Motion till riksdagen
1987/88:K4

av Lars Werner m. fl. (vpk)

med anledning av proposition 1986/87:91

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting

Regeringens proposition 1986/87:91 har rubricerats "Aktivt folkstyre i kommuner
och landsting”. Frågan är dock om propositionens förslag svarar mot
denna ambitiösa rubrik. Avgörande problemställningar på det kommunala
området behandlas inte, vilket begränsar förutsättningarna att komma till
rätta med de problem som propositionen tar upp.

Det finns i dag många pågående utredningar och försöksverksamheter
som arbetar med frågorna, men det saknas en strategi för den kommunala
sektorns roll i samhällsutvecklingen, bl. a. i fråga om rollfördelningen mellan
olika samhällsorgan. Denna brist på en klar målsättning leder till att olika
åtgärder drar åt skilda håll. Den har också lett till en debatt om hur stor
den kommunala expansionen bör få vara, utan att frågan om vilka behov
kommuner och landsting skall tillgodose varit utgångspunkten.

Samma brist präglar proposition 1986/87:91, den stolta rubriceringen till
trots. Vad skall stimulera till aktivt folkstyre och vilket syfte skall detta tjäna?
Kan en delegering av beslutsfattandet bli meningsfull om uppgiften blir
att verkställa centralt beslutade nedskärningar i stället för att utveckla en
verksamhet som svarar mot behoven i kommundelen? Fördjupas verkligen
demokratin genom avreglering och delegering?

Utan att analysera problemen om kommunernas roll och uppgifter och
diskutera hur resurser skall skapas för verksamheten kan även vällovliga
strävanden till förändringar misslyckas.

Den kommunala verksamheten är omfattande. Kommuner och landsting
svarar för en stor del av samhällsservicen och de kollektiva omsorgerna. Under
det senaste årtiondet har dock ständiga attacker riktats mot kommunerna.
Expansionstakten måste minska, har varit budskapet från regeringshåll.
Minskade resurser har försämrat den kommunala verksamheten, vilket
drabbat de grupper som har störst behov av kommunal service. Därtill pågår
från borgerligt håll kampanjer mot de kollektiva omsorgerna i syfte att
främja en privatisering av verksamheten. Vad som mödosamt byggts upp av
den samlade arbetarrörelsen kan komma att raseras om inte attackerna mot
kommunerna stoppas.

Vpk hävdar att den offentliga sektorn är nödvändig och måste försvaras
mot angreppen. Offentliga sektorn är väl fungerande, men kan och bör förbättras.

I proposition 1986/87:91 anges syftet med de föreslagna åtgärderna vara
att fördjupa demokratin i kommunerna och landstinget. Propositionens förslag
innebär en fortsättning och utvidgning av den försöksverksamhet som

pågår i ett antal frikommuner. Frikommunförsöket skall enligt riksdagens Mot. 1987/88

beslut pågå till och med 1988. Avsikten är att en utvärdering skall ge under- K4

lag för bedömning av den fortsatta verksamheten. I de fall försöken lett till
positiva resultat skall författningsändringar utarbetas som gäller alla kommuner
och landsting.

Det är mot denna bakgrund något anmärkningsvärt att regeringen, utan
att avvakta den slutliga värderingen, föreslår lagändringar för alla kommuner
och landsting. Det hade varit önskvärt att försöksverksamheten slutförts
och erfarenheterna värderats. Nu har emellertid regeringen valt att framlägga
vissa generellt verkande förslag. Vi förutsätter trots detta att en
grundlig utvärdering av försöksverksamheten kommer till stånd och att erfarenheterna
läggs till grund för fortsatta lagstiftningsåtgärder.

Ett särskilt problem med försöken till decentralisering har varit att lokala
organ fått uppgiften att beskära verksamheten för att klara centralt beslutade
besparingar i stället för att bygga ut och utveckla verksamheten.
Försöksverksamheten har bedrivits samtidigt med åtstramningar inom den
kommunala sektorn.

