Socialutskottets betänkande
1986/87:21

om socialbidrag

SoU

1986/87:21

Sammanfattning

I betänkandet behandlas en motion (fp) om socialbidragens utveckling, en
motion (vpk) om en riksnorm för socialbidrag, en motion (fp) om samordningen
av socialbidrag och s. k. existensminimum samt tre motioner (s, vpk
och m) om villkor för socialbidrag. En motion (m) behandlar också frågan
om ansvar vid felaktig handläggning. Utskottet avstyrker samtliga motioner.

Utskottets vpk-ledamot reserverar sig beträffande norm för socialbidrag
och beträffande villkor. M-ledamöterna avger ett särskilt yttrande angående
reglerna för existensminimum.

Motionsyrkanden

I motion 1986/87:So211 av Inga Lantz m.fl. (vpk) hemställs att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att i avvaktan på ett socialförsäkringstillägg
en riksnorm bör utarbetas för att få till stånd mer rättvisa
socialbidrag.

Motivering till motionen finns i motion 1986/87:Sf215.

I motion 1986/87 :So219 av Yngve Wernersson (s) och Göran Magnusson (s)
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om krav i anslutning till utgivande av socialbidrag etc.

I motion 1986/87:So224 av Margitta Edgren (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag som syftar till att begreppen existensnivå och skälig
levnadsnivå samordnas i belopp.

I motion 1986/87:So233 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen
tar avstånd från sociala tvångsjobb och uttalar att åtgärder mot arbetslöshet
måste bygga på respekt för varje människas värdighet och självständighet
samt att socialbidrag inte skall kunna knytas till arbetstvång.

I motion 1986/87 :So269 av Lars Ahlmark (m) och Jerry Martinger (m)
hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av socialtjänstlagen
i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändringar med syfte att
förbättra efterlevnaden av socialtjänstlagen.

1 Riksdagen 1986/87.12 sami. Nr21

I motion 1986/87:So271 av Karin Ahrland (fp) hemställs att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att
undersöka möjliga åtgärder för att minska kommunernas kostnader för
socialbidrag och annat bistånd enligt socialtjänstlagen.

Socialbidragens utveckling
Motionen

I motion 1986l87:So271 av Karin Ahrland (fp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att
undersöka möjliga åtgärder för att minska kommunernas kostnader för
socialbidrag och annat bistånd enligt socialtjänstlagen. I motionen anförs
bl. a. att en viktig orsak till ökningen av kommunernas kostnader för
socialbidrag och annat bistånd kan vara utformningen av lagstiftningen och
att det därför skall vidtas de lagstiftningsåtgärder som kan påkallas av en
analys av kostnadsutvecklingen. Motionären förutsätter att det arbete som
bedrivs av den s. k. analysgruppen omfattar också lagregleringens inverkan
på kostnadsutvecklingen.

Pågående analysarbete m. m.

Under 1970-talet kännetecknades utvecklingen av socialbidragen av en
stadig minskning av såväl antalet bidragstagare som kostnaderna för utgivet
socialbidrag. Under 1981 vände emellertid denna trend och fram t. o. m. 1984
har det skett en kraftig ökning både av antalet bidragstagare och av
kostnaderna.

Andelen bidragstagare i befolkningen ökade med 2 % mellan 1984 och
1985. Det är en avsevärt mindre ökning än de närmast föregående åren.
Under perioden 1981 till 1984 ökade andelen bidragstagare med 15 % per år i
genomsnitt.

Bidragshushållens andel av befolkningen ökade mellan 1984 och 1985 med
4 %. Motsvarande förändring mellan 1983 och 1984 var en ökning med

II %. Socialbidrag utbetalades 1985 till hushåll med totalt 536 000 personer.
Bidragshushållen var 293 000 under 1985, en ökning sedan föregående år
med 12 000 hushåll (4 %). Antalet bidragstagande hushåll har ökat snabbare
än det totala antalet personer i dessa hushåll. Detta beror på att det skett en
ökning i ensamhushållens andel av befolkningen och av bidragstagarna. De
senaste årens ökning av antalet bidragshushåll är huvudsakligen hänförlig till
de återkommande bidragshushållen. Antalet för året nya bidragshushåll har
däremot i relation till motsvarande antal hushåll i befolkningen legat nästan
oförändrat under perioden 1983—1985. Ökningen i det totala antalet
bidragshushåll beror därför väsentligen på att bidragshushållen uppburit
bidrag under en längre period än tidigare.

Totalt utbetalades under 1985 3 345 milj. kr. i socialbidrag, en ökning med
588 milj. kr. (21 %) jämfört med 1984 och en ökning med 116 milj. kr.
(13 %) i 1972 års priser.

Sedan 1980 har socialbidragskostnaderna stigit från 942 milj. kr. till 3 345

SoU 1986/87:21

milj. kr. 1985 vilket ger en genomsnittlig årlig ökning på 29 %. 1 1972 års
priser har kostnaderna under samma period mer än fördubblats. Den
genomsnittliga årliga ökningen blir här 18 %. (Statistiska meddelanden från
SCB S33 SM 8602.)

Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet socialbidragstagare
under de första åren av 1980-talet tillsatte regeringen i november 1985 en
arbetsgrupp för att analysera orsakerna till socialbidragens utveckling. I
analysgruppen ingår representanter för socialdepartementet, statsrådsberedningen,
arbetsmarknads- och bostadsdepartementen, socialstyrelsen,
statistiska centralbyrån (SCB), konsumentverket och Svenska kommunförbundet.

Analysgruppen skall enligt sina direktiv inte bara undersöka orsakerna
bakom det ökande antalet socialbidragstagare, utan också vilka grupper i
samhället, t. ex. barnfamiljer, ensamstående, arbetslösa, ofrivilligt deltidsarbetande,
studerande, flyktingar och olika åldersgrupper, som ökar mest av
socialbidragstagarna. Till analysgruppens uppgifter hör också att granska hur
skillnaderna i normer mellan kommuner påverkar antalet socialbidragstagare,
liksom att analysera den kommande utvecklingen. Analysgruppen har i
en delrapport lämnat en faktaredovisning och en problemorientering över
socialbidragsutvecklingen (Ds S 1986:7). Arbetsgruppen har i dagarna
redovisat sin slutrapport (Ds S 1987:2). I ämnet föreligger också två
rapporter till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi: Bidragsmottagarna
i antal och inkomster och Socialbidragen i bidragssystemet (Ds Fi
1986:16).

Regeringen har vidare den 13 februari 1986 tagit initiativ till en heltäckande
fördelningspolitisk undersökning utförd av SCB. I direktiven anför
regeringen att den anser det angeläget att snarast få en samlad och aktuell
bild av levnadsvillkorens utveckling som underlag för debatt och fortsatta
överväganden om fördelningspolitiken. Regeringen har därför uppdragit åt
SCB att göra en heltäckande undersökning av hur välfärden har utvecklats
och fördelats under de senaste 15 åren. Undersökningen skall dels redovisa
förändringar i de ekonomiska villkoren (löner, inkomster, förmögenheter
och köpkraft), dels beskriva hur andra levnadsvillkor såsom utbildning,
boende, hälsa m. m. har utvecklats. I undersökningen skall också ingå en
analys av tänkbara orsaker till de förändringar som kan iakttas. Enligt
direktiven bör SCB i den utsträckning det är möjligt och lämpligt grunda sitt
arbete på material som redan har tagits fram i den officiella inkomststatistiken
och i olika levnadsnivåundersökningar inom SCB, riksrevisionsverket,
forskningsinstitut och andra expertgrupper. SCB bör vidare samordna sitt
arbete med den ovan nämnda analysgruppen. Arbetet kommer att slutföras
under våren 1987.

I socialberedningens delbetänkande Aktuella socialtjänstfrågor (SOU
1986:19) lämnas bl. a. förslag i fråga om förbättrad socialbidragsstatistik.

1 anledning av motioner om socialbidragens utveckling har socialutskottet
tidigare hänvisat till pågående analyser och statistiska undersökningar (SoU
1985/86:18 s. 7 f.).

