Beteckningen anger atl regeringen avvisar de förenklade och ensidiga recept för efterfrägeslyrning som ofta ställs mol varandra i den allmänna debatten. En politik baserad enbart på åtstramning eller expansion av efterfrågan förmår inle lösa de uppgifter den ekonomiska politiken står inför. Det krävs en tredje väg.

Under senare delen av 1970-lalel och början av 1980-lalel var den svenska ekonomin inne i en djup kris. Konkurrenskraften försvagades, vilkel ledde till försämrad bytesbalans och avstannande ekonomisk lill-växt. Induslriproduklionen sjönk och invesleringarna föll. Även arbetsmarknaden försvagades. För en lid kunde problemen på arbetsmarknaden mildras genom växande budgetunderskott och ökande upplåning, dock endast till priset av hög inflation och stigande räntor. Budgetunderskottet skapade en betydande likviditet i ekonomin och lade därmed grunden lill en svällande finansiell sektor. När budgetpolitiken stramades ål 1980-1981, framträdde de underiiggande problemen klart: produktionen sjönk, och mellan 1980 och 1983 fördubblades den öppna arbetslösheten.

I en sådan situation räcker inte de traditionella finans- och penningpolili-ska medlen lill. De förmår inte att ensamma övervinna målkonflikterna. Åtstramning av den inhemska efterfrågan tenderar all öka arbelslösheien, urholka välfärden och vidga de sociala klyftorna. Expansion av den inhemska efterfrågan kommer i slället till stor del alt läcka ut ur landet i form

1 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 150. Bilaga 1

av ökad import och samtidigt öka inflationen. Detta riskerar all i föriäng- Prop. 1987/88: 150
ningen driva fram en så mycket hårdare åtstramningspolilik. Bilaga 1

Dessa överväganden gjorde atl den tillträdande socialdemokratiska regeringen hösten 1982 valde all i slället gå en tredje väg. Den har inneburit en kombination av åtgärder för all stimulera ekonomins utbudssida i syfte att öka produktion och sysselsättning samt en stram budgetpolitik i syfte att hålla tillbaka prisstegringarna och minska obalanserna i ekonomin. Den huvuduppgift som måste lösas är all skapa och vidmakthålla en så god konkurrenskraft all efterfrågan på svenska produkter - såväl utomlands som i Sverige - kan ge en total expansion av produktion, sysselsättning och investeringar samtidigt som bytesbalansen förstärks. Syftet med politiken är därmed all göra del möjligt atl både arbeta och spara sig ur krisen.

Som etl första steg i krispolitiken skrevs den svenska kronans värde ned med 16% för atl i ell slag förslärka konkurrenskraften och ge del konkur-rensutsatla näringslivet en lillväxlstimulans.

Fördelningspolitiken lades om i syfte alt fördela krisens och krispolitikens bördor efter bärkraft - men också för all möjliggöra en dämpad koslnadsstegring. Därmed lades grunden för en snabb industriell expansion och förbättrad bytesbalans.

Regeringen slog också fast, all förutsättningen för alt denna utveckling skulle bli långsiktigt hållbar var all den prisstegring som devalveringen medförde bara blev tillfällig och atl ekonomin därefter växlade in pä en bana som kännetecknas av avsevärt lägre prisstegringar. Samtidigt måste den konkurrensutsatta sektorns lönsamhet stabiliseras på en hög nivå. Detta förutsätter atl lönekostnadsökningen dämpas - vilkel i sin lur kräver en fördelningspolitik som upplevs som rättvis av breda folkgrupper. Ekonomins funktionssätt måste förbättras, marknaderna fungera smidigare och överflyttningen av resurser från lillbakagäende näringsgrenar lill expanderande skyndas på.

Dessa uppgifter har stått i centrum för den tredje vägens politik de senaste åren. En rad ekonomisk-politiska insatser har gjorts på skilda områden.

Budgetpolitiken har blivit avsevärt stramare. De offentliga utgifterna växer nu betydligt långsammare än under 1970-lalet. Statens budgetunderskott har minskats kraftigt. Den offentliga sektorn som helhet uppvisar ånyo ell positivt finansiellt sparande.

PenningpoUtiken har lagts om. Del tidigare regleringssystemet har er-salts med etl syslem, som innebär all riksbanken kan påverka räntorna på ett smidigare och mer flexibelt sålt, samtidigt som staten får sin upplåning tillgodosedd på marknadsmässiga grunder. Den inflationsdrivande effekt som tidigare kom frän budgetunderskottet och dess finansiering har därmed i hög grad reducerats. Samtidigt har det blivit möjligt för hushållen atl få sina kreditbehov tillgodosedda till rimligare räntor i och med all all deras beroende av den grå kredilmarknaden minskat.

Industripolitiken har förnyats. Den tidigare defensiva subvenlionspoliti-
ken har ersatts av offensiva satsningar på ny teknik, småföretagsutveck
ling, kommunikationer, forskning och utveckling. Detta skapar förutsätt
ningar för en jämnare regional fördelning av tillväxten, samtidigt som del 2

påskyndar näringslivels omvandling. Arbetsmarknadspolitiken har paral- Prop. 1987/88: 150 lelll i allt högre grad inriktats på framålsyftande ätgärder som förmedling. Bilaga 1 yrkesutbildning och fortbildning, medan de kortsiktiga sysselsättningsskapande åtgärderna begränsats.

En omläggning av skattesystemet har påbörjats. Inkomslskaltesalserna har sänkts, samtidigt som skallebasen breddats genom avdragsbegränsningar. Skattesystemet har förenklats kraftigt, inle minst för den enskilde medborgaren. Etl arbete har inletts som syftar lill en genomgripande reform av skattesystemet, för såväl fysiska som juridiska personers beskattning.

Ungefär samtidigt som den tredje vägens politik inleddes, vände den internationella konjunkturen uppåt. De sammanlagda resultaten av politikomläggningen och den förbättrade internationella situationen har varit mycket positiva för den svenska ekonomin:

• BNP-tillväxlen har sedan 1982 varit mer än dubbelt så hög som under den föregående sexårsperioden. Mellan 1982 och 1988 beräknas bruttonationalprodukten öka med drygt 15%.

• Särskilt snabbt har den konkurrensutsatta sektorn vuxit. Industriproduktionen beräknas öka med över 20% mellan 1982 och 1988, medan den föll under åren dessförinnan.

• Industrins lönsamhet och soliditet har stabiliserats pä en högre nivä. Industriinvesteringarna, som föll kraftigt fram lill 1982, beräknas öka med 70% mellan 1982 och 1988.

• Bytesbalansen har förstärkts. Handelsbalansen uppvisar etl betydande överskoll.

• Budgetunderskottet, som växte okontrollerat under krisåren, har minskal från drygt 13% av BNP 1982 fill under 1% i dag. Del offentliga sparandet har vänts från ell underskott lill ell överskott.

• Infialionen har gradvis sjunkit, frän över 10% per år lill för närvarande drygt 5 %.

• Arbetslösheten, som fördubblades mellan 1980 och 1983, har därefter minskats radikalt. Den öppna arbetslösheten i Sverige beräknas ligga under 2% 1988, vilket är mindre än en femtedel av genomsninel i Västeuropa. Samtidigt har vi västvärldens högsta sysselsättningsgrad. Sysselsättningen, som föll under krisåren, beräknas öka med över 200000 personer mellan 1982 och 1988.

• Reallöneutvecklingen har vänt uppåt. Medan reallönen för en genomsnittlig löntagare sjönk med ca 7% mellan 1976 och 1982 och föll med ytterligare etl par procentenheter efter devalveringen 1982, har den efter 1983 stigit med ca 7%.

Den svenska ekonomin har således under de senaste sex åren gradvis återvunnit sin styrka och tagit sig ur den akuta krisen. Medborgarna har sett resultaten i form av förbättrade reallöner, ökad köpkraft och fler arbetslillfällen. Genom all underskotlen minskals och investeringarna ökats slår Sverige i dag i väsentliga avseenden starkare alt möta de hot och problem som utgör nya utmaningar för den ekonomiska politiken.

De nya utmaningarna härrör delvis från den oroliga ekonomiska utveck
lingen i vår omvärld, men de hänger också samman med den ekonomiska 3

politikens framgångar. Det höga eflerfrågetryckel har minskal arbelslöshe- Prop. 1987/88: 150 len, men del har också gjort det svårt atl sänka inflationen. Vinstuppgång- Bilaga 1 en har medfört högre investeringar, men har också bidragit till atl minska förelagens motstånd mot höga lönekostnadsökningar. Inflafionen har visserligen dämpats, men inflationstakten i Sverige ligger fortfarande över den i våra främsta konkurrentländer.

Den höga inflationen beror i stor utsträckning på snabba lönekostnadsstegringar. De svenska nominella lönekostnaderna har de senaste åren stigit betydligt snabbare än i konkurrentländerna, bl.a lill följd av del starka eflerfrågetryckel pä arbetsmarknaden, men också som ett resultat av det splittrade sätt på vilket förhandlingarna genomförts.

Etl annat problem i den svenska ekonomin är en stark uppgång av den privata konsumtionen och elt alltför svagt hushållssparande. Konsumtionsstegringen, framför allt av varaktiga konsumtionsvaror, har medfört atl importen ökat, vilket belastar bytesbalansen. En faktor bakom kon-sumlionsuppgången är den starka kredilexpansionen, vilken har bidragit till att hushållen kunnat låna stora summor till konsumfion. Det har visserligen gynnat hushållens materiella standard, men har samtidigt inneburit aU sparandet minskat.

Etl tredje problem är den otillräckliga produktionskapaciteten inom främst industrin. För närvarande råder brist på arbetskraft i flera sektorer och regioner. Samtidigt är den konkurrensutsatta sektorn fortfarande, trots den starka investeringsuppgången, för liten för alt genom ökad export kunna möta den nuvarande starka eflerfrägeökningen. Tillsammans med den alltför höga inflationen medför dessa faktorer all bytesbalansen gradvis försämras igen.

Under 1988 kommer del ekonomiska lägel, såvitt nu kan bedömas, atl vara gott, men risken finns alt den inlernationella konjunkturen försämras nästa år, om inle obalanserna mellan Förenta staterna. Japan och Förbundsrepubliken Tyskland reduceras. Fortsätter den starka konsumtions-tillväxten och den höga inhemska inflationen finns risk för en yllerligare försvagning av bytesbalansen nästa är. Därmed kan en åtstramning, som slår mot tillväxt och sysselsättning, komma atl tvingas fram.

Atl råda bot på dessa problem - och samtidigt slå vakl om den fulla sysselsättningen — är nu den ekonomiska politikens viktigaste uppgift. För alt klara de tre problemen krävs en bättre fungerande lönebildning, en stram politik för att hålla tillbaka konsumtionen och öka sparandet i ekonomin saml insatser för all öka tillväxten och förbättra ekonomins flexibilitet. Det är detta som vägleder utformningen av regeringens ekonomiska politik inför de närmaste åren.

Mot denna bakgrund föresläs därför i del följande åtgärder för atl dämpa konsumlionsuppgången, öka sparandel och begränsa likviditeten i ekonomin. Vidare aviseras finansierade inkomstskaltesänkningar för all möjliggöra låga nominella lönekoslnadsökningar 1989. Härutöver anges riktlinjer för en långsiktig politik i syfte all förbättra ekonomins funktionssätt.

2 Den internationella utvecklingen ':°p- 'f" '

° Bilaga 1

Utsikterna för den internationella ekonomin har förbällrats i förhållande lill den bedömning som redovisades i årets finansplan. I elt par viktiga hänseenden har ulvecklingen varil positiv de senaste månaderna. Dels blev den ekonomiska tillväxten i industriländerna hösten 1987 - särskilt före börsnedgången - betydligt starkare än väntat. Dels har del relativa lugn som återställdes på finansmarknaderna efter händelserna i oktober beställ. Den förlroendekollaps i näringsliv och hushåll som kunde befaras direkt efter börsfallel inträffade inte.

Världsekonomin gick sålunda in i 1988 på en relativt hög aktivitetsnivå och utsikterna för det närmaste året ter sig relativt gynnsamma, även om en viss uppbromsning kan väntas. Del råder emellertid alltjämt betydande osäkerhet om den framtida ulvecklingen. Några nya initiativ har inle tagits i den ekonomiska politiken i de stora länderna för atl påskynda utjämningen av de externa obalanserna mellan de största ekonomierna. Obalanserna tycks därför kvarstå, ålminslone under 1988. Tröghelen i anpassningen -vilken sannolikt var en viktig faktor bakom oron på finansmarknaderna i höstas - kvarstår därmed som elt problem. Den riskerar att negativt påverka tillväxten framöver och kanske utlösa nya finansiella kriser.

Utvecklingen i OECD

Den starka utvecklingen i väridsekonomin andra halvåret i Qol förde upp BNP-tillväxlen i OECD-omrädet 1987 fill 3%. Tidigare preliminära siffror har reviderats upp för nästan samtliga större länder, särskilt Japan och Storbritannien. Orsaken är en snabbare tillväxt av den inhemska efterfrågan, såväl privat konsumtion som näringslivets investeringar. En förklaring till den starka utvecklingen har i flera länder varil en aktivitetsslödjan-de, expansiv penningpolitik. Vidare har finanspolitiken varit något mindre restriktiv än vad som tidigare förutsetts.

Genom den starka efterfrågeulvecklingen i industriländerna växte världshandeln med drygt 5% i volym 1987; andra halvåret uppskattas expansionen ha uppgått till över 10% i årstakt. OECD-omrädets import ökade snabbare än dess export. Det innebär att omvärlden fick extra draghjälp i sin ekonomiska utveckling från industriländerna.

Den relativt goda tillväxten i OECD-omrädet 1987 ledde till en viss nedgång i arbetslösheten, men med stora skillnader mellan länderna. Störst blev nedgången i Storbritannien, Canada och Förenta staterna. I de övriga europeiska länderna däremot förblev arbetslöshetssiffrorna i stort oförändrade. Sammantaget ligger arbetslösheten alltjämt pä en mycket hög nivå, och uppgick för Västeuropa till i genomsnitt närmare 11 % av arbetskraften 1987. I är väntas dessutom del senaste årets förbättring på arbetsmarknaden i OECD-omrädet vända och arbetslösheten börja öka igen i flera länder. Massarbetslösheten framstår därmed alltjämt som det dominerande problemet i Västeuropa.

Den prognos för den internationella ekonomiska ulvecklingen 1988 som

lades fram i finansplanen är alltjämt i huvudsak giltig. Sammanlaget förut- Prop. 1987/88: 150 ses sålunda för flertalet länder en dämpning av expansionen från och med Bilaga 1 innevarande halvår. Del viktigaste undantaget är den japanska ekonomin, för vilken en klar upprevidering av tidigare prognoser gjorts. Totalproduktionen väntas nu växa med över 4 % i Japan i är, eller i ungefär samma takt som 1987. Tillväxten bärs upp av en myckel expansiv inhemsk efterfrågan, understödd av en aktiv ekonomisk politik.

För OECD-området sammanlaget väntas en BNP-tillväxl 1988 på 2 3/4%, vilket är en något starkare tillväxt än vad som angavs i finansplanen. Delta är främst en följd av atl andra halvåret i fjol blev starkare än tidigare beräknat. Tillväxten under loppet av 1988 är i stort sett oförändrad jämfört med tidigare prognos. Världshandeln förutses växa med drygt 5 % i volym i år.

I Förenta staterna väntas en dämpning av den privata konsumtionen, vilkel bl.a. hänger samman med en viss normalisering av ijolårels mycket låga hushållssparande. Konsumtionsdämpningen kompenseras till en del av en fortsatt mycket expansiv utveckling av exporten och en investerings-uppgång i anslutning till denna industriella expansion. Av en BNP-lillväxt på ca 21/2% 1988 väntas ungefär hälften motsvaras av en, förbättrad exlernbalans realt, dvs. ökad produktion dels för förbrukning utanför landet, dels för atl ersätta tidigare import.

BNP-tillväxlen i Västeuropa kan visserligen i genomsnitt för 1988 väntas översliga 2%, men den underiiggande trenden är betydligt svagare. För mänga västeuropeiska länder är en avmattning av exporten och en starkare import - dvs. spegelbilden av vad som väntas ske i Förenta staterna - elt viktigt inslag i denna fortsatt dämpade utveckling. I den västtyska ekonomin är också den ogynnsamma utvecklingen av näringslivets investeringar — något som är nära kopplat till svaga exporlutsikter och osäkerhet beträffande D-markens utveckling - en viktig faktor för de fortsall svaga lill-växtutsikterna. Bestående höga realräntor kan förväntas hålla tillbaka investeringarna i elt flertal länder.

De externa obalanserna mellan de tre största länderna väntas förbli betydande. Det amerikanska bylesbalansunderskottet väntas sålunda uppgå till . 140 miljarder dollar i år, medan överskotten i Japan och Förbundsrepubliken Tyskland beräknas uppgå lill 85 resp. 45 miljarder dollar. Samfidigt riskerar flera västeuropeiska länder atl få en försvagning av bytesbalansen, särskilt om de skulle höja ambitionsnivån vad gäller den egna tillväxten.

Behovet av åtgärder mot obalanserna

Tillräckliga justeringar av den ekonomiska politiken har ännu inle kommit till stånd i de tre största ekonomierna för alt de externa obalanserna skall reduceras i önskvärd omfattning. Etl fasthällande vid nuvarande ekonomiska politik i de stora länderna innebär därmed en risk för att förtroendet pä de finansiella marknaderna viker och atl världsekonomin återigen kommer in i en akut kris. Osäkerheten i prognoserna för tillväxt och handel, liksom för räntor och växelkurser, är därför stor.

Del är således önskvärt alt ytterligare åtgärder vidtas i den inhemska 6

ekonomiska politiken i de större ekonomierna för att säkerställa en läng- Prop. 1987/88: 150 siktig utjämning av obalanserna. Här har självfallet Förenta staterna ell Bilaga 1 stort ansvar när det gäller budgetsaneringen och andra åtgärder ägnade atl förbättra sparandel i ekonomin. Samtidigt är del av vikt all överskollslän-, derna bidrar lill anpassningen genom en högre lillväxl av den inhemska efterfrågan. Annars finns en risk att en stramare politik i Förenta staterna dämpar hela världsekonomins tillväxt. Japan har aktiverat finans- och penningpolitiken och medverkar därmed i anpassningen genom en ökad inhemsk eflerfrågelillväxt. En motsvarande handlingsberedskap har emellertid ännu inle demonstrerats i de västeuropeiska överskotlsländerna.

En justering av politiken bör göras så atl den önskade utjämningen av obalanserna sker i former som innebär en god ekonomisk lillväxl och därmed en positiv sysselsättningsutveckling. Om däremot den fortsatta anpassningen främst skulle ske via snabba och okontrollerade, växelkurs-justeringar, skulle delta riskera all leda till en internafionell recession, stigande inflation och ell växande protektionistiskt tryck.

Även om riskerna för ell akut bakslag i den inlernaliondla ekonomiska ulvecklingen inle realiseras, är sysselsältningsutsiklerna för framför allt Västeuropa dystra. Den redan myckel höga arbetslösheten hotar nu äter alt stiga. För all undvika en sådan utveckling krävs en högre tillväxt, vilket i sin lur förutsätter all de hinder som finns för delta undanröjs. Förutsällningarna skiljer sig därvid mellan olika länder, men gemensamt är att det oftast krävs en kombination av stabiliseringspoliliska ingrepp och åtgärder för all förbättra ekonomiernas funktionssätt. Av central belydelse är alt en sädan politik - särskilt på del makroekonomiska området - vidtas i samarbete mellan länderna. Del synes dock för närvarande inle finnas några förutsättningar all uppnå enighet om behovet av samordnade, makroekonomiska stimulansåtgärder i Västeuropa.

Utvecklingsländerna

Situationen förblir allvarlig för flertalet skuldsatta utvecklingsländer. För dessa länder sammantagna minskade visserligen skulden i förhållande lill exporten under 1987, men skuldnivån är likväl betydligt över vad den var 1982, del år dä skuldproblemen blev akuta. En tung skuldtjänslbörda kommer att försvåra möjligheterna att åstadkomma en stabil lillväxl och utveckling i många av dessa länder.

Utvecklingsländernas ekonomiska situation understryker sålunda ytterligare betydelsen av god tillväxt och finansiell stabilitet i världsekonomin. Det är vidare av stor vikt atl utvecklingsländerna har tillträde lill industriländernas marknader. Etl fortsalt betydande netlolillskoll av resurser utifrån är också en viktig förutsällning för ekonomisk återhämtning i utvecklingsländerna, särskilt i de allra fattigaste.

Sverige fortsätter atl aktivt verka för skuldlältnader för de faltiga länderna i samband med skuldomförhandlingar i Parisklubben. Del är vidare med tillfredsställelse vi kan konstatera all en utvidgning av den s.k. stmkluran-passningsfacilitelen i Internationella valutafondens regi nu praktiskt taget förts i hamn. Sverige har för denna utvidgning gjort en utfästelse om elt

avtalsmässiga kostnadsökningar 1988. Därtill kommer emellertid löneglid- Prop. 1987/88: 150 ning. I vissa avtal finns dessutom särskilda garanliklausuler, som ger de Bilaga 1 anställda en garanterad löneglidning, vilken tillsammans med de avtalsmässiga löneökningarna ger en ökning på ca 4%. För den statliga sektorn ökar timlönekoslnaderna med drygt 4% 1988. Under loppet av året stiger nivån med ytterligare ett par procentenheter. För den kommunala sektorn beräknas limlönekostnaderna öka med ca 6%.

Mol denna bakgrund baseras prognoserna för den svenska ekonomins utveckling på atl limlönerna i genomsnitt ökar med 6% 1988. Det är högre än lägallernativet i finansplanen, men inte lika högt som högalternativet. Det innebär atl löneökningslakten i Sverige även i år kommer atl ligga högre än i OECD-området, vilket medför att konkurrenskraften för de svenska förelagen kan komma alt försämras.

Med de angivna fömtsättningarna rörande den inlernaliondla ekonomiska ulvecklingen och limlönernas ökning förutses en fortsalt stark ökning av inhemsk efterfrågan 1988, en god BNP-tillväxl och en fortsalt nedgång av arbetslösheten. Utvecklingen väntas emellertid också innebära atl underskottet i bytesbalansen ökar jämfört med 1987. Den starkare inlernationella tillväxten och del förbättrade bytesförhållandet - bl.a. lill följd av lägre oljepriser - gör dock alt bytesbalansförsämringen inle blir sä stor som tidigare förutspåddes.

Tabell 1 Försörjningsbalans

	Miljarder kr., löpande prise 1987	Procentuell volymförändring
	Miljarder kr., löpande prise 1987	1986	1987	1988
BNP Import	1 009,2 307,3	1,2 5,6	2,8 6.9	2,2 4,9
Tillgång	1316,5	2,2	3,8	2,9
Privat konsumtion Offentlig konsumtion Stal Kommuner Bruttoinvesteringar Lagerinvesleringar' Export	525,0 271,7 74,6 197,1 192,3 -6,4 333,9	4,3 1,3 2,6 0,8 -1,0 -0.5 3.2	4,1 0,7 -0.6 1,1 7,5 -0,3 4,8	3,0 1,1 0.8 1.3 3,8 0,3 2.7
Användning	1316,5	2,2	3,8	2,9
Inhemsk efterfrågan	982,6	1,9	3,4	3,0

' Förändring anges i procent av föregående års BNP.

Den privata konsumtionen ökade med drygt 4% både 1986 och 1987, se
tabell 1. Bakom denna utveckling låg såväl förbättrade realinkomsler för
hushållen som goda möjligheter all låna pengar, stigande förmögenheter
och optimistiska framtidsförväntningar. Ökningstakten har emellertid
dämpats något under senare månader, och för 1988 förutses en ökning av
den privala konsumlionen med 3%. Den offentliga konsumtionen har
däremot ökat relativt långsamt under de senaste två åren - med ca I % per
år. En fortsatt måttlig fillväxl förutses 1988, koncentrerad till den kommu
nala sektorn. 10

beräknas däremot vara svag, bl.a. till följd av att tillväxten och importen i Danmark och Norge, vilka är viktiga moltagariänder för svensk export, utvecklas svagt. Samtidigt sätter produktionskapaciteten en gräns för exportökningen.

Treårskalkylerna, vilka redovisas i det följande, visar atl snabba löne-koslnadsslegringar riskerar all försämra konkurrenskraften. Trots en högre löneökningslakt i Sverige än i omväriden de senaste åren är konkurtcns-kraften i svenskt näringsliv för närvarande god. Delta beror dock i hög grad på faktorer av tillfällig karaktär. Delvis kan del förklaras av atl de stora förändringarna i valutakurserna, med en nedvärdering av den amerikanska dollarn och en uppvärdering av D-mark och yen, har gynnat svensk exportindustri på flera viktiga marknader. Om en omläggning av den amerikanska ekonomiska politiken gör atl exporten till Förenta staterna växer långsammare i framfiden, skärps emellertid kraven på bättre konkurrenskraft genom pris- och koslnadsanpassning.

Konkurrenskraften har dock i andra avseenden än priser och kostnader utvecklats förmånligt de senaste åren. En betydande omstmkturering av svenskt näringsliv har skett och de svenska företagen har varil framgångsrika när det gäller atl utveckla och marknadsföra nya produkter. Marknadsandelarna för de svenska företagen pä exportmarknaden tycks ha varit i stort sett oförändrade 1987. Under 1988 förväntas emellertid andelarna minska med nästan I %. Delta är dock i huvudsak en effekt av arbetsmarknadskonflikten vintern 1988.

Trots försvagningen mellan 1986 och 1988 uppvisar handelsbalansen fortfarande elt överskoll pä över 20 miljarder kr. 1988. Tjänste- och transfereringsbalansen uppvisar däremot ell underskoll på över 30 miljarder kr. 1988. Tjänslebalansen har under de senaste åren försämrats kraftigt, mycket fill följd av atl svenskar i allt större utsträckning reser och semestrar utomlands. Del bör emellertid noteras, att en omläggning av Ijänslehan-ddsslatistiken 1987 kan ha medfört ell brott i slalislikserierna, vilkel överdriver försämringen mellan 1986 och 1987. Vad gäller transfererings-nettot, består del till största delen av ränteutgifter på uUandsskulden och u-landsbislånd. Båda dessa poster förutses öka 1988.

Tabells Finansiellt sparande Piop. 1987/88: 150

Miljarder kr., löpande priser Bilaga 1

1986 1987 19

Hushåll 1.8 -11,5 -18,1

Företag 11,8 -16,6 -21.2

Offentlig sektor -6,7 22.9 28,5

Summa_______________________ 69_____ -52_____ -10,8

Anm: Exklusive engängsskaUen på livförsäkringsbolagens förmögenheter 1987.

Sparandet

Den offentliga sektorns finansiella sparande förbättrades frän ell underskon på 7 miljarder kr. 1986 lill elt överskoll pä 39 miljarder kr. 1987. En minskning lill 29 miljarder kr. 1988 förutses, främst till följd av att engångsskatten pä livförsäkringsbolagens förmögenheler bortfaller. Exklusive engångsskatten (drygt 16 miljarder kr. 1987) uppvisar emellertid den offentliga sektorn ell förbättrat finansiellt sparande 1988, se tabell 3. Denna förbättring kan helt hänföras lill det minskade underskottet i statsbudgeten.

Förstärkningen av det offentliga sparandel mellan 1986 och 1988 motverkas emellertid av en ännu större försvagning av den privala sektorns sparande, vilkel resulterar i en försämring av bytesbalansen. Hushållens sparkvol minskade med 2 procentenheter 1987 och en viss fortsall nedgång förutses även 1988. Hushållens finansiella sparande beräknas därmed minska med 20 miljarder kr. mellan 1986 och 1988.

Ännu större är nedgången i förelagens finansiella sparande. Del beräknas minska med 33 miljarder kr. mellan 1986 och 1988, framför allt som en följd av omfattande investeringar. Sett i ett något längre perspektiv kan konstaleras, att bruttosparandet, vilkel utgör ett mått på vinsterna i näringslivel, steg mycket kraftigt åren 1982-85 och därefter har stabiliserat sig på den högre nivån. Även bruttoinvesteringarna ökade åren 1982-85, men inte lika mycket som brullosparandet. Investeringsuppgängen har emellertid därefter fortsatt, sä alt brulloinvesleringarna blivit betydligt större än förelagens bmttosparande 1987 och 1988. Del är delta som gör atl förelagens finansiella sparande nu minskar igen.

Sysselsättningen

Efterfrågan på arbetskraft har ökat markant det senaste året i såväl industrin och byggnadsverksamheten som tjänstesektorerna. Sysselsättningen ökade med 36 000 personer 1987 och arbetslösheten reducerades fill 1,9%.

Även under 1988 förutses en hög efterfrågan på arbetskraft. Antalet
sysselsatta beräknas öka med över 50000 personer och arbetslösheten
bedöms fortsätta alt minska något. Den starka ulvecklingen på arbets
marknaden kan under året medföra problem i form av överhettning med
svårigheter för många företag, liksom för delar av den offentliga sektorn,
au rekrytera arbetskraft. 14

4 Sveriges ekonomi under de närmaste åren Prop. 1987/88:150

. , rr o , ,, , Bilaga 1

4.1 Treårskalkylerna "

Som underlag för den ekonomiska politiken pä medellång och lång sikt görs i finansdepartementet långtidsutredningar och Ireårskalkyler. De senare kan ses som årliga rullande uppföljningar av långtidsutredningarna och deras syfte är atl ge elt underiag för utformningen av slabiliseringspoli-liken under de närmaste åren.

1 årets Ireårskalkyler (bilaga 1.2) analyseras den svenska ekonomins utveckling under perioden 1989-1991. Delta sker med hjälp av några scenarier baserade pä olika förutsättningar avseende ulvecklingen både i Sverige och internationellt. Exempelvis studeras vilken lyp av anpassning som krävs vad gäller priser och kostnader för att under de närmaste åren närma sig de önskade ekonomisk-politiska målen. Treårskalkylerna är således i den meningen kravkalkyler, inle prognoser för den mest sannolika ulvecklingen.

Problemen

Del ekonomiska lägel i Sverige är idag i de flesta avseenden gott. Likväl inger bytesbalansens utveckling saml pris- och kosinadsslegringen bekymmer.

Efter de båda devalveringarna i början av 1980-lalel har industriföretagens arbetskraftskostnader per producerad enhet ökat mer än i konkurrentländerna inom OECD. Ändå var, vid ingången av 1988, de relativa arbetskraftskostnaderna per producerad enhet inom tillverkningsindustrin fortfarande ca 8% lägre än vid början av 1982. Om den snabba kostnads-stegringen fortsätter, kommer emellertid denna kvarstående effekt av devalveringen 1982 alt försvinna. Då kommer del inle längre atl vara möjligt all ha en fortsatt god lillväxl i ekonomin och alt upprätthålla den höga sysselsättningen. Mot denna bakgrund preciseras i treårskalkylerna den löne- och prisstegringstakl som är förenlig med god lillväxl och låg arbetslöshet samtidigt som bytesbalansen förbättras.

De senaste årens bytesbalansunderskoll förefaller emellertid inle i första hand all ha uppställ till följd av ett alltför högt kostnadsläge med åtföljande efterfrågeborlfall. Kosinadsslegringen har på flera delmarknader delvis kompenserats av fallande dollarkurs. I slället uppger en stor del av industrin bristande kapacitet som främsta hinder för ökad produktion. Underskollen i bytesbalansen är i huvudsak orsakade av en stark stegring av den privala konsumlionen, framför allt av varaktiga konsumtionsvaror, saml av omfattande investeringar i näringslivel.

En fortsatt gynnsam utveckling för den svenska ekonomin förulsälter att
exportens och investeringarnas andel av den totala resursanvändningen i
ekonomin ökar. De högre investeringarna är mol denna bakgrund positiva.
Problemet är den privata konsumlionen, som under de båda senaste åren
ökat i en takt som väsentligt överstiger den som är förenlig med fortsatt
samhällsekonomisk balans. En central fråga i treårskalkylerna är därför
hur stort utrymmet för konsumtion - privat såväl som offentlig - kan 15

länkas vara under de kommande tre åren.

Samtidigt som den privata konsumlionen ökat och hushållssparandel Prop. 1987/88: 150 sjunkil har sparandel i den offentliga sektorn förbättrats. Delta beror Bilaga 1 emellertid delvis på all skatlelryckel, mätt som skatters och avgifters andel av BNP, har ökat under senare år. Riksdagen har uttalat som sin uppfattning all skattetrycket inle bör stiga yllerligare. Regeringens uppfattning är alt skattetrycket gradvis bör sänkas, när det stalsfinansidla läget och stabiliseringspolitiken så tillåter. Delta innebär all del inle längre är möjligt atl kompensera ell försämrat hushållssparande med en uppgång i del offentliga sparandel, som åstadkoms med ell höjt skatteuttag. I treårskalkylerna preciseras mol denna bakgrund en finansiell utveckling i den offentliga sektorn som är förenlig både med gjorda åtaganden rörande offentlig service och offentliga transfereringar och med all samhällsekonomin rör sig mot balans.

