Konstitutionsutskottets betänkande
1987/88:38 E3

om Europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69) m.m.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 1987/88:69 om Europakonventionen
och rätten till domstolsprövning i Sverige. Där föreslås att det
enligt en ny lag skall införas en möjlighet till överprövning i regeringsrätten
av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden.
Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt svarar mot
Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter
och grundläggande friheter. Den nya prövningsmöjligheten benämns rättsprövning.
Lagen föreslås gälla till utgången av år 1991.

Propositionen, som förutom förslaget till lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut innehåller förslag till ändringar i ett antal lagar, bl.a.
expropriationslagen, har föranlett fyra motioner. I anslutning till behandlingen
av propositionen och följdmotionerna tar utskottet upp ett antal under
den allmänna motionstiden väckta motioner om Europakonventionen samt
om domstolskontroll av förvaltningsbeslut.

I ärendet föreligger ett yttrande från bostadsutskottet (bilaga).

Utskottet har tillstyrkt propositionens samtliga lagförslag, dock med den
ändringen att den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juni 1988.
Motionsyrkandena har avstyrkts eller ansetts besvarade med vad utskottet
anfört.

Till betänkandet har fogats reservationer i följande frågor:

1. undantag för beslut av vissa nämnder från rättsprövning (m, fp och c),

2. utökade möjligheter till muntlig förhandling (m, fp och c),

3. fullföljdshänvisning (m och vpk),

4-5. förhållandet mellan svensk rätt och Europakonventionen (m resp. c),

6-7. införlivande av Europakonventionen i svensk rätt (m resp. fp),

8-9. utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut (fp resp. c),

10. överflyttning av ärenden från regeringen till förvaltningsdomstolar (m
och fp),

11. avreglering (fp).

1987/88:38

1 Riksdagen 1987188. 4 sami. Nr 88

Propositionen

KU 1987/88:38

I propositionen hemställs att riksdagen antar förslag till

1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg
m.m.,

4. lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5. lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6. lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

7. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

8. lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

Motionsyrkandena

Motioner från allmänna motionstiden 1987

1986/87:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa
den i överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europarådets
konvention om de mänskliga rättigheterna medför,

3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om Europakonventionens
införlivande med svensk rätt,

6. att riksdagen hos regeringen begär utredning om domstolskontroll av
förvaltningsbeslut i enlighet med vad som i motionen anförts.

1986/87:K229 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lag som möjliggör
för den enskilde att få lagligheten i ett myndighetsbeslut prövat genom
rättsbesvär,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lag som ålägger
myndighet att låta avgöranden i Europadomstolen i mål som rör svenska
klagande vara vägledande vid handläggning av motsvarande ärenden i
Sverige.

1986/87:K232 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas

6. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i
motionen anförts om Europakonventionens tillämpning och domstolskontroll
av förvaltningsbeslut.

Motioner från allmänna motionstiden 1988

1987/88:K202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i avsikt att bringa den i
överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till Europarådets
konvention om de mänskliga rättigheterna medför.

Motioner med anledning av proposition 1987/88:69

1987/88:K29 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
fortsatt utredningsarbete för ökat rättsskydd.

1987/88:K30 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen
såvitt angår lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut samt begär
att regeringen snarast möjligt framlägger nytt förslag rörande lag om
domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

1987/88:K31 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det fortsatta arbetet för att förstärka den enskildes möjligheter att
få beslut av regeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol,

2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag enligt de
riktlinjer som anvisats i motionen för att öka den enskildes rättssäkerhet,

3. att riksdagen beslutar om sådan ändring av 2 § i förslaget till lag om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att lagens tillämpningsområde
också omfattar beslut i sådan nämnd som avses i första stycket,

4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i förslaget till lag om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att förhandlingen i regeringsrätten
skall kunna ske i muntlig ordning om parterna så önskar,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förstärkta resurser för regeringsrätten.

1987/88:K32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam utredning om hur
ärenden kan flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna,

2. att riksdagen, med avslag på propositionen i motsvarande del, beslutar
att lagen om rättsprövning skall gälla även beslut av arrendenämnd,
hyresnämnd eller övervakningsnämnd,

3. att riksdagen beslutar att avgöranden som kan bli föremål för
rättsprövning skall vara försedda med besvärshänvisning på sätt som anges i
motionen,

4. att riksdagen beslutar att utrymmet för muntlig förhandling vid
rättsprövning skall ökas på sätt som anges i motionen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av resurser i regeringsrätten.

Utskottet

Inledning

Sverige ratificerade år 1952 Europarådets konvention angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Efterlevnaden av
konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med säte i
Strasbourg. Kommissionens och domstolens tolkning av konventionen
innebär att det i vissa fall visat sig tveksamt om svensk rätt står i

KU 1987/88:38

överensstämmelse med de åtaganden Sverige har gjort genom att ansluta sig
till konventionen. Dess artikel 6 handlar om den enskildes rätt att få sina
civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt
artikeln skall envar, när det gäller prövningen av civila rättigheter och
skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång (”a fair
and public hearing”) inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk
domstol som upprättats enligt lag.

Under senare år har den europeiska domstolen i flera fall ansett att
tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet
mellan enskilda och det allmänna gäller civila rättigheter och skyldigheter i
den mening som avses i konventionen. I propositionen (bilaga 5, s. 238 ff.)
redovisas bl.a. tre sådana fall där domstolen har fällt Sverige.

Utskottet har vid åtskilliga tillfällen behandlat motioner om förhållandet
mellan svensk rätt och Europakonventionen, senast i betänkandet KU 1986/
87:13. Mot bakgrund av de fällande domarna mot Sverige har begärts
översyn i olika hänseenden av hur svensk rätt förhåller sig till konventionen. I
samband därmed har också frågan om en generell möjlighet till domstolskontroll
av förvaltningsbeslut tagits upp. Motsvarande motionsyrkanden
föreligger även nu. Dessa frågor behandlas senare i detta betänkande.

Propositionens lagförslag och de motionsyrkanden som har omedelbart
samband med dem tas upp i särskilda avsnitt. Det skall erinras om att år 1909
överflyttades prövningen i sista instans av vissa förvaltningsmyndigheters
beslut från regeringen till den då inrättade regeringsrätten. Utgångspunkten
var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär skulle behandlas av
regeringsrätten, under det att regeringen skulle pröva förvaltningsärenden
med i viss mån politiska inslag. Sedermera har möjligheterna till domstolsprövning
av förvaltningsbeslut utvidgats, bl.a. genom förvaltningsrättsreformen
på 1970-talet. Vidare har uppgiften att pröva överklaganden av
förvaltningsbeslut på allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.
Riksdagen fastställde år 1984 riktlinjer i syfte att befria
regeringen från ytterligare förvaltningsärenden. Regeringen är emellertid
fortfarande slutinstans i en rad olika tillståndsärenden m.m. samt första och
enda instans i vissa ärenden, t.ex. i fråga om tillstånd till expropriation. I
andra fall föreligger inte möjlighet till domstolsprövning på grund av att
centrala ämbetsverk eller särskilda nämnder är sista eller enda instans. Den
möjlighet till domstolsprövning som då kan återstå är resning, som är ett s.k.
extraordinärt rättsmedel. Detta institut har gammal hävd i svensk rätt.

Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen ankommer det på regeringsrätten att
bevilja resning i avgjorda ärenden där regeringen, förvaltningsdomstol eller
förvaltningsmyndighet är högsta instans. I andra fall - dvs. främst när allmän
domstol är slutinstans - är det högsta domstolen som prövar frågor om
resning. Närmare bestämmelser meddelas i lag. När det gäller sådana frågor
om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser
i 58 kap. rättegångsbalken. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att resning
kan beviljas om den rättstillämpning som ligger till grund för domen
uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för
regeringsrätten.

Den europeiska domstolen har uttalat att det svenska resningsinstitutet

KU 1987/88:38

inte uppfyller konventionens krav enligt dess artikel 6. I det nu framlagda
regeringsförslaget framhålls emellertid att Europadomstolens motivering för
detta ger anledning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig
uppfattning av det rådande rättsläget beträffande resningsinstitutet (prop. s.
17).

Frågan om en anpassning av den svenska lagstiftningen till den europeiska
domstolens praxis i fråga om artikel 6 behandlas i promemorian
(Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i
Sverige. Där finns en utförlig redovisning av domstolens och kommissionens
praxis samt aktuella konventionstexter (se propositionen s. 43 ff.). I
promemorian föreslogs bl.a. en ny möjlighet till överprövning i regeringsrätten
av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i
förvaltningsärenden. På grundval av promemorian och remissyttranden över
densamma har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lagstiftning i
ämnet. Lagförslagen har granskats av lagrådet.

Regeringen föreslår sålunda i propositionen en ny lag om rättsprövning av
vissa förvaltningsbeslut, närmare bestämt avgöranden hos regeringen eller
en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller
3 § regeringsformen. Enligt förslaget kan rättsprövning gälla endast sådana
beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas
av domstol endast efter ansökan om resning, och inte skulle ha kunnat
överprövas i annan ordning.

Lagen, som föreslås gälla till utgången av år 1991, innebär att regeringsrätten
på ansökan av enskild part skall pröva om avgörandet strider mot någon
rättsregel. Om så är fallet skall regeringsrätten upphäva beslutet. Från lagens
tillämpningsområde undantas bl.a. beslut av vissa statliga nämnder med
uppgifter av domstolsliknande karaktär. För några nämnder skärps kraven
på ordförandens juridiska kompetens. Till följd härav kommer dessa
nämnders beslut inte att omfattas av rättsprövning. Propositionen innehåller
sålunda förslag till ändringar i detta avseende i ett antal lagar. Vidare föreslås
vissa ändringar i expropriationslagen som bl.a. innebär att regeringen skall
kunna ompröva ett beslut om expropriationstillstånd om förhållandena har
ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Dessutom skall ett
expropriationstillstånd förfalla om saken inte fullföljs inom ett år från det att
tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs också in i vattenlagen.

Förslaget om rättsprövning

Allan Ekström (m) yrkar i motion K30 avslag på propositionen vad gäller
lagen om rättsprövning. I motionen hävdas att det föreslagna rättsprövningsinstitutet
är en avart av resning. Eftersom endast nyansskillnader skiljer de
båda instituten och Europadomstolen har uttalat att resning inte uppfyller
kraven på domstolsprövning enligt konventionens artikel 6, är sannolikheten
stor för att Europarådets organ kommer att underkänna den föreslagna
ordningen. Denna bedömning förstärks enligt motionären av att lagstiftningen
är tillfällig samt att olika nämnder enligt lagförslagets 2 § undantas från
tillämpningsområdet.

Också i de övriga tre följdmotionerna uttalas tveksamhet om det framlag -

KU 1987/88:38

1 * Riksdagen 1987/88. 4 sami. Nr 38

da förslaget tillgodoser konventionens krav. I motion K32 av Carl Bildt m.fl.
(m) och motion K31 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) godtas emellertid
huvuddragen i förslaget eftersom förslaget i och för sig innebär ett angeläget
steg i rätt riktning. I dessa motioner samt i motion K29 av tredje vice
talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) - som inte heller motsätter sig förslagetframställda
yrkanden om ytterligare åtgärder för att stärka rättssäkerheten
tas upp i ett senare avsnitt.

Enligt utskottets mening får förslaget om rättsprövning ses som ett viktigt
led i strävandena att så snabbt som möjligt säkerställa att svensk rätt
motsvarar konventionens krav. Med hänsyn till det anförda tillstyrker
utskottet att frågan om rättsprövning lagregleras och avstyrker följaktligen
motion 1987/88: K30.

I 2 § första stycket i den föreslagna lagen görs som nämnts undantag för
beslut av vissa nämnder. Det gäller bl.a. kriminalvårdsnämnden, psykiatriska
nämnden samt buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar
i värnpliktslagen och några andra lagar som föreslås i propositionen gäller
undantaget också för beslut av värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegarantinämnden,
oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden.

I motion K32 yrkande 2 (m) och motion K31 yrkande 3 (fp) begärs att 2 § i
förslaget skall ändras vad gäller undantag för beslut av vissa nämnder från
rättsprövningen. Enligt motion K32 bör beslut av arrendenämnd, hyresnämnd
och övervakningsnämnd omfattas av lagen om rättsprövning. Motionärerna
anför att dessa nämnder är förvaltningsmyndigheter enligt regeringsformens
terminologi. Det finns därför anledning att hysa starka tvivel om att
den europeiska domstolen skulle betrakta de nämnda organen som domstolar
då de inte är domstolar enligt svensk rätt. I motion K31 (fp) begärs att det
föreslagna undantaget från rättsprövningen för beslut av nämnder vars
sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit
ordinarie domare skall utgå. Enligt motionärerna torde dessa nämnder inte
komma att godtas som oavhängiga domstolar enligt konventionen. Bl.a.
framhålls att ett sammanträde i resegarantinämnden inte torde uppfylla
kraven i artikel 6 på en opartisk och offentlig rättegång. Om undantaget blir
kvar ökar därför risken för att rättsprövningen som sådan underkänns.

Utskottet vill erinra om att man vid regeringsformens tillkomst, vad gäller
t.ex. tvångsvisa omhändertaganden av annan anledning än brott eller
misstanke om brott, utgick från att nämnder vilkas sammansättning är
bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare
(jfr 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen) är att
betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl.a. till deras
sammansättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop.
1973:90 s. 386 f.). Frågan har visserligen inte prövats av Europadomstolen,
men man bör dock, som även lagrådet anfört, enligt utskottet alltjämt utgå
från att sådana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening.

Beträffande de i motion K32 angivna nämnderna förhåller det sig så att
något formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd,
hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit
ordinarie domare inte uppställts. Undantaget i 2 § första stycket är därför inte
tillämpligt på dessa nämnder. Likväl talar enligt utskottets bedömning starka

KU 1987/88:38

skäl för att de bör likställas med domstolar. Deras funktion, organisation,
utredningsmöjligheter och självständiga ställning motsvarar i allt väsentligt
vad som brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller
arrendenämnd anses jämställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd
gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av
tjänstgöring som domare. Vidare kan de flesta beslut som dessa myndigheter
meddelar bringas under domstolsprövning eller prövning av en sådan nämnd
som avses i 2 § första stycket. Undantaget har sålunda i praktiken begränsad
betydelse. Även enligt lagrådets uppfattning (prop. s. 236 f.) synes det
försvarligt att beslut av nämnda myndigheter undantas från rättsprövning.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag.
Motionerna 1987/88:K32 yrkande 2 och 1987/88:K31 yrkande 3 avstyrks
följaktligen.

