Konstitutionsutskottets betänkande
1987/88:16

om de offentliga organens verksamhet vid krig och
krigsfara (prop. 1987/88:6)

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition om de offentliga organens
verksamhet vid krig eller krigsfara. Utskottet har funnit att propositionens
förslag på samtliga punkter bör godtas.

Propositionen

I proposition 1987/88:6 hemställs att riksdagen antar

1. förslag till lag om ändring i regeringsformen,

2. förslag till lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna
och domstolarna under krig och krigsfara m. m.,

3. lag om ändring i lagen (1964:53) om kommunal beredskap,

4. lag om ändring i lagen (1973:861) om lokal kristidsförvaltning.

I propositionen föreslås ändringar i regeringsformens kapitel om krig och
krigsfara. Förslagen innebär bl. a. att varken riksdagen, dess krigsdelegation
eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område och att val till riksdagen
eller kommunala beslutande församlingar inte får hållas på sådant område.

Vidare läggs fram ett förslag till en lag om förfarandet hos kommunerna,
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m. m.
Förslaget innebär huvudsakligen en modernisering av nu gällande bestämmelser
så att dessa anpassas till 1974 års regeringsform och ändrade
förhållanden inom kommunerna, den statliga förvaltningen och domstolsväsendet.

Bakgrund

Förslaget till förändring av 13 kap. regeringsformen är föranlett av folkstyrelsekommitténs
betänkande (SOU 1986:28) Folkstyrelsen under krig och
krigsfara. Kommittén redovisade, mot bakgrund av den debatt som förekommit
om riksdagens och regeringens möjligheter att verka på ockuperat
område, de överväganden som låg bakom att regeringsformen kom att
innehålla ett särskilt kapitel om förhållandena under krig och krigsfara. Efter
prövning av dessa stannade kommittén för att regler i ämnet även i
fortsättningen borde ingå i regeringsformen.

Kommittén menade att den grundläggande principen borde vara att de 1

1987/88:16

1 Riksdagen 1987188. 4 sami. Nr 16

ledamöter av riksdagen och regeringen som befinner sig i frihet skall överta
all konstitutionell behörighet från sådana ledamöter som befinner sig i
ockupationsmaktens våld.

I konsekvens härmed föreslog kommittén att varken riksdagen, dess
krigsdelegation eller regeringen skulle få fatta beslut på område som
kontrolleras av en främmande makt som ockuperat svenskt territorium. Inte
heller borde, enligt kommitténs förslag, val till riksdagen eller de beslutande
kommunala församlingarna få hållas under ockupation.

Propositionen ansluter till folkstyrelsekommitténs förslag. Därutöver
föreslås som ett förtydligande att det skall anges att även statschefen skall
vara förhindrad att fullgöra sitt uppdrag om han befinner sig på ockuperat
område.

Enligt de regler som ursprungligen gällde för krigsdelegationen kunde den
bara inkallas om landet var i krig. Genom grundlagsbeslut åren 1968-1969
infördes en möjlighet för delegationen att verka redan vid omedelbar
krigsfara. I propositionen anges att erfarenheterna av övningar och försvarsspel
är - mot bakgrund bl. a. av utvecklingen på det militärtekniska området
- att det är en svaghet från beredskapssynpunkt att krigsdelegationen inte
kan träda i funktion redan innan en krigsfara blir omedelbar. Föredragande
statsrådet föreslår därför att krigsdelegationen skall kunna inkallas till
tjänstgöring även vid krigsfara som inte är omedelbar.

De statliga förvaltningsmyndigheternas, kommunernas och domstolarnas
verksamhet vid krig och krigsfara regleras för närvarande i två s. k.
beredskapslagar, lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angående
stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller
krigsfara m. m. (ändrad senast 1986:661, den s. k. administrativa fullmaktslagen,
AFL) och lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående
domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. (ändrad senast
1986:660, den s. k. särskilda rättegångslagen, SRL).