SoU 1986/87:21

Socialbidragstagarna

Den av regeringen tillsatta analysgruppen har i sin delrapport (s. 119 f.)
redovisat statistisk i fråga om socialbidragstagarnas sammansättning och
inkomstförhållanden. Uppgifterna kan sammanfattas på följande sätt.

Med barnen medräknade utgörs majoriteten av socialbidragstagarna av
unga personer. 60 % av bidragstagarna är under 30 år. Nästan 80 % av
bidragshushållen är ensamhushåll, såväl med som utan barn. Av dessa
ensamhushåll utgör ensamma män utan barn den största gruppen. Ensamma
kvinnor med barn är dock den grupp som i förhållande till sin andel i
befolkningen är kraftigast överrepresenterad bland socialbidragshushållen.

Behovet av socialbidrag avtar med stigande ålder. Sambandet kan liknas
vid en trappa där andelen socialbidragshushåll i de två nedersta trappstegen -65-75 år och de över 75 år - endast är 2 resp. 1 %.

Det högsta bidragstagandet — 60 % - finns bland dem som föregående år
mottog socialbidrag. För familjer utanför arbetslivet och utan pensionsinkomster
finns ett påtagligt högt bidragstagande. Utländska medborgare är en
annan kategori med högt socialbidragstagande. Flyktingar som väntar på
uppehålls- och arbetstillstånd är en stor del av dessa.

Socialbidragets expansion är främst att hänföra till unga personer. Det rör
sig om personer som ännu inte har kommit in i arbetslivet eller hunnit bilda
familj.

Bidragshushållen har väsentligt lägre inkomster av förvärvsarbete och
kapitalinnehav än icke bidragstagare. Samhällets socialpolitiska stöd, t. ex.
barnbidrag, bostadsstöd, arbetsmarknadsstöd och socialbidrag, ger ensamstående
med barn samt flerbarnsfamiljerna en disponibel årsinkomst
som inte skiljer sig från andra sådana familjers sedan det utbetalade
socialbidraget medräknats. Övriga grupper socialbidragstagare har ungefär
20 % lägre disponibel inkomst sedan socialbidraget medräknats än vad som
är normalt för motsvarande grupper i samhället.

Norm för socialbidrag
Motionerna

I motion 1986187:So211 av Inga Lantz m. fl. (vpk) hemställs med hänvisning
till vad som anförts i motion 1986/87:Sf215 att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna att i avvaktan på ett socialförsäkringstillägg en riksnorm
bör utarbetas för att få till stånd mer rättvisa socialbidrag. I den senare
motionen anförs bl. a. att utformningen och de i landet varierande storlekarna
på socialbidragen medför djupt orättvisa förhållanden. Enligt motionärerna
bör en och samma norm gälla beträffande storleken på socialbidragen, och
regeringen bör utfärda bindande normer för socialbidragen i någon form av
riksmininorm.

I motion I986l87:So224 av Margitta Edgren (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag som syftar till att begreppen existensminiminivå och
skälig levnadsnivå samordnas i belopp. Motionären hänvisar till att en person
som blivit föremål för kronofogdemyndighetens indrivningsåtgärd ner till det

s. k. existensminimibeloppet sedan är hänvisad till de sociala myndigheterna
för att få utfyllnad upp till s. k. skälig levnadsnivå. Det framhålls att detta är
orationellt och att bedömningsgrunderna därför bör samordnas.

Socialtjänstlagen

Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har den enskilde rätt till bistånd av
socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov
inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet
tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker
hans resurser att leva ett självständigt liv.

Om den enskildes rätt till bistånd från socialtjänsten och bidragets
utformning anfördes i propositionen (1979180:1) om socialtjänsten bl. a. att
socialnämnden i varje särskilt fall skall vidta de åtgärder som behövs för att
avhjälpa det uppkomna behovet. När det gällde den ekonomiska hjälpen
diskuterades ett system med lagfästa miniminormer (s. 185). Föredragande
statsrådet anförde att ramlagens syfte att ge kommunerna möjlighet att
anpassa insatserna efter lokala önskemål och behov kunde komma att
motverkas genom ett sådant system. Ett sådant innebar också en risk för att
kommunerna i ett ansträngt ekonomiskt läge undviker att lämna bistånd i
större utsträckning än vad normerna föreskriver, även om det i det enskilda
fallet skulle te sig befogat med en mer omfattande insats. Socialtjänstlagen
borde därför inte innehålla några regler om vilka insatser den enskilde skulle
vara berättigad till i en uppkommen situation. Genom biståndet skulle den
enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det måste enligt statsrådet
överlämnas till kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som skall anses
som skälig med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den
hjälpbehövande lever (s. 186). Biståndet skall vidare lämnas i sådana former
att den behövande om möjligt blir i stånd att för framtiden själv klara sin
försörjning och sin livsföring i övrigt.

Den helhetssyn som skall prägla socialtjänsten gäller, framhöll föredragande
statsrådet, givetvis även i fråga om socialbidraget (s. 196).

Föredragande statsrådet anförde vidare (s. 202) att socialbidraget bör
svara för grundläggande behov i fråga om mat och dryck, beklädnad och
bostad inkl. elström samt andra hushållsutgifter för tvätt och rengöring, olika
förbrukningsartiklar liksom försäkringar. Vidare bör bidraget tillgodose
behov av förströelse, rekreation och kommunikation genom att innefatta
löpande kostnader för telefon, TV-licenser, dagstidning, smärre resor etc.
Enligt redan tillämpad praxis brukar bidraget också täcka andra personliga
utgifter för hygien, fritidssysselsättningar och sociala kontakter. Det är,
anförde föredragande statsrådet, vanligt att den kommunala socialvården
täcker dessa behov inom ramen för socialhjälpens grundbelopp eller s.k.
bruttonormer. Genom sådana normer tillförsäkras den som behöver bistånd
en viss levnadsstandard utan att varje behov prövas för sig särskilt.
Föredragande statsrådet erinrade dock om att socialbidraget ytterst bygger
på en individuell behovsprövning, vilket innebär att bidrag skall kunna utgå
med andra belopp och till andra ändamål än vad som gäller enligt särskilt
fastställda normer. Bistånd som går utöver grundbeloppet enligt de s.k.

SoU 1986/87:21

1* Riksdagen 1986187.12saml. Nr21

bruttonormerna bör bli föremål för en mer ingående individuell bedömning
(s. 203). Föredragande statsrådet ansåg inte att regeringen skall fastställa
några miniminormer för socialbidraget utan förordade att socialstyrelsen
efter samråd med Svenska kommunförbundet utformar sina allmänna råd
om socialtjänstlagens tillämpning så att de motverkar alltför stora skillnader i
normnivåerna.

Föredragande statsrådet framhöll vidare att genom systemet med basbeloppsreglerade
s. k. bruttonormer socialbidragets realvärde kan skyddas.
Det på konsumentprisindex grundade basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring svarar, anförde föredragande statsråd, för värdebeständigheten
inom många olika socialpolitiska anordningar, varför någon särlösning för
enbart socialbidraget inte kan motiveras (s. 204 f.).

Socialutskottet behandlade propositionsförslagen i betänkande SoU 1979/
80:44. Utskottet anförde (s. 25) att det är önskvärt att man skapar enkla och
ändamålsenliga rutiner för prövning och handläggning av socialbidragsärenden.
Ett sätt är, anförde utskottet, att använda sig av schabloniserade
normbelopp för att tillgodose allmänna hjälpbehov. Ett annat sätt är att låta
annan personal än socialassistenter handlägga enklare socialbidragsärenden.
Utskottet framhöll dock att en strävan att förenkla rutinerna inte får leda till
att man gör avkall på helhetssynen. Utskottet delade vidare en uppfattning
som framförts i en motion (s) att det är angeläget att socialbidragets nivå inte
varierar alltför mycket mellan de olika kommunerna och anslöt sig till den
uppfattning som framförts i propositionen, att socialstyrelsen i sina allmänna
råd om socialtjänstens tillämpning borde motverka alltför stora skillnader i
normnivåerna. Råden borde utformas efter samråd med Svenska kommunförbundet.