Förfarandet vid regeringsrättens överprövning regleras inte i det nu
framlagda lagförslaget. Av de allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen
följer att handläggningen i regeringsrätten är skriftlig om inte
domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hålla muntlig
förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett
snabbt avgörande (9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen).

I motion K32 yrkande 4 (m) och motion K31 yrkande 4 (fp) begärs att
utrymmet för att hålla en muntlig förhandling i regeringsrätten vid rättsprövning
skall vara större än som föreslagits i propositionen. Motionärerna anser
att det är ovisst om kraven i konventionen annars kan anses vara uppfyllda.

Utskottet får anföra följande. Enligt artikel 6 i konventionen har som
tidigare nämnts den enskilde rätt till en opartisk och offentlig rättegång. I
propositionen (s. 28 f.) konstaterar justitieministern att gällande regler om
handläggningsformen i bl.a. förvaltningsprocesslagen från svensk sida har
ansetts stå i överensstämmelse med konventionen eftersom rättegångar i vårt
land - genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna
handlingar - är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Vidare
anförs att enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt
för ett absolut krav på muntlig förhandling inför domstol. Frågan har dock
inte prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till
grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas om
domstolen skulle göra en annan tolkning. I så fall berörs inte bara den nya
målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen
i övrigt och processen vid de allmänna domstolarna. Justitieministerns
slutsats blir att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen
tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns
i förvaltningsprocesslagen. - Enligt lagrådet får de allmänna bestämmelserna
i förvaltningsprocesslagen anses uppfylla offentlighetskravet i samma mån
som handläggningen vid prövning av mål i övrigt i regeringsrätten.

Utskottet delar justitieministerns uppfattning att frågan om utökad
möjlighet till muntlig förhandling inte kan ses isolerad för rättsprövningsinstitutet
utan har betydelse också för andra delar av rättskipningen. Mot
bakgrund av att den europeiska domstolen ännu inte prövat frågan anser
utskottet att det inte nu finns tillräckliga skäl att föreslå annan ordning i
ärenden om rättsprövning än som gäller vid handläggning av andra mål i

KU 1987/88:38

regeringsrätten. Med hänsyn till det anförda anser utskottet att frågan bör
lösas i enlighet med vad som anförts i propositionen. Utskottet avstyrker
därför motionerna 1987/88:K32 yrkande 4 och 1987/88:K31 yrkande 4.

I motion K32 yrkande 3 (m) förordas att avgöranden som kan bli föremål
för rättsprövning skall innehålla en underrättelse om denna möjlighet i form
av en fullföljdshänvisning. För detta talar såväl principiella skäl som
rättssäkerhetshänsyn. Motionärerna framhåller att rättsprövning är en ny
ordning om vilken det behövs information samt erinrar om att den som vill
klaga hos kommissionen först måste ha uttömt alla inhemska rättsmedel. Det
framhålls i motionen att en ansökan om rättsprövning enligt lagförslagets 3 §
skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre månader från dagen för
beslutet.

I denna del anförs i propositionen (s. 29) att man kan utgå från att kunskap
om den nya prövningsmöjligheten kommer att erhållas i erforderlig utsträckning.
Utöver myndigheternas serviceskyldighet är det enligt propositionen
knappast påkallat med en särskild regel om att den som kan begära
domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordningen skall underrättas om
detta i samband med beslutet. Vidare uttalas att en regel om fullföljdshänvisning
lätt skulle bli för stel med tanke på det tillämpningsområde som den nya
prövningsmöjligheten skall ha. Det konstateras också att någon generell
skyldighet att ge fullföljdshänvisning inte föreligger enligt svensk rätt.

Starka skäl talar enligt utskottet för att informationen om det nya
rättsprövningsinstitutet bör ges en sådan bredd och omfattning att den
verkligen når ut till allmänheten. Enligt vad utskottet inhämtat förbereder
justitiedepartementet utgivandet av informationsmaterial till berörda myndigheter
om den nya lagstiftningens innehåll. Det bör i sammanhanget
erinras om att det i myndigheternas serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen
ligger ett krav på att lämna allmänheten upplysningar om t.ex. vilka
rättsmedel som står till buds.

Vad angår frågan om det i lag behöver föreskrivas en skyldighet att
meddela fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli
föremål för rättsprövning vill utskottet erinra om att den föreslagna
möjligheten till domstolsprövning ligger utanför den ordinarie instansordningen.
Vissa andra rättsmedel omfattas inte heller av bestämmelser om
fullföljdshänvisning. T.ex. i fråga om kommunala beslut finns ingen skyldighet
i lag att lämna uppgift om rätten att anföra s.k. kommunalbesvär.
Utskottet har mot bakgrund av det anförda inte funnit anledning att nu
föreslå en föreskrift om att fullföljdshänvisning skall meddelas. Utskottet
förutsätter emellertid att frågan ägnas stor uppmärksamhet inom justitiedepartementet
sedan erfarenheter av den nya lagstiftningen vunnits.

Med hänsyn till det anförda får syftena bakom motion 1987/88:K32 i denna
del delvis anses tillgodosedda och yrkande 3 besvarat.

Såväl motion K32 yrkande 5 (m) som motion K31 yrkande 5 (fp) tar upp
regeringsrättens resurser. I motionen begärs ett tillkännagivande till regeringen
om behovet av förstärkningar härvidlag. Motionärerna framhåller
bl.a. att regeringsrättens ledamöter ansett att mycket talar för att ordningen
med rättsprövning kommer att utnyttjas i stor utsträckning.

Utskottet får anföra följande. Den nya prövningsmöjligheten skall som

KU 1987/88:38

nämnts vara tidsbegränsad. Som skäl för detta har bl.a. anförts att en fortsatt
översyn bör ske områdesvis, varvid bör prövas om det är ändamålsenligt att
ersätta överprövning i administrativ ordning med domstolsprövning. Vidare
uttalas i propositionen att en översyn av artikel 6 i konventionen även kan
komma att aktualiseras inom Europarådets ministerkommitté. Vad gäller
resurser för regeringsrätten framhålls i propositionen (s. 30) att det är svårt
att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten
kommer att utnyttjas. Det kan förmodas att resning i dag ofta söks i de fall då
en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts rättsenlighet samt att ett resningsärende
och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbetskrävande.
Detta talar enligt propositionen för att antalet nya ärenden i regeringsrätten
inte blir så stort och sålunda inte medför något betydande merarbete. En
säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har
tillämpats under någon tid. Det bör erinras om att justitieministern i årets
budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 4 s. 90) anför att regeringsrättens
arbetssituation kan komma att påverkas av de föreslagna ändringarna.

Utskottet förutsätter att regeringen tillser att regeringsrätten ges de ökade
resurser som kan komma att behövas med anledning av rättsprövningsmålen.

Till följd av det anförda får motionerna 1987/88:K32 yrkande 5 och
1987/88:K31 yrkande 5 anses tillgodosedda och därmed besvarade.

Propositionen i övrigt

Bostadsutskottet har för sin del tillstyrkt den föreslagna lagen om rättsprövning,
såvitt den avser utskottets beredningsområde. Vidare har förslaget om
ändring i expropriationslagen tillstyrkts av bostadsutskottet.