I departementspromemorian (Ds Ju 1982:9) De offentliga organens
verksamhet vid krig eller krigsfara 1. Förvaltningsmyndigheter och kommuner
föreslogs bl. a. en ny administrativ fullmaktslag som var avsedd att ersätta
AFL. I en annan departementspromemoria (Ds Ju 1983:8) De offentliga
organens verksamhet vid krig eller krigsfara 2. Domstolar framlades ett
förslag till judiciell fullmaktslag i stället för SRL.

Den kommunala beslutsprocessen m. m. under beredskap och krig har
utretts av den s. k. KBK-utredningen. Utredningens arbete redovisas i
betänkandet (Ds Fö 1984:3) Kommunal beslutsordning under beredskap och
krig.

På grundval av KBK-betänkandet och departementspromemoriorna upprättades
i regeringskansliet ett förslag till lag om förfarandet m. m. hos
kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och
krigsfara. Förslaget lagrådsgranskades.

Försvarsutskottet har yttrat sig till konstitutionsutskottet över propositionen.
Yttrandet, som redovisas i bilaga 2, begränsar sig till att gälla de
föreslagna ändringarna i regeringsformens kapitel om krig och krigsfara.

KU 1987/88:16

Utskottet

En av de grundläggande principerna för den svenska folkstyrelsen är den om
all maktutövnings lagbundenhet. Den angivna principen avser alla offentliga
organ, såväl riksdagen, regeringen, kommunerna som domstolarna och
förvaltningsmyndigheterna.

Propositionens utgångspunkt är att krig eller krigsfara kan komma att
utsätta landet för så stora påfrestningar att det blir omöjligt för de offentliga
organen att verka i den konstitutionella ordning som gäller för normala
förhållanden. Denna kan endast i begränsad omfattning utformas så att den
är avpassad också för extraordinära förhållanden.

Svårigheten att i förväg ange under vilka förhållanden de offentliga
organen får göra avsteg från den normala konstitutionella ordningen är
betydande. Den enklaste lösningen skulle kunna vara att man får förlita sig
på s. k. konstitutionell nödrätt, dvs. rätten att när omständigheterna så
kräver få sätta sig över grundlagens bestämmelser.

Vid tillkomsten av 1974 års RF ansågs den konstitutionella nödrätten vara
en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. En av
huvuduppgifterna för 13 kap. RF är att med bevarande av principen om all
maktutövnings lagbundenhet öppna möjligheten för statsmakterna att i krig
eller krigsfara handla i friare former än som skulle vara fallet om några
särskilda regler inte fanns. Den parlamentariskt sammansatta folkstyrelsekommittén
kom till den enhälliga slutsatsen att det även fortsättningsvis
borde finnas grundlagsregler om förhållanden under krig och krigsfara och
att dessa i huvudsak skulle vara utformade i enlighet med det nuvarande 13
kap. RF. Föredragande statsrådet delar detta synsätt. Det har också fått
starkt stöd bland remissinstanserna. Utskottet delar uppfattningen att regler
om förhållandena under krig och krigsfara som hittills bör ingå i regeringsformen.

De förändringar av grundlagsreglerna som föreslås avser förhållandena
under ockupation. Utgångspunkten för förslaget är att folkstyrelse i egentlig
mening är omöjlig under ockupationsförhållanden. I enlighet med vad
folkstyrelsekommittén förordat föreslås därför att varken riksdagen, dess
krigsdelegation eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område. På
sådant område får inte heller utövas befogenheter som tillkommer någon i
egenskap av ledamot i dessa organ. Vidare får val till riksdag eller
kommunala församlingar inte hållas på ockuperat område. Mot bakgrund av
de synpunkter som förts fram i en del remissyttranden föreslås därutöver som
förtydliganden att även statschefen skall vara förhindrad att fullgöra sina
uppgifter på ockuperat område samt att det av regeringsformen skall framgå
att det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det
sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten
samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt.

Försvarsutskottet uttalar i sitt yttrande att propositionens förslag i dessa
avseenden ger ett klart, författningsmässigt uttryck för vad som av riksdagen
fastslagits beträffande målen för den svenska säkerhetspolitiken och det
svenska totalförsvaret, nämligen att avhålla från varje försök att utnyttja vårt
land, att till det yttersta försvara hela vårt land om vi utsätts för militärt

KU 1987/88:16

1 * Riksdagen 1987188. 4 sami. Nr 16

angrepp, att möta militära angrepp varifrån de än kommer och att genomföra
ett effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som
folkrätten medger.

