Konstitutionsutskottets betänkande
1987/88:6
om riksdagens ombudsmäns och justitiekanslerns
ställning som åklagare, m.m. (prop. 1986/87:160
samt motioner)
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1986/87:160 om riksdagens
ombudsmäns och justitiekanslerns ställning som åklagare, m.m. Samtidigt
behandlar utskottet två under den allmänna motionstiden 1987 väckta
motioner gällande JO-ämbetet. Utskottet har tillstyrkt propositionsförslagen
samt avstyrkt motionerna. En reservation (fp+c) föreligger. I denna
yrkas bifall till ett motionskrav om en skärpning av direktiven till kommunalansvarsutredningen
beträffande frågan om införande av talerätt för JO över
disciplinbeslut m.m. på det oreglerade kommunala området. Justitieutskottet
har yttrat sig i ärendet, bilaga 2.
Propositionen
I propositionen hemställs, att riksdagen antar
1. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän,
2. lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn,
3. lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapitel,
4. lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket
m.m.,
5. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
6. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning,
7. lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl.,
8. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
9. lag om ändring i lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän,
m.m.
Propositionens förslag innebär i första hand vissa ändringar rörande riksdagens
ombudsmäns (JO:s) och justitiekanslerns (JK:s) ställning som åklagare
och deras roll i det disciplinära ansvarssystemet.
Enligt förslaget skall JO och JK i sin brottsutredande verksamhet omfattas
av samma lagregler som gäller för åklagare i allmänhet. Sekretessen hos dem
skall utvidgas vad gäller förundersökningar i brottmål och beträffande
uppgifter om personliga förhållanden från enskilda.
Vidare föreslås att JO och JK skall få en partsliknande roll i vissa ärenden
angående disciplinansvar eller avskedande hos disciplinmyndighet eller 1
KU
1987/88:6
1 Riksdagen 1987/88. 4 sami. Nr 6
angående begränsning av behörighet för hälso- och sjukvårdspersonal eller
veterinär att utöva sitt yrke.
Slutligen föreslås en utvidgning av JK:s tillsynsområde till att omfatta vissa
offentliga uppdragstagare i affärsverkens bolag.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1988.
Motionerna
1986/87:K229 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkande 3),
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående en utvidgning av JO:s talerätt till att också gälla det
kommunala området.
1986/87:K307 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att en av ombudsmännen skall vara ”skattejustitieombudsman”,
2. att riksdagen - därest yrkande 1 ej bifalls - beslutar tillsätta en extra
justitieombudsman för särskild tillsyn av skatte- och exekutionsväsendet.
Utskottet
Propositionsförslagen bygger i allt väsentligt på förslag framlagda av 1983 års
JO-utredning i betänkandet (SOU 1985:26) JO-ämbetet. En översyn. På
grundval av betänkandet och de remissyttranden som inhämtats över det
fattade riksdagen i november 1986 (KU 1986/87:2, rskr. 3) beslut om en
reformering av JO-ämbetet, huvudsakligen innebärande olika organisatoriska
förändringar. Reformeringen tog sig uttryck i vissa ändringar i riksdagsordningen
(SFS 1986:764) och en ny lag (SFS 1986:765) med instruktion för
riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen). Den nya instruktionen trädde i
kraft den 4 december 1986.
I det ovannämnda utskottsbetänkandet tog utskottet vidare upp de förslag
JO-utredningen lagt fram gällande dels en anpassning av JO:s/JK:s åklagarroll
till vad som gäller för åklagare i allmänhet (jfr SOU 1985:26s. 189-203),
dels JO:s/JK:s roll inom det disciplinära ansvarssystemet (jfr SOU 1985:26
s. 203-223). Utskottet gjorde en noggrann genomgång av de förslag till
ändringar av hithörande bestämmelser om JO och JK som JO-utredningen
lagt fram och som remissinstanserna i stort sett anslutit sig till. (Beträffande
utskottets överväganden i saken, se KU 1986/87:2s.27 f.) Utskottet, som i
allt väsentligt godtog förslagen, upprättade i dessa delar inte några författningsförslag.
I stället förordade utskottet, som erinrade om att det är en
uppgift för regeringen att lägga fram förslag beträffande JK, att ändringarna
av de aktuella bestämmelserna om JO och JK borde samordnas genom att
riksdagen uppdrog åt regeringen att på grundval av utskottets redovisade
ställningstaganden utarbeta och för riksdagen framlägga de lagförslag som
skall reglera JO:s resp. JK.s verksamhet i de sålunda upptagna frågorna.