Konstitutionsutskottet har ingen erinran mot propositionen i de delar som
inte behandlats i det föregående. Ikraftträdandet av såväl lagen om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut som lagändringarna bör emellertid
framflyttas till den 1 juni 1988.

Motioner om ytterligare åtgärder för att förstärka
rättssäkerheten m.m.

Europakonventionen har inte gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar
och förvaltningsmyndigheter. Det har emellertid slagits fast att konventionsbestämmelserna
skall beaktas vid utformningen av svensk rätt. Vidare skall
Europadomstolens avgöranden följas upp inom regeringskansliet (KU 1986/
87:13 s. 14).

I det följande behandlar utskottet först några under allmän motionstid
väckta motioner om förhållandet mellan svensk rätt och konventionen.
Därefter tas upp motionsyrkanden om förstärkt rättssäkerhet, bl.a. genom
en mer generell domstolskontroll av förvaltningsavgöranden. Dessa frågor
prövades av utskottet senast i betänkandet KU 1986/87:13.

I flera motioner begärs en genomgång och analys av svensk rätts
förhållande till Europakonventionen med syftet att den svenska rättsordningen
bättre skall uppfylla konventionskraven, motionerna K206 yrkande 2
(m), K202 yrkande 2 (m), K232 yrkande 6 (c). I motion K206 yrkande 3 (m)

KU 1987/88:38

utsträcks kravet att gälla överväganden om att införliva Europakonventionen
med svensk rätt. Motion K229 yrkande 2 (fp) tar upp betydelsen av
Europadomstolens avgöranden. Motionärerna begär att det i lag klargörs att
domstolens utslag skall vara vägledande för svenska myndigheter.

I propositionen diskuteras frågan om en mera generell analys av hur svensk
lagstiftning förhåller sig till Europakonventionen (s. 16). Såsom nämnts förs i
följdmotionerna till propositionen fram krav på ytterligare förstärkningar av
rättssäkerheten. Bakgrunden är tveksamhet om den föreslagna rättsprövningen
fullt ut tillgodoser konventionens krav. Svensk rätts förhållande till
Europakonventionen tas upp även i motion K29 (c). Där yrkas en fortsatt
utredning av hithörande frågor med erfarenheter från andra länder och en
analys av Europarådsorganens ställningstaganden som utgångspunkter.
Liknande synpunkter förs fram i anslutning till motion K31 yrkande 1 (fp). I
den senare motionen, yrkande 2 (fp), begärs förslag om ett mer heltäckande
prövningsinstitut, rättsbesvär. Detta skulle innefatta en parallell till kommunalbesvär
och ge möjlighet till domstolskontroll av förvaltningsbeslut, en
laglighetsprövning som skulle kunna anförtros kammarrätterna. Detsamma
begärs i motionerna K229 yrkande 1 (fp) och K30 (m). Även i motionerna
K206 yrkande 6 (m) och K232 yrkande 6 (c) förordas en utökad domstolskontroll
av förvaltningsbeslut.

Slutligen behandlas i två motioner ytterligare åtgärder i syfte att öka den
enskildes rättssäkerhet. Det har tidigare nämnts att riksdagen år 1984
fastställt riktlinjer som bl.a. innebär att regeringen i möjligaste mån skall
befrias från vissa förvaltningsärenden genom att flytta ärenden från regeringen
till förvaltningsdomstolar. I den nu aktuella propositionen 1987/88:69
berörs detta (s. 12 och s. 18). I motionerna K32 yrkande 1 (m) och K31
yrkande 2 (fp) begärs utredning resp. förslag om att flytta ärenden från
regeringen till förvaltningsdomstolarna. I detta sammanhang tas i fpmotionen
K31 yrkande 2 upp behovet av ytterligare avregleringsåtgärder.
Som exempel nämns bl.a. regeringens tillståndsprövning enligt förköps- och
jordförvärvslagstiftningen.

Utskottet har, som nämnts, i flera sammanhang under senare år behandlat
frågor som rör förhållandet till Europakonventionen. I betänkandet 1984/
85:5 (s. 27) anförde utskottet att det som hittills måste avgöras från fall till fall
hur anpassningen av svensk lagstiftning till ingångna konventioner skulle
ske. Utskottet kunde inte förorda en generell tillämpning av inkorporationsmetoden.
Utskottet anförde också att Europakonventionens innehåll skulle
beaktas vid utarbetandet av lagar och andra författningar och att det därför
måste ske en fortlöpande kontroll av svensk lagstiftnings förenlighet med
konventionen, varvid även skulle beaktas Europadomstolens praxis. Med
hänsyn till att justitieministern inför riksdagen förklarat att en sådan
uppföljning av svensk lagstiftnings anpassning till konventionen skedde inom
regeringskansliet ansåg utskottet att kravet på översyn av svensk lagstiftning
fick anses tillgodosett. I betänkandet KU 1985/86:5 vidhöll utskottet att
kontrollen av svensk lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner
fortlöpande borde bevakas inom regeringskansliet och fann inte anledning
frångå sin tidigare ståndpunkt när det gällde kravet på inkorporering av
Europakonventionen med svensk rätt.

KU 1987/88:38

Beträffande frågan om en genomgång och analys av svensk rätts förhållande
till Europakonventionen anser utskottet i likhet med vad som uttalas i
propositionen att det bör beaktas att Europadomstolens praxis är stadd i en
utveckling som inte fullt ut kan överblickas. Den fortlöpande uppföljning av
svensk lagstiftnings anpassning till konventionens krav som förordas i
propositionen anser utskottet - liksom tidigare - tillgodose kravet på översyn
av svensk lagstiftning i berört hänseende. Motionerna 1986/87:K206 yrkande
2, 1987/88:K202 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1986/87:K232 yrkande 6
såvitt nu är i fråga samt 1987/88: K29 avstyrks.

Frågan om införlivande av Europakonventionen i svensk rätt har också
behandlats tidigare av utskottet, som inte finner anledning frångå det
ställningstagande som då gjordes. Enligt utskottets mening är inte heller
någon riksdagens åtgärd för närvarande påkallad när det gäller yrkandet att
genom en lag göra Europadomstolens utslag vägledande för svenska
myndigheter. Motionerna 1986/87:K206 yrkande 3,1986/87:K229 yrkande 2
och 1987/88:K202 yrkande 2 såvitt nu är i fråga avstyrks.

När det gäller frågan om utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut får
motionerna 1986/87 :K206 yrkande 6 och 1986/87:K232 yrkande 6 såvitt nu är
i fråga anses tillgodosedda genom regeringens nu framlagda förslag. Utskottet,
som vid tidigare tillfällen (KU 1983/84:23 s. 8 och 1986/87:13 s. 14)
avstyrkt yrkanden om utredning och införande av rättsbesvär, finner inte
anledning att frångå sitt tidigare ställningstagande. Motionerna 1987/88:K31
yrkandena 1-2 såvitt nu är i fråga, 1986/87:K229 yrkande 1 och 1987/88:K30 i
denna del samt 1986/87:K206 yrkande 6 och 1986/87-.K232 yrkande 6 såvitt nu
är i fråga avstyrks.