En gynnsam utveckling

Utgångspunkten för scenariot med en förhållandevis gynnsam utveckling för den svenska ekonomin under perioden 1989-1991 är atl arbetslösheten skall vara oförändrat låg samtidigt som bytesbalansens saldo skall förbättras.

I den inlernationella bild som lagts lill grund för analysen av den svenska ekonomin har tillväxten i industriländerna efter en viss dämpning 1989 förutsatts öka något under perioden. Världshandeln beräknas då öka med i genomsnitt 4,5% per år för hela treårsperioden. Nägon mer påtaglig uppgång i världsinflationen förutses inte. Detta sammanhänger i huvudsak med all den ekonomiska politiken i OECD-området förutsätts vara fortsalt stram och arbetslösheten hög.

Om tillväxten i den svenska ekonomin skall kunna upprätthållas och det skall vara möjligt atl värna den fulla syssdsällningen samtidigt som bytesbalansen förbättras, krävs en stark konkurrenskraft. På kort sikt kan lönekostnaderna stiga pä vinstnivåns bekostnad, men enligl kalkylerna krävs en fortsatt god vinstnivå under kommande år för alt generera de nödvändiga investeringarna. Inte heller är del möjligt atl räkna med all nya dollar- och oljeprisfall skall kompensera för en snabb koslnadsstegring. Därav följer alt priser och löner måste öka något långsammare än i omvärlden.

Konkurrenskraften kan även förbättras pä andra sätt än via låga nominella löneökningar, l.ex. genom utveckling av nya, bättre produkter. Självfallet bör en sådan utveckling eftersträvas. Tecken finns också på atl konkurrenskraften i denna senare mening har förbättrats under senare är. Även sedan hänsyn tagits lill detta krävs emellertid all löneökningslaklen dämpas.

I treårskalkylerna fömlsälts all de nominella lönerna ökar med 3% per
är under 1989-1991. Löneökningar av denna storlek innebär alt de svenska
relativpriserna kan sänkas marginellt under 1990 och 1991. Därmed kom
mer svenska producenler mol slulet av treårsperioden all kunna öka sina
marknadsandelar på exportmarknaderna. Över perioden sker en förbätt
ring av bytesbalansens saldo från -13 miljarder kr 1989 fill -8 miljarder kr. 16

1991. Utgångsläget är sådant att det kan vara svårt att åstadkomma ett positivt saldo under perioden, samtidigt som den inhemska efterfrågan och i synnerhet investeringarna utvecklas starkt. Med en utveckling enligt de skisserade banorna bör emellertid saldol bli positivt efter ytterligare elt par år.

Beräkningarna utgår vidare från att det är nödvändigt att hålla tillbaka de offentliga utgifternas ökningslakt. För atl del totala skattetrycket inle skall öka krävs att utgiftsökningstakten är låg. I det rådande ekonomiska läget -med tendenser till överhettning på arbetsmarknaden - finns det dessutom stabiliseringspoliliska skäl alt hålla nere ökningslakten för den offentliga konsumtionen och transfereringarna. Detta är ocksä nödvändigt om investeringarna skall kunna öka ulan atl bytesbalansen försvagas yUeriigare.

I treärskalkylernas gynnsamma scenario ökar den offentliga konsumtionen med 0,8% per år realt. Den volymökningstakten innebär att gjorda offentliga åtaganden kan infrias. Pä samma vis har den offentliga sektorns inkomster skrivits fram under antagandet all existerande principer för skalle- och avgiftssystemet bibehålls. Med dessa antaganden kommer såväl det offentliga finansiella sparandel som skattetrycket, alt ligga kvar vid en i stort sett oförändrad nivå.

När det gäller den privala konsumtionen talar del mesta för all den inle kommer alt öka i den takt som varil fallet under senare år. Dels medför anpassningen nedåt av lönernas ökningstakt atl hushållens disponibla inkomster kommer att öka långsammare. Dels är det inte sannolikt atl hushällen i längden kommer alt vilja öka sin skuldsäUning. 1 de redovisade beräkningarna har antagils alt den privata konsumtionen under 1989 ökar med 1,5%. Under de därpå följande åren beräknas ökningstakten till I % per är.

Konsumtionsdämpningen skapar utrymme för en uppgång i investering: arna. Särskilt är del invesleringarna i den konkurrensutsatta sektorn som

Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1

Tabell 4 Försörjningsbalans enligt treärskalkylernas gynnsamma alternativ 1989-1991

	Procentuell	volymförändring
	1989	1990	1991
BNP	1,7	1,8	2,1
Import	3,4	3,4	2,9
Tillgång	2,1	2,2	2,3
Privat konsumtion	1,5	1,0	1,0
Offentlig konsumtion	0,8	0,8	0,8
Stat	0,2	0,2	0.2
Kommuner	1.0	1,0	1.0
Bruttoinvesteringar	2,3	2,9	3,4
Lagerinvesteringar'	0,5	0,2	-0.2
Export	2,7	4,1	5.1
Användning	2,1	2,2	2,3
Inhemsk efterfrågan	1,9	1,5	1,3

skjuter fart när netloexporlen ökar. 1 industrin ökar invesleringarna i genomsnitt med 3,7% per är. Den önskvärda vridningen av resursanvändningen frän konsumtion lill kapitalbildning kommer därmed lill stånd.

Sammanlaget medför delta atl tillväxten i ekonomin under de kommande tre åren i genomsnitt kommer alt bli strax under 2% och stiga under periodens lopp. Uppgången beror i allt väsentligt på en förbättrad netloexport, men även på uppgången i investeringarna. Tillväxten medför alt sysselsättningen ökar med 80000 personer. Detta innebär i sin tur atl det finns förutsättningar för en fortsatt låg arbetslöshet, 1,7 %, trots ett växande arbelskraflsulbud.

Slutsatsen blir all det är möjligt all upprätthålla tillväxt och sysselsättning i ekonomin under de kommande tre åren och att samtidigt förbättra bytesbalansen och sparandel. För delta krävs emellertid väsentligt lägre nominella löneökningar än under senare år.

Risken för en sämre utveckling

Om inte löneökningarna anpassas nedåt, ulan följer det mönster som varit rådande, blir utvecklingen betydligt sämre. Vid löneökningar på 6-7% per år försämras industrins konkurrenskraft, vilket, allt annat lika, på sikt medför fallande marknadsandelar och en vikande export. Bytesbalansens saldo blir något sämre, -10 miljarder kr 1991, än i alternafivet med lägre löneökningar. Atl saidoförsämringen inte blir större, beror pä att den inhemska ekonomiska akliviteten - och därmed importen - kraffigl dämpas. Sålunda minskar invesleringarna i näringslivel, vilkel bromsar den på längre sikt nödvändiga utbyggnaden av den konkurrensutsatta sektorn. Tillväxten i ekonomin faller lill 0,9% för år 1991. Vid denna låga lillväxl förmår inle ekonomin ge arbete ål alla som söker sig ul på arbetsmarknaden. Därmed ökar arbetslösheten så atl den i slutet av perioden uppgår till drygt 3 %. Arbetslösheten nära nog fördubblas på bara tre år.

En expansiv politik kan i en sådan situation inle bota problemen. Om läget i den svenska ekonomin, lill följd av en alltför snabb pris- och löneökningslakl, försämras kraftigt, skulle en expansiv ekonomisk politik bara föra oss tillbaka lill den situation som rådde under senare delen av 1970-lalel, med stigande budget- och bytesbalansunderskoll. 1 detta läge tvingas en åtstramning av finanspolitiken fram, vilkel innebär alt det blir lillväxl- och syssdsätlningsmålen som får vika.

Kraven pä en anpassning av pris- och lönestegringen skärps ytterligare

om den inlernaliondla ulvecklingen blir väsenfiigt sämre. Utgångspunkten Prop. 1987/88: 150 är här svårigheterna all komma tillrälla med budgelunderskotlel i Förenta Bilaga I staterna, vilkel kan medföra en förlroendekris för dollarn, med fallande dollarkurs och elt högre ränteläge. 1 treårskalkylerna presenteras ett sådant scenario. Där anlas också all en slram politik bedrivs i Västeuropa för att undvika bytesbalansunderskoll. Della resulterar i en stagnerande världshandel.

Konsekvenserna för den svenska ekonomin blir dä allvarliga, även om pris- och lönekostnadsulvecklingen anpassar sig till den i omvärlden. Den ekonomiska tillväxten faller lill 1,4% per år samlidigl som arbetslösheten ökar till 2,9% och bytesbalansens saldo blir -20 miljarder kr. 1991.

Om inle koslnadsulvecklingen i Sverige i detta sämre internationella scenario anpassas nedåt, ulan ligger kvar på en fortsall hög nivå, blir konsekvenserna ännu allvarligare. Kombinationen av en lägre världsmark-nadslillväxl och alllför höga lönekoslnadsökningar leder till en drastisk nedgång i tillväxt och sysselsättning. Den rådande osäkerheten i väridsekonomin och risken för en väsentligt sämre inlernaliondl utveckling understryker därmed kraftigt behovet av all åsladkomma en anpassning av pris- och löneökningslaklen lill den som råder i de viktigaste konkurrentländerna.

4.2 Långtidsbudgeten

Vid sidan av treårskalkylerna har också gjorts en långtidsbudget (bilaga 1.3) för all belysa den finansiella utvecklingen i första hand i slalen, men även i andra delar av den offentliga sektorn. Av långtidsbudgeten framgår de stalsfinansidla konsekvenserna på fem års sikl av fattade beslul och redan gjorda åtaganden. I långtidsbudgeten görs alltså inte några bedömningar av vilka budgetpoliliska förändringar som bör genomföras vare sig på utgiftssidan eller av skalle- och avgiftsreglerna: den är en ren konsekvenskalkyl som visar effekterna av redan fattade beslut under vissa förutsättningar.

Beräkningarna baseras pä tvä olika alternativ för den ekonomiska utvecklingen, lågaliernalivel och högallernalivel, vilka anknyter lill treårskalkylerna. Lågalternativel innebär all lönestegringen dämpas till 3% per år efter 1988. I högallernalivel ligger limlöneökningen inledningsvis kvar på 6%, för all därefter långsamt sjunka ned till 4,5% slulärei 1993. I lågaliernalivel sjunker inflationen gradvis ned lill 2%. i högallernalivel ligger den kvar på mer än dubbelt sä hög nivå.

Alternativet med en lägre pris- och lönestegring ger en fortsatl förbätt
ring av budgetsaldol. dock efter en viss, inledande försämring under bud
getåret 1989/90. Denna försämring är lill största delen en engängseffekl till
följd av en omläggning av redovisningsprinciperna för slalsskuldväxlar.
Omläggningen minskar temporärt ränteutgifterna och förbättrar därmed
även budgetsaldol 1988/89. Denna förbättring vänds dock i en temporär
försämring igen budgetåret 1989/90, dä omläggningen är genomförd. Del
underliggande budgetsaldol förändras inte någotdera året. 19

1 lågaliernalivel vänds denna temporära försämring lill det bättre fr.o.m. budgelåret 1990/91 och mot slutet av perioden blir budgetunderskottet mindre än dagens. Såväl statsulgiflernas som statsinkomsternas andel av BNP blir lägre än i dag. Såväl inkomstökningen som utgiftsökningen uppgår i genomsnitt lill 3,5% per år under perioden, allt mätt i löpande priser.

I högallernalivel blir resultatet i stället en successiv ökning av budgetunderskottet. Såväl inkomster som utgifter ökar snabbare än i lågaliernalivel. Inkomsterna ökar i löpande priser med i genomsnitt 4,7% per år, medan utgifterna ökar med hela 7,0% per år i genomsnitt under perioden. Utgifternas andel av BNP börjar därmed öka igen, efter de senaste årens nedgång.

Skillnaden mellan alternativen beror i huvudsak på att i alternativet med hög inflation, så blir den ekonomiska tillväxten lägre och räntenivån högre. Detta innebär att kostnaderna för slatsskuldräntorna stiger under perioden. När budgetunderskotten väl börjat stiga, ökar ränteutgifterna ännu mer. Vidare blir kostnaderna för sysselsättningsskapande åtgärder ocksä markant högre i detta alternativ till följd av den sämre ekonomiska ulvecklingen och den högre arbetslöshet den skulle föra med sig. Dessutom innebär den högre pris- och löneslegringstaklen alt kostnaderna för transfereringarna, säsom folkpensioner, stiger snabbare. Detsamma gäller den statliga konsumtionen, såsom t.ex. försvaret.

Den enskilda utgiftspost som ökar mest under den närmaste femårsperioden är bostadssubventionerna. Detta gäller båda alternativen. Förklaringen är ökat bostadsbyggande i kombination med ett generöst subventionssystem, som innebär att slalen i stor utsträckning får bära räntekostnaderna. De reala räntesubventionerna till bostadsbyggande ökar med i genomsnitt hela 11 % om året under perioden. Detta skall jämföras med de totala statsutgifternas reala ökning, som uppgär lill 1,4 % om året i lågaliernalivel.

Den allmänna ekonomiska ulvecklingen, inklusive infiationens och till- Prop. 1987/88: 150 växtens ulveckling, har en avgörande belydelse för slalsfinanserna. I Bilaga 1 realilelen är emellertid den allmänekonomiska ulvecklingen ännu mer betydelsefull än vad som framgår av långtidsbudgeten och de skillnader mellan hög- och lägallernaliven som där framkommer.

Långtidsbudgeten är nämligen en mekanisk konsekvensberäkning, som inle tar hänsyn lill samspelet mellan budgeten och samhällsekonomin i stort. Långlidsbudgelkalkylen är statisk och partiell i så måtto atl den görs med fasta antaganden för hela perioden. Resultatet för ell år påverkar således inle fömlsällningarna för resten av perioden. En svag ekonomisk tillväxt ger alltså en rad följdeffekter på samhällsekonomin, vilka ej beaktas i långlidsbudgetberäkningarna, men som ändå torde ha betydande effekter på budgeten. Saidoförsämringen i högallernalivel skulle, lill följd av minskade inkomster och stigande utgifter, därför i praktiken sannolikt bli ännu större än vad beräkningarna ulvisar.

Elt problem, också i lågalternativet, är atl socialförsäkringssektorns finansiella sparande försvagas. Det förbättrade finansiella sparandel för slalen i lägallernativet motverkas av ell försvagat finansiellt sparande i främst AP-fonden. Under perioden ökar ATP-ulgifterna snabbare än inkomsterna frän avgifter och fondavkaslning. För all de offentliga finanserna totalt sett skall kunna visa etl stabilt överskott måste således socialförsäkringssektorns och statens finanser förstärkas. Atl förslärka AP-fondens inkomster genom höjda ATP-avgifter skulle dock försvåra lönebildningen och driva upp kostnaderna i näringslivel, om det inle balanseras av motsvarande reduceringar av andra arbetsgivaravgifter. Det är därför väsentligt all se över koslnadsulvecklingen i socialförsäkringssystemet och all driva vidare elt aktivt budgetarbete.

Lägallernativet i långtidsbudgeten uppvisar i stort sett, efter den iniliala försämring som kommer de båda närmaste åren, den förbättring av den offentliga sekloi;ns finansiella sparande som förutsattes i den senaste långtidsutredningens balansallernaliv. Man bör dock hälla i minnet atl lång-tidsbudgelmelodiken bygger på all enbart redan fattade beslut kon-sekvensberäknas. Alla eventuella utgiftsökningar på statsbudgeten och i socialförsäkringsseklorn utöver dem som beaktas i långtidsbudgeten måste därför, om inte ulvecklingen skall bli sämre än i långtidsbudgeten, finansieras genom motsvarande minskning av andra utgifter.

De strama riktlinjer för statens utgiftspolitik som tillämpats under senare år måste därför gälla även fortsättningsvis. Skulle de frängås, och om inflationen ligger fortsatt högt, kan slalsfinanserna komma all snabbi försämras igen.

5 Den ekonomiska politikens inriktning Prop. 1987/88:150

5.1 Finanspolitiken Bilagal

Syftet med den tredje vägens politik är alt åstadkomma en ekonomisk tillväxt som säkerställer full sysselsättning och bevarar välfärden samfidigt som inflationen hålls tillbaka och underskotten i ekonomin elimineras. Under de gångna åren har vi inle bara lyckats bevara välfärden, utan på väsentliga områden också utvecklat den. Vi har nu nätt i det närmaste full sysselsättning, även om det fortfarande finns problem i delar av landet. Däremot har del visat sig vara betydligt svårare att sänka inflationen ned till den önskade nivån. Det starka eflerfrågetryckel på arbetsmarknaden bidrar till atl lönekostnadsstegringen är snabbare än i konkurrentländerna. Den privata konsumtionen har ökat starkt, vilket drivit upp importen. Hushållssparandel är för lågt och den konkurrensutsatta delen av näringslivet är fortfarande för liten. Tillsammans medför dessa faktorer alt bytesbalansen försämras igen.

De kalkyler över den möjliga ekonomiska ulvecklingen de närmaste åren som redovisas i denna reviderade finansplan innebär all svensk ekonomi kommer alt kunna växa i förhållandevis god takt, med hög sysselsättning och stigande realinkomsler utan att den samhällsekonomiska balansen äventyras — men bara under fömtsättning alt konsumtionsökningen begränsas och lönekostnadernas stegring dämpas påtagligt jämfört med föregående är. Om konsumtionen och lönekostnaderna skulle forlsälla atl växa lika snabbi som tidigare, skulle Sverige på nytt få oroande stora underskott gentemot utlandet. Den ekonomiska politiken skulle ställas inför del svåra valet mdlan ökad arbetslöshet och växande underskott med vidhängande skuldsättning gentemot utlandet. På längre sikt kommer inte ens det valet atl finnas; vid fortsatta stora underskott kommer en åtstramning och försämrad sysselsättning att tvingas fram.

För återstoden av 1988 lyder prognoserna pä att den inhemska efterfrågan kommer alt fortsätta att öka i snabb takt. Del gäller såväl konsumtion som investeringar. Det drar med sig en relativt hög BNP-tillväxl med ökad brist pä arbetskraft och risk för uppdrivna lönekostnader. Delar av arbetsmarknaden är klart överhettade. Eflerfrägeökningen drar också med sig en snabb löneglidning, stigande import och försämrad bytesbalans.

1 delta läge framstår tre uppgifter som centrala för den ekonomiska politiken. Överhettningen måste motverkas genom en dämpning av efterfrågan. Lönebildningen måste påverkas i syfte att åstadkomma en kostnadsutveckling som är förenlig med låg inflation och yttre balans. Ekonomins funktionssätt måste förbättras, så att fillväxl och kapaciletsutvidgan-de investeringar stimuleras.

De stabiliseringspoliliska ingreppen bör utformas sä alt arbetslösheten hålls på en fortsalt låg nivå. Den svenska regeringen accepterar icke en inflationsbekämpning som använder ökad arbetslöshet som medel för atl pressa tillbaka pris- och koslnadsslegringarna. Uppgiften är att minska inflationen utan alt öka arbetslösheten.

Mot denna bakgrund bör en rad åtgärder vidtas i syfte all dämpa den
privata konsumtionsuppgången, öka sparandet och underlätta avtalsrörd- 22

sen 1989.

Den inhemska efterfrågan bör dämpas genom en slram finanspolitik. Prop. 1987/88: 150

Tobaksskatten bör höjas med 5 öre per cigarrett. En motsvarande höjning Bilaga 1 bör också ske för vissa andra tobaksvaror. Skallehöjningen bör genomföras den 6 juni 1988. Den medför alt priset pä cigarretter stiger med ca 10%. De ökade statsinkomsterna kan beräknas till ca 500 milj. kr.

Vidare bör förelagens möjligheter atl göra avdrag för mervärdeskatt för representationskostnader minskas. Del föreligger för närvarande vissa skillnader mellan inkomstskatten och mervärdeskallen vad gäller representation. Den i inkomstskatten mer begränsade avdragsrätten bygger på uppfattningen atl representationen i vissa fall har karaktär av privala levnadsomkostnader. Något egentligt skäl till nu föreliggande skillnader finns inle. Utredningen om indirekta skatter skall pröva mervärdeskattens bas och omfattning. I avvaktan på resultatet av denna utredning bör avdragsreglerna skärpas, så atl mervärdeskatten följer inkomslskaltereg-lerna. Det som inle berättigar till avdrag från inkomstskatten bör inte heller berättiga till avdrag för moms.

Regeringen har tidigare föreslagit en höjning av studiemedlen. Senare i dag kommer regeringen också att föreslå riksdagen atl 125 milj. kr. per år under de kommande fyra budgetåren anvisas för ätgärder mol främmande undervaltenskränkningar. Därutöver anvisas 200 milj. kr. för etl nytt minröjningsfartyg. Behovet av en stram finanspolitik nödvändiggör att dessa kostnader till fullo finansieras. Jag vill i della sammanhang erinra om alt det finns en bred enighet i riksdagen om del lämpliga i en höjning av oljeskallen.

En höjning av oljeskatten är motiverad även av energipoliliska skäl. Låga oljepriser och låg dollarkurs motverkar strävandena atl spara energi och ersätta olja med andra energislag. En lämpligt avvägd skattehöjning bör kunna få en viss dämpande inverkan på efterfrågan av olja och även medverka lill atl relativpriserna mellan olika energislag förändras till fördel för de energianvändare som satsat pä inhemska bränslen.

Totalt bör skatten på eldningsolja och andra oljor höjas med 75 kr. per m', vilket motsvarar en inläktsökning på drygt 600 milj. kr. Höjningen bör träda i kraft den Ijuli 1988.

Många stora förelag innehar för närvarande mycket omfattande likvida medel. Dessa har under senare lid i hög grad använts lill uppköp av andra förelag. Myckel talar också för alt likviditeten medverkat lill den kraftiga kredilexpansionen och är en faktor som kan driva upp lönekostnadsstegringarna. Likviditeten är framför allt koncentrerad till de största företagen.

Mol denna bakgrund bör en indragning av en del av likviditeten i de större förelagen genomföras. Icke-finansidla företag bör sälta av 15% av sina likvida medel, efter avdrag för etl fribelopp på 50 miljoner kr., på ett särskilt konto i riksbanken. Inbetalningarna bör ske i augusti 1988 och januari 1989 och medlen bör slå inne till juli 1990. Sammantaget beräknas ca 10 miljarder kr. dras in på detta vis.

Vid sidan av dessa finanspolitiska åtgärder bör yllerligare insatser göras i syfte att stimulera sparandel och begränsa den privata konsumtionsökningen. Till della återkommer jag i det följande.

Regeringen anser alt lägre skattesatser bör införas på arbete och sparan- 23

de. Frågan om en genomgripande reform av inkomslskallesyslemel utreds Prop. 1987/88: 150 f.n. i en pariamentariskl sammansatt kommitté. En skallereform baserad Bilaga 1 på detta utredningsarbete kan dock tidigast inledas är 1990. Redan för 1989 bör dock en viss sänkning av inkomstskatten äga rum. Detta bör ske genom att grundbeloppet sänks med 3-4 procentenheter för i första hand de heltidsarbetande. Kravel pä en stram finanspolitik gör atl dessa skattesänkningar mäste finansieras. Regeringen avser att återkomma till riksdagen dels med förslag om den närmare utformningen av 1989 ärs skatteskala, dels med förslag om höjd indirekt beskattning.

5.2 Penningpolitiken

Penningpolitiken har under längre lid utformats mot bakgrund av en kraftig privat konsumlionsökning och tendenser till överhettning i vissa sektorer. De ekonomiska utsikterna för 1988 ändrar inle förutsättningarna för penningpolitikens inriktning.

Den tendens till fallande internationella räntor som rådde under slutet av 1987 och början av innevarande är bröts i mars i och med att räntorna i Förenta staterna började stiga, beroende på starkare tillväxt än väntat. Marginalerna mellan de svenska penningmarknadsränlorna och motsvarande räntor utomlands har vidgats något. Valutaflödena har trots detta i stort sett varil i balans under första kvartalet. Den länga räntan har sjunkil nägot sedan årsskiftet, främst som en reaktion på den internationella ränteutvecklingen.

Stimulans av sparandet

Försvagningen av bytesbalansen gör alt penningpolitiken i högre grad måste beakta den externa balansen. Även utvecklingen på den inhemska kredilmarknaden nödvändiggör en relativt hög ränta. Ullåningsexpan-sionen lill hushållen visade ännu i början av året inte några tecken på uppbromsning. Bankerna och finansbolagen upprätthåller fortfarande en hög utlåningstakt, och bosladsinstilutens utlåning har varil mer dämpad.

Den överenskommelse om vissa lägsta amorleringsvillkor som funnits mellan riksbanken och kreditinstituten har i mars i år upphört all gälla sedan den sagts upp av en avtalspart. Antalet brott mol överenskommelsen hade då blivit myckel slort. Detta är betänkligt, inle minsl av sociala skäl; åtskilliga hushåll råkar i dag illa ut genom all la pä sig för stora län. Del är en viktig uppgift all verka för all krediiprövning, rådgivning, marknadsföring, upplysning och skatteregler tillsammans verkar så atl en alllför stor skuldsättning kan undvikas.

I detta syfte bör tillsättas en särskild utredning med uppgift all föreslå åtgärder i syfte att begränsa hushållens skuldsättning och all undvika de sociala skadeverkningar som skuldsättning i vissa fall medför. Utredningen bör samråda med bl. a. inkomstskalteutredningen, spardelegationen och konsumentverket och skall lägga fram sina förslag före utgången av oktober 1988.

Redan tidigare har riksdagen i syfte att stimulera hushållssparandet Prop. 1987/88: 150 beslutat atl de som börjar spara i allemanssparandel under liden I april-30 Bilaga I december 1988 erhåller en extra bonus. Vidare har möjligheten öppnats att inom ramen för allemanssparandel bedriva s. k. ideellt sparande. Regeringen har också uppdragit åt spardelegationen all kartlägga sparandet i Sverige och all föreslå ätgärder som kan leda lill ell ökat hushällssparande. Uppdraget skall redovisas före årets slut.

Regeringen föreslår nu nya åtgärder för alt stimulera hushållssparandet. Sparvillkoren för ungdomar förbättras genom införandet av en ny sparform, ett s. k. ungdomsbosparande. Genom ungdomsbosparandet främjas ungdomars sparande för uppbyggnad av en ekonomisk buffert och för finansiering av bosladsförvärv och bosättning. Vidare föreslås all en extra insättning pä 5 000 kr. i allemanssparandel skall vara möjlig under liden fr.o.m. december 1988 t.o.m februari 1989. Samtidigt höjs gränsen för totalt tillåtna nettoinsätlningar i allemanssparandel frän 60000 kr. till 75000 kr.

Regeringen föreskriver nu vidare krav på viss minsta kontantinsats eller motsvarande vid kreditköp. Kravel på kontantinsats sätts lill 50% för bilar och 40% för övriga varor. Denna åtgärd är avsedd atl dämpa expansionen av konsumtionskrediler och därmed även motverka de sociala skadeverkningar som inte minsl kontokorlskrediler visat sig ge upphov till.

Strukturåtgärder för de finansiella marknaderna

Regeringen har tidigare, för att dämpa aktiviten på penningmarknaden, föreslagit all omsältningsskallen på aktier utvidgas till all omfalla värdepapper som omsätts på penningmarknaden. Den likvidilelsindragning som nu föreslås för de större förelagen torde också innebära atl akliviteten på de finansiella marknaderna dämpas.

Regeringen har nyligen föreslagit all ell krav införs på auktorisation för finansbolag. Auklorisationen skall ersätta nuvarande registrering; elt krav på minst 5 milj. kr. i aktiekapital kommer atl ställas för auktorisation. Dessutom har föreslagits all finansieringsverksamhel riktad mot hushåll endast får bedrivas av auktoriserade inslilut.

Vidare har regeringen uppdragit ål en särskild utredare alt kartlägga pris- och kostnadsutvecklingen inom banksystemet. I uppdraget ingår ocksä att belysa graden av konkurrens efter avregleringen av kredilmarknaden.

I delta sammanhang bör också nämnas det förslag som regeringen nyligen lagt fram om att inrätta en femte fondstyrelse inom AP-fonden med räll atl placera medel på aktiemarknaden.

På såväl aklie- och oplionsmarknaderna som penningmarknaden har
utvecklingen sedan börsfallel i oktober 1987 präglats av större stabilitet
saml lägre omsättning än dessförinnan. En översyn av gällande regelverk
på optionsmarknaden har skett och bankinspektionen har sett till alt ruti
ner och kontroller skärpts hos aktörerna på marknaden. Ytterligare åtgär
der kommer att aktualiseras i anledning av optionsulredningens nyligen
framlagda förslag och de väntade förslagen från värdepappersmarknads- 25

kommittén samt kreditmarknadskommittén.

12 10 15

-17 -6

Statens kassamässiga saldo' ./. valutaförluster pä

statens utlandslån ./. engångsskatt -I- riksgäldskontorets

kreditgivning

Statens lånebehov

Finansiering:

1. Riksbanken

därav: nettoinsättningar på olika investeringskonton kassakravsmedel övrigt

2. Inhemsk marknad
därav: allemanssparande

premie- och sparobligationer övrigt

3. Utlandet

Summa finansiering

3	0	-3
0	16	0
0	1	3
32	-11	4

-8

-5

1 -3 10

-3

11-16

4 17 0

0-5

-5-0

-11

Den privata sektorn Prop. 1987/88: 150

Inom den privala sektorn har 1988 års avtalsrörelse präglats av avsaknad av centrala överenskommelser. Parterna har gäll ifrån den modell för lönebildning som med enstaka undanlag varit förhärskande under lång tid och som inneburit att uppgörelser har träffats mellan arbetsgivareföreningen SAF, landsorganisationen LO och privaltjänslemannakarlellen PTK om gemensamma och övergripande frågor.

I stället har förhandlingar förts direkt mellan de olika förbunden på arbetsgivar- resp. arbetstagarsidan. Del innebär all innan dessa förhandlingar är helt slutförda skall över 100 överenskommelser ha träffats. Inom flertalet branscher har avlal nu tecknats. Inom vissa branscher har överläggningarna ännu inle lett till överenskommelser. Sedan de förbundvisa förhandlingarna slutförts vidtar överläggningar pä lokal nivä. Ännu har endast ell mindre antal lokala uppgörelser träffats.

Bilden av avtalsrörelsen inom den privala sektorn blir därmed splittrad och än sä länge ofullständig. Innehållet i de avlal som träffats på förbundsnivå skiljer sig i flera avseenden mellan olika branscher och avtalsområden. De generella lönepåslag som avtalats är - med några undantag - av begränsad omfattning. På flera stora avtalsområden understiger de 2%. Till delta kommer emellertid dels lokala potter, dels förbättringar av allmänna anställningsvillkor. Vissa avtal innehäller ocksä bestämmelser som garanterar medlemsgrupperna ytterligare löneökningar. De sammanlagda avtalsmässiga kostnaderna uppgår dock för stora avlalsområden lill mindre än 4%.

Ulöver dessa kostnader kommer emellertid en viss löneglidning. Atl begränsa denna är en förutsättning för all lönekoslnadsökningarna inom dessa områden skall kunna bli lägre än under de senaste åren. Avlalen saknar emellerfid den typ av avräkningskonstruktioner som ingick i de centrala överenskommelserna för åren 1986-1987. Del innebär all ansvaret för en kontrollerad lönekoslnadsulveckling nu vilar på de lokala avtalsparterna. Därvid har arbetsgivarparten etl särskilt ansvar. På förbundsnivå har arbetsgivarorganisationerna hävdat all avtalens konstruktion kommer att medföra atl löneglidningen hålls tillbaka under 1988. Den lokala lönebildningen kommer atl visa om denna förutsägelse förverkligas.

Inom några branscher som saknar utländsk konkurrens, framför allt inom den privala tjänstesektorn, ligger de förbundsvisa överenskommelserna pä en betydligt högre nivå. Även om del relativa löneläget inom dessa avlalsområden är lågt och löneglidningen traditionellt har varit liten, kan redan nu konstateras att sädana löneökningar för hela arbetsmarknaden inte skulle vara förenliga med samhällsekonomisk balans. Om sådana nivåer skulle etableras för hela arbetsmarknaden, skulle Sverige ledas in pä en väg mot stigande arbetslöshet och ökade underskott i bytesbalansen.