Riksdagen följde utskottet.
Genom propositionen läggs fram de förslag som riksdagen sålunda begärt.
KU 1987/88:6
Utskottet konstaterar att förslagen - med något undantag - överensstämmer
med utskottets ovannämnda uttalanden.
Justitieutskottet har i sitt yttrande berört ett avsnitt i propositionen
gällande frågan hur man skall lösa den situationen att såväl JO som allmän
åklagare har tagit upp ett ärende. Justitieutskottet har anslutit sig till
föredragande statsrådets uttalanden i saken (propositionen s. 18), nämligen
att det kan förutsättas att frågan kommer att lösas i samförstånd mellan JO
och berörd allmän åklagare. Justitieutskottet har för sin del endast påpekat
att uttalandena bör ha motsvarande tillämpning när det gäller förundersökning
hos JK.
Konstitutionsutskottet delar justitieutskottets uppfattning och tillstyrker
förslagen såvitt nu är i fråga.
I propositionen tas vidare upp två frågor vilka utskottet inte tidigare
behandlat.
Den ena frågan gäller sekretesskydd hos JO och JK för uppgifter lämnade
av enskilda. Enligt förslaget, som grundar sig på en framställning från JO Tor
Sverne, skall sekretessen hos JO och JK utvidgas beträffande sådana
uppgifter om enskilds personliga förhållanden som lämnas till JO eller JK av
enskilda personer. För sådana uppgifter skall sekretess gälla, om det kan
antas att den enskilde eller någon honom närstående skulle lida betydande
men om uppgiften lämnas ut. En andra förutsättning skall vara att
uppgifterna skulle ha varit hemliga hos den myndighet ärendet hos JO eller
JK avser.
Utskottet tillstyrker förslaget.
Den andra frågan gäller en utvidgning av JK:s tillsynsområde till att
omfatta vissa offentliga uppdragstagare i affärsverkens bolag. Den frågan
anmäldes i regeringens proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga
förvaltningen, vilken behandlades av utskottet. 1 propositionen redovisades i
frågan sammanfattningsvis följande (s. 117 f.). Det är nödvändigt att
tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken också i viss omfattning fullgör
uppdrag i verkens dotterbolag. Dessa skall alltså agera i bolagen utifrån den
offentligrättsliga ställning som de har i verken och se till att de riktlinjer som
regeringen eller verken ställt upp följs. Det faller sig därför naturligt att dessa
uppdragstagare i bolagen också ställs under justitiekanslerns tillsyn. Hur
denna tillsyn skall utformas får närmare övervägas i det lagstiftningsärende
om bl.a. justitiekanslerns ställning som för närvarande bereds i regeringskansliet.
Utskottet instämde i de nyssnämnda uttalandena (KU 1986/87:29 s.38).
Utskottet tilläde vidare att det i samband med nyssnämnda lagstiftningsärendes
behandling i riksdagen borde övervägas om även JO:s tillsynsområde
skulle utvidgas till att omfatta ifrågavarande uppdragstagare. Riksdagen
följde utskottet.
Det nu framlagda förslaget innebär att JK:s tillsynsområde utvidgas till att
omfatta också tjänstemän och uppdragstagare i de statliga affärsverken, när
de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag som ingår i en
affärsverkskoncern. Utskottet tillstyrker förslaget. När det gäller frågan om
motsvarande utvidgning bör ske av JO:s tillsynsområde får utskottet anföra
följande. JO:s och JK:s tillsynsområden är i princip sammanfallande. Enligt
KU 1987/88:6
3
1* Riksdagen 1987188. 4 sami. Nr 6
utskottets mening finns inte några skäl som talar för att på förevarande
område tillerkänna de båda organen olika kompetens. Utskottet föreslår
därför att JO ges den ifrågavarande befogenheten. En bestämmelse i saken -motsvarande den som i propositionen föreslagits för JK:s del - bör intas i 2 §
JO:s instruktion, som innehåller reglerna angående JO:s tillsynsområde.
Förslag till sådan författningsändring framlägger utskottet i bilaga 1.
Utskottet vill i förevarande avsnitt tillägga att det för undvikande av
gränsdragningsproblem kan vara av värde med en dokumentation över vilka
befattningshavare som omfattas av JO:s resp. JK:s här diskuterade tillsyn.
Utskottet övergår härefter till att behandla de båda motionerna i ärendet.