Mot denna bakgrund anfördes från vpk i anslutning till förslaget om försöksverksamhet
med ökad kommunal självstyrelse (prop. 1983/84:152) att
försöksverksamheten inte får ha som följd ytterligare begränsningar av den
kommunala servicen (mot. 1983/84:2869). Konstitutionsutskottet uttalade
viss förståelse för oron för att medborgarna i försökskommunerna skall
komma i en sämre situation än invånarna i andra kommuner och underströk
därför vad som anfördes i propositionen att försöksverksamheten inte får leda
till att grundläggande krav i samhällsverksamheten åsidosätts (KU 1983/

84:32). Utvecklingen i detta avseende bör enligt vår mening noga studeras.

När verksamheten nu vidgas får frågeställningen om servicens omfattning
en mera generell betydelse.

Förändringarna på det kommunala området måste också ses i belysning
av de privatiseringssträvanden som pågår. De åtgärder som vidtas får inte
främja utan måste motverka privatiseringen. En privatisering av verksamheter
som kommuner och landsting svarar för rymmer en rad allvarliga problem.
Principen om offentliga nyttigheter genombryts. De medborgerliga
fri- och rättigheterna försvagas. Den demokratiska kontrollen upphör eller
inskränks. Likformighet och social kostnadsfördelning blir inte längre självklara
osv. Detta vänder sig vpk emot. Vpk kommer även i framtiden att arbeta
för att de kollektiva omsorgerna och nyttigheterna styrs och förvaltas
av samhälleliga organ.

I propositionen behandlas frågorna om representativ demokrati och brukarinflytande.
Föredragande statsråd anför att medborgarna har rätt att
kräva att den kommunala servicen är av hög kvalitet och bedrivs så effektivt
som möjligt. Detta är riktigt, men hur skall det gå till när resurserna för
verksamheten minskar? Vpk anser att vägen till en bättre offentlig sektor är
framför allt ökade och inte minskade resurser. Vi instämmer i den grundläggande
syn som kommer till uttryck i fråga om fördelningen mellan den
politiska representativa demokratin och inflytande för brukarna av kommunala
tjänster. Vi anser det synnerligen viktigt att medborgarna kan delta i 18

arbetet med att förbättra och utveckla den kommunala servicen. De som ut- Mot. 1987/88
nyttjar tjänsterna - brukarna - har värdefulla erfarenheter som bör tas till K4
vara för att förbättra verksamheten. Propositionens exemplifiering av begrepp
som förekommer vid beskrivningen av brukarmedverkan visar på de
komplicerade sammanhangen. Det kan exempelvis vara svårare att finna
formerna för brukarmedverkan inom hemtjänsten än vid ett daghem, men
dessa praktiska problem torde lösas bäst genom de erfarenheter som kan
vinnas i den konkreta verksamheten. Propositionens förslag är emellertid
otillräckliga.

Kommunernas roll är oerhört väsentlig. Det är på det kommunala planet
som de allra flesta medborgare möter den offentliga sektorn. Statsrådet anför
i propositionen att de kommunala tjänsternas innehåll blir allt viktigare
för medborgarna och att brukarnas inflytande främjar en god kvalitet på
tjänsterna. Vpk anser att de kommunala tjänsternas innehåll alltid har varit
lika viktigt för dem som behövt dem!

Men först nu när vi haft en fungerande offentlig verksamhet under en
lång period kan vi skönja resultatet av den. Det är bl. a.

- Ju fler människor som får möjlighet till att bruka offentliga tjänster desto
fler har naturligtvis synpunkter på den.

- En grundläggande förutsättning för att framföra sina synpunkter är att
man kan läsa och skriva, att samhället är demokratiskt, att man känner till
sina rättigheter och att man vet hur man skall påverka beslut. Utan den allmänna
skolan (offentlig sektor) och den därmed mycket stora kunskapsökningen
i samhället hade medborgarna inte kunnat uttrycka hur viktig den
kommunala verksamheten är. Inte heller kan man kritisera eller berömma.