Visserligen begränsas kostnadsökningarna under år 1988 nägot av alt vissa löneökningar i dessa avtal läggs ul sent under avtalsåret. Men della skapar etl s.k. överhäng in i 1989, vilkel erfarenhetsmässigt försvårar möjligheterna alt för nästa år träffa avtal på en nivå som är förenlig med

bevarad internationell konkurrenskraft.

Alt sådana avlal kunnat träffas utan omfattande konflikter lyder på alt Prop. 1987/88: 150 arbetsgivarparten anser all kostnadsläge och vinstnivå inom de berörda Bilaga 1 branscherna medger betydande löneökningar. Regeringen utgår från atl man inle försöker vältra över kostnaderna för de träffade avlalen på konsumenterna genom prisökningar. Skulle sä ske, är del en bekräftelse på alt del lönebildningssystem som tillämpats i år inle förmår generera sådana lönekoslnadsökningar som är förenliga med samhällsekonomisk balans.

Den offentliga sektorn

Inom del statliga området har parterna träffat en preliminär central överenskommelse för 1988. Den berör sammanlagt ca 550000 arbetstagare och innebär en löneniväökning om sammanlagt 6,6%. Genom all vissa löneökningar, framför allt de som fördelas lokalt, läggs ul senare under avtalsåret begränsas kostnaderna för 1988 lill ca 4,3%. Samtidigt skapas emellertid ett kostnadsöverhäng till 1989 om 2,3 %.

Av de sammanlagda löneniväökningarna avser 3,5% generella påslag, medan 0,3% är beräknat för bl. a. förbättringar av vissa allmänna anställningsvillkor. Resterande 2,8% har avsatts för lokala förhandlingar. Detta utrymme skall främst användas för all förbättra personalförsörjningsläget inom slalen.

Med slöd av riksdagens beslut lämnade regeringen i november 1987 ett förhandlingsuppdrag lill statens arbetsgivarverk. Uppdraget innebar atl 1988 års förhandlingar skulle föras med utgångspunkt i att medelsberäkningarna med hänsyn till avtalet för del statligt reglerade området skulle ske inom en ram av 4% per år. Ramen avsäg de totala nivåförändringarna till följd av löner och andra anställningsvillkor som avtalas i 1988 års. avtalsrörelse.

Regeringen redovisade samtidigt alt särskilda åtgärder kan bli nödvändiga om del visar sig alt löneutvecklingen under den gångna avtalsperioden medfört förvärrade personalförsörjningsproblem inom vissa delar av statsförvaltningen. Riksdagen har bemyndigat regeringen att besluta om medel för sådana särskilda åtgärder.

I uppdraget till arbetsgivarverket angavs atl de riktlinjer som riksdagen lagl fast för personalpolitiken skulle vara utgångspunkt för i vilken utsträckning sädana särskilda åtgärder skulle kunna påverka medelsberäkningarna. Regeringen avser atl återkomma med besked om vilken kompensationsnivå som kommer att utgä fill myndigheterna när ett slulgilfigl avlal har träffats.

Inom del kommunala området har avtal träffals mellan kommun- och
landslingsförbunden samt kommunalarbetareförbundet. Avtalet, som om
fattar ca 500000 kommunalt och landslingskommunall anställda, är två
årigt. Avtalet präglas av särskilda insatser för anställda inom vård och
omsorg. De sammanlagda lönenivåökningarna beräknas till 9,7% för 1988
och 3 % för 1989. Genom att vissa löneökningar läggs ut den I juli beräknas
lönekoslnadsökningarna uppgå lill 6,1 % för 1988 och 5,1 % för 1989. Häri
ingår ersättningar för obekväm arbetstid, viss arbetstidsförkortning för
schemabunden vårdpersonal, m. m. 28

Inför 1989 års avtalsrörelse Prop. 1987/88: 150

En slutlig utvärdering av 1988 års avtalsrörelse och dess effekter på °

lönebildning och lönenivå kan ännu inle göras. Likväl är del uppenbart alt den totala lönekostnadsstegringen i är överskrider vad som är samhålls-ekonomiskt försvarbart på längre sikl, liksom att det skapats överhäng, som kommer all försvåra avtalsrörelsen 1989.

Lönebildningen är ell avgörande problem i den svenska ekonomin. Full sysselsättning innebär med nödvändighet all inflytandet över pris- och koslnadsbildningen i hög grad kommer alt utövas av parterna pä arbetsmarknaden. I dagslägel betyder det ansvaret konkret atl kostnadsökningarna från 1988 års avlal — i den utststräckning de inle täcks av ökad produktivitet - måste tas av företagens vinstmarginaler. Men konsekvenserna är likväl sädana atl det måste ifrågasättas huruvida lönebildningssys-temel förmår åsladkomma en löneutveckling som är förenlig med långsiktig samhällsekonomisk balans.

På statens område är erfarenheterna i etl väsentligt avseende goda av utgiftsramen för lönekostnadsökningar, nämligen genom den ökade självständighet för parternas förhandlingar som den givit. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och de förhandlande parterna har blivit tydligare. Även 1989 bör därför en utgiftsram gälla för lönerna i den statliga sektorn. Denna bör utformas som en ram för Nivåhöjningar. Regeringen kommer senare i år atl ange ramens storlek.

En orsak lill de snabba lönestegringarna i den privala sektorn de senaste åren torde vara det goda vinst- och likvidilelsläget i de stora företagen. Den indragning av likviditet som nu föresläs torde därför dämpa kostnads-stegringarna.

Vidare bör de för nästa år aviserade sänkningarna av inkomslskaltesalserna möjliggöra reallöneökningar efter skatt även vid mycket låga nominella lönepåslag. En sådan skattesänkning måste emellertid baseras pä ett grundläggande samförstånd mellan parterna pä arbetsmarknaden om alt skattesänkningen skall resultera i lägre nominella lönehöjningar.

5.4 Fördelningspolitiken

Strävan efter en rättvis fördelning, såväl av den ekonomiska tillväxten som av krisbekämpningens bördor, är etl centralt inslag i den tredje vägens politik. En fördelning som ses som rättvis av den stora folkmajoriteten är både etl mål för denna ekonomisk-politiska strategi och elt nödvändigt medel i densamma.

Den väsentligaste enskilda insatsen för ökad rättvisa är alt hävda den fulla sysselsättningen. Arbete ål alla ger en jämnare inkomstfördelning och förbättrar jämställdheten mellan kvinnor och män. Full sysselsättning ger också en högre produktionsnivå och därmed elt större materiellt välstånd atl fördela.

Pä denna punkt har den ekonomiska politiken varil framgångsrik. De
arbetslösa var 31 000 färre 1987 än de var 1982. De sysselsatta blev samti
digt 164000 fler. Därmed harfler människor kunnat försörja sig genom eget 29

arbete, medan färre drabbats av arbetslöshet. Detta är en viktig framgång i Prop. 1987/88: 150
strävan efter en rättvis fördelning. Bilaga 1

Också en låg inflation är nödvändig om en rättvis fördelning skall kunna åstadkommas. Inflationen omfördelar välståndet i stor skala och på elt godtyckligt och svårgenomskådligt sätt. Ofta är del småsparare och låginkomsttagare som drabbas hårdast.

Även på denna punkt har den ekonomiska politiken nätt betydande framgångar, om än inte lika stora som när det gäller sysselsättningen. Inflationstakten har halverats sedan början av 1980-lalel, vilkel verksamt bidragit till atl minska orättvisorna i samhället.

För alt fördelningen av lillväxlen skall kunna upplevas som rimlig och rällvis av folkflertalet, måste ocksä del egna arbetet ge resultat. Även på delta område har ulvecklingen varil positiv under senare år. Medan reallönen för en genomsnittlig löntagare sjönk kraftigt mellan 1976 och 1983, har reallönerna därefter återhämtat sig påtagligt och en stor dd av standardförsämringen kunnat alertas. Särskilt snabb har reallönestegringen varit de senaste två åren. Delta har medfört all fler människor i dag har förutsättningar atl kunna leva ett gott liv på sin egen lön.

Det är dessa tre områden - sysselsättningen, inflationen och reallönerna - som utgör grunden för en rättvis fördelning. I en situation med hög arbetslöshet, snabb inflation och sjunkande reallöner blir det utomordentligt svårt alt fördela inkomster och förmögenheler på elt rimligt och rättvist sätt. Därför är det också särskilt lillfredsslållande, inte minsl ur fördelningspolitisk synvinkel, all den tredje vägens politik inneburit sjunkande arbetslöshet, lägre inflation och stigande reallöner.

Därutöver har del också, trots det kärva budgetlägel, varit möjligt alt vidta en rad andra åtgärder i direkt fördelningspolitiskt syfte.

De fyra vallöftena från 1982 om alt trygga centrala inslag i det sociala välfärdssystemet har infriats. Karensdagarna har försvunnit ur sjukförsäkringen. Ersättningen till de arbetslösa har höjts. Slödel lill barnomsorgen har förbättrats. Värdesäkringen av pensionerna har återinförts.

Landets pensionärer bidrog på ett påtagligt sätt fill saneringen av Sveriges ekonomi genom all 1984 avslå från kompensation för en del av den prishöjning som devalveringen medförde. Regeringen gav dä löftet att den uteblivna kompensationen skulle ålerslällas när de ekonomiska resurserna pä nytt fanns. I enlighet med det löftet återställdes i flol 40% av den utlovade summan till pensionärerna genom en höjning av basbeloppet. Regeringen har föreslagit atl de resterande 60% skäll återställas genom en extra höjning av basbeloppet med 600 kr. den I januari 1989. Det betyder att utöver den uppräkning av basbeloppet som skall ske för all upprätthålla pensionernas realvärde höjs folkpensionen nästa är med ca 800 kr. För en genomsnittlig ATP-pensionär höjs pensionen med nästan 1 500 kr. per år utöver vad som följer av den automatiska värdesäkringen. Åtgärden finansieras genom en höjning av ATP-avgifien samt genom atl omsättningsskallen på värdepappershandeln utvidgas.

Till della bör ocksä läggas de förbättringar som i år genomförs av de
kommunala bostadstilläggen och som framför allt går lill de pensionärer
som har de lägsta inkomsterna. 30

Ocksä för medborgarna i övrigt har viktiga reformer genomförts. Barn- Prop. 1987/88: 150 bidragen och i synnerhet flerbarnstilläggen har höjts myckel kraftigt. Bety- Bilaga 1 dande förbättringar har ocksä genomförts för de handikappade. Delpensionen har höjts. Sjukförsäkringen har reformerats. I och med all karens-dagen slopades 1987 höjdes ersättningsnivån för privatanställda arbetare och klasskillnader i sjukförsäkringen kunde elimineras. Införandet av den s.k timsjukpenningen gynnar dellids- och säsongsanställda. Regeringen har föreslagit en reformering av arbetslöshetsförsäkringen, vilken bl. a. innebär alt karensdagarna tas bort. Ett förslag om nya studiemedel har lagts fram, som innebär att bidraget kraftigt ökar. Därigenom bidrar man lill atl skuldbördan minskar och rekryteringen till högre studier kan breddas.

Den sociala välfärden har således värnats. Samtidigt har emellertid den ekonomiska politiken skapat andra fördelningspolifiska spänningar. Del var nödvändigt alt låta förelagens vinster stiga kraftigt för atl stimulera fill nya investeringar och nya arbetstillfällen i industrin. I det kortare perspektivet har detta skapat fördelningsproblem, bl. a. eftersom politiken först med viss fördröjning kunnat resultera i höjda reallöner. Fördelningspolifiska spänningar har i sin tur bidragit lill den snabba nominella lönestegringen de senaste åren. För att motverka dessa inflationsdrivande effekter av vinsluppgången, och för att se till att vinsterna används på ett sätt som gagnar folkflertalet, har en rad åtgärder satts in.

En särskild omsältningsskatl har införts på handeln med aktier och har nyligen föreslagits att gälla även handeln med värdepapper pä penning- och obligationsmarknaderna. Realisalionsvinslbeskallningen för aktier har skärpts. En engångsskatt på livförsäkringsbolagens förmögenheter har tagits ut. Inkomstskatterna har sänkts, samtidigt som underskollsavdra-gens värde begränsats för höginkomsttagarna. Detta har försvårat noll-taxering och skatteplanering:

Den s. k. generalklausulen mot skatteflykt har haft en återhållande verkan pä vissa slag av skatteflyklsåtgärder. Den har också visat sig svara mol högt ställda krav på rättssäkerhet. Samtidigt kan del konstateras alt dess tillämpningsområde är förhållandevis snävt. Mot denna bakgrund kommer regeringen alt tillkalla en utredare som skall se över generalklausulen. I avvaktan på resultaten av denna utredning föreslår regeringen att generalklausulen fär gälla även 1989.

Resultatet av den förda politiken har blivit en mycket kraftig ökning av industrins investeringar - över 70% sedan 1982. Investeringarna har under de senaste åren ökat snabbare än vinsterna. En allt större del av produktionsresultatet har därmed avsatts lill kapacitetsökningar, som ger arbetslillfällen och framtida produktion. Genom de likviditetsindragningar som nu föreslås, reduceras ytterligare den spekulativa användningen av storföretagens vinster.

Regeringen har vidare i årets budgetproposifion saml genom särskilda propositioner genom omprioritering satsat på angelägna områden. Dessa ärden sociala välfärden, utbildningen, miljön samt regional- och Irafikpoli-fiken.

Sammantaget har dessa åtgärder bidragit till att tillväxten fördelas jäm- 31

nare och att krispolitikens bördor bärs mer efter bärkraft än vad som Prop. 1987/88: 150 annars skulle ha skett. Därigenom bidrar fördelningspolitiken till atl hålla Bilaga 1 samman nationen. Under den period som förestår, med de hot mol den svenska ekonomins styrka som nu kan urskiljas, och med fortsatta krav på god konkurrenskraft och en stark investeringsulveckling, kommer en kraftfull fördelningspolitik alt vara av central belydelse för den ekonomiska politikens möjligheter.

5.5 Sysselsättningspolitiken

Den ekonomiska politiken har sedan 1982 varil inriktad på att stärka konkurrenskraften, skapa tillväxt och återställa den finansiella balansen i den svenska ekonomin. Inriktningen syftar fill aft uppnå den ekonomiska politikens viktigaste mål, full sysselsättning.

Efterfrågan pä arbetskraft har under det senaste året fortsatl all öka. Under 1987 ökade antalet sysselsatta med 36000 personer och arbetslösheten sjönk fill 1,9%, vilket var den lägsta nivån pä sju är. Under 1988 förutses en ökning av antalet sysselsatta med över 50000 personer och en ytteriigare sänkning av arbetslösheten. Mellan åren 1982 och 1988 beräknas antalet sysselsatta öka med över 200000 personer. Näringslivet svarar för ca 60% av ökningen.

De senaste åren har sysselsättningsökningen varil särskilt stark, och atl antalet sysselsatta i arbetsmarknadspoliliska åtgärder har successivt minskats. Så minskade l.ex. antalet sysselsatta i beredskapsarbeten, ungdomslag eller med rekryteringsstöd från ca 92000 personer 1984 fill ca 40000 personer 1987. Arbetslösheten har minskat generellt i samtliga län. Däremot kvarstår obalanser vid en jämförelse mellan regioner.

Regeringen log i budgetpropositionen ställning för en fortsalt prioritering av utbudsstimulerande åtgärder, säsom insatser för all förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och höja de arbetssökandes kunskapsnivå. Detta är särskilt viktigt i elt läge som dagens, då ell flertal sektorer pä arbetsmarknaden rapporterar brist på kvalificerad arbetskraft. En fortsatt överhettning med åtföljande löneglidning föreligger t. ex. på byggarbetsmarknaden. Även inom tillverkningsindustrin och delar av hälso- och sjukvårdssektorn finns liknande problem. I detta läge blir en av politikens viktigaste uppgifter all minska överhettningen och fortsätta med åtgärder för att vidga flaskhalsar och avhjälpa brist på arbetskraft. Sådana åtgärder stämmer väl överens med regeringens prioritering av arbetsmarknadens utbudssida och förbättrar samtidigt möjligheterna atl nä en god ekonomisk tillväxt.

Regeringen föreslår en hög nivå på utbildningsåtgärder för all höja de
arbetslösas kompetens och stärka deras arbetslivserfarenhet. Bl. a. har
särskilda insatser gjorts för all ge arbetsmarknadsutbildning i åldersgrup
pen 20-24 år. Samtidigt förutsätts behovet av direkta sysselsättningsska
pande åtgärder fortsälla minska. Del goda arbetsmarknadsläget bör också
utnyttjas för all så långt möjligt ge arbete åt dem med svagast ställning pä
arbetsmarknaden. 32

Regeringen har tidigare i vår lämnat förslag till riksdagen om jämställd- Prop. 1987/88: 150 hetspolitiken. Bland annat framhålls där alt del är en viktig uppgift atl Bilaga 1 bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Kvinnornas deltagande i arbetslivet inom fler branscher och totalt måste öka ytterligare. Della mäste vara ell naturligt inslag i den fortsatta arbetsmarknadspolitiken.

Flyktingarna saknar ofta arbete. De är i stället i hög grad beroende av socialbidrag för sill uppehälle. Chefen för arbetsmarknadsdepartementet föreslår därför senare denna dag atl särskilda åtgärder riktas mol denna grupp, bl. a förstärkta rekryteringsstöd och ökade möjligheter lill utbildning i förelag m.m.

5.6 Tillväxt och förnyelse

Pä längre sikt är uppgiften atl åsladkomma en ny period av industriell expansion och ekonomisk tillväxt. En hög ekonomisk tillväxt är nödvändig för all förbättra medborgarnas standard i form av såväl höjda reallöner som utbyggd social välfärd. Ekonomisk tillväxt krävs ocksä för all kraven på rällvis fördelning, social trygghet och förbättrad livsmiljö skall kunna tillgodoses.

Delta är dock inte liktydigt med alt man till varje pris alltid skall eftersträva högsta möjliga tillväxt, så som den mäts i ekonomiska termer. De åtgärder som en sådan inriktning av den ekonomiska politiken skulle kräva skulle nämligen komma all delvis slå i konflikt med de mål som uppställts för rättvisa, trygghet och god miljö. Därför måste den ekonomiska politiken utformas sä all stor hänsyn las lill medborgarnas krav på god livskvalitet.

Grundläggande för atl nä en god tillväxt är en tillfredsställande konkurrenskraft och en god efterfrågan på svenska varor och tjänster. Detta kan inle åstadkommas genom ökade offentliga utgifter eller stora ofinansierade skattesänkningar. Som centrala element i en politik för ekonomisk tillväxt måste därför ingå andra åtgärder, vilka syftar till all stärka konkurrenskraften och förbättra ekonomins anpassningsförmåga lill ändrade betingelser och öka dess effektivitet.

Den fasta finanspolitiken mäste drivas vidare även på längre sikl, i syfte all vidmakthålla sunda statsfinanser, som inle likvidiserar marknaderna eller pressar upp räntor och höjer avkastningskravet. Även för atl hålla tillbaka inflationen och öka sparandet i ekonomin krävs en slram finanspolitik. Vidare är det nödvändigt alt finanspolitiken häller uppe beredskapen för all vid behov kunna kyla ned en överhellad ekonomi med alltför stark inhemsk efterfrågan.

Lönekoslnadsstegringen måste dämpas, inle bara i år och nästa år, ulan beslående. Della kräver all lönebildningssystemel reformeras, sä all den "löne-löne-spiral" som för närvarande utgör etl så centralt inslag i avtalsrörelserna kan brytas.

Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 150. Bilaga I

En merfie.xibd ekonomi Prop. 1987/88: 150

Enbart en lägre lönestegringstakl räcker emellerfid inle. För all nå en °

långsiktigt god konkurrenskraft krävs ocksä atl näringslivel ständigt förnyas och omvandlas, atl resurserna flyttas från lillbakagäende verksamheler till nya och framfidsinriktade. För detta krävs i sin tur en god lönsamhet, liksom all investeringar i realkapital, forskning och marknadsföring premieras före improduktiv verksamhel.

För atl åsladkomma en mer flexibel ekonomi är skattepolitiken av stor belydelse. Under de allra senaste åren har en uppgång av skatlelryckel skett. I grunden är della en följd av den myckel snabba uppgången av de offentliga utgifternas andel av BNP, framför allt under perioden 1976-82 då ulgiflsandelen steg från ca 50 lill ca 67%. Delvis är del också en automatisk följd av en alllför snabb pris- och lönestegring. Vid en lugnare utveckling av priser och löner torde denna ökning av skattetrycket upphöra. 1 en långsiktigt stabil ekonomi kan en sänkning av skattetrycket endast åstadkommas genom en återhållsam ulgiflsprövning samt genom förbättrad produktivitet i den offentliga sektorn. Atl i dagens konjunkturiäge sänka skaltetryckel genom ofinansierade skattesänkningar är emellertid olämpligt-

Däremot är del både möjligl och önskvärt all också på kort sikt sänka vissa skaller och omfördela skattetrycket för all göra skallesystemel mer effektivt och rätlvisl. För såväl fysiska som juridiska personer bör skalle-salserna sänkas och skallebaserna breddas. Skattesystemet bör bli mera likformigt i behandlingen av olika lyper av inkomster. Genom sädana förändringar minskar utrymmet för skatteplanering, samtidigt som ökad rättvisa skapas. Den kommande reformeringen av kapitalbeskattningen bör dessutom syfta till alt uppmuntra sparande och motverka skuldsäUning.

Skallesystemel måste också bli enklare. Ett krångligt skattesystem leder lill orättvisor. Krångliga regler kan dessutom tolkas olika, och leda lill alt skattskyldiga utsätts för olika behandling. Det leder till etl minskal förtroende för skallesystemel som helhet och sannolikt ocksä lill alt skattemoralen försämras. Komplicerade regler inbjuder fill skattefusk och skatteplanering. Del är viktigt för respekten för skallesystemel och för strävandena alt ästadkomma en rällvis fördelning all komma lill rätta med dessa problem.

De finansiella marknaderna spelar en viktig roll för tillväxten. Kapital måste kunna flyttas dit där det gör störst nytta. Under de senaste åren har de inhemska finansiella marknaderna avreglerals. Under de kommande åren är del en viktig uppgift all ge de finansiella marknaderna etl nytt regelsystem, anpassat lill kraven på såväl rättvisa som effektivitet. I della sammanhang måste också Sveriges stigande inlernaliondla beroende beaktas.

I elt program för ekonomisk tillväxt spelar även kommunikationerna en

central roll. På detta område genomförs f.n. en del viktiga avregleringar,

bl. a när del gäller taxi och busstrafik. Under de närmaste åren kommer

vidare ell omfattande program för utbyggnad av infrastrukturen all genom-

föras, vilkel ocksä möjliggör etl effeklivare utnyttjande av trafikapparaten. Prop. 1987/88: 150 Statens järnvägar kommer all rustas upp och förnyas. Detta bör ge ell Bilaga 1 väsentligt bidrag till den ekonomiska tillväxten.

En god tillväxt förulsälter också tillgång till skicklig och väl utbildad arbetskraft. På arbetsmarknaden har under senare lid bristsituationer uppställ på allt fler områden. Del kommer all vara en huvuduppgift för arbetsmarknads- och ulbildningspoliliken under de kommande åren atl avhjälpa dessa och all komma lillrälla med flaskhalsar på arbelsmarkna-den.

För all produkfionen skall kunna växa på lång sikl, likaväl som bristsituationerna avhjälpas på kort sikl, krävs etl väl fungerande utbildningssystem, inklusive en flexibel arbetsmarknadsutbildning, som tar hänsyn lill arbetsmarknadens krav. Arbetsmarknadspolitiken och ulbildningspoliliken måste samordnas för all nä della syfte. Utbildnings- och kunskapsnivån måste vara hög och utbildningssystemet måste smidigt kunna förutse och ställa om sig lill förändrade krav. För alt Sverige skall kunna behålla sin ställning som en första rangens industrination krävs en forskning av hög klass. Del är mol denna bakgrund regeringen under de senaste åren -trots den i övrigt strama budgetpolitiken - kraftigt prioriterat forskningen. Genom tvä forskningspoliliska propositioner har forskningen fillförls mer resurser och dess organisation förnyats. I är höjs studiemedlen kraftigt. Förnyelsefonderna stödjer utbildning av de anställda i näringslivet i ny teknik.

Den ekonomiska lillväxlen måste fördelas sä all den kommer hela landet lill godo. En väl utbyggd infrastruktur, etl geografiskt spritt utbildningsväsende och väl utbyggda kommunikationer är i della sammanhang helt centrala.

Den ekonomiska tillväxten har ofta ställts i motsats till en god miljö. Denna motsalsslällning är emellertid inte nödvändig. Tvärtom förutsätter en aktiv och effektiv miljöpolitik ekonomisk tillväxt. Tillväxten är ocksä beroende av en ansvarsfull hushållning med våra naturresurser. Del är därför regeringens föresals all under de kommande åren arbeta för såväl en god miljö som en hög ekonomisk lillväxl. Denna inriktning kommer lill ullryck i den nyligen presenterade miljöpolitiska propositionen. Möjligheterna all nä de högt ställda målen ökar bl. a. genom ett ökat användande av ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken.

Del är också regeringens fasta ambition all bevara och värna del sociala Irygghetssyslemel. Ell väl fungerande trygghetssystem understödjer den ekonomiska lillväxlen genom all del hjälper medborgarna all klara av de oundvikliga anpassningskrav som den industriella omvandlingen och ulvecklingen ställer. Ambitionen all bevara del sociala irygghetssyslemel fär emellertid inte lolkas som all reglerna för all framtid skall vara oförändrade. För all utveckla och effektivisera välfärdssystemen krävs tvärtom alt olika inslag i systemen löpande anpassas lill nya förutsättningar.

Förnyelsen av den offentliga sektorn Prop. 1987/88: 150

Del är väsenlligl all arbeta för en mer effektiv resurshushållning inom ' den offentliga sektorn. Om resurserna kan utnyttjas mer effektivt blir del lällare all nå centrala välfärdsmål. Skall skaltetryckel dessutom kunna sänkas ulan all den offentliga verksamhetens kvalitet försämras eller dess volym minskas, måste produktiviteten i den offentliga sektorn ökas.

För alla som vill värna och bygga ul den offentliga verksamheten är därför en god effektivitets- och produktivitetsutveckling i denna sektor en uppgift av första rang. Del finns stora och otillfredsställda behov, som bara den offentliga sektorn kan tillgodose. Samtidigt fär della ej ske så snabbi all dess andel av brutlonalionalproduklen ökar. Om ulgiflsandelen fortsätter all minska, blir det på sikl möjligl alt också sänka skaltetryckel.

Samhällsutvecklingen kommer all ställa successivt nya krav på den offenfiiga sektorn. En del redan exislerande program och verksamheler kan då fömlsällas få lägre angdägenhelsgrad och bli mer umbäriiga. Vidare kommer kvalitetsfrågor som flexibilitet, valfrihet samt anpassning över liden och lill individuella behov all bli allt viktigare. För atl den offentliga sektorn skall kunna möta dessa krav från medborgarna måste den förnyas.

Kravel ställs därmed på all den statliga verksamheten bedrivs effektivt, rationellt och ändamålsenligt. Jag kommer senare all redovisa det arbete som pågår för all i den statliga budgetprocessen skapa bättre förutsättningar för en utvärdering och analys av den offentliga verksamhetens resultat och därmed förbättra stalsmaklernas möjligheter alt styra den offentliga verksamhelen.

Genom detta arbete möjliggörs en prövning av exislerande offentliga verksamheler, så all de bättre svarar mot medborgarnas behov och önskemål utan all åtgärderna går ul över de svagaste grupperna i samhället. Målet är en väl fungerande offentlig sektor, som ger god service med valfrihet och mångfald åt alla medborgare.

6 Det reviderade budgetförslaget Prop. 1987/88:150

Bilaga 1

Budgetpolitikens inriktning

De principer för de senaste årens budgetpolitik som flera gånger slagils fast av riksdagen är alltjämt giltiga:

• Endast de allra mest angelägna reformerna bör genomföras. Omfattningen av sådana ulgifisökningar måste hällas nere. samtidigt som de finansieras genom all andra utgifter minskas.

• Uigiflsbegränsningar måste åstadkommas pä vissa områden.

• Arbetet med all begränsa ulgiflsaulomatiken måste fortsälla.

• Ätgärder måsle vidlas för all effektivisera den offentliga verksamhelen och i vissa fall förändra dess organisations- och finansieringsformer.

• En fortgående omprövning av exislerande utgiftsprogram måsle göras. Denna politik har haft en avgörande betydelse för förbättringen av

budgeten. På fem år har budgetunderskottet minskat från 86,6 miljarder kr. budgetåret 1982/83 till beräknade 5,8 miljarder kr. innevarande budgetår, se tabell 8. Uttryckt som andel av BNP motsvarar della en nedgång frän 13,1% lill 0,6%. Även det underliggande saldols ulveckling har varit myckel positiv. Det har kontinuerligt minskat lill 7,6 miljarder kr. innevarande budgetår.

Budgetpolitiken har emellertid inle varil den enda orsaken lill denna nedgång. En annan viktig faktor bakom de båda senaste årens minskade underskoll har varil den snabba nominella inkomstökningen i samhället. Denna fär på kort sikl en positiv effekt på budgetsaldol, eftersom skaltein-läklerna ökar snabbi. På längre sikl riskerar emellertid effekten på budgelunderskotlel av så snabba inkomstökningar att bli negaliv, via försämrad konkurrenskraft och långsammare lillväxl. Man kan därför inle la den snabba nedgången av budgelunderskotlel lill intäkt för all den strama budgetpolitiken skulle kunna upphöra.

Detta framgår ocksä av långtidsbudgeten. I den offentliga sektorn är det endast socialförsäkringssektorn som uppvisar ell positivt finansiellt sparande över hela den kommande länglidsbudgetperioden; det försämras dock under de närmaste åren, framför allt eftersom anlalet pensionärer med full ATP-poäng ökar. Såväl långtidsbudgeten som treårskalkylerna visar all del krävs en fortsatt slram finanspolitik för att öka sparandel och förbättra bytesbalansen.

Dessa överväganden har väglett arbetet med del reviderade budgetförslaget för budgetåret 1988/89. Målet har varil alt såväl reall som nominellt

Tabell 8 Budgetprognos för 1987/88 Miljarder kr.

hålla nere budgelunderskollel trots alt inkomstökningen, vid de pris- och Prop. 1987/88: 150 löneökningsanlaganden som gjorts för 1989, blir avsevärt lägre än tidigare Bilaga 1 år. De finanspolitiska åtgärder som tidigare redovisats bidrar lill all nä detta mål.

Budgetåret 1987/88

I årets budgetproposition beräknades underskottet för budgetåret 1987/88 till 14,7 miljarder kr. Del är främst två faktorer som förklarar atl underskottet nu revideras ned lill 5,8 miljarder kr. För del första sker en inkomstförstärkning till följd av atl priser och löner nu beräknas stiga snabbare under 1988 än vad som förutsattes i budgetpropositionen i januari. För del andra har förtidsinlösen av utlandslån under våren givil drygt 4 miljarder kr. i valulavinster. Dessa vinster påverkar dock inle del underliggande saldol, vilket ocksä är förklaringen lill att della inle förbättras lika mycket som del redovisade saldol.

Budgetåret 1988/89

I budgetpropositionen beräknades budgelunderskollel för nästkommande budgetår lill 11,9 miljarder kr. Jag beräknar nu all budgelunderskollel blir 5,2 miljarder lägre, eller 6,7 miljarder kr., se tabell 9. Förändringen beror framför allt på all skatteintäkterna räknats upp lill följd av all limlöneökningen 1988 nu väntas bli större än enligl bedömningen i januari saml på förslagen om höjd olje- resp. tobaksskatt. Vidare väntas den privata konsumtionens tillväxt bli snabbare ån den bedömning som låg lill grund för beräkningarna i budgetpropositionen. Del för med sig ökade momsinläkler. Till följd av del minskade upplåningsbehovet minskar också räntekostnaderna för statsskulden jämfört med beräkningen i januari. Vad beträffar det underliggande budgetsaldol skiljer det sig, liksom vid januariberäkningen, med knappt 8 miljarder kr. frän det kassamässiga saldol. Orsaken är framför allt alt den engängseffekl som uppslår till följd av ändrade bokföringsprinciper för ränteutgifterna pä statsskuldväxlar inle påverkar det underliggande saldot.

Av tabell 10 framgår vidare atl de statliga utgifterna exklusive stalsskuldräntor sjunkit myckel kraftigt som andel av BNP under de senaste sex budgetåren. Den tidigare utgiftstrenden har således brutits. Denna utveckling fortsätter nu. De reala slalsulgifterna inklusive stalsskuldräntor

Tabell 9 Budgetsaldo 1988/89

Miljarder kr.

minskar med ca I % mellan budgetåren 1987/88 och 1988/89. Även inkoms-lerna minskar reall med ca I %.

