Konstitutionsutskottets betänkande
1987/88:23

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. KU

1986/87:91 och 1987/88:100 delvis samt motioner) 1987/88:23

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i
kommuner och landsting samt fem följdmotioner. Vidare tar utskottet upp
ett antal motioner från de allmänna motionstiderna 1987 och 1988 vilka på
olika sätt har anknytning till propositionen. Dessutom behandlas två avsnitt i
årets budgetproposition vilka också har samband med propositionen. I
ärendet föreligger yttranden från social-, utbildnings- och bostadsutskotten,
bilagorna 1-3.

Utskottets ställningstaganden innebär i huvuddrag följande.

Med anledning av de förslag i propositionen om aktivt folkstyre som går ut
på att vidga möjligheterna att decentralisera nämndarbetet i kommunerna
m.m. framhålls i betänkandet att utskottet självfallet ser positivt på en
utveckling som syftar till att fördjupa och förstärka den kommunala
demokratin i vårt land. Med hänsyn emellertid till att vissa av förslagen
tidigare endast prövats i begränsad omfattning och till att någon slutlig
utvärdering inte skett av den försöksverksamhet som bedrivits med stöd av
den s.k. frikommunlagen har utskottet inte ansett sig kunna tillstyrka att den
nuvarande försökslagstiftningen på området ersätts med en permanent
lagstiftning. Ett enigt utskott har i stället förordat att de förslag till utvidgade
decentraliseringsmöjligheter m.m. som lagts fram i propositionen skall
prövas inom ramen för det pågående frikommunförsöket. Utskottets förslag
innebär att den del av frikommunförsöket som grundar sig på frikommunlagen
vidgas så att det i princip blir möjligt för de kommuner som så önskar att,
efter beslut av regeringen, bedriva försöksverksamhet med stöd av lagen.
Utskottet lägger i betänkandet fram förslag till vissa ändringar i bl.a.
frikommunlagen, vars giltighetstid föreslås förlängd till utgången av år 1991.

Utskottet förordar att det pågående arbetet inom civildepartementet med
sikte på förslag till en ny kommunallag fullföljs under medverkan av
representanter för de politiska partierna i riksdagen. Utskottet har därvid
pekat på ett antal frågor som bör uppmärksammas under beredningsarbetet.
Förslagen i propositionen vad gäller ökat brukarinflytande och ökad
målstyrning av kommunal verksamhet har tillstyrkts av utskottet.

I betänkandet behandlas även ett antal motioner rörande andra kommunalrättsliga
frågor. Vissa av dessa föreslår utskottet besvarade under
hänvisning till att frågorna inom kort kommer att bli föremål för utredning.

1 Riksdagen 1987188. 4sami. Nr 23

Övriga motioner avstyrks. I ärendet har avgivits fem reservationer och fem
särskilda yttranden.

Propositionerna

I proposition 1986187:91 föreslår regeringen

1. att riksdagen antar förslag till

a) lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

b) lokalnämndslag,

c) lag om ändring i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare
kommunal nämndorganisation,

d) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620).

2. att riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad statsrådet Holmberg i övrigt
har anfört under avsnitten 1, 2 och 4.

I proposition 1987188:100, bilaga 2, Gemensamma frågor, punkterna 13
(Förnyelse av den kommunala självstyrelsen och demokratin) och 14 (Den
offentliga sektorns informationsverksamhet) föreslår regeringen att riksdagen
bereds tillfälle att ta del av vad statsrådet Holmberg anfört.

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 1986/87:91

1987/88:K1 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående ett avskaffande av de offentliga monopolen,

2. att riksdagen beslutar att avslå 1 kap. 5 § tredje stycket i förslaget till lag
om ändring i kommunallagen,

3. att riksdagen beslutar att avslå 1 kap. 5 § fjärde stycket i förslaget till lag
om ändring i kommunallagen,

4. att riksdagen beslutar att avslå 1 kap. 5 § femte stycket i förslaget till lag
om ändring i kommunallagen,

5. att riksdagen beslutar att avslå3 kap. 13a § iförslaget till lagom ändring
i kommunallagen,

6. att riksdagen beslutar att avslå förslaget till lokalnämndslag,

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag angående ny lokalnämndslag
med möjlighet till direktvalda kommundelsfullmäktige enligt vad som
anförts i motionen,

8. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad i
motionen anförts angående den kommunala informationen,

9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i kommunallagen som ger
kommunen rätt att fritt fatta beslut om den centrala nämndorganisationen i
enlighet med vad i motionen anförts.

1987/88:K2 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen
i dess helhet.

1987/88:K3 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1986/87:91 Aktivt folkstyre i
kommuner och landsting,

KU 1987/88:23

2

2. att riksdagen av regeringen begär förslag till en samlad översyn av den
kommunalrättsliga regleringen i enlighet med vad i motionen anförs.

1987/88:K4 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande utvärdering av pågående försöksverksamhet som grund för
fortsatta lagstiftningsåtgärder,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande privatisering av den grundläggande samhällsservicen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i kommunallagen i
syfte att garantera samtliga partiers insyn i kommunala nämnder och
styrelser,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförs rörande överläggningar om partistödets utformning,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i vallagen vid val
till kommunfullmäktige och landsting i enlighet med vad i motionen anförs,

6. att riksdagen avslår propositionens förslag under punkten 3.7 att
socialnämnder, miljö- och hälsoskyddsnämnder, byggnadsnämnder och
skolstyrelser skall bli fakultativa (frivilliga) nämnder.

1987/88:K5 av Birgitta Johansson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om att kommunerna skall åläggas en skyldighet att utbetala
ersättning för förlorad arbetsinkomst till de förtroendevalda.

Motioner från allmänna motionstiden 1987

1986/87:K613 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkandena 2, 7 och 8),

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om införande av försöksverksamhet
med direktvalda kommundelsfullmäktige,

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i lag om
kommunalt partistöd så att det blir möjligt för kommuner att införa
avtrappnings- och upptrappningsregler,

8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i lag om
kommunalt partistöd så att det blir möjligt för kommunerna att dela upp
partistödet i en fast och en rörlig del.

1986/87:K615 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas, såvitt nu är i fråga
(yrkande 3),

3. att riksdagen av regeringen begär förslag till lag om direkta val till lokala
organ/nämnder i kommuner.

1986/87-.K617 av Nils Berndtson och Bo Flammar (båda vpk) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om
utvärdering av försöksverksamheten med lokala organ och eventuell försöksverksamhet
med direktvalda lokala organ.

1986/87:K701 av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar ändra vallagen i enlighet med vad som i motionen anförts.

KU 1987/88:23

3

1986/87:K703 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (båda s) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen
anförs om övergång till ett enhetligt valsystem vid kommun- och landstingsvalen.

1986/87:K705 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ett valsystem med fasta
valkretsmandat och utjämningsmandat utan spärregel vid val till kommunfullmäktige
i valkretsindelad kommun,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till slopande av nuvarande
3-procentsspärr vid val till landsting.

1986/87:K710 av Alf Svensson (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om att 3-procentsspärren
för val till landsting avskaffas och ersätts med en lägre spärr i enlighet med det
som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag i syfte att införa
kommunala utjämningsmandat vid val till kommunfullmäktige i valkretsindelade
kommuner i enlighet med det som anförts i motionen.

1986/87:K807 av Ingrid Hasselström Nyvall (fp) vari yrkas att riksdagen
beslutar om att hos regeringen begära förslag innebärande att lagstiftningen
angående det kommunala partistödet ändras så att stödet kan utgå med dels
ett grundbelopp, lika för alla representerade partier, dels ett belopp i relation
till antalet mandat.

Motioner från allmänna motionstiden 1988

1987/88:K512 av Anders G Högmark m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en mer likvärdig behandling av egenföretagare vad avser
ersättning vid förlorad arbetsförtjänst,

2. att riksdagen begär att regeringen vidtar erforderliga ändringar i
aktuella förordningar samt i erforderliga fall förelägger riksdagen förslag i
berörda författningar i syfte att tillgodose de i motionen framförda principerna
om likvärdig behandling av egenföretagares förlorade arbetsförtjänst vid
offentliga värv.

1987/88:K602 av Iris Mårtensson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det rättsliga skyddet vid politiskt arbete,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ersättning för förtroendeuppdrag.

1987/88:K606 av Alf Svensson (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till ändring av lagen om kommunalt partistöd så att grundbidrag
för representerade partier samt partistöd till orepresenterade partier får
utbetalas.

1987/88:K613 av Margit Gennser och Hugo Hegeland (båda m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
arbetet med det kommunala förnyelsearbetet och statsbidragsbestämmelserna
till kommunerna.

KU 1987/88:23

4

1987/88:K616 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till lagstiftning som ger anställda rätt till ledighet för
arbete inom politiska partier och folkrörelseorganisationer.

1987/88:K704 av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar ändra vallagen i enlighet med vad i motionen anförts.

1987/88:K706 av Karl-Göran Biörsmark och Bengt Harding Olson (båda fp)
vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i vallagen som
leder till att fasta mandat införs vid val till kommunfullmäktige,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i vallagen som
leder till att en 2-procentsspärr införs vid val till kommunfullmäktige.

1987/88:K707 av Alf Svensson (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om att 3-procentsspärren
för val till landsting avskaffas och ersätts med en lägre spärr i enlighet med det
som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag i syfte att införa
kommunala utjämningsmandat vid val till kommunfullmäktige i valkretsindelade
kommuner i enlighet med det som anförts i motionen.

1987/88:A707 av Kurt Ove Johansson och Lars-Erik Lövdén (båda s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kompletteringsmöjligheter till STP-systemet.

Utskottet

1. Inledning

Propositionen innehåller olika förslag som syftar till att utveckla och
fördjupa demokratin i vårt land genom att öka medborgarnas, partiernas, de
förtroendevaldas samt de kommunalanställdas aktiva medverkan, delaktighet
och ansvar i den kommunala verksamheten.

Propositionen bygger på förslag av 1983 års demokratiberedning (C
1983:03) framlagda i betänkandet (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner
och landsting. Ett avsnitt i propositionen avser frågor som informationsdelegationen
(B 1982:1) behandlat i betänkandet (SOU 1984:68) Samordnad
samhällsinformation.

Propositionen innehåller fyra huvudavsnitt. I det första redogör civilministern
översiktligt för syftena med förslagen och redovisar kortfattat sin syn på
vissa allmänna principer som bör gälla den kommunala verksamheten. Här
lämnas vidare vissa uppgifter angående den pågående översynen av kommunallagstiftningen.
Regeringen har uppdragit åt en särskild arbetsgrupp,
kommunallagsgruppen (C 1986:A), att bereda de i demokratiberedningens
betänkande (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag intagna förslagen,
vilka har remissbehandlats. Arbetsgruppen förväntas redovisa resultatet av
sitt arbete under första halvåret 1988.1 avsnitt 2 framläggs olika förslag som
syftar till ett ökat medborgarinflytande i den kommunala verksamheten. Här
föreslås bl.a. åtgärder för att stärka de s.k. brukarnas ställning, dvs. de som

KU 1987/88:23

5

utnyttjar kommunala tjänster av olika slag. Avsnitt 3 innehåller förslag som
ger kommunerna ökade möjligheter att decentralisera nämndarbetet. Lagtekniskt
skulle detta lösas genom en ny lag - lokalnämndslagen - som ersätter
lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Samtidigt slopas
några av bestämmelserna i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en
friare kommunal nämndorganisation (frikommunlagen). I avsnitt 4 förs fram
förslag som syftar till att stärka och utveckla de politiska partiernas och de
förtroendevaldas roll. Förslagen i avsnitten 2 och 4 medför vissa ändringar i
kommunallagen.

Propositionen har föranlett fem motioner. I två av dessa - motionerna K2
(m) och K3 yrkande 1 (c) - hemställs att propositionen i sin helhet avslås. 1
motionerna påtalas som en brist i beredningen att propositionens lagförslag
inte granskats av lagrådet. I motion Kl (fp) yrkas - med något undantag -avslag på propositionsförslagen. I motion K4 (vpk) föreslås avslag i fråga om
bestämmelserna i den föreslagna lokalnämndslagen gällande centrala nämnder
(yrkande 6) men i övrigt biträds propositionen. Motion K5 (Birgitta
Johansson, s) behandlar en i avsnitt 4 i propositionen upptagen fråga
gällande ersättning för förlorad arbetsinkomst till förtroendevalda. I betänkandet
behandlas vidare 17 under de allmänna motionstiderna 1987 och 1988
väckta motioner innehållande motionsyrkanden med anknytning till propositionen.
Dessa motioner rör följande frågor: direktvalda lokala organ, det
kommunala partistödet, ekonomisk ersättning till de förtroendevalda och
politikerrollen samt valsystemet i valkretsindelad kommun. Dessutom
behandlas motionskrav gällande 3-procentsspärren vid landstingsval.

I yttrandena från berörda riksdagsutskott behandlas vissa av de i propositionen
(avsnitt 3) upptagna frågorna om decentralisering och det därmed
sammanhängande förslaget till lokalnämndslag jämte följ dmotioner.

Utskottet behandlar i det följ ande - i skilda avsnitt - de olika propositionsförslagen,
varvid utskottet börjar med förslagen i avsnitt 3. I samband
därmed redogör utskottet för sin syn på hur den del av frikommunförsöket
som grundar sig på frikommunlagen skall utvärderas och på hur det fortsatta
kommunallagsarbetet skall bedrivas.

2. Större möjligheter att decentralisera nämndarbetet i
kommunerna (prop. s. 29-45)

Propositionen

Det i propositionen framlagda förslaget till ny lokalnämndslag bygger till stor
del på lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (lokalorganslagen),
som varit i kraft sedan den 1 januari 1980. Genom lokalorganslagen
infördes olika möjligheter för de kommuner som så önskade att decentralisera
sitt nämndarbete. Lagen gav kommunerna stor frihet att inrätta lokala
organ (nämnder) vilka handhar förvaltning och verkställighet som ankommer
på central nämnd. Den ökade organisationsfriheten beträffande kommunernas
förtroendemannaorgan gällde såväl det kommunallagsreglerade
som det specialreglerade området. I lagens förarbeten (prop. 1979/80:54, KU
27) betonades att en definitiv reglering måste föregås av en utvärdering av

KU 1987/88:23

6

den försöksverksamhet som kunde komma att bedrivas med stöd av lagen.
För landstingens del infördes vidgade decentraliseringsmöjligheter fr.o. m. år
1986 genom lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna.

I propositionen föreslås att de lagliga möjligheterna för kommunerna att
decentralisera sitt nämndarbete nu bör förankras i en lagstiftning av ”mer
permanent karaktär” (prop. s. 35). Mot bakgrund av de goda erfarenheterna
av det decentraliseringsarbete som bedrivits i kommunerna med stöd av i
första hand bestämmelserna i lokalorganslagen föreslås i propositionen att
bestämmelserna i den lagen efter viss överarbetning förs in i en ny lag,
benämnd lokalnämndslagen. Några i lokalorganslagen intagna begränsningar
när det gäller kommunernas möjligheter att på det specialreglerade
området decentralisera uppgifter har därvid slopats. Genom den nya lagen,
som även bygger på erfarenheter av den försöksverksamhet som bedrivits
inom det s.k. frikommunförsöket med stöd av lagen (1984:382) om försöksverksamhet
med en friare kommunal nämndorganisation (frikommunlagen),
ges kommunerna således större frihet att organisera det specialreglerade
nämndarbetet. Det föreslås bl.a. att kommuner med geografiskt heltäckande
nämnder skall ha möjlighet att lägga över de uppgifter som efter beslut om
decentralisering återstår för obligatorisk specialreglerad nämnd på en annan
central nämnd, t.ex. kommunstyrelsen. Förslaget innebär att socialnämnden,
miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelsen i
sådana kommuner blir s.k. fakultativa specialreglerade nämnder.

De föreliggande förslagen återfinns i propositionen under avsnitten 3.3
(institutionsstyrelser inom det specialreglerade området), 3.4 (specialreglerade
uppgifters anknytning till kommundel), 3.5 (statligt reglerade tjänster),
3.7 (centrala nämnder) och 3.8 (särskilda organ under lokala nämnder).
Vidare läggs fram ett förslag som enbart gäller nämndorganisationen i de
landstingsfria kommunerna (avsnitt 3.6).

Motionerna och yttrandena

I följdmotionerna Kl yrkande 6 (fp), K2 (m) och K3 yrkande 1 (c) yrkas
avslag på lokalnämndslagen. I motion K4 yrkande 6 (vpk) yrkas avslag på
den del av lokalnämndslagen som gäller centrala nämnder (avsnitt 3.7 i
propositionen). Vissa invändningar mot propositionsförslaget i förevarande
del har vidare framförts i de från socialutskottet (SoU), utbildningsutskottet
(UbU) och bostadsutskottet (BoU) inhämtade yttrandena.