I motion K229 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) föreslås att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna att det pågående utredningsarbetet
angående JO:s talerätt över disciplinbeslut m. m. gällande kommuners och
landstingskommuners tjänstemän skall syfta till att ge JO samma fullföljdsmöjligheter
på det kommunala området som på det statliga.
Enligt gällande ordning kan JO till domstol överklaga disciplinbeslut på
det statliga området, självfallet dock under förutsättning att vederbörande
befattningshavare står under JO:s tillsyn. Någon motsvarande talerätt gäller
inte på det oreglerade kommunala området, där det disciplinära ansvaret
regleras genom kollektivavtal.
Regeringen tillsatte 1986 en utredning - kommunalansvarsutredningen (C
1986:02) - med uppdrag att utreda frågan om behovet av åtgärder för att
stärka respekten för gränserna för den kommunala kompetensen. Enligt de
utfärdade direktiven ingår i uppdraget att analysera behovet av och
förutsättningarna för en eventuell talerätt för JO och JK beträffande frågan
om disciplinansvar, avskedande eller avstängning såvitt gäller kommunernas
och landstingskommunernas tjänstemän. Utredningsuppdraget beräknas bli
slutfört under år 1988.
1 1986 års ärende om en reformering av JO-ämbetet behandlade utskottet
tre motioner (2 fp, 1 c) av samma innebörd som den här aktuella. I
utskottsbetänkandet i ärendet (KU 1986/87:2 s. 25) angav utskottet, som
framhöll att det hade samma principiella inställning som redovisats i
motionerna till frågan om JO:s talerätt inom det kommunala området, att det
var positivt att hithörande frågor skulle utredas. Utskottet ansåg motionerna
med det anförda besvarade. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet får anföra följande. Det har enligt utskottets mening inte
framkommit något som ger anledning för riksdagen att nu frångå sitt tidigare
ställningstagande och ta det i motionen begärda initiativet. Utskottet, som
utgår från att kommunalansvarsutredningens överväganden i saken kommer
att redovisas under år 1988, avstyrker därför motion K229.
I motion K307 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) anges att de troligen
grövsta felen och övergreppen mot medborgarna begås på skatteväsendets
område. Motionären anser mot denna bakgrund att riksdagen bör besluta att
en av ombudsmännen skall vara ”skatte”-justitieombudsman. Om yrkandet
ej bifalls föreslås i andra hand att riksdagen temporärt tillsätter en extra
justitieombudsman för särskild tillsyn av skatte- och exekutionsväsendet.
Utskottet får anföra följande. Vid 1986 års JO-reform tog utskottet bl. a.
ställning till frågan om antalet ombudsmän och deras arbetsuppgifter.
KU 1987/88:6
4
Riksdagen följde utskottet. Det har inte framkommit något som givit
utskottet anledning att nu bedöma dessa frågor annorlunda. Utskottet kan
därför inte biträda de i motionen framlagda förslagen om organisatoriska
förändringar av JO-ämbetet. Motion K307 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. att riksdagen
a) med bifall till regeringens förslag antar de till proposition
1986/87:160 fogade förslagen till lag om ändring i lagen (1986:765)
med instruktion för riksdagens ombudsmän, lag om ändring i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, lag om ändring i lagen
(1936:567) om domkapitel, lag om ändring i lagen (1965:61) om
behörighet att utöva veterinäryrket m. m., lag om ändring i förvaltningsprocesslagen
(1971:291), lag om ändring i lagen (1976:600) om
offentlig anställning, lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl., lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100), lag om ändring i lagen (1986:644) om disciplinförseelser av
krigsmän, m. m.,
b) antar det i bilaga 1 intagna förslaget till ändrad lydelse av 2 § lagen
(1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän,
2. beträffande JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området
att riksdagen avslår motion 1986/87:K229 yrkande 3,
3. beträffande en särskild ombudsman för skatte- och exekutionsväsendet
att
riksdagen avslår motion 1986/87:K307.
Stockholm den 27 oktober 1987
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans
Nyhage (m), Anita Modin (s), Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp),
Elisabeth Fleetwood (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils
Berndtson (vpk) och Ingela Mårtensson (fp).