Eftersom de statliga löneutgifterna är av stor belydelse för budgetpolitiken är den utgiftsram för lönekoslnadsökningar som slaten hai' lagt av stor betydelse för att kunna kontrollera de statliga löneutgifterna. Den har därmed stor belydelse för budgelulfallel.

Den konsoliderade offentliga sektorn

Den konsoliderade offentliga sektorn inkluderar förutom slalen även socialförsäkringsseklorn och kommunerna. Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande redovisas i tabell II. Där framgår all del finansiella sparandel väntas bli något svagare under budgetåren 1987/88 och 1988/89 än i den bedömning som gjordes i januari. Fortfarande kommer den offentliga sektorns totala sparande all visa elt överskott nästa budgetår. Som framgär av tabellen ligger överskottet i del offentliga sparandel främst inom socialförsäkringsseklorn. Delta överskott beräknas dock krympa, vilkel för del offentliga sparandet som helhet motverkar de positiva effekterna av del minskade underskottet i. statsbudgeten. Detta understryker ytterligare behovet av en fast budgetpolitik även framgent.

Tabell 11 Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kr

	1986/87	1987/88	1988/89
Staten Socialförsäkringssektorn Kommunerna	1,2 25,0 -5,7	8,6 23,7 -4,4	4,6 27,5 -3,9
Totalt	20,5	27,9	28,2
Andd av BNP	2,1	2,7	2,6

	1987		1988		1989
	RRV	Föredraganden	RRV	Föredraganden	RRV	Föredraganden
Lönesumma	8,8	8,8	5,2	7,2	3,9	3,8
Konsumentpris,
årsgenomsnitt	4,2	4,2	4,4	5,2	3,3	3,4
Privat konsumtion.
löpande priser	9,3	9,3	6,5	8,5	4,8	4,9

I RRV-.s beräkningar avseende budgetåret 1987/88 (statsbudgetens inkomster och utgifter) och 1988/89 (statsbudgetens inkomster) har verket tagit hänsyn lill beslut som riksdagen fattat före den 17 mars 1988. RRV har även beaktat förslag från regeringen före denna tidpunkt. Jag har för egen del beaktat även de riksdagsbeslut som fatlats under återstoden av mars saml de förslag från regeringen som lagts fram under denna period. I några fall harjag även beaktat förslag som lagts fram efter den 31 mars. Det får ankomma på riksdagens finansutskott atl göra justeringar för ytteriigare förändringar som ej kunnat beaktas.

1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1987/88

RRV:s senaste beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1987/88 utgörs av verkets budgetprognos nr 5 från den 11 april 1988. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1987/88 redovisas också i verkets reviderade inkomstberäkning.

	RRV:s be-	Förändring
	räkning	enligt föredraganden
Inkomsuitel
1111 Fysiska personers skatt
på inkomst, realisations-
vinst och rörelse	58 390000	-1-1856000
1211 Folkpensionsavgift	42998000	-H 398000
1221 Sjukförsäkringsavgift,
netto	-624000	+ 157000
1231 Barnomsorgsavgift	10012000	-1- 93 000
1241 Vuxenutbildningsavgift	1 182000	+ 12000
1411 Mervärdesskatt	76000000	-1- 400000
Summa inkomster	332831486
Summa förändringar enligt föredraganden		-1-2916000

RRV:s beräkningar föranleder i övrigt inle nägon erinran från min sida. Sammantaget medför justeringarna av RRV:s beräkningar atl jag beräknar inkomsterna för budgetåret 1987/88 till 335 747 milj. kr.

Enligt RRV kommer de totala anslagsbehållningarna pä reservationsanslag under innevarande budgetår all öka med 1 044 milj. kr. för alt uppgå till 25 036 milj.kr. Några utgifter för reservalionsmeddsförbrukning (netto) kommer således inle att belasta 1987/88. RRV:s bedömning baseras bl. a. på uppgifter från de ansvariga myndigheterna. Jag gör tvä förändringar jämfört med RRVs beräkning av reservationernas storlek. Ovan nämnda proposition om Norrbotten medför att reservationerna ökar med 950 milj. kr. Samtidigt dras 868 milj. kr. in från reservationer för Beredskapslagring och industriella åtgärder. Detta gör atl jag beräknar reservationerna lill sammanlagt 25 118 milj. kr. I tabell 4 redovisas ulvecklingen av anslagsbehållningarna mellan budgetåren 1986/87 och 1987/88.

Tabell 4 Anslagsbehållningarna vid utgången av budgetåren 1986/87 och 1987/88 Miljarder kr.

Huvudtitel 1986/87 1987/88

7,1	7,8
4,6	5,1
2.2	2,7
3,7	4,5
4,0	2,5
2,4	2,5

Utrikesdepartementet

Kommunikationsdepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet

Industridepartementet

Miljö- och energidepartementet

Övriga huvudtitlar

Summa 24,0 25,1

Statsbudget

RRV

Föredraganden

Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor Statsskuldräntor Förändring i anslagsbehållningar Ändrad dispostion av röriiga krediter Beräknat tillkommande utgiftsbehov, neUo

Summa statsutgifter

Finansfullmaktsutnyttjande'

278 150

60000

1500

500

7000 347 150

283913 57075 -1 044' - 125

3000 343863

286034 54 600 -1 126' - 125

1000 341509

Ökningen av anslagsbehållningarna påverkar inle utgifterna

1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1988/89

Inkomster

RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 337498 milj.kr. för budgelåret 1988/89. I det följande redovisar jag de förändringar av RRV:s beräkningar som jag funnit nödvändiga.

I enlighet rned vad jag nyss anförde om lönesummans ulveckling för år 1988 och 1989 saml den privala konsumtionens ulveckling 1988 och 1989 räknar jag upp RRVs beräkning med sammanlagt 7234 milj. kr. Fördelningen på inkomstlillar framgär av tabell 6.

I enlighet med de förslag som jag senare denna dag kommer atl framföra om tobaksskatten beräknas inkomsttiteln Tobaksskutt öka med 500 milj. kr. i förhållande till RRV:s beräkning.

Vidare beräknas inkomsttiteln Energiskatt öka med 600 milj. kr. med anledning av de förslag jag senare i dag kommer atl framföra.

Dessa justeringar medför atl jag beräknar de sammanlagda inkomsterna för budgetåret 1988/89 lill 345 832 milj. kr.

		RRV:s beräk-	Förändringar
		nmgar	enl. föredragande
Inkomsttitel
1111 Fysiska personers skall på inkomst,
realisationsvinst och rörelse		58404000	-F4599000
1211 Folkpensionsavgift		44757000	+ 797000
1221 Sjukförsäkringsavgift, netto		-916000	+ 316000
1231 Barnomsorgsavgift		10421000	-1- 185000
1241 Vuxenutbildningsavgift		1229000	+ 23 000
1281 Allmän löneavgift		1889000	-1- 14000
1411 Mervärdeskatt		81000000	-H 300000
1424 Tobaksskatt		4400000	+ 500000
1428 Energiskatt		14 150000	+ 600000
Summa inkomster		337497 712
Summa förändringar enligt föredra	iganden		-1-8334000

Avslutningsvis vill jag redovisa förändringarna i indelningen av siats- Prop. 1987/88: 150

budgetens inkomstsida i förslaget lill statsbudget för budgetåret 1988/89 Bilaga 1
(tabell 7).

Tabell 7 Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster 1988/89

Inkomsttitel Förslag

1110 Fysiska personers inkomstskatt Namnändring

1111 Fysiska personers inkomstskall Namnändring

1120 Juridiska personers inkomstskatt Namnändring

1121 Juridiska personers inkomstskatt Namnändring

1130 Ofördelbara inkomstskatter Namnändring

1131 Ofördelbara inkomstskatter Namnändring 2327 Räntor på statens vattenfallsverks statslån Ny inkomsttitel 2395 Räntor på särskilda räkningar i riksbanken Ny inkomsttitel 2626 Inkomster vid banverket Ny inkomsttitel

Utgifter

I det slutliga förslaget lill statsbudget för budgetåret 1988/89 uppgår utgifterna lill 352 520 milj.kr.

I årets budgetproposition upptogs utgifterna för budgetåret 1988/89 lill 353 308 milj. kr. Av delta belopp svarade minskade anslagsbehållningar, ökad disposition av rörliga krediter och beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för 7000 milj.kr. Ulgiftsanslagen uppgick sålunda till 346308 milj. kr.

Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ell antal propositioner innebårande anslagsförändringar förelagts riksdagen, dels riksdagen beslutat om ell antal anslag som föreslogs i budgetpropositionen. Om riksdagen bifaller förslagen i propositionerna innebär detta atl de samlade utgiftsanslagen ökar med ca 200 milj. kr. i förhållande till budgetpropositionen. All ulgiftsanslagen inte ökar mera beror främst på all statens vatlenfallsverks invesleringsanslag liksom lånedelen av sludiemeddsan-slaget (fr. o. m. den I januari 1989) lyfts ul ur budgeten och istället finansieras via kreditgivning hos riksgäldskontoret. Beloppet inkluderar även de anslagsförändringar i förhållande till budgetpropositionen som beslutats av riksdagen men inle de minskade utgifterna för stalsskuldsränlor som jag strax återkommer till. I samband med min beräkning av anslagskonsekvenserna harjag låtit upprätta en specifikation över föreslagna och i förekommande fall beslutade anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande lill budgetpropositionen. Denna specifikation (bil. 1.6) täcker i princip perioden l.o.m. mars 1988.

Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetpropositionen
för budgetåret 1988/89 med ell lill 54000 milj. kr. beräknat belopp. Belasl-
ningen på delta anslag är beroende av den ackumulerade statsskulden
under det budgetår för vilkel anslaget anvisas och av räntenivån inom och
utom landet saml av bokföringsmässiga valutadifferenser på grund av
ändrade växelkurser vid omsättning eller återbetalning av utlandslän. En
beräkning av riksgäldskontoret ger vid handen all ulgifierna för räntor på
statsskulden m. m. torde bli ca I miljard kr. lägre än vad som antogs i 44

budgetpropositionen. I denna beräkning ingår en positiv engängseffekl pä Prop. 1987/88: 150 ca 7,5 miljarder kr till följd av en omläggning av redovisningsprinciperna Bilaga 1 för slalsskuldväxlar. Den inhemska räntekostnaden beräknas nu bli ca 0,7 milj. kr. lägre främst till följd av elt minskal uppläningsbehov. Förslag lill inkomst- och ulgiflsstal för anslaget Räntor på statsskulden m. m. framgår av bilaga 1.5. Anslaget bör i enlighet med förslaget föras upp på statsbudgeten för budgetåret 1988/89 med 53 miljarder kr.

Tabell 8 Räntor på statsskulden budgetåret 1988/89

Miljarder kr.

Budgetår Budget- Nuv. be- Förändring

proposition räkning

Räntor pä inhemska lån m. m. 43,9 43,2 -0,7

Räntor på utländska lån 9,9 9,6 -0,3

Valutaföriuster, netto 0,2 0,2

Summa 54,0 53,0 -1,0

Sammanlaget innebär detta atl jag beräknar statsbudgetens utgiflsanslag för budgetåret 1988/89 lill sammanlagt 345 520 milj.kr.

I syfte att få en så långt möjligt rättvisande bild av hela belastningen på statsbudgeten beräknas, ulöver ulgiftsanslagen, pä statsbudgetens utgiftssida även medel för förändringar i anslagsbehållningar, ändrad disposition av rörliga krediter och beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

I budgetpropositionen beråknades förbrukningen av anslagsbehållningar komma alt uppgå lill 1 500 milj.kr. budgetåret 1988/89. De propositioner innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositionen. Anslagsbehållningarna beräknas således minska med 1500 milj.kr. under budgetåret 1988/89.

Budgelulfallel, och därmed statens upplåningsbehov, påverkas även av förändringar i utnyttjandet av rörliga kredUer hos riksgäldskonloret. Sådana krediler har enligl riksdagens beslut ställts till förfogande för vissa affärsverk, myndigheter och bolag. Dessutom vill jag erinra om atl vissa myndigheter som bedriver uppdragsverksamhet disponerar en rörlig kredit i riksgäldskonloret.

1 syfte all förslaget till statsbudget så långt som möjligl skall visa en realistisk budgelbdastningen förs på budgetens utgiftssida upp posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sädana utgifts- och inkomslförändringar som inte förts upp på något annat ställe i budgeten. I budgetpropositionen ingick i denna post bl. a. budgeteffekterna till följd av särpropositioner som senare under riksmötet skulle komma atl föreläggas riksdagen. Dä dessa förslag numera föreligger har medel istället beräknats under berörda anslag och inkomsttitlar.

1988/89

Procentuell förändring

Budgetpropositionen

Ny beräkning

Från utfall 1986/87 till ny beräkning 1987/88

Från ny beräkning 1987/88 till ny beräkning 1988/89

Inkomster Utgifter exi. slats-

skuldsräntor Statsskuldsräntor

Saldo

341,4

299,3 .M,0

-tl,9

345,8

299,5 53,0

-6,7

-H4,9%

+ 5,1%

-1-2,8% -1-4,4%

2 Extraordinära budgeteffekter

Den underliggande ulvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade saldol korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovisningsprinciperna. Del bör betonas all del ofta är en bedömningsfräga om en enskild post skall betraktas som en reguljär inkomst alternativt utgift eller som en extraordinär effekt. Trots all avgränsningarna i de enskida fallen inte är helt självklara anscrjag del ändå angeläget atl redovisa en beräkning där de extraordinära effekterna exkluderats så statsbudgetens underiiggande utveckling klargörs.

På inkomstsidan betraktas följande effekter som extraordinära vid fram-räkning av det underliggande budgetsaldol:

- engångseffekter som t. ex. omläggning av redovisning av egenavgifter

- tillfälliga extra inleveranser från affärsverk lill statsbudgeten

- fondupplösningar som tillfälligt ökar statsbudgetens inkomster

- utförsäljning av beredskapslager av olja.

På utgiftssidan beaktas följande effekter vid framräkning av del underliggande budgetsaldol:

- valutaföriuster och valutavinster som uppstår vid amortering av statens utlandslån

- rena budgetavlastningar, som t.ex. atl kostnaderna för studielånen inte belastar statsbudgeten från och med år 1989

- engängseffekl till följd av ändrad bokföringsprincip för slalsskuldväxlar

- att vissa affärsverk som l.ex. Vattenfall finansierar sina investeringar genom län pä kreditmarknaden eller direkt i riksgäldskonloret i stället för som tidigare över anslag på statsbudgeten.

Som exempel på effekter vilka däremot inte beaktas vid framräkning av den underliggande budgetutvecklingen kan nämnas dels att ränteutgifter för statsskulden periodiseras på olika sätl för olika låneinslrument, dels de särskilda insatser inom arbetsmarknads- och industripolitik som gjorts med hänsyn till sysselsättningslägel.

Tabell 10 visar statsbudgetens underiiggande ulveckling under perioden 1986/87-1988/89.

Tabell 12 Underliggande budgetsaldo

Miljarder kr., löpande priser

för budgetåren 1986/87-

1988/89

Prop.1987 Bilaga 1

788: 150

1986/87 1987/88

1988/89

Underiiggande budgetsaldo Andel av BNP

-13,4 -7,6 1.4% 0,7%

-14,4

1,3%

3 Statens lånebehov och statsskuldens förändring

Det är vid en finansiell analys av intresse att studera hur likviditeten i ekonomin påverkas av statens inkomster och utgifter. Statens lånebehov bestäms dels av budgelulfallel och vissa kassamässiga korrigeringar av delta, dels av vissa inkomster och utgifter vid sidan av statsbudgeten på statsverkets och riskgäldskonlorets checkräkningar i riksbanken.

Statsskuldens förändring bestäms av statens lånebehov saml av de skulddispositioner som riksgäldskonloret gör.

Med det av RRV redovisade budgetunderskottet som utgångspunkt krävs således en del justeringar för att man skall kunna utläsa statens lånebehov och statsskuldens förändring. 1 del följande redovisas kortfaltal hur dessa begrepp är relaterade lill varandra.

Statens lånebehov

1. Del av RRV redovisade budgetunderskottet utgör utgångspunkt för kalkylen.

2. Korrigeringar görs dä del förekommer skillnader mellan när transaktioner bokförs i myndigheternas redovisning och när de registreras pä statsverkels checkräkning. Sådana skillnader uppstår dels genom atl inkomster och utgifter bokförs vid en annan tidpunkt än motsvarande betalningar, dels genom atl vissa iransaklioner inte bokförs mol budgelen. Ell exempel pä de sislnämnda är regeländringen den I juli 1987 belräffande statens förskottering av kommunernas kostnader för kommunall boslads-lillägg (KBT). Ändringen innebär bl. a. en engängseffekl i form av etl minskal lånebehov för staten i storleksordningen 3,6 miljarder kr. budgelåret 1987/88. Denna engängseffekl kommer dock inle till uttryck i etl minskat redovisat budgetunderskott.

3. Den fillfälliga engångsskatten på försäkringsbolag överfördes 1987 via en inkomsttitel på statsbudgeten, omedelbart lill riksgäldskonloret för avskrivning mot statsskulden. Detta innebär atl skatten inte påverkade budgelulfallel 1987 men medförde däremot minskning av statens lånebehov.

4. En del av statens kreditgivning går via riksgäldskonloret och redovisas inle på statsbudgeten. Exempel på della är vissa krediler lill de stafiiga affärsverken. Dessa krediler måste dock finansieras via statlig upplåning.

5. Genom en saldering av posterna I - 4 erhålls statens lånebehov.

Statsskuldens förändring Prop. 1987/88: 150

Statsskuldens förändring påverkas utöver statens lånebehov av transaktio- °

ner av dispositiv karaktär som riksgäldskonloret gör. Skulddispositioner utgörs t.ex. av uppköp av statsobligationer, utbetalningar av förskott för inlösen av obligationer och premieobligationsvinsler saml tillfälliga bokfö-ringslransakfioner som påverkar statsskuldens storlek. Genom all skulddispositioner läggs till statens lånebehov erhålls statsskuldens förändring.

Tabell 13 Statens lånebehov (netto) budgetåren 1986/87-1988/89

Miljarder kr., löpande priser

	1986/87	1987/88	1988/89
1.	Redovisat budgetunderskott 15,2	5,8	6,7
2.	Kassamässiga korrigeringar -0,5	-4,8	-
3.	Tillfällig förmögenhetsskatt för försäkrings-
	bolag m.fl. -7,9	-8,3	—
4.	RGK:s kreditgivning lill vissa affärsverk 1,0	1.6	5,5
5.	Statens länebehov 7,8	-5,7	12,2
6.	Skulddispositioner 5,4	-0.7	-
	- uppköp obligationer (3.9)	(0,3)
	- övrigt (1,5)	(-1,0)
7.	Statsskuldens förändring 13,2	-6,4	12,2

Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 150. Bilaga I

4 Statliga garantier Prop. 1987/88:150

Bilaga 1 4.1 Redovisning av statens garantiåtaganden

I 1988 års budgetproposition redovisade jag atl statens garantiåtaganden per den Ijuli 1987 uppgår till ca 158,5 miljarder, kr.

Regeringen har därefter lagt fram förslag till riksdagen som berör omfattningen av det statliga garantiätagandet. Förslaget redovisas i tabell 14. Statens samlade garantiåtagande kommer därmed att uppgä till ca 158,5 miljarderkr. den I juli 1988.

Tabell 14 Föreslagna förändringar av ramar för statligt garantiåtagande efter budgetpropositionen 1988

(milj.kr.)

Proposition	Garantins	Nuvarande	Föreslagen	Förändring	Tidpunkt för
	ändamäl	garantiram	garantiram		förändring
1987/88:90	Borgen	■ 14 373	14 356	17	1988-07-01
om energi-	för lån
politik inför	till bolag
1990-talet	i vilka statens vattenfallsverk förvaltar statens aktier

4.2 Stöd till näringslivet

4.2.1 Inledning

Riksrevisionsverkel (RRV) har på regeringens uppdrag gjort en översyn av verksamhelen med statliga kreditgarantier. Verket har den 22 februari 1984 redovisat uppdraget i rapporten "Översyn av verksamhelen med statliga garantier - vissa regler, rutiner och system". I rapporten redovisas bl. a. den nuvarande administrativa styrningen av kreditgaraniiverksamheien. RRV har i rapporten angett all regelsystemet är svåröverskådligt och föreslagit atl administrationen av all statlig garantiverksamhet, med undantag av exporlkredilgarantierna, regleras genom en gemensam förordning för alla lyper av kreditgarantier.

I september 1985 gavs en sårskild utredare' i uppdrag atl göra en översyn av verksamheten om statliga kreditgarantier och lämna förslag lill en enhetlig förordning med statliga kreditgarantier. 1 november 1986 utvidgades utredningsuppdraget till all omfalla utarbetande av etl förslag lill vissa enhetliga juridiska och tekniska regler även för verksamhelen med statliga lån och bidrag till näringslivel.

Kreditgarantiulredningen överiämnade i juni 1987 betänkandet (SOU 1987:29) Stöd lill näringslivel. Betänkandet har remissbehandlats. Som bilaga 1.7.1 lill protokollet fogas en förteckning av remissinstanserna. En sammanslällning av remissyttrandena har upprättats inom finansdepartementet och finns tillgänglig i ärendet (Dnr 2748/87).

' Hovrättslagmannen Lars Persson 50

Utredningens förslag: Överensstämmer med milt förslag.

Remissinstanserna: Utredningens förslag i frågan har vunnit stöd eller i vari fall lämnats utan erinran av huvuddelen av remissinstanserna. Lantbruksstyrdsen har efterlyst en flexibel tillämpning av bestämmelsen. Riksgäldskonloret har inte haft någon erinran mot förslaget men ansetlalt förslaget i alla fall som del formulerats, slår i konflikl med utredningens förslag om ökad självrisk för kredilinslilulen i fräga om statliga garantier, s. k. samriskengagemang, som jag behandlar i avsnill 4.2.4 Några remissinstanser, däribland fiskeristyrelsen. Lantbrukarnas riksförbund. Småföretagens riksorganisation, har avvisat utredningens förslag. De av dessa instanser som uttryckligen motiverat sitt ställningstagande har ansett atl utredningens förslag stär i direkt motsalsslällning till de direktiv och intentioner som regering och riksdag fastlagt.

Skälen för mitt förslag: När det gäller del grundläggande syftet med statligt stöd förekommer i en del förtättningar bestämmelser som går ut på att begränsa stödet sä att detta endast tjänar som ett komplement till de finansieringsmöjligheter som den allmänna kreditmarknaden kan erbjuda. En sädan bestämmelse finns dock inte inom alla stödområden. Enligl min mening bör den i princip gälla överlag. Om inle del ställiga stödet begränsas lill all vara etl komplement, finns del en risk för all slödel verkar snedvridande pä konkurrensen i näringslivel och även får andra menliga effekter.

Enligt min mening lämnar principen om slödels komplementära roll som den formulerats i milt förslag tillräckligt utrymme för en flexibel tillämpning. Della innebär liksom hillills all i vissa fall kan slöd komma all lämnas som inle primärt syftar lill all läcka etl finansieringsbehov som inte kan tillgodoses på den allmänna kreditmarknaden.

Inte heller anser jag all principen om slödels komplementära roll slår i något molsalsförhållande lill förslaget om s. k. samriskengagemang i fråga om statliga garantier. Benägenheten all ge lån med statlig garanti blir dock sannolikt något mindre om kreditinstituten skall bära en del av en eventuell kredilföriusl. Delta är en följd av alt kredilinslilulen kan förväntas göra en strängare kreditbedömning när de själva skall svara för en del av en eventuell kreditförlust. Jag återkommer till denna fråga i det följande.

Utredningens förslag: Överensstämmer med milt förslag.

Remissinstanserna: Utredningens förslag har vunnit slöd eller i vart fall lämnats ulan erinran av flertalet remissinstanser. Några remissinstanser har utan närmare motivering avstyrkt utredningens förslag. Andra remissinstanser, däribland lantbruksnämnden i Norrbottens lån, har ställt sig tveksamma lill användningen av begreppet förelagsekonomisk lönsamhet, eftersom begreppet kan vara svårt alt exakt definiera. Länsstyrelsen i Norrbottens län har ansett att etl generellt krav på förelagsekonomisk lönsamhet strider mol de grundläggande värderingarna för ulveckling av rennäringen. Norrlands hypoleksförening har ansett det mera tveksamt om man i alla lägen skall kräva alt åtgärden kan förväntas bli lönsam ur företagsekonomisk synpunkt. När del gäller jordbruk i norra Sverige är del enligt hypoleksföreningen svårt all tro att en investering i ekonomibyggnader skulle kunna bli lönsam om man inte i företagets kalkyl räknar in fortsatt statligt stöd till driften. Även inom andra angelägna verksamhels-områden finns det enligl föreningen önskvärda eller t.o.m. nödvändiga projekt, som inte kan antas bli lönsamma ur strikt företagsekonomisk synpunkt, exempelvis allmänna kommunikafioner.

Skälen för mitt förslag: En gmndläggande fräga som utredningen haft atl behandla gäller det allmänna syftet med statligt stöd. I de nu gällande förordningarna anges syftet vara all t.ex. "främja fritidsfisket" och "främja ulvecklingen av främst små och medelstora företag".

1 mängden av nu gällande förordningar som reglerar statligt stöd förekommer också utförligare bestämmelser som rör stödets ändamål, så t. ex. i rennäringsförordningen (1971:438) där det heter alt stödet skall lämnas endast "lill åtgärd som är önskvärd från allmän synpunkt, samhällsekonomiskt motiverad och lönsam frän företagsekonomisk synpunkt". Det återstående kravel - alt åtgärden skall vara lönsam från företagsekonomisk synpunkt - är viktig som vägledning för när slöd fär lämnas. Del uppställs också i flera förordningar. Det är väsenfiigt atl slödmyndigheten, vid sidan av de l.ex. syssdsättningspoliska hänsyn som skall beaktas vid bestämmande av stöd enligt en förordning, gör en bedömning av lönsamheten och inle beviljar stöd såvida myndigheten inte kan räkna med alt åtgärden blir lönsam från företagsekonomisk synpunkt. Enligt min mening bör denna

Utredningens förslag: Överensstämmer i slort med milt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt eller i vart fall lämnat utredningens förslag utan erinran. Remissutfallet bland företrädare för kredilinslilulen och andra näringslivsintressen har varit splittrat. Medan Svenska bankföreningen, PKbanken, Sveriges industriförbund, Sveriges fiskares riksförbund, Stockholms handelskammare och Skånes handelskammare har tillstyrkt förslaget, har bl. a. Småförelagens riksorganisation, Företagarförbundel, Föreningsbankernas Bank, LRF, Svenska sparbanksföreningen och Sveriges allmänna hypoteksbank avstyrkt förslaget.

Exporlkredilnämnden har framhållit atl en viktig princip som också beaktas av utredningen är all garantitagaren skall stå en viss självrisk. Anledningen till detta är alt garantitagaren bör ha ett direkt intresse av atl pröva riskerna, atl vidta alla åtgärder som kan bidra lill all del garanterade avtalet fullgörs och atl de täckta fordringarna betalas i tid saml all efter eventuell skadereglering samverka till indrivning av skadereglerad fordran. Del egna kostnadsansvaret som självrisken innebär för garantitagaren är, enligl exporlkredilnämnden, del särklassigl bästa incitament för en kraftfull insats från garantitagarens sida. Liknande synpunkter har anförts av lantbruksslyrelsen och fiskeristyrelsen. Den senare myndigheten har uppgivit alt den vid något tillfälle har upplevt alt bankerna inle har ansträngt sig speciellt myckel för all medverka lill atl de statliga föriusterna skall bli så små som möjligt. Liknande synpunkter har anförts av flera andra remissinstanser.

Bankinspektionen har uttalat all förslaget om samriskengagemang lill följd av kravet pä kapilalläckning, åtminstone vad gäller bankerna, kan komma atl höjas från O % lill 8 % på den icke statsgaranterade delen av en kredit. För den ökade risk som kredilinslilulen här fär la måsle de ha ersättning av låntagaren i någon form, l.ex. genom en högre ränta på denna del av krediten. Inspektionen har påpekat alt delta kan komma att

medföra atl finanseringsformerna ifråga blir mindre attraktiva för en lånla- Prop. 1987/88: 150
gare. Bilaga 1

Statens industriverk har bl. a. anfört följande. Om det skall vara meningsfullt med samriskengagemang måsle dessa pantförskrivas separat och banken fär inle pantförskriva självrisken i den generella panten. Enligl statens industriverks uppfattning har utredningen underskattat svårigheterna alt praktiskt hantera samriskengagemang. Statens industriverk har uttalat all samriskengagemang bör användas i ökad utsträckning men att utredningens analys av behovet och konsekvenserna är otillräcklig för atl ligga till grund för atl nuvarande ordning helt skall överges.

Lantbrukarnas riksförbund har ullalat atl förslaget inle bara skulle innebära högre kostnader för kreditlagarna ulan även innebära all vissa kreditansökningar som i övrigt uppfyller villkoren för stöd avslås. Liknande synpunkter har anförts av andra remissinstanser.

Svenska sparbanksföreningen har bestritt riktigheten i utredningens hypotes att etl effektivt sätl all öka kreditinstitutens bevakning är att öka kredilinslilulens risk.

Sveriges allmänna hypoteksbank har ifrågasatt om säkerheten för garan-lilän är betryggande i landshypotekslagens mening, om hypoleksförening-arna i fortsättningen själva skulle svara för en del av förlusten. Redan den omständigheten atl landshypoleksföreningarna - om förslaget genomförs - har atl svara för 25 % av den slutliga förlusten gör alt man, enligt hypoteksbanken, kan ifrågasätta om garanlilånegivningen i forlsällningen utgör en sådan kreditgivning som kan säkerställas på ett betryggande sätl i överensstämmelse med landshypotekslagens bokstav eller enligl dess anda. En minskad garantilänegivning vid landshypoleksföreningarna skulle enligl hypoteksbanken innebära att lånlagarna föriorade en fördelaktig finansieringskälla.

Med hänsyn till landshypoleksföreningarnas speciella förhållanden och vad som i övrigt anförts ovan har hypoteksbanken hävdat all slaten även i forlsällningen bör svara fullt ut för sin garanti när garanlilån lämnas genom landshypoteksföreningar. Om slalen anser atl dess utgifter är oacceptabla till följd av föriuster i samband med lämnade statliga garantier, synes del enligt hypoteksbanken rikligare all slaten nägol reducerar den ram inom vilken sådana garanfier kan lämnas.

Hypoteksbanken har vidare anfört följande. Utredningen gör gällande
atl kredilinslilulen - i motsats till slalen - har resurser atl kontinuerligt
följa bevakningen av ulelöpande garantilån och de företag som erhållit
statlig garanfi. Vad gäller landshypoteksinstilulionen saknas emellertid i
dag en organisation för omfattande individuell uppföljning av enskilda
lantbruksföretags utveckling sedan företaget erhållit ett statligt garanlilån.
Institufionen är starkt specialiserad pä masshantering av långa lån mot
standardiserad betryggande säkerhet, oftast pantbrev i fast egendom eller
slallig lånegaranti förenad med de säkerheter som den garanliulfärdande
myndigheten föreskrivit. De resurser som landshypoteksorganisafionen
saknar finns i slället hos lantbruksnämnderna och lantbruksslyrelsen.
Skulle man bygga ut organisationen för all närmare följa utvecklingen av
alla de enskilda lantbruksförelag som beviljas garanlilån leder detta lill 54

ökade kostnader för lån och fördyrar därmed lantbrukels kapitalkostnader Prop. 1987/88: 150
ytterligare. Liknande synpunkter anför Norrlands hypoleksförening. Bilaga I

Skälen för mitt förslag: Enligl riksrevisionsverkels rapport "Översyn av verksamhelen med statliga garantier" är den rättsliga innebörden av den statliga garantin oklar. Enligl rapporten uppfattar kreditinstituten statens engagemang som en ren proprieborgen medan flera myndigheter ser det som en enkel borgen eller i varje fall villkorlig proprieborgen (se rapporten s. 47).

Den huvudsakliga skillnaden mellan enkel borgen och proprieborgen hänför sig lill den lidpunkt dä borgensmannens ansvar kan utkrävas. Vid enkel borgen kan delta inte ske förrän borgenären styrkt, främst genom utmätning eller konkursförfarande, atl gäldenären är oförmögen atl fullgöra huvudförpliklelsen. Vid proprieborgen ("säsom för egen skuld") kan borgenären däremot kräva borgensmannen omedelbart efter det atl huvudförpliktelsen är förfallen, alltså utan att dessförinnan ha vänt sig mol huvudgäldenären.