Socialstyrelsens allmänna rådm. m.

Socialstyrelsen anför i Allmänna råd 1985:1 Socialbidrag att även om det är
kommunerna som skall bedöma vilken levnadsnivå som i kommunen skall
anses som skälig, det rimligen måste finnas en viss lägsta nivå som inte får
underskridas om man skall kunna hävda att lagens bestämmelser och
intentioner är uppfyllda (s. 13). Att man i behovsprövningen utgår från en
socialbidragsnorm behöver enligt socialstyrelsen inte strida mot kravet på
individuell prövning. Socialstyrelsen erinrar om ett uttalande av JO (JO dnr
3349-1982) vari denne anfört att beloppsnormer för vad som bör vara skälig
levnadsnivå självfallet enbart är vägledande och att socialbidragets storlek
måste bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. De
flesta kommuner tillämpar socialbidragsnormer som är basbeloppsanknutna
och följer konsumentprisindex. Socialstyrelsen anser att en s. k. bruttonorm
bäst stämmer överens med socialtjänstlagens intentioner, bl. a. med hänsyn
till att biståndet skall utformas så att det stärker den hjälpsökandes resurser
att leva ett självständigt liv. Nettonormen å andra sidan innefattar endast mat
och de nödvändigaste förbrukningsartiklarna. Övriga behov beräknas utifrån
den hjälpsökandes faktiska kostnader och kan beviljas efter särskild
ansökan utöver normen.

Socialstyrelsen förordar vidare en enhetlig bruttonorm framför olika lång -

SoU 1986/87:21

och korttidsnormer. Enligt socialstyrelsens uppfattning är det rimligt att ha
endast en normnivå som skall svara mot begreppet skälig levnadsnivå.

Huvudprincipen bör enligt socialstyrelsen vara att det samlade behovet för
familjens livsföring (på en skälig levnadsnivå) utgör summan av bruttobehovet
för varje familjemedlem. Från summan avräknas sedan alla de inkomster
familjen totalt disponerar för sin försörjning, t. ex. arbetsinkomster, inkomstbortfallsersättningar
och bidrag såsom barnbidrag, studiebidrag, flerbarnstillägg,
underhållsbidrag och bidragsförskott.

Socialstyrelsens Allmänna råd 1985:1 innehåller på s. 28 och följande en
närmare beskrivning av en bruttonorm på en skälig levnadsnivå som dels bör
täcka hushållets löpande utgifter, dels möjliggöra visst sparande för att på
sikt kunna ersätta t. ex förslitna inventarier och annan utrustning. Kommunerna
bör enligt socialstyrelsen sträva efter att lägga så få utgifter som möjligt
utanför normen. Härigenom tillförsäkras den som behöver bistånd en viss
levnadsstandard utan att varje behov utreds och prövas för sig särskilt. Det
ger honom en viss valfrihet att inom den ram för hushållsbudgeten som
normen sätter disponera socialbidraget på det sätt som passar honom bäst.

Underlaget för beräkningen av en bruttonorm bör enligt socialstyrelsen
vara de budgetposter som konsumentverket använt i sina beräkningar av
hushållets kostnader. Dessa är livsmedel, kläder och skor, lek och fritid,
hälsa och hygien, förbrukningsvaror, möbler, husgeråd, TV, radio m. m.,
dagstidningar, telefon, TV-licens m. m., hushållsel, försäkringar, läkarvård,
tandläkarvård samt månadskort för lokala resor. Bostadskostnad beräknas
utanför normen.

Regeringsrätten har vid prövning av frågor om ekonomiskt bistånd upp till
skälig levnadsnivå enligt 6 § socialtjänstlagen uttalat att förvaltningsdomstolarna
vid prövning av ett överklagat beslut om vägrat bistånd inte är bundna
av den bidragsnorm som kommunen har fastställt (RÅ 1984 2:13). Domstolarna
har att göra en självständig bedömning av vad som anses vara en skälig
levnadsnivå för den biståndssökande. Riksskatteverkets normalbelopp för
existensminimum vid inkomsttaxering bör, enligt regeringsrätten, vara en
utgångspunkt vid bedömningen av vad som kan anses vara en skälig
levnadsnivå vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen. Ytterligare vägledning
kan enligt domstolen hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.

Kommunernas vägledande socialbidragsnormer

Den 1 februari 1986 hade landets samtliga kommuner fastställt vägledande
socialbidragsnormer. Basbeloppsanknutna normer tillämpades i alla kommuner
utom Stockholm och Botkyrka. 113 kommuner tillämpades 21 800 kr.
som basbelopp, medan övriga utgick från 1986 års basbelopp, 23 300 kr.

En enda bidragsnorm fanns då i 199 kommuner, medan 84 kommuner
hade olika normer - en norm för korttidsbidrag och en norm för mera
långvarigt socialbidrag.

Av de kommuner som ingår i statistiken hade 16 stycken en långtidsnorm
för ensamstående personer som var 94 % (1 843 kr.) eller lägre och för
makar/sammanboende 164 % (3 202 kr.) eller lägre. Den högsta normen
130 % (2 524 kr.) eller mer för ensamstående och 190 % (3 689 kr.) eller mer

SoU 1986/87:21

för makar/sammanboende hade 16 kommuner. Det intervall där flesta
antalet kommuner låg var 100% (1 942 kr.) - 114% (2 232 kr.) för
ensamstående (142 st) och 175 % (3 398 kr.) — 189 % (3 688 kr.) för
makar/sammanboende (63 st).

Uppgifterna har hämtats från Statistiska meddelanden S 45 SM 8601.

Socialstyrelsen har i Meddelandeblad nr 46/86 analyserat de uppgifter SCB
har presenterat enligt följande.

Under 1985 höjde 131 kommuner sina bidragsnormer, och den 1 februari
1986 hade 89 kommuner höjt normen över nivån 1985.1 relation till gällande
basbelopp hade 12 kommuner en lägre norm den 1 februari 1986 än 1985.
Normbeloppet i kronor motvarade dock 1985 års nivå. Antalet kommuner
med normer under existensminiminivå minskar. Enligt socialstyrelsen hade
dock nästan hälften av landets kommuner normer på eller under existensminimum
den 1 februari 1986. Enligt socialstyrelsens beräkningar hade 1985
146 kommuner (51 %) normer för vuxna som låg under existensminimum.
År 1986 var motsvarande antal 105 (37 %).

I fråga om de kommuner som 1985 höjde normen för ensamstående från en
nivå under existensminimum konstaterar socialstyrelsen att 76 kommuner
höjde till intervallet 98,3-109 % av basbeloppet, 37 till intervallet
110—125 % och 3 till intervallet 130—150 %. 1986 höjde 25 kommuner
denna norm över existensminimum, därav höjde 6 kommuner till intervallet
98,3—109 % av basbeloppet och övriga 19 kommuner till intervallet
110-125 %.

Tidigare riksdagsbehandling beträffande socialbidragsnormer

I socialutskottets betänkande 1985/86:2 (s. 6-16) behandlades utförligt olika
frågor om socialbidragsnormer med anledning av en motion (vpk) om en
riksnorm för socialbidrag.

Utskottet, som ansåg sig kunna konstatera att det alltjämt fanns betydande
skillnader mellan kommunernas normnivåer för socialbidrag, fann i likhet
med motionären att det var angeläget från rättvisesynpunkt att dessa
skillnader minskades. Den principiellt bästa lösningen på detta problem vore
införandet av ett socialförsäkringstillägg, s. k. SOFT, ansåg utskottet som
vidare anförde följande (s. 15 f.):

Socialstyrelsens nyligen utkomna Allmänna råd om socialbidrag, vilka
utarbetats i samråd med Svenska kommunförbundet, är emellertid ägnade
att leda till en mera enhetlig tillämpning av socialbidragsreglerna och
motverka alltför stora skillnader i normnivå mellan kommunerna. Ett
analysarbete vad gäller socialbidragens utveckling har vidare inletts inom
regeringskansliet. Det finns enligt utskottets mening anledning att avvakta
utvecklingen till följd av socialstyrelsens allmänna råd samt resultatet av
analysgruppens arbete. Socialberedningens slutbetänkande samt regeringens
överväganden med anledning därav bör dessutom föreligga innan
riksdagen kan gå in på frågan om eventuella åtgärder i denna sak.