Reservation
Bertil Fiskesjö (c), Börje Stensson (fp), Bengt Kindbom (c) och Ingela
Mårtensson (fp) anser
dels att utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Utskottet får” och slutar
med ”motion K229” bort ha följande lydelse:
Utskottet gör följande bedömning. Huvudparten av den offentliga verksamhet
som allmänheten kommer i kontakt med sker numera i kommunal
KU 1987/88:6
5
regi. För den enskilde är det således av stor betydelse att det ställs lika höga
krav på rättssäkerhet och rättsövervakning på det kommunala området som
på det statliga. Mot denna bakgrund är det klart otillfredsställande att det
inte i direktiven till kommunalansvarsutredningen angavs att syftet med
utredningsarbetet angående JO:s talerätt över disciplinbeslut m.m. gällande
kommunernas och landstingskommunernas tjänstemän skulle vara att ge JO
samma fullföljdsmöjligheter på det kommunala området som på det statliga.
Utskottet, som upplysts om att kommunalansvarsutredningen ännu inte
börjat utreda den aktuella frågan, anser att regeringen bör utfärda kompletterande
utredningsdirektiv innehållande den nyss angivna målsättningen.
Utskottet anser således att motion K229 skall bifallas.
dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:K229 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
KU 1987/88:6
6
Förslag till KU 1987/88:6
Lagom ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Bilaga 1
riksdagens ombudsmän
Härigenom föreskrivs att 2§ lagen (1986:765) med instruktion för
riksdagens ombudsmän skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Under ombudsmännens tillsyn
står
1. statliga och kommunala myndigheter,
2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter,
3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans
verksamhet,
4. tjänstemän och uppdragstagare i
statliga affärsverk, när de för verkens
räkning fullgör uppdrag i sådana
aktiebolag där staten genom verken
utövar ett bestämmande inflytande.
I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock
endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande
tjänsteställning.
Ombudsmännens tillsyn omfattar ej
1. riksdagens ledamöter,
2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagens
besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,
3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen, utom
såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt enligt
valutalagen (1939:350), riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret
eller riksgäldsdirektören,
4. regeringen eller statsråd,
5. justitiekanslern samt
6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.
Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.
Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av
sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.
Under ombudsmännens tillsyn
står
1. statliga och kommunala myndigheter,
2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter
samt
3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans
verksamhet,
7
Justitieutskottets yttrande
1987/88:2 y
KU 1987/88:6
Bilaga 2
om riksdagens ombudsmäns och justitiekanslerns
ställning som åklagare, m.m. (prop. 1986/87:160)
Till konstitutionsutskottet
Inledning
I proposition 1986/87:160 har regeringen (justitiedepartementet) efter
lagrådets hörande föreslagit riksdagen att anta vid propositionen fogade
förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän m.fl. lagar.
Förslagen rör den ställning som åklagare som riksdagens ombudsmän (JO)
och justitiekanslern (JK) intar samt deras roll i det disciplinära ansvarssystemet.
Propositionen har hänvisats till konstitutionsutskottet. Ingen motion har
väckts med anledning av propositionen.
Konstitutionsutskottet har den 27 maj 1987 beslutat bereda justitieutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen.
Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottets sida.
Utskottet
Förslagen i propositionen innebär bl.a. att JO och JK i sin brottsutredande
verksamhet skall omfattas av samma lagregler som gäller för åklagare i
allmänhet.
1 propositionen (s. 18) behandlas som en särskild fråga rörande förundersökning
hos JO spörsmålet om hur man skall lösa konkurrenssituationen när
såväl JO som allmän åklagare har tagit upp ett ärende. Föredragande
statsrådet uttalar att det givetvis inte bör förekomma att förundersökning
rörande samma gärning äger rum samtidigt hos flera åklagare. I de få fall som
kan bli aktuella bör saken enligt statsrådet kunna lösas i samförstånd mellan
JO och berörd allmän åklagare. Man kan - heter det vidare - utgå från att
riksåklagaren kommer att meddela åklagarna allmänna råd eller rekommendationer
på den här punkten, om det visar sig finnas ett behov av det.
8
Utskottet, som ansluter sig till dessa uttalanden, vill för sin del endast
påpeka att uttalandena bör ha motsvarande tillämpning när det gäller
förundersökning hos JK.
Stockholm den 27 oktober 1987
På justitieutskottets vägnar
Karin Ahrland
Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Hans Pettersson i
Helsingborg (s), Björn Körlof (m), Helge Klöver (s), Ulla-Britt Åbark (s),
Hans Göran Franck (s), Arne Svensson (m), Birthe Sörestedt (s), Elving
Andersson (c), Bengt-Ola Ryttar (s), Göran Magnusson (s), Lars Sundin
(fp). Jerry Martinger (m) och Ingbritt Irhammar (c).
KU 1987/88:6
Bilaga 2
■