Enligl kreditgarantiulredningen kan de statliga garantierna med utgångspunkt i de olika förordningarnas utformning sägas vara placerade pä en skala från etl slags proprieborgen till etl slags enkel borgen. Elt entydigt besked kan därför inte lämnas om hur de nuvarande garantierna bör betraktas från juridisk synpunkt.

En utgångspunkt för utredningens överväganden har varil all resp. myndighels arbete med beviljade garantier skall minimeras och atl kreditinstitutens specialkompetens skall utnyttjas. En annan utgångspunkt är all arbetet med de beviljade garantierna bör bedrivas på affärsmässiga grunder. Man kan fräga sig om dessa önskemål bäst skulle tillgodoses genom att den statliga garantin motsvarade enkel borgen eller proprieborgen.

Om statens ansvar på grund av garantiåtagandena i fortsättningen utformas på elt sätt som endast motsvarar enkel borgen skulle del tvinga bankerna alt styrka alt gäldenären är oförmögen all fullgöra sin förbindelse för att få betalt enligl garantin. Del förefaller inte rimligt att tvinga bankerna atl genom olika åtgärder, främst utmätning eller konkurs, alllid behöva direkt bevisa atl inget finns all la.

Om man i stället fömtsäller all statens ansvar skall motsvara en mer eller mindre renodlad proprieborgen har banken i princip räll atl vända sig mot slaten med krav på betalning ulan alt ens ha krävl gäldenären först. Sedan staten infriat garanliåtagandel, skulle myndigheterna själva få hanlera regressfordringarna mot gäldenären. Ärendena rörande regresskraven är ej sällan komplicerade från juridisk och ekonomisk synpunkt och fordrar särskild sakkunskap. Hos garantimyndighelerna finns inte tillräckliga resurser för atl klara dessa uppgifter och del skulle vara förenat med betydande kostnader att bygga upp en adekvat organisation härför. Det är därför inte heller lämpligt att stalsgarantierna innefattar ell propriebor-gensansvar.

Jag anser som tidigare berörts att reglerna om slalsgaranlier bör utfor
mas så all bankernas sakkunskap och redan befintliga organisation för alt
hantera fordringar, säkerheter etc. utnyttjas i möjligaste mån. Kreditinsti
tuten bör förvalla lånen, företa indrivningsåtgärder, begära utmätning och 55

konkurs, delta i ackordsavtal m. m. i den utsträckning som instituten finner Prop. 1987/88: 150 affärsmässigt. Givetvis bör instituten samräda med garantimyndigheterna Bilaga 1 innan åtgärder vidlas så alt inle stödets syfte äventyras.

Den här förordade ordningen för behandlingen av garantierna stämmer således väl överens med vad jag tidigare föreslagit rörande samriskengagemang och som går ul på atl kreditinslilulel självt skall svara för en del av eventuell föriust på elt garanlilån.

Det är naturligt atl banker och andra kreditinstitul koncentrerar sin bevakning till de engagemang där det finns större risk för egna föriuster. Även om de har en viss skyldighet mol borgensmän och andra garanter all bevaka deras intressen är del rimligt all anla all kreditinstituten inte lika uppmärksamt följer förelag, vars län är förbundna med säkra garantier, t. ex. statliga sådana. Man kan inte räkna med atl kreditinstituten reagerar lika snabbt för varningssignaler rörande ell sådant förelags finansiella situation.

Det är uppenbart alt kredilinslilulen får elt större intresse av att göra en omsorgsfull krediiprövning och all noggrannl följa förelagets verksamhel under kredittiden, om de fär bära en del av en eventuell kredilföriusl. Vad särskilt angår själva kredilprövningen gäller visserligen överlag att bankerna skall medge kredit ät elt företag, endast om delta kan på goda grunder förväntas infria låneförbindelsen. I praktiken är det dock naturligt att prövningen blir något mindre omsorgsfull, om del föreligger full garanti för allt som låntagaren inte själv kan klara.

Elt samriskengagemang förutsätter alt bedömningen både vid beviljandet och uppföljningen av krediten sker pä elt affärsmässigt och bankmässigt sätt. Del kan givetvis inle krävas atl banker och andra kreditgivare skall medverka annars. Har företagel råkat i ekonomiska svårigheter och kan del befaras alt del inle kommer atl infria låneförbindelsen, bör kredil-instilutel som längivare, efter samråd med garanlimyndigheien, kunna säga upp lånet, delta med hänsyn lill den självrisk inslilulel har.

Jag föreslår alltsä alt kredilinslilulen skall bära en del av en eventuell kredilföriusl när det gäller statligt garanterade län. Storleken av denna del bör bestämmas lill vad som kan behövas för alt skapa de incitament för institutens handlande som nämnts i det föregående. Andelen kan lämpligen bestämmas till 25 %. Regeringen eller myndighet som regeringen beslutar bör dock ha möjlighet, om det är av avgörande betydelse från bl. a. sysselsättnings-, energi- eller regionalpolitiska utgångspunkter, all bestämma om en annan andel. Del kan vidare förutses att det inte alltid blir möjligl all för varje enskilt garantiåtagande göra en sådan fördelning jag nu föreslär, nämligen beträffande mycket stora projekt inom l.ex. energiområdet. Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer bör även i dessa fall kunna besluta om annan fördelning.

Med hänsyn till milt förslag om riskdelning vid garantilån bör 41 § lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar ändras. Utredningens förfallningsförslag till vilket jag ansluter mig har lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser. Förfaltningsförslaget redovisas i bilaga 1.7.4.

4.2.5 Avgifter för vissa statliga garantier Prop. 1987/88:150

Bilaga 1 Regeringen beslutade den 7 apnl 1988 atl inhämta lagrådets yttrande över

ett inom finansdepartementet upprättat förslag till lag om avgifter för vissa statliga garantier. Förslaget bör fogas lill protokollet som underbilaga 1.7.2 Lagrådet lämnade förslaget ulan erinran. Lagrådels yttrande bör fogas till protokollet som bilaga 1.7.3. I del förslag som jag nu skall lägga fram har det, i förhällande lill del remillerade förslaget, gjorts vissa ändringar av redaktionell art. Vidare har övergångsbeslämmelserna omarbetats. Motiveringen för ikraftträdandet av de nya reglerna har ändrats på motsvarande sätl.

Allmänna synpunkter

Frågan om avgiftsbeläggning av statlig garanligivning har tidigare anmälts för riksdagen. Det har varit vanligt att de statliga garantierna varil undantagna från avgifter, men vid införande av nya garantiformer har oftast också införts avgifter för garanligivningen. Fr. o. m. budgetåret 1983/84 las avgifterna i flera fall ut i förskott. I regel betalar långivaren avgiften lill garanlimyndigheien. Oftast år det myndigheten som beräknar och kräver betalning av avgiften.

Garanligivningen har bl. a. inneburit att kredilinslilulens motiv för krediiprövning begränsats, eftersom de kunnat vända sig till garantigivaren i de fall atl givna lån inle infriats. Staten har alltså tidigare i stor utsträckning kostnadsfritt ställt upp som garant för kreditrisker, dvs. i själva verket har långivarna inle löpt nägon risk.

Som tidigare framförts, bl. a. i budgetpropositionen 1987, innebär garanligivningen en netloulgifl för staten. Statens nelloulgifl för budgelåret 1985/86 var drygt 1,3 miljarder kr. (prop. 1986/87: 100, bil I, s.47). Jag uttalade all inkomsterna skall täcka utgifterna, vilket kräver en betydande ökning av ullaget av garantiavgifter. Också äldre garantier borde i normalfallet avgiftsbeläggas från den I juli 1987.

Finansutskottet uttalade följande (FiU 1986/87: 10, s.68):

I finansplanen redovisas översiktligt omfattningen av olika statliga garantiåtaganden per den 30 juni 1986 (s. 45-48).

Av redogörelsen framgår atl statens garantiåtaganden minskal sedan föregäende redovisningslillfälle. Del är första gången under 1980-lalet som detta har inträffat. Sålunda har den samlade kapitalskuld som slaten iklätt sig garantier för på etl är minskal med 3,2 miljarder kronor lill 92,8 miljarder kronor. Härav svarar valutakursförändringar för ca 3,5 miljarder kronor.

Ulskollel har tidigare med riksdagens gillande framhållit all garanliverk-
samheten bör bära sina egna kostnader, sett över en längre tidsperiod.
Under budgetåret 1985/86 resulterade garantiverksamheten i ell under
skott på 1,3 miljarder kronor. Eftersom inkomsterna skall läcka utgifterna
delar ulskollel föredragandens bedömning all garantiavgifter bör tas ut i
ökad utsträckning. I normalfallet bör således även äldre garantier avgifts
beläggas. j

Jordbruksutskollel uttalade följande (JoU 1986/87: 16 s. 4 ff.):

Den kreditgaranliavgift som nu las på de kreditgarantier som lämnats efter budgelåret 1982/83 bör enligt propositionen forlsältningsvis, även pä jordbruksdepartementels omräde, las ul på samfiiga beviljade kredilgaran-tier. Jordbruksministern anmäler alt han återkommer till regeringen i denna fråga.

Ulskollel nolerar atl finansutskollel i sill betänkande om riktlinjer för den ekonomiska politiken m. m. uttalat sig till förmån för ell ökat ullag av kredilgaranliavgifier med motiveringen all garantiverksamheten bör bära sina egna kostnader. Under budgetåret 1985/86 resulterade garantiverksamheten i etl underskoll på 1,3 miljarder kronor. Enligl finansutskollel bör i normalfallet även äldre garantier avgiftsbeläggas (FiU 1986/87: 10 s. 68). Betänkandet har godkänts av riksdagen (rskr. 122).

Med reservation för all ulskollel inle haft någon närmare information om hur den av jordbruksministern aviserade avgiften kommer atl konstrueras ansluter sig ulskollel lill synpunkterna i motion Jo 224 all en avgift på redan beviljade kreditgarantier kan komma i konflikt med bestämmelserna i regeringsformen om retroaktiv skalldagslifining (jfr prop. 1978/79: 195, bil 1 s. 175). Huvudskälet lill all ulskollel ställer sig tveksamt lill en avgift av ifrågavarande slag är emellertid alt den aktualiseras i ell läge med vikande lönsamhet i jordbruksnäringen och dessutom i första hand drabbar de mest skuldtyngda företagen. Utskottet anser för sin del alt den i propositionen aviserade avgiften inte bör tas ut på kreditgarantier beviljade före budgetåret 1983/84. Finansulskotiels uttalande utesluter enligl jordbmksulskotlets mening inle att undantag från avgiftsbeläggning görs för kreditgarantier inom jordbruksdepartementets verksamhetsområde.

Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1

5 Årsbokslut för staten budgetåret 1986/87 'fP- '- '

° Bilaga 1

Riksrevisionsverkel (RRV) har överlämnat Årsbokslut för slaten budgetåret 1986/87. Della ärsbokslul omfallar de statliga myndigheterna inklusive affärsverken samt riksgäldskontoret och övriga myndigheter under riksdagen. Riksbanken som tillhör den senare kategorin ingår dock endast med riksbankens grundfond pä 1 miljard kr. i årsbokslutet. Enligt riksdagens beslul upptogs riksbankens grundfond den I juli 1938 lill redovisning bland slatens kapilaltillgängar. I övrigt ligger riksbankens tillgångar helt vid sidan av den statliga redovisningen. Riksbankens eget kapital uppgick vid utgången av år 1986 fill 25 miljarder kr.

5.1 Balansräkning med noter

Balansräkningen i årsbokslutet bygger pä de tillgångar och skulder som redovisas i ovannämnda myndigheters bokslut. 1 dessa bokslut las i regel anläggningslillgängarna upp lill anskaffningsvärden minskade med avskrivningar. I årsbokslutet redovisas också tillgångarna upptagna fill beräknade nukostnader. I beloppen för nukostnad ingår såväl de bokförda tillgångarnas nukostnad som värdet av vissa icke redovisade tillgångar. Kravet på lillgångsredovisning är inom staten begränsat så alt i princip endast tillgångar som ger en finansiell avkastning behöver tas upp. Inom myndigheterna nyttjas således tillgängar av betydande värde som inle finns med i tillgångsredovisningen. För atl få uppgift om värdet av dessa oredovisade tillgångar och nukostnad för redan bokförda tillgängar har förfrågningar sänts ut till etl stort antal myndigheter. Uppgifter som inkommit från myndigheterna har bearbetats och sammanställt.s i kolumnen för nukostnad i balansräkningen. Uppgifter frän några större myndigheter saknas. Bl. a. har underlag för beräkning av kapitalvärdet för tillgängar som används inom försvaret - flygplan, fordon och annan krigsmateriel - inle kunnat erhållas. Värdet av museisamlingar, bibliolek m. m. ligger ocksä utanför redovisningen. Den största tillkommande posten bland nukoslna-derna år värdet av det statliga vägnätet, som här beräknats och tagits in i balansräkningen.

Beräknad lill nukostnad är stålens neltoförmögenhei -239,9 miljarder kr., medan den bokförda nelloförmögenheten är -398,1 miljarder kr. Balansräkningen återges i något förkortad form i tabell 15.

TILLGÄNGAR

/Materiella tillgångar Lager och förråd Skepp, maskiner och inventarier Byggnader och mark Statliga vägar'

Finansiella tillgångar Aktier m. m.' Skatlefordringar Övriga fordringar'' Likvida tillgångar

Summa tillgångar

SKULDER OCH KAPITAL

Statsskulden Län i Sverige Län utomlands

Övriga skulder

Kortfristiga skulder Långfristiga skulder

Donationskapital

Verkskapilul

Konsoliserande avsättningar i affärsverken m. m.*' Fonder m. m.

Sunens nettoförmögenhet Vid budgetårets börian Förändringar under budgetåret:

- Verksamhetens nettounder-skott

- Övriga kapitalförändringar

Vid budgetårets slut Summa skulder och kapital

Ansvarsförbindelser

Gjorda garantiutfästelser Övriga statliga skuldförbindelser redovisade inom linjen hos riksgäldskontoret

13.2 28.5 73,7	14,7 26,3 65,1	17.0 55.6 196,2 58,7	21,1 50,6 179.5 59.4
115,4	106,1	327,5	310,6
27.5 10.6 161,1 28,5	26,5 9,0 1.57,6 27,5	27,5 7,1 161.1 28.5	26,5 6,2 157.6 27.5
227,7	220,6	224,2	217,8
343,1	326,7	551,7	528,4

473,9 128.2	469,5 120,5	473,9 123,9	469,5 122,6
602,1	590,0	597,8	592,1
65.0 10.8	58,5 9.3	65,0 10.8	58,5 9,3
75,8	67,8	75,8	67,8
2.5	2.2	2,5	2,2
45.3 15.5	47,8 8.7	100,0 15,5	97.3 8,7
60,8	56,5	115,5	106,0
-389,8	-342.9	-239,7 - 0.2	-204,7 - 35,0
9.5 + 1,2	- 47.5 + ■ 0,6
-398,1	-389,8	-239,9	-239,7
343,1	326,7	551,7	528,4

133,5

134,7

3,5

3.5

5.2 Kommentarer till balansräkningen Prop. 1987/88: 150

Bilaga 1 5.2.1 Statens nettoförmögenhet

Enligl balansräkningen minskade slatens bokförda nettoförmögenhet under budgetåret med drygt 8 miljarder kr. och uppgick vid årets slut lill drygt -398 miljarder kr. Den redovisade förändringen utgör etl netto av den minskning av förmögenheten som till övervägande dd orsakas av statsbudgetens nellounderskoil, 17,4 miljarder kr.,' och den ökning som orsakas av inkomsterna frän den fillfälliga förmögenhetsskatten för livförsäkringsbolag m.fl.

Den negativa förmögenheten beslår i stort sett av ackumulerade netto-underskott i statsbudgeten. En betydande del av statsbudgelmedlen har dock använts till investeringar som ej tillgångsredovisais. Sä har l.ex. under den senaste 7-årsperioden nära 46 miljarder kr. gäll tillinvesleringar i försvarels kapilalobjekt och drygt 15 miljarder kr. investerats i vägar. Medel som salsals på högre utbildning och forskning kan ses som en investering i immateriella tillgångar. Under tiden 1980/81 - 1986/87 har drygt 49 miljarder kr. ingått lill delta ändamäl.

Del bokförda värdet av statens nettoförmögenhet kan följas bakåt i tiden eftersom del nuvarande redovisningssåltet i della avseende i stor utsträckning överensstämmer med del tidigare. Se diagram I. Av diagrammet

' Se not 7 till balansräkningen

omräknats till nukostnad med ledning av vägverkets vägkoslnadsindex. Det erhållna bruttobeloppet har sedan reducerats med avskrivningar (avskrivningslid 40 är). Anskaffningsvärdet för vägarna minskat med avskrivningar uppgär till 26,8 miljarder kr. ' Aktierna är upptagna till sina anskaffningsvärden.

" Därav lånefordringar 119,4 miljarder kr. Lånefordringarna.liar tagits upp till sina nominella belopp. Fr. o. m. 1985/86 finansieras och redovisas nya bostadslån av Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB). Utestående bostadslån hos SBAB uppgår till drygt 16 miljarder kr..

Från statsskulden enligt riksgäldskonlorets redovisning avgår skulder inom staten. I nukostnadskolumnen har statsskulden omvärderats enligt balansdagens valutakurser.

*■ Enligt de regler som tidigare gällde för flertalet affärsverk skulle återanskaffningen av anläggningstillgångar finansieras med avskrivningsmedel. Reglerna var så utformade att avskrivningsmedlen skulle täcka även det ökande behov av kapital för återanskaffning som uppstod vid inflation. Om inga expansionsinvesteringar giordes innebar detta i princip att del av staten tillskjutna kapitalets nominella värde förblev oförändrat medan det successivt ökande värdet av anläggningstillgångarna finansierades med driftmedel. Under 1986/87 tillämpades denna princip endast för Vattenfall. De avsättningar som tidigare gjorts vid andra affärsverk kvarstår dock i redovisningen. Vid sammanställningen av balansräkningen för staten har det kapital som tillskjiuiis från staten förts till den i balansräkningen redovisade nettoförmögenheten under det att kapital, som tillförts från verkens driftintäkier redovisas som en särskild post i balansräkningen. Uppskrivningar av statskapitalets värde har hänförts till nettoförmögenheten.

När tillgångarna och skulderna omvärderas till nukostnad (vad avser skulder enbart statssskulden som omvärderats till balansdagens valutakurser) måste även kapitalposterna omvärderas.

'' Med verksamhetens nettounderskott avses statsbudgetens underskott justerat för dels finansiella transaktioner och investeringstransaktioner som i årsbokslutet förts som förändring av tillgångs eller skuldposter, dels för inkomster från den tillfälliga förmögenhetsskatten för livförsäkringsbolag m.fl. som redovisats direkt i balansräkningen som förmögenhetsökning enligt följande.

Statsbudgetens underskott -15 161

Finansiella transaktioner avseende utlåning m. m. - 3621

Invesleringstransaktioner 4- 1 345

Statsbudgetens nettounderskott —17437

Inkomst från tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag m. fl. -I- 7937

Verksamhetens nettounderskott — 9 500

4 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 150. Bilaga 1

5.2.3 Statsskuldens relation till anläggningstillgångar, rörelsekapital och Prop. 1987/88: 150

ackumulerade underskott Bilaga 1

I slallig verksamhel finns del i en helt annan utsträckning än i privat verksamhet samband mellan finansieringskällor och vissa grupper av balansposter. 1 tabell 16 har en ungefärlig bedömning gjorts av hur statsskulden fördelar sig på rörelsekapital', anläggningstillgångar och ackumulerat underskott.

Beräkningen är baserad pä anlagandel all i myndigheternas balansräkningar posterna Skulder för speciella ändamål och Övrigt under Verkskapital främst finansierar rörelsekapital samt atl långfristiga skulder i övrigt, donationskapilal och affärsverkens konsoliderande avsättningar främst finansierar anläggningstillgångar. Sjukförsäkringsfonden slutligen har bidragit lill alt läcka de ackumulerade underskollen.

Tabell 16 Andel av statsskulden

I procent

	1980/81	81/82	82/83	83/84	84/85	85/86	86/87
Rörelsekapital	5	4	3	3	4	2	2
Anläggnings-
tillgångar	55	48	42	38	35	33	33
Ackumulerat
underskott	40	48	55	59	61	65	65

De finansiella och materiella anläggningslillgängarna som bokförs av myndigheterna utnyttjas till övervägande del i verksamheler som ger en finansiell avkastning. Statsskulden motsvarades 1980/81 lill 55% av sådana bokförda anläggningstillgångar. Över åren har statsskulden i allt större utsträckning tagils i anspråk för atl täcka de ackumulerade underskollen och 1985/86 hade andelen anläggningsfillgångar sjunkit till 33%. För 1986/87 var andelen anläggningstillgångar oförändrat 33%.

5.3 Förmögenhetsredovisning i övriga delar av den offentliga sektorn.

Vid bedömningen av statens förmögenhet finns skäl atl beakta att slaten utgör endast en del av den offentliga sektorn, till vilken bmkar räknas även kommunerna och socialförsäkringssektorn.

Årsredovisningarna frän kommunerna och olika delar inom socialförsäkringsseklorn avser kalenderår och är därför inle helt jämförbara med årsbokslutet för slalen som avser det statliga budgetåret. De ger dock en viss uppfattning om ulvecklingen.

Inom socialförsäkringsseklorn ökade under kalenderåret 1986 AP-fondens egna kapital med drygt 26 miljader kr. till i del närmaste 293 miljarder kr. (därav löntagarfonderna 3,2 miljarder kr.). Ca 24 procent av fondernas

' Med "rörelsekapital" avses varulager och kortfristiga finansiella tillgångar mins
kat med kortfristiga skulder. 67

tillgångar utgörs av län till staten och ca 4 procent av län till kommunerna. Prop. 1987/88: 150 De erkända arbetslöshetskassornas egna kapital ökade med 0,2 miljarder Bilaga 1 kr. under 1986 och uppgick vid slutet av året till 2,1 miljarderkr.

Under samma period ökade den kommunala sektorns egna kapital med 7,5 miljarder kr. till nära 178 miljarder kr. samtidigt som de långfristiga skulderna endast ökade med 0,8 miljarder kr. Investeringar, verksamhetskostnader och transfereringar inom denna sektor har alltså - med bevarad hög likviditet - till övervägande del kunnat finansieras genom skatter, avgifter och statliga bidrag.

En väsentlig kapitaluppbyggnad sker således i andra delar av den offentliga sektorn genom skalle- och avgiftsuttag, medan staten till betydande del finansierar verksamheten genom upplåning. Detta återspeglas i den negativa statliga nettoförmögenheten.

Tabell 17 nedan ger en översikt över slatens, kommunernas, AP-fondens och de erkända arbetslöshetskassornas ställning vid utgången av respektive räkenskapsår.

Tabell 17 Offentliga sektorns finansiella ställning vid utgången av 1986

Miljarder kr

	Tillgångar	Skulder	Eget kapital
Staten	343,1	741,2	-398,1
Kommunerna	263,7	85,9	177,8
AP-fonden	294,3	1,6	292,7
De erkända arbetslöshets-
kassorna	2,4	0,3	2,1

Källa: Allmänna pensionsfonden. Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksrevisionsverket och Statistiska centralbyrån.

6 Utveckling av styrningen av den statliga verksamheten

I årets budgelproposition (prop. 1987/88: 100 bil I s. 55) anförde jag alt det inom finansdepartemenlel pågick ell arbete med alt utforma riktlinjer för elt samlat förändringsarbete inom del budgetlekniska området. Arbetet har kommit att beröra även lönepolitiska frågor och vissa frågeställningar som bereds inom civildepartementet. Enligl min mening bör riksdagen få en samlad redovisning av huvudinriktningen av del fortsatta utvecklingsarbetet. Jag redogör därför i det följande kortfattat för denna.

6.1 Bakgrund, inriktning

Försök lill mer genomgripande och samordnade förändringar av styrning
en av den statliga verksamhelen har pågått sedan 1960-talet. Huvudmo
tivet lill atl del nu finns särskilt behov av och förutsättningar för ell samlat
förändringsarbele inom della omräde, är alt utvecklingen under 1980-lalel
har nätt en punkt där den offentliga sektorns andel av ekonomin inle längre
kan öka på samma sätt som tidigare. Detta tillsammans med den offentliga 68

sektorns tyngd i den svenska samhällsekonomin samt de krav på utveck- Prop. 1987/88: 150 ling och utbyggnad av verksamheler som reses från många håll ställer Bilaga 1 budgetprövning och styrning inför nya och omfattande krav.

1. Förutsättningar måste skapas för all i budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existerande verksamheler som inte längre bedöms vara lika viktiga, lill andra, mer prioriterade. För Sveriges del är del inte i första hand tal om resursbrist. Den offentliga sektorns andel av brultonaiionalprodukten uppgår för är 1987 till över 60%, drygt 600 miljarder kr. Vi har aldrig tidigare haft tillgäng till lika stora resurser i offentlig verksamhet. Uppgiften är inte i första hand all öka dessa ulan att finna metoder för alt effektivisera verksamhelen och kunna omfördela resurserna genom alt kontinuerligt se över syslem och organisationsstrukturer.

2. Den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet måsle fortlöpande förbättras för all med samma resursinsats producera fier eller mer ändamålsenliga tjänster.

Arbetet med all skapa bättre förutsättningar för en redovisning och analys av den offentliga verksamhetens resultat och atl förbättra statsmakternas möjligheter all styra verksamhelen har i en inledande fas berört frägor om kompelensgränser, definition av de olika nivåernas roller och ansvar, etc. En utförlig redovisning härav har lämnats framför allt i regeringens prop. (1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen. De riktlinjer som angavs i propositionen kan sammanfallas på följande sätt:

- Siatsmakterna skall ange övergripande mäl och huvudsaklig inriktning av verksamheten under den följande treårsperioden. Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor för verksamhelen.

- Myndigheterna ges successivt ökat ansvar atl driva verksamhelen med egen beslutskompelens. Del gäller minskad detaljreglering både av ul-nylljandel av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall organiseras och genomföras.

- Förbättringar görs av både den formella och informella dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre styrning av verksamhetens inriktning.

- Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts skärps och intresset bör förskjutas frän budgetering lill uppföljning och utvärdering.

Försök lill förändringar av detta slag har gjorts tidigare men bara lyckats lill viss del. Jag vill därför särskilt peka på etl par vitala utgångspunkter som måste beaktas i det kommande arbetet:

- Förändringar kan bara genomföras om de som är direkt verksamma inom området aktivt deltar. Den statliga verksamheten är komplex och inrymmer verksamheter av vilt skild slorlek och karaklär. De åtgärder och modeller som föreslås måsle ulgå från dessa grundförulsällningar.

- Arbelei bör bedrivas med verklighetsförankring och ell slort måli av pragmalism. Del gäller inte minst arbetet med atl utveckla former för en

mål- och resultalorienterad styrning. 69

5 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 150. Bilaga 1

- En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommer atl ställa Prop. 1987/88: 150 krav pä elt förändrat arbetssätt även i regeringskansliet. Bilaga 1

- Förändringarna mäste genomföras stegvis och nya förändringar kommer fortlöpande alt aktualiseras. Det är således inle fråga om atl införa en viss given lösning. Det handlar snarare om atl påbörja ell arbete i en viss riktning där beredskapen måste vara hög för en löpande omprövning.

6.2 Budgetprocessen, styrning av verksamheten

1 syfte atl underlälla en fördjupad prövning av verksamhelen saml möjliggöra målstyrning och ekonomisk ramslyrning har en försöksverksamhel pågått under 1980-lalet. Den lidsperiod som valls i försöken för all åsladkomma elt nödvändigt längre perspektiv har varil tre år. Sammanlaget 23 myndigheter har - fördelade på tre årsgrupper - i nägol stadium deltagit i försöket.

Slalskonloret och RRV har ställt samman erfarenheter av försöksverksamheten. Båda myndigheterna pekar pä i huvudsak positiva erfarenheter. Regeringskansliels erfarenheter är också i huvudsak positiva. De svagheter som har påtalats bedömer jag har mer atl göra med den konkreta utformning m. m. som försöket kom atl få än de grundläggande tankarna bakom försöksverksamheten. Även jag anser därför all de försök som gjorts har gett intressanta och i huvudsak goda erfarenheter. De svagheter som har funnits bör enligl min mening kunna åtgärdas genom vissa justeringar i modellen och avsevärt förstärkta stödinsatser, framför allt i form av information och utbildning. Jag vill som särskilt värdefullt - utöver de ökade kraven på uppföljning och utvärdering - särskill peka pä långsiklig-helen i den modell som har prövats. Den återkommande analysen av de resultat som uppnåtts och möjligheten all kunna planera verksamhelen på längre sikl än ell år är enligt min mening vikliga grundförutsättningar för all uppnå de ambitioner om en fördjupad budgetprövning med ökad inriktning på den exislerande verksamhelen som jag har förordat.

Jag föreslår därför alt den statliga budgetprocessen läggs om för i princip hela förvaltningen pä elt sätt som syftar till alt skapa bättre förulsållningar för en långsiktig och fördjupad verksamhelsanalys. Den modell som har prövats i försöksverksamheten kan utgöra ulgångspunkl men vissa modifieringar bör göras.

Del viktigaste inslaget i den förändrade budgelprocess som jag redovisar i del följande är en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år av hela den verksamhet, dvs förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m. m., som myndigheterna administrerar eller ansvarar för. Den långsikliga och fördjupade analysen bör göra det möjligl för statsmakterna all lägga fast resurser och verksamhetsinriktning för en flerårsperiod. Förutsällningarna för och omfallningen av en sådan mer långsiktig styrning får bedömas från fall lill fall. Jag återkommer till delta i del följande.

Modellen bör inle fillämpas på de verksamheter som omfattas av den
militära resp. civila försvarsramen. För dessa verksamheler finns redan en
särskild fierårig budgelprövningsmoddl. Självfallet gäller dock del grund- 70

läggande synsätt som jag här presenterar även verksamhel inom försvars- Prop. 1987/88: 150 departementets område. Den modell som tillämpas inom försvaret kan Bilaga 1 komma all behöva revideras för atl bättre stämma överens med den civila modellen, bl. a. bör en ökad tonvikt läggas vid verksamhelsanalys och resultatuppföljning.

Avsikten är alt åsladkomma förutsättningar för de nödvändiga förändringarna bl. a. genom etl mer ändamålsenligt innehåll i budgetprocessen. Den bör i ökad utsträckning inriktas mol den verksamhel som redan bedrivs och koncentreras på frågor kring de resultat som uppnåtts och vilken inriktning verksamheten skall ha i forlsällningen. Analysen bör resultera i etl förslag lill inriktning av verksamhelen för den kommande treårsperioden.

Övergängen lill en förändrad budgelprocess bör ske genom atl en fördjupad verksamhelsprövning genomförs inför budgetåret 1991/92 för verksamhet som svarar mot ca en tredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnar anslagsframställning. Ytterligare ca en tredjedel avses bli föremål för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och återstående verksamhel inför det därpå följande budgetåret. Tidplanen innebär atl den första tredjedelen skall valjas ut redan i den kommande höstens budgetarbete.

För all skapa förutsättningar för den förändring av budgetprövningen som jag har förordat behövs således bl. a. vissa förändringar av den nuvarande budgetprocessen. Det gäller främst de dokument som las fram, men lill viss del även lidplanen. Jag redovisar i det följande huvuddragen i en sådan förändrad budgelprocess.

Regeringens direktiv

De allmänna utgängspunklerna för samtliga myndigheters arbete med anslagsframställningarna bör som hittills finnas i en budgethandbok. Den nuvarande måste dock revideras och kompletteras. Budgelhandboken bör även i fortsättningen kunna kompletteras med s. k. årUga direktiv. Dessa bör liksom hillills beslutas i februari, för de anslagsframställningar som lämnas senare samma år. Budgelhandbok och åriiga direktiv skall innehålla de grundläggande krav och riktlinjer för samtliga de olika dokument som myndigheterna skall upprätta inom ramen för budgetprocessen. Jag återkommer till innehållet i dessa nägol senare i min redovisning.