Enligt utskottets mening ger propositionsförslaget på ett tydligare sätt än
vad som nu gäller uttryck för principen att folkstyrelse förutsätter frihet. Som
försvarsutskottet framhållit står det i god överensstämmelse med målsättningen
för den svenska säkerhetspolitiken.

I propositionen föreslås vidare att krigsdelegationen skall kunna träda i
riksdagens ställe även om det inte råder omedelbar krigsfara. Skälen till detta
är att övningar och försvarsspel visat att det är en svaghet från beredskapssynpunkt
att krigsdelegationen inte kan träda i funktion redan innan en
krigsfara har blivit omedelbar. Föredragande statsrådet menar att det ligger
en tillräcklig spärr mot att en sådan bestämmelse utnyttjas otillbörligt i kravet
att förhållandena skall kräva att delegationen träder i riksdagens ställe.

Försvarsutskottet konstaterar i sitt yttrande att det gäller att finna en
balans mellan å ena sidan intresset av att ett beslut om att krigsdelegationen
skall träda i riksdagens ställe skall kunna fattas i tillräckligt god tid och i
samklang med andra beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta
organ och å andra sidan principen att riksdagen skall fungera normalt så
länge det är möjligt.

Utskottet anser i likhet med föredragande statsrådet att det ligger en
tillräcklig spärr mot ett otillbörligt inkallande av krigsdelegationen i kravet
att förhållandena skall kräva att delegationen träder i riksdagens ställe.

Förslaget till lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna
och domstolarna under krig och krigsfara m. m. innebär i huvudsak en
modernisering av gällande beredskapslagstiftning.

Sammanfattningsvis har utskottet funnit att propositionens förslag på
samtliga punkter bör godtas.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande regeringsformens regler om krig och krigsfara

att riksdagen med bifall till proposition 1987/88:6 i denna del som
vilande antar det i bilaga 1 intagna förslaget till lag om ändring i
regeringsformen,

2. beträffande lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna
och domstolarna under krig och krigsfara m. m.

att riksdagen bifaller propositionen i övrigt.

Stockholm den 8 december 1987
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

KU 1987/88:16

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s),
Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s),
Börje Stensson (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Torgny Larsson (s), Bengt
Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Margitta Edgren* (fp), Bo Hammar (vpk)
och Ture Ångqvist (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Särskilt yttrande

Bertil Fiskesjö (c) anför:

Jag vill inte motsätta mig de föreslagna lagändringarna. Jag vill dock markera
min tveksamhet genom att återge de kritiska synpunkter jag framförde i
folkstyrelsekommitténs betänkande:

”Kommitténs förslag innebär att riksdag, krigsdelegation eller regering
inte under några omständigheter skall få fatta beslut på ockuperat område.
Hos ämbetsverk, militära organ, polis etc. ligger väsentliga beslutsfunktioner
kvar. Jag är tveksam till denna generella lösning. Den innebär i realiteten att
de högsta beslutsfunktionerna, oavsett förutsättningarna i övrigt, överlämnas
åt ockupationsmakten. Jag är inte övertygad om att detta är en lösning
som i alla tänkbara lägen bäst tillgodoser medborgarnas intressen eller bäst
manifesterar motståndsviljan gentemot ockupationsmakten.”

KU 1987/88:16

1 Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 13 kap. 2, 3, 7, 8, 10 och 11 §§ regeringsformen1
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 kap. Krig och krigsfara

2 §

Är riket i krig eller omedelbar
krigsfara, skall en jnom riksdagen
utsedd krigsdelegation träda i riksdagens
ställe, om förhållandena
kräver det.

Om riket är i omedelbar krigsfara,
meddelas förordnande som nu sagts
av utrikesnämndens ledamöter i
förening med statsministern. För
förordnande fordras därvid att
statsministern och sex av nämndens
ledamöter är ense.

Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta
att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.