Med hänvisning till det anförda avstyrkte utskottet den då aktuella motionen.

En förnyad motion (vpk) om riksnorm behandlades i utskottets betänkan -

SoU 1986/87:21

de SoU 1985/86:18. Utskottet ansåg inte att det sedan föregående riksdagsbehandling
inträffat något som skulle ge anledning till ändrat ställningstagande.

I ett svar på en interpellation (c) den 11 mars 1986 om normen för
socialbidrag poängterade socialministern att rätten till bidrag alltid skall
prövas individuellt. Socialbidragsnormer är i grunden endast vägledande och
skall ses som ett hjälpmedel som aldrig får tillämpas rigoröst när det gäller att
bestämma rätten till bistånd. Den enskildes situation kan motivera såväl
lägre som högre bidragsbelopp än vad de av kommunen antagna normerna
anger. Vidare uttalade socialministern bl. a. att man enligt hennes mening
borde avvakta tillämpningen av socialstyrelsens Allmänna råd om socialbidrag
innan man lagstiftningsvägen vidtog andra åtgärder (Prot. 1985/86:92 s.
77-81).

Förslag om s. k. socialförsäkringstillägg

År 1977 avlämnade socialutredningen sitt slutbetänkande Socialtjänst och
socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40). I betänkandet föreslogs att ett nytt
socialförsäkringsbidrag, socialförsäkringstillägg (s. k. SOFT), skulle införas.
Det nya bidraget, som skulle vara inkomstprövat, skulle komplettera olika
socialpolitiska ersättningar och andra inkomster när dessa gav ett otillräckligt
försörjningsstöd. Bidraget skulle betalas ut av de allmänna försäkringskassorna
och finansieras av staten.

Förslaget om SOFT fick vid remissbehandlingen ett positivt mottagande av
det stora flertalet remissinstanser i vad avsåg de allmänna grunderna och
principerna för reformförslaget. Samtidigt kritiserades förslaget på en rad
enskilda punkter, och flera remissinstanser ansåg att förslaget borde
kompletteras, bl. a. i försäkringstekniskt hänseende. En särskild samrådsgrupp
tillsattes därför inom socialdepartementet för att komplettera socialutredningens
förslag. Samrådsgruppen avgav rapporten Ds S 1980:1 SOFT,
vari gruppen anslöt sig till huvuddragen i socialutredningens förslag.

I rapporten framhölls att den föreslagna reformen har två huvudsyften.
Det ena är att vidga den ekonomiska grundtryggheten för medborgarna
genom att komplettera socialförsäkringarna och det övriga bidragssystemet
på punkter där dessa är otillräckliga och samtidigt nå grupper som för
närvarande undviker att begära socialhjälp fast de har rätt till det. Det andra
syftet är att ta över en betydande del av nuvarande behovsprövade
socialhjälp som kommunerna lämnar och därigenom ge socialnämnderna
ökade möjligheter att arbeta förebyggande med vård och behandling.

Beredningsgruppens förslag har inte lett till lagstiftning i ämnet.

Socialförsäkringsutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner
om införande av SOFT, senast i betänkande SfU 1986/87:5. Utskottet
anförde då bl. a. följande.

Utskottet vidhåller sin uppfattning att ett socialförsäkringstillägg skulle
innebära många fördelar. Socialbidragens utveckling under senare år med
bruttonormer och förenklad hantering av ansökan i många kommuner har
emellertid gjort att detta bidragssystem närmat sig tanken bakom förslaget
om ett socialförsäkringstillägg. Mot bakgrund härav finns det enligt utskot -

SoU 1986/87:21

tets mening anledning att avvakta resultatet av analysgruppens och SCB:s SoU 1986/87:21
arbete innan riksdagen tar ställning till frågan om ett statligt finansierat
socialförsäkringstillägg skall införas.

Normer för levnadskostnader

I olika sammanhang tillämpas olika normer för levnadskostnader. De flesta
anknyter till det s. k. basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om
allmän försäkring. Detta uppgår för närvarande till 24 100 kr.

Normalbeloppet för existensminimum enligt 50 § kommunalskattelagen
(1928:370) och 41 § uppbördslagen (1953:272) bestäms av riksskatteverket
och reglerar skattemyndigheternas bedömning av levnadsnivå för olika
familjestorlekar vid exempelvis nedsättning av skatt. Enligt 15 kap. 9 §
utsökningsbalken bestäms även förbehållsbelopp vid införsel i lön m. m. med
ledning av bestämmelserna om existensminimum.

Grunderna för de nuvarande normalbeloppen för existensminimum
fastställdes av riksdagen 1976. I propositionen (1975/76:91 s. 32) anförde
föredragande departementschefen att de föreslagna normalbeloppen var
anpassade efter allmänt tillämpade socialhjälpsnormer, närmast den s. k.
Stockholmsnormens grundbelopp. Härigenom uppnåddes den fördelen att
den enskilde inte behöver vända sig till sociala myndigheter för att få medel
till skattebetalning.

Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum avser således den
standard som när de tillkom motsvarade normerna för ”livsuppehället”
enligt dåvarande socialhjälpslagen.

Enligt anvisningarna till 50 § kommunalskattelagen omfattar normalbeloppen
för existensminimum alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnader.
Enligt riksskattverkets föreskrifter (RSV Du 1983:22) ingår inte i
normalbeloppet kostnader för barnomsorg, läkarvård, särskild dietkost,
resor till och från arbetet och andra utgifter som är nödvändiga för
inkomsters förvärvande. Dessa kostnader beräknas och prövas särskilt och
kan i vissa fall läggas till normalbeloppen. Med vanliga levnadskostnader
avses enligt föreskrifterna utgifter för kost, kläder, tvätt, hygien, gas,
elektricitet, telefon, avgifter för TV-mottagare, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter
och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga
behov.

Genom en ändring av punkt 1 av anvisningarna till 50 § kommunalskattelagen
från den 1 januari 1987 (SFS 1986:1244) räknas numera barnbidrag
inkl. flerbarnstillägg som inkomst vid bestämmande av existensminimum.
Samtidigt höjdes normalbeloppet med vad som motsvarar barnbidraget för
ett barn. Den tidigare ordningen att barnbidrag och flerbarnstillägg inte
räknades som inkomst innebar att varje gång staten höjde beloppen för
barnbidrag och flerbarnstillägg höjdes också det faktiska existensminimibeloppet
för barnfamiljer. Detta medförde att vissa barnfamiljers existensminimibelopp
hamnade högre än konsumentverkets beräkningar (analysgruppen
Ds S 1986:7 s. 44).

Existensminimum var 1986 för ensamstående 98,3 % av basbeloppet och

för makar/sammanboende 170,4 % av basbeloppet (analysgruppens delrapport
s. 53).

Riksskatteverket fastställer också normalbelopp för bestämmande av det
utmätningsfria beloppet vid utmätning av lön (7 kap. 4 § utsökningsbalken
och 7 kap. 4 § utsökningförordningen/1981:981/). Det beloppet utgjorde
1986 113 % av basbeloppet för ensamstående och 196 % för makar. Till
detta kommer den faktiska bostadskostnaden och kostnader för resor,
läkarvård, avbetalningar etc. (analysgruppens delrapport s. 53).