Frågan om att flytta ärenden från regeringen till förvaltningsdomstol
berörs i propositionen (s. 18). Där sägs att en riktlinje för utvecklingen på
längre sikt bör vara att man områdesvis överväger i vilken mån det är
ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ
ordning med domstolsprövning. Detta uttalande ligger i linje med vad
utskottet anförde i betänkandet KU 1983/84:23 (s. 7) beträffande vikten av
att uppnå ett enhetligare system för besvärsprövning. I sammanhanget
pekade utskottet på de möjligheter som kan finnas att överföra besvärsärenden
från regeringen till förvaltningsdomstol. Mot bakgrund härav finner
utskottet inte anledning att nu begära förslag eller utredning om att flytta
ärenden från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Motion 1987/88:K32
yrkande 1 och motion 1987/88:K31 yrkandena 1 och 2 i denna del avstyrks.

När det slutligen gäller frågan om avreglering så har utskottet hösten 1987
behandlat dessa frågor (KU 1987/88:3). Utskottet kommer senare att
behandla detta ämne med anledning av bl.a. motion 1987/88:K502. Motion
1987/88:K31 yrkande 2 i denna del föranleder därför inte nu något ytterligare
uttalande av utskottet, och yrkandet avstyrks.

KU 1987/88:38

Hemställan

KU 1987/88:38

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på det i proposition 1987/88:69 framlagda
förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

att riksdagen avslår motion 1987/88:K30 såvitt nu är i fråga,

2. beträffande undantag för beslut av vissa nämnder från rättsprövningen att

riksdagen med bifall till proposition 1987/88:69 i denna del och med
avslag på motionerna 1987/88:K31 yrkande 3 och 1987/88:K32 yrkande
2 antar regeringens förslag till 2 § lagen om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut,

3. beträffande utökad möjlighet till muntlig förhandling

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K31 yrkande 4 och 1987/
88:K32 yrkande 4,

4. beträffande fullföljdshänvisning

att riksdagen förklarar motion 1987/88:K32 yrkande 3 besvarad med
vad utskottet anfört,

5. beträffande utökade resurser till regeringsrätten

att riksdagen förklarar motionerna 1987/88:K31 yrkande 5 och
1987/88:K32 yrkande 5 besvarade med vad utskottet anfört,

6. beträffande regeringens förslag till lag om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut i övrigt

att riksdagen antar propositionens förslag i dessa delar, med den
ändringen att ikraftträdandet bestäms till den 1 juni 1988,

7. beträffande propositionen i övrigt

att riksdagen med bifall till propositionen antar förslagen till lag om
ändring i värnpliktslagen (1941:967), lagen (1945:119) om stängselskyldighet
för järnväg m.m., resegarantilagen (1972:204), oljekrislagen
(1975:197), förfogandelagen (1978:262), expropriationslagen
(1972:719) och vattenlagen (1983:291) med den ändringen att ikraftträdandet
bestäms till den 1 juni 1988,

8. beträffande svensk rätts förhållande till Europakonventionen
att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K206 yrkande 2, 1986/
87:K232 yrkande 6 såvitt nu är i fråga, 1987/88:K202 yrkande 2 såvitt
nu är i fråga samt 1987/88:K29,

9. beträffande införlivande av Europakonventionen i svensk rätt
m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K206 yrkande 3, 1986/
87:K229 yrkande 2 och 1987/88:K202 yrkande 2 såvitt nu är i fråga,

10. beträffande utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K206 yrkande 6, 1986/
87:K229 yrkande 1, 1986/87:K232 yrkande 6 såvitt nu är i fråga,
1987/88:K30 såvitt nu är i fråga samt 1987/88:K31 yrkandena 1 och 2
såvitt nu är i fråga,

11. beträffande överflyttning av ärenden från regeringen till förvaltningsdomstolarna -

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K31 yrkandena 1 och 2 såvitt
nu är i fråga och 1987/88:K32 yrkande 1,

12. beträffande avreglering
att riksdagen avslår motion 1987/88:K31 yrkande 2 såvitt nuärifråga.

Stockholm den 15 mars 1988
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sören Lekberg (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s),
Inger Koch (m). Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (vpk). Ture Ångqvist
(s) och Christina Pettersson (s).

Reservationer

1. Undantag för beslut av vissa nämnder från rättsprövningen
(mom. 2)

Anders Björck (m). Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Elisabeth
Fleetwood (m). Bengt Kindbom (c), Inger Koch (m) och Ingela Mårtensson
(fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”Utskottet vill”
och på s. 7 slutar med ”avstyrks följaktligen” bort ha följande lydelse:

Det torde enligt utskottets mening stå klart att dessa nämnder inte kommer
att godtas som oavhängiga domstolar av Europakommissionen. Ett undantag
i enlighet med regeringens förslag i denna del ökar risken för att rättsprövningen
som sådan underkänns eftersom det kan leda till en jämförelse mellan
rättsprövningen och handläggningen i dessa nämnder.

I 2 § 2 st. 1 p. görs också undantag för beslut av arrendenämnd,
hyresnämnd eller övervakningsnämnd. Ifrågavarande nämnder är enligt
regeringens terminologi förvaltningsmyndigheter. Som flera remissinstanser
framhåller kan man hysa starka tvivel om att den europeiska domstolen
skulle betrakta de nämnda organen som domstolar enligt konventionens
krav, då de inte är domstolar enligt svensk rätt.

Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet motionerna 1987/88:K31
yrkande 3 och 1987/88:K32 yrkande 2.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

2. beträffande undantag för beslut av vissa nämnder från rättsprövningen att

riksdagen med avslag på proposition 1987/88:69 i denna del och
med bifall till motionerna 1987/88:K31 yrkande 3 och 1987/88:K32

KU 1987/88:38

yrkande 2 antar följande förslag till lydelse av 2 § lagen om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

2 § Lagen gäller inte

1. beslut om svenskt medborgarskap,

2. beslut om utlänningars vistelse i riket,

3. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring
inom försvarsmakten,

4. beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

5. beslut som rör skatter eller avgifter,

6. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel eller beslut i
frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

7. beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel,
m.m.,

8. andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av
krigsmateriel, m.m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

9. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3-5 lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

2. Utökad möjlighet till muntlig förhandling (mom. 3)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Elisabeth
Fleetwood (m), Bengt Kindbom (c), Inger Koch (m) och Ingela Mårtensson
(fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”Utskottet
delar” och på s. 8 slutar med ”1987/88:K31 yrkande 4” bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening uppfyller den slutna behandling som ett regeringsrättsärende
undergår utan praktisk möjlighet till muntlig förhandling
med all sannolikhet inte Europakonventionens krav på offentlighet. Införandet
av rättsprövningsinstitutet bör mot denna bakgrund kombineras med
ökade möjligheter till muntligt förfarande i regeringsrätten. Regeringen bör
därför återkomma till riksdagen med förslag som innebär att muntlig
förhandling skall hållas i rättsprövningsmålen om någon av parterna begär
det.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

3. beträffande utökad möjlighet till muntlig förhandling
att riksdagen med bifall till motionerna 1987/88:K31 yrkande 4 och
1987/88:K32 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

3. Fullföljdshänvisning (mom. 4)

Anders Björck (m), Elisabeth Fleetwood (m). Inger Koch (m) och Bo
Hammar (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ”Starka skäl”
och slutar med ”yrkande 3 besvarat” bort ha följande lydelse:

Starka skäl talar enligt utskottet för att fullföljdshänvisning skall lämnas.
Den nya besvärsmöjligheten är tidsbegränsad till tre månader. Det finns en
klar risk att den som vill ha sitt ärende prövat i avsaknad av information kan

KU 1987/88:38

försitta inte bara möjligheten till rättsprövning utan också - till följd härav -rätten att klaga hos Europakommissionen.