Krigsdelegationens sammansättning bestämmes i riksdagsordningen.

Är riket i krig eller krigsfara,
skall en inom riksdagen utsedd
krigsdelegation träda i riksdagens
ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i krig, meddelas förordnande
att krigsdelegationen
skall träda i riksdagens ställe av utrikesnämndens
ledamöter enligt
närmare bestämmelser i riksdagsordningen.
Innan förordnande meddelas
skall samråd ske med statsministern,
om det är möjligt. Hindras
nämndens ledamöter av krigsförhållandena
att sammanträda, meddelas
förordnandet av regeringen.
Om riket är i krigsfara, meddelas
förordnande som nu sagts av utrikesnämndens
ledamöter i förening
med statsministern. För förordnande
fordras därvid att statsministern
och sex av nämndens ledamöter är
ense.

3 §

Medan krigsdelegationen är i
riksdagens ställe utövar den de befogenheter
som annars tillkommer
riksdagen. Krigsdelegationen får
dock ej fatta beslut på ockuperat
område. Den får ej heller fatta beslut
som avses i 12 § första stycket
första punkten eller andra eller fjärde
stycket.

Medan krigsdelegationen är i
riksdagens ställe utövar den de befogenheter
som annars tillkommer
riksdagen. Den får dock ej fatta beslut
som avses i 12 § första stycket
första punkten eller andra eller fjärde
stycket.

Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet.

7 §

Är riket i krig eller omedelbar Är riket i krig eller omedelbar

KU 1987/88:16

Bilaga 1

1 Regeringsformen omtryckt 1985:866.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje
stycket icke tillämpas. stycket icke tillämpas. Detsamma

gäller om krigsdelegationen i annat
fall har trätt i riksdagens ställe.

8 §

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av
riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer
på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet. Sådant bemyndigande
får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 §, om ej fråga är endast
om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Under krig, krigsfara eller andra
av krig föranledda utomordentliga
förhållanden får med avseende på
domstol för avdelning av försvarsmakten
göras undantag från föreskriften
i II kap. I § att vid domstol
skall finnas ordinarie domare.

På ockuperat område får ej fattas
beslut som innebär stiftande,
ändring eller upphävande av
grundlag, riksdagsordningen, lag
om val till riksdagen eller lag om
högmålsbrott, brott mot rikets säkerhet,
ämbetsbrott, brott av krigsmän,
sabotage, upplopp, uppvigling
eller samhällsfarlig ryktesspridning.

På ockuperat område får icke något
offentligt organ meddela beslut
eller vidtaga åtgärd som ålägger någon
rikets medborgare att lämna
ockupationsmakten sådant bistånd
som denna icke får kräva enligt
folkrättens regler.

Intet ärende får avgöras av riksdagen
på ockuperat område, såvida
icke minst tre fjärdedelar av ledamöterna
deltager i avgörandet. I
antalet deltagande ledamöter inräknas
därvid icke ersättare som
utövar uppdrag som ledamot.

Är riket i krig, bör statschefen
följa regeringen. Befinner han sig

Riksdagen eller regeringen får
icke fatta beslut på ockuperat område.
På sådant område får ej heller
utövas befogenhet som tillkommer
någon i egenskap av riksdagsledamot
eller statsråd.

Det åligger varje off entligt organ
att på ockuperat område handla på
det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna
och motståndsverksamheten
samt civilbefolkningens
skydd och svenska intressen
i övrigt. Icke i något fall får ett
offentligt organ meddela beslut eller
vidta åtgärd som i strid mot folkrättens
regler ålägger någon rikets
medborgare att lämna ockupationsmakten
bistånd.

Val till riksdagen eller beslutande
kommunala församlingar får ej
hållas på ockuperat område.

Är riket i krig, bör statschefen
följa regeringen. Befinner han sig

KU 1987/88:16

Bilaga 1

Nuvarande lydelse

på annan ort än regeringen, skall
han anses hindrad att fullgöra sina
uppgifter som statschef.

Föreslagen lydelse

på ockuperat område eller på annan
ort än regeringen, skall han anses
hindrad att fullgöra sina uppgifter
som statschef.

KU 1987/88:16

Bilaga 1

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

KU 1987/88:16

Bilaga 2

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 27 oktober 1987 beslutat att bereda försvarsutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1987/88:6 om de offentliga
organens verksamhet vid krig eller krigsfara.

Propositionen

I propositionen föreslås ändringar i regeringsformens kapitel om krig och
krigsfara. Förslagen innebär bl.a. att varken riksdagen, dess krigsdelegation
eller regeringen får fatta beslut på ockuperat område och att val till riksdagen
eller kommunala församlingar inte får hållas på sådant område.

Vidare läggs fram ett förslag till en lag om förfarandet hos kommunerna,
förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.
Förslaget innebär huvudsakligen en modernisering av nu gällande bestämmelser
så att dessa anpassas till 1974 års regeringsform och ändrade
förhållanden inom kommunerna, den statliga förvaltningen och domstolsväsendet.

De nya lagreglerna avses träda i kraft den 1 januari 1989.
Försvarsutskottet

Försvarsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla vissa av de föreslagna
ändringarna i regeringsformens kapitel om krig och krigsfara.

Utskottet avgav under 1985/86 års riksmöte ett yttrande till justitieutskottet
över proposition 1985/86:15 om polisens ställning i krig och de med
anledning av denna proposition väckta motionerna 1985/86:252-254 samt
den under den allmänna motionstiden 1986 väckta motionen 1985/86:Ju219.
Utskottet anförde i detta yttrande att propositionen borde avslås med
hänvisning till att ett ställningstagande till de i propositionen aktualiserade
frågorna borde anstå till dess folkstyrelsekommitténs (Ju 1984:05) betänkande
avlämnats och remissbehandlats och 1984 års försvarskommittés slutbetänkande
avlämnats. Justitieutskottet delade sedermera denna bedömning
och menade därtill - med hänvisning till vissa bl.a. i motionerna framförda
överväganden - att även olika säkerhetspolitiska skäl talade för att propositionen
borde avslås (JuU 1985/86:37).

I den nu aktuella propositionen tas frågorna om polisens ställning i krig
inte upp. Den förutvarande justitieministern anför som skäl för detta att

Försvarsutskottets yttrande
1987/88:1 y

över proposition 1987/88:6 om offentliga organs
verksamhet vid krig eller krigsfara

riksdagsbehandlingen av ovannämnda proposition gav vid handen att den
breda enighet som bör eftersträvas beträffande frågor av denna typ inte
förelåg. Justitieministern säger sig därför avse att föranstalta om ytterligare
underlag i detta ärende.

Med den inriktning som återfinns i den nu aktuella propositionen om de
offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara föreligger enligt
försvarsutskottets mening förutsättningar för den breda politiska enighet
som inte kunde nås vid behandlingen av propositionen om polisens ställning.
Utskottet anser att proposition 1987/88:6 i allt väsentligt innebär väl avvägda
och säkerhetspolitiskt välmotiverade ändringar i regeringsformens 13 kap.,
grundade på och utgående ifrån en klar redovisning av de olika motstående
intressen som gör sig gällande och som måste vägas mot varandra.

I propositionen föreslås beträffande principerna om den svenska folkstyrelsen
och all maktutövnings lagbundenhet och dessa principers tillämpning i
krig, krigsfara och under ockupationsförhållanden
att varken riksdagen, dess krigsdelegation eller regeringen får fatta beslut
på ockuperat område,
att på sådant område inte heller får utövas befogenhet som tillkommer
någon i egenskap av ledamot av dessa organ,
att statschefen skall anses förhindrad att fullgöra sina uppgifter på
ockuperat område,
att val till riksdagen eller kommunala församlingar inte får hållas på
ockuperat område
samt att det av regeringsformen klart skall framgå att det åligger varje
offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar
försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens
skydd och svenska intressen i övrigt.