Nu står vi inför den historiska punkt där vi skall gå vidare. Nu gäller det
inte bara att bygga ut, utan också att förbättra och utveckla. Naturligtvis
måste medborgarna delta i detta arbete. Och demokratin kan inte fördjupas
om inte de som direkt berörs av verksamheten får delta. För detta kan man
använda olika namn och beteckningar.

Vpk instämmer helt och hållet i den mycket grundläggande synen på fördelningen
mellan den politiska representativa demokratin och inflytande för
brukarna av kommunala tjänster som anförs i propositionen. Det är via politiska
beslut som verksamhetens mål, inriktning och ekonomi skall fastställas.
I de olika organ som fattar dessa beslut skall endast representanterna
för de olika partierna ingå. Grundläggande för den beslutsfattande verksamheten
är allmänintresset.

Brukarnas särintressen skall tillgodoses lokalt direkt i verksamheterna.

Propositionens tre olika definitioner i förhållanden till offentliga sektorn instämmer
vi i; klient/part, kund och brukare. Den indelningen åskådliggör
också offentliga sektorns olika roller; den repressiva klasstaten och den tjänande
sektorn/tjänstesektorn. Både propositionen och denna motion behandlar
enbart tjänstesektorn.

Det är just när man är nära och personligen berörd av en tjänst som kravet
på inflytande och bestämmande måste diskuteras. Huruvida bruket av
tjänsten är av engångskaraktär eller dagligen återkommande är egentligen
ointressant. Själva det faktumet att en person har behov av en tjänst avgör 19

definitionen brukare. Det är naturligtvis enklare att bygga upp en fungerande
samverkan om ”bruket” kvarstår under många år men även mer
tillfälligt ”bruksbehov” kan organiseras annorlunda än i dag. För det handlar
om organisation och attityder till stor del.

Om rådande grundsyn på den offentliga verksamheten är att:

- daghem är till för barn

- sjukhus är till för patienter

- skolor är till för elever

- hemtjänsten är till för dem som behöver hjälp i sitt hem etc., så skulle
många problem inte finnas, för ett sjukhus som organiseras efter patienternas
behov, ett daghem som organiseras efter barnens behov m. m. är också
bra för de anställda och brukarnas anhöriga.

Om brukarna skall delta i den kommunala verksamheten skall gällande
arbetsrättsliga regler beaktas. Det har på en del håll förekommit att man
under sken av ökad demokratisering och delegering har velat ersätta ordinarie
arbetskraft med ideellt arbetande brukare. Ett sådant förfarande vänder
sig vpk mycket bestämt emot. Brukarna är välkomna i den kommunala
verksamheten men inte under besparingstäckmantlar. Om brukarna utför
regelrätta arbetsuppgifter skall de ha ersättning för detta. Det kan ske genom
lön eller genom ersättning från försäkringskassan.

Det principiellt viktiga här är för vpk att brukarnas inträde i den kommunala
verksamheten inte får ske på ett sådant sätt att vissa grupper utestängs;
t. ex. lågavlönade som inte har råd att ta ledigt från ordinarie arbete utan
lön, handikappade med kommunikationssvårigheter m. m. Det får heller inte
innebära smygbesparingar och ökad byråkratisering.

Vpk ser brukarmedverkan och brukarinflytande som en nödvändig förutsättning
till att utveckla den offentliga sektorn. För den utvecklingen fordras
kunskap och kunskapen finns framför allt hos dem som behöver tjänsterna brukarna.
Vpk menar också att genom att delta i kommunal verksamhet
som brukare så får man nya kunskaper och färdigheter. Det innebär en träning
och kunskapsinhämtning som i slutändan tjänar det solidariska samhället.
Det samhälle där rätten till sjukvård, omsorg och utbildning inte heter
pengar. För de brukare som har deltagit i verksamheten, byggt upp den,
kämpat för den, njutit av den - säljer inte heller ut den!