Utskottet anser mot denna bakgrund att beslut som kan bli föremål för
rättsprövning bör vara försedda med fullföljdshänvisning.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

4. beträffande fullföljdshänvisning
att riksdagen med bifall till motion 1987/88 :K32 yrkande 3 antar
följande förslag till lydelse av 2 a § lagen om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut.

Underrättelse om rättsprövningsmöjligheten

2 a § Beslut som kan bli föremål för rättsprövning skall innehålla underrättelse
om hur ansökan om rättsprövning skall göras.

4. Svensk rätts förhållande till Europakonventionen (mom. 8)
Bertil Fiskesjö (c) och Bengt Kindbom (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Beträffande
frågan” och slutar med ”1987/88:K29 avstyrks” bort ha följande lydelse:
Beträffande frågan om svensk rätts förhållande till Europakonventionen
gör utskottet följande bedömning.

Med hänsyn till behovet av att helt allmänt ytterligare stärka den enskildes
rättstrygghet och till den stora tveksamhet som råder om konventionskraven
verkligen tillgodoses genom förslaget om rättsprövning anser utskottet att
regeringen redan nu bör initiera ett fortsatt utredningsarbete.

Utskottet anser att en uppenbar brist med det förslag som nu lagts är att det
inte grundar sig på någon mera ingående analys av Europadomstolens
domar. Det är också en brist att det varken i departementspromemorian eller
i propositionen lämnas någon närmare redovisning av de regler som gäller i
andra jämförbara länder eller den erfarenhet man där har av domstolsprövning
av förvaltningsbeslut. Utskottet vill erinra om att i flera andra länder,
t.ex. Danmark och Norge, kan förvaltningsbeslut tas upp till prövning inom
ramen för det ordinarie domstolsförfarandet.

Erfarenheterna från andra länder och en mer omfattande analys av
innebörden av Europaorganens ställningstagande bör enligt utskottets
mening kunna tjäna som utgångspunkt för ytterligare förstärkningar av
rättsskyddet i vårt land. Vad utskottet här anfört om fortsatt utredningsarbete
bör ges regeringen till känna.

dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

8. beträffande svensk rätts förhållande till Europakonventionen
att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1986/87 :K232 yrkande 6 såvitt nu är i
fråga och 1987/88:K29 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkande 2 och 1987/88:K202
yrkande 2 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet anfört.

KU 1987/88:38

5. Svensk rätts förhållande till Europakonventionen (mom. 8)

Anders Björck (m), Elisabeth Fleetwood (m) och Inger Koch (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Beträffande
frågan” och slutar med ”yrkande 2 såvitt nu är i fråga avstyrks” bort ha
följande lydelse:

Beträffande frågan om en genomgång och analys av svensk rätts förhållande
till Europakonventionen och frågan om införlivande av Europakonventionen
i svensk rätt gör utskottet följande bedömning. Europakonventionen
har inte gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter.
Det har i olika sammanhang hävdats att konventionsbestämmelserna
beaktats i den svenska lagstiftningen, bl.a. i samband med utarbetandet av
regeringsformens fri- och rättighetsregler. Sverige har emellertid under
senare år fällts vid flera tillfällen av Europadomstolen, bl.a. för brott mot
egendomsskyddet och mot den rättsordning som stadgas i Europakonventionen.
Sverige har även i flera fall tvingats ingå förlikning för att undvika
fällande dom i Europadomstolen. Mot denna bakgrund är det tydligt att den
svenska rättsordningen inte uppfyller de krav som Europakonventionen
ställer.

Enligt utskottets mening bör regeringen därför föranstalta om en allmän
genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse
med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden. Denna genomgång
bör kompletteras med överväganden om möjligheterna till och
lämpligheten av att Europakonventionen införlivas med svensk rätt, t.ex.
genom s.k. inkorporation. Om så sker skulle konventionen kunna tillämpas
av svenska myndigheter. Frågan om ett införlivande är emellertid komplicerad
och bör därför utredas i särskild ordning.

Vad utskottet anfört om fortsatt utredningsarbete bör ges regeringen till
känna.

dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

8. beträffande svensk rätts förhållande till Europakonventionen
att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1986/87:K206 yrkande 2 och 1987/
88:K202 yrkande 2 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K232 yrkande 6 såvitt nu är i fråga
och 1987/88:K29 besvarade med vad utskottet anfört.

6. Införlivande av Europakonventionen i svensk rätt m.m.
(mom. 9)

Anders Björck (m), Elisabeth Fleetwood (m) och Inger Koch (m) anser med
hänvisning till vad som anförts i reservation 5 att moment 9 i utskottets
hemställan bort ha följande lydelse:

9. beträffande införlivande av Europakonventionen i svensk rätt
m.m.

att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1986/87:K206 yrkande 3 och 1987/

KU 1987/88:38

88:K202 yrkande 2 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,

b) förklarar motion 1986/87:K229 yrkande 2 besvarad med vad
utskottet anfört.

7. Införlivande av Europakonventionen i svensk rätt m.m.
(mom. 9)

Birgit Friggebo (fp) och Ingela Mårtensson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Enligt
utskottets mening” och slutar med ”yrkande 2 såvitt nu är i fråga avstyrks”
bort ha följande lydelse:

När det gäller frågan om Europadomstolens utslag skall vara vägledande
för svenska myndigheter gör utskottet följande bedömning.

En osäkerhet som har uppkommit vad det gäller Europakonventionens
tillämplighet för svensk rätt är huruvida Europadomstolens utslag skall få
prejudicerande verkan för svenska förvaltningsmyndigheter. Regeringen har
hittills ansett att så inte skall vara fallet. Efter det att den svenska regeringen
hade ådömts att betala skadestånd till enskilda fastighetsägare i det s.k.
Sporrong-Lönnrothmålet yrkade ett hundratal ytterligare fastighetsägare
skadestånd av svenska regeringen då de enligt egen uppfattning hade lidit
samma skada som svenska regeringen hade blivit ådömd att utge skadestånd
för i det nämnda målet. Regeringen har dock hittills vägrat att beakta de
senare inkomna skadeståndsansökningarna, varför samtliga dessa fastighetsägare,
ett hundratal, har anhängiggjort talan vid Europadomstolen. Utskottet
är tveksamt till den svenska regeringens handlande i dessa frågor. Enligt
utskottets uppfattning bör utgångspunkten vara att utslag i Europadomstolen
i mål som rör enskilda svenska klagande skall vara vägledande för
förvaltningsmyndigheternas och regeringens bedömning då dessa har att ta
ställning till motsvarande ärenden i Sverige. Då klara regler härom saknas i
intern svensk rätt bör genom lagstiftning klarläggas att Europadomstolens
utslag skall utgöra rättskälla för svenska myndigheter. Mot bakgrund av det
anförda bör motion 1986/87:K229 yrkande 2 bifallas.

dels att moment 9 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

9. beträffande införlivande av Europakonventionen i svensk rätt
m.m.

att riksdagen

a) med bifall till motion 1986/87:K229 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkande 3 och 1987/88:K202
yrkande 2 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet anfört.