Budgelhandbok och åriiga direktiv är generella till sin karaklär och ger grundläggande utgångspunkter för myndigheternas arbete med anslagsframställning m. m. En uttalad strävan bör vara all inför varje ny treårsperiod i betydande omfattning komplettera budgelhandboken med myndighetsspecifika direktiv. Innehållet i dessa bör helt avgränsas lill sådana direktiv som är av intresse för den aktuella verksamheten. De bör ges ul senast i juni året innan den fördjupade anslagsframställning skall lämnas. De myndighetsspecifika direktiven är av grundläggande belydelse för modellen med långsiktig och fördjupad verksamhelsanalys. 1 dessa kan regeringen ge olika planeringsriktlinjer för verksamheten, beställa särskilda redovisningar eller analyser inom nägol område, ange avgränsning och

inriktning av den fördjupade analysen för stora och komplicerade verk- Prop. 1987/88: 150
samhelerm.m. Bilagal

Myndigheternas dokument

En fördjupad anslagsframställning lämnas lill regeringen senast den I september vart tredje år. Den är del centrala informationsdokumentet i den fördjupade prövningen av varje verksamhetsområde inför en kommande treårsperiod. Den fördjupade redovisningen skall omfatta myndighetens hela verksamhet oavsett hur denna finansieras. Myndigheterna skall även behandla inte bara den egna hanteringen av exempelvis tillsynsverksamhet och regelsystem och annal som myndigheten administrerar eller ansvarar för, utan även så långt möjligl redovisa och bedöma effekterna av verksamhelen.

Verksamhetens resultat skall analyseras, bäde vad gäller resursförbrukning, prestationer och effekter. Analysen skall i normalfallet omfatta den närmast föregäende femårsperioden. En långsiktig bedömning av den fortsatta verksamhelen skall också redovisas. Anslagsframställningen skall mol bakgrund av en sådan långsiktig analys innehålla förslag till de förändringar av verksamhetens inriktning som anses motiverade och som bör underställas slalsmaklernas prövning.

För alt förbättra möjligheterna för en fördjupad prövning i regeringskansliet bör regeringen i de myndighelsspecifika direktiven kunna ge myndigheten i uppdrag all inkomma med en särskild rapport redan under våren. Direktiven skall klargöra vilka frågor som i del enskilda fallet skall redovisas i rapporten.

Under de tvä mellanliggande åren lämnar myndigheterna senast den 15 september en förenklad anslagsframställning som för många myndigheter bör kunna begränsas fill tekniska beräkningar under förutsättning alt inget särskilt hänt som motiverar en ändring av den beslutade inriktningen för den pågående treårsperioden.

Samtliga myndigheter skall också lämna en åriig resultatredovisning lill regeringen. Denna skall kortfattat och pä elt även i övrigt lältillängligt sätt med information om kostnader, prestationer, nyckeltal, produktivitetsutveckling m. m. redovisa hur verksamheten utvecklats under föregående budgetår, ekonomiskt och verksamhelsmässigl. Resultatredovisningen avlämnas senast den 15 september tillsammans med ell preliminärt bokslut.

Den fördjupade prövningen vart tredje är fömlsälts för de fiesta myndigheter kunna resultera i en mer långsiktig styrning av verksamhelen. Denna bör normalt komma lill uttryck genom treåriga budgetramar för förvaltningsanslaget och riktlinjer för förändring av inriktningen av verksamheten under den kommande treårsperioden. Treåriga program med resursramar och riktlinjer för verksamheten kan även läggas fast för verksamhel som finansieras av andra anslag eller andra medel. En långsikiighel i styrningen innebär normall all budgelprövningen de ätersiående två åren i motsvarande mån kan förenklas.

Hur stora delar av verksamhelen som kan omfattas av en mer långsiktig
styrning beror i del enskilda fallet pä verksamhetens karaklär och den 72

aktuella situationen. Hela den statliga förvaltningen utanför försvarssek- Prop. 1987/88: 150 torn kommer således inle atl kunna bli föremål för en flerårig styrning. Det Bilaga 1 kommer exempelvis all finnas situationer då del pä grund av omorganisationer eller dylikt för tillfället inle är lämpligt att lägga fast resurser eller verksamhetsinriktningen för en viss myndighet för en längre period. Verksamhetens karaklär gör i vissa fall flerårig styrning tveksam. Jag vill emellertid understryka atl undantagen bör minimeras så långt möjligt. Jag vill ocksä betona atl samtliga myndigheter, oavsett utformningen av styrningen, skall lämna en årlig resultatredovisning och en fördjupad anslagsframställning vart tredje är.

6.3 Mål- och resultatorienterad styrning

Ekonomisk ramslyrning samt ökade befogenheter och ansvar för myndigheterna måste kopplas till krav på förbättrad uppföljning. Statsmakterna bör vidare i betydligt störte utsträckning ån hittills ge uttryck för vilka resultat som förväntas. Former för att styra de olika verksamheternas inriktning och innehåll måsle därför utvecklas. Dessa bör anpassas till förutsättningarna inom varje verksamhetsområde. Utvecklingsarbetet måste därför i stor utsträckning komma att ulgöra elt naturligt inslag i det reguljära arbetet i regeringskansliet, pä myndigheterna och i samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna. Förändringen kan förväntas ske successivt och med olika takt inom olika områden.

Del utvecklingsarbete som nu bör inledas för all finna konkreta former för en mål- och resultatorienterad styrning bör därför ske frän en delvis annan ulgångpunkl än vad som vanligen gäller vid s. k. programbudgele-ring. En grundtanke i programbudgeleringen är att konkreta mål som kan följas upp skall kunna härledas från de övergripande politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar alt detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergripande målen kan vara flera och delvis motstridiga. För många verksamheler går det inte all undvika sådana svårigheter. Enligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i en utvecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat.

De övergripande målformuleringar, som normall kommer lill uttryck i myndigheternas instruktioner, bör kompletteras med en styrning av verksamheten för den kommande treårsperioden. Baserat på den information som myndigheterna tar fram och presenterar för regeringen får statsmakterna successivt sträva efter atl klarare uttrycka dels krav på fortsall resultatredovisning, dels önskad inriktning av resp. verksamhet för den kommande treårsperioden. Delta pragmatiska förfaringssätt ger enligl min uppfattning förutsättningar för att utveckla en verklighetsförankrad styrning av de statliga verksamheterna.

Den konkreta styrningen för den följande treårsperioden bör uttryckas
som rikfiinjer för/örönc/ringar av verksamheten. I den mån verksamhetens
karaktär filialer del bör även konkreta krav på eller mål för förväntat
verksamhetsresultat under perioden anges. Dessa bör vara så formulerade
att en uppföljning - kvantitativ eller kvalitativ - blir möjlig. 73

Utvecklingsarbetet bör resultera i atl även del beslutsunderlag som Prop. 1987/88: 150 riksdagen erhåller kan förbättras. Chefen för civildepartementet återkom- Bilaga 1 mer senare idag lill denna fråga.

EkonofTiisk styrning, m.m.

Statsmakternas styrning av hur myndigheterna fär använda främst sina förvaltningsanslag bör ytterligare minska i detaljeringsgrad. För att både statsmakterna och myndigheterna skall kunna koncentrera sina resurser pä analys av de olika verksamhetsområdenas utveckling och inriktning krävs vidare alt de bestämmelser som reglerar den ekonomiska styrningen ses över. Regelsystemet måste struktureras, göras mer lättbegripligt och lättare all överblicka. Del måsle i ökad utsträckning syfta till all ange ramar för myndigheternas befogenhet och i mindre utsträckning föreskriva vissa handlingsalternativ.

Jag redogör i det följande för inriktningen av del fortsalla ulvecklingsar-belel inom detta omräde.

- Styrningen av verksamheter som finansieras med inkomster ses över i syfte all uppnå större enhetlighet. En förordning med enhetliga regler för den s. k. uppdragsmodellen utarbetas.

- En förordning för hur myndigheterna får la ut ersättning för tjänster m. m. utarbetas.

- Samtliga myndigheter som genomgått en första fördjupad budgetprövning tilldelas resurser för förvaltningsändamål under ramanslag. Därigenom möjliggörs överföring av resurser mdlan budgetåren och normalt även anslagskredit. Högslsällningen av lönekostnader slopas vid samma tillfälle. Normalt slopas även den särskilda anslagsposten för lokalkostnader. Förvallningsanslagen bör tills vidare beslutas årligen av riksdagen. I normalfallet bör, som jag tidigare har nämnt, treåriga budgetramar läggas fast för förvaltningsresurserna. Resursramarna för andra och tredje året bör då betraktas som planeringsramar. De bör endast ändras om nägot inträffat som inle var känt när ramarna lades fast.

- Fortsalt förenkling sker av arbetet med pris- och löneomräkningar och annan anslagsautomalik.

- En ny finansieringsform för investeringar vid uppdragsmyndigheler och vanliga förvaltningsmyndigheter utformas.

- Myndighetsanpassningen av redovisningssystemet främjas, bl. a. för atl kunna möta de krav på information regeringen och riksdag kommer atl ställa i framtiden. Successivt måsle ocksä kapilalredovisningen förbättras, i ett första skede för myndigheter med inkomstfinansierad verksamhel och stora tillgängar.

- Fortsall utvecklingsarbete kring kassahållningsfrågorna, främst det statliga betalningssystemet, i enlighet med den inriktning jag redovisade i förra årets budgetproposition. Jag har erfarit atl riksrevisionsverkel under våren 1988 kommer alt redovisa pågående utvecklingsarbete inom detta omräde lill regeringen.

6.4 Information, utbildning, organisation, resurser P'"°P- 1987/88:150

Bilaga 1 Hela statsförvaltningen måste nås med information om det program jag här

har redovisat. Del måste slå klart för alla vilka de bakomliggande motiven till denna förändring är. Dessutom krävs självfallet ingående kunskap om de konkreta förändringarna av budgetprocessen, m. m. Elt brett informations- och utbildningsprogram bör därför genomföras med start redan i vår för regeringskansliets och verksledningarnas del. Därefter måste både regeringskansliet och alla myndigheter nås med ytteriigare utbildningsinsatser och få tillgäng lill metodstöd. De s. k. stabsorganen har en central roll i delta sammanhang.

För alt klara genomförandet av bl. a. den förändrade budgetprocessen krävs enligl min uppfattning en sammanhållen organisation i regeringskansliet. Detta ställer även krav på att särskilda resurser avsätts.

Jag har för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om erforderliga resurser.

Jag har vidare erfarit atl statens förnyelsefonder under vissa förutsättningar kan stödja utvecklingsprojekt som bl. a. avser att bredda personalmedverkan i della utvecklingsprogram.

6.5 Den arbetsgivarpolitiska inriktningen

Jag har i det föregäende redovisat huvudinriktningen för den fortsatta utvecklingen av styrningen av den statliga verksamhelen. Inriktningen bygger bl. a. på alt incitament tillskapas för myndigheternas eget effeklivi-seringsarbete. Arbetsgivarpolitiken är ell viktigt medel i detta sammanhang. Efter samräd med statsrådet Johansson vill jag anföra följande.

Riksdagen har lagl fast den personal- och lönepolitik slaten som arbetsgivare bör föra (prop. 1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr 48). Den innebär bl. a. alt verksamhetsintresset skall vara styrande och atl lönesystemet skall främja flexibilitet, decentralisering och ddegering.

Denna inriktning har tillämpats genom organisationsförändringar och genom alt avtalen inom det statliga området utvecklas i riktning mot större verksamhelsanpassning och en decentralisering av förhandlingarna till de enskilda myndigheterna.

För atl arbetsgivarpolitiken skall fungera som ett styrinstrument i myndigheterna måste den organisatoriskt och planeringsmässigt samordnas med andra styrmedel som verksamhetsplanering, budget, redovisning m. m. Detta bör då få konsekvenser för utformningen av ekonomisystem, organisation och personalutveckling i myndigheten.

En fömtsättning för att arbetet med utveckling och styrning av den statliga verksamheten skall bli framgångsrikt är atl stabsmyndigheterna bedriver etl mer aktivt samarbete. Det kan t. ex. gälla stöd till myndigheterna vid deras utveckling av redovisningssystem, organisatoriska modeller, leknikstöd, kompetensutveckling m.m. I delta arbete berörs bl.a. statens arbetsgivarverk (SAV).

För SAV:s del bör inriktningen mot ett bredare arbetsgivarpoliliskt
synsätt fortsätta. Del innebär bl. a. atl myndigheterna bör stödjas i tillämp- 75

ningen av ett friare och flexiblare lönesystem och i deras arbete alt få lill Prop. 1987/88: 150 stånd ett vidare perspektiv när det gäller kompetensutveckling och verk- Bilaga 1 samhetsslyrning. Vidare erfordras stödjande åtgärder i form av förbättrad information och insatser av konsultativ karaklär.

Enligt vad jag erfarit avser statsrådet Johansson atl i ell senare sammanhang återkomma till regeringen i frågan om hur statens arbetsgivarverk skall la initiativ till etl ökat samarbete mellan de berörda stabsmyndigheterna för atl stödja statens samlade arbetsgivarpolitik.

7 Placering av statligt förvaltade medel

Statliga myndigheter förvaltar utöver anslagsmedel och avgifter som kan inflyta i myndighetens verksamhet ofta andra medel med mer eller mindre uttalat samband med myndigheternas uppgifter. Medelsförvaltningen kan avse donationsmedel från enskilda - inbegripet donationsfonder, stiftelser och forskningsbidrag - eller av statliga avgifter uppbyggda fondbildningar, vare sig tillgångarna förvaltas av en särskild styrelse eller inte. Medels-förvaltningen kan även omfatta medel som tillfälligt nedsatts hos en myndighet. Exempel pä detta är hyresbelopp, som vid hyrestvist deponerats av hyresgästen.

Medelsförvaltningen har byggts upp under en lång tidsperiod. Reglerna för medelsplaceringarna uppvisar bl. a. därför en stor variationsrikedom. Del gäller inte bara när enskild donator salt sin prägel på reglernas utformning, utan även när det är fräga om förvaltningsföreskrifter som utformats under statlig medverkan.

Ulöver de donationsfonder som är underkastade placeringsregler som meddelats av donator, finns del medel för vilka särskilda placeringsregler fastställts i lag eller förordning eller annat särskilt beslut som regeringen meddelat. I fråga om de medel som nedsatts hos myndighet återfinns placeringsreglerna ofta i lag. Placeringsföreskrifterna för dessa medel innebär undantagslöst alt medlen skall vara placerade pä räkning i bank.

Vad gäller den statliga medelshanteringen finns tvä i författning intagna regelsystem av mera övergripande natur. Jag avser kungörelsen (1968: 453) om placering av donafions- och fondmedel som förvallas av statlig myndighet och förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet all anlita riksbanken eller postgirot.

1968 ärs kungörelse är tillämplig på donations- och fondmedel som förvallas av annan statlig myndighet än domkapitel, universitet eller högskola och för vilka regeringen inte har meddelat särskilda bestämmelser. Om uttryckliga bestämmelser om tillgångarnas placering år meddelade i en donationsurkund, skall dessa gälla utan hinder av kungörelsen.

Enligl 2 § i 1974 års förordning gäller följande. Kontanta medel som inte
behövs för omedelbart föreslående utbetalning skall, om inle annal har
föreskrivits, vara insalta på checkräkning i riksbanken, på postgirot eller,
efter beslut av regeringen i varje särskilt fall, pä räkning i annan bank än
riksbanken. 76

Riksrevisionsverkets förslag Prop. 1987/88: 150

För all se över de betalningsströmmar med stafiiga medel som är placerade °

utanför riksbanken eller postgirot har riksrevisionsverket (RRV) gjort en kartläggning (Placering av statligt förvallade medel. Dnr 1987: 1454) av en mindre del av dessa, nämligen de medel som myndigheterna har placerade på räkning i bank. Närmare 3 miljarder kr. av de medel myndigheterna förvaltar var placerade i bank den 30 juni 1985. Placeringen av dessa medel år i regel föreskriven i lag eller förordning.

Med de tekniska möjligheter som numera finns är det enligl RRV enkelt att skapa en räntebärande placeringsform ocksä inom ramen för statens betalningssystem. Ell viktigt skäl för atl inrätta en sädan placeringsform skulle enligl RRV vara att samla statligt förvaltade medel som för närvarande är placerade utanför det statliga betalningssystemet och på så sätl förenkla meddshanleringen hos myndigheterna. All samla statligt förvaltade medel i större utsträckning ger enhetlighet och ökar dessutom säkerheten, kontrollmöjligheterna och revisionsmöjlighelerna.

Förslaget om en räntebärande placeringsform inom ramen för statens betalningssystem har remitterats av RRV under utredningsarbetet till 36 berörda myndigheter. I remissen redogjordes för den föreslagna placeringsformen i enlighet med det slutliga förslaget samt fyra alternativ med varierande grad av placeringsobligalorium för olika lyper av medel.

Av de 31 myndigheter som besvarade remissen var endast kammarkollegiet negativt inställd till placeringsformen. Övriga myndigheter hade inget att invända mol själva placeringsformen, men betonar vikten av atl räntan blir marknadsmässig och fullt jämförbar med den ränta som bankerna ger och atl donators önskemål om placering av donerade medel tillgodoses.

De myndigheter som endast förvaltar medel med huvudsaklig placering på bank var mer positivt inställda till elt placeringsobligalorium än de myndigheter som förvaltar medel med flera placeringsmöjligheter.

I oktober 1987 överlämnade RRV sitt slutliga förslag till regeringen. Där föreslås atl en räntebärande placeringsform knuten lill statsverkels checkräkning i riksbanken inrättas inom ramen för statens betalningssystem. RRV lämnar ocksä samtidigt förslag till principer för placering av samtliga statligt förvaltade medel. De myndigheter som använder den föreslagna nya placeringsformen skall fä motsvarande ränteersätlning som de skulle ha fått vid placering i bank. Del innebär att del kan finnas olika räntenivåer i del nya systemet, beroende pä bl. a. beloppets slorlek och hur lång lid del står inne. RRV föreslår alt riksgäldskonloret löpande skall fastställa dessa inlåningsränlor.

RRV föreslår alt postverket får rätt att disponera eft särskilt anslag för räntegottgörelse för de medel som placeras i den nya formen. RRV föreslår att den räntebärande placeringsformen undantas från den s. k. floaten, som är postgirots normala ersättningsform, och att behållningen pä berörda konton istället utan fördröjning regleras mot statsverkets checkräkning i riksbanken. RRV har samrått med postverket om della.

RRV föreslår alt inledningsvis endast vissa medel som förvallas av länsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna placeras i den nya formen. Dessa utgjorde sammanlagt ca 80 milj. kr. den 30 juni 1985.

Föredragandens överväganden Prop. 1987/88:150

Inom RRV pågår elt arbete med atl förbärtra kassahällningen i staten. Det ' sker inom ramen för regeringens utvecklingsprogram för den statliga eko-nomiadminislralionen och utgör en viktig del av utvecklingen av styrningen av den statliga verksamhelen som jag redogjort för tidigare idag. I budgetpropositionen 1987 anförde jag alt en viktig målsättning är all ytterligare förbättra slatens kassahållning. En viktig del i del arbetet är alt etl nytt betalningssystem utvecklas. Jag har erfarit all RRV under våren 1988 kommer atl redovisa pågående utvecklingsarbete inom delta omräde till regeringen. Jag har för avsikt att återkomma till regeringen i dessa frägor.

Som eft led i arbetet med atl effekfivisera statens betalningssystem bör den placeringsmöjlighet som RRV föreslär utvecklas redan nu. Jag delar således uppfattningen alt en räntebärande placeringsmöjlighet bör öppnas inom ramen för statens betalningssystem för att möjliggöra en rationellare hantering av betalningsmedel hos myndigheterna.

Jag instämmer med RRV:s förslag alt inledningsvis placera endast vissa av länsstyrelserna och kronofogdemyndigheterna förvallade medel i den nya placeringsformeo. Jag har för avsikt atl åstadkomma till regeringen med närmare precisering av vilka medel som avses.

RRV anför att flera olika principer för ränta kan tillämpas. Jag föreslår all i princip marknadsmässig ränieersätlning skall utgå.

För de myndigheter som idag har möjlighet alt placera överskoll hos riksgäldskonloret erhålls ränteersällningen frän anslaget Räntor på stats- . skulden, m. m. På så sätt nettoredovisas in- och utlåningsränlorna över statsbudgeten. Den riinteersältning som skall utbetalas i samband med den nya placeringsformen anscrjag emellertid skall bmtloredovisas varför jag föreslår alt ett nytt anslag under finansdepartementets huvudtitel inrättas, benämnt Ränleersätiningar, m. m. Della anslag får disponeras för ränieer-sätlningar för den föreslagna placeringsformen. Mol anslaget bör också kostnader som kan uppstå hos postverket för administration m. m. kunna redovisas, om det skulle bli aktuellt.

Behovet av medel för budgetåret 1988/89 under del föreslagna anslaget är beroende på vid vilken lidpunkt under budgetåret som den nya placeringsformen tas i drift. Anslaget bör därför vara elt förslagsanslag och bör . för budgetåret las upp med 10 milj.kr. Samtidigt kommer utgifterna under anslaget Räntor på statsskulden, m. m. atl i princip minska med motsvarande belopp.

RRV bör med anledning av det jag nu anfört få etl uppdrag all bl. a. i samarbete med postverket se till all placeringsformen utvecklas. Jag har för avsikt all återkomma lill regeringen i denna fråga.

De skäl RRV anför, kan motivera atl den föreslagna placeringsformen tillämpas även pä andra medelstyper än de jag nu föreslagit. Ställning kan emellertid inte las till delta förrän den pågående beredningen inom regeringskansliet av den statliga fondöversynsutredningens slutbetänkande (SOU 1985:60 Statens förvaltningsfond) är klar. Jag har för avsikt att återkomma lill regeringen i denna fråga.

I samband med delta bör en översyn göras av de ytteriigare medel som eventudll kan placeras räntebärande i betalningssystemet.

8 Fördelningsmodellarbete pp- 1987/88:150

Bilaga 1 I förra årets finansplan redogjorde jag för det utveckUngsarbete som bedrivs inom regeringskansliet för atl kunna belysa förddningspoliliska effekter av bl. a. ändringar i skalle- och bidragssystem. Jag hänvisade också lill statistiska centralbyråns (SCB) fördelningsmodellprojekl, som har stor belydelse i sammanhanget.

Beräkningar av förändringar i hushållens ekonomiska situation vid olika åtgärder kräver bl. a. tillgång lill ell bra slalistiskl grundmaterial. Della måsle innehålla avidentifierade uppgifter om inkomster, utgifter, skall och transfereringar. Programsystem som beskriver gällande regler i skalle- och bidragssystem samt sambanden mellan olika delar av ekonomin måsle också byggas upp. Detta innebåren betydande utvecklingsarbete.

En fördelningsmodell är f. n. under ulveckling inom regeringskansliet, där ekonomiska effekter av fördelningspolifiska åtgärder för hushåll och individer saml för statsbudgeten skall kunna beräknas. Inom SCB pågår i anslutning härtill arbete för bl. a. statistisk metodutveckling, programmeringsinsatser och framtagande av riksrepresentaliva statistiska mikromale-rial.

För alt fä elt bra slalistiskl grundmaterial krävs även samordning av olika myndigheters slalislikproduktion. Produktionen av vissa statistiska uppgifter behöver också ske snabbare än f. n. Regeringen gav därför den 25 juni 1987 riksrevisionsverkel (RRV) i uppdrag atl utreda möjligheter och -efter samråd med riksskatteverket (RSV) och SCB - föreslå åtgärder i syfte all samordna och effektivisera produktionen av vissa inkomstfördelningsundersökningar. RRV:s rapport lill regeringen (rapport Dnr 1987: 1480) med föreslag lill åtgärder övervägs f. n. i regeringskansliet.

Riksdagens revisorer har vidare granskal statistik på inkomst- och för-mögenhelsskatleomrädet och avlämnat en rapport med förslag lill åtgärder. Efter remissbehandling har riksdagens revisorer lämnat förslag (förs. 1987/88: II) lill riksdagen angående produkfion av statistik över inkomsl-och förmögenhelsskallerna. Della bereds f. n. av finansutskottet.

Hemställan Prop. 1987/88: 150

Jag hemställer, mot bakgrund av vad som anförts, att regeringen °

dels föreslår riksdagen alt

1. godkänna de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som förordats i det föregående,

2. godkänna de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som förordats i del föregäende,

3. godkänna beräkningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1988/89,

4. godkänna beräkningen av förändringar i anslagsbehållningar för budgetåret 1988/89,

5. godkänna beräkningen av förändringen i dispositioner av rörliga krediler för budgetåret 1988/89,

6. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgelåret 1988/89,

7. anta förslaget lill inkomst- och utgiftsslal rörande Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1988/89,

8. till Räntor på statsskulden, m. m. för budgetåret 1988/89 anvisa ell förslagsanslag av 53000000000 kr,

9. godkänna de allmänna riktlinjer för stöd lill näringslivet som har förordats i del föregäende,

10. anta del av lagrådet granskade förslaget till lag om avgifter för vissa statliga garantier,

11. anta förslaget till lag om ändring i lagen (1970: 65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om hypoleksföreningar,

12. godkänna vad jag anfört om räntebärande placeringar av statliga medel,

13. för budgelåret 1988/89 lill anslaget Ränleersätlningar m.m. under sjunde huvudtiteln, anvisa ett förslagsanslag av 10000000 kr,

dels bereder riksdagen tillfälle all la del av vad föredragandena har anfört om

14. statliga kreditgaranfier,

15. årsbokslut för staten 1986/1987,

16. ulvecklingen av styrningen av den statliga verksamheten,

17. arbetet med fördelningsmodeller.

Innehåll: Prop- 1987/88: 150

Bilaga 1

1. Den tredje vägen.......................................................... ...... I

2. Den internationella ekonomin ..................................... ..... 5

3. Den svenska ekonomin 1988 ..................................... ..... 9

4. Sveriges ekonomi under de närmaste åren ................ ... 15

4.1 Treårskalkylerna ..................................................... ... 15

4.2 Långtidsbudgeten ................................................. ... 19

5. Den ekonomiska politikens inriktning ......................... ... 22

5.1 Finanspolitiken ...................................................... ... 22

5.2 Penningpolitiken ................................................... ... 24

5.3 Lönebildningen ...................................................... ... 26

5.4 Fördelningspolitiken ....:........................................... ... 29

5.5 Sysselsällningspoliliken............................................ 32

5.6 Tillväxt och förnyelse................................................ ... 33

6. Det reviderade budgetförslaget ................................. ... 37

Statsbudgeten och särskilda frågor

Sid

1 Statsbudgeten budgelåret 1987/88 och 1988/89.......... 40

I. I Beräkningsfömisättningar......................................... 40

1.2 Statsbudgetens inkomster och utgifter avseende budgetåret 1987/88 40

1.3 Statsbudgetens inkomster och utgifter avseende budgelärel 1988/89 43

1.4 Statsbudgetens saldo för budgetåret 1987/88 och 1988/89 46

2 Extraordinära budgeteffekter ..................................... ... 47

3 Slatens lånebehov och statsskuldens förändring ........ ... 48

4 Statliga garantier ........................................................ ... 50

4.1 Redovisning av statens garantiåtaganden............... ... 50

4.2 Slöd lill näringslivet .................................................. 51

5 Årsbokslut för slalen budgetåret 1986/87 ................... 63

5.1 Balansräkning med noter ...................................... ... 63

5.2 Kommentarer till balansräkningen ......................... ... 65

5.3 Förmögenshelsredovisning i övriga delar av den offentliga sektorn 67

6 Ulveckling av styrningen av den statliga verksamhelen. ... 68

6.1 Bakgrund, inriktning .............................................. ... 68

6.2 Budgetprocessen, styrning av verksamheter........... ... 70

6.3 Mål- och resultatorienterad styrning........................ ... 73

6.4 Information, utbildning, organisation, resurser ..... ... 75

6.5 Den arbetsgivarpolitiska inriktningen ...................... ... 75

7 Placering av statligt förvallade medel ......................... ... 76

8 Fördelningsmodeller ...................................................... ... 79

Hemställan....................................................................... .. 80

NorstedtsTryckeri, Stockholm 1988

1 Sammanfattning Prop. 1987/88:150

Bilaga 1.1 Internationella förutsättningar

Tillväxten i OECD-området blev bättre än väntat under senare delen av förra året. För helåret 1987 beräknas BNP ha ökat med ca 3%. Det finns dock anledning atl vänta sig en avsaklande tillväxt under loppet av 1988. Den inhemska efterfrågan förutses öka långsammare i år än i fjol i både Förenta staterna och flertalet västeuropeiska länder. Till följd av den starka tillväxten andra halvåret 1987 torde emellertid BNP-tillväxlen för helåret 1988 komma all dämpas bara marginelU till 23/4%.

Vidare förutses ulvecklingen i år innebära en fortsatl låg inflation och hög arbetslöshet i OECD-området, se tabell 1:1. Till grund för prognoserna ligger ocksä beräkningstekniska antaganden om oförändrade räntenivåer, valutakurser och oljepriser i förhällande till lägel i början av april 1988.

I den preliminära nalionalbudgeien uttrycktes farhågor för en internationell recession under 1988 till följd av börsfallel i oktober förra året. Ulvecklingen i slutet av 1987 och början av 1988 har emellertid varit stark och nuvarande bedömning innebär en upprevidering av lillväxlen i OECD-omrädet bäde 1987 och 1988. De stora belalningsobalanserna mellan de Ire slörsla industriländerna är ändå fortfarande elt allvarligt problem, som snarast har förstärkts av den fortsatt relativt starka eflerfrägeökningen i Förenia staterna. I reala termer har visserligen en utjämning av obalanserna skell 1987 och en fortsatt utjämning förutses 1988. Netloexporlen stärker tillväxten i Förenta staterna, men dämpar lillväxlen i Japan och Förbundsrepubliken Tyskland. I nominella termer (i miljarder dollar) väntas emellertid obalanserna vara nästan lika stora 1988 som 1987. Det kan inle uteslutas atl det utlöser kraftiga förändringar på världens valuta-, penning- och aktiemarknader senare i år och recessionstendenser i världsekonomin. Åven om grundprognosen för 1988 är oplimislisk, är således risken för en pålagligt sämre utveckling slor.

Tabell 1:1 Internationella förutsättningar

	1985	1986	1987	1988
BNP i OECD, %	3,2	2,8	3,0	2 3/4
Konsumentpriser i OECD
(KPI årsgenomsnitt), %	4,5	2,5	3.3	3 1/2
Arbetslöshet i OECD, %	8,4	8,2	7.9	7 3/4
Råoljepris, dollar per fat	27,2	14,5	18.4	16.0
Dollarkurs i kr.	8.61	7.12	6,35	5,90

Källor: OECD och fmansdepartenientet.

Konsekvenser av börsfallet

Ocksä när det gäller den svenska ekonomin lycks konsekvenserna för ulvecklingen i år av börsfallet i höstas bli mindre än tidigare befarat. Aktiekurserna har delvis ålerhämlal sig. Efter kursfallet på 35% från loppnivån i oktober 1987 lill slulel av november har aktiekurserna på Stockholmsbörsen stigit med över 20% lill millen av april 1988.

Industriproduktion och export utvecklades relativt starkt i slutet av Prop. 1987/88: 150 1987. Detaljhandelns omsättning har fortsalt atl öka och bilinköpen ligger Bilaga 1.1 på en hög nivå i början av 1988. Åven sysselsällningen har fortsatl alt öka i snabb takt och arbetslösheten har reducerats.

Företagens förväntningar om 1988, säsom de kommer till uttryck i statistiska centralbyråns export- och investeringsenkäter från februari 1988 och konjunkturinstitutets konjunkturbaromeler från mars 1988, är optimistiska. Åven hushållens förväntningar har blivit mer optimistiska. Efter en tillfällig nedgång i november 1987 i förväntningarna om den egna ekonomins ulveckling de närmaste 12 månaderna hade optimismen stigit i januari 1988 lill nästan samma höga nivä som före börsfallet.

Mol denna bakgrund görs nu bedömningen alt börsfallel i oklober 1987 bara får marginella effekter pä den svenska ekonomins ulveckling 1988. Nya börsfall och en inlernationell konjunklurförsvagning skulle emellertid kunna medföra en betydligt sämre utveckling än den som återges nedan.,

Löner och priser

Fram till i början av april 1988 har elt stort antal löneavtal slutits för 1988, vilka sammantagna läcker större delen av den privala sektorn. I genomsnitt innebär de en avlalsmässig kostnadsökning på drygt 3% 1988. Därtill kommer löneglidning. För den statliga och delar av den kommunala sektorn har avtal slutits som innebär kostnadsökningar med drygt 4 % resp. ca 6% 1988. Mot denna bakgrund baseras prognoserna för den svenska ekonomins utveckling på alt timlönerna i genomsnitt ökar med 6% 1988.

I slulel av januari 1987 infördes allmänt prisstopp. Del avvecklades successivt under sommaren och hösten och ersattes i december 1987 med en skyldighet all förhandsanmäla prishöjningar. I april 1988 begränsades denna skyldighet till enbart vissa varu- och tjänsteområden. Dessa åtgärder dämpade prisökningarna särskilt under första halvåret 1987. En del av prisökningarna försköts lill hösten och sannolikt även till de första månaderna 1988. Under loppel av 1987 (dec. 86-dec. 87) ökade konsumenlpriserna med 4,9%.