Försöken att markera de anställdas betydelse för den kommunala verksamheten
är vällovliga, men konkretiseringen av dessa tankar är otillräcklig.
Det bör understrykas att de anställdas erfarenheter och kunskaper
bättre än hittills bör tillvaratas för att förbättra verksamheten. Det får inte
stanna vid vackra ord.

Decentralisering av nämndarbetet i kommunerna har intagit en framträdande
plats i pågående försöksverksamhet. Det kan ses som positivt att
verksamheten förläggs närmare medborgarna liksom att lokala organ är
mindre sektoriserade än den traditionella nämndorganisationen. Det bör
dock varnas för övertro på att åtgärderna löser grundläggande problem.
Bristande resurser kvarstår som ett problem även om verksamheten decentraliseras.
De lokala organens betydelse för att engagera människorna i kommundelen
torde ha överskattats.

Föredragande statsråd tar upp frågan om direktvalda lokala organ men Mot. 1987/88

avvisar tanken. Problemet för en bedömning av frågan om direktvalda loka- K4

la organ förefaller oss vara kompetensfördelningen mellan lokala och centrala
organ, bl. a. i fråga om lokala organ och kommunfullmäktige. Det är
angeläget att väljarna vet vilka befogenheter olika organ har. I motion
1986/87:K617 har från vpk förordats att på grundval av en utvärdering av
försöksverksamheten med lokala organ bör prövas att på försök genomföra
direkta val till lokala organ i någon eller några kommuner i 1988 års val.

Detta torde vara en möjlighet att vinna erfarenheter, bl. a. i fråga om väljarnas
engagemang.

Föredragande statsråd anför bl. a. (s. 33):

Avsikten med de lokala nämnderna är att de skall få ansvara för så många
betydelsefulla uppgifter som möjligt. De lokala nämnderna måste få ett reellt
politiskt inflytande. En förutsättning härför är enligt min mening att de
lokala nämndernas politiska struktur harmoniserar med den som råder i
kommunfullmäktige och kommunstyrelsen.

Detta reser ett par frågeställningar av stor betydelse.

För det första gäller det om beslutanderätt kan överföras från ett valt organ
(fullmäktige) till ett annat organ (kommundelsnämnd) utan att demokratin
minskar.

För det andra kommer inte de lokala nämnderna att återspegla kommunfullmäktiges
politiska sammansättning utan särskilda åtgärder. Om inte
nämnderna får ett tillräckligt stort antal ledamöter kommer mindre partier
att ställas utanför. Med hänsyn till att dessa nämnder ”skall få så många betydelsefulla
uppgifter som möjligt” och ”få ett reellt politiskt inflytande”
blir verkningarna ännu allvarligare än inom nuvarande nämndsystem av att
inte alla partier blir delaktiga i arbetet.

I motion 1986/87:K602 har vpk föreslagit en ändring i kommunallagen i
syfte att garantera samtliga partiers insyn i kommunala nämnder och styrelser.
Propositionens uttalande om de lokala nämndernas uppgifter gör det ytterligare
angeläget med en lagändring härvidlag. Det kan i sammanhanget
erinras om att konstitutionsutskottet och riksdagen vid tidigare behandling
av denna fråga dels betonat att principiella kommunaldemokratiska skäl talar
för vikten av att även små partier representerade i fullmäktige har möjlighet
att få insyn i de kommunala organens arbete, dels att man utgår ifrån
att frågan kommer att prövas i det pågående kommunallagsarbetet. Vi finner
det angeläget att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i
kommunallagen i syfte att garantera samtliga partiers insyn i kommunala
nämnder och styrelser.

Ett särskilt problem gäller om centrala nämnder avskaffas. Vissa uppgifter
som åvilar exempelvis en skolstyrelse kan inte utan vidare överföras
till lokala nämnder då de berör flera lokala nämnders geografiska områden.