Vid beräkning av underhållsbidrag till barn fastställs enligt föräldrabalken
ett förbehållsbelopp förförälderns egna vanliga levnadskostnader (7 kap. 3 §
föräldrabalken). Normalbeloppet för de egna vanliga levnadskostnaderna
exkl. bostadskostnaden är 120 % av basbeloppet för en ensamstående vuxen
och 180 % av basbeloppet för makar/sammanboende. Detta normalbelopp
skall enligt propositionen Underhåll till barn och frånskilda m.m. (1978/
79:12 s. 99) innefatta utgifter för mat, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet,
telefon, radio- och TV-licenser, tidningar, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter,
normala utgifter för hälso- och sjukvård samt kostnader för
resor till och från arbetet. I förbehållsbeloppet ingår inte utgifter för sådana
budgetposter som t.ex. ”möbler, husgeråd, TV, radio m. m.”, och ”fritidskostnader”.

Socialbidragsnormen enligt socialstyrelsens allmänna råd är för ensamstående
115 % och för sammanboende 190 % av basbeloppet.

Samordning av socialbidrag och existensminimum

Existensminimum består av normalbelopp jämte faktisk bostadskostnad.
Normalbeloppen per månad för år 1987 är för ensamstående 1 991 kr. och för
makar/sammanboende 3 450 kr. För barn uppgår beloppet till 1 275 kr.
Avvikelser från normalbeloppen kan ske både nedåt och uppåt. Normen i
socialstyrelsens allmänna råd om socialbidrag uppgår år 1987 för ensamstående
till 2 310 kr. och för sammanboende till 3 815 kr. För barn varierar
normen mellan 1 125 kr. och 1 530 kr. beroende på deras ålder. I motsats till
vad som gäller för socialstyrelsens bidragsnorm täcks inte kostnaderna för
möbler, husgeråd, TV, radio m. m. av normalbeloppet för existensminimum.

Socialbidrag beaktas när existensminimum beräknas av taxeringsnämnden
vid bedömande av den slutliga skatten. Lokala skattemyndigheten däremot,
som meddelar beslut om reducerat avdrag för preliminär skatt på grund av
existensminimum, kan därvid inte alltid ta hänsyn till socialbidrag. Detta kan
medföra att den som medgivits befrielse eller nedsättning av preliminärskatt
(existensminimum) kan ådra sig kvarskatt om han under beskattningsåret
har erhållit socialbidrag. Socialstyrelsen har hos finansdepartementet hemställt
att bestämmelserna ändras så att socialbidrag inte skall behandlas som
inkomst vid tillämpning av existensminimireglerna.

Riksdagen har hos regeringen begärt en allsidig översyn av existensminimireglerna
(SkU 1983/84:50, rskr. 1983/84:395). De motioner som föranledde
skatteutskottets betänkande behandlade dock inte en samordning av
existensminimum och socialbidragsnormen. Den begärda översynen är inte
slutförd.

SoU 1986/87:21

I en revisionsrapport den 12 september 1984 kallad Systemet för ekonomisk
minimistandard (dnr 1982:1008) har riksrevisionsverket granskat
samspelet mellan existensminimum för preliminär skatt och socialbidrag.
Verket har förordat att systemet med existensminimum för preliminär skatt
bör avskaffas.

JO har i beslut den 28 augusti 1986 (1982:2) utvärderat institutet
existensminimum vid skatteavdrag. JO rekommenderade en översyn av
institutet och anförde bl. a att förhållandet till socialtjänsten bör definieras
och att det bör klargöras för vilka institutet är avsett. Därvid bör enligt JO
bl. a beaktas att existensminimireglerna i dag inte passar för den vanligaste
mottagaren av socialbidrag (=de ensamstående utan barn), att flerbarnstillläggets
införande inte återspeglas i lagstiftningen om existensminimum, samt
att socialbidragsnormerna kan överstiga existensminimum, vilket kan leda
till att överskjutande socialbidrag går åt till att betala skatt.

I samband med förslaget om den ovannämnda (s. 10) ändringen av reglerna
om behandling av barnbidrag vid beräkning av existensminimum anförde
föredragande statsrådet följande (prop. 1986/87: s. 17).

Jag kan för egen del instämma i uttalandena att nuvarande regler inte är
tillfredsställande och att de föranleder problem vid tillämpningen. Delade
meningar föreligger om möjligheterna att lösa problemen inom skattesystemets
ram. Min avsikt är att låta dessa frågor bli föremål för ytterligare
överväganden. De har emellertid samband med de mer allmänna överväganden
rörande skattesystemet som kommer att ske inom den närmaste
framtiden. Vidare bör den kartläggning rörande socialbidragen som pågår
inom socialdepartementet avvaktas. Jag avser därför att nu endast ta upp en
begränsad fråga, nämligen behandlingen av barnbidrag inkl. flerbarnstillägg
vid beräkningen av existensminimum.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen och motioner i anslutning till
denna uttalade skatteutskottet att det med tillfredsställelse noterade att
regeringen inom kort avsåg att överväga reglerna om existensminimum.
Utskottet fann det dock inte lämpligt att riksdagen då gav direktiv för dessa
överväganden. Utskottet betonade att frågorna var angelägna och förutsatte
att saken tas upp utan onödigt dröjsmål (SkU 1986/87:15 s. 15 f.).

Villkor för socialbidrag
Motionerna

I motion 1986187:So219av Yngve Wernersson och Göran Magnusson (bådas)
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om krav i anslutning till utgivande av socialbidrag etc. I
motionen anförs bl. a. att en slentrianmässig utbetalning av socialbidrag utan
att göra något åt orsakerna är passi viserande och nedbrytande. Motionärerna
anser att verksamheten i socialnämnden i Hallstahammars kommun, där
krav i vissa fall ställs på sysselsättning för att socialbidrag skall medges, inte
bör stöta på hinder i lagstiftningen.

I motion 1986/87:So233 av Lars Werner m.fl. (vpk) hemställs att riksdagen
tar avstånd från sociala tvångsarbeten och uttalar att åtgärder mot arbetslös -

SoU 1986/87:21

het måste bygga på respekt för varje människas möjlighet och självständighet
samt att socialbidrag inte skall kunna knytas till arbetstvång. Motionärerna
motsätter sig krav på socialbidragstagarna att de skall arbeta och anför att
sådana krav inte är förenliga med socialtjänstlagen. Enligt motionärerna
hotar kraven självkänslan och den mänskliga värdigheten.

I motion 1986l87:So269 av Lars Ahlmark och Jerry Martinger (båda m)
hemställs dels att riksdagen hos regeringen skall begära förslag om ändring av
socialtjänstlagen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1), dels
att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till lagändringar med syfte
att förbättra efterlevnaden av socialtjänstlagen (yrkande 2). I motionen
anförs bl. a. att det inte är rimligt att det är olagligt att ställa krav på
missbrukare att de skall genomgå behandling för att de skall få ut
socialbidrag. Motionärerna anför vidare att socialstyrelsen i praktiken står
handfallen inför brott mot socialtjänstlagen. Detta missförhållande bör
undanröjas.

Gällande bestämmelser

Enligt 1 § andra stycket socialtjänstlagen skall socialtjänsten under hänsynstagande
till människors ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på
att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Enligt tredje
stycket i samma paragraf skall verksamheten bygga på respekt för människornas
självbestämmanderätt och integritet.

Enligt 6 § samma lag skall bistånd till den enskilde utformas så att det
stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Enligt 9 § skall socialnämndens insatser för den enskilde utformas och
genomföras tillsammans med honom.

I fråga om missbrukare understryks i 11 § vikten av socialnämndens
insatser för att förebygga och motverka missbruk.

Socialnämnden skall också enligt 7 § främja den enskildes rätt till arbete
och utbildning.

I propositionen om socialtjänsten (prop. 1979180:1) framhöll föredragande
statsrådet att det skall göras en helhetsbedömning av den enskildes sociala
situation och att socialtjänsten skall sträva efter att finna samlade lösningar
för den enskildes eller gruppens totala situation (s.207). Statsrådet uttalade
även följande (s. 195).