KU 1987/88:38

8. Utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut (mom. 10)
Bertil Fiskesjö (c) och Bengt Kindbom (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”När det
gäller” och slutar med ”yrkande 6 såvitt nu är i fråga avstyrks” bort ha
följande lydelse:

När det gäller frågan om utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut
kan man enligt utskottets mening dra den slutsatsen av de utslag som
förekommit i Europadomstolen att konventionen kräver att myndighetsavgöranden
som rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter skall
kunna prövas av domstol.

Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande
rätt. I många länder finns generell domstolskontroll över förvaltningen i det
avseendet att förvaltningsbeslut kan anhängiggöras inför domstol om den
enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolsprövning
omfattar inte bara beslutens laglighet utan också dess lämplighet. Exempel
på länder där sådan domstolskontroll finns är Danmark, Norge och
Storbritannien. Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut
föreslås inte i propositionen. Enligt utskottets mening bör möjligheten till
ytterligare utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut bli föremål för
fortsatt utredningsarbete. Utskottets mening i denna fråga bör ges regeringen
till känna.

dels att moment 10 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

10. beträffande utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut
att riksdagen

a) med bifall till motion 1986/87:K232 yrkande 6 såvitt nu är i fråga
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
domstolskontroll av förvaltningsbeslut,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkande 6, 1986/87:K229
yrkande 1, 1987/88:K30 såvitt nu är i fråga samt 1987/88:K31
yrkandena 1 och 2 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet
anfört.

9. Utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut (mom. 10)

Birgit Friggebo (fp) och Ingela Mårtensson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”När det
gäller” och slutar med ”yrkande 6 såvitt nu är i fråga avstyrks” bort ha
följande lydelse:

När det gäller frågan om utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut
anser utskottet att förslaget om rättsprövning endast är ett steg på vägen i
arbetet med en anpassning till de krav som Europakonventionen ställer.
Enligt utskottets mening bör detta arbete fortsätta med den målsättningen att
det skapas ett generellt system för att få till stånd rättslig prövning av flertalet
förvaltningsavgöranden som på något sätt ingriper i enskilds rätt. Ett sådant
mer heltäckande prövningsinstitut än vad regeringen föreslagit, ”rättsbesvär”,
bör utformas som en parallell på det statliga planet till kommunalbe -

KU 1987/88:38

svärsinstitutet. Varje statligt besluts rättsenlighet måste kunna prövas av
domstol. Kammarrätterna är de domstolar som nu handhar denna kontroll
av de kommunala besluten. Det är naturligt att de också får motsvarande
kontrolluppgift beträffande de statliga förvaltningsbesluten. Vad utskottet
här anfört bör ges regeringen till känna.

dels att moment 10 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

10. beträffande utökad domstolskontroll av förvaltningsbeslut
att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1986/87:K229 yrkande 1 och 1987/
88: K31 yrkandena 1 och 2 såvitt nu är i fråga som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om det fortsatta arbetet för
att förstärka den enskildes möjligheter att få beslut av regeringen och
administrativa myndigheter prövade av domstol,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkande 6, 1986/87:K232
yrkande 6 såvitt nu är i fråga, 1987/88:K30 såvitt nu är i fråga
besvarade med vad utskottet anfört.

10. Överflyttning av ärenden från regeringen till
förvaltningsdomstolarna (mom. 11)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Inger
Koch (m) och Ingela Mårtensson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Frågan om att
flytta” och slutar med ”del avstyrks” bort ha följande lydelse:

Ett grundproblem när det gäller svensk rätts förhållande till Europakonventionen
är enligt utskottets mening att vår rättsordning i många ärendetyper
anvisar regeringen eller förvaltningsmyndigheterna som slutinstans. En
överflyttning av ärenden till förvaltningsdomstol bör därför övervägas.
Utskottet anser att det finns starkt fog för den kritik som under remissbehandlingen
riktats mot förslaget om rättsprövning. Kritiken har bl.a. riktat in
sig på att förslaget inte kommer att godtas av de europeiska organen och på
att det inte kommer att medföra nämnvärd förbättring av den enskildes
rättssäkerhet.

I likhet med ett stort antal remissinstanser-bl.a. lagrådet - anser utskottet
att det bästa alternativet när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens
krav är att ersätta administrativ myndighet, inkl. regeringen, med
förvaltningsdomstol som besvärsinstans. Det kan inte råda någon tvekan om
att en sådan förändring skulle uppfylla konventionens krav.

Detta förutsätter dock en grundlig genomgång av de lagar som kan
beröras. Enligt propositionen är det något som får ske med tiden i samband
med att ifrågavarande lagar av andra skäl skall ändras. I den promemoria
som var föremål för remissbehandling hävdades emellertid att det totala
antalet författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis
begränsat. Det är visserligen svårt att med säkerhet uttala sig i denna fråga,
eftersom någon ordentlig utredning inte ägt rum. Mycket talar dock för att
det är möjligt att utföra en sådan genomgång inom en förhållandevis kort
tidsperiod, om tillräckliga resurser sätts in.

KU 1987/88:38

Med hänsyn till det anförda anser utskottet att riksdagen hos regeringen
bör begära en skyndsam utredning i frågan.

dels att moment 11 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

11. beträffande överflyttning av ärenden från regeringen till förvaltningsdomstolar att

riksdagen med bifall till motionerna 1987/88:K31 yrkandena 1 och 2
såvitt nu är i fråga och 1987/88:K32 yrkande 1 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

11. Avreglering (morn. 12)

Birgit Friggebo (fp) och Ingela Mårtensson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”När det
slutligen” och slutar med ”yrkandet avstyrks” bort ha följande lydelse:
När det slutligen gäller frågan om avreglering gör utskottet följande
bedömning.

Frågan om var olika beslut skall fattas och problemen vad gäller konflikten
mellan förvaltningsbeslut och domstolsprövning bortfaller vid en omfattande
avreglering. Utskottet vill i detta sammanhang peka på tillståndsprövningarna.
I departementspromemorian ges exempel på lagar som kan bli föremål
för överprövning i regeringsrätten. Trots att listan inte är heltäckande
återfinns flera lagar som omedelbart skulle kunna avskaffas eller i vart fall
kraftigt inskränkas. Som exempel kan nämnas förköpslagen, jordförvärvslagen,
lagen om allmän försäkring (Dagmar), yrkestrafiklagen och lagen om
biluthyrning.

Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att regeringen bör ges i
uppdrag att återkomma med förslag i frågan om avreglering.

dels att moment 12 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

12. beträffande avreglering

att riksdagen med bifall till motion 1987/88:K31 yrkande 2 såvitt nu är i
fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

KU 1987/88:38

Bostadsutskottets yttrande
1987/88:3 y

KU 1987/88:38

Bilaga

om Europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1987/88:69 om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning
i Sverige vad gäller expropriationslagen.

Propositionen

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i
regeringsrätten - rättsprövning - av vissa beslut som regeringen och andra
myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Rättsprövning skall ske på
ansökan av enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse
med gällande rättsregler. Rättsprövning skall inte kunna göras av
sådana beslut som kan överklagas hos domstol och inte heller av sådana
beslut som inte överklagats till sista instans.

Av artikel 6 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna följer att envar i frågor som rör
hans civila rättigheter och skyldigheter är berättigad till opartisk och offentlig
rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som
upprättats enligt lag. Propositionen syftar till att säkerställa att svensk rätt
uppfyller kraven i konventionen i detta hänseende.