Risken att införa lokala nämnder samtidigt som centrala nämnder bibehålls
skapar en ökad byråkrati är den ena sidan av problemet. Den andra sidan
är risken för att avsaknaden av centrala nämnder leder till oklarheter
och ökad koncentration till kommunstyrelsen. Därigenom motverkas pro- 21

positionens syfte.

Som särskilt tveksamt framstår ökade rättigheter för kommunerna att Mot. 1987/88

ordna ansvars- och administrativa funktioner efter eget godtycke. Resulta- K4

tet av detta kan lätt bli en upplösning av rättspraxis, olikheter i strukturer
mellan kommuner och ökade svårigheter för medborgarna att hitta rätt i ansvarssystemen.
En speciell risk finns om man avskaffar eller luckrar upp
systemet med facknämnder. Följden kan bli att uppgifterna samlas hos kommunstyrelse
- eller i förekommande fall kommundelsnämnder, vilka har så
många olika uppgifter, att fackmässighet och insikt hos de förtroendevalda
inte kan upprätthållas. Detta kan då resultera i ökad makt hos administrationen.

Vpk avstyrker därför förslaget om likställighet mellan speciallagreglerade
och fakultativa nämnder. De delegeringsmöjligheter som redan finns i gällande
kommunallag kan anses tillräckliga.

I propositionen behandlas de förtroendevaldas och partiernas roll. De allmänna
uttalanden som görs om att förstärka de förtroendevaldas roll behöver
inte föranleda invändningar.

Partiernas roll understryks i propositionen. Vi kan dock inte godta den redovisade
inställningen till det kommunala partistödets utformning. Föredragande
statsråd anför att lagen om kommunalt partistöd inte bör ändras
nu. Den i propositionen redovisade inställning som konstitutionsutskottet
och riksdagen intagit bör ses som en beställning. I konstitutionsutskottets
betänkande 1985/86:15 förordar utskottet partiledaröverläggningar rörande
partistödsfrågorna och anför att dessa enligt utskottets mening nu bör komma
till stånd. Det är därför förvånande att frågan förbigås i en proposition
hösten 1987. Riksdagen bör därför som sin mening ge regeringen till känna
att partiledaröverläggningar rörande partistödet snarast bör komma till
stånd.

Ytterligare en fråga som behandlas i propositionen bör uppmärksammas,
nämligen valsystemet i kommunfullmäktigevalen i kommuner som är indelade
i valkretsar. Avsaknaden av utjämningsmandat leder till att det i
många kommuner uppstår stora olikheter partierna emellan vid fördelningen
av mandat. Detta innebär att rösterna inte får lika värde och är alltså
ett demokratiproblem. Enligt vår mening bör ett valsystem med fasta valkretsmandat
och utjämningsmandat och utan särskild spärr införas i valkretsindelade
kommuner. I konsekvens härmed bör den nuvarande treprocentsspärren
vid val till landsting slopas.

Riksdagen bör hos regeringen begära förslag till ändring i vallagen i enlighet
med vad som anförs i motionen.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda föreslås

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande utvärdering av pågående försöksverksamhet
som grund för fortsatta lagstiftningsåtgärder,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande privatisering av den grundläggande samhälls- 22

servicen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i kommunallagen
i syfte att garantera samtliga partiers insyn i kommunala
nämnder och styrelser,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande överläggningar om partistödets utformning,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i vallagen
vid val till kommunfullmäktige och landsting i enlighet med vad i motionen
anförs,

6. att riksdagen avslår propositionens förslag under punkt 3.7 att
socialnämnder, miljö- och hälsoskyddsnämnder, byggnadsnämnder
och skolstyrelser skall bli fakultativa (frivilliga) nämnder.

Mot. 1987/88
K4

Stockholm den 7 oktober 1987

Lars Werner (vpk)
Bertil Måbrink (vpk)
Jörn Svensson (vpk)

Nils Berndtson (vpk)
Inga Lantz (vpk)

23