Med en genomsnittlig timlöneökning på 6% 1988 beräknas konsumentpriserna öka med drygt 5% frän december 1987 till december 1988. Åven årsgenomsnitlel för konsumentprisindex beräknas öka med drygt 5% mellan 1987 och 1988. Under våren och sommaren 1988 kan inflationstakten (ökningen av konsumentprisindex under de senaste 12 månaderna) lilltal-ligt komma all överstiga 6% till följd av den dämpade prisutvecklingen under motsvarande månader i Qol.

Försörjningsbalans

Den privala konsumlionen har ökat med drygt 4% både 1986 och 1987, se
tabell 1: 2. Hushållens sparkvol minskade med ca 2 procentenheter vartde
ra året. Den snabba konsumtionsökningen har varit en följd av förbättrade
realinkomsler i hushällssektorn i kombination med goda möjligheter atl
låna pengar, stigande förmögenheler och optimistiska framlidsförväntning- 3

ar.

Tabell 1:2 Försörjningsbalans					Prop. 1987/88: 150
	Miljarderkr.,	Procentuell volymförändring			Bilaga 1.1
	löpande prise	r -----
	1987	1986	1987	1988
BNP	1 009,2	1,2	2,8	2,2
Import	307,3	5.6	6,9	4,9
Tillgång	1316,5	2,2	3,8	2,9
Privat konsumtion	525,0	4,3	4,1	3,0
Offentlig konsumtion	271,7	1,3	0,7	1,1
Stal	74,6	2,6	-0.6	0.8
Kommuner	197,1	0,8	1,1	1,3
Bruttoinvesteringar	192,3	-1,0	7,5	3,8
Lagerinvesteringar'	-6,4	-0,5	-0,3	0,3
Export	333,9	3,2	4.8	2.7
Användning	1316,5	2,2	3,8	2,9
Inhemsk efterfrågan	982,6	1.9	3,4	3,0

' Förändring anges i procent av föregående års BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet. Anm.: Det finns en betydande skillnad mellan riksbankens och statistiska centralbyråns redovisning av bytesbalansen 1987. Riksbanken redovisar ett underskott på 5 ä 6 miljarder kr. och centralbyrån elt överskott på närmare 1 miljard kr. Denna skillnad innebär att tjänsteexporten ingår med ett högre värde i tabell 1:2 än i tabell 1:4. Den innebär också en osäkerhet när det gäller bl.a. exportens och BNP:s nivå och ökningstakt 1987 och tidigare år.

Ökningstakten i den privala konsumlionen har avtagit något under senare lid lill ca 3% andra halvåret 1987. Statistiken över bl. a. detaljhandelns omsättning i början av 1988 lyder på en fortsall ökningstakt av samma storleksordning. Del talar för att sparkvoten inle minskar lika myckel 1988 som de tvä senaste åren. Hushållens realt disponibla inkomster beräknas öka med drygt 2% 1988. Mol denna bakgrund förutses den privala konsumlionen öka med ca 3 % 1988.

Den offentliga konsumtionen har ökat betydligt långsammare de senaste åren än tidigare och en fortsall måttlig tillväxt förutses 1988. Kommunernas planer antyder en viss uppdragning av ulbyggnadslakten, men den kan bli svår all realisera pga. brist på arbetskraft. För slatens del gäller fortsatta rationaliseringskrav, vilka håller tillbaka konsumlionsutvecklingen.

Invesieringskonjunkluren var myckel stark 1987. De totala brulloinvesleringarna beräknas ha ökat med 7,5%. Det är den högsta ökningstakten elt enskilt år sedan millen av 1960-lalel. De investeringsenkäter som besvarats i februari 1988 tyder på en fortsalt höjning av investeringsnivån 1988. Börsfallel i oklober 1987 lycks inle ha påverkat investeringsplanerna för innevarande år i någon större utsträckning. Brulloinvesleringarna förutses öka med 3,8% 1988. Under 1987 minskade oljelagren och de senaste årens lagerneddragning inom industrin fortsatte. En minskning av lagren förutses även 1988, men av mindre omfattning än under förra året.

Den inhemska efterfrågan, dvs. konsumtion och investeringar, har ökat starkt 1987 och en fortsatl hög ökningstakt förutses 1988. EftertVågeök-ningen drog med sig både en hög produklionslillväxl och en snabb importökning 1987. en ulveckling som förutses fortsätta 1988. BNP beräknas ha ökat med 2,8% 1987 och förutses öka med 2,2% 1988.

Tabell 1:3 Bidrag till BNP-tillväxten

Procent av föregående års BNP

	1983	1984	1985	1986	1987	1988
Konsumtion	-0,7	1,4	2,0	2,5	2,2	1,8
Privat	-0.9	0,7	1,4	2,1	2.0	1,5
Statlig	-0.3	0,1	0.0	0,2	0.0	0.1
Kommunal	0.5	0,6	0.6	0,2	0,2	0,3
Kapitalbildning	3,1	2,6	0,1	-1,3	0,5	0,4
Bruttoinvesteringar	0.3	0,9	1,1	-0,2	1.4	0,8
Lagerinv esleringar	-0.4	0,7	0,6	-0.5	-0.3	0,3
Nettoexport	3,2	0,9	-1,7	-0,7	-0.6	-0,7
Summa BNP	2,4	3,9	2,1	1,2	2,8	2,2

Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1.1

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Med de bedömningar som nu görs beräknas BNP öka med i genomsnitt 2,5% per är under åren 1983-1988. Tillväxtens sammansättning har emellerfid förändrats väsentligt under perioden, se tabell 1: 3. I grova drag kan man säga atl kapitalbildningen bar upp tillväxten 1983 och 1984, medan konsumlionen, särskill den privata konsumlionen, har varit drivkraften de fyra senaste åren. Det är i första hand netloexporlen som har svarat för omslaget i kapitalbildningens bidrag till BNP-lillväxten. Efter de första två årens ökning av netloexporlen har den starka expansionen av inhemsk efterfrågan dragit med sig en betydande importökning, vilkel har medfört elt negativt bidrag frän nelloexporten lill lillväxlen. Bruttoinvesteringarna och den offentliga konsumtionen har under i stort sett hela perioden bidragit positivt lill BNP-fillväxlen.

Bytesbalans

Exporten av bearbetade varor beräknas ha ökat med drygt 4% 1987. Marknadsfillväxlen för de svenska exportföretagen var svag, bl. a. lill följd av att importen minskade i Danmark och Norge, vilka är viktiga mottagarländer av svensk export. Marknadsandelarna på exportmarknaden beräknas ha varil i stort sett oförändrade 1987. För 1988 förutses en marknadstillväxt pä ca 5%. Med hänsyn till del höga kapacileisulnytljandel i den svenska industrin torde exporten av bearbetade varor inle kunna öka med mer än drygl.4 %, dvs. i samma takt som i fjol.

Den starka ökningen iiv inhemsk efterfrågan drog med sig en kraftig importökning 1987. Importen av bearbetade varor ökade med nästan 12 %. Åven under 1988 väntas eflerfrågelillväxten medföra en betydande importökning. Importen av bearbetade varor beräknas öka med närmare 8% 1988.

Den privata konsumtionen var den viktigaste drivkraften bakom importökningen' 1987. Av den totala ökningen av varuimporten med 25 miljarder kr. i löpande priser avsåg 13 miljarder kr. konsumtionsvaror och personbilar. Åven investeringarna spelade emellertid en betydande roll. Importen av investeringsvaror ökade med 7 miljarder kr.

Bytesbalansen uppvisade etl underskoll pä ca 5 miljarder kr. 1987, vilkel innebar en försvagning med ca 12 miljarder kr. jämfört med året innan, se

Tabell 1:4 Bytesbalans

Miljarder kr., löpande priser

Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1.1

1985

1986

1987

1988

Export av varor Import av varor Korrigeringspost Handelsbalans

Tjänstebalans

Transfereringsbalans

Bytesbalans

260.5

244,7

-1.3

14,5

4,7 -30,4 -11,2

265,1

232,5

-1.7

30,9

3.3

-27,4

6,9

281.4

257,4

-1.6

22,3

-1,7

-25,8 -5,2

300,1

276.7 -1,7 21,7

-4,0 -28,5 -10,8

Källor: Statistiska centralbyrån, riksbanken, konjunkturinstilutel och finansdepartementet. Anm.: Se not till tabell 1:2.

tabell 1:4. Denna försvagning är fill slörsla delen hänföriig till handeln med bearbetade varor. Även tjänste- och transfereringsnettot försämrades 1987, men en omläggning av stafisfiken över tjänsteexporten har medfört en viss osäkerhet om storleken pä denna försämring. Prognosen för 1988 innebär en fortsatt försvagning av bytesbalansen. Underskottet beräknas uppgä till närmare 11 miljarder kr. 1988.

Den främsta orsaken till atl bytesbalansen försämras 1987 och 1988 är atl efterfrågan ökar mer i Sverige än på våra exportmarknader. Den svenska exporten utvecklas relativt förmånligt, men kapacileisulnytljandel i industrin är högt och begränsar möjligheterna all möta den starka inhemska eflerfrägeökningen och den därav betingade starka importlillväxlen med en lika slor exportökning. Trots hög investeringsaklivitel är svensk industri fortfarande för liten för atl etl överskott skall kunna uppnås i bytesbalansen vid fullt kapacitetsutnyttjande och full sysselsättning i den svenska ekonomin.

Sparande

Försämringen av bytesbalansen mellan 1986 och 1988 innebär att det finansiella sparandel i den svenska ekonomin minskar (bytesbalansen är definitionsmässigt lika med summan av den offentliga och den privala sektorns finansiella sparande). I tabell 1:5 redovisas bytesbalansens förändring med utgångspunkt från sparandet i den svenska ekonomin. Det bör noteras alt osäkerheten i statistiken över del finansiella sparandel är betydande. Särskilt gäller del förelagens finansiella sparande.

Hushållens sparande förutses minska pålagligt mellan 1986 och 1988. Den privata konsumlionen ökar betydligt snabbare än hushållens disponibla inkomster, vilket medför alt sparkvoten faller. Del finansiella sparandel förutses därmed minska med 20 miljarder kr. Åven företagens finansiella sparande försvagas kraftigt mdlan 1986 och 1988 enligl föreliggande prognoser. Det minskar med hela 33 miljarder kr. Bruttosparandet år i stort sett oförändrat, men investeringarna (inkl. lagerinvesleringar och neltoköp av mark och fastigheter) ökar med 34 miljarder kr.

Den offentliga sektorns sparande har förbättrats mycket kraftigt under senare år och en fortsatt förbättring förutses 1988 (om man som i tabell 1:5

Tabell 1:5 Finansiellt sparande

Miljarder kr., löpande priser

		1986	1987	1988	Förändring 1986-1988
Hushåll		1.8	-11.5	-18.1		-19,9
Företag Därav	bruttosparande investeringar	11,8 129,5 117,7	-16,6 118.9 l.\5,5	-21.2 130,9 1.52,1		-33,0 1,4 34,4
Offentlig	sektor	-6.7	22,9	28,5		35,2
Bytesbali	jns	6,9	-5,2	-10,8		-17,7

Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1.1

2 Den internationella utvecklingen

2.1 Allmän översikt

De farhågor för en mycket negativ utveckling i världsekonomin som uttrycktes efter börsfallel i höstas har dessbättre inte besannats. Utvecklingen pade finansiella marknaderna har varit relativt lugn, och industriländernas ekonomier har fortsatl atl expandera i relativt gott tempo. Genom ett oväntal starkt andra halvår kom tillväxten i OECD-området 1987 att uppgä lill ca 3 %. Delta är en upprevidering jämfört med uppskattningarna i den preliminära nalionalbudgeien. Bland de större länderna var det främst de japanska och britfiska ekonomierna som utvecklades starkare ån tidigare beräknat. I båda länderna var BNP-tillväxten drygt 4%. I våra nordiska grannländer verkar tillväxten 1987 ha blivit lika svag som antogs i den preliminära nalionalbudgeien.

Tabell 2:1 Bruttonationalsproduktens utveckling i vissa OECD-länder

Årlig procentuell förändring

	Andd av	1986	1987	1988
	OECD-
	områdeis
	totala
	BNP i %'
De sju stora länderna
Förenta staterna	45,5	2,9	2,9	2 1/2
Japan	15,3	2,4	4,2	4 1/4
Förbundsrepubliken Tyskland	7,2	2,5	1,7	1 3/4
Frankrike	5,9	2,1	1,9	1 3/4
Storbritannien	5,2	3,3	4,2	3 1/4
Italien	4,1	2,7	2,9	2 1/2
Canada	4,0	3,3	3,7	3
Norden
Danmark	0,7	3,5	-0,7	-1
Finland	0,6	2,4	3,6	3
Norge	0,7	4,4	1,3	1
Sverige	1,2 .	1,2	2,8	2,2
Vissa andra OECD-länder
Belgien	0,9	2,4	1,8	1 3/4
Nederländerna	1,4	2,4	2,3	1 1/2
Schweiz	1,1	2,7	2,1	1 1/2
Österrike	0,8	1,7	1,1	1 1/2
OECD-Europa	33,1	2,7	2,6	2 1/4
OECD-totalt	100,0	2,8	3	2 3/4

Prop. 1987/88: 150 Bilaga l.I

Tabell 2:2 Konsumentprisernas utveckling i vissa OECD-länder Åriig procentuell förändring av implicilprisindex för privat konsumti			on	Prop. 1987/88: 150 Bilaga 1.1
	1986	1987	1988
De sju stora länderna
Förenta staterna Japan Förbundsrepubliken Tyskland Frankrike Storbritannien Italien Canada	2,2 0,5 -0,5 2,5 3,6 6,1 4,2	4,0 0 0,5 3,0 3,2 4,6 4,4	4 1 3/4 1 1/4 2 1/2 3 3/4 4 3/4 4
Norden
Danmark Finland Norge Sverige	3,4 3,1 7,1 4,9	4,1 3,7 8,1 5,0	4 4 6 3/4 5 1/2
Vissa andra OECD-länder
Belgien Nederiänderna Schweiz Österrike	1,3 0 0,1 1,9	1,6 -0,1 1,3 1,5	1 3/4 1/2 2 2
OECD-Europa	3,7	36	4
OECD-totalt	2,8	3,5	3 3/4

Källor: OECD och finansdepartementet

kommil lill uttryck i en förstärkt efterfrågan. En annan förklaring till den starka utvecklingen i flera länder under 1987 är atl en ackommoderande penningpolitik förts.

Den relativt gynnsamma lillväxlen i industriländerna 1987 drog med sig elt uppsving i del inlernationella varuutbytet, och världshandelns lillväxl uppgick lill drygt 5%. Prisutvecklingen i internationell handel, uttryckt i lokal valuta, förblev mycket dämpad 1987. Den återhämtning av oljepriset från fallet i början av 1986 saml uppgången i priset på många andra råvaror innebar till en stor del endast en kompensation för fallet i dollarkursen.

Som en följd av framför allt de stora växelkursförändringarna mellan dollarn och andra valutor ägde betydande förskjutningar rum i handeln mellan främst de stora industriländerna. Förenta staternas marknadsandelar på exportmarknaderna för industrivaror ökade kraftigt, samlidigl som främst Japan och Förbundsrepubliken Tyskland lappade ytterligare andelar. En anpassning av de stora externa obalanserna skedde sålunda i reala termer. Däremot ökade obalanserna mellan de tre stora ländernas bytesbalanser i nominella termer. Förenta staternas bytesbalansunderskoll nådde sålunda en rekordnivå på över 160 miljarder dollar 1987, medan de japanska och västtyska överskotten likaledes nådde rekordnivåer motsvarande 87 resp 44 miljarder dollar.

I den preliminära nalionalbudgeien förutsågs en lägre BNP-tillväxl i OECD-omrädet de närmaste åren efter börsfallet i oklober 1987. Nämnba-ra negativa effekter av börskrisen har dock hittills uteblivit, och mycket tyder nu på all nägon mer påtaglig dämpning av lillväxlen inle inträffar i är. OECD-omrädets BNP förutses öka med 2 3/4% 1988.

Tabell 2:3 Arbetslöshet		1 några	OECD-länder				Prop. 1987/8	8: 150
Procent av arbetskraften.		årsgenomsnitt.		standardiserade definitioner			_ Bilaga 1.1
				1986	1987	1988
Förenta staterna				7,0	6,2	6
Japan				2,8	2.8	2 1/2
Förbundsrepubliken	Tyskland			7,9	7,9	8 1/4
Frankrike				10,5	10,6	10 3/4
Storbritannien				11,8	10,4	9 1/2
Danmark				7,9	8.0	8 3/4
Finland				5,2	5,1	5 1/4
Norge				2,0	2.2	2 1/2
Sverige				2,2	1,9	1 3/4
OECD-Europa				10,9	10,7	10 3/4
OECD-totalt				8,2	7,9	7 3/4

Källor: OECD och finansdepartemenlel

I Förenta staterna förutses en viss dämpning av konsumtionstillväxten. Till en del väntas den motverkas av en fortsatt stark exporltillväxl saml en invesleringsuppgång i anslutning till återhämtningen för industrisektorn. Sammantaget förutses BNP-tillväxlen mattas något jämfört med 1987 och i genomsnitt för 1988 uppgå till ca 2,5%. För Västeuropas del - och då särskilt de kontinentaleuropeiska länderna - väntas en klart lägre expan-sionslakl i är än under de senaste åren. Della beror bl. a. pä atl den amerikanska ekonomin inte som tidigare väntas ge något bidrag till tillväxten i omvärlden. Den amerikanska exporten ökar betydligt snabbare än importen. Dämpningen i Västuropa är ocksä ell ullryck för alt flera länder nu måste hålla igen på den inhemska expansionen med hånsyn lill externbalansen. I den västtyska ekonomin bidrar den svaga ulvecklingen av näringslivels investeringar lill de dämpade tillväxlulsiklerna. Delta har sannolikt sin grund i fortsatt osäkerhet i del västtyska näringslivel om såväl den framlida kursutvecklingen för D-marken som stabiliseringspolitiken. Den väntal fortsatl svaga utvecklingen i den västtyska ekonomin verkar på olika sätt återhållande på lillväxtmöjligheterna i etl flertal andra länder i Västeuropa. Den japanska ekonomin förutses få en fortsatt hög tillväxt stimulerad av en expansiv finans- och penningpolitik.

Inflationen förutses bli fortsatt låg internationellt. Prisökningen pä industrivaror i inlernationell handel 1988 väntas sålunda bli relativt besked-

Tabell 2:4 Bytesbalanssaido i några OECD-länder

Miljarder dollar

	1986	1987	1988
Förenta staterna	-141	-161	-140
Japan	86	87	86
Förbundsrepubliken Tyskland	38	44	44
Frankrike	3	-4	-4
Storbritannien	-1	-4	-9
OECD-Europa	51	39	23
OECD-totalt	-23	-53	-48

Källor: OECD och finansdepartementet 10

lig, eller i slorleksordningen 2-3%. En starkare uppgång för induslriråva- Prop. 1987/88: 150 ror uppvägs troligen av en fortsatt myckel svag prisutveckling för energi- Bilaga 1.1 produkter. Räoljeprisel som i Ijol låg över 18 dollar per fal har sedan i höstas fallit kraftigt och anlas i genomsnitt för 1988 stanna vid 16 dollar. Utvecklingen av inhemska koslnadsfaktorer i industriländerna liksom av eflerfrågelillväxlen pekar tillsammans med de externa faktorerna på en stabilisering av konsumentprisernas ökningslakt vid ca 3 1/2% i år.

Efter en viss nedgång i den höga arbetslösheten i OECD-omrädet under 1987 har sysselsällningsutsiklerna försämrats. Detta gäller särskilt de kon-linenlaleuropeiska länderna i vilka arbetslösheten nu åler väntas stiga. I Förenta staterna och Japan fömlses det senasle årets nedgång i arbelslösheien upphöra och för OECD-området totalt sett väntas en stabilisering av arbetslösheten på nästan 8%. I Västeuropa förutses den uppgå lill närmare 11%.

Som framhållits ovan har fömlsällningarna för en fortsatt relativt god tillväxt i OECD-området i är förbättrats de senaste månaderna. Samtidigt kvarstår de stora externa obalanserna mellan de tre största industriländerna, vilka utgjorde en av huvudorsakerna lill börsfallel i höstas. Visserligen förutses en fortsall minskning av dessa obalanser i reala termer, men de väntas förbli stora i löpande priser. Det kan därvid inte uteslutas all problem kan uppkomma i anslutning lill finansieringen av del amerikanska underskottet, som ändrar förutsättningarna för en fortsatt gynnsam utveckling i världsekonomin. Hillills gjorda förskjutningar i växelkurser och ekonomisk politik i de stora länderna är vidare sannolikt inte fillräckliga för all åsladkomma en utjämning av obalanserna som är hållbar på sikl. Därmed kvarstår risken för nya störningar på finansmarknaderna av den lyp som ägde rum i höstas och därmed också risken för en betydligt svagare ulveckling än den grundprognos som redovisas ovan.

2.2 Länderöversikter Förenta staterna

BNP-tillväxten i Förenta staterna beräknas ha uppgått lill 2,9% under 1987. Detta var det femte året i rad som den amerikanska ekonomin uppvisade en god tillväxt. Jämfört med de föregående åren i denna senaste uppgångsfas mattades den privala konsumtionen av betydligt under 1987. Medan den privala konsumtionen ökade med mer än 4 % per år under åren 1983 lill 1986 var ökningen endast 1,8% under 1987. Dämpningen av konsumtionen var, fill följd av börsfallel, speciellt markant under ijärde kvartalet 1987.

Trenden med ell negativt nettobidrag till BNP-tillväxten från utrikeshandeln bröts under 1987 då netloexporlen gav ell positivt bidrag på ca en kvarts procent till tillväxten. Investeringarna utvecklades svagt under året. Arbetslösheten sjönk och låg under 1987 på i genomsnitt ca 6%.

Del federala budgelunderskollel uppgick för budgelärel 1987 lill ca 150 miljarder dollar, vilkel är en minskning frän ca 220 miljarder under föregäende budgetår. Ungefär hälflen av reduktionen av underskottet torde

kunna tillskrivas den skattereform som trädde i kraft vid årsskiftet 1986/87 Prop. 1987/88: 150 och var av engångskaraktär. Trois alt en överenskommelse om en ned- Bilaga 1.1 skärning av budgetunderskottet träffades i november 1987 väntas budgetunderskottet inte minska under 1988 jämfört med 1987.

Den höga exporllillväxien väntas fortsätta under 1988. Samtidigt påverkas även importen av deprecieringen av dollarn och utrikeshandeln väntas därmed ge ell relativt kraftigt bidrag till lillväxlen under 1988.

Den privala konsumlionen förväntas forlsall dämpas nägot. Ocksä lillväxlen av den offentliga konsumlionen väntas bli svag. Invesleringarna däreinot torde utvecklas mera gynnsamt. Kapacilelsulnytljandel är högt inom industrin och den starka exporllillväxien talar för en uppgång i industrins investeringar. Sammanlaget förväntas en BNP-tillväxl om ca 2 1/2% 1988.

Omsvängningen från en under tidigare år konsumtionsledd tillväxt lill en ulveckling där nelloexporten ger en betydande draghjälp lill ekonomin förutses reducera del stora underskottet i bytesbalansen något i år. Underskottet uppgick 1987 till hela 160 miljarder och en minskning lill omkring 140 miljarder väntas under 1988.

Det höga kapacilelsutnytljandet, i kombination med sänkt arbetslöshet, har ingivit farhågor för en ökning av inflationstaklen i Förenta staterna. Löneökningslaklen har emellertid varil målllig under de senasle åren och förväntas så förbli också under 1988. Della i kombination med avmallning-en i den privata konsumtionen talar för atl det inle föreligger någon stor risk för en snabb uppgång i inflationen. Denna förväntas därför ligga kvar på ca 4% under 1988.

Försörjningsbalans för Förenta staterna och Japan

Förändring i volym, procent (Finansdepartementets bedömningar)

Förenta staterna		Japan
1987	1988	1987	1988
1 3/4	1	4	3 3/4
2 1/2	1 1/2	-■■ 1/2	3
1/2	3 1/2	10	10
3/4	-1/4	0	1/4
1/4	1 1/4	- 3/4	-1

Privat konsumtion Offentlig konsumtion Bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar Utrikesbalans

BNP 3 2 1/2 4 1/4 4 1/4

Anm: Förändring av lagerinvesteringar och utrikesbalans mäts i procent av föregående års BNP.

Japan

Under 1987 beräknas BNP i Japan ha ökat med drygl4%. De faktorer som drog upp lillvåxltaklen var främst den privala konsumlionen som steg med närmare 4% under året och bruttoinvesteringarna som ökade med över 10%, Exporten av varor och tjänster ökade med närmare 4% i volym under 1987 medan importen ökade med drygt 9%. Sammantaget gav utrikeshandeln ell negativt nettobidrag lill BNP-tillväxten på närmare 3/4%'. Byiesbalansöverskollel låg kvar på drygt 85 mdr dollar.

Den ekonomiska ulvecklingen har underslötts av en aktiv finanspolitik. Prop. 1987/88: 150 Mol bakgrund av den svaga ekonomiska aktiviteten under slutet av 1986 Bilaga 1.1 och svårigheterna atl nedbringa det stora byiesbalansöverskollel beslutades om två stimulanspaket på sammanlagt närmare 10.000 miljarder yen (drygt 70 miljarder dollar), vilkel ökade de offentliga utgifterna och sänkte inkomstskatten. Också penningpolitiken har del senasle året slött den ekonomiska expansionen. Efter en sänkning av diskontot till 2 1/2 % under början av 1987 har räntan hållils nere på denna nivå. Penningmängden har underäretökal med ca 10%.

Den ökade ekonomiska aktiviteten bidrog också lill en minskning av arbetslösheten från 3 1/4% under vären lill drygt 2 1/2% mol slulel av

1987. Prisnivån kom alt ligga i stort sett stilla under året, bl. a. som en följd
av att den japanska yenen apprecierades med yllerligare 25 % mol den
amerikanska dollarn.

Förväntade nominella löneökningar på inemot 5% 1988 gör atl den privata konsumtionen bedöms forlsälla alt öka med närmare 4% under

1988. De offentliga investeringarna ska enligl fastställda ulgiflsplaner ligga
kvar pä förra årets nivä samtidigt som bostadsbyggandet sannolikt brom
sas av höga markpriser och kapacitetsbrisl. Industriinvesteringar förvän
tas dock öka kraftigt och medföra atl de samlade brulloinvesleringarna
ökar med inemot 10% 1988.

Mol bakgrund av styrkan i den inhemska efterfrågan är knappast nägon ökning av de offentliga utgifterna i stimulerande syfte alt vänta. Det inhemska efterfrågetryckel bedöms vidare ge upphov lill en ökning av importvolymen med 10% och totalt sett förväntas utrikeshandeln ge ett negativt nettobidrag lill tillväxten under 1988 på omkring 1%. Tillvåxt-mönslrel liknar således Qolärels och även för 1988 förväntas en total fillväxl i ekonomin på drygt 4%.

Arbetslösheten bedöms förbli fortsall låg kring 2 1/2%, medan priserna mätt i konsumentprisledel mol slulel av 1988 väntas ligga närmare 2% högre än elt är tidigai;e.

Västeuropa

De direkta effekterna av börsoron hösten 1987 har hittills varit små i Västeuropa. För flera av de västeuropeiska ekonomiernajusieras nu prognoserna för BNP-tillväxten 1988 upp något jämfört med den preliminära nalionalbudgeien, men för Västeuropa sammanlaget förblir ändock tillväxlulsiklerna relativt svaga och arbetslösheten förväntas ligga kvar på en hög nivå.

Trots en ökning av den inhemska efterfrågan med nästan 3 % innebar elt negativt bidrag från ulrikesbalansen alt BNP i Förbundsrepubliken Tyskland under 1987 ökade med endast 1,7%. Det svaga utfallet förklaras bl a av fortsatta anpassningsproblem inom den västtyska exportindustrin samt en skärpt importkonkurrens pä hemmamarknaden lill följd av D-markens appreciering.

De direkta effekterna av börsnedgängen under hösten 1987 har varil
små. Den privala konsumlionen har fortsatl atl expandera relativt kraftigt 13

och inga tecken på konsumtionsavmatlning har förmärkls. Däremot har Prop. 1987/88: 150 den valutaoro som ullöstes i samband med börskrisen skapat osäkerhet i Bilaga 1.1 del västtyska näringslivet om såväl den framlida växelkursutvecklingen som slabiliseringspoliliken. Efterfrågan på invesleringsvaror har under den gångna vintern varil svag. Enkäler visar på nedjusterade investeringsplaner mol slulet av 1987 och under inledningen av 1988. Det stora överskottet i bytesbalansen minskade endast marginellt under 1987 och uppgick lill ca 80 miljarder D-mark, eller nästan 4% av BNP.

1 december 1987 tillkännagav förbundsregeringen vissa stimulansåtgärder i form av bl. a. räntesubventioner för vissa investeringar. Viktigare för den fortsatta ekonomiska ulvecklingen är dock redan tidigare beslutade skallesänkningar 1988 om ca 14 miljarder D-mark, motsvarande 3/4% av BNP. Såväl finans- som penningpolitiken kan för närvarande betecknas som svagt expansiva. Ytterligare finans- eller penningpolilisk stimulans anses dock av förbundsregeringen resp. Bundesbank icke kunna övervägas utan snarare förväntas en påtagligt stramare finanspolitik inträda under 1989.

Skallesänkningar, en relalivi gynnsam realinkomslulveckling saml fortsalt svagt fallande sparkvol innebär all någon dämpning av den privata konsumtionens ökningstakt inle förutses under 1988. Investeringsaktivile-len under året förutses bli dämpad. Maskininvesleringarna förutses öka något, men byggnadsinvesteringarna förväntas i stort sett stagnera under året till följd av svag efterfrågan och försämrade finanser i kommunerna. Därmed kan de samlade brulloinvesleringarna komma alt öka med inle fullt 2% 1988. Den negativa effekten från ulrikesbalansen på lillväxlen förväntas bli ungefär lika slor 1988 som 1987. BNP-tillväxten för helåret bedöms under 1988 uppgå lill ca I 3/4%. Byiesbalansöverskollel beräknas i år lill ca 70 miljarder D-mark, motsvarande drygt 3 % av BNP.

Lägel på arbetsmarknaden fömlses försämras yllerligare under 1988 och arbetslösheten väntas stiga till över 8 %. Prisstegringarna beräknas stanna vid ca 1% 1988.

Åven i Frankrike ägde en aklivitelshöjning rum mol slulel av 1987 med bl a höga investeringar och ökad konsumtion. För helåret 1987 beräknas BNP-tillväxlen ha uppgått lill ca 2 %. Den inhemska efterfrågan ökade med mer än 3%, samlidigl som nelloexporten var kraftigt negaliv.

Under 1988 medverkar hushållens ökade avgifter till socialförsäkringssystemet lill all konsumtionsökningen dämpas lill under 2%, trots betydande skattesänkningar motsvarande ca 10 miljarder franc. Invesleringarna däremot bedöms öka något snabbare i år jämfört med 1987, eller med ca 3 1/2%. Till della bidrar lägre räntor och skallesänkningar för förelagen.

Exporten ökade myckel svagt (ca 1%) under 1987 medan importen ökade med mellan 6 och 7%. Handelsbalansens underskoll försämrades därmed kraftigt och bytesbalansen svängde från ell överskoll 1986 lill ell underskott motsvarande ca 1/2% av BNP 1987. Exporten bedöms kunna återhämta sig något i år. Samlidigl bör en svagare inhemsk efterfrågan dämpa importen och därmed väntas netloexportens negativa bidrag lill BNP-tillväxlen bli mindre än under 1987.

Med en forlsall myckel hög arbetslöshetsnivå, som närmar sig 11%, 14

Försörjningsbalans för Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och Storbritannien Prop. 1987/88: 150
Förändring i volym, procent (Finansdepartementets bedömningar) Bilaga 1 1

	Förbundsrepubliken Tyskland		Frankri	ke	Storbritannien
	1987	1988	1987	1988	1987	1988
Privat konsumtion Offentlig konsumtion Bruttoinvesteringar Lagerinvesleringar Utrikesbalans	3 1 1/2 1 1/4 1/2 -1	3 1 1/2 1 3/4 0 -3/4	2 1/4 2 1/4 3 3/4 -1 1/4	1 3/4 2 1/4 3 1/2 -1/4 -1/4	5 1/2 4 0 1/4	4 1 5 3/4 -1
BNP	13/4	13/4	2	13/4	4 1/4	3 1/4

Anm: Förändring av lagerinvesteringar och utrikesbalans mals i procent av föregående års BNP.

bedöms löneutvecklingen förbli dämpad. Inflationen förväntas 1988 sjunka fill ca 2 1/2%.