Överprövningsmöjligheten avses stå öppen bl.a. i fråga om beslut i
ärenden som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna eller
åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden. Härigenom kommer tillämpningen av det som
brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas. De ärenden
som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan gälla olika slag av
tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud m.m. Däremot faller bl.a.
ärenden om statsbidragsgivning utanför lagens tillämpningsområde.

Enligt en i propositionen föreslagen undantagsbestämmelse skall rättsprövning
inte kunna ske av beslut som meddelas av domstolsliknande
nämnder, bl.a. hyresnämnderna. De hyresnämndsbeslut som kan överklagas
blir ju föremål för domstolsprövning (bostadsdomstolen) och kan av det
skälet inte också bli föremål för rättsprövning. Den föreslagna undantagsbestämmelsen
berör därför endast sådana beslut som inte kan överklagas, bl.a.
tillstånd till s.k. blockuthyrning, byte, andrahandsuthyrning samt avtal om

avstående från besittningsskydd. 21

I fråga om expropriationslagen föreslås vissa ändringar, som inte har direkt
samband med frågan om rättsprövning.

Enligt nuvarande ordning skall, när tillstånd ges till expropriation, en viss
tid bestämmas inom vilken expropriationen skall fullföljas genom ansökan
om stämning till domstol. Under vissa omständigheter kan tiden förlängas.
Tillståndet kan inte omprövas, men om tiden för fullföljande hos domstol
försitts förfaller tillståndet.

De föreslagna nya reglerna innebär att expropriationstillstånd förfaller,
om saken inte fullföljs hos domstol inom ett år från det att tillståndet
beviljades.

Vidare föreslås regeringen bli skyldig att upphäva ett expropriationstillstånd
helt eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har
ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Upphävande
förutsätter anmälan från vederbörande domstol, som får göra anmälan
endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall
upphävas.

Bakgrunden till de föreslagna ändringarna i expropriationslagen är
huvudsakligen att Europadomstolen i målet Sporrong och Lönnroth mot
Sverige fann att expropriationslagstiftningen i tidigare avfattning utmärktes
av stelhet och inte medgav någon jämkning eller omprövning av fastighetsägarnas
ställning. I målet fann domstolen också att den omständigheten att
regeringens beslut i frågor om tillstånd till expropriation inte kunde
överklagas till förvaltningsdomstol innefattade en kränkning av artikel 6 i
Europakonventionen.

Motionerna

De med anledning av propositionen väckta motionerna berör i huvudsak inte
alls bostadsutskottets beredningsområde. Motionärerna anser genomgående
att propositionen inte ger en tillräckligt långtgående möjlighet till domstolsprövning
av förvaltningsbeslut, men accepterar tills vidare och med vissa
förbehåll att den föreslagna lagstiftningen genomförs. I motion 1987/88:K30
(m) yrkas dock avslag på propositionen såvitt avser lagen om rättsprövning
av vissa förvaltningsbeslut. I motionerna 1987/88:K31 (fp) yrkande 3 och K32
(m) yrkande 2 föreslås att bl.a. hyresnämndsbesluten inte skall vara
undantagna från lagens tillämpningsområde. Motionärerna menar att det är
tveksamt om nämnder av denna typ kan komma att godtas som domstolar
enligt Europakonventionen.

Bostadsutskottet

Inom bostadsutskottets beredningsområde kommer som en följd av den
föreslagna lagen ärenden om tillstånd till expropriation, förköp och etablering
av vissa industrianläggningar m.m. enligt 4 kap. naturresurslagen att
kunna bli föremål för rättsprövning. Detsamma kommer att gälla besvärsärenden
rörande områdesbestämmelser, detaljplaner, förhandsbesked och
vissa lov enligt plan- och bygglagen samt vissa ärenden enligt plan- och
byggförordningen. Vissa undantag som kan medges enligt fastighetsbild -

KU 1987/88:38

Bilaga

ningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen kan också överklagas
till regeringen, liksom vissa beslut enligt VA-lagen. Vidare kan det inte
uteslutas att vissa betungande beslut inom bostadsfinansieringens område
kan falla inom ramen för den nya lagstiftningen. Samtliga angivna ärenden
prövas av regeringen som sista eller, i vissa fall, enda instans.

Bostadsutskottet tillstyrker den föreslagna lagen om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut såvitt den avser utskottets beredningsområde. Därmed
tillstyrks också det undantag från lagens tillämpningsområde för bl.a. beslut
av hyresnämnd som upptagits i 2 § andra stycket 1 i den lagen och avstyrks de
däremot stående motionerna 1987/88:K31 (fp) yrkande 3 och K32 (m)
yrkande 2.

Utskottet tillstyrker vidare propositionen såvitt avser den föreslagna lagen
om ändring i expropriationslagen.

Stockholm den 25 februari 1988
På bostadsutskottets vägnar

Agne Hansson

Närvarande: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist (s), Rolf Dahlberg (m),
Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Per Olof Håkansson (s), Lennart
Nilsson (s), Bertil Danielsson (m), Rune Evensson (s), Tore Claeson (vpk),
Nils Nordh (s), Siw Persson (fp), Britta Sundin (s), Jan Sandberg (m) och Eva
Rydén (c).

Avvikande mening

Agne Hansson (c), Rolf Dahlberg (m), Erling Bager (fp), Bertil Danielsson
(m), Siw Persson (fp), Jan Sandberg (m) och Eva Rydén (c) anser att den text
under rubriken Bostadsutskottet som börjar ”Bostadsutskottet tillstyrker”
och slutar ”yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Bostadsutskottet tillstyrker den föreslagna lagen om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut såvitt den avser utskottets beredningsområde, utom i
fråga om det föreslagna undantaget för bl.a. hyresnämnderna. Utskottet
noterar att propositionsförslaget bygger på att hyresnämnderna inte är
domstolar eller sådana nämnder vars sammansättning är bestämd i lag och
vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Synsättet att dessa
nämnder ändå bör likställas med domstolar är svagt underbyggt. Sammansättningen
med intresserepresentanter från partsorganisationerna på hyresmarknaden
talar t.ex. med betydande styrka för att hyresnämnderna inte
kommer att godtas som domstolar i Europakonventionens mening. En fråga
om intresserepresentanters medverkan i hyresprocessen prövas för närvarande
av Europarådsorganen enligt artikel 6 i konventionen. Eftersom det
framstår som mycket sannolikt att hyresnämndsprövningen vid en tolkning
av konventionen inte kommer att accepteras som prövning av en oavhängig
och opartisk domstol, bör det föreslagna undantaget i 2 § andra stycket 1

KU 1987/88:38

Bilaga

såvitt avser hyresnämnderna utgå ur lagen om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut. Utskottets ståndpunkt innebär i denna del en tillstyrkan
av motionerna 1987/88:K31 (fp) yrkande 3 och K32 (m) yrkande 2.

I motionerna 1987/88: Ju403 (m), Ju410 (c) och Ju812 (fp) yrkande 7 har för
övrigt föreslagits att bl.a. hyresnämnderna avskaffas och att deras uppgifter
överförs till de allmänna domstolarna. Dessa motioner har hänvisats till
justitieutskottet.

KU 1987/88:38

Bilaga

gotmb Stockholm 1988 14930