Det ekonomiska biståndet kan ofta behöva kombineras med andra sociala
tjänster. Dessa skall utgöra erbjudanden, varför det i princip bör vara möjligt
för den enskilde att efterfråga en viss social tjänst, t. ex. ekonomisk hjälp,
och samtidigt avstå från erbjudande om andra insatser, som avser behandling.
Detta innebär emellertid inte att socialtjänsten är förhindrad att ställa
vissa villkor. Tvärtom förutsätter rätten till bistånd att det föreligger ett
faktiskt behov och att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Socialstyrelsen och andra remissinstanser har å andra sidan understrukit
att villkoren för bistånd inte får bli för restriktiva. Även jag vill betona detta.
En långt gående tolkning av de föreslagna bestämmelserna om rätt till
bistånd skulle kunna leda till att den som har kunnat försörja sig men inte
gjort det och därför saknar medel till försörjning under den närmaste tiden

SoU 1986/87:21

inte i något fall skulle ha rätt till ekonomiskt bistånd. En sådan tolkning
skulle innebära en skärpning i förhållande till vad som tillämpas inom den
nuvarande socialhjälpen.

Under rubriken Frivillighet och självbestämmande anförde föredragande
statsråd bl. a. (s. 209—212).

Jag ansluter mig helt till den föreslagna huvudprincipen att klienten själv
bestämmer om han eller hon skall ta emot erbjudande om en viss social tjänst
eller inte. Av detta följer att det slutligen måste vara klienten som också gör
valet då det finns flera alternativ. Att det bör vara så anser jag vara självklart.

Som jag har sagt redan misstar man sig om man tror att detta är detsamma
som en kravlös, för att inte säga menlös socialtjänst. Vad innebär den
föreslagna ”portalparagrafens” bestämmelser att socialtjänsten skall ”inriktas
på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser”? Den
speglar den demokratiska grundsynen att människor har inneboende möjligheter
till personlig utveckling och växt. För att dessa möjligheter skall
kunna förverkligas inom socialtjänsten krävs en samverkan mellan de
människor och grupper som berörs och socialtjänstens företrädare. Den
enskilda socialarbetarens eller arbetslagets tillvägagångssätt måste här
anpassas till olika förhållanden.

Jag har försökt visa att socialtjänstens insatser bör anpassas till den
aktuella situationen. Målet måste då hela tiden vara att socialtjänsten så långt
möjligt samverkar med klienten så att han eller hon frivilligt och aktivt
medverkar i och bestämmer om planering och behandling m. m. Jag anser att
den föreslagna socialtjänstlagen i viss mening ställer större krav på den
enskilde än vad de nuvarande vårdlagarna gör. Socialtjänstlagen innebär i
förhållande till nuvarande lagstiftning att ansvaret för valet av lämplig och
möjlig behandlingsinsats i ökad grad läggs på klienten.

Tar socialtjänsten avstånd från den enskildes krav på en särskild insats, bör
man noggrant klargöra för honom varför man säger nej. Här bör också
beaktas klientens möjligheter att anföra besvär om han anser att han inte fått
det bistånd som han har rätt till.

Sammanfattningsvis vill jag säga att den framtida socialtjänsten skall vara
både serviceinriktad och aktivt förebyggande och räkna med både samhällets
och medborgarens eget ansvar.

Rättspraxis m. m.

Regeringsrätten har i en dom (RÅ 83 2:70) slagit fast att socialnämnden inte
haft rätt att vägra socialbidrag enbart av den anledningen att den hjälpsökande
inte tagit emot av socialtjänsten erbjudna rehabiliteringsinsatser eller inte
iakttagit för sådan insats meddelade ordningsföreskrifter. I ett avgörande
(RÅ 84 2:86) har en narkotikamissbrukare ansetts berättigad till ekonomiskt
bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen trots att han inte fullföljt behandlingsplan.

Av regeringsrättens domar (RÅ 84 2:92 och RÅ 85 2:5) som gäller
underlåtelse att söka arbete framgår att det i regel föreligger rätt till
socialbidrag endast om den enskilde genom arbete eller på annat sätt efter
förmåga försöker bidra till sin och familjens försörjning.

JO har i beslut den 10 september 1981 (JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s.

SoU 1986/87:21

179 f.) i visst fall uttalat att rätten till socialbidrag inte får göras villkorad av
att den hjälpsökande deltar i gruppsamtal.

JO prövar för närvarande klagomål över förfarandet i ett antal kommuner
att ställa vissa villkor för socialbidragsutbetalningar. JO har inhämtat
yttrande från socialstyrelsen i ett pågående ärende som gäller den s. k.
öppenverksamhet som bedrivs av socialnämnden i Hallstahammars kommun.
I denna öppenverksamhet ges möjlighet till sysselsättning för dem som
inte kan få arbete på öppna arbetsmarknaden eller beredskapsarbete och
därför är i behov av socialbidrag. Sysslan innefattar arbete och viss utbildning
och är anpassad till den enskilde. De som accepterar en sådan syssla erhåller
socialbidrag och ett stimulansbidrag på 25 kr. per dag. Godtas inte
erbjudandet om sysselsättning betalas endast ett reducerat socialbidrag ut
(37 kr. per dag för ensamstående).

Socialstyrelsen har i sitt avgivna yttrande förklarat att om sysslan inte
godtas föreligger ändå rätt till normalt socialbidrag.

Ansvar vid felaktig handläggning

Socialutskottet har i anledning av en motion behandlat frågan om ansvar
vid försummelser i tjänsten i betänkande SoU 1985/86:2. I betänkandet,
vartill hänvisas, lämnas en utförlig redogörelse för sanktioner vid bristande
efterlevnad av bl. a. socialtjänstlagen.

Frågan om tjänsteansvar har, på grundval av tjänsteansvarskommitténs
slutbetänkande Ds Ju 1983:7 Tjänsteansvar i offentlig verksamhet, behandlats
i prop. 1984/85:117 som har behandlats av justitieutskottet (JuU
1985/86:34). Utskottet begärde i betänkandet en ny översyn av tjänsteansvaret
och anförde bl. a. följande (s. 4).

I likhet med vad konstitutionsutskottet anför i sitt förut nämnda yttrande i
saken finner justitieutskottet att de bl. a. i de föreliggande motionerna
uttalade kraven på en skärpning av straffansvaret för offentliga tjänstemän
inte kan lämnas obeaktade.

Justitieutskottet finner sålunda - i likhet med konstitutionsutskottet - att
frågan om tjänsteansvaret snarast bör ses över på nytt. En utgångspunkt för
denna översyn skall vara att en reell utvidgning av straffansvaret kommer till
stånd. En ledstjärna för arbetet bör vara att man tillgodoser medborgarnas
intresse av att den offentliga verksamheten utan ovidkommande hänsyn
fullgörs på ett riktig sätt.

En sådan översyn pågår för närvarande inom regeringskansliet.

Utskottet

Socialbidragens utveckling

I motion 1986l87:So271 (fp) yrkas att riksdagen skall ge regeringen till känna
vad i motionen anförs om att undersöka möjliga åtgärder för att minska
kommunernas kostnader för socialbidrag m. m. Motionären anför att en
viktig orsak till ökningen av kommunernas kostnader för socialbidrag kan
vara utformningen av lagstiftningen. Motionären förutsätter att arbetet som

SoU 1986/87:21

bedrivs av den s. k. analysgruppen också omfattar lagregleringens inverkan
på kostnadsutvecklingen.

Analysgruppen har i dagarna avlämnat en slutrapport (Ds S 1987:2).
Analysgruppen har tidigare i en delrapport lämnat en faktaredovisning och
en problemorientering över socialbidragsutvecklingen (Ds S 1986:7).

I ämnet föreligger också två rapporter till Expertgruppen för studier i
offentlig ekonomi: Bidragsmottagarna i antal och inkomster och Socialbidragen
i bidragssystemet (Ds Fi 1986:16).

Regeringen har vidare den 13 februari 1986 tagit initiativ till en heltäckande
fördelningspolitisk undersökning utförd av SCB. Analysgruppens och
SCB:s arbete är samordnat. Den fördelningspolitiska undersökningen
beräknas bli slutförd under våren 1987.