I motionerna K2 (m), K3 (c) och K4 (vpk) samt i yttrandena från UbU och
BoU anges som en brist i beredningen av lokalnämndsförslaget att frikommunförsöket
inte har slutförts och utvärderats. I motion K4 förutsätts att
förslaget inte hindrar att en grundlig utvärdering av försöksverksamheten
kommer till stånd och att erfarenheterna av en sådan utvärdering läggs till
grund för fortsatta lagstiftningsreformer. I motionen begärs att detta ges
regeringen till känna (yrkande 1). I motionerna K2 (m) och K3 (c) samt i
yttrandena från UbU och BoU pekas vidare på att de förslag som den s.k.
kommunallagsgruppen under 1988 kommer att lägga fram kan komma att få
betydelse för förslaget. I motion K3 (c) och i yttrandet från UbU framhålls
dessutom att resultatet av den s.k. styrningsberedningens uppdrag - i detta

KU 1987/88:23

7

ingår bl.a. att behandla frågor om en ändamålsenlig delegering inom
skolstyrelsens förvaltningsområde - borde ha avvaktats. I motion K3 (c)
förordas att stadganden om lokala organ/kommundelsnämnder införs i
kommunallagen. Enligt motionärernas mening är de kommunala frågorna av
sådan vikt att regleringen av dessa bör ske i ett sammanhang. I motionen
hemställs att regeringen begär förslag till en samlad översyn av den
kommunalrättsliga regleringen (yrkande 2).

En annan invändning är att förslaget inte öppnar möjlighet för direktvalda
lokala nämnder. Enligt motion Kl (fp) är detta en allvarlig brist, som bör
leda till att förslaget avslås (yrkande 6). Motionärerna anser att riksdagen hos
regeringen bör begära ett nytt lokalnämndsförslag innehållande reglering av
möjligheten till direktval (yrkande 7). Direktvalda lokala nämnder förordas
vidare i motion K3 (c). Lagförslag gällande direktvalda lokala organ/
nämnder begärs också i två av motionerna från allmän motionstid, nämligen
motionerna 1986/87:K613 yrkande 2 (fp) och 1986/87:615 yrkande 3 (c). I
motion K4 (vpk) erinras om att vpk i motion 1986/87:K617 förordat att på
grundval av en utvärdering av försöksverksamheten med lokala organ försök
genomförs med direkta val till sådana organ. I motion K4 framhålls vidare -mot bakgrund av uttalanden i propositionen om de betydelsefulla uppgifter
de lokala nämnderna enligt lokalnämndslagen kommer att ansvara för (prop.
s. 33) - vikten av att åtgärder vidtas för att garantera att även mindre partier
blir representerade i de lokala nämnderna. Motionärerna anser att en
bestämmelse härom bör intas i kommunallagen och föreslår att riksdagen
begär förslag härom av regeringen (yrkande 3).

I några av motionerna och yttrandena framförs vidare farhågor över att de
utvidgade möjligheterna att organisera nämndarbetet på det specialreglerade
området kommer att leda till att nuvarande kvalitet på verksamheten inte
kommer att kunna upprätthållas. I motionerna K2 (m) och K3 (c) samt i
yttrandena från SoU och BoU befaras således kvalitetsförsämringar bestående
i att de lokala nämnderna inte kommer att få samma kompetens som
vederbörande centrala nämnd. Det erinras i sammanhanget om att många
uppgifter inom det specialreglerade området har karaktären av myndighetsutövning
och att en försämring av kompetensen hos de organ som handlägger
dessa uppgifter medför risker för felaktig lagtolkning, oklarhet i praxis och
därmed rättsosäkerhet. Förslaget kan därigenom leda till ett åsidosättande
av den kommunala likställighetsprincipen. I några av motionerna befaras att
förevarande del av förslaget kommer att innebära ökad byråkrati.

I motionerna K3 (c) och K4 (vpk) framförs farhågor för att den föreslagna
möjligheten att kunna avskaffa obligatorisk specialreglerad nämnd och lägga
över dess uppgifter på annat centralt organ, t.ex. kommunstyrelsen, kan
medföra en försämring av kompetensen på central nivå genom att sådant
organ får så många uppgifter att fackmässighet och insikt hos de förtroendevalda
inte kan upprätthållas. I motion K4 (vpk) yrkas mot bakgrund av det
anförda avslag på nyssnännda förslag gällande de specialreglerade obligatoriska
nämnderna (yrkande 6). I yttrandet från SoU framhålls det angelägna i
att en lagstiftning på förevarande område innehåller garantier för att de
sociala synpunkterna bevakas av ett därtill kompetent organ med överblick
över hela kommunen. Förslaget om ökade möjligheter att fritt organisera de

KU 1987/88:23

8

centrala nämnderna kritiseras i motion Kl (fp) från en annan utgångspunkt.
Enligt motionen går propositionsförslaget i denna del inte tillräckligt långt.
Motionärerna anser att i kommunallagen bör intas bestämmelser, som gör
det möjligt för varje kommun att fritt fatta beslut om den centrala
nämndorganisationen både vad gäller den frivilliga kommunala nämndverksamheten
och den obligatoriska. Enligt motionen bör bestämmelserna
utformas och antas av riksdagen i förevarande ärende (yrkande 9).

I yttrandet från Soll riktas vidare principiella invändningar mot att
lagförslaget inte anger på vilken nivå beslut kan fattas om åtgärder såsom
inskränkningar i människors personliga frihet eller skydd för barn som löper
allvarlig fara. I yttrandet från BoU erinras om att lokalorganslagen inte
medger att de centrala nämnderna kan berövas sina övergripande och
samordnande uppgifter.

Utskottets överväganden

Utskottet kan först konstatera att den del av förslaget som avser en
utveckling av de möjligheter till organisationsfrihet för kommunerna som
infördes genom 1979 års lokalorganslag i allt väsentligt har godtagits. De
invändningar mot förslaget som rests gäller främst de föreslagna vidgade
möjligheterna att förändra den kommunala nämndorganisationen på central
nivå inom i första hand det specialreglerade området.

Enligt propositionen är tanken att den föreslagna lokalnämndslagen, som
skall ersätta lokalorganslagen, på sikt skall inordnas i en ny kommunallag
med ett särskilt kapitel om de kommunala nämndernas organisation.

Civilministern anger som huvudmotiv för att nu lägga fram ett förslag om
ökad organisationsfrihet bl.a. följande. Hittills gjorda utvärderingar visar att
erfarenheterna av decentraliseringsarbetet är i huvudsak positiva. Det är
angeläget att ge de kommuner som infört lokala nämnder en möjlighet att
anpassa och utveckla sin nämndorganisation. Det är viktigt att ge kommunerna
nya organisatoriska förutsättningar redan inför nästa mandatperiod.

Utskottet får för sin del framhålla att en grundläggande förutsättning för
att förslaget skall kunna godtas är att någon beaktansvärd risk inte föreligger
för påverkan av de övergripande målsättningar i lagstiftningen på olika
områden som riksdagen ställt upp för den specialreglerade kommunala
verksamheten. Även propositionen bygger på denna princip och innehåller
inga förslag till ändringar i dessa avseenden.

Av största betydelse är enligt utskottet självfallet att rättssäkerhetsintressena
tillgodoses. Utskottet vill framhålla att de bestämmelser i lagar och
förordningar som syftar till att värna rättssäkerheten är tillämpliga i samma
utsträckning som hittills oavsett om en lokal nämnd handlägger ett ärende
eller om det handläggs centralt. Den lokala nämndens beslut kan överklagas i
samma mån som den centrala nämndens beslut. Kommunfullmäktige bör
givetvis till en lokal nämnd överlämna endast sådana ärenden som nämnden,
med de resurser som ställts till nämndens förfogande, bör vara i stånd att
handlägga på ett sätt som är förenligt med kraven på såväl rättssäkerhet som
likställighet vid behandlingen av kommunmedlemmarna. Det anförda
innebär bl.a. att kommunfullmäktige vid beslut om decentralisering av

KU 1987/88:23

9

nämndorganisationen måste eftersträva att de olika lokala nämnderna inte
får sinsemellan varierande kompetens när det gäller personella resurser
m.m.

När det gäller de obligatoriska specialreglerade nämndernas verksamhet
vill utskottet erinra om att nämnderna har vissa uppgifter som är av
övergripande natur. Dessa torde i allmänhet inte kunna läggas ut på en lokal
nämnd utan bör ligga kvar på central nivå. Detsamma gäller för en hel
kommun gemensamma samordningsfunktioner. Att närmare specificera
vilka uppgifter som bör ligga kvar på central nivå är med hänsyn till
uppgifternas art och de varierande förhållandena i kommunerna inte möjligt.
Det är av största vikt att vederbörande centrala organ förses med sådana
resurser, som gör det möjligt för dessa att på ett effektivt och rättsenligt sätt
fullgöra sina uppgifter.

Utskottet vill mot bakgrund av det anförda uttala följande. Förslagen att
vidga möjligheterna för kommunerna att förändra och decentralisera sin
nämndverksamhet syftar till att fördjupa och förstärka den kommunala
demokratin. Utskottet är positivt till en sådan utveckling. Utskottet har svårt
att se att några principiella betänkligheter i och för sig kan anföras mot att de
decentraliseringsmöjligheter m.m. som nu föreslås görs tillgängliga för de
kommuner som så önskar. Med hänsyn emellertid till att vissa av förslagen
tidigare endast prövats i begränsad omfattning och att någon slutlig
utvärdering inte skett av den försöksverksamhet med en friare kommunal
nämndorganisation som bedrivits med stöd av frikommunlagen är utskottet
mot bakgrund av de kritiska synpunkter som tidigare redovisats inte berett
att nu tillstyrka en permanent lagstiftning på detta område. I stället bör de
förslag till ökade möjligheter till decentralisering som lagts fram i lokalnämndslagen
prövas ytterligare, i första hand inom ramen för det pågående
frikommunförsöket. Samtidigt bör detta vidgas så att det i princip blir möjligt
för de kommuner som så önskar att bedriva försöksverksamhet med stöd av
frikommunlagen. Regeringen bör ges möjlighet att föreskriva vilka kommuner
som får bedriva försöksverksamhet. Utgångspunkten för regeringens
prövning bör vara att önskemål från kommunernas sida att få tillämpa lagen
bör godtas om det inte föreligger särskilda skäl som talar mot det.

Utskottet föreslår sålunda att i stället för propositionens lagförslag vissa
ändringar och kompletteringar görs i frikommunlagen och lokalorganslagen.
Utskottets förslag medför att det inte är påkallat att göra den i propositionen
föreslagna ändringen av 3 kap. 13 § tredje stycket kommunallagen (en
redaktionell ändring föranledd av lokalnämndsförslaget).

Ett genomförande av de av utskottet föreslagna lagstiftningsändringarna
innebär att de kommuner som omfattas av det föreslagna utvidgade
frikommunförsöket i princip kommer att få samma decentraliseringsmöjligheter
m.m. som följer av förslagen under avsnitten 3.3-3.8 i propositionen.

Utskottet föreslår således att frikommunlagen ändras så att det blir möjligt
för regeringen att låta ytterligare kommuner bedriva berörd försöksverksamhet.
Samtidigt föreslås att lagens giltighetstid förlängs med tre år, dvs. till
utgången av år 1991. För att uppnå motsvarighet till de förslag till utvidgade
möjligheter till decentralisering som lagts fram i propositionen i avsnitt 3.4

KU 1987/88:23

10

(specialreglerade uppgifters anknytning till kommundel) föreslås att föreliggande
inskränkande bestämmelser i 8 § frikommunlagen beträffande kommunernas
möjligheter att decentralisera uppgifter på det specialreglerade
området tas bort. När det gäller propositionens avsnitt 3.3 (institutionsstyrelser
inom det specialreglerade området) och 3.8 (särskilda organ under lokala
nämnder) innebär frikommunlagens regler samma eller i något avseende en
ännu mera långtgående organisationsfrihet. Dessa regler behöver därför inte
ändras. Beträffande regleringen av den centrala nämndorganisationen
(avsnitt 3.7) gäller att frikommunlagens nuvarande bestämmelser, vilka inte
föreslagits ändrade i propositionen, innebär en något större organisationsfrihet
jämfört med den föreslagna lokalnämndslagen. För att ge kommunerna
de möjligheter som föreslagits under avsnitten 3.5 (statligt reglerade
tjänster) och 3.6 (lokala nämnder i de landstingsfria kommunerna) föreslås
ändringar i lokalorganslagen.

Utskottet lägger i det följande fram förslag till författningsändringar i nu
nämnda hänseenden. Lagförslagen, sorn även innehåller vissa ändringar av
redaktionell art m.m., återfinns i bilaga 4. Förslagen föreslås träda i kraft den
1 maj 1988. Utskottets specialmotivering till lagförslagen lämnas i det
följande.

Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1984:382) om
försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation, dels ändring
isamma lag

1 § Enligt nuvarande lydelse av paragrafens första stycke får försöksverksamhet
med stöd av lagen bedrivas i högst nio kommuner och tre landstingskommuner.
Denna begränsning har i utskottets förslag borttagits. Som
framgått i det föregående får det ankomma på regeringen att efter framförda
önskemål från kommunernas sida bestämma vilka kommuner som får
bedriva försöksverksamhet.

6 § Paragrafen reglerar den situationen att en förändring av nämndorganisationen
sker under en löpande mandatperiod genom att verksamheten hos en
central nämnd upphör sedan nämndens uppgifter med stöd av lagen
överlåtits åt en eller flera andra nämnder. Förslaget, som delvis motsvarar 19
§ i förslaget till lokalnämndslag, innebär att ledamöter och suppleanter i
sådan nämnd automatiskt skall anses vara entledigade från sina uppdrag när
den nya nämndorganisationen träder i kraft. I övrigt kan hänvisas till vad som
i propositionen anförts i specialmotiveringen till 19 § lokalnämndslagen (s. 69
f.).

8 § Paragrafen innehåller för närvarande vissa inskränkande bestämmelser i
fråga om möjligheterna att på ett lokalt organ lägga ut en specialreglerad
uppgift. I utskottets förslag har bestämmelsernas slopats. Härigenom uppnås
på förevarande punkt överensstämmelse med motsvarande förslag i propositionen.
Beträffande de allmänna riktlinjer m.m. som bör gälla i fråga om
decentralisering av specialreglerade uppgifter får utskottet hänvisa till sina
uttalanden i det föregående samt till vad som anförts härom i propositionen, i
första hand under avsnittet 3.4 (s. 38 f.).

KU 1987/88:23

11

Förslag till lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna

2 § I paragrafens andra stycke finns för närvarande en inskränkande
bestämmelse beträffande statligt reglerade tjänster. Uppgifter som avser
sådana tjänster får inte handhas av ett lokalt organ. I propositionen föreslås -på grundval av bl.a. viss försöksverksamhet inom frikommunförsökets ram
— att lokala nämnder ges möjlighet att handlägga uppgifter som avser statligt
reglerade tjänster. Lagtekniskt har detta skett genom att i förslaget till
lokalnämndslag inte intagits någon motsvarighet till lokalorganslagens
ifrågavarande bestämmelse. Utskottets förslag innebär att den nuvarande
bestämmelsen i lokalorganslagen skall utgå. Utskottet får i övrigt hänvisa till
vad som anförts i propositionen under avsnitt 3.5 (s. 40).

2 a § Den föreslagna bestämmelsen motsvarar 4 § i förslaget till lokalnämndslag.
Genom förslaget ges lokala organ i en kommun som inte ingår i
en landstingskommun i lag möjlighet att ansvara även för sådana lokala
nämnduppgifter som skall fullgöras av hälso- och sjukvårdsnämnden,
tandvårdsnämnden eller omsorgsnämnden. Som framhålls i propositionen
finns det många kommunala och landstingskommunala uppgifter i de
landstingsfria kommunerna som kan behöva samordnas i ett organ på lokal
nivå. Utskottet får i övrigt hänvisa till vad som i propositionen anförts i frågan
i avsnitt 3.6 (s. 40 f.) och i specialmotiveringen (s. 64 f.).

5 § Den ovan föreslagna ändringen av 2 § har medfört en följdändring i
tredje stycket i förevarande paragraf.

6 § Paragrafen, som är ny, överensstämmer med 4 § frikommunlagen, där
regleringen avser de centrala nämnderna. Som framgår av motiven till
frikommunlagen (prop. 1983/84:152 s. 20) är föreskriften avsedd att förhindra
att sinsemellan svårförenliga funktioner handläggs inom en och samma
nämnd. Förslaget till lokalnämndslag innehåller en sådan bestämmelse.
Utskottet har funnit det lämpligt att i lokalorganslagen inta en motsvarande
föreskrift. Utskottet kan här hänvisa till vad som anförts i frågan i
propositionen (s. 65 f.).