1 Storbritannien beräknas BNP ha ökat med 4,2% under 1987. Del är den snabba ökningen av den inhemska efterfrågan som genererat denna höga tillväxt. Den privala konsumlionen ökade med 5%. Den starka inhemska eflerfrågelillväxten i kombination med en viss försämring av konkurrenskraften ledde lill en påtaglig försämring av bytesbalansen. Underskottet i bytesbalansen uppgick lill ca 4,2 miljarder pund 1987. Arbetslösheten forlsalle all minska och uppgick i slutet av 1987 till 2,6 miljoner personer motsvarande 9,5% av arbetskraften.

En viss dämpning av den privala konsumlionen väntas under innevarande år. Investeringarna däremot förutses öka i en något snabbare takt under 1988 jämfört med 1987, lill följd bla av god lönsamhet i industrin. Vidare förutses en ylleriigare försämring av bytesbalansen under 1988. Netloexporlen väntas ge ell relativt kraftigt negativt bidrag lill tillväxten under året. BNP-lillväxten torde under dessa förutsättningar komma all uppgå till ca 3 1/4% under 1988. Inflationen som uppgick lill 3,2% under 1987 förväntas öka nägot under 1988.

Norden

Den ekonomiska ulvecklingen i Norden 1987 blev klart svagare än i OECD-området i övrigt. Stora bytesbalansunderskoll i framför allt Danmark och Norge har tvingat fram en restriktiv ekonomisk politik i dessa länder, vilket i hög grad medverkat till minskningen av den inhemska efterfrågan det senasle året.

I Danmark beräknas BNP ha minskal med 0,7% 1987. Nedgången förklaras till stor del av de åtstramnings- och sparslimulerande åtgärder som under 1986 och 1987 sattes in mot en kraftig lillväxl i den inhemska efterfrågan och etl därav följande stort bytesbalansunderskoll. Trots en reallöneökning under 1987 på omkring 3% beräknas den privala konsumlionen ha sjunkit med ca 2%. Åven investeringarna minskade 1987. Den dämpade inhemska efterfrågan förde med sig alt importen av varor och tjänster blev ungefär oförändrad frän 1986 lill 1987. Exportutvecklingen

hölls tillbaka av en stagnerande jordbruksexporl. Den totala exporten Prop. 1987/88: 150 ökade likväl med ca 5 %. Sammanlaget resulterade della i alt bytesbalans- Bilaga l.I underskottet minskade med ca 15 miljarder danska kronor till 20 miljarder danska kronor. Arbetsmarknadsläget försämrades, och vid utgången av 1987 uppgick arbetslösheten lill ca 8 %.

Den förhållandevis låga ekonomiska aktivitet som för närvarande kännetecknar den danska ekonomin väntas fortsätta under hela 1988. Del ex-porlpaket som lades fram under hösten 1987 beräknas leda till en förbäll-ring av konkurrenskraften med 3 å 4% och bidra lill en viss ökning av exporten. Den inhemska efterfrågan förutses däremot fortsätta att minska 1988. En vändning uppåt i produktionsutvecklingen är därför knappast alt vänta förrän under 1989. BNP beräknas minska med ca I % 1988, och arbetslösheten torde fortsälla alt öka. Bylesbalansunderskottet beräknas minska endast marginellt.

För f//!/fl/7£/beräknas BNP-fillvåxten ha uppgått till 3,5% 1987. Tillväxten bars framför allt upp av en kraftig ökning av den privata konsumlionen, vilken ökade med ca 5 %. Genom en god exporleflerfrägan pä västmarkna-den ökade den totala exporten med ca 2 % trots alt exporten till Sovjetunionen minskade med en femtedel. Den inhemska eflerfrägeökningen med ett högt kapacitetsutnyltjande och en snabbt ökande import som följd bidrog i hög grad lill att bylesbalansunderskottet 1987 fördubblades till 9,2 miljarder finska mark, vilkel motsvarade 2,4% av BNP. Andelen arbetslösa sjönk fill 5,1%.

Mot bakgrund av framför allt del växande bylesbalansunderskottet framlades i början av 1988 etl ålstramningspakel för ekonomin. Paketet omfattade bl. a. ökade drivmeddsskaller, konjunklurdepositioner i syfte all dra in likviditet samt invesleringsskalt på vissa byggen i Helsingforsre-gionen. Åtgärderna åtföljdes av en höjning av kassadepositonskraven för affärsbankerna.

En viss dämpning av den ekonomiska aktiviteten är att vänta under 1988. BNP-fillväxlen beräknas uppgå lill ca 3% 1988. Ökningen av den privala konsumlionen dämpas sannolikt till hälflen jämfört med 1987 och den totala inhemska eflerfrägeökningen väntas avla med drygt en procentenhet till ca 3,5%. Invesleringsutvecklingen förutses ocksä mattas av. Exportökningen kan väntas bli av ungefär samma storleksordning 1988 som 1987. Härmed beräknas även bytesbalansunderskottel bli i stort sett oförändrat. Andelen arbetslösa förutses ligga kvar vid ca 5 %.

Norges BNP-tillväxl beräknas ha uppgått lill 1,3% 1987, vilkel innebar
en avsevärd dämpning av lillväxlen från 1986. Dämpningen var i hög grad
en följd av en kraftig åtstramning av den ekonomiska politiken. Den
privata konsumlionen minskade med ca 2%, medan den offentliga kon
sumlionen ökade med drygt 2,5%. Invesleringarna minskade 1987, fram
för allt p.g. a minskade investeringar i oljeseklorn. Den totala inhemska
efterfrågan sjönk med ca 1,5%. Därmed sjönk även importen, vilkel fill
sammans med en ca fyraprocenlig ökning av exporlen förbättrade bytesba
lansen (bortsett från handeln med fartyg) från ell underskoll på drygt 40
miljarder norska kronor 1986 lill ell underskott i slorleksordningen 30
miljarder norska kronor 1987. Andelen arbetslösa uppgick vid slulet av 16

1987 lill ca 2%.

Löneökningarna i Norge har de senaste åren varit förhållandevis höga. Prop. 1987/88: 150 Timlöneökningarna uppgick i genomsnitt lill 11,5% 1987. Konsumenlpri- Bilaga 1.1 serna steg med 8,7% 1987. För 1988 haren uppgörelse nätts mellan norska LO och arbetsgivarföreningen om all begränsa lönepäslagen lill 1 krona per timme jämte vissa låglönejusleringar. Uppgörelsen fömtsäller atl konsumentpriserna stiger med högst 5% under loppet av året. Stortinget har senare beslutat alt lönehöjningarna för i slort samtliga löntagare skall hålla sig inom de ramar som anges i LO-NAF-avlalet. En löneutveckling i enlighet med detta avtal skulle innebära alt lönerna i genomsnitt för 1988 ökar med högst 5%.

För 1988 förutses en fortsall stram inriktning av den ekonomiska politiken. Därmed torde den privata konsumtionen fortsälla all minska. Konkurrenskraften väntas inle försämras yllerligare eftersom löneökningarna nu förutses hållas på en lägre nivå än tidigare. Della kan medföra alt exporten ökar något 1988. Invesleringarna väntas uppvisa en påtaglig ökning. Åven importen beräknas öka något efter minskningen i fjol. Härmed skulle underskottet i bytesbalansen (exklusive fartyg) komma alt förbäliras något från 1987. Som andel av BNP skulle underskottet likväl uppgå till närmare 5%. En viss försämring av arbetsmarknadslägel förutses.

Försörjningsbalans för Danmark, Finland och Norge

Förändring i volym, procent (Finansdepartementets bedömningar)

Danmark Finland Norge

1987

1988

1987

1988

1987

1988

Privat konsumtion Offentlig konsumtion Bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar Utrikesbalans

- 2 1/2
1

- 7

1/4 1 3/4

- 1 1/2
0

- 3 1/2
0

1/2

3 1/2

4 1/2
1/2

- 1 3/4

3 3

1/2 - 1/2

- 2

2 3/4

- 3 1/2
0

- 1 1/2

1/4 4

1/2 1

BNP

- 3/4

- 1

3 1/2

1 1/4

Anm: Förändring av lagerinvesleringar och utrikesbalans mäts i procent av föregående års BNP.

2 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 150. Bilaga l.I

3 Utrikeshandeln Prop. 1987/88:150

Bilaga 1.1 3.1 Exporten

Marknadstillväxt

Marknaden för svensk exportindustri utvecklades gynnsammare under 1987 än vad som förutsägs i den preliminära nalionalbudgeien. Marknadstillväxten i de 14 OECD-länder som lar emot merparten - drygt 80% - av den svenska exporlen av bearbetade varor ökade med 4,5%, vilkel var I procent mer än väntal.

Marknadstillväxten halverades dock 1987 jämfört med de närmast föregäende åren. Den svenska marknadstillväxten var ca 2,5% lägre än den totala imporlökningen i OECD-området, vilket till slörsla delen förklaras av att importen av bearbetade varor i de för svensk exportindustri stora mottagarländerna Norge och Danmark minskade med nästan 5%. Dessa tvä länder tar emot ca 20% av den svenska exporlen medan deras andd som mottagare av den totala importen inom OECD-området inskränker sig till ell par procent.

Utanför ovannämnda 14 OECD-länder ökade importen äter 1987 efter flera ärs minskningar. Det var främst NIC-länderna i fjärran östern saml Spanien och Portugal som ökade importen kraftigt. Däremot fortsatte importen alt minska i OPEC-länderna och slalshandelsländerna.

Åven under 1988 kommer den svaga utvecklingen i de norska och danska ekonomierna sannolikt all bidra lill all marknadstillväxten för svensk exportindustri blir lägre än den totala imporlökningen i OECD-länderna. Marknadsfillväxlen för svensk exportindustri beräknas under 1988 uppgå lill 5 % inom OECD-omrädet.

Den kraftigaste imporlökningen inom OECD-omrädet - drygt 15% -förväntas i Japan, som dock är en lämligen liten marknad för svensk exportindustri. Ur svensk synpunkt är del beiydligt viktigare atl imporlökningen i både Slorbrilannien och Förbundsrepubliken Tyskland förväntas uppgä lill ca 8 %. Utanför de 14 OECD-länderna beräknas marknaden växa med ca 5%. Åven under 1988 förväntas länderna i fjärran östern samt Spanien och Portugal vara de mest expansiva marknaderna.

Konkurrenskraft

Priser och löner inom den svenska industrin fortsatte under 1987 att öka mer än i våra viktigaste konkurrentländer. Inom den svenska industrin uppgick limlöneökningen lill ca 6,5%, medan ökningen bland våra 14 viktigaste konkurrentländer var drygt 4%. Åven arbetskraftskostnaden per producerad enhet ökade med ca 2,5 procent mer i Sverige än bland genomsnittet av övriga OECD-länder, mätt i nationella valutor.

Den amerikanska dollarns fortsatta fall har dock medfört all den svenska
kronan deprecierats gentemot samtliga viktiga europeiska konkurrentlän
ders valutor - utom Storbritanniens och Norges - samt mol den japanska
yenen. I genomsnitt beräknas den effektiva deprecieringen av den svenska
kronan ha uppgåll lill ca 2% 1987, vilkel medför alt såväl timlöneökningen ■ 18

Tabell 3:1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av Prop. 1987/88:150
bearbetade varor Bilaga 1.1

Procentuell förändring

	1985	1986	1987	1988
Exportmarknadslitlvä.xt 14 OECD-länder Totalt	8.8 7.1	8.8 6.0	4,5 4.4	5,0 5.0
Priser
14-OECD-länders importpriser, nationella valutor 14-OECD-länders importpriser, SEK Svenskt exportpris. SEK Relativpris	3.9 4.9 6.0 1.0	-0,5 -0.3 2.6 2.8	0.9 1.3 2.9 1.5	2.3 2.7 3.4 0,7
/Marknadsandelar, volvm
14 OECD länder Totalt	-1.6 -2.0	-2,5 -2.7	-0,1 -0.2	-0,8 -0.8
Exporlvolym
14 OECD-länder Totalt	7.1 5.0	6,1 3,0	4.4 4,2	4.2 4.2

Anm: Exportmarknadslillväxt avser importökningen av bearbetade varor till olika länder sammanväg! med ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt.

Källor: OECD. konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

som arbetskraftskostnaden per producerad enhet, mätt i gemensam valuta, ökat ungefär lika myckel i Sverige som bland konkurrentländerna inom OECD-omrädet.

Del svenska exportpriset pä bearbetade varor ökade med knappt 3%, medan OECD-ländernas exportpriser var oförändrade mellan 1986 och 1987. Bland OECD-länderna var det under 1987 enbart Storbritanniens och Norges exportpriser som ökade mer än i Sverige. Stora exportländer som Japan och Förbundsrepubliken Tyskland sänkte sina exportpriser med 4 resp. 2%, vilkel bör ses mol bakgrund av all såväl yenen som D-marken apprecierais kraftigt de senaste åren. De japanska exportpriserna har nu sjunkit varje år sedan 1982.

Sett över de senasle åren tyder de beräkningar som har gjorts på alt den svenska industrins konkurrenskraft i termer av relativa lönekoslnader och priser har försämrals någol. Del finns emellertid ell flertal andra faktorer som tyder på en god konkurrenskraft. Exportindustrins bedömningar om framliden, som de ullrycks i l.ex. export- och investeringsenkäterna frän februari 1988, är relalivi positiva, särskill när man beaktar all marknadsfillväxlen för svensk exportindustri förväntas bli ganska måttlig. Det är sannolikt all del goda vinsllägel i den svenska exportindustrin och den höjda investeringsnivån har stärkt konkurrenskraften genlemoi omväriden. Förelagen satsar också vid en inlernaliondl jämförelse ovanligt mycket på forskning och utveckling (FoU) och har, bl. a. genom omfattande investeringar i ullandel, förstärkt sina marknadsorganisalioner.

För 1988 anlas limlönen i svensk industri öka med 6% och i OECD-län
derna med 4,5%. Arbetskraftskostnaden per producerad enhet bedöms
öka med 3,5%' resp. 1,5-2%. Växelkurserna anlas vara oförändrade från 19

början av april 1988, vilkel medför en effektiv depreciering av den svenska Prop. 1987/88: 150 kronan gentemot våra vikligasle konkurrentländers valutor med I % 1988. Bilaga 1.1 Det svenska exportpriset pä bearbetade varor beräknas öka med drygt 3 % 1988, vilkel innebär en höjning av del svenska relativpriset uttryckt i gemensam valuta med knappt I %.

Marknadsandelar och export

Den svenska exporten av bearbetade varor ökade med ca 6% under fjärde kvartalet 1987. Den kraftiga ökningen under slulel av året medförde atl exporten av bearbetade varor ökade med drygt 4% mellan helåren 1986 och 1987 trots en relalivi svag ulveckling under årets första tre kvartal. Den svenska exportindustrins marknadsandel var oförändrad mellan 1986 och 1987 trots att rdalivpriset steg. För närvarande synes den svenska exportindustrins marknadsandelar kunna hållas oförändrade om marknadstillväxten inskränker sig till ca 4 %. Om lillväxlen blir högre synes den restriktion som del höga kapacileisulnytljandel inom svensk exportindustri saml brislen på yrkesutbildad arbetskraft har pä exportindustrins pro-duklionskapacilel medföra andelsförlusler ulan alt konkurrenskraften försämras.

Det var framförallt exporten av pappersvaror och kemivaror som bidrog lill den gynnsamma exportutvecklingen av bearbetade varor 1987. Däremot ökade exporlen av verksladsvaror endast med 3,5% trots en kraftig ökning under fjärde kvartalet. Råvaruexporlen ökade med knappt 4%. Om man exkluderar exporlen av petroleumprodukter - som ökade med 18% pga. neddragning av oljelagren - låg exporten av övriga råvaror kvar på föregående års nivå. Till den svaga utvecklingen bidrog kraftigt minskad export av jordbruksprodukter men även exporten av järnmalm och trävaror minskade. Däremot ökade exporlen av massa med knappt 4%. Det är troligt atl denna siffra hade varit högre om inle bristande maskin- och anläggningskapacilet förhindrat ökad produktion. Eftersom exporten av fartyg sjönk med ca 30% ökade den totala varuexporten med endast 3,5 % 1987.

Under de tvä första månaderna 1988 påverkades exporlleveranserna av arbetsmarknadskonflikten inom verkstadsindustrin. Exporlen av bearbetade varor och råvaror (exkl. petroleumprodukter) ökade ändå med 4-5% i volym första kvartalet 1988 jämfört med motsvarande period 1987. Enligl uppskattningar gjorda av konjunkturinstilutel medförde konflikten atl exporten blev sammanlagt 3-3,5 miljarder kr. lägre under januari och februari till följd av konflikten. Ungefär hälflen av bortfallet under de två första månaderna bedöms kunna tas igen genom ökad export under resten av året.

Totalt beräknas exporten av bearbetade varor öka med drygt 4% 1988,
vilket medför marknadsandelsförluster på knappt I %. Relalivprisutveck-
lingen indikerar visserligen större anddsföriuster, men SCB: s exportenkät
från februari och ökningen av orderingången till exportindustrin under
andra halvåret 1987 tyder snarast på en ännu bättre ulveckling. Åven
konjunklurbarometern från mars 1988 lyder pä en påtaglig optimism bland 20

Källor: Konjunkturinstitutet och finansdepartemenlel.

exportföretagen för resten av året. Del är snarare ulbudssidan, dvs. bristen pä arbetskraft och maskinkapacilel, än eflerfrägdägel som begränsar exportökningen i dagslägel.

Exporlen av råvaror beräknas öka med endast 1,5%. Stora exportminskningar förväntas för trävaror och petroleumprodukter, men även den övriga råvaruexporlen förväntas utvecklas lämligen svagt. Exporlen av massa beräknas dock kunna öka med ca 4%. Totalt sett beräknas varuexporten öka med 3% 1988.

Tabell 3: 2 Export av varor

	Miljardf	:rkr.		Volymutveckling procent per år			Prisutveckling, procent per år
	1986	1987	1988	Volymutveckling procent per år			Prisutveckling, procent per år
	1986	1987	1988	1986	1987	1988	1986	1987	1988
Bearbetade varor Fartyg Petroleumprodukter Övriga råvaror Summa varor	218,0 5,3 6,8 35,0 265,1	233,7 3,8 7,6 36,3 281,4	251,9 3,2 5,9 39,1 300,1	3,1 16,0 10,0 -0,8 3,0	4,2 -31,0 18.3 - 0,2 3,5	4,2 -20.0 - 6,0 1,5 3,0	2,6 5,4 -47,0 - 8,1 - 1,2	2,9 3,6 -5,5 4,0 2,6	3,4 4,0 -17,0 6,0 3,5

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

3.2 Importen Prop. 1987/88:150

Bilaga 1.1 Importen av bearbetade varor ökade med nästan 12% 1987. Den höga

siffran kan förklars av elt flertal faktorer som den starka ökningen av inhemsk efterfrågan i den svenska ekonomin, det höga kapacilelsutnytljandet i den svenska industrin och efterfrågans inriktning mot varor där hemmamarknadsinduslrins varuutbud är litet.

Den importvägda efterfrågan av bearbetade varor ökade med nästan 7%. I huvudsak förklaras den höga eflerfrägeökningen av att den privata konsumlionen av bearbetade varor ökade med knappt 8 % saml all maskininvesteringarna ökade med 10%. Bland konsumtionsvarorna har importen av personbilar och radio- och TV-apparaler ökat med vardera ca 30%. Höga ökningstal har även registrerats för videobandspelare, möbler samt kläder och skor. Bland investeringsvarorna har importen ökat kraftigt för datorer och pappersmaskiner.

Tabell 3:3 Import av bearbetade varor

Procentuell förändring

	1985	1986	1987	1988
Importvägd efterfrågan Marknadsandelar	6,7 -3,4	1,0 -1,9	6,9 -4,4	5,1 -2,6
Import av bearbetade varor	10,5	3,0	11,8	7,9
Relativpris	2,9	2,6	-0,5	0,8

Anm: Relativpris enligl producentprisindexsystemet. Dessa priser avviker något frän priserna enligt utrikeshandelsstatistiken.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finandepartementet.

Efterfrågans inriktning mol varor med hög imporlandd illustreras av atl den totala efterfrågan ökat med knappt 4%, medan den imporianddsvägda efterfrågan pä bearbetade varor ökade nästan dubbelt sä mycket, eller med 7%.

Bland de 14 viktigaste konkurrentländerna var del endast Italien som hade en högre ökning av importen av bearbetade varor än Sverige under 1987. I genomsnitt ökade dessa länders importmed 4,5%, dvs. drygt 7% mindre än den svenska importen. Detta torde vara huvudorsaken till atl utrikeshandeln med bearbetade varor försämrades med ca 10 miljarder kr. 1987, se tabell 3:5.

Råvaruimporten minskade med 2% 1987. De minskade oljelagren medförde alt importen av råolja minskade med 3 % och importen av petroleumprodukter med 13%. Denna minskning var dock betydligt mindre än vad som förutsågs i den preliminära nalionalbudgeien. Importen av övriga råvaror ökade dock med 5,5%. Kraftiga iniporlökningar noterades för livsmedelsprodukler och jordbruksprodukter. Totalt sett ökade varuimporten med 7,6%, vilkel är det högsta ökningslal som noterats under 1980-lalel. .

Under 1988 beräknas den importvägda efterfrågan för bearbetade varor
öka med drygt 5 %. Liksom under föregäende år är det främst den privata
konsumlionen saml maskininvesteringarna som drar upp efterfrågan, men 22

	Miljarder kr.			Volymutveckling procent per år			Prisutveckling, procent per år
	1986	1987	1988	Volymutveckling procent per år			Prisutveckling, procent per år
	1986	1987	1988	1986	1987	1988	1986	1987	1988
Bearbetade varor Fartyg Råolja Petroleumprodukter Övriga råvaror Summa varor	175,7 2,2 12,4 10,9 31,2 232,5	201,4 2,5 12,9 8,9 31,7 257,4	223,6 1,9 10,9 6,9 33,3 276,7	3,0 -4,2 14,6 8.6 1,6 4,2	11,8 10.3 - 3,5 -13.4 5,5 7,6	7,9 -25,0 - 1,0 - 7,0 1,5 5,1	1,9 2.9 -56,0 -47,0 - 3,1 - 8,8	2,5 0,3 7,9 -5,4 -3,8 2,9	3,0 4,0 -15,0 -17,0 3,5 2,3

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstilutel och finansdepartemenlet.

uttydas av den slalislik som publicerats under början av året. Den relalivi Prop. 1987/88: 150 omväriden höga ökningen av privat konsumtion talar dessutom för all Bilaga 1.1 underskottet forlsäller alt öka i snabb takt. Övriga poster i tjänstebalansen bedöms ligga kvar på ungefär samma nivä som 1987. Det bör dock påpekas atl bedömningen av dessa posters ulveckling är synnerligen osäker p. g. a. det stalislikseriebroti som uppkom under 1987.

Del växande underskottet i bytesbalansen och den därmed växande nettoskulden gentemot ullandel beräknas medföra all ränleneiiot försämras med drygt I miljard kr. trots oförändrad internationell räntenivå och lägre dollarkurs. För 1988 väntas en lämligen kraftig ökning av nelloulflö-del av transfereringar. Den främsta orsaken till detta är all SIDA från och med hösten 1987 betalar ul en allt större del av sina anslag. Underskottet när del gäller övriga transfereringar förväntas öka med nästan 2 miljarder kr. mellan 1987 och 1988.

Tabell 3:5 Bytesbalans

Miljarder kr.

	1985	1986	1987	1988
Bearbetade varor	38,7	42,3	32,3	28,3
Råolja och petroleumprodukter	-31,5	-16,5	-14,3	-11.9
Övriga råvaror	6,8	3,7	4,6	5,8
Fartyg	2,0	3,1	1,3	1,2
Korrigeringspost	- 1,5	- 1,7	- 1,6	- 1,7
Handelsbalans	14,5	30,9	22,3	21,7
Sjöfartsnetto	6,9	6,2	7,7	8,1
Övriga transporter	4,7	5.8	5,2	5,2
Resevaluta	- 6,7	- 9,1	-10,9	-13,2
Övriga tjänster	- 0,2	0,4	- 3,7	- 4,1
Tjänstebalans	4,7	3,3	- 1,7	- 4,0
Avkastning pä kapital	-21,1	-17,9	-17.0	-18,0
(därav räntenetto)	(-23,7)	(-20,1)	(-18,7)	(-20.0)
Övriga transferingar	- 9,3	- 9,5	- 8.8	-10,5
Transfereringsbalans	-30,4	-27,4	-25,8	-28,5
Bytesbalans	-11,2	6,9	- 5,2	-10,8

Källor: Statistiska centralbyrån, riksbanken, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Eftersom induslriproduklionen beräknas öka mer än den totala produk- Prop. 1987/88: 150 tionen inom den svenska ekonomin även 1988 kommer industriproduktion- Bilaga 1.1 ens andel av BNP forlsälla stiga även 1988. Denna andel har nu stigit med 1,5 procent sedan 1982, efter ell fall på ca 3,5 procent mellan 1975 och 1982.

Tabell 4:1 Industriproduktion

Procentuell volymändring

	1985	1986	1987	1988
Gruvor och mineralbrott	5,2	-8,0	-0,9	-1,0
Livsmedelsindustri m. m.	0.4	-3,6	3,8	1,0
Trävaruindustri	-5.6	0,3	6,7	2.0
Massa- och pappersindustri	-0,5	4,0	4,5	4,0
Kemisk industri'	4.1	-1.2	7,3	4.0
Järn- och stålverk	2,5	-0.7	-5,3	2.5
Verkstadsindustri exkl. varv	6.7	1,7	2,6	3,5
Varv	-4,3	-5,7	-8,1	-5,0
Övrig industri	2,3	-2.5	3,3	1,0
Tillverkningsindustri	3,3	-0,1	3,1	3,0
Industrin, totalt	3,3	-0,1	3,0	3,0

' Exklusive pelroleumindustri

- Textilindustri, petroleumindustri, jord- och stenvaruindustri, grafisk industri och

icke järnmetallverk.

Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.

4.2 Lönsamhet

Industrins lönsamhet har varil god sedan 1983. Vinstandelen (driftsöver-skotlet som andel av förädlingsvärdet) har varierat manligt kring genomsnittet ca 32%, se tabell 4: 2. En halv procentenhets minskning mellan 1986 och 1987 resulterade i en vinstandel jämförbar med andelen 1983 och 1985.

Tabell 4:2 Bruttoöverskottsandel i industrin

Procent

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Basindustri	25,0	35,7	41.5	33,6	32,2	34.6
Verkstadsindustri	18,7	25.8	27,1	26,5	27,1	25.0
Övrig industri	32.3	35,9	35.9	36,6	37,9	38.0

Totalt_________ 25,3 31,5 33,2 31,6 32,2 31,7 32,1

Anm.: Bruttoöverskotlsandelen är driftsöverskott brutto som andel av förädlingsvärdet. Uppgifterna avser industri exkl. pelroleumraffinaderier och varv.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.

Marginalen, dvs. brultoöverskollel som andel av de totala rörliga kost
naderna, har uppvisat samma ulveckling som vinstandelen, se tabell 4: 3.
Produktivitetsutvecklingen förbättrades mellan 1986 och 1987, vilkel bi
drog positivt lill lönsamheten. Produktivitetsökningen var dock den lägsta
under de senasle åren, med undanlag för 1986. Ökningen av timlönekost
naderna gav tillsammans med produktivitetsutvecklingen upphov till en
ökning av lönekostnaderna per producerad enhet på mer än 4 1/2 %. Att de 28

totala rörliga kostnaderna per producerad enhet inte steg med mer än ca Prop. 1987/88: 150 4% beror på den lägre ökningstakten för insalsvarukostnader per enhet. Bilaga 1.1 vilken trots en viss uppgång understeg 4%.

Som framgår av tabell 4: 2 varierar ofta totala industrins lönsamhet till följd av olikartade utvecklingstendenser hos delbranscherna. Vinstandelens nedgång 1987 var en följd av all minskningen inom verkstadsindustrin inte fullt ul kompenserades av lönsamhetsökningarna inom basindustrin och den övriga industrin. Verkstadsindustrin har missgynnats av lönekostnadsulvecklingen och prispressen på den internationella marknaden, men i gengäld gynnats av deprecieringen gentemot EG-ländernas valutor saml den japanska Yenen. Den övriga industrin har gynnats av den starka inhemska konjunkturen. Åven den goda ullandskonjunkluren för kemisk industri har bidragit lill övrig industris lönsamhelsförbältring.

Tabell 4:3 Rörliga kostnader, produktpriser och marginaler per producerad enhet

Procentuell förändring

	1982	1983	1984	1985	1986	1987	1988
Insatskostnad	11,5	10,6	8,6	5,3	2,7	3,6	3,8
Lönekostnad'	4,3	0,8	5,1	8,8	6,6	4,7	3,1
Lönekostnad per timme	7,2	8,4	9,9	12,2	7,8	7,2	6,0
Produktivitet	2,8	7,6	4,5	3,2	1,1	2,5	2,8
Summa rörlig kostnad	9.4	7,7	7,8	6,2	3,8	4,0	3,6
produktpris	10,6	10.3	8,4	5,7	4.4	3,8	3,8
MarginaP	1,1	2,4	0,6	-0,5	0,6	-0,2	0,2

' Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter och icke varuanknul-

na indirekta skaller per arbetad timme. Produktivitet avser bruttoproduktion per

timme.

Med avdrag för icke varuanknulna subventioner.

Förändring i procentenheter. Marginalen är bruttovinsterna i procent av de totala

rörliga kostnaderna efter avdrag för icke varuanknulna subventioner.

Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. pelroleumraffinaderier och varv.

Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstilutel och finansdepartementet.

Lönsamhelsförbätiringen inom basindustrin var koncentrerad till skogsindustrin 1987, medan den övriga basindustrins lönsamhet försämrades. Förbättringen för skogsindustrin berodde främst pä prisökningar utomlands och expansionen inom massa- och pappersindustrin. Åven sågverkens lönsamhet förbättrades genom rationaliseringar. Försämringen inom den övriga basindustrin var koncentrerad lill järnmalmsgruvor samt järn-och stålverk. För järn- och stålverken blev dock utfallet bättre än väntat.

Med undantag för den övriga basindustrin bedöms 1988 präglas av i stort sett samma tendenser som 1987. Lönsamhelsförbältringar inom basindustrin och framförallt övrig industri väntas dock bli större än den marginella försämring som kan förutses för verkstäderna, vilket implicerar en vinstandel för industrin totalt pä ca 32%. Förbättringen inom basindustrin avser både skogsindustrin och de delar av den övriga basindustrin där lönsamheten minskade 1987.

Tabell 4:4 innehåller kalkylmässiga lönsamhetsberäkningar för indu
strin. De utgår ifrån bokföringsmässiga resultat enligt slalisliska cenlralby-
råns finansslaiislik för förelagen, vilka komplellerals med uppskattade 29

Tabell 4:4 Resultat och räntabilitet m. m. för industrin

	1982	1983	1984	1985	1986	1987
Resultat, miljarder kr.
Rörelseresultat exkl. värdestegrings-
vinster	18,5	39,9	45,4	44,1	51,6	53,6
Resultat efter kalkylmässig avskrivning	- 2,8	14,3	20,7	18,1	24,6	27,4
Finansiellt netto	- 8,8	-5,1	-1.5	3,4	5,8	5,9
därav: intäkter	15,6	16,5	20,1	25,3	27,9	27,5
kostnader	24,4	21,6	21,6	21,9	22,1	21,6
Resultat efter finansnetto	-11,6	9,2	19,2	21,5	30,4	33,3
Resultat inkl. värdestegringsvinster'	27,4	41,4	35,5	38,3	38,6	50,3
Avkastning, procent
pä materiellt kapital'	11,2	13.5	10,3	9,2	8,5	10,7
Genomsniulig intäktsränta	6,5	5,9	5,9	6,7	6,3	6,1
Ränlabililet. procent
på totalt kapital	9,2	10,0	8,2	7,9	7,3	8,3
på eget kapital	9.4	12.3	9,7	9,7	9,0	11,5
"Real" räntabilitet på eget kapital'	- 0,4	2,9	1,5	3.7	5,6	6,3
Minnesposter, procent
Andel finansiellt kapital	42,5	44,8

	Statsbudget	BP 88	Nuvarande beräkning
Inkomster	318,0	333.4	335,4
Utgifter exkl
statsskuldräntor	287.2	289.0	286,9
Statsskuldräntor	60.0	59.1	54,6
Redovisat budgetsaldo	-29.1	-14,7	-5.8

21	-20	-16
17	-18	-20
26	25	28