Analysgruppen har haft vida ramar för sin analys. En av gruppens
arbetsuppgifter har varit att analysera förändringarna i behoven av socialbidrag
mot bakgrund av bl. a. socialtjänstlagens tillkomst. De rapporter som
har lagts fram av analysgruppen ger underlag för kommande ställningstaganden
i fråga om regleringen i socialtjänstlagen av socialbidrag. Enligt
utskottets mening bör nu regeringens överväganden med anledning av de
redovisade rapporterna avvaktas. Något initiativ av riksdagen är alltså inte
erforderligt.

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motion 1986/87:So271
(fp)-

Norm för socialbidrag

I motion I986/87:So211 (vpk) begärs att en riksnorm för socialbidrag
utarbetas i avvaktan på att socialförsäkringstillägg införs.

I samband med behandlingen av propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten
gjorde utskottet vissa uttalanden rörande tillämpningen av reglerna om
socialbidrag (SoU 1979/80:44). Utskottet anförde bl. a. att schabloniserade
normbelopp kan underlätta enkla och ändamålsenliga rutiner för handläggning
av socialbidragsärenden. Vidare framhöll utskottet att det var angeläget
att socialbidragets nivå inte varierar alltför mycket mellan de olika kommunerna.
Utskottet anslöt sig till vad som anförts i propositionen om åtgärder
för att motverka alltför stora skillnader i normnivåerna. Detta skulle ske på
så sätt att socialstyrelsen efter samråd med Svenska kommunförbundet
skulle utarbeta allmänna råd om socialtjänstlagens tillämpning.

I det föregående (s. 7 f.) har redogjorts för statistiska centralbyråns
statistik i fråga om kommunernas vägledande socialbidragsnormer den 1
februari 1986 och socialstyrelsens analys av denna statistik. Enligt socialstyrelsen
hade nästan hälften av landets kommuner normer på eller under den

SoU 1986/87:21

s. k. existensminiminivån. Antalet kommuner med normer under existensminimum
minskar. Socialbidragens nivå varierar dock alltjämt mycket
mellan kommunerna.

Utskottet delar uppfattning i motionen att skillnaderna mellan kommunernas
normer är alltför stora. Socialstyrelsens allmänna råd om socialbidrag
(s. 6 f.) och en framväxande domstolspraxis på området verkar dock för en
jämnare normnivå i kommunerna. Utskottet anser att det finns skäl att
ytterligare avvakta utvecklingen till följd av socialstyrelsens allmänna råd.
Därtill bör regeringens överväganden med anledning av den nyligen
redovisade slutrapporten från den s. k. analysgruppen föreligga innan det
finns skäl för riksdagen att överväga åtgärder i frågan.

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motion 1986/87:So211
(vpk).

Samordning av socialbidrag och existensminimum

I motion 1986l87:So224 (fp) framhålls att det brister i samordning mellan
reglerna för s. k. existensminimum och reglerna beträffande socialbidragsnivå.
Motionären yrkar att riksdagen skall begära förslag som syftar till en
beloppsmässig samordning av dessa begrepp.

Normalbeloppet för existensminimum enligt 50 § kommunalskattelagen
(1928:370) och 41 § uppbördslagen (1953:272) bestäms av riksskatteverket
och reglerar skatte- och kronofogdemyndigheternas bedömning av levnadsnivåerna
för olika familjestorlekar vid exempelvis nedsättning av skatt eller
införsel i lön.

Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum avser den standard
som när de tillkom motsvarade normerna för "livsuppehället” enligt
dåvarande socialhjälpslagen (jfr prop. 1975/76:91 s. 32). ”Skälig levnadsnivå"
enligt den nuvarande socialtjänstlagen är ett vidare begrepp och leder till
en högre normnivå.

Socialbidrag beaktas när existensminimum beräknas av taxeringsnämnden
vid bestämmande av den slutliga skatten. Lokala skattemyndigheten däremot,
som meddelar beslut om reducerat avdrag för preliminär skatt på
grund av existensminimum, kan inte alltid ta hänsyn till socialbidrag. Detta
kan medföra att den som medgivits befrielse eller nedsättning av preliminär
skatt (existensminimum) kan ådra sig kvarskatt om han under beskattningsåret
har erhållit socialbidrag. Vidare kan den som t. ex. har både socialbidrag
och existensminimiavdrag komma i den situationen att socialbidraget, som
ofta överstiger existensminimum, till en del går åt att betala skatt.

Utskottet konstaterar att reglerna om existensminimum, som kom till
1951, är dåligt samordnade med dagens socialtjänst. Mot bakgrund av bl. a.
denna bristande samordning är det nödvändigt att en översyn av bestämmelserna
om existensminimum nu kommer till stånd. Det angelägna i en sådan
översyn understryks av resultatet av JO:s utvärdering av reglerna som
redovisas i beslut den 28 augusti 1986.

Riksdagen har tidigare begärt en allsidig översyn av existensminimireglerna
(SkU 1983/84:50, rskr. 1983/84:395). Frågan aktualiserades ånyo i
samband med förslag om ändrade regler för behandlingen av barnbidrag

SoU 1986/87:21

inkl. flerbarnstillägg vid beräkningen av existensminimum (prop. 1986/
87:45). Föredragande statsrådet uttalade där att nuvarande reglering inte är
tillfredsställande. Han framhöll dock att frågan om existensminimireglernas
utformning hade samband med kommande mer allmänna överväganden
rörande skattesystemet.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen betonades att frågorna om
existensminimum var angelägna och det förutsattes att saken skulle tas upp
utan onödigt dröjsmål (SkU 1986/87:15 s. 15 f.).

Socialutskottet instämmer i detta uttalande. Utskottet vill tillägga att
förhållandet mellan existensminimum och socialbidrag måste övervägas i
samband med en översyn av existensminimireglerna. Resultatet av den
ovannämnda analysgruppens arbete bör därvid beaktas. Utskottet utgår från
att handläggningen av dessa frågor samordnas inom regeringskansliet.
Någon riksdagens åtgärd kan med hänsyn till det anförda inte anses
erforderlig med anledning av motion 1986/87:So224 (fp) som alltså avstyrks.

Utskottet vill vidare i detta sammanhang peka på att barnbidrag och
flerbarnstillägg fr. o. m. i år medräknas i den inkomst som läggs till grund för
bestämmandet av avdrag för nedsatt skatteförmåga vid existensminimum.
Samtidigt har normalbeloppet för barn ökats med ett belopp som motsvarar
barnbidraget 1986 för ett barn. Syftet med denna ändring var att undvika att
reala ökningar och minskningar av barnbidraget påverkar existensminiminivån
i skattehänseende. Ändringen kan emellertid medföra en inte oväsentlig
försämring för familjer med tre eller fler barn (mottagare av flerbarnstillägg)
i förhållande till deras tidigare gynnade ställning vid existensminimiberäkningar.
Utskottet anser det angeläget att konsekvenserna för flerbarnsfamiljerna
av denna ändring följs upp inom regeringskansliet.

Villkor för socialbidrag

Tre motioner tar från olika utgångspunkter upp frågan om att uppställa vissa
villkor för socialbidrag.

I motion 1986/87:So219 (s) yrkas att riksdagen skall ge regeringen till
känna vad i motionen anförs om krav i anslutning till utgivande av
socialbidrag. Motionärerna anför bl. a. att utbetalning av bidrag utan krav på
någon form av motprestation har en passiviserande och nedbrytande effekt
på de flesta människor, inte minst på de unga. Motionärerna pekar vidare på
den s.k. öppenverksamheten i Hallstahammars kommun, där det för
socialbidragsutbetalningar ställs krav på att den enskilde skall acceptera viss
sysselsättning i kommunal regi

Liknande synpunkter anförs i motion I986/87:So269 (m), vari yrkas att
riksdagen skall begära förslag till ändring av socialtjänstlagen i enlighet med
motionen (yrkande 1). Motionärerna anser att det bör vara tillåtet att som
villkor för socialbidrag kräva t. ex. att en missbrukare undergår viss
behandling för sitt missbruk, har varit på arbetet m. m. Utbetalning av bidrag
bör enligt motionärerna ske på ett sätt som motverkar missbruk.