Till grund för dessa förslag ligger i propositionen dels ställningstagandet att
regler om förhållanden under krig och krigsfara liksom hittills bör ingå i
regeringsformen, bl.a. för att stärka den svenska statsledningens motståndskraft
mot obehöriga påtryckningar och tillförsäkra att det finns svenska
statsorgan som på laglig grund kan leda kampen för befrielse i en ockupationssituation,
dels principen att endast sådana företrädare för regering och
riksdag som befinner sig i frihet - på icke-ockuperat svenskt territorium eller i
exil - skall anses ha konstitutionell behörighet.

Utskottet anser att dessa överväganden, och de konkreta förslag som dessa
utmynnar i, innebär en sådan anpassning av vår författningsberedskap och
normgivning inför kris- och krigsförhållanden som är ägnad att stärka vår
säkerhetspolitiska grundlinje. Propositionens förslag i dessa avseenden ger
ett klart, författningsmässigt uttryck för vad som av riksdagen fastslagits
beträffande målen för den svenska säkerhetspolitiken och det svenska
totalförsvaret, nämligen att avhålla från varje försök att utnyttja vårt land,
att till det yttersta försvara hela vårt land om vi utsätts för militärt angrepp,
att möta militära angrepp varifrån de än kommer och att genomföra ett
effektivt och uthålligt motstånd i varje del av landet och i alla former som
folkrätten medger. Propositionens förslag av innebörd att varje form av
normal politisk verksamhet under ockupationsförhållanden görs grundlagsstridig
och att försvarsansträngningarna och det ockuperade områdets

KU 1987/88:16

Bilaga 2

befrielse ställs i centrum som övergripande norm för offentliga organs
agerande är ägnade att stärka trovärdigheten i dessa mål. Försvarsutskottet
vill i detta sammanhang understryka den säkerhetspolitiska betydelsen av att
den svenska grundlagen i dessa avseenden är klar och kategorisk.

Utskottet konstaterar att propositionen utöver att ge ytterligare författningsmässigt
uttryck för de fastlagda målen för vår säkerhetspolitik och vårt
totalförsvar även söker tillgodose aktuella bedömningar beträffande kraven
på flexibel beredskap och risken för militärt angrepp med kort förvarning.
Justitieministern konstaterar sålunda att det om Sverige blir angripet har
vital betydelse att riksdagen och regeringen är i stånd att leda landets
försvarsansträngningar:

Ett angrepp på vårt land kan som framgått ovan inledas överraskande och på
ett sätt som syftar till att paralysera våra ledningsfunktioner. Redan en
konstaterad krigsfara bör därför medge målmedvetna åtgärder för att trygga
totalförsvarets högsta ledning och möjligheterna för riksstyrelsen att fungera
i så demokratiska former som möjligt.

Reglerna för när krigsdelegationen kan träda in måste medge att beslut om
sådant inträde fattas i tillräckligt god tid och i samklang med andra
beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta organ.

Jag föreslår därför att krigsdelegationen skall kunna inkallas till tjänstgöring
även vid krigsfara som inte är omedelbar. Enligt min mening ligger en
tillräcklig spärr mot att en sådan bestämmelse utnyttjas otillbörligt i kravet
att förhållandena skall kräva att delegationen träder i riksdagens ställe.

Till grund för förslaget ligger således bl.a. den bedömning som redovisats av
1984 års försvarskommitté att försvarsplaneringen bör utgå från den svåraste
hotsituationen - att ett angrepp inleds med endast kort militär förvarning och
vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering.
Kommittén pekade därvid bl.a. på inslag i den militärtekniska utvecklingen
och på möjligheten av insats i ett tidigt skede av särskilda sabotageförband.
Till bilden hör även att den s.k. ledningsverksamhetsutredningen liksom
erfarenheten av vissa övningar och försvarsspel bl.a. fäst uppmärksamheten
på behovet av kontakt mellan regering och riksdag i en kris- eller krigssituation
och att frågor rörande krigsorganisering av de högsta statsorganen ses i
ett samlat perspektiv.

Utskottet konstaterar för sin del att det även på denna viktiga punkt
handlar om att finna en författningsmässig balans mellan olika intressen som
gör sig gällande. Ett övergripande intresse är självfallet att slå vakt om
principen att riksdagen skall fungera på normalt sätt så länge som det är
möjligt. Ett annat intresse är att tillförsäkra att grundlagen uttryckligen
medger ett tillräckligt mått av handlingsfrihet för statsmakterna att utifrån en
bedömning av det rådande lägets krav fatta riktiga beslut i rätt tid.
Ytterligare ett intresse är att de olika bestämmelserna i grundlagen präglas av
inbördes överensstämmelse i fråga om bl.a. rollfördelningen mellan statsorganen
i olika krisskeden. Vid en grundlagsreglering av en sådan intresseavvägning
är det givetvis av vikt att man i största möjliga utsträckning söker
eftersträva tydlighet och undvika motsägelsefullhet. Härvid måste även
beaktas att grundlagen bör vara utformad på ett sådant sätt att den inrymmer
betydande variationer i bedömningen av olika hot mot vårt land.

KU 1987/88:16

Bilaga 2

Förslaget i propositionen att riksdagens krigsdelegation skall kunna
förordnas att träda i riksdagens ställe även vid krigsfara som inte bedömts
vara omedelbar tar således sikte på ett av de intressen som finns att beakta,
intresset att ett beslut härom skall kunna fattas i tillräckligt god tid och i
samklang med andra beredskapshöjande åtgärder i fråga om rikets högsta
organ. Eftersom ett angrepp på vårt land kan inledas överraskande och på ett
sätt som syftar till att paralysera våra ledningsfunktioner är det motiverat att
redan en konstaterad krigsfara kan medge målmedvetna åtgärder för att
trygga totalförsvarets högsta ledning. Utskottet noterar att justitieministern
ansett att risken för ett otillbörligt utnyttjande av denna möjlighet i tillräcklig
grad motverkas genom tillägget ”om förhållandena kräver det”. Utskottet
vill i detta sammanhang understryka betydelsen av detta tillägg såsom en
nödvändig markering av principen att riksdagen så långt möjligt skall verka i
normala former.

Utskottet vill härutöver påpeka att den föreslagna, i sig sakligt motiverade
ändringen får till följd att båda de inledande paragraferna i 13 kap. RF utöver
rena krigssituationer nu talar om en situation av krigsfara, dvs. en krigsfara
som inte bedömts vara omedelbar, varvid den första paragrafen handlar om
sammankallande av riksdagen och den andra om krigsdelegationens förordnande
i riksdagens ställe. Utskottet vill härvid understryka att tillägget ”om
förhållandena kräver det” får anses i tillräcklig grad upphäva det mått av
motsägelsefullhet i förhållandet mellan dessa båda paragrafer som eljest
hade kunnat bli en följd av propositionens ändringsförslag. Grundlagens
innebörd med nu föreslagna lydelse får således anses vara att vid krig eller
krigsfara riksdagen skall kallas till riksmöte om riksmöte inte pågår och om
förhållandena gör det möjligt (1 §), medan däremot krigsdelegationen skall
träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det (2 §).

Utskottet noterar slutligen att propositionen inte föreslår ändrad lydelse i
andra paragrafer i 13 kap. RF där uttrycket ”krig eller omedelbar krigsfara”
förekommer. Utskottet konstaterar att det finns sakliga skäl för att här
bibehålla detta uttryck men vill dock allmänt understryka vikten av att frågor
rörande krigsorganisering av och beredskapsförberedelser för de högsta
statsorganen ses i ett samlat sammanhang, med beaktande av den grundlagsfästa
rollfördelningen dem emellan. Gemensamma, samordnade bedömningar
av lägets allvar måste ligga till grund för beslut om beredskapshöjande
åtgärder inom hela statsledningen.

Stockholm den 24 november 1987
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson

Närvarande: Arne Andersson i Ljung (m), Olle Göransson (s), Roland
Brännström (s). Åke Gustavsson (s), Kerstin Ekman (fp). Evert Hedberg
(s), Ingvar Björk (s), Hans Lindblad (fp). Olle Aulin (m), Ingvar Karlsson i
Bengtsfors (c), Lennart Holmsten (s), Wiggo Komstedt (m), Ingbritt
Irhammar (c) och Ralf Lindström (s).

KU 1987/88:16

Bilaga 2

göteb Stockholm 1987 14123