Sammanfattningsvis innebär det anförda att utskottet föreslår att riksdagen
med anledning av propositionsförslagen till lokalnämndslag, lag om ändring i
frikommunlagen och lag om ändring i kommunallagen, såvitt avser 3 kap. 13
§ och med anledning av motionerna Kl yrkande 6, K2 såvitt nu är i fråga, K3
yrkandena 1 och 2 såvitt nu är i fråga och K4 yrkande 6 antar utskottets i
bilaga 4 framlagda lagförslag.

I förevarande avsnitt vill utskottet tillägga följande.

Det pågående frikommunförsöket innebär som känt att olika förändringar
i och dispenser från den statliga regleringen av försökskommunernas
verksamhet prövas. Regeringen har getts särskild befogenhet att medge
avsteg från föreskrifter som regeringen eller myndigheterna i och för sig
själva beslutar om men som är ”riksdagsbundna” genom beslut av riksdagen
om riktlinjer, anslagsvillkor o.d. Under beredningen av det nu aktuella
ärendet har uppmärksammats att det för de kommuner som kommer att

KU 1987/88:23

12

tillämpa frikommunlagen kan finnas ett behov av dispenser i anslutning till de
förändringar av nämndorganisationen som prövas. Bl.a. har pekats på frågan
om dispens från statliga regler vad gäller skolchef i kommun. Det kan också
tänkas att frikommunerna vill tillämpa dispenser som medgetts tidigare i
försöksverksamheten. Enligt utskottet bör det ankomma på regeringen att
efter vederbörlig beredning pröva behovet av ytterligare avsteg från författningar
och vid behov förelägga riksdagen förslag. Det anförda bör ges
regeringen till känna.

3. Det fortsatta kommunallagsarbetet m.m.

Utskottet vill i detta avsnitt först erinra om att vissa av de synpunkter som
framförts i motionerna och yttrandena från berörda riksdagsutskott beträffande
det fortsatta kommunallagsarbetet, frikommunförsökets utvärdering
m.m. redovisats i föregående avsnitt (se ovan s. 7 f.).

I propositionen framhålls att de erfarenheter som kan vinnas av ett
decentraliseringsarbete med stöd i den föreslagna nya ordningen bör kunna
tas till vara vid utformningen av en ny kommunallag (prop. s. 34). När det
gäller kommunallagsrevisionen bedrivs den som tidigare framgått för
närvarande av en arbetsgrupp inom civildepartementet. Avsikten är att
resultatet av gruppens juridisk-tekniska bearbetning av förslagen i 1983 års
demokratiberednings betänkande (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag
skall redovisas senast vid halvårsskiftet 1988. Enligt utskottets mening
bör beredningsarbetet därefter ske under medverkan av representanter för
de politiska partierna i riksdagen. En viktig uppgift blir att beakta erfarenheterna
av den nuvarande lokalorganslagen och utvärderingen av den försöksverksamhet
som bedrivits - och som kommer att bedrivas - inom frikommunförsöket
med stöd av frikommunlagen (se nedan). I det sammanhanget kan
det vara naturligt att överväga den i motion Kl (fp) upptagna frågan om
behovet av en generell organisationsfrihet för kommunerna (yrkande 9).
Enligt utskottet bör de jävs- och sekretessregler som bör gälla för den
kommunala nämndverksamheten samtidigt ses över. Vad utskottet nu anfört
bör inte utgöra hinder mot att i avvaktan på utvärderingen av det utvidgade
frikommunförsöket lägga fram förslag till en ny kommunallag med tills
vidare oförändrade bestämmelser om nämndorganisationen eller mot delreformer
om det bedöms angeläget.

Vad angår den i bl.a. motion K4 yrkande 1 (vpk) upptagna frågan om
utvärdering av frikommunförsöket får utskottet anföra följande.

Det ankommer på stat-kommunberedningen (C 1983:02) att svara för
frikommunförsökets utvärdering. Ett sådant arbete pågår för närvarande
bl.a. vid Göteborgs universitet. Till stat-kommunberedningen är en särskild
parlamentarikergrupp knuten med representanter för de fem nuvarande
riksdagspartierna. Enligt de direktiv som utfärdats till stat-kommunberedningen
(dir. 1983:30 och 1984:28) skall en slutrapport lämnas över försöksverksamheten
senast den 30 juni 1989. Det bör ankomma på stat-kommunberedningen
att svara för utvärderingen av den ytterligare försöksverksamhet
som kommer att bedrivas i enlighet med de förslag som utskottet nu
lägger fram.

KU 1987/88:23

13

Vad utskottet med anledning av propositionen och motionerna 1987/88:K1
yrkande 9 och 1987/88:K4 yrkande 1 sålunda anfört beträffande parlamentarisk
medverkan i det fortsatta kommunallagsarbetet och utvärdering av
frikommunförsöket bör ges regeringen till känna.

4. Direktvalda lokala organ m.m.

Utskottet övergår härefter till den i ett flertal motioner upptagna frågan om
direktvalda lokala organ/nämnder (se ovan s. 8). I propositionen diskuteras
frågan i ett särskilt avsnitt (prop. s. 33 f.), där det också finns en redogörelse
för frågans tidigare behandling. Civilministern anser av främst principiella
skäl att något system som skulle göra det möjligt att direktvälja de lokala
nämnderna inte bör införas.

Frågan om direktvalda lokala organ har tagits upp av den kommunaldemokratiska
kommittén i betänkandet (Ds Kn 1981:8) Direktvalda lokala organ,
en principdiskussion. Betänkandet har remissbehandlats. Sedan dess har
frågan i olika sammanhang aktualiserats, bl.a. genom riksdagsmotioner. I
det betänkande som förevarande proposition grundar sig på behandlades
inte direktvalsfrågan. Frågan har dock tagits upp av ett antal av de
remissinstanser som yttrat sig över betänkandet.

Mot bakgrund av den fortgående debatt som förts rörande frågan om
direktvalda lokala organ/nämnder och med hänsyn till den omfattning som
arbetet med decentraliserad nämndverksamhet numera fått bör enligt
utskottets mening hinder inte föreligga under det fortsatta beredningsarbetet
med en ny kommunallag att överväga direktvalsfrågan. Beredningsarbetet
bör även omfatta den i motion 1987/88 :K4 yrkande 3 upptagna frågan om
möjligheterna att ytterligare förbättra de mindre partiernas insyn och
arbetsförhållanden i kommunalpolitiken. Vad utskottet sålunda anfört med
anledning av propositionen och motionerna 1986/87:K613 yrkande 2,
1986/87:K615 yrkande 3, 1986/87:K617, 1987/88:K1 yrkande 7, 1987/88:K3
yrkande 2 såvitt nu är i fråga samt 1987/88 :K4 yrkande 3 bör ges regeringen
till känna.

5. Brukarinflytande (prop. s. 12-25); privatisering av
kommunal verksamhet

I förevarande avsnitt läggs fram vissa förslag som är avsedda att stärka de s.k.
brukarnas inflytande i den kommunala beslutsprocessen. Med brukare avses
personer som nära och personligt berörs av den kommunala verksamheten
på olika områden och som i regel utnyttjar denna kontinuerligt under längre
perioder (se prop. s. 13).

Kommunallagen medger redan nu att brukarna deltar i den kommunala
beslutsprocessen. Detta kan ske genom olika former av samråd eller i den
beredning som föregår de kommunala besluten. De i förevarande avsnitt
framlagda förslagen syftar till att utveckla dessa samrådsformer, i första hand
genom att fördjupa samspelet mellan brukare och anställda. För att markera
behovet av närmare kontakter mellan brukarna och den kommunala
förvaltningen föreslås att en särskild regel tas in i kommunallagen - i 1 kap.
5 § tredje stycket - om att de kommunala nämnderna skall verka för att

KU 1987/88:23

14

samråd sker med brukarna. Enligt förslaget ankommer det på kommunstyrelsen
och nämnder - om inte annat framgår av speciallagstiftningen - att
avgöra formerna för samrådet liksom hur brukarnas deltagande skall vägas
mot andra hänsyn som är viktiga i en förvaltnings verksamhet. Bestämmelsen
har getts en allmän icke rättsligt bindande utformning. Ett uteblivet samråd i
ett visst ärende innebär därför inte att beslutet blir ogiltigt. Enligt propositionen
är det i första hand de anställda och brukarna av verksamheter vid t.ex.
barnstugor, skolor, fritidsgårdar, dagcentraler för pensionärer, servicesjukhus
och sjukhem som bör samråda om hur ekonomiska och andra resurser
skall användas för att verksamheten skall få en så god kvalitet som möjligt.

I syfte att förstärka brukarinflytandet föreslås vidare ytterligare bestämmelser
om samråd i en ny 13 a § i 3 kap. kommunallagen, vilka knyter an till
lagens delegeringsregler. Förslaget innebär att ett delegeringsuppdrag från
styrelsen eller en nämnd till en anställd skall kunna förenas med villkor om
samråd med brukarna. Ytterst skall emellertid beslutanderätten ligga kvar
hos nämnden, om enighet inte kan uppnås. En kommunal tjänsteman bör
alltså i sådana fall hänskjuta frågan till nämnden. Skulle han underlåta detta
och fatta beslut i saken torde beslutet kunna angripas genom kommunalbesvär.
Det betonas i propositionen att samrådsmöjligheterna inte endast
omfattar institutionsbundna verksamheter utan också kan förekomma inom
t.ex. hemsjukvård och social hemtjänst.

I motion Kl yrkandena 2 och 5 (fp) hemställs att de båda lagförslagen
avslås. Enligt motionen kommer förslagen för flertalet kommuner inte att
innebära några förändringar av rådande praxis. I motionen framhålls vikten
av att brukarna inte bara kan påverka hur den offentliga servicen skall
utformas utan också ges möjlighet att välja om de vill utnyttja den offentliga
servicen eller i stället begagna sig av enskilda alternativ. Motionärerna begär
i det sammanhanget ett tillkännagivande till regeringen om avskaffande av de
s.k. offentliga monopolen när det gäller kommunal service (yrkande 1).
Enligt motionen kan det befaras att propositionens förslag leder till ökad
korporativism på det kommunala området.

Enligt motion K2 (m) ger lagförslagen anledning till ett flertal invändningar
av såväl principiell som praktisk natur. Bl.a. ifrågasätts om förslagen är
förenliga med det representativa demokratiska systemet. Motionärerna
anser det anmärkningsvärt att begreppet brukare inte getts en klar och precis
definition. Enligt motionen kommer ett genomförande av förslaget att leda
till avsevärda tillämpningsproblem på grund av svårigheterna att veta vem
som kan anses som brukare eller vilka som skall anses som företrädare för
brukarna. I motionen framhålls det angelägna i att privata alternativ tillåts
inom den offentliga tjänstesektorn.

Frågan om privatisering av kommunal verksamhet tas även upp i
motionerna K4 (vpk) och 1987/88:K613 (Margit Gennser och Hugo Hegeland,
m). Enligt motion K4 medför en privatisering av verksamheter som
kommuner och landsting svarar för en rad negativa kommunaldemokratiska
konsekvenser för kommuninvånarna. Det är mot denna bakgrund vpk:s
strävan att även i framtiden verka för att de kollektiva omsorgsformerna och
nyttigheterna skall styras och förvaltas av samhälleliga organ. I motionen

KU 1987/88:23

15

begärs att detta skall ges regeringen till känna (yrkande 2). I motion
1987/88:K613 tas upp de förslag om förnyelse av det kommunala arbetet som
folkrörelseutredningen (C 1986:01) lagt fram i betänkandena (SOU 1987:33—
35) - Ju mer vi är tillsammans. Enligt motionärerna kan förslagen, som bl.a.
går ut på att främja vissa föreningars möjligheter att överta och driva
offentlig verksamhet, inte genomföras utan skadeverkningar av ekonomisk
art. Vidare görs gällande att förslagen kan komma att leda till att medborgarnas
berättigade krav på en god service undergrävs. Motionärerna föreslår i
stället att vissa närmare angivna marknadsekonomiska lösningar prövas.
Enligt motionen genomförs dessa enklast genom förändringar i statens
transfereringssystem till kommunerna och genom avskaffande av vissa
statliga regler och normer som styr den kommunala verksamheten. Motionärerna
anser att en snabb översyn bör komma till stånd av statsbidragsbestämmelserna
till kommunerna syftande till att främja konkurrensen på den
offentliga tjänstesektorn. Det anförda bör enligt motionen leda till nya
direktiv för stat-kommunberedningens fortsatta arbete. Motionärerna begär
ett tillkännagivande i frågan till regeringen.

Utskottet får för egen del anföra följande. Utskottet delar uppfattningen
att ett vidgat brukarinflytande är ägnat att stimulera de enskilda människornas
intresse för och engagemang i kommunal verksamhet på olika områden.
Enligt utskottets mening har propositionsförslagen getts en sådan avgränsning
att någon risk för kränkning av den representativa demokratin inte torde
föreligga. Utskottet delar alltså inte de farhågor på denna punkt som
framförts i motion K2 (m). Enligt utskottet kan man utgå ifrån att den
styrelse eller nämnd som utnyttjar de föreslagna delegeringsmöjligheterna
gör de preciseringar av brukarkretsen m.m. som behövs. Inte heller i övrigt
finner utskottet anledning till erinran mot propositionen i denna del.
Utskottet avstyrker således motionerna Kl yrkandena 2 och 5, K2 såvitt nu är
i fråga och K3 yrkande 1 såvitt nu är i fråga.

De i motionerna upptagna frågorna om privatisering av kommunal
verksamhet har samband med de i det föregående nämnda förslagen av
folkrörelseutredningen (SOU 1987:33-35). Förslagen bereds för närvarande
inom civildepartementet. Utskottet finner mot denna bakgrund inte anledning
att i förevarande sammanhang göra några uttalanden i privatiseringsfrågorna.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Kl
yrkande 1, K4 yrkande 2 och 1987/88:K613.

6. De anställdas roll (prop. s. 25-28)

I propositionen föreslås att en bestämmelse om den kommunala personalen
införs i kommunallagen (1 kap. 5 § femte stycket).

I motion Kl (fp) yrkas att förslaget avslås på denna punkt (yrkande 4).
Motionärerna framhåller att det självfallet inte finns något att invända mot
det uppenbara sakförhållande som beskrivs i den föreslagna bestämmelsen
men att denna är överflödig.

Enligt utskottet kan det i det fortsatta arbetet med en ny kommunallag
finnas anledning att även ta upp frågan om den kommunala personalens
ställning. Utskottet anser därför att resultatet av dessa överväganden bör

KU 1987/88:23

16

avvaktas. Utskottet föreslår således att propositionsförslaget i denna del
avslås.

7. Ökad målstyrning av kommunal verksamhet (prop. s. 47-50)

I propositionen läggs fram ett förslag som preciserar kommunernas och
landstingens möjligheter att besluta om ramanslag till nämnderna och i
samband därmed föreskriva villkor för nämndernas frihet att disponera
anslagen. En ny bestämmelse om detta föreslås intagen i kommunallagen (1
kap. 6 § första stycket). Syftet är att stödja utvecklingen mot en ökad
målstyrning av den kommunala verksamheten.

I motion Kl (fp) berörs förevarande propositionsavsnitt. Motionärerna,
som i och för sig inte har några invändningar i sak, anser att förslaget borde ha
beretts mer omsorgsfullt.

Utskottet får anföra följande. Det finns för närvarande inga bestämmelser
som närmare reglerar frågan om vilka möjligheter fullmäktige har att till
nämnderna ge finansbemyndiganden. Om en nämnd får alltför fria händer
att omdisponera anslag inom sin verksamhet, kan detta innebära en
förskjutning av kompetensfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna.
Som exempel kan nämnas att en nämnd tilldelas ramanslag för hela sin
verksamhet utan att till detta är knutet anslagsvillkor.

Förslaget innebär ett klarläggande av frågan. Enligt den föreslagna
bestämmelsen får fullmäktige i samband med att budgeten fastställs eller
anslag beviljas uppdra åt styrelsen eller någon annan nämnd att genomföra
en viss verksamhet inom ramen för de riktlinjer eller andra generella beslut
om verksamheten som fullmäktige har fastställt. Förslaget innebär inte
någon ändring i kompetensfördelningen mellan fullmäktige och nämnderna
utan syftar endast till att precisera gränserna för fullmäktiges möjligheter att
ge vida anslagsbemyndiganden.

Utskottet, som tillstyrker förslaget, vill understryka att för att fullmäktige
skall kunna bevilja nämnd ett ramanslag för en hel verksamhet eller för en hel
nämnd är det nödvändigt att fullmäktige fastställt sådana riktlinjer eller
andra generella beslut för verksamheten i fråga att dess politiska prioriteringar
blir respekterade. Detta innebär bl.a. att fullmäktige, såsom också
framgår av propositionen (s. 61), måste ha tagit ställning till verksamhetens
mål, omfattning, inriktning och kvalitet liksom till kostnader och intäkter i
stort.

8. De förtroendevaldas och partiernas uppgifter (prop. s.
52-54)

När det gäller de förtroendevaldas uppgifter anges i propositionen att deras
roll som medborgarnas ombud i den kommunala verksamheten behöver
förstärkas. Det föreslås att detta markeras genom en precisering i kommunallagen
(1 kap. 5 § fjärde stycket) av de förtroendevaldas huvudsakliga
uppgifter. Enligt förslaget bör de förtroendevalda i styrelsen och övriga
nämnder särskilt ägna sig åt frågor som rör verksamhetens mål, inriktning,

KU 1987/88:23

17

2 Riksdagen 1987/88. 4 sami. Nr23

omfattning och kvalitet. Ett syfte med förslaget anges vara att främja
utvecklingen mot en klarare rollfördelning mellan de förtroendevalda och de
anställda kommunala tjänstemännen.

I motion Kl (fp) kritiseras förslaget som enligt motionärerna innebär risk
för att betydande makt överförs från de förtroendevalda till de anställda.
Motionärerna är inte beredda att acceptera en sådan urholkning av den
kommunala demokratin och minskning av de förtroendevaldas inflytande
och avstyrker förslaget (yrkande 3).

Utskottet uppfattar att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att stärka
de förtroendevaldas ställning. Utskottet har ingen erinran mot viljeinriktningen
om att de förtroendevaldas arbete i styrelsen och övriga nämnder
mera bör inriktas på målstyrning än detaljstyrning. Frågan om de förtroendevaldas
uppgifter m.m. har emellertid ett direkt samband med de frågor som
skall övervägas under det fortsatta kommunallagsarbetet. Enligt utskottets
mening bör resultatet av detta arbete avvaktas innan ställning tas till
utformningen av en särskild bestämmelse i kommunallagen i ämnet.
Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av propositionen och
motionerna Kl yrkande 3, K2 såvitt nu är i fråga och K3 yrkande 1 såvitt nu är
i fråga ger regeringen det anförda till känna.

9. Återstående lagförslag i proposition 1986/87:91

De återstående lagförslagen i propositionen, dvs. förslaget till lag om ändring
i kommunallagen (1977:179), såvitt avser dels en redaktionell ändring i 1 kap.
5 § andra stycket, dels att med vissa språkliga justeringar överföra den
nuvarande delegeringsregeln i 1 kap. 5 § fjärde stycket till andra stycket i den
nya 6 § i samma kapitel samt förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620), tas inte upp särskilt i någon av motionerna i ärendet. Utskottet
tillstyrker förslagen, vilka - liksom de övriga i det föregående tillstyrkta
förslagen till ändringar i kommunallagen - föreslås träda i kraft den 1 maj
1988.

10. Kommunal information (prop. s. 28-29)

I förevarande avsnitt av propositionen erinrar civilministern om de överväganden
rörande bl.a. kommunal information som redovisats av dels informationsdelegationen
(B 1982:01) i betänkandet (SOU 1984:68) Samordnad
samhällsinformation, dels 1983 års demokratiberedning i rapporten Öppna
förvaltningen. I informationsdelegationens betänkande föreslås bl.a. att ett
centralt samordningsorgan - rådet för samhällsinformation - inrättas under
civildepartementet. I propositionen uttalas att det är angeläget att ett fortsatt
utvecklingsarbete rörande informationsfrågorna inom den offentliga sektorn
kommer till stånd. För närvarande är det emellertid inte möjligt att ta
definitiv ställning till formerna för central och regional samordning på detta
område.

Enligt motion Kl (fp) är samordningen mellan statliga och kommunala
organs informationsinsatser knappast en uppgift som bör lösas med lagstiftning
och centrala direktiv. Kommunerna bör även i fortsättningen självstän -

KU 1987/88:23

18

digt handha information i kommunala frågor. Motionärerna anser att
riksdagen bör ge regeringen detta till känna (yrkande 8).

Utskottet har inte funnit anledning att nu göra något särskilt uttalande
angående informationsfrågorna och anser heller inte behov föreligga att göra
något tillkännagivande till regeringen i saken. Yrkandet i motion Kl avstyrks
följaktligen.

11. Det kommunala partistödet (prop. s. 54-56); ekonomisk
ersättning till de förtroendevalda (prop. s. 56-57);
politikerrollen

I propositionen behandlas i ett särskilt avsnitt frågan om förändringar av det
kommunala partistödet. Det erinras om att demokratiberedningen ansett att
kommunerna och landstingen har ett tillfredsställande utrymme för att ge
ekonomiskt stöd till de politiska partierna (SOU 1985:28 s. 116). Civilministern,
som gör den bedömningen att frågan om en översyn av det kommunala
partistödet bör prövas ytterligare, anger att han har för avsikt att få belyst
olika alternativa modeller för detta stöd. I propositionen pekas därefter på
olika frågor som bör omfattas av utredningsarbetet. I ett annat avsnitt i
propositionen behandlas bl.a. frågan om det finns skäl att införa en
skyldighet för kommunerna och landstingen att ersätta förtroendevalda för
förlorad arbetsförtjänst när de fullgör kommunala uppdrag. Den sedan den
1 juli 1983 gällande ordningen innebär att det är kommunerna och landstingen
själva som får besluta om sådan ersättning skall införas och i så fall vilken
form den skall ha. Civilministerns uppfattning är att den angivna möjligheten
i och för sig inte utnyttjats i tillräcklig mån. Han är dock inte beredd att i
förevarande sammanhang aktualisera särskilda åtgärder i frågan.

I flera av motionerna i ärendet tas upp frågor som har samband med de i
det föregående redovisade propositionsavsnitten. I motionerna K4 yrkande 4
(vpk), 1986/87:Köl3 yrkandena 7 och 8 (fp), 1986/87:K807 (Ingrid Hasselström
Nyvall, fp) och 1987/88:K606 (Alf Svensson, c) framförs således olika
synpunkter och förslag rörande det kommunala partistödets konstruktion
m.m. I fem motioner tas vidare upp frågor om ersättning för förlorad
arbetsförtjänst åt kommunalt förtroendevalda och framförs olika förslag
vilka bl.a. skulle göra det möjligt för de förtroendevalda att fullgöra politiskt
förtroendeuppdrag på ordinarie arbetstid utan inkomstförlust. Bland förslagen
märks följande. I motion K5 (Birgitta Johansson, s) förordas lagstiftning
som ålägger kommunerna att utbetala ersättning för förlorad arbetsförtjänst
till de förtroendevalda. I motion 1987/88:K512 (Anders G Högmark m.fl.,
m) begärs lagstiftningsåtgärder för att uppnå likställighet mellan egenföretagare
och anställda i fråga om möjligheterna att erhålla ersättning för förlorad
arbetsförtjänst för politiskt uppdrag. I motion 1987/88:K602 (Iris Mårtensson
m.fl., s) begärs lagstiftningsåtgärder för att stärka det rättsliga skyddet
för politiskt arbete. I motion 1987/88:K616 (vpk) begärs förslag till lagstiftning
som ger anställda rätt till ledighet för arbete inom politiska partier och
folkrörelseorganisationer. Slutligen begärs i motion 1987/88:A707 (Kurt Ove
Johansson och Lars-Erik Lövdén, s) åtgärder för att säkerställa att förtroendevalda
med s.k. STP-pension vid fullgörande av politiskt förtroendeuppdrag
inte skall gå miste om vissa förmåner.

KU 1987/88:23

19

Utskottet har inhämtat att civilministern inom kort kommer att tillkalla en
särskild utredning med uppdrag att överväga frågor om ersättning till de
kommunalt förtroendevalda, utformning av det kommunala partistödet samt
politikerrollen. Enligt direktiven skall utredningsarbetet avse en bedömning
av konsekvenserna av olika sätt att konstruera det kommunala partistödet. I
sammanhanget bör utredningen redovisa förekomsten av andra bidragsformer
vid sidan av det mandatbundna partistödet. Vidare skall övervägas
stödet till de politiska ungdomsorganisationerna samt stödet till de politiska
kvinnoorganisationerna. Det framhålls att det material som tas fram bör
kunna ligga till grund för överläggningar mellan partierna i riksdagen om
partistödsfrågan.

Beträffande frågan om ersättning för förlorad arbetsförtjänst bör utredningen
kartlägga vilka regler som tillämpas i kommuner och landsting när det
gäller ersättning till de kommunalt förtroendevalda, varefter förslag bör
lämnas hur ett system kan konstrueras där ersättningen täcker förlorad
arbetsförtjänst. Vidare bör klargöras semesterreglernas tillämpning på
kommunala förtroendeuppdrag. I det sammanhanget bör övervägas vilka
ändringar i lagstiftningen som behövs för att ledighet för kommunalt uppdrag
kan bli semesterlönegrundande frånvaro enligt semesterlagen. Vidare bör
utredningen omfatta de förtroendevaldas försäkringsskydd.

Slutligen skall utredningen göra en analys av de förtroendevaldas situation
i kommuner och landsting. Analysen skall ligga till grund för åtgärder i syfte
att stärka och förbättra de förtroendevaldas arbetsmöjligheter.

Förslag om partistöd och ersättning till de förtroendevalda bör enligt
direktiven om möjligt presenteras senast den 1 september 1988. I övrigt bör
utredningen vara klar senast den 31 oktober 1989.

Som framgått kan konstateras att flertalet av de frågor som tagits upp i
motionerna i nu aktuella delar inom kort kommer att bli föremål för
utredning. Det är enligt utskottet angeläget att utredningen bedrivs skyndsamt,
vilket också har betonats i direktiven. Mot denna bakgrund anser
utskottet att något initiativ från riksdagens sida i de berörda frågorna inte nu
bör tas. Med det anförda får motionerna i detta avsnitt anses besvarade.

12. Valsystemet i kommunfullmäktigvalen i kommuner som är
indelade i valkretsar (prop. s. 57-59); 3-procentsspärren vid
landstingsval

Enligt 2 kap. 9 § vallagen (1972:620) skall kommun indelas i valkretsar om
det i kommunen finns fler än 24 000 röstberättigade invånare eller om det för
kommunen skall utses minst 51 fullmäktige. Om antalet röstberättigade
invånare överstiger 6 000 får kommun indelas i valkretsar. Annan kommun
får indelas i valkretsar om synnerliga skäl föreligger på grund av kommunens
särskilt betydande utsträckning eller liknande förhållanden. Vidare gäller för
valkretsindelningen bl.a. att valkretsarna skall utformas på sådant sätt att
varje krets kan beräknas utse minst 15 ledamöter i fullmäktige. Det är
kommunfullmäktige som beslutar om valkretsindelning, vars beslut dock
skall fastställas av länsstyrelsen. Någon småpartispärr finns inte. Viss
spärreffekt följer dock av det system som tillämpas vid fördelningen av

KU 1987/88:23

20

mandaten (jämkningen i uddatalsmetoden med 1,4 som första divisor).

I 1983 års demokratiberednings uppdrag ingick att pröva frågan om
förbättrad proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i valkretsindelade
kommuner. Beredningen stannade för att föreslå att nuvarande valsystem
vid kommunfullmäktigvalen bör tillämpas tills ytterligare erfarenheter
vunnits. Ställningstagandet redovisades i en skrivelse till civildepartementet
den 30 juni 1985. Beredningen var inte enig. Tre ledamöter (c, fp, vpk)
reserverade sig till förmån för ett system med utjämningsmandat utan
procentspärr. I motiveringen anförde majoriteten att de studier som gjorts
visar att det nuvarande systemet fyller högt ställda krav på proportionalitet.
En övergång till ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat
skulle endast medföra vissa smärre förbättringar vad gäller proportionaliteten.
Beredningen ansåg inte tillräckliga skäl föreligga att frångå den
överenskommelse som träffades mellan de fyra största riksdagspartierna år
1975. Beredningen ansåg inte heller att antalet mandat per valkrets borde
höjas, bl.a. med hänvisning till att större valkretsar är en nackdel ur
demokratisynpunkt.

I propositionen anför civilministern (s. 59) att han liksom demokratiberedningen
anser att det går att åstadkomma en tillfredsställande proportionalitet
med nuvarande kommunala valsystem och att en eventuell förändring av
detta system måste bygga på ytterligare erfarenheter. Han är därför inte
beredd att föreslå ändrade regler för beräkningen av mandat i valkretsindelade
kommuner eller att förorda en höjning av minimiantalet mandat i
valkretsarna.

I flera av motionerna i ärendet föreslås - i syfte att uppnå förbättrad
proportionalitet - att i valkretsindelade kommuner införs ett valsystem med
fasta valkretsmandat och utjämningsmandat (motionerna 1986/87:K701 och
1987/88:K704 båda av Sten Andersson i Malmö, m, 1986/87:K703 såvitt nu är
i fråga av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt, s, 1986/87:K705 yrkande
1, vpk, 1986/87:K710 yrkande 2 och 1987/88:K707 yrkande 2 båda av Alf
Svensson, c, K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga, vpk, samt 1987/88:K706
yrkande 1 av Karl-Göran Biörsmark och Bengt Harding Olson, fp). I två av
motionerna - 1986/87:K703 och 1987/88:K706 - föreslås samtidigt införande
av en särskild småpartispärr (3 resp. 2 %).

Utskottet har vid flera tillfällen under senare år avstyrkt motionsyrkanden
om utjämningsmandat vid kommunfullmäktigval i valkretsindelade kommuner.
Riksdagen har följt utskottet. Utskottet finner inte anledning att frångå
den bedömning av frågan som redovisats i den nu föreliggande propositionen.
Med det anförda avstyrker utskottet de i det föregående redovisade
motionsyrkandena gällande utjämningsmandat.

Inte heller den i några motioner upptagna frågan om införande av
småpartispärr vid val i valkretsindelade kommuner ger anledning till något
initiativ från utskottets sida. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att en
viss spärreffekt redan följer av det valsystem som tillämpas vid mandatfördelningen
i kommunfullmäktigval. Med det anförda avstyrks motionerna
1986/87:K703 såvitt nu är i fråga och 1987/88:K706 yrkande 2.

I detta avsnitt skall slutligen behandlas motionsyrkanden gällande småpartispärren
vid landstingsval. Enligt 14 kap. 15 a § vallagen är endast parti som

KU 1987/88:23

21

har fått minst 3 % av rösterna i hela landstingskommunen berättigat att delta
i fördelningen av mandaten i landstinget. I motionerna 1986/87:K705 och K4
yrkande 5 (båda vpk) föreslås att spärren helt tas bort. Motionärerna anser
att spärren motverkar den demokrati som skapats genom utjämningsmandaten.
I motionerna 1986/87:K710 och 1987/88:K707 (båda Alf Svensson, c)
förordas en sänkning av gränsen till 1 %.

Motioner med yrkanden om förändringar av 3-procentsspärren vid val av
landstingsledamöter har vid flera tillfällen - senast hösten 1986 (KU
1986/87:15) - avstyrkts av utskottet. Riksdagen har följt utskottet. Det har
inte framkommit något som givit utskottet anledning att nu ändra ståndpunkt.
Följaktligen avstyrks motionerna 1986/87:K705 yrkande 2, 1986/
87:K710 yrkande 1, 1987/88:K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga och 1987/
88:K707 yrkande 1.

13. Proposition 1986/87:91 i övrigt

Utskottet har utan ställningstagande i sak tagit del av återstående delar av
avsnitten 1, 2 och 4 i propositionen. Vad där anförts ger inte utskottet
anledning till något särskilt uttalande.

14. Proposition 1987/88:100, bilaga 2, Gemensamma frågor,
punkterna 13 och 14 (s. 30-40)

Utskottet har utan ställningstagande i sak tagit del av förevarande båda
avsnitt (13. Förnyelse av den kommunala självstyrelsen och demokratin; 14.
Den offentliga sektorns informationsverksamhet). Utskottet har inte funnit
anledning att göra något uttalande i dessa delar.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förslagen till lokalnämndslag, lag om ändring i lagen
(1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation
och lag om ändring i kommunallagen (1977:179), såvitt
avser 3 kap. 13 §

att riksdagen med anledning av proposition 1986/87:91 och med
anledning av motionerna 1987/88:K1 yrkande 6,1987/88:K2 såvitt nu
är i fråga, 1987/88:K3 yrkandena 1 och 2 såvitt nu är i fråga och
1987/88:K4 yrkande 6 antar utskottets i bilaga 4 framlagda lagförslag,

2. beträffande avvikelser från författningar

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

3. beträffande det fortsatta kommunallagsarbetet m.m.

att riksdagen med anledning av propositionen och med anledning av
motionerna 1987/88:K1 yrkande 9 och 1987/88:K4 yrkande 1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. beträffande direktvalda lokala organ m.m.

att riksdagen med anledning av propositionen och med anledning av
motionerna 1986/87:K613 yrkande 2, 1986/87:K615 yrkande 3, 1986/

KU 1987/88:23

22

87:K617, 1987/88:K1 yrkande 7, 1987/88:K3 yrkande 2 såvitt nu är i
fråga och 1987/88:K4 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

5. beträffande brukarinflytande

att riksdagen med avslag på motionerna 1987/88:K1 yrkandena 2 och
5,1987/88:K2 såvitt nu är i fråga och 1987/88:K3 yrkande 1 såvitt nu är
i fråga antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring
i kommunallagen (1977:179) såvitt avser 1 kap. 5 § tredje stycket och 3
kap. 13 a §, dock med den ändringen att ikraftträdandet bestäms till
den 1 maj 1988,

6. beträffande privatisering av kommunal verksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K1 yrkande 1, 1987/88:K4
yrkande 2 och 1987/88:K613,

7. beträffande de anställdas roll

att riksdagen med bifall till motionerna 1987/88:K1 yrkande 4,
1987/88:K2 såvitt nu är i fråga och 1987/88:K3 yrkande 1 såvitt nu är i
fråga avslår det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i
kommunallagen (1977:179) såvitt avser 1 kap. 5 § femte stycket,

8. beträffande ökad målstyrning av kommunal verksamhet

att riksdagen med avslag på motionerna 1987/88:K2 såvitt nu är i fråga
och 1987/88:K3 yrkande 1 såvitt nu är i fråga antar det i propositionen
framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1977:179)
såvitt avser 1 kap. 6 § första stycket, dock med den ändringen att
ikraftträdandet bestäms till den 1 maj 1988,

9. beträffande de förtroendevaldas och partiernas uppgifter

att riksdagen med anledning av det i propositionen framlagda förslaget
till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) såvitt avser 1 kap. 5 §
fjärde stycket och med anledning av motionerna 1987/88:K1 yrkande
3,1987/88:K2 såvitt nu är i fråga och 1987/88:K3 yrkande 1 såvitt nu är
i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

10. beträffande förslaget till lag om ändring i kommunallagen
(1977:179) i återstående delar och förslaget till lag om ändring i
socialtjänstlagen (1980:620)

att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till lag om
ändring i kommunallagen (1977:179) och lag om ändring i socialtjänstlagen
(1980:620), dock med den ändringen att ikraftträdandet bestäms
till den 1 maj 1988,

11. beträffande kommunal information

att riksdagen avslår motion 1987/88:K1 yrkande 8,

12. beträffande det kommunala partistödet, ekonomisk ersättning till
de förtroendevalda m.m.

att riksdagen förklarar motionerna 1986/87:K613 yrkandena 7 och 8,
1986/87:K807, 1987/88:K4 yrkande 4, 1987/88:K5, 1987/88:K512,
1987/88: K602, 1987/88:K606, 1987/88:K616 och 1987/88:A707 besvarade
med vad utskottet anfört,

13. beträffande utjämningsmandat vid kommunfullmäktigval i valkretsindelade
kommuner

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K701,1986/87:K703 såvitt nu

KU 1987/88:23

23

är i fråga, 1986/87:K705 yrkande 1, 1986/87:K710 yrkande 2, 1987/
88:K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga, 1987/88:K704, 1987/88:K706
yrkande 1 och 1987/88:K707 yrkande 2,

14. beträffande småpartispärr vid kommunfullmäktigval i valkretsindelade
kommuner

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K703 såvitt nu är i fråga och
1987/88:K706 yrkande 2,

15. beträffande 3-procentsspärren vid landstingsval

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K705 yrkande 2, 1986/
87:K710 yrkande 1, 1987/88:K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga och
1987/88:K707 yrkande 1,

16. beträffande den information som i övrigt lämnats i avsnitten 1, 2
och 4 i proposition 1986187:91

att riksdagen lägger propositionen till handlingarna,

17. beträffande förnyelse av den kommunala självstyrelsen och
demokratin

att riksdagen lägger proposition 1987/88:100, bilaga 2, punkt 13 till
handlingarna,

18. beträffande den offentliga sektorns informationsverksamhet
att riksdagen lägger proposition 1987/88:100, bilaga 2, punkt 14 till
handlingarna.

Stockholm den 23 februari 1988
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Hans Nyhage (m). Anita Modin (s), Sören
Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Torgny Larsson
(s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s), Ingela
Mårtensson (fp) och Karl Boo (c).

Reservationer

1. Brukarinflytande (mom. 5)

Anders Björck (m), Hans Nyhage (m), Börje Stensson (fp), Elisabeth
Fleetwood (m). Bengt Kindbom (c), Ingela Mårtensson (fp) och Karl Boo (c)
anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ”Utskottet får”
och slutar med ”är i fråga” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet kan konsekvenserna av ett ökat s.k. brukarinflytande inte
anses ha blivit tillräckligt klarlagda i propositionen. De framlagda lagförslagen
i förevarande avsnitt ger således utrymme för skilda tolkningar - bl.a.
beroende på att begreppet brukare inte avgränsats på ett godtagbart sätt -och saknar dessutom i vissa fall rättsverkan. Utskottet är mot denna

KU 1987/88:23

24

bakgrund inte berett att godta propositionen i denna del. Det anförda
innebär att utskottet biträder motionerna Kl yrkandena 2 och 5, K2 såvitt nu
är i fråga och K3 yrkande 1 såvitt nu är i fråga.

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

5. beträffande brukarinflytande

att riksdagen med bifall till motionerna 1987/88:K.1 yrkandena 2 och 5,
1987/88:K2 såvitt nu är i fråga och 1987/88:K3 yrkande 1 såvitt nu är i
fråga avslår det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i
kommunallagen (1977:179) såvitt avser 1 kap. 5 § tredje stycket och 3
kap. 13 a §.

2. Privatisering av kommunal verksamhet (mom. 6)

Nils Berndtson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ”De i” och
slutar med ”1987/88:K613” bort ha följande lydelse:

Vad härefter gäller den i förevarande avsnitt upptagna privatiseringsfrågan
får utskottet i anslutning till motion K4 anföra följande. Under senare år
har privatisering av kommunal verksamhet ökat i omfattning. Som framgår
av motionen kan härigenom för kommuninvånarna uppkomma olika negativa
kommunaldemokratiska konsekvenser. För att undvika sådana problem -närmare beskrivna i motionen - måste tillses att samhälleliga organ även i
framtiden svarar för den grundläggande samhällsservicen. Vad utskottet
sålunda anfört med anledning av motion K4 bör ges regeringen till känna.

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

6. beträffande privatisering av kommunal verksamhet

a) att riksdagen med bifall till motion 1987/88:K4 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) att riksdagen avslår motionerna 1987/88:K1 yrkande 1 och
1987/88:K613.

3. Kommunal information (mom. 11)

Börje Stensson och Ingela Mårtensson (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med ”Utskottet
har” och slutar med ”avstyrks följaktligen” bort ha följande lydelse:
Utskottet delar de i motionen gjorda övervägandena rörande kommunal
information. Utskottet anser det således inte påkallat med några lagstiftningsåtgärder
på området utan kommunerna bör även i framtiden självständigt
få sköta informationen i kommunala frågor. Det anförda bör ges
regeringen till känna. Utskottet tillstyrker följaktligen motionen.

dels att moment 11 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

11. beträffande kommunal information
att riksdagen med bifall till motion 1987/88:K1 yrkande 8 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

KU 1987/88:23

25

4. Utjämningsmandat vid kommunfullmäktigval i
valkretsindelade kommuner (mom. 13)

Börje Stensson (fp), Nils Berndtson (vpk) och Ingela Mårtensson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande sorn på s. 21 börjar med ”Utskottet
har” och slutar med ”gällande utjämningsmandat” bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det är viktigt att åtgärder vidtas i syfte att förbättra
proportionaliteten i de kommunala valen. Demokratiberedningen har i sin
utredning av det kommunala valsystemet kommit fram till att ett valsystem
med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat skulle innebära större
rättvisa. Beredningens majoritet ansåg visserligen att en sådan förändring
endast skulle ge smärre förbättringar. I ett sammanhang som detta är det
dock enligt utskottet angeläget att varje möjlighet till förbättring tas till vara.
Riksdagen bör därför nu uppdra åt regeringen att utarbeta regler för
övergång till ett valsystem med utjämningsmandat i valkretsindelade kommuner.
Utskottet förordar således bifall till de i det föregående redovisade
motionsyrkandena gällande utjämningsmandat.

dels att moment 13 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

13. beträffande utjämningsmandat vid kommunfullmäktigval i valkretsindelade
kommuner

att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:K701, 1986/87:K703
såvitt nu är i fråga, 1986/87:K705 yrkande 1,1986/87:K710 yrkande 2,
1987/88:K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga, 1987/88:K704,1987/88:K706
yrkande 1 och 1987/88: K707 yrkande 2 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.

5. 3-procentsspärren vid landstingsval (mom. 15)

Nils Berndtson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med ”Motioner
med” och slutar med ”1987/88:K707 yrkande 1” bort ha följande lydelse:
Vad härefter gäller 3-procentsspärren vid landstingsval får utskottet
anföra följande. Spärren innebär onekligen att även mycket starka lokala
opinioner inom ett landsting kan utestängas. Enligt utskottets mening är det
dags att slopa spärren. Riksdagen bör därför i enlighet med kraven i
motionerna 1986/87:K705 och K4 hos regeringen begära ett sådant förslag.
Utskottet tillstyrker följaktligen de angivna motionerna.

dels att moment 15 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

15. beträffande 3-procentsspärren vid landstingsval

a) att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:K705 yrkande 2
och 1987/88:K4 yrkande 5 såvitt nu är i fråga som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

b) att riksdagen avslår motionerna 1986/87:K710 yrkande 1 och
1987/88:K707 yrkande 1.

KU 1987/88:23

26

Särskilda yttranden

KU 1987/88:23

1. Propositionen i dess helhet

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (m) anför:

Moderata samlingspartiet har i motion 1987/88:K2 yrkat avslag på proposition
1986/87:91 i dess helhet. En rad skäl härför redovisas i motionen. Bl.a.
anförs att propositionen bygger på bristfälligt underlag med hänvisning till att
den pågående försöksperioden med frikommuner ännu ej kunnat utvärderas.
Vidare påtalas att innebörden av ett ökat s.k. brukarinflytande är oklart
redovisad. Om propositionen genomdrivs kommer fungerande nämnd- och
styrelseorganisationer att kunna upplösas och kompetensen drabbas i de
kommunala förvaltningarna, vilket bl.a. kommer att medföra minskad
rättssäkerhet för den enskilde.

Sedan utskottet nu kunnat enas om att ej tillstyrka en permanent
lagstiftning rörande en friare kommunal nämndorganisation och i stället
föreslår att det pågående frikommunförsöket vidgas att omfatta de kommuner
som så önskar anser vi skäl ej längre föreligga att vidhålla vårt generella
avslagsyrkande. På ett område där vi ej kunnat dela utskottsmajoritetens
uppfattning, har vi således anfört reservation.

2. Insyn för samtliga partier i kommunala nämnders arbete
Nils Berndtson (vpk) anför:

I anslutning till utskottets ställningstagande till den i motion K4 yrkande 3
upptagna frågan vill jag erinra om att utskottet vid flera tidigare tillfällen
framhållit att principiella kommunaldemokratiska skäl talar för vikten av att
även små partier representerade i fullmäktige har möjlighet att få insyn i de
kommunala organens arbete (se t.ex. KU 1985/86:15 s. 50). Det är angeläget
att det av utskottet förordade beredningsarbetet leder fram till en ändring i
kommunallagen som ger möjlighet för samtliga i kommuner och landsting
företrädda partier att delta i arbetet i styrelser och nämnder.

3. Ökad målstyrning av kommunal verksamhet

Börje Stensson och Ingela Mårtensson (båda fp) anför:

Det i förevarande avsnitt framlagda förslaget rör den i 1 kap. 7 §
regeringsformen fastlagda principen att beslutanderätten i kommunerna
utövas av valda församlingar. Vi delar den i motion 1987/88:K1 framförda
uppfattningen att förslaget borde ha lagrådsgranskats.

4. Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda
Bengt Kindbom och Karl Boo (båda c) anför:

Beträffande den aviserade utredningen, såvitt gäller frågan om ersättning till
de förtroendevalda, vill vi tillägga följande. Enligt vår mening bör utredningsarbetet
syfta till att uppnå en ordning som ger flertalet inkomsttagare
möjlighet att åta sig kommunala uppdrag utan att göra en ekonomisk förlust.

Ett system med kommunala arvoden till de förtroendevalda ger därvid ett
rättvisare resultat än ett system med ersättningar för förlorad arbetsförtjänst.
Vi kan i övrigt hänvisa till de synpunkter i saken som anförts i en reservation
till det betänkande av utskottet vari den nuvarande lagstiftningen på området
behandlades (KU 1982/83:28 s. 5 f.).

5. Utjämningsmandat och småpartispärr vid
kommunfullmäktigval i valkretsindelade kommuner

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m) anför:

Vårt ställningstagande till motionerna rörande ändrat valsystem i kommunfullmäktigval
i valkretsindelade kommuner innebär inte att vi anser att denna
fråga därmed skall läggas åt sidan. Vi är av den uppfattningen att det vore
värdefullt att i annat lämpligt sammanhang få ytterligare belyst de effekter
som införande av utjämningsmandat och någon form av småpartispärr för
med sig.

KU 1987/88:23

28

Socialutskottets yttrande
1987/88:2 y

KU 1987/88:23

Bilaga 1

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.
1986/87:91)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett socialutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte
eventuella följdmotioner. Med anledning av propositionen har väckts
motionerna 1987/88:K1 av Birgit Friggebo m.fl. (fp), 1987/88:K2 av Carl
Bildt m. fl. (m), 1987/88:K3 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c), 1987/88:K4 av Lars
Werner m.fl. (vpk) och 1987/88:K5 av Birgitta Johansson (s).

Socialutskottet tar upp i propositionen aktualiserade frågor endast såvitt
de rör socialutskottets beredningsområde.

Utskottet
Allmän bakgrund

Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna trädde i kraft den 1
januari 1980. I den ursprungliga lydelsen av denna lag fick kommunerna
frihet att tillsätta lokala organ med uppgift att handha förvaltning och
verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3
kap. 13 § kommunallagen (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, SFS
1979:408). I proposition 1978/79:181 anförde föredragande statsrådet - som
alltså endast föreslog en till de fakultativa nämnderna begränsad försöksverksamhet
- att det på sikt borde öppnas motsvarande möjligheter också för
specialreglerad kommunal samt landstingskommunal verksamhet. Detta
ansågs emellertid kräva mer ingående överväganden (prop. s. 19).

Konstitutionsutskottet anförde för sin del att det delade den uppfattning
som kommit till uttryck i flera av motionerna och i ett yttrande av Svenska
kommunförbundet att en reform som inte omfattade även det specialreglerade
området var alltför begränsad. Enligt utskottet var det därför viktigt att ett
utredningsarbete kom till stånd som syftade till en utvidgning av försöksverksamheten.
Utskottet ansåg att de utredningar som var nödvändiga borde
bedrivas så att en proposition härom kunde framläggas redan under hösten

1979. Detta gavs regeringen till känna (KU 1978/79:36 s. 10).

I proposition 1979/80:54 om försöksverksamhet med lokala organ för
specialreglerad förvaltning i kommunerna föreslogs härefter en utvidgning
av den ännu inte ikraftträdda lagen. Förslaget innebar att möjligheten att
tillsätta lokala organ skulle omfatta bl. a. de obligatoriska nämnder som

numera motsvaras av socialnämnden. En central facknämnd på varje område 29

måste dock behållas. Som allmänt villkor för att en uppgift skulle få överföras
till lokalt organ föreslogs vidare gälla att uppgiften på grund av sin
anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för
handläggning i ett lokalt organ (2 § första stycket 2 lokalorganslagen). I
propositionen anfördes (s. 28) att syftet med denna bestämmelse vidare var
att klargöra att uppgifter som på grund av sakens natur eller författningsbestämmelser
har övergripande eller samordnande karaktär skall ligga kvar hos
den centrala nämnden.

I proposition 1979/80:54 diskuterades även frågan om lämpligheten av att
låta lokala organ besluta i ärenden rörande myndighetsutövning, bl. a. vissa
frihetsberövanden. Föredragande statsrådet anförde i denna del följande
(prop. s. 19).

Kommittén framhåller att starka rättssäkerhetskrav anknyter till myndighetsutövningen.
Dessa kan enligt kommittén tillgodoses likaväl hos lokala
som hos centrala nämnder. Kommittén hänvisar till att de sociala distriktsnämnderna
har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden och om andra
angelägenheter som är starkt ingripande för den enskilde. Enligt kommittén
har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mot de sociala
distriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén har inte
kunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta ärenden som
avser myndighetsutövning från de ärenden som skall kunna överlämnas till
lokala organ och föreslår därför inte någon inskränkning i detta avseende.

Jag kan på det hela taget instämma i vad kommittén har anfört. Det finns
utan tvivel grupper av ärenden om myndighetsutövning som lämpar sig väl
för handläggning i lokala organ. Om dessa ärenden lämnas utanför, finns det
risk att de lokala organens uppgiftsområden blir alltför snäva och att
försöksverksamheten inte ger några klara resultat.

Jag vill understryka att en reform av det slag som jag förordar måste ha som
en grundläggande förutsättning att rättssäkerheten inte får försämras genom
att uppgifter flyttas till lokala organ. De bestämmelser i lagar och förordningar
som syftar till att skydda rättssäkerheten är naturligtvis tillämpliga i samma
utsträckning, när ett lokalt organ handlägger ett ärende som när detta
handläggs av den centrala nämnden. Det lokala organets beslut kan
överklagas i samma mån som den centrala nämndens beslut. Om man i
kommunen inte är övertygad om att det lokala organet, trots att de formella
rättssäkerhetsgarantierna gäller, är i stånd att med de resurser som ställs till
organets förfogande åstadkomma en tillfredsställande handläggning, förutsätter
jag att ärendegruppen inte överlämnas till det lokala organet. Det finns
anledning att räkna med att kommunerna kommer att iaktta återhållsamhet
med att låta lokala organ ta över ärenden som är känsliga från rättssäkerhetsoch
likställighetssynpunkt och där intresset av enhetlig bedömning är särskilt
starkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällande med sådan styrka att det
knappast kan komma i fråga att uppgiften överlämnas till lokala organ.

De angivna frågorna diskuterades inte av konstitutionsutskottet. Den
ändrade lagen antogs av riksdagen (SFS 1979:1167).

Socialutskottet, som inte yttrade sig över proposition 1979/80:54, behandlade
under samma tid proposition 1979/80:1 om socialtjänsten. I sitt
betänkande över denna proposition anförde utskottet bl. a. följande (SoU
1979:80:44 s. 91).

KU 1987/88:23

Bilaga 1

30

Samtidigt är det viktigt att behålla socialnämndens övergripande ansvar för
socialtjänsten i kommunen. Att de lokala organen får en stärkt ställning får
nämligen inte innebära att olika regler kommer att gälla i olika delar av
kommunen eller att olika grupper av kommunmedlemmar kommer att
behandlas på olikformigt sätt. Socialnämnden måste således bevaka utvecklingen
i hela kommunen och vid behov vidta åtgärder för att samordna olika
aktiviteter. 1 vissa fall kan detta leda till att socialnämnden själv bör avgöra
vissa grupper av ärenden, t. ex. i syfte att nå en jämn fördelning av
tillgängliga resurser. Viktigare frågor bör med hänsyn till kravet på
samordning och helhetsplanering alltid passera socialnämnden.

Genom lagen (1985:127) ont särskilda organ i landstingskommunerna har
fr.o.m. år 1986 öppnats möjlighet för landstingskommunerna att inrätta
särskilda organ med uppgift att under en eller flera nämnder handha
förvaltning och verkställighet för en del av landstingskommunen eller för en
eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten. Lagen omfattar
bl. a. uppgifter som ankommer på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden
och omsorgsnämnden.

Proposition 1986/87:91

I propositionen föreslås bl. a. vissa ändringar i kommunallagen (1977:179) i
syfte att utveckla brukarinflytande samt en ny lokalnämndslag, varigenom
de möjligheter att inrätta lokala organ som finns i den nu gällande
provisoriska lagstiftningen permanentas. Kommunerna föreslås också få
ännu större möjligheter än tidigare att fritt organisera sin centrala och lokala
nämndverksamhet genom att kravet på ett bibehållande av en central nämnd
för resp. fackområde tas bort. Bl. a. socialnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden
skulle härigenom bli fakultativa specialreglerade nämnder.
Det för närvarande uttryckliga kravet på att en uppgift som skall lämnas till
ett lokalt organ skall lämpa sig för detta på grund av sin anknytning till
kommundelen och beskaffenhet i övrigt har inte fått någon motsvarighet i
den nu föreslagna lagen. Enligt föredragande statsrådet bör denna princip
dock gälla även utan uttryckligt lagstöd (prop. s. 36 och 39). När det gäller
uppgifter rörande myndighetsutövning m. m. anförs vidare följande (prop.
s. 37).

Jag vill emellertid stryka under att kommunerna när de väljer organisationsform
för den specialreglerade verksamheten särskilt bör beakta myndighetsutövningens
behov av specialistkompetens och övriga resurser. Ett exempel
gäller tvångsvisa omhändertaganden av barn där det krävs speciell kunskap
och erfarenhet.

Jag vill särskilt peka på att ändringar i den kommunala nämndorganisationen
bör ske på ett sådant sätt att situationen inte försvåras för människor med
små möjligheter att hävda sig och att behovet av kunskaper och resurser för
grupper med ovanliga och krävande behov av vård, service och utbildning
beaktas. Skillnaderna i vård- och servicenivå mellan en kommuns olika delar
får inte bli för stora. Det är viktigt att de enskilda människorna, oavsett i
vilken kommundel de bor, får tillgång till den service som är av stor betydelse
för möjligheterna att leva på en rimlig nivå.

KU 1987/88:23

Bilaga 1

31

I propositionen föreslås även en ny möjlighet att inrätta s. k. särskilda organ
under en lokal nämnd. För de särskilda organen skall i princip gälla vad som
är föreskrivet för lokala nämnder. Härigenom öppnas möjlighet att låta bl. a.
ärenden enligt socialtjänstlagen avgöras av särskilt organ om kommunfullmäktige
så beslutar.

Socialnämndens uppgifter

Socialnämndens uppgifter framgår bl. a. av 5 § samt 7-10 §§ socialtjänstlagen
(1980:620). Uppgifterna kan indelas i strukturinriktade insatser, varmed
avses insatser som syftar till en god samhällsmiljö, allmänt inriktade insatser,
varmed åsyftas generellt utformade sociala insatser inom t. ex. barnomsorg
och äldreomsorg, samt slutligen individuellt inriktade insatser, vilka avser
sociala tjänster direkt anpassade till den enskildes behov (jfr prop. 1979/80:1
del A s. 152 f.). Några av dessa uppgifter tilldrar sig särskilt intresse i här
aktuellt sammanhang.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skall enligt 7 § socialtjänstlagen
bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att
påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen.
Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer
utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden skall även i
övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god
samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra
grupper som har behov av samhällets särskilda stöd.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen berördes av utskottet
bl. a. i dess yttrande till bostadsutskottet över förslaget till ny plan- och
bygglag (SoU 1985/86:ly s. 12). Utskottet framhöll då att man i förslaget
överlämnat åt den enskilda kommunen att bestämma omfattning och
utformning av samrådet kring kommunens översiktsplanering. Utskottet
underströk att ett stort ansvar härigenom lagts på kommunerna. Socialnämnderna
har, enligt vad utskottet anförde, genom sin verksamhet en unik
kunskap om kommunen och de problem som finns där. Denna kunskap
måste tas till vara i arbetet med att försöka skapa goda sociala miljöer.
Utskottet framhöll önskvärdheten av att man i varje kommun utarbetar
lämpliga rutiner för samråd mellan byggnadsnämnd och socialnämnd med
sikte på ett kontinuerligt utbyte av information och synpunkter i planeringsfrågor.

När det gäller socialtjänstens insatser i individuella ärenden finns regler
inte bara i själva socialtjänstlagen. Utgångspunkten är visserligen den
enskildes rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen, mot vilken svarar ett
yttersta ansvar för kommunen enligt 3 § samma lag. Rätten till bistånd kan
omfatta varje typ av stöd och hjälp som den enskilde visar sig vara i behov av i
det enskilda fallet. Hit hör således inte endast ekonomiskt stöd i form av
socialbidrag utan även kommunal service såsom barnomsorg, social hemtjänst
m.m., samt även individuellt utformade behandlingsinsatser såsom
kontaktperson, vård utom hemmet samt olika former av behandling i öppna
former. Socialnämndens särskilda skyldigheter när det gäller stödet till
enskilda missbrukare samt omsorgen om barn och ungdomar som riskerar att

KU 1987/88:23

Bilaga 1

32

utvecklas ogynnsamt preciseras i 11 § resp. 12 § socialtjänstlagen.

Socialnämndens uppgifter på barn- och ungdomsområdet rymmer även
tvångsbefogenheter gentemot enskilda. Enligt 28 § socialtjänstlagen kan
sålunda socialnämnden förbjuda en vårdnadshavare att flytta en underårig
från ett familjehem där denne vistas om det finns risk som inte är ringa för att
barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas om det skiljs från hemmet. I
brådskande fall kan flyttningsförbud beslutas av nämndens ordförande.

Enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om värd av unga
(LVU), vilken kompletterar socialtjänstlagen för de fall erforderlig vård
utom hemmet inte kan beredas i frivilliga former, ankommer det vidare på
socialnämnden att ansöka hos länsrätten om beslut om vård enligt lagen.
Socialnämnden har även befogenhet att själv besluta om omedelbart
omhändertagande av den som är under 20 år om det är sannolikt att den unge
kan beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut inte kan avvaktas. Om
inte heller nämndens beslut kan avvaktas får beslut fattas av nämndens
ordförande eller någon annan ledamot som nämnden förordnat.

Lagen (1981:1243) om värd av missbrukare i vissa fall (LVM) innehåller
inte motsvarande tvångsbefogenheter för socialnämnden. Socialnämnden
har emellertid att föranstalta om verkställighet av rättens beslut om vård och
kan t. ex. begära polishandräckning. I sammanhanget bör även nämnas att
socialberedningen i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbrukarna, Socialtjänsten,
Tvånget föreslagit vidgade tvångsbefogenheter för socialnämnden.
Enligt förslaget skall sålunda socialnämnden - eller i brådskande fall dess
ordförande eller annan därtill utsedd ledamot - under vissa förutsättningar
kunna besluta om omedelbart omhändertagande av missbrukare.

Utskottets överväganden

Det framlagda förslaget till lokalnämndslag gäller - såvitt förslaget rör
socialutskottets beredningsområde - socialtjänst och hälsoskydd på det
kommunala området samt för de kommuner som inte ingår i landstingskommun
hälso- och sjukvård, tandvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

Socialutskottet delar synen att den kommunala och landstingskommunala
förvaltningen bör vara så ändamålsenligt organiserad som möjligt och att
formerna för detta kan skifta från kommun till kommun alltefter de
varierande lokala förutsättningarna. Det finns emellertid skäl att framhålla
att det på det sociala området finns vissa funktioner som måste omgärdas
med vissa garantier och på vars organisation man inte kan anlägga enbart
praktiska och ekonomiska synpunkter. Det är i det avseendet främst de
kommunala socialnämndernas verksamhet som tilldrar sig intresse.

Som ovan framgått har socialtjänsten till uppgift bl. a. att delta i
samhällsplaneringen och verka för en god samhällsmiljö och goda förhållanden
för barn och ungdom, äldre och handikappade m.fl. Till grund för
socialnämndens medverkan ligger den egna verksamhetsplaneringen och
uppföljningen därav, vilken som utskottet framhöll i anslutning till behandlingen
av förslaget till ny plan- och bygglag, ger socialnämnden en unik
kunskap om kommunen och de problem som finns där. Utskottet har svårt

KU 1987/88:23

Bilaga 1

33

3 Riksdagen 1987188. 4sami. Nr23

att se att denna samlade kunskap och överblick över de sociala miljöerna i
kommunen skulle kunna vidmakthållas om dessa uppgifter splittras upp på
lokala nämnder. Inte heller kan en lokal nämnd med samma eftertryck föra
fram de sociala synpunkterna, vilka ju kan innebära att hänsyn måste tas till
varierande förhållanden i olika kommundelar. Att lägga över dessa uppgifter
på en annan central facknämnd eller på kommunstyrelsen kan också rymma
betydande problem. Socialutskottet ser det som en uppenbar risk att de
sociala synpunkterna då kommer att få stå tillbaka i samhällsplaneringen till
förmån för rent tekniska och ekonomiska synpunkter. En ny lagstiftning på
området måste därför innehålla garantier för att inte den sociala kunskapen
och erfarenheten utarmas i kommunen och för att de sociala synpunkterna
bevakas av ett därtill kompetent organ med överblick över hela kommunen.

En fråga som emellertid tilldrar sig ännu större intresse är hur de för
enskilda människor så betydelsefulla individärendena kan komma att
handläggas i en starkt decentraliserad kommunal organisation. Som ovan
framgått gäller det här både ställningstaganden till människors behov av
bistånd i akuta situationer - vilket är en lagreglerad individuell rättighet - och
beslut om vissa åtgärder oberoende av samtycke, bl. a. frihetsberövande
åtgärder som går i omedelbar verkställighet. Det är alltså fråga om några av
de svåraste och för den enskilde mest ingripande beslut som anförtrotts
annan myndighet än domstol.

Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut av här aktuell art kringgärdas
med vissa regler som garanterar kompetens, opartiskhet och skydd för den
enskildes integritet. Det inger mot denna bakgrund betänkligheter att
överlämna åt varje kommun att uppdra åt lokala organ - som i princip kan ha
hur begränsat verksamhetsområde som helst - att besluta i frågor av detta
slag. Lagförslaget synes t.o.m. öppna möjlighet att överlämna sådana
beslutsfunktioner åt särskilda organ under de lokala nämnderna och till de
särskilda organens ordförande eller annan ledamot. Det kan inte bortses från
risken att ett sådant arrangemang kan leda till mycket olikformig praxis i
olika delar av en kommun, vilket inte kan accepteras i ärenden av denna art.
Det är också tveksamt om man på denna beslutsnivå alltid kan garantera den
sociala kompetens och erfarenhet som behövs för att bedöma t. ex. frågor om
tvångsomhändertagande av barn.

Det har i olika sammanhang pekats på möjligheten till överprövning av
beslut efter överklagande m. m., vilken i viss mån kan eliminera olägenheterna
av att olika praxis kan uppstå lokalt. När det gäller socialtjänsten finns
emellertid skäl att framhålla att de enskilda människor som det här gäller just
genom sin utsatta sociala situation inte alltid är i stånd att bevaka och
genomdriva sina rättigheter effektivt i ett byråkratiskt system. Möjligheten
att överklaga framstår ibland som otillräcklig för dem som bäst behöver
socialtjänstens hjälp. Det kan också erinras om att vissa underlåtenheter att
ingripa, t. ex. underlåtenhet att omhänderta ett barn som löper risk att
skadas, aldrig kommer under prövning av en besvärsmyndighet. Möjligheten
att överklaga kan därför inte ersätta regler som skall säkerställa kvaliteten
hos det grundläggande beslutet.

Från principiella synpunkter kan vidare ifrågasättas om det inte bör
bestämmas i lag på vilken nivå beslut av denna art bör fattas. Det är

KU 1987/88:23

Bilaga 1

34

otillfredsställande att kompetensen att besluta om frihetsberövande åtgärder
skall kunna skifta starkt från kommun till kommun och t. o. m. mellan olika
kommundelar.

Slutligen bör när det gäller de individuella ärendena erinras om angelägenheten
av att tillgodose sekretesskraven och skydda den enskildes integritet.

Socialutskottet har här pekat på flera funktioner för de nuvarande
socialnämnderna vilka enligt utskottets mening kan bli svåra att upprätthålla
konsekvent i en helt fri kommunal organisation. Utskottet anser att garantier
måste skapas för att dessa funktioner inte utarmas utan upprätthålls på en
minst lika god kvalitativ nivå som nu. Utskottet vill i det sammanhanget
erinra om vad som i propositionen anförs (s. 37) om beaktande av
myndighetsutövningens behov av specialistkompetens och övriga resurser
och om att skillnaderna i vård- och servicenivå inte får bli för stora. Utskottet
vill tillägga att det här inte bara gäller att det finns specialistkunskap inom
tjänstemannakåren. De ansvariga förtroendemännen måste själva besitta
tillräcklig social erfarenhet och kompetens för att kunna bedöma de förslag
som förs fram.

Enligt utskottets mening är de angivna kraven av sådan tyngd att de inte
kan tillgodoses enbart genom motivuttalanden. Utskottet har vidare som
ovan framgått principiella invändningar mot att lagstiftaren lämnar öppet på
vilken nivå beslut kan fattas om åtgärder såsom inskränkningar i människors
personliga frihet eller skydd för barn som löper allvarlig fara. Socialutskottet
anser att dessa frågor kräver ytterligare analys och överväganden.

Stockholm den 27 oktober 1987

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m),
Kjell Nilsson (s), Ulla Tillander (c), Anita Persson (s), Gunnar Ström (s), Per
Arne Aglert (fp), Ann-Cathrine Haglund (m), Yvonne Sandberg-Fries (s),
Rosa Östh (c), Inga Lantz (vpk), Ingrid Andersson (s), Claes Rensfeldt (s)
och Karin Falkmer (m).

KU 1987/88:23

Bilaga 1

35

Utbildningsutskottets yttrande
1987/88:1 y

KU 1987/88:23

Bilaga 2

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting
(prop. 1986/87:91)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 10 september 1987 beslutat att bereda
utbildningsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1986/87:91 om
aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte motioner såvitt propositionen
och motionerna rör utbildningsutskottets beredningsområde.

Utbildningsutskottet begränsar sitt yttrande till propositionens kapitel 3
Större möjligheter att decentralisera nämndarbetet i kommunerna. I anslutning
härtill behandlar utskottet motionerna 1987/88:K1 (fp) yrkande 6,
1987/88:K2 (m), 1987/88:K3 (c) och 1987/88:K4 (vpk) yrkande 6.

I propositionen lägger regeringen fram ett förslag till lokalnämndslag som
skall ersätta lokalorganslagen (1979:408, ändrad senast 1983:304). Kommunernas
frihet att organisera sin centrala och lokala nämndverksamhet
föreslås bli utökad. Ansvaret för specialreglerade uppgifter skall kunna
lämnas åt en lokal nämnd även om uppgiften inte i alla avseenden har
anknytning till kommundelen, vilket gällande lokalorganslag föreskriver.
Lokala nämnder föreslås vidare kunna ansvara för uppgifter som avser
statligt reglerade tjänster. Ett annat förslag är att de kommuner som har
geografiskt heltäckande lokala nämnder får större frihet att bestämma om en
obligatorisk specialreglerad nämnd skall finnas. Bl.a. föreslås skolstyrelsen
bli en fakultativ nämnd.

Lagförslaget avses träda i kraft den 1 januari 1988.

I motion 1987/88: K2 (m) hemställs att riksdagen avslår propositionen i
dess helhet. I vad gäller förslaget om en ny lokalnämndslag anser motionärerna
att lokala nämnder i kommunerna visserligen skulle kunna medföra
fördelar, men att de problem som är förknippade med en långtgående
decentralisering måste studeras noggrant innan lagstiftning sker. Detta gäller
främst förslaget att de specialreglerade nämnderna skall bli fakultativa. Om
fungerande nämnd- och styrelseorganisationer upplöses kan det resultera i
bristfällig handläggning, ökad byråkrati och kraftiga kostnadsökningar samt
minskad rättssäkerhet för den enskilde.

Även i motion 1987/88:K3 (c) hemställs att propositionen avslås av
riksdagen. Enligt motionärerna är erfarenheterna av lokalorganslagen goda i
vad gäller verksamheten med lokala organ och kommundelsnämnder i
kommunerna. Bestämmelser därom anses dock böra införas i kommunallagen.
Regeringens förslag om att nämnderna för det specialreglerade området

36

skall bli fakultativa avvisas. Motionärerna anser att detta skulle möjliggöra
en centralisering av dessa nämnders funktioner, vilket skulle motverka
åsyftad strävan till decentralisering av beslutsfattandet i kommunerna.

I motion 1987/88:K4 (vpk) yrkande 6 föreslås att riksdagen avslår
regeringens förslag att nämnderna för de specialreglerade områdena blir
fakultativa. Vissa uppgifter bör inte utan vidare kunna överföras till lokala
nämnder. Avsaknaden av centrala nämnder kan vidare leda till ökad
koncentration av beslutsfattandet till kommunstyrelsen och ökad makt hos
dess administration. En upplösning av rättspraxis och olikheter i
nämndstrukturer mellan kommuner, vilket kan förväntas av förslaget, är
andra skäl till varför propositionen i denna del avstyrks.

Särskilt i folkrika eller till ytan stora kommuner med flera tätorter finns det
enligt motion 1987/88:K1 (fp) skäl att inrätta direktvalda beslutande
kommundelsfullmäktige. Målet bör vara - enligt motionärerna - att låta
kommundelsfullmäktige svara för fördelningen av resurser till alla de
områden där inte särskilda skäl gör en central bedömning nödvändig.
Lokalorganslagen bör äga fortsatt giltighet i avvaktan på en ny lagstiftning.
Mot denna bakgrund hemställs att förslaget till lokalnämndslag avslås av
riksdagen (yrkande 6).

Utbildningsutskottet har samma grundsyn som kommer till uttryck i såväl
propositionen som samtliga här behandlade motioner, nämligen att medborgarinflytandet
över den kommunala verksamheten bör utvecklas och stärkas.
Målet är att kommuninvånarna skall ges större delaktighet i den kommunala
beslutsprocessen. Därmed skall de också kunna ta ett större ansvar för
gemensamma angelägenheter.

En förutsättning för medborgarnas ökade delaktighet i den kommunala
verksamheten är i flertalet fall att den statliga detaljstyrningen minskar. På
vissa områden har emellertid centralt fastställda regler ett värde för att
upprätthålla vissa kvalitetskrav. På utbildningsområdet tar sig detta uttryck i
bestämmelser med syfte att hävda kravet på likvärdig utbildning med hög
kvalitet i olika delar av landet och för alla elever (jfr UbU 1985/86:14, rskr.
1985/86:203).

Utbildningsutskottet vill erinra om att det inom den offentliga sektorn för
närvarande pågår ett omfattande arbete i syfte att finna former för en ökad
decentralisering av uppgifter och ansvar inom den kommunala sektorn.
Utbildningsutskottet vill peka på det beredningsarbete som för närvarande
sker i den s.k. kommunallagsgruppen (C 1986:A) och vars resultat skall
redovisas under första halvåret år 1988. Vidare vill utskottet erinra om den
försöksverksamhet som regleras enligt den s.k. frikommunlagen (1984:382,
ändrad senast 1986:97). Nio primärkommuner och tre landstingskommuner
bedriver t.o.m. år 1988 försöksverksamhet med en annan nämndorganisation
än den som föreskrivs i lag eller annan författning. Denna försöksverksamhet,
som inom kort skall utvärderas, innebär en längre gående decentralisering
än vad regeringens förslag till lokalnämndslag medger.

Hur långt en decentralisering av beslutsfattandet inom kommunerna skall
föras fr.o.m. den 1 januari 1988 råder det, som framgår av motionerna,
tvekan om. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att avvakta den
utvärdering av frikommunförsöken som skall komma till stånd i anslutning

KU 1987/88:23

Bilaga 2

37

4

till att dessa försök avslutats med utgången av år 1988. Till bilden hör att till
utbildningsdepartementet är knuten en parlamentariskt sammansatt beredning
om statens styrning på skolområdet. Denna beredning har som ett
väsentligt uppdrag (jfr dir. 1987:16) att behandla frågor om en ändamålsenlig
delegering inom skolstyrelsens förvaltningsområde. Utskottet är därför av
den bestämda uppfattningen att man bör avvakta det resultat som denna
beredning kan komma fram till innan beslut fattas i fråga om skolstyrelsen
som obligatorisk specialreglerad nämnd.

Stockholm den 27 oktober 1987
På utbildningsutskottets vägnar
Lars Gustafsson

Närvarande: Lars Gustafsson (s), Pär Granstedt (c), Helge Hagberg (s),
Birgitta Rydle (m), Lars Svensson (s), Ylva Annerstedt (fp), Göran Allmér
(m), Barbro Nilsson (s), Margareta Hemmingsson (s), Lars Leijonborg (fp),
Birger Hagård (m), Larz Johansson (c), Björn Samuelson (vpk), Kristina
Svensson (s) och Rinaldo Karlsson (s).

Avvikande mening

Lars Gustafsson, Helge Hagberg, Lars Svensson, Barbro Nilsson, Margareta
Hemmingsson, Kristina Svensson och Rinaldo Karlsson (alla s) anser

att den del av utskottets yttrande som på s. 37 börjar med ”Utbildningsutskottet
vill” och på s. 38 slutar med ”specialreglerad nämnd” bort ha
följande lydelse.

Utbildningsutskottet anser att möjligheterna för kommunerna att inom
ramen för en statlig målstyrning organisera sin verksamhet bör öka. Enligt
gällande lokalorganslag föreligger det vissa hinder för en sådan utveckling på
det kommunala planet. Förslaget till lokalnämndslag innebär att de kommuner
som har goda geografiska och strukturella förutsättningar att decentralisera
nämndarbetet nu får möjlighet att finna nya former för att organisera
den kommunala verksamheten. Utbildningsutskottet vill emellertid därvid
att särskild vikt fästs vid vad som i propositionen anförts dels på s. 39: ”Jag
vill dock stryka under att kommunerna även utan uttryckligt lagstöd endast
bör till lokala nämnder decentralisera sådana specialreglerade uppgifter som
lämpar sig för handläggning av lokala nämnder. Grundtanken med lokala
nämnder med en kommundel som arbetsområde står givetvis fast. Samordnande
eller övergripande uppgifter som rör hela kommunen bör därför i
princip inte läggas ut på en lokal nämnd”, dels ock på s. 43: ”Jag förutsätter
således att det även i kommuner med decentraliserad nämndverksamhet i
regel finns behov av förtroendemannaorgan på central nivå vid sidan av
kommunstyrelsen. Jag utgår från att detta särskilt bör gälla sakområden där
likartad bedömning och tillämpning över hela kommunen är nödvändig till
följd av de nationella mål som uppställts för verksamheten såsom är fallet

KU 1987/88:23

Bilaga 2

38

inom t.ex. socialtjänstens, utbildningens, miljö- och hälsoskyddets samt
byggnadslagstiftningens områden. ”

Med hänvisning till det anförda föreslår utbildningsutskottet att konstitutionsutskottet
tillstyrker proposition 1986/87:91 i den del som avser lokalnämndslag.

KU 1987/88:23

Bilaga 2

39

Bostadsutskottets yttrande
1987/88:1 y

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop.
1986/87:91)

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte
motioner.

I propositionen behandlas frågor om medborgarinflytande på de kommunala
tjänsterna, decentralisering av den kommunala organisationen och
utveckling av de förtroendevaldas roll. Bostadsutskottet behandlar i detta
yttrande de i propositionen väckta frågorna om decentralisering och det
därmed sammanhörande förslaget till lokalnämndslag. Utskottet begränsar
sig dessutom till frågor som har anknytning till byggnadsnämndens uppgifter
enligt de föreslagna nya reglerna.

Yrkanden med anknytning till den föreslagna lokalnämndslagen har
väckts i motionerna 1987/88:K1 (fp), K2 (m), K3 (c) och K4 (vpk).

Propositionen

Lokalnämndslagen avses träda i kraft den 1 januari 1988 och då ersätta lagen
om vissa lokala organ i kommunerna, lokalorganslagen, som gällt sedan

1980. Lokalnämndslagen ger kommunerna större möjligheter att ändra sin
organisation än lokalorganslagen. Bl.a. innehåller lokalnämndslagen bestämmelser
om de centrala nämnderna som saknar motsvarighet i lokalorganslagen.

Lokalnämndslagen innebär i huvudsak följande. Kommunfullmäktige
skall få inrätta lokala nämnder för att sköta sådan förvaltning och verkställighet
som annars skall fullgöras av bl.a. byggnadsnämnden. Befogenheter som
en statlig myndighet lämnat till byggnadsnämnden skall få lämnas till en lokal
nämnd bara om myndigheten medger det. Beträffande centrala nämnder
avses följande gälla. Har lokala nämnder inrättats för hela kommunen för
förvaltning och verkställighet som annars skall fullgöras av byggnadsnämnden
får kommunfullmäktige uppdra åt någon annan central nämnd att ta över
den verksamhet som inte har tagits över av en lokal nämnd. Vidare avses
kommunfullmäktige efter regeringens medgivande få besluta om en annan
nämndorganisation än den som föreskrivs i lag.

I propositionen anmäls demokratiberedningens betänkanden (SOU
1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting och (SOU 1985:29)
Principer för en ny kommunallag. Det senare betänkandet bereds i civilde -

KU 1987/88:23

Bilaga 3

40

partementet med sikte på redovisning under första halvåret 1988. Vidare
redovisas bl.a. uppgifter dels om den försöksverksamhet med en friare
kommunal nämndorganisation som avses pågå t.o.m. år 1988 i vissa
kommuner, dels om de erfarenheter av decentraliseringsverksamheten i
kommunerna som framkommit genom Svenska kommunförbundet. Erfarenheterna
anges vara i huvudsak positiva. Departementschefen anser att
hittills vunna erfarenheter av förändringsarbetet motiverar ytterligare lagstiftningsåtgärder
för att stimulera och öppna nya möjligheter för kommunernas
arbete med att förändra nämndorganisationen. Ändringarna bör ske i
god tid före nästa mandatperiod. Departementschefen anser därför att man
inte kan avvakta en aviserad proposition om frikommuner 1988 eller förslag
till ny kommunallag.

I propositionen hänvisas till demokratiberedningens principskiss, enligt
vilken i varje kommun obligatoriskt skall finnas bara en styrelse och en
valnämnd. Ytterligare nämnder skall få inrättas av fullmäktige. Huvuddelen
av remissinstanserna anges ha tillstyrkt en så långtgående organisationsfrihet
för kommunerna. Förslaget till lokalnämndslag innebär att de nuvarande
specialreglerade och obligatoriska nämnderna, bl.a. byggnadsnämnden, blir
fakultativa. Departementschefen förutsätter emellertid (s. 43) att det även i
kommuner med decentraliserad nämndverksamhet i regel finns behov av
förtroendemannaorgan på central nivå vid sidan av kommunstyrelsen. Han
utgår från att detta särskilt bör gälla sakområden där likartad bedömning och
tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följd av de nationella mål
som uppställts för verksamheten såsom är fallet t.ex. inom byggnadslagstiftningens
område. Departementschefen bedömer inte nödvändigt att vidta
några ändringar i de speciallagar som innehåller regler om den kommunala
nämndorganisationen. Om friheten att organisera nämnderna får slå igenom
generellt, blir det dock, enligt honom, nödvändigt att ändra speciallagstiftningen.

Motionerna

I motion 1987/88:K1 (fp) yrkas-såvitt nu är i fråga - att riksdagen skall avslå
förslaget till lokalnämndslag (yrkande 6). Motionärerna anför att förslaget
till lokalnämndslag får ses som en permanentning av den nuvarande
försöksverksamheten. Eftersom förslaget inte öppnar vägen för direktvalda
kommundelsfullmäktige i enlighet med vad folkpartiet föreslagit i andra
sammanhang bör det avslås. En mer definitiv reglering av verksamheten bör,
enligt motionen, anstå i avvaktan på att regeringen återkommer med förslag
till en ny lag som också reglerar möjligheter till direktval.

I motion 1987/88:K.2 (m) yrkas avslag på propositionen i dess helhet.
Motionärerna anför bl.a. att det inte behöver vara en omöjlighet med en
ordning med lokala nämnder i kommuner och landsting, men att beslut
därom måste föregås av mer djuplodande analyser än de som finns i
propositionen. Motionärerna menar att förslagen bygger på ett bristfälligt
underlag. De borde bedömas mot den aviserade nya kommunallagen.
Försöksverksamheten med frikommuner har inte pågått tillräckligt länge för
att ge tillräckliga erfarenheter. Nästan halva försöksperioden återstår ännu.

KU 1987/88:23

Bilaga 3

41

Nuvarande nämndorganisation har funnits under lång tid och fungerat
tillfredsställande. Starka skäl och noggranna studier fordras för att bryta upp
denna. Det är anmärkningsvärt att förslaget inte har granskats av lagrådet
bl.a. med avseende på hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav.
Flera remissinstanser har varit kritiska i detta avseende och bl.a. påtalat att
frågan om tillståndsgivning, förelägganden och tillsyn ställer krav på
rättssäkerhet och likformighet i bedömningen. Förslaget kan väntas leda till
att nuvarande kompetens hos de centrala nämnderna inte kan behållas, anför
motionärerna.

I motion 1987/88:K3 (c) hemställs - såvitt nu är i fråga - att propositionen
skall avslås (yrkande 1). I motionen anförs att vissa av förslagen kan
förmodas motverka de decentraliseringssträvanden som centerpartiet arbetar
för. Förslagen har inte heller beretts på det sätt som riksdagen har
anledning att fordra. Lagrådet har inte hörts. Lagtexter och motiveringar ger
utrymme för skilda tolkningar. Det är viktigt att pröva i vilken omfattning
myndighetsutövning kan föras ut till lokala nämnder och organ i sådana
former att verksamhetens kvalitet kan upprätthållas. Lokalnämndslagen ger
utrymme för en centralisering och bör därför, enligt motionen, inte godtas.

I motion 1987/88:K4 (vpk) föreslås - såvitt nu är i fråga - att riksdagen
avslår propositionens förslag under punkten 3.7 att bl.a. byggnadsnämnderna
skall bli fakultativa nämnder (yrkande 6). Motionärerna anser att den
pågående försöksverksamheten bör få slutföras och erfarenheterna värderas.
Vidare anförs att införandet av lokala nämnder parallellt med centrala
nämnder medför en risk för byråkrati. Som särskilt tveksamt framstår att ge
kommunerna möjlighet att ordna ansvars- och administrativa funktioner
efter eget godtycke. Resultatet kan lätt bli en upplösning av rättspraxis, olika
strukturer mellan kommuner och ökade svårigheter för medborgarna att
hitta rätt i ansvarssystemen. Avskaffas systemet med facknämnder riskeras
att fackmässighet och insikt hos de förtroendevalda inte kan upprätthållas.
Detta kan enligt motionärerna resultera i ökad makt hos administrationen.

Byggnadsnämndens uppgifter

Den speciallagstiftning om byggnadsnämndens uppgifter som i det aktuella
ärendet berör bostadsutskottet är den nya plan- och bygglagen, PBL, och
vissa av de ändringar i andra lagar som genomfördes samtidigt med att PBL
trädde i kraft den 1 juli 1987.

I 1 kap. 7 § PBL föreskrivs att det i varje kommun skall finnas en
byggnadsnämnd, som har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten
i kommunen. Enligt 8 kap. 19 § PBL har byggnadsnämnden till uppgift att
pröva ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov. I 10 kap. PBL
föreskrivs skyldighet för byggnadsnämnden att besluta om påföljder och
ingripanden enligt PBL och på begäran lämna skriftliga upplysningar om
åtgärder som föranleder ingripanden.

111 kap. PBL har byggnadsnämnden tillagts ytterligare uppgifter, bl.a. att
verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsbild,
uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess
närmaste omgivning samt att ta de initiativ som behövs i fråga om

KU 1987/88:23

Bilaga 3

42

planläggning, byggande och fastighetsbildning. Nämnden skall vidare övervaka
efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddelade föreskrifter och
beslut. Byggnadsnämnden skall ta till vara de möjligheter PBL ger att
förenkla och underlätta ärenden för enskilda och bör därvid verka för att
lagens föreskrifter om begränsning av bygglovsplikten vinner tillämpning.
Byggnadsnämnden skall vidare på begäran lämna skriftliga upplysningar om
planläggning, byggande och fastighetsbildning samt tillhandahålla nybyggnadskarta.
Nämnden får vidare ta ut avgifter enligt av fullmäktige fastställda
taxor i ärenden om lov och förhandsbesked m.m. och i ärenden om
upprättande eller ändring av detaljplan m.m.

Beslut om antagande av detaljplan och områdesbestämmelser enligt PBL
fattas av kommunfullmäktige som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller
byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet
eller i övrigt av större vikt (5 kap. 29 § PBL). Beslut om antagande av
fastighetsplan fattas av byggnadsnämnden, eller, om planen har upprättats
gemensamt med detaljplanen och denna inte skall antas av nämnden, av det
organ som antar detaljplanen (6 kap. 13 § PBL).

Av betydelse i sammanhanget är också de regler som ger byggnadsnämnden
befogenhet att bedöma den allmänna lämpligheten av fastighetsbildning
eller åtgärder enligt anläggningslagen eller ledningsrättslagen utanför område
med detaljplan (4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen, 23 § anläggningslagen
och 21 § ledningsrättslagen). I fastighetsbildningslagstiftningen finns
också regler som ger länsstyrelsen möjlighet att förordna att en kommunal
myndighet får medge undantag från naturvårdsföreskrifter eller andra
särskilda bestämmelser om markens bebyggande (3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen,
9 § anläggningslagen och 8 § ledningsrättslagen). Bemyndigandet
torde ofta komma att riktas till byggnadsnämnden (jfr prop. 1985/86:90
s. 107).

I 43 § naturvårdslagen och 28 a § naturvårdsförordningen finns regler som
ger länsstyrelsen befogenhet att överlämna åt den kommunala nämnd som
kommunfullmäktige bestämmer att besluta om bl.a. undantag från förbudet
mot bebyggelse m.m. inom strandskyddsområde. Reglerna hade motsvarande
innehåll i lydelse före PBL:s ikraftträdande. I de flesta fall torde
delegationsbemyndigandet ha riktats till byggnadsnämnden, som därvid
samordnat sin prövning med motsvarande prövning av frågor om byggnadslov
enligt de äldre reglerna i 56 § byggnadsstadgan.

Enligt 17 § andra och tredje stycket naturvårdslagen skall byggnadsnämnden
pröva frågor om tillstånd till uppsättande av skylt varigenom allmänheten
avvisas från visst område samt förordna om borttagande av sådan olagligt
uppsatt skylt.

Bostadsutskottet

Utskottet har lämnat en översiktlig redovisning av byggnadsnämndens
uppgifter enligt plan- och bygglagen och andra hithörande lagar. Därav
framgår att byggnadsnämnden har viktiga uppgifter i fråga om tillståndsgivning
för bebyggelse och fastighetsbildning m.m. Nämnden har också att
besluta om ingripanden och sanktioner mot enskilda. Den får ta ut avgifter av

KU 1987/88:23

Bilaga 3

43

enskilda och har att svara för betydelsefull service gentemot allmänheten.
Nämndens uppgifter kan karaktäriseras som kvalificerad myndighetsutövning
som mynnar ut i såväl gynnande som betungande förvaltningsbeslut.
Uppgifterna kan inte enligt nuvarande regler anförtros åt något annat
kommunalt organ än åt ett lokalt organ enligt lokalorganslagen. Det är att
märka att denna lag inte medger delegation av beslutsrätt i andra frågor än
som på grund av sin anknytning till kommundelen och vars beskaffenhet i
övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ. I proposition 1979/
80:54, vari lokalorganslagen föreslogs, uttalades bl.a. (s. 29) att byggnadsnämndernas
ärenden om tillstånd, förbud, förelägganden och tillsyn är
ärenden i vilka kraven på rättssäkerhet och likformighet i bedömningen gör
sig mer eller mindre starkt gällande. Dessa ärenden lämpar sig, enligt den
propositionen, i skiftande grad för förvaltning genom lokala organ. Det
ansågs inte möjligt att dra upp generella riktlinjer för hur sådana ärenden bör
fördelas mellan den centrala nämnden och de lokala organen. Ärenden som
rör påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. ansågs vara av
sådan karaktär att det knappast kan komma i fråga att överlämna dem till
lokala organ.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra också om det i den nu aktuella
propositionen (s. 43) och ovan återgivna uttalandet om behovet av likartad
bedömning och tillämpning inom hela kommunen med hänsyn till uppställda
nationella mål för bl.a. byggnadslagstiftningen.

Det kan också påpekas att lokalorganslagen inte medger att de centrala
nämnderna kan berövas sina övergripande och samordnande uppgifter. Den
föreslagna lokalnämndslagen medger att de centrala nämnderna avskaffas
och att kvarstående uppgifter förs över till något annat organ.

Mot denna bakgrund ansluter sig utskottet till den kritik som anförs i
motionerna mot de överväganden som redovisats i propositionen. Tillräcklig
analys saknas av hur de föreslagna möjligheterna till nedrustning och
uppsplittring av nämndorganisationen kan förenas med de krav på rättssäkerhet
och likformighet i myndighetsutövningen som utskottet finner måste
upprätthållas. Det hade varit värdefullt om regeringen i denna angelägenhet
inhämtat lagrådets yttrande. I avsaknad av synpunkter från lagrådet och den
efterlysta närmare analysen i propositionen anser utskottet inte att förslaget
om lokalnämndslag bör vinna riksdagens bifall.

Ytterligare ett skäl att inte nu besluta om den föreslagna lokalnämndslagen
är den pågående försöksverksamheten med frikommuner och det beredningsarbete
som pågår i fråga om ändringar i kommunallagen.

Utskottet vill också rikta kritik mot ställningstagandet i propositionen i
fråga om behovet av följdändringar i den tillämpliga speciallagstiftningen.
Samtidigt som plan- och bygglagen börjar tillämpas i kommunerna med dess
reglering av byggnadsnämndernas verksamhetsområde, föreslås möjlighet
för en ny kommunal nämndorganisation att växa fram i vilken byggnadsnämnden
över huvud taget inte behöver ingå. Någon upplysning i plan- och
bygglagen om detta förhållande skulle emellertid, enligt propositionen, inte
införas. Lovprövning och frågor om sanktioner, avgifter m.m. som enligt
PBL skall handhas av byggnadsnämnden, skulle alltså kunna handläggas i
något helt annat kommunalt organ utan att något stöd i PBL för denna

KU 1987/88:23

Bilaga 3

44

KU 1987/88:23

Bilaga 3

Stockholm den 29 oktober 1987
På bostadsutskottets vägnar
Maj-Lis Landberg

Närvarande: Maj-Lis Landberg (s). Birgitta Hambraeus (c), Erling Bager
(fp), Per Olof Håkansson (s), Knut Billing (m), Margareta Palmqvist (s),
Bertil Danielsson (m). Rune Evensson (s), Tore Claeson (vpk), Nils Nordh
(s). Britta Sundin (s), Ingela Gardner (m), Bengt-Ola Ryttar (s). Ingrid
Hasselström Nyvall (fp) och Sivert Carlsson (c).

Avvikande mening

Maj-Lis Landberg, Per Olof Håkansson, Margareta Palmqvist, Rune
Evensson, Nils Nordh, Britta Sundin och Bengt-Ola Ryttar (alla s) anser att
texten under rubriken Utskottet bort ha följande lydelse:

Utskottet finner att förslaget till lokalnämndslag innefattar en lämplig
vidareutveckling av de möjligheter som redan lokalorganslagen ger kommunerna
att decentralisera sin organisation. Utskottet tillstyrker alltså förslaget.
Utskottet understryker vad som redan framhållits i propositionen om
vikten av att kommunerna beaktar behovet av förtroendemannaorgan på
central nivå särskilt i fråga om sakområden där en likartad bedömning och
tillämpning över hela kommunen är nödvändig till följd av de nationella mål
som uppställts för verksamheten, t.ex.inom byggnadslagstiftningens område.

Utskottet föreslår därför konstitutionsutskottet att avstyrka motionerna
1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1 och K4 (vpk) yrkande 6
och därmed tillstyrka regeringens förslag,allt såvitt förslagen behandlas i
detta yttrande.

ordning anges. Utskottet delar inte heller i detta hänseende ståndpunktstagandet
i propositionen.

Bostadsutskottet föreslår alltså konstitutionsutskottet att tillstyrka motionerna
1987/88:K1 (fp) yrkande 6, K2 (m), K3 (c) yrkande 1 och K4 (vpk)
yrkande 4 och därmed avstyrka regeringens förslag till lokalnämndslag, allt
såvitt förslagen behandlas i detta yttrande.

45

Konstitutionsutskottets lagförslag
1 Förslag till

Lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1984:382) om
försöksverksamhet med en friare kommunal
nämndorganisation, dels ändring i samma lag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:382) om försöksverksamhet
med en friare kommunal nämndorganisation

dels att lagen, som gäller till utgången av år 1988, skall fortsätta att gälla till
utgången av år 1991,

dels att 1, 6 och 8 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I högst nio kommuner och tre
landstingskommuner får det enligt
bestämmelserna i denna lag bedrivas
försöksverksamhet med en annan
nämndorganisation än som föreskrivs
i lag eller annan författning.

Regeringen föreskriver inom vilka
kommuner och landstingskommuner
(försökskommuner) som försöksverksamheten
får bedrivas.

Om en nämnds uppgifter med stöd
av 3 § helt har överlåtits åt en eller
flera andra nämnder, får fullmäktige
entlediga ledamöterna och suppleanterna
i nämnden.

Fullmäktige i en försökskommun
får lägga en uppgift på ett lokalt
organ också i sådana fall då kravet på
anknytning till kommundel eller begränsning
till anläggning enligt lagen
(1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna eller enligt 7 § inte är
uppfyllt. Detta får dock ske endast
om det finns särskilda skäl för att det
lokala organet fullgör uppgiften.

Fullmäktiges beslut enligt första
stycket blir inte gällande förrän det
har godkänts av regeringen.

§

Kommuner och landstingskommuner
får i enlighet med föreskrifterna
i denna lag bedriva försöksverksamhet
med en annan nämndorganisation
än som föreskrivs i lag eller
annan författning.

Föreskrifter om vilka kommuner
och landstingskommuner (försökskommuner)
som försöksverksamheten
skall avse meddelas av regeringen.

§

Upphör verksamheten hos en central
nämnd sedan nämndens uppgifter
efter beslut av fullmäktige enligt
denna lag har tagits över av en eller
flera andra nämnder, skall ledamöterna
och suppleanterna i den centrala
nämnden anses entledigade utan
vidare åtgärd.

§

Fullmäktige i en försökskommun
får lägga en uppgift på ett lokalt
organ också i sådana fall då kravet på
anknytning till kommundel eller begränsning
till anläggning enligt lagen
(1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna eller enligt 7 § inte är
uppfyllt.

KU 1987/88:23

Bilaga 4

46

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

2 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:408) om vissa lokala organ i
kommunerna1

dels att 2 och 5 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 a och 6 §§, av följande
lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §2

Ett lokalt organ kan ha till uppgift att

1. för en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar handha
förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana
nämnder som avses i 3 kap. 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179)
och att

2. för en del av kommunen handha förvaltning och verkställighet som
enligt lag eller annan författning eller enligt en statlig förvaltningsmyndighets
beslut med stöd av författning ankommer på socialnämnden, miljö- och
hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen
och som på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhet i
övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ.

Uppgifter som avser statligt reglerade
tjänster får inte handhas av ett
lokalt organ. Regeringen får meddela
föreskrifter om undantag från vad
som har sagts nu.

2a §

I en kommun som inte ingår i en
landstingskommun får ett lokalt
organ sköta också sådan förvaltning
och verkställighet som skall fullgöras
av hälso- och sjukvårdsnämnden,
tandvårdsnämnden eller omsorgsnämnden.

KU 1987/88:23

Bilaga 4

1 Lagen omtryckt 1979:1167.

2 Senaste lydelse 1983:304.

47

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §3

Ett lokalt organ får väcka ärende hos fullmäktige endast om fullmäktige
har föreskrivit det.

Om ett lokalt organ handhar förvaltning och verkställighet inom ett
uppgiftsområde som för kommunen i dess helhet ankommer på en annan
nämnd än kommunstyrelsen, får fullmäktige föreskriva att det lokala organet
skall lämna sitt budgetförslag till nämnden inom tid som kommunstyrelsen
har bestämt. Nämnden skall i sådant fall med eget yttrande överlämna det
lokala organets budgetförslag till kommunstyrelsen.

Ledamöter och suppleanter i loka- Ledamöter och suppleanter i lokala
organ som har uppgifter enligt 2 § la organ som har uppgifter enligt 2 §

första stycket 2 väljs för den tid som 2 väljs för den tid som fullmäktige

fullmäktige bestämmer. bestämmer.

Ett lokalt organ får inte bestämma
rättigheter eller skyldigheter för kommunen
i ärenden där det lokala organet
företräder kommunen som part.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

KU 1987/88:23

Bilaga 4

3 Senaste lydelse 1979:1167.

48

Innehållsförteckning KU 1987/88:23

Sammanfattning 1

Propositionerna 2

Motionerna 2

Utskottet 5

1 Inledning 5

2 Större möjligheter att decentralisera nämndarbetet i kommunerna
6

Propositionen 6

Motionerna och yttrandena 7

Utskottets överväganden 9

3 Det fortsatta kommunallagsarbetet m. m 13

4 Direktvalda lokala organ m. m 14

5 Brukarinflytande; privatisering av kommunal verksamhet 14

6 De anställdas roll 16

7 Ökad målstyrning av kommunal verksamhet 17

8 De förtroendevaldas och partiernas uppgifter 17

9 Återstående lagförslag i proposition 1986/87:91 18

10 Kommunalinformation 18

11 Det kommunala partistödet; ekonomisk ersättning till de förtroendevalda;
politikerrollen 19

12 Valsystemet i kommunfullmäktigvalen i kommuner som är

indelade i valkretsar; 3-procentsspärren vid landstingsval 20

13 Proposition 1986/87:91 i övrigt 22

14 Proposition 1987/88:100, bilaga 2, Gemensamma frågor, punkterna
13 och 14 22

15 Hemställan 22

Reservationer 24

Särskilda yttranden 27

Bilagor

Bilagal Socialutskottets yttrande 1987/88:2 y 29

Bilaga 2 Utbildningsutskottets yttrande 1987/88:1 y 36

Bilaga 3 Bostadsutskottets yttrande 1987/88:1 y 40

Bilaga 4 Konstitutionsutskottets lagförslag 46

1. Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (1984:382) om
försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation,
dels ändring i samma lag.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1979:408) om vissa lokala
organ i kommunerna.

49