I motion 1986l87:So233 (vpk) yrkas att riksdagen skall uttala att åtgärder
mot arbetslöshet måste bygga på respekt för varje människas värdighet och
självständighet och att socialbidrag inte skall kunna knytas till arbetstvång.

SoU 1986/87:21

Socialtjänstlagen betonar att socialtjänsten skall bygga på respekt för den
enskildes självbestämmanderätt och integritet. Samtidigt understryks var
och ens ansvar för sin situation. Socialnämnden kan vägra att utge bidrag om
den enskilde inte genom arbete eller på annat sätt efter förmåga försöker
bidra till sin och sin familjs försörjning. Villkoren för bidrag får emellertid
inte ges en sådan utformning att de kränker den personliga integriteten.

I förarbetena till socialtjänstlagen underströks (prop. 1979/80:1 s. 210 f.)
att socialtjänsten inte får vara kravlös. Socialnämnden skall efter en
helhetsbedömning av klientens situation, i samverkan med de berörda,
försöka skapa insikt och aktivt påverka klienten och dennes situation. Vikten
av aktivitet från de sociala myndigheternas sida betonas särskilt i fråga om
missbrukare.

Utskottet vill understryka vikten av att socialtjänsten inte genom ett
passivt utbetalande av socialbidrag bidrar till att missbruk underlättas eller
befästs. Aktiva insatser krävs i form av uppsökande verksamhet, kontakt
med anhöriga, förnyade kontakter med dem som avvisat erbjudanden om
behandling samt ett målmedvetet motivationsarbete. En sådan verksamhet
är, enligt utskottets mening, möjlig inom ramen för socialtjänstlagen.

Det är också av största vikt att människor som under en längre tid blir
beroende av socialbidrag inte hamnar utanför gemenskapen utan får en
meningsfull sysselsättning i kontakt med andra. Den s. k. öppenverksamheten
i Hallstahammar innebär att de som inte kan få arbete på den öppna
arbetsmarknaden eller i beredskapsarbete ges möjlighet till en individuellt
anpassad sysselsättning som innefattar både arbete och utbildning. En sådan
aktiv socialtjänst är från dessa synpunkter förtjänstfull. För människor med
missbruksproblem är det särskilt värdefullt att få komma in i ett regelbundet
liv med sysselsättning och arbetsgemenskap. En verksamhet där man begär
motprestationer av klienten får dock självfallet inte rymma villkor som inte
är förenliga med respekten för klientens självbestämmande och integritet så
som den angivits i socialtjänstlagen.

Utskottet vill slutligen erinra om att rätten till ekonomiskt bistånd inte är
generell utan beroende av en individuell prövning, där hänsyn skall tas till
klientens hela situation. Vad som i ett enskilt fall är försök att få en klient att
acceptera behövlig vård resp. inte godtagbara påtryckningar kan ibland vara
svårt att avgöra. Prövningen härav ankommer ytterst på de allmänna
förvaltningsdomstolarna.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1986/87:So219
(s), motion 1986/87:So233 (vpk) och motion 1986/87:So269 (m) yrkande 1.

I motion 1986/87:So269 (m) yrkande 2 begärs åtgärder för att förbättra
efterlevnaden av socialtjänstlagen.

Ansvarsfrågan inom bl. a. det kommunala området vid felaktig handläggning
(tjänsteansvaret) har varit föremål för diskussion. Frågan har, på
grundval av tjänsteansvarskommitténs slutbetänkande Ds Ju 1983:7 Tjänsteansvar
i offentlig verksamhet, behandlats i prop. 1984/85:117 som har
behandlats av justitieutskottet (JuU 1985/86:34). Utskottet begärde i betänkandet
en ny översyn av tjänsteansvaret.

Då frågan om ett vidgat ansvar för närvarande övervägs inom regeringskansliet
anser utskottet inte erforderligt med någon riksdagens åtgärd med
anledning av motion 1986/87:So269 (m) yrkande 2 som alltså avstyrks.

SoU 1986/87:21

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande socialbidragens utveckling
att riksdagen avslår motion 1986/87:So271,

2. beträffande norm för socialbidrag

att riksdagen avslår motion 1986/87 :So211,

3. beträffande samordning av socialbidrag och existensminimum
att riksdagen avslår motion 1986/87:So224,

4. beträffande villkor för socialbidrag

att riksdagen avslår motion 1986/87:So219, motion 1986/87:So233 och
motion 1986/87:So269 yrkande 1,

5. beträffande ansvar vid felaktig handläggning

att riksdagen avslår motion 1986/87:So269 yrkande 2.

Stockholm den 24 mars 1987
På socialutskottet vägnar
Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m),
Ulla Tillander (c), Anita Persson (s), Blenda Littmarck (m), Gunnar Ström
(s), Aina Westin (s), Per Arne Aglert (fp), Ann-Cathrine Haglund (m).
Yvonne Sandberg-Fries (s), Rosa Östh (c), Claes Rensfeldt (s), Maud
Björnemalm (s) och Lars-Ove Hagberg (vpk).

Reservationer

Norm för socialbidrag (mom. 2 i hemställan)

1. av Lars-Ove Hagberg (vpk) som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande på s. 17 som börjar med ”Utskottet
delar” och slutar med ”So211 (vpk)" bort ha följande lydelse:
Socialbidragens utveckling visar på brister som är generella i samhället.
Rättvisa socialbidrag och SOFT måste betraktas som kortsiktiga åtgärder. På
längre sikt måste samhället skaffa sig en beredskap för de olika perspektiv
som den nya tekniken kan föra med sig. Med all sannolikhet kommer denna
att medföra stor arbetslöshet, och frågan om en allmän ekonomisk grundtrygghet
kommer att bli den viktigaste grundstenen.

Stora delar av behovet av socialbidrag bottnar i arbetslöshet eller
otillräckliga inkomster. Det allmänna kan inte frånhända sig ansvaret för de
drabbade gruppernas livsuppehälle, och medel för detta måste anvisas i
någon form under alla förhållanden. I rådande läge är det rimligt att staten
tar på sig ett större ansvar för människors trygghet. Så kan ske genom
införande av SOFT eller i form av ett riktat statligt stöd till kommunerna för

SoU 1986/87:21

deras socialbidragskostnader. Det är de fattigaste kommunerna som har de
största utgifterna för socialbidragen.

Nivåskillnaderna på bidragens storlek är vidare stora mellan olika
kommuner. Eftersom levnadskostnaderna nu bedöms som lika stora över
hela landet måste dessa skillnader anses som en stor orättvisa. Enhetliga,
rättvisa och skäliga normer för socialbidragen behövs. Det rimliga vore att
införa en riksnorm.

I avvaktan på en utredning om formerna för ett totalövergripande
ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem bör därför skyndsamt utarbetas
en riksnorm för mer rättvisa socialbidrag. Detta bör ges regeringen till
känna. Motion 1986/87:So211 (vpk) tillstyrks således.

dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa

2. beträffande norm för socialbidrag
att riksdagen med anledning av motion 1986/87:So211 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Villkor för socialbidrag (mom. 4 i hemställan)

2. av Lars-Ove Hagberg (vpk) som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ”Utskottet
vill slutligen” och slutar med ”So269 (m) yrkande 1” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill poängtera att en aktiv socialtjänst självfallet skall erbjuda
sysselsättning på likartade villkor som på den öppna arbetsmarknaden, dvs.
med avtalsenlig lönesättning samt sociala rättigheter som semester och ATP
etc.

Att koppla arbetstvång till socialbidrag är, enligt utskottets mening, inte
förenligt med socialtjänstens syfte. Hela idén med att ”för att få bidrag skall
du arbeta” hotar självkänslan och den mänskliga värdigheten och detta
speciellt för de unga människor med sociala problem som redan har bristande
självrespekt och självförtroende.

Även om ett helt annat system krävs för att skapa arbete åt alla så kan
åtgärder vidtas redan i dag, utan att det innebär särlösningar riktade mