Konstitutionsutskottets betänkande
1987/88:3

om normgivning m.m.

1987/88:3

Sammanfattning

I betänkandet behandlas nio motioner från den allmänna motionstiden 1987
gällande främst olika normgivningsfrågor. Framställningen har delats upp på
följande avsnitt.

1. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler (s. 2)

2. Beredningen av lagstiftningsärenden (s. 6)

3. Lagrådets ställning (s. 9)

4. Pedagogiskt granskningsråd (s. 11)

5. Författningars utgivning och ikraftträdande (s. 12)

6. Publiceringen av myndigheternas regler m.m. (s. 14)

Utskottet har i avsnittet Beredningen av lagstiftningsärenden föreslagit två
motionsyrkanden besvarade med vad utskottet anfört. Övriga motionsyrkanden
har avstyrkts. I ärendet föreligger 6 reservationer (2 m, 1 fp, 3 c) och 2
särskilda yttranden (m + fp resp. m).

Motionerna

1986/87:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkandena 1, 4 och 12),

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om principer för lagstiftningen och politisk etik,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om begränsning av antalet regler,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om skärpta beredningskrav för regeringsärenden.

1986/87:K217 av Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1986/87:N330 yrkas, såvitt nu är i fråga (yrkandena 1-3),

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad sorn i
motionen sägs om stabilitet och långsiktighet i lagar och regler,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen sägs om generösa övergångsbestämmelser vid förändringar i
regelsystemet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen sägs om att undvika att regelförändringar får en retroaktiv effekt.

1 Riksdagen 1987/88. 4saml. Nr3

1986/87: K228 av Bengt Harding Olson och Elver Jonsson (båda fp) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådant tillägg i regeringsformen
jämte följdlag att minimifrister införs för författningars ikraftträdande.

1986/87:K232 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkandena 1, 3 och 5),

1. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad i
motionen anförts om inriktningen av lagstiftningsarbetet,

3. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad i
motionen i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet,

5. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära utredning och förslag
om lagrådets ställning, regeringsformens bestämmelser om normgivning,
skattelagstiftning m.m. i enlighet med vad som anförts i motionen.

1986/87:K236 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen begär att
regeringen utfärdar sådana bestämmelser att klar distinktion görs mellan
regler av olika natur och så att begreppet ”författningssamling” ej används av
regeringen underställda myndigheter.

1986/87:K237 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att åtgärder måste
vidtas för att minska anhopningen av regeringsförfattningar i slutet av
månaderna juni och december.

1986/87:K238 av Alf Svensson (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att hos
regeringen begära förslag om ett pedagogiskt råd för granskning av nya lagars
begriplighet.

1986/87:K239 av Karl Björzén och Anders Andersson (båda m) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till avskaffande av onödig reglering,
skatter och bidrag, samt avskaffande av onödig byråkrati genom nedläggning
eller avveckling av myndigheter, i enlighet med vad som i motionen anförts.

1986/87:K505 av Erkki Tammenoksa m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om de
felaktigheter som uppstår till följd av byråkratiska överlappningar.

1. Omfattningen och utformningen av lagar och
andra regler

Motionerna

I flera motioner tas upp det stora antalet lagar och andra regler. Synpunkter
framförs på det avregleringsarbete som enligt vissa av motionerna bör
genomföras och på de principer som bör gälla i lagstiftningsarbetet och den
inriktning detta bör ha.

I motion K206 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls det nödvändiga i att alltid
ifrågasätta behovet av ny reglering. Motionärerna framhåller att om
reglering inom något område visar sig nödvändig måste ingreppen i de
enskildas förhållanden göras så begränsade som möjligt. Påstådda fördelar

KU 1987/88:3

med lagar och andra bestämmelser måste vägas emot medborgarnas anspråk
på att få behålla sin bestämmanderätt och att slippa bli reglerad och
kontrollerad. I motionen begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad
som i motionen anförts om begränsning av antalet regler (yrkande 4). - I
motionen förordas vidare att statens reglering av samhällslivet skall vara
begränsad, entydig och fast grundad i medborgarnas rättsuppfattning.
Motionärerna anser inte att styrning och kontroll får ta så stort utrymme som
nu är fallet. Vidare framhålls vikten av en politisk etik i samhället.
Politikerna måste i lagstiftningsarbetet agera så att ett samhälle skapas där
människor känner förtroende för politiker och statsmakt. Politiker får inte
genomföra beslut som kraftigt försämrar människors villkor utan att de har
kunnat förutse detta eller haft rimlig tid att anpassa sig till förändringarna. I
motionen erinras om vikten av att politiker visar respekt för den enskildes
intressen. Motionärerna hemställer att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförts om principer för lagstiftningen
och politisk etik (yrkande 1).

I motion K232 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) anges beträffande lagstiftningens
inriktning att det framtida reformarbetet måste på ett helt annat sätt än
tidigare utgå från den enskildes behov och önskemål. Enligt motionen är en
följd av detta synsätt att statsmakterna måste visa stor restriktivitet vad gäller
att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning måste vara
att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla och rationalisera såväl
regelsystem som myndighetsutövning. Det anges att detta bör gälla på alla
områden men särskilt inom skatte- och sociallagstiftningen (yrkande 1
delvis).

I motion K217 av Christer Eirefelt m.fl. (fp), som innehåller förslag till
förbättringar av småföretagarnas villkor, erinras om företagarnas berättigade
krav på lagars och reglers stabilitet och långsiktighet (yrkande 1). Det är
enligt motionärerna oacceptabelt att nya skatter och avgifter eller ändrade
regler tillåts påverka grunderna för beslutoch kullkasta företagens investeringskalkyler.
Motionärerna framhåller att då nödvändiga förändringar görs
i de regelsystem som styr företagen är det nödvändigt att dels tillämpa
generösa övergångsbestämmelser (yrkande 2), dels undvika att förändringarna
får en retroaktiv effekt (yrkande 3).

I motion K239 av Karl Björzén och Anders Andersson (båda m) räknas
upp en rad lagar som enligt motionärerna är onödiga och som därför bör
avskaffas. Detsamma gäller enligt motionen vissa angivna skatter och bidrag.
I motionen föreslås vidare att vissa myndigheter läggs ned eller avvecklas.
Enligt motionen tenderar det svenska samhället att bli alltför stelt, byråkratiskt,
stagnerande med otillräckligt spelrum för människors önskemål och
skaparkraft. De i motionen framlagda förslagen framläggs i en strävan att
bidra till ökad effektivitet och anpassningsförmåga, ökad frihet, valfrihet och
rättstrygghet.

KU 1987/88:3

Bakgrund

KU 1987/88:3

Utskottet behandlade i ett betänkande våren 1984 (KU 1983/84:25) förslag
om förenkling av myndigheternas regler (prop. 1983/84:119). Med anledning
av riksdagens beslut inleddes ett översynsarbete i regeringskansliet och, när
det gällde myndigheternas regelbestånd, även hos myndigheter under
regeringen. Regeringen har vid flera tillfällen lämnat redogörelser till
riksdagen för hur regelförenklingsarbetet bedrivits, bl.a. i prop. 1985/86:100
bil. 2 p. 1, regeringens skrivelse 1985/86:165 och prop. 1986/87:100 bil. 2 p. 1.
Avsikten är att en sådan redogörelse tills vidare skall lämnas till riksdagen
varje år (i ett särskilt avsnitt i budgetpropositionen). I det följande lämnas
vissa uppgifter om de åtgärder som vidtagits.

Som ett led i förenklingsarbetet har regeringen beslutat vissa ändringar i
författningssamlingsförordningen (1976:725) som syftar till att få regler som
är klarare och lättare att överblicka. Bl.a. har regeringen föreskrivit att
myndigheterna senast den 1 juli 1986 skall ha upprättat förteckningar över
samtliga sina gällande föreskrifter och allmänna råd. De äldre föreskrifter
och allmänna råd som inte den dagen finns upptagna i en sådan förteckning
upphör i princip att gälla.

Ett exemplar av myndigheternas regelförteckningar skall varje år sändas
till regeringen i samband med myndigheternas anslagsframställningar. När
myndigheterna upprättar sina regelförteckningar bör de sträva efter att
upphäva sådana regler som är föråldrade eller inte längre behövs.

Regeringens s.k. solnedgångsförordningar (SFS 1984:778 m.fl.) har gett
till resultat att större delen av myndighetsreglerna på det statliga arbetsgivarområdet
har upphört att gälla den 1 oktober 1985.

I proposition 1983/84:119 aviserades att statsrådsberedningen skulle
utarbeta en handbok för myndigheternas författningsskrivning. Handboken
har under 1986 distribuerats till myndigheterna, och särskilda utbildningsinsatser,
som en komplettering av handboken, har gjorts. Handboken
innehåller ett särskilt avsnitt om myndigheternas regelförenklingsarbete.
Statsrådsberedningen har vidare nyligen utkommit med en ny upplaga av
Kommittéhandboken där synpunkter anläggs på kommittéernas regelförenklingsarbete,
vare sig fråga är om att ompröva regleringar eller att
överväga behovet av nya regleringar.

Regelförenklingsarbetet har inte begränsats enbart till myndigheternas
författningar. Även när det gäller andra författningar har ett aktivt arbete
bedrivits för att begränsa regelbeståndet och få fram enklare regler. Bl.a. har
på skatteområdet beslutats ett antal åtgärder för att förenkla deklarationsarbetet.
En åtgärd är att skattskyldiga med enkla inkomst- och förmögenhetsförhållanden
fr.o.m. 1987 års taxering får lämna en förenklad självdeklaration.

Till regelförenklingsarbetet hör också det arbete som bedrivs i särskilda
former för att minska den statliga regelgivningen mot kommuner och
landstingskommuner. Stat-kommunberedningen (C 1983:02) har bl.a. till
uppgift att föreslå förenklingar av statliga regler som riktar sig till den
kommunala verksamheten. Stat-kommunberedningen har tillsammans med
den s.k. normgruppen (se nedan) sett över kungörelsen (1970:641) om

begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd
(begränsningskungörelsen). I betänkandet (Ds C 1986:14) Bättre regelekonomi
- En ny begränsningsförordning har föreslagits en skärpning av
nuvarande krav på myndigheterna att beräkna kostnader som är förenade
med genomförandet av tilltänkta regler och att i efterhand följa upp de
kostnadsmässiga effekterna av sin regelgivning. Förslaget, som har remissbehandlats,
bereds i regeringskansliet,

I detta sammanhang bör också försöksverksamheten med ökad kommunal
självstyrelse (frikommunförsöket) nämnas. Riksdagen har genom regeringens
skrivelse 1985/86:165 fått en särskild redovisning för hur denna försöksverksamhet
fortlöper och vilka åtgärder som regeringen har vidtagit. I
Norrbottens län pågår ett treårigt försök med samordnad länsförvaltning
(prop. 1985/86:5).

Även när det gäller regler som rör näringslivet pågår ett förenklingsarbete.
En central uppgift i detta arbete har den särskilda arbetsgrupp inom
regeringskansliet, den s.k. normgruppen, som svarar för samordningen av
arbetet med att förenkla den statliga normgivningen gentemot näringslivet.
En närmare redogörelse för gruppens arbete har lämnats i prop. 1985/86:100
bil. 14, prop. 1985/86:142, regeringens skrivelse 1985/86:165 och prop.
1986/87:74. Bland det som prioriterats hör skatte-, socialavgifts-, kommunikations-
och arbetsmarknadsområdena.

Regeringens proposition om ledningen av den statliga förvaltningen (prop.
1986/87:99) innehåller ett särskilt avsnitt - Föreskrifter (prop. s. 28 f.) - vari
regelförenklingsarbetet berörs. I propositionen anger civilministern bl.a. att
varje regelverk fortlöpande måste underkastas omprövningar, att det
inledda regelförenklingsarbetet bör drivas vidare och att han skall återkomma
till regeringen med synpunkter på hur den fortsatta regelförenklingen bör
bedrivas. Riksdagen (KU 1986/87:29, rskr. 226) godkände propositionens
riktlinjer beträffande regelförenkling.

Verksförordningsutredningen (C 1985:02) har nyligen avgivit betänkandet
(Ds C 1987:7) Verksförordning, Affärsverksförordning, Förebild för myndighetsinstruktioner.
De förslag som framläggs i betänkandet bygger på
verksledningspropositionen. I verksförordningsutredningens uppdrag ingick
att allmänt se över det regelsystem som styr myndigheternas administrativa
verksamhet. Utredningen föreslår i denna del bl.a. upphävande av vissa
författningar och visst avregleringsarbete. Förslaget undergår remissbehandling
i civildepartementet.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har vid tidigare tillfällen behandlat motioner, vari frågor av nu
aktuellt slag tagits upp. Senaste gången var under föregående riksmöte
(KU 1986/87:13). Utskottet fann mot bakgrund bl.a. av det pågående
regelförenklingsarbetet inte skäl att ta något initiativ med anledning av de
aktuella motionerna, varför dessa avstyrktes. Tre skilda reservationer avgavs
(m, fp resp. c). Riksdagen följde utskottsmajoriteten.

KU 1987/88:3

1* Riksdagen 1987/88. 4 sami. Nr 3

Utskottets bedömning

KU 1987/88:3

År 1984 inledde regeringen ett mer intensifierat regelförenklingsarbete.
Detta arbete syftar bl.a. till att få fram enklare och klarare regler inom den
offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet.
I den senaste budgetpropositionen (prop. 1986/87:100 bil. 2 Gemensamma
frågor) bereddes riksdagen tillfälle att ta del av en redogörelse för det
regelförenklingsarbete som utförts och för de framtida strävandena på detta
område. Redogörelsen behandlades av utskottet tillsammans med ett avsnitt
i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) innehållande
förslag till riktlinjer i fråga om bl.a. riksdagens/regeringens kontroll av
normgivningen. Utskottet, som föreslog att riksdagen skulle godkänna dessa
riktlinjer, hemställde att förstnämnda proposition, såvitt var i fråga, skulle
läggas till handlingarna. Riksdagen följde utskottet. De motioner i förevarande
avsnitt, vari synpunkter på regelförenklingsarbetet m.m. framförts,
har inte givit utskottet anledning till något särskilt uttalande eller annan
åtgärd. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att riksdagen ges möjlighet
att följa regelförenklingsarbetet genom den redogörelse för verksamheten
som skall lämnas till riksdagen varje år (jfr prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 1).
Avsikten är att nästa redogörelse skall tas in som ett särskilt avsnitt i 1988 års
budgetproposition.

Inte heller de synpunkter som i några av motionerna framförs gällande
principer för lagstiftningen m. m. finner utskottet bör föranleda någon
särskild åtgärd från utskottets sida. Med anledning av vad som i motion K217
yrkande 3 framhållits i fråga om retroaktiv lagstiftning vill utskottet erinra
om följande. I regeringsformen (RF) finns förbud mot retroaktiv lagstiftning
dels på straffrättens område, dels med vissa begränsningar i fråga om skatt
eller statlig avgift (jfr KU 1975/76:56 s. 35 ff. och KU 1978/79:39 s. 21 ff.).
Något förbud i grundlag mot retroaktiv lagstiftning på andra områden finns
inte. I förarbetena till 2 kap. 10 § RF uttalas dock att retroaktiv lagstiftning
på t.ex. förmögenhetsrättens område som huvudregel bör undvikas. Stor vikt
har ansetts böra fästas vid den enskildes möjligheter att vid en rättshandlings
ingående kunna överblicka konsekvenserna härav (se förstnämnda betänkande
KU 1975/76:56 s. 36 f.). Riksdagen har vid några tillfällen avvisat
motionskrav gällande införande av ett mera generellt förbud mot retroaktiv
lagstiftning. I dessa ärenden (KU 1974:60, KU 1975/76:56) konstaterade
utskottet att man beträffande frågan om retroaktiv lagstiftning i vissa fall kan
ställas inför svårlösta avvägningsproblem. Därför är det viktigt att riksdagen
har sin uppmärksamhet riktad på hithörande frågor och noggrant prövar
dem. Detta uttalande gäller oförändrat.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna K206
yrkandena 1 och 4, K217 yrkandena 1-3, K232 yrkande 1 såvitt nu är i fråga
och K239.

2. Beredningen av lagstiftningsärenden

KU 1987/88:3

Motionerna

Enligt motion K232 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) förekommer det i lagstiftningsarbetet
att nya bestämmelser tillkommer utan att dessas effekter på
befintliga regelsystem blivit tillräckligt klarlagda. Detta har bl.a. lett till
svåröverskådlighet och ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut. Motionärerna
föreslår att krav på förenklingar och analyser av nya bestämmelsers
effekter på helheten bör finnas med i direktiv till utredningar med mer
omfattande utredningsuppdrag (yrkande 1 delvis). Liknande synpunkter
framförs i motion K505 av Erkki Tammenoksa m.fl. (s). I motionen anges
exempel på lagstiftning där avsikten varit att förbättra de enskilda medborgarnas
villkor men där resultatet i vissa fall blivit det motsatta. Det anges att
dessa felaktigheter uppstått till följd av byråkratiska överlappningar.

I motion K206 av Carl Bildt m.fl. (m) tas upp stadgandet i 7 kap. 2 §
regeringsformen om att vid beredningen av regeringsärenden behövliga
upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. Enligt
motionärerna har regeringen under senare år vid upprepade tillfällen inte i
erforderlig omfattning låtit remissbehandla sina förslag, något som föranlett
kritik från bl.a. lagrådet. Motionärerna anser det nödvändigt att överväga en
skärpning av regeringsformens bestämmelser på området (yrkande 12).
Enligt motionen talar starka skäl för att regeringen inte i samma omfattning
som för närvarande själv skall kunna avgöra i vilken utsträckning remissförfarande
skall ske (yrkande 12). Även i förutnämnda motion K232 (c) tas upp
frågan om beredningen av regeringens propositioner. Det är enligt motionärerna
viktigt att regeringens propositioner bygger på ett allsidigt och
ingående analyserat underlag som är tillgängligt vid riksdagsbehandlingen.
Kraven på ett noggrant utredningsarbete och på remissbehandling av
lagförslag får inte åsidosättas. Motionärerna fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen
och anför att en försening av beslutet inte är en godtagbar
ursäkt för att inte höra lagrådet (yrkande 3).

Tidigare behandling m.m.

Utskottet har vid flera tillfällen haft att ta ställning till frågor om den statliga
utredningsverksamheten och beredningen av lagstiftningsärenden. Utskottet
uttalade hösten 1985 (KU 1985/86:5) att det är av stor vikt att riksdagsbeslut
i lagstiftningsärenden är omsorgsfullt förberedda. Utskottet erinrade om
att beredningen av lagstiftningsärenden hör till de frågor som utskottet
fortlöpande ägnar särskilt intresse, bl.a. i den årliga granskningen av
regeringen. När det gäller utredningsväsendet underströk utskottet det
angelägna i att slå vakt om det värdefulla inslag i beslutsprocessen som den
offentliga utredningsverksamheten utgör.

När det gäller frågan om redovisning av administrativa och ekonomiska
konsekvenser av utredningsförslag kan nämnas att regeringen i februari 1984
utfärdade direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda
utredare angående utredningsförslagens inriktning. Enligt riktlinjerna får

förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna med
mindre det visas hur förslagen skall finansieras. Kostnadsberäkningar skall
vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader - såväl direkta som
indirekta- för staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och
enskilda. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Vidare skall alla
kommittéer analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar
och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. Enligt direktiven
bör kommittéerna också främja arbete som syftar till att skapa gynnsamma
förutsättningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarna
inom olika delområden. Detta gäller bl.a. regelförenklingar och åtgärder för
att undanröja onödig byråkrati i samhället.

Statsrådsberedningen utkom i maj 1987 med en ny upplaga av Kommittéhandboken,
i vilken bl.a. finns ett särskilt avsnitt gällande kommittéernas
ansvar för att utredningsförslagens konsekvenser blir ordentligt utredda och
redovisade.

Utskottets i det föregående nämnda granskning av beredningen av
regeringsförslag har omfattat såväl frågan i vilken omfattning regeringens
propositioner inte grundats på remissbehandlade utredningsförslag som i
vilken utsträckning lagförslag inte remitterats till lagrådet. I KU:s granskningsbetänkande
1985/86:25 konstaterades följande (s. 8):

Av föreliggande material framgår att andelen propositioner med lagförslag
som remitterats till lagrådet är tämligen konstant ca 40 % för perioden
1979/80-1984/85. I genomsnitt 50 % av samtliga avlämnade propositioner
grundar sig på utredningsförslag som remitterats enligt 7 kap. 2 § regeringsformen.
Av lagförslagen är ca 67 % beredda genom utredningsförslag som
remissbehandlats medan endast knappt 30 % av övriga propositioner har
motsvarande beredning. Materialet visar inte på någon avgörande skillnad
när det gäller beredningsarbetet mellan de borgerliga regeringarna under
perioden 1979-1982 och den socialdemokratiska regeringen efter 1982.

Utskottet har vid flera tillfällen riktat kritik mot att regeringen i vissa fall
underlåtit att i enlighet med RF:s regler lämna en redovisning av skälen till
att lagrådet inte hörts i fall där lagrådsremiss i princip skall ske. Sådan kritik
framfördes senast i utskottets granskningsbetänkande 1986/87:33. I betänkandet
fann utskottet vidare - mot bakgrund av ett redovisat lagstiftningsärende
- anledning att starkt betona betydelsen av att departementen inte
väljer att avstå från lagrådsgranskning utan att det kan anföras giltiga skäl för
detta.

Här skall vidare nämnas att statsrådsberedningen i sina skrivelser till bl.a.
departementens rättschefer angående författningsarbetet inför varje hel- och
halvårsskifte - mot bakgrund av bl.a. KU:s kritiska synpunkter - erinrar om
det remisstvång som följer av 7:2 RF och om bestämmelserna i RF om
lagrådsremiss. I den senaste skrivelsen - dagtecknad den 15 juni 1987 -framhölls beträffande beredningen av regeringsärendena bl.a. följande:

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller att vid beredningen av regeringsärenden
skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda
myndigheter och i behövlig omfattning tillfälle lämnas sammanslutningar och
enskilda att yttra sig. Regeringsformen föreskriver alltså ett visst remisstvång.
Det förekommer att lagrådet, KU och andra utskott anmärker på att

KU 1987/88:3

regeringsförslaginte varit beredda på ett tillfredsställande sätt. I bifogade pm
- - - redovisas en del material i frågan.

Om regeringskansliets beredning i riksdagen inte bedöms som tillräcklig,
förekommer det att utskottet vidtar olika kompletterande beredningsåtgärder.
Regeringen får därmed ett svagare inflytande i beslutsprocessen än om
beredningsåtgärderna i regeringskansliet varit tillräckliga.

Behovet av remiss och andra beredningsåtgärder bör därför noga övervägas
i de enskilda ärendena. Departementen bör vid behov på ett tidigt
stadium rådgöra med kontaktmännen hos statsministerns kansli och statsrådsberedningens
rättsavdelning i fråga om behovet av beredningsåtgärder.

Utskottets bedömning

I motionerna K232 och K505 föreslås åtgärder för att förhindra att ny
lagstiftning kommer i konflikt med befintliga regelsystem. Utskottet får
anföra följande. En viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund
för ny lagstiftning är att ordentliga konsekvensanalyser görs av framlagda
förslag i bl.a. de hänseenden som tagit upp i motionerna. I den nyligen
utkomna nya upplagan av statsrådsberedningens kommittéhandbok har
frågan beaktats. I ett nyskrivet avsnitt framhålls bl.a. det nödvändiga i att
kommittéerna särskilt överväger hur normgivningen hos olika regelgivare
kan samordnas så att exempelvis den enskilde inte kommer i kläm mellan
skilda regelsystem. Med det anförda får motionerna K232 yrkande 1 såvitt nu
är i fråga och K505 anses besvarade.

I motionerna K206 och K232 tas upp olika frågor gällande beredningen av
regeringens lagstiftningsärenden. I betänkandet KU 1985/86:5 framhöll
utskottet vikten av att lagstiftningsärendena är omsorgsfullt beredda.
Utskottet granskar årligen regeringens remittering av lagförslag till lagrådet.
Vid olika tillfällen har utskottet vidare särskilt granskat beredningen av
regeringsärendena, såvitt gäller frågan om regeringens förslag remissbehandlats.
Granskningen har föranlett olika kritiska påpekanden och önskemål
till vilka hänvisats i den skrivelse som två gånger årligen går ut från
statsrådsberedningen till samtliga departement med riktlinjer för propositionsplaneringen
m. m. Utskottet finner mot angiven bakgrund att motionerna
inte ger anledning till något särskilt initiativ. Motionerna K206
yrkande 12 och K232 yrkande 3 avstyrks följaktligen.

3. Lagrådets ställning

Motionen

I motion K232 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) tas situationer upp där grundlagsenligheten
hos olika lagar har satts i fråga. Motionärerna erinrar om att lagrådet
har som särskild uppgift att bedöma om en föreslagen lag är förenlig med
grundlagen. Lagrådet är dock endast rådgivande, och dess uppfattning kan
således åsidosättas av regering och riksdag. Ett sätt att minska risken för
riksdagsbeslut som kan ifrågasättas från grundlagssynpunkt skulle vara att ge
lagrådets yttrande större tyngd när frågor av detta slag uppkommer.
Motionärerna föreslår att det övervägs att i grundlagen införa en regel som

KU 1987/88:3

innebär att lagförslag som underkänts av ett enhälligt lagråd inte får antas av
riksdagen i befintligt skick (yrkande 5 delvis). Ett på detta sätt ifrågasatt
lagförslag skulle således få omarbetas och på nytt granskas av lagrådet. Enligt
motionärerna skulle man därmed få ett förfaringssätt av det slag som
tillämpades vid riksdagens behandling år 1986 av förslaget om ny bygg- och
planlag. (Motionsyrkandet i övrigt - gällande bl.a. olika normgivningsfrågor
på skatteområdet - kommer utskottet att behandla i ett särskilt betänkande
om vissa grundlagsfrågor.)

Gällande rätt m.m.

För att avge yttrande över lagförslag skall det enligt 8 kap. 18 § RF finnas ett
lagråd med domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådsremiss
beslutas av regeringen. Möjlighet finns också för riksdagsutskott att höra
lagrådet med stöd av 4 kap. 10 § riksdagsordningen. Vilka lagförslag som i
princip bör lagrådsgranskas anges i 8 kap. 18 § RF.

Grundlagsregeln om när lagrådet bör höras har försetts med några
undantag. Remiss till lagrådet kan underlåtas om lagrådets hörande skulle
sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om remissen skulle
fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.
I de fall regeringen utan att ha inhämtat lagrådets yttrande föreslår
riksdagen att stifta lag som anges i 8 kap. 18 § RF skall regeringen samtidigt
redovisa skälen till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att remittera ett
lagförslag till lagrådet när så bör ske påverkar inte giltigheten av den lag som
blir resultatet av lagstiftningsarbetet. En domstol eller annat offentligt organ
kan således inte med stöd av sin lagprövningsrätt underlåta att tillämpa en lag
enbart av det skälet att förslaget till lag inte har lagrådsgranskats.

Lagrådets uppgifter består enligt 8 kap. 18 § RF i att undersöka hur ett
lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt
hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens
krav. Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är utformat så att det kan
antas tillgodose angivna syften och vilka problem, som kan uppstå vid
tillämpningen.

Nuvarande system för lagrådsgranskning tillkom genom lagstiftning som
har trätt i kraft den 1 januari 1980. Det ersatte då en ordning som hade
beslutats 1971 och som innebar att det inte fanns någon skyldighet att höra
lagrådet. Före 1971 hade det emellertid funnits en sådan skyldighet bl.a. när
det gällde civilrättslig och straffrättslig lagstiftning.

Utskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända betänkande (KU 1978/
79:39) att det nya systemet för lagrådsgranskning kunde karaktäriseras som
ett mellanting mellan ett obligatoriskt system och ett system med en helt
fakultativ granskning. Enligt utskottet borde det nya systemet leda till att
lagrådet inom ramen för sin kapacitet får granska alla de lagförslag som
behöver dess granskning men inga andra. Som systemet utformats innebär de
nya reglerna enligt vad utskottet bedömde ingen risk för att lagrådet eller de
högsta dömande organen över huvud skall få ett politiskt inflytande.

När det gäller lagrådsgranskningens inriktning och omfattning uttalade
konstitutionsutskottet i sitt nyss nämnda betänkande att förslag till nya regler

KU 1987/88:3

för granskningen borde prövas mot bakgrund av vissa utgångspunkter om
vilka i stort sett allmän enighet råder. En väsentlig sådan utgångspunkt är,
anförde utskottet, att lagrådets verksamhet upplevs som ett värdefullt led i
arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet har setts
som en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet,
konsekvens och klarhet iakttas. Som en annan utgångspunkt angavs att
granskningen uteslutande borde ägnas åt lagförslagens juridiska sida och
sålunda aldrig omfatta deras allmänna politiska grunder. På omfattningen av
lagrådsgranskningen måste enligt utskottet inverka att man inte gärna kan
låta lagrådsgranskning få ta i anspråk flera ledamöter i de högsta domstolarna
än ungefär det antal som då förekom.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade under föregående riksmöte (KU 1986/87:17) en
motion (c) vari begärdes att folkstyrelsekommittén skulle få i uppdrag att
utreda en regel med den innebörden att ett lagförslag som underkänts av ett
enhälligt lagråd inte fick antas av riksdagen. Utskottet avstyrkte motionen.
Centerpartiets ledamöter i utskottet reserverade sig. Riksdagen följde
utskottsmajoriteten.

Utskottets bedömning

Utskottet avstyrkte hösten 1986 en motion av samma innebörd som den här
aktuella (KU 1986/87:17). Därvid förklarade sig utskottet inte ha funnit
anledning att frånträda vad som uttalades om lagrådets roll när den
nuvarande ordningen för lagrådsgranskning kom till 1980. Riksdagen följde
utskottet. Det har inte framkommit något som ger utskottet anledning att nu
göra annan bedömning. Utskottet avstyrker därför motion K232 yrkande 5
såvitt nu är i fråga.

4. Pedagogiskt granskningsråd
Motionen

I motion K238 av Alf Svensson (c) förordas inrättandet av ett pedagogiskt råd
för granskning av nya lagars begriplighet. Enligt motionen är många lagar
mycket svåra att förstå för de enskilda medborgarna. Motionären anser att
det borde finnas ett pedagogiskt råd, bestående av pedagogiska forskare
m.fl., som undersöker begripligheten hos nya lagförslag. Rådet skulle också
på eget initiativ kunna granska äldre lagstiftning. Om rådet fann att en lag
inte kan förstås av en normalutbildad person i den grupp som kommer att
beröras av lagen bör den omarbetas så att detta syfte uppnås.

Bakgrund

Alla författningsförslag som utarbetas i regeringskansliet granskas av
statsrådsberedningens rättsavdelning bl.a. i språkligt hänseende. Statsrådsberedningen
har sedan 1976 särskilda tjänstemän anställda för vården av det

KU 1987/88:3

offentliga språket (för närvarande tre heltidsanställda). Statsrådsberedningen
har givit ut två publikationer med anvisningar för författningsskrivning,
nämligen dels den s.k. Gröna boken (senaste upplagan utkom 1985) som
behandlar lagar och förordningar, dels en handbok för myndigheternas
författningsskrivning, Myndigheternas föreskrifter (senaste upplagan utkom
1986). När det gäller språkliga rekommendationer har statsrådsberedningen
vidare givit ut Språket i lagar och andra författningar (PM 1967) och Några
riktlinjer för författningsspråket (PM 1979:2). En ny utgåva av Språket i
lagar och andra författningar väntas utkomma under år 1988. Härtill kommer
bl.a. olika av statsrådsberedningen utgivna cirkulärskrivelser och skriftliga
rekommendationer i särskilda frågor som gäller författningsskrivning. I
statsrådsberedningens Kommittéhandbok - en ny upplaga utkom i maj 1987
- ägnas ett särskilt avsnitt åt språkfrågor.

Utskottets bedömning

Det i motionen framförda förslaget ger utskottet anledning erinra om den
särskilda språkgranskning inom statsrådsberedningen som redan sker beträffande
bl.a. regeringskansliets författningsförslag. Denna granskning är
samordnad med den juridiska granskning av förslagen som sker inom
statsrådsberedningens rättsavdelning. De hos statsrådsberedningen särskilt
anställda språkexperterna har bl.a. i uppgift att bidra till att regeringskansliets
texter blir så lättlästa som möjligt för både myndigheter och enskilda
medborgare. Enligt utskottets mening är det intresse av språkgranskning
som förs fram i motionen redan tillgodosett. Utskottet föreslår därför att
motion K238 avslås.

5. Författningars utgivning och ikraftträdande
Motionerna

Enligt motion K228 av Bengt Harding Olson och Elver Jonsson (båda fp) är
tiden mellan författningars kungörande och deras ikraftträdande ofta så kort
att de som berörs av lagstiftningen inte får tillräcklig tid att informera sig om
författningarnas innehåll. Motionärerna föreslår att i 8 kap. 19 § RF införs en
regel av innebörd att lagar efter kungörande får träda i kraft först efter
generöst rådrum för medborgarna. Närmare bestämmelser om exakta och
författningsanpassade minifrister föreslås intagna i en särskild lag. Även i
motion K237 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas
nyssnämnda fråga upp. Enligt motionärerna bör publicering av författningar
i SFS inte få ske senare än två veckor innan ikraftträdandet. Motionärerna
konstaterar - mot bakgrund av bl.a. konstitutionsutskottets årliga granskning
av utgivningen av SFS - att ett stort antal författningar varje år kommer
ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet och att merparten av
dessa därvid utkommer under sista delen av juni respektive december
månad. Motionärerna anser att åtgärder bör vidtas för att minska anhopningen
av regeringsförfattningar i slutet av dessa månader. Vidare föreslås att nya
lagar och viktigare ändringslagar, vilka skall träda i kraft vid halvårs- resp.

KU 1987/88:3

årsskifte, inte bör få utkomma senare än den 15 juni respektive den 15
december. Om ett lagförslag inte kan slutbehandlas inom angiven tid bör
enligt motionen ikraftträdandet senareläggas. Motionärerna framhåller
vidare att det i vissa fall kan vara nödvändigt med betydligt längre tid mellan
publiceringen och ikraftträdandet, t.ex. beträffande sådana författningar
som innebär utbildningsinsatser eller där tillämpningsföreskrifter inte har
utarbetats.

Bakgrund

Statsrådsberedningen har i sin senaste upplaga av den s.k. Gröna boken
uttalat att tiden mellan det att en författning utkommer från trycket och
författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor. Det sägs vidare att
endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor (Gröna
boken, s. 68 p. 142).

Frågan om utgivningen av SFS hör till de ämnen som kontinuerligt
behandlas vid utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. I detta sammanhang görs en systematisk
genomgång av tiden mellan författningarnas ikraftträdande och tidpunkten
då de utkommit från trycket. Utskottet har därvid vid upprepade tillfällen
riktat kritik mot rådande förhållanden, senaste gången under föregående
riksmöte (KU 1986/87:33).

Det kan här slutligen anmärkas att statsrådsberedningen i skrivelser till
departementens rättschefer angående författningsarbetet inför varje hel- och
halvårsskifte regelmässigt hänvisar till riktlinjerna i Gröna boken om tiden
mellan utkomstdag och ikraftträdande och till konstitutionsutskottets kritik.
I syfte att underlätta departementens propositionsplanering har statsrådsberedningen
nyligen låtit ställa samman en ”lathund” (PM 1987:1) för de olika
moment och tider som propositionsarbetet normalt kräver i regeringskansliet
och i riksdagen.

Utskottets bedömning

I motionerna K228 och K237 föreslås bl.a. olika åtgärder för att förhindra att
olägenheter uppstår till följd av att författningar kungörs alltför kort tid
innan ikraftträdandet. Som ovan påpekats hör bl.a. propositionsavlämnandet
och utgivningen av SFS till de ämnen som utskottet årligen tar upp i sin
granskningsverksamhet. I årets granskningsbetänkande kritiserade utskottet
författningsutgivningen och noterade försämringar; betydligt mer än 1/3 av
alla författningar under år 1986 utkom från trycket senare än två veckor före
ikraftträdandet (jfr KU 1986/87:33 s. 9 f. och 487 f.). Utskottet betonade
regeringens ansvar för att planera propositionsarbetet på sådant sätt att
riksdagen får skälig tid på sig att behandla de förslag regeringen lägger fram i
de fall det inte finns förutsättningar för riksdagen att flytta fram ikraftträdandet.
I den skrivelse som i juni 1987 gått ut till statsdepartementen angående
författningsarbetet för verksamhetsåret 1987/88 erinras om bl.a. dessa
utskottsuttalanden och betonas att planeringen av propositionsarbetet i
regeringskansliet måste förbättras. I de riktlinjer som i skrivelsen lämnas

KU 1987/88:3

angående detta arbete framhålls bl.a. att man i författningsarbetet som
huvudregel bör räkna med sex veckors mellanrum mellan riksdagsbeslutet
och ikraftträdandet.

Utskottet, som får hänvisa till sina ovan angivna uttalanden, finner mot
bakgrund av det anförda inte påkallat att ta de initiativ som begärs i
motionerna. Utskottet, som i sin granskning av regeringen under innevarande
riksmöte på sedvanligt sätt kommer att ta upp de i motionerna
aktualiserade frågorna, föreslår således att motionerna K228 och K237
avslås.

6. Publiceringen av myndigheternas regler m. m.
Motionen

Enligt motion K236 av Nic Grönvall (m) publicerar myndigheterna sina
regler utan att klart ange vilka av dessa som är av bindande natur och vilka
som är s. k. anvisningar, dvs. av närmast rådgivande slag. Motionären anser
behov föreligga av bestämmelser som medför att det vid kungörande av
myndigheternas regler görs klar distinktion mellan regler av olika natur.
Enligt motionen bör vidare föreskrivas att myndigheterna under regeringen
inte får använda beteckningen ”författningssamling” för den publikation där
myndigheternas regler kungörs.

Bakgrund

Lagen (1976:633, omtryckt 1982:1254) om kungörande av lagar och andra
författningar (kungörandelagen) och författningssamlingsförordningen
(1976:725, omtryckt 1984:212) innehåller bl.a. bestämmelser om hur de
regler, som myndighet beslutar, skall publiceras. År 1984 beslöts om vissa
ändringar i dessa författningar i syfte bl.a. att få till stånd en klarare
gränsdragning mellan myndigheternas bindande och icke-bindande regler
(prop. 1983/84:119, KU 1983/84:25). Gällande ordning innebär bl.a. följande.

I fråga om myndigheternas föreskrifter, dvs. rättsregler som är bindande
och generellt gällande, är huvudprincipen att dessa skall kungöras i en
författningssamling. Myndigheterna är skyldiga att rubricera sina föreskrifter
så att ordet föreskrifter ingår i rubriken till författningen i fråga (18 b §
författningssamlingsförordningen). I ingressen till författningen skall lämnas
uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar
sig.

I fråga om de regler som inte är bindande för vare sig myndigheter eller
enskilda föreligger inte något krav på kungörande i författningssamling. Till
denna kategori hör i första hand s.k. allmänna råd, dvs. ”sådana generella
rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon
kan eller bör handla i ett visst hänseende” (1 § författningssamlingsförordningen).
Allmänna råd skall tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och
tillhandahållas allmänheten. Reglerna kan tas in i en författningssamling,
antingen fristående eller sammanförda med en författning. Om de är

KU 1987/88:3

sammanförda med en författning skall det tydligt utmärkas vilka regler som
är författningsföreskrifter och vilka regler som är allmänna råd (se närmare
27-29 §§ författningssamlingsförordningen).

Bland de ändringar som år 1984 beslutades i syfte att få till stånd en klarare
gränsdragning mellan myndigheternas bindande och icke-bindande regler
skall här särskilt nämnas utmönstringen av termen anvisningar. Den termen
användes tidigare ibland för både bindande regler och icke-bindande regler.
Den nya lagstiftningen innebar förbud för myndigheterna att fr.o.m. den 1
juli 1984 använda termen anvisningar i rubriken till en författning (18 b §
andra stycket författningsförordningen). Bindande regler får alltså inte
kallas anvisningar. I samband härmed beslöts att myndigheterna senast den 1
juli 1986 skulle ha rensat ut termen anvisningar från sina författningsrubriker
och ersatt den med något annat uttryck. I propositionen i ärendet framhöll
föredragande statsrådet att myndigheterna - för att förhindra missförstånd -skulle undvika att använda termen anvisningar även som beteckning på
regler som inte är bindande.

När det gäller rubriken för olika typer av icke-bindande regler finns inte
några särskilda bestämmelser. I nyssnämnda proposition framhöll föredraganden,
som ansåg det svårt att finna en lämplig enhetlig beteckning, att
”Allmänna råd” torde kunna användas i de flesta fall men att denna
beteckning inte alltid passade. Myndigheterna borde därför ha vissa möjligheter
att välja den rubrik som passar bäst i det särskilda fallet. Termen
anvisningar borde dock undvikas. Föredraganden framhöll vidare följande
(prop. 1983/84:119 s. 19):

Rubriken till en författning bör innehålla ordet föreskrifter också när
föreskrifter blandas med andra regler i ett och samma dokument. I sådana
fall bör det inte bara av underrubriker o.d. utan också av själva texten klart
framgå vilka regler som är föreskrifter och vilka som inte är det.

Riksdagen (KU 1983/84:25, rskr. 245) tillstyrkte propositionens förslag om
riktlinjer för utmönstring av termen anvisningar.

Utskottets bedömning

I det föregående har redogjorts för de åtgärder som vidtogs 1984 i syfte att få
till stånd en klarare gränsdragning mellan myndigheternas bindande och
icke-bindande regler och för de nya bestämmelser som gäller i fråga om
publiceringen av dessa. Till detta kommer att myndigheterna numera är
skyldiga att varje år lämna regeringen en förteckning över samtliga sina
gällande regler. Härigenom har det blivit möjligt att i regeringskansliet få en
överblick över myndigheternas regelbestånd och vid behov kan departementen
initiera förändringar i detta. Enligt utskottets mening är det mot angiven
bakgrund inte påkallat att föranstalta om åtgärder av det slag som förordas i
motionen. Utskottet avstyrker därför motion K236.

KU 1987/88:3

Hemställan

KU 1987/88:3

Utskottet hemställer

1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K206 yrkandena 1 och 4,
1986/87:K217 yrkandena 1-3, 1986/87:K232 yrkande 1 såvitt nu är i
fråga och 1986/87:K239,

2. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden
att riksdagen

a) förklarar motionerna 1986/87 :K232 yrkande 1 såvitt nu är i fråga
och 1986/87:K505 besvarade med vad utskottet anfört,

b) avslår motionerna 1986/87:K206 yrkande 12 och 1986/87:K232
yrkande 3,

3. beträffande lagrådets ställning

att riksdagen avslår motion 1986/87:K232 yrkande 5 såvitt nu är i
fråga,

4. beträffande pedagogiskt granskningsråd
att riksdagen avslår motion 1986/87:K238,

5. beträffande författningars utgivning och ikraftträdande

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K228 och 1986/87:K237,

6. beträffande publiceringen av myndigheternas regler m.m.
att riksdagen avslår motion 1986/87 :K236.

Stockholm den 13 oktober 1987
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo
(fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s),
Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Torgny
Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s)
och Inger Koch (m).

Reservationer

1. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Inger Koch (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”År 1984” och
på s. 6 slutar med ”och K 239” bort ha följande lydelse:

I motion K206 begärs tillkännagivande till regeringen om vad som i
motionen anförts om begränsning av antalet regler. Enligt motionen är det
nödvändigt att alltid ifrågasätta behovet av ny reglering. I motionen framförs
synpunkter på de principer som bör gälla i avreglerings- och lagstiftningsar -

betet och den inriktning detta bör ha. I motion K239 föreslås bl.a. olika
avregleringsåtgärder.

Utskottet kan konstatera att utvecklingen har lett till en allmän irritation
hos medborgarna över regler och myndigheter. Det finns en utbredd olust
inför offentliga påbud, kontroller och byråkrati. Behovet av ny reglering
måste därför alltid ifrågasättas. Likaså finns det skäl att med samma syfte se
över befintliga lagar. Eventuella fördelar med lagar eller andra regler måste
vägas emot vars och ens anspråk på att få behålla sin bestämmanderätt samt
slippa att bli reglerad och kontrollerad. Om bestämmelser trots allt befinns
nödvändiga, skall ingreppet i den enskildes förhållanden göras så begränsat
som möjligt och hans rätt till integritet tillmätas stor betydelse. Reglerna
skall vidare utformas med största hänsyn till det allmänna rättsmedvetandet
och den enskildes rättssäkerhet. Såsom framhållits i motion K206 är det av
vikt att lagstiftning inte genomförs som kraftigt försämrar människors villkor
utan att de har kunnat förutse detta eller haft rimlig tid att anpassa sig till
förändringarna. Det är också viktigt att regler inte tillkommer utan att en
avvägning skett mellan olika intressen.

Det arbete som inletts med avreglering är värdefullt, men måste intensifieras.
Det är enligt utskottets mening nödvändigt att regeringen vid
lagstiftning samt i det fortsatta arbetet med avreglering tar hänsyn till de
förslag som lagts fram i ovannämnda båda motioner. Utskottet föreslår
därför att riksdagen med bifall till motionerna K206 yrkandena 1 och 4 samt
K239 ger regeringen till känna vad utskottet anfört. Därigenom är även
motionerna K217 yrkandena 1-3 och K232 yrkande 1 i väsentliga delar
tillgodosedda.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler

att riksdagen

a) med bifall till motionerna 1986/87:K206 yrkandena 1 och 4 och
1986/87:K239 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87: K217 yrkandena 1-3 och 1986/
87:K232 yrkande 1 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet
anfört.

2. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)

Birgit Friggebo och Börje Stensson (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”År 1984” och
på s. 6 slutar med ”och K239” bort ha följande lydelse:

I motion K217 begärs tillkännagivanden till regeringen om dels behovet av
stabilitet och långsiktighet i lagar och regler, dels att regeringen vid
regelförändringar tillämpar generösa övergångsbestämmelser och undviker
att dessa får en retroaktiv effekt.

KU 1987/88:3

Utskottet anser att de angivna principerna bör beaktas i regeringens
regelförenklings- och lagstiftningsarbete. Riksdagen bör således bifalla
motionen.

Med det anförda får de övriga motioner som väckts om avreglering m.m.
anses tillgodosedda.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler

att riksdagen

a) med bifall till motion 1986/87:K217 yrkandena 1-3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkandena 1 och 4, 1986/
87:K232 yrkande 1 såvitt nu är i fråga samt 1986/87:K239 besvarade
med vad utskottet anfört.

3. Omfattningen och utformningen av lagar och andra regler
(mom. 1)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”År 1984” och
på s. 6 slutar med ”och K239” bort ha följande lydelse:

I motion K232 yrkande 1 begärs tillkännagivande till regeringen om
lagstiftningens inriktning. Utskottet ställer sig bakom de synpunkter som
motionärerna ger uttryck åt.

Reformarbetet måste enligt utskottets mening på ett helt annat sätt än
hittills utgå från den enskildes behov och önskemål med valfrihet och
självbestämmande som viktiga riktmärken. En följd av detta synsätt är att
statsmakterna måste visa stor restriktivitet vad gäller att bygga ut regelsystemet
över nya områden. En huvudinriktning måste i stället vara att avreglera
och avbyråkratisera samt att förenkla och rationalisera såväl regelsystem som
myndighetsutövning. Detta bör gälla på alla områden men särskilt inom
skatte- och sociallagstiftningen. Helt allmänt innebär detta ökade krav på
lagstiftningens översiktlighet och kvalitet.

En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över
står enligt utskottets mening att finna i de många och varandra överkorsande
regelsystemens komplexitet. Detta är ofta en följd av att man vid förändringar
och tillägg inte tillräckligt klarlagt delarnas effekter på helheten. Den ena
förändringen har lagts till den andra. Varje delförslag i sig kan ha varit väl
motiverat. Det sammantagna mönstret har så småningom blivit ytterligt
svåröverskådligt och administrativt tungrott med ökade risker för felaktiga
myndighetsbeslut som följd.

Vad utskottet sålunda anfört bör ges regeringen till känna. Med det
anförda får även övriga motioner som gäller omfattningen och utformningen
av lagar och andra regler i allt väsentligt anses vara tillgodosedda.

KU 1987/88:3

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande omfattningen och utformningen av lagar och andra
regler

att riksdagen

a) med bifall till motion 1986/87: K232 yrkande 1 såvitt nu är i fråga
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206 yrkandena 1 och 4, 1986/
87:K217 yrkandena 1-3 samt 1986/87:K239 besvarade med vad
utskottet anfört.

4. Beredningen av lagstiftningsärenden (mom. 2)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Inger Koch (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”1 motionerna
K206” och slutar med ”avstyrks följaktligen” bort ha följande lydelse:
Enligt motion K206 yrkande 12 har regeringen under senare år vid
upprepade tillfällen brustit i sin beredning av regeringsärenden genom att
inte i erforderlig omfattning låta remissbehandla sina förslag.

I likhet med motionärerna anser utskottet att det finns anledning överväga
om inte bestämmelserna i regeringsformen gällande regeringens ärendeberedning
bör ändras så att regeringens möjligheter att underlåta remissbehandling
av sina förslag begränsas. Vad utskottet anfört bör ges regeringen
till känna. Därigenom får motion 1986/87:K232 yrkande 3 i väsentliga delar
anses vara tillgodosedd.

dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden
att riksdagen

a) =utskottet,

b) med bifall till motion 1986/87:K206 yrkande 12 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

c) förklarar motion 1986/87:K232 yrkande 3 besvarad med vad
utskottet anfört.

5. Beredningen av lagstiftningsärenden (mom. 2)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”1 motionerna
K232” och slutar med ”avstyrks följaktligen” bort ha följande lydelse:

I motion K232 berörs i anslutning till yrkande 1 direktiven till utredningar.
Såsom motionärerna uttalat bör - som ett led i en bättre beredning av
lagstiftningsärenden - även enligt utskottets mening kraven på förenklingar
samt analyser av nya bestämmelsers effekter på befintliga regelsystem finnas
med i alla direktiv som ges till utredningar med mera omfattande utredningsuppdrag.

Vad utskottet anfört bör, med bifall till motionsyrkandet, såvitt nu är i
fråga, ges regeringen till känna. Utskottet anser att motion K505 i allt

KU 1987/88:3

väsentligt får anses tillgodosedd med vad utskottet sålunda anfört om
direktiv till statliga utredningar.

I motion K232 anförs i anslutning till yrkande 3 att höga krav på
lagstiftningens kvalitet reser krav också på den beredning som föregår
riksdagens beslut.

Utskottet, som delar motionärernas bedömning, får framhålla vikten av
att regeringens propositioner bygger på ett allsidigt och ingående analyserat
underlag och att detta finns tillgängligt vid riksdagsbehandlingen samt att
kraven på ett noggrant utredningsarbete och på remissbehandling av
lagförslag inte åsidosätts. Det kan naturligtvis finnas situationer då såväl
regering som riksdag måste handla med stor skyndsamhet. Normalt gäller
dock inte detta, särskilt inte beträffande lagstiftning med stor räckvidd. Det
viktiga måste i stället vara att relevant material verkligen sammanställts och
att detta utsatts för sakkunnig och kritisk granskning innan riksdagen går till
beslut. Påstådd brådska kan därför enligt utskottets mening inte accepteras
som ursäkt för brister i beredningen.

Utskottet fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning
syftar till att ge lagförslagen en kvalificerad bedömning från allmän juridisk
synpunkt. Eftersom lagrådets yttranden är av stor betydelse för beredningen
i riksdagen och för den kommande rättstillämpningen är det enligt utskottets
mening inte godtagbart att regeringen försummat att höra lagrådet med
hänvisning till att detta skulle försena besluten. Det bör i detta sammanhang
också noteras att lagrådet vid flera tillfällen under senare år kritiserat
regeringen för sådana brister i den föregående beredningen att lagrådet
funnit det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt
regeringsformen. Detta understryker enligt utskottet ytterligare vikten av
noggrann utredning och remissbehandling av lagförslag.

dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande beredningen av lagstiftningsärenden
att riksdagen

a) med bifall till motion 1986/87:K232 yrkandena 1 såvitt nu är i
fråga och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

b) förklarar motionerna 1986/87:K206yrkande 12och 1986/87:K505
besvarade med vad utskottet anfört.

6. Lagrådets ställning (mom. 3)

Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Utskottet
avstyrkte” och slutar med ”är i fråga” bort ha följande lydelse:

Den nuvarande ordningen för lagrådsgranskningen kom till 1980 och
innebär att lagrådet har en rådgivande funktion. Utskottet anser i likhet med
motionärerna att det med hänsyn till de gångna årens erfarenheter bör
övervägas att göra en ändring som syftar till att stärka respekten för
grundlagen och minska risken för att lagar genomdrivs som inte är förenliga
med grundlagen. Utskottet har därvid som den naturliga utgångspunkten att

KU 1987/88:3

riksdagen inte skall anta lagar som kan sättas i fråga från grundlagssynpunkt.
Annars finns risk för ett utdraget förlopp med bl.a. utövande av lagprövningsrätt
innan bestämmelserna vinner erforderlig stadga. En sådan situation
medför många olägenheter, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt. Berättigad
kritik av lagförslags grundlagsenlighet bör, som fallet var med plan- och
bygglagen, leda till att lagförslaget omarbetas. Ett sätt att minska risken för
riksdagsbeslut som kan ifrågasättas från grundlagssynpunkt skulle, såsom
anges i motionen, kunna vara att stadga att ett lagförslag som underkänts av
ett enhälligt lagråd inte får antas utan en sådan omarbetning att det kan
godkännas vid en förnyad lagrådsgranskning. Beredningen av plan- och
bygglagen kan i detta avseende tjäna som mönster för den ordning som bör
tillämpas. Utskottet föreslår således att det här angivna förslaget utreds.

Vad utskottet sålunda anfört bör, med bifall till motion K232 yrkande 5,
såvitt nu är i fråga, ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande lagrådets ställning
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:K232 yrkande 5 såvitt nu är
i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Lagrådets ställning (mom. 3)

Birgit Friggebo (fp), Hans Nyhage (m), Börje Stensson (fp),Elisabeth
Fleetwood (m) och Inger Koch (m) anför:

Det är synnerligen angeläget att lagrådets yttrande tillmäts stor vikt, särskilt
vid tolkningen av grundlagsbestämmelser. Någon vetorätt för lagrådet bör
emellertid inte föreligga. Kritik från lagrådet beträffande ett lagförslags
grundlagsenlighet bör leda till att lagförslaget omarbetas. Ansvaret för detta
ligger hos regering och riksdag. Som hittills bör dock ett politiskt ansvar
utkrävas av dem som bryter mot denna princip. Det är också av utomordentlig
vikt att grundlagsbestämmelserna har sådan klarhet att tvister om deras
tolkning inte skall behöva uppstå. Sådana situationer har emellertid förelegat
vid flera tillfällen. Vi har i andra sammanhang begärt översyn av bestämmelser
i 8 kap. RF, men är inte beredda att nu ansluta oss till förevarande
yrkande i motion K232.

2. Författningars utgivning och ikraftträdande (mom. 5)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Inger Koch (alla m) anför:

Trots att riksdagen under flera år kritiserat regeringen för dess författningsutgivning
har några förbättringar inte inträtt. Tvärtom noterades i utskottets
senaste granskningsbetänkande försämringar. Mot denna bakgrund kan det
ifrågasättas om inte riksdagen bör ta det initiativ som förordats i motion
K237. Med hänsyn till de upplysningar som lämnats angående innehållet i
den särskilda skrivelse som gått ut från statsrådsberedningen till departementen
angående författningsarbetet 1987/88 och till den granskning av författningsutgivningen
som utskottet kommer att genomföra under våren 1988 har
vi dock, om än med tvekan, avstått från att framlägga ett sådant förslag.

KU 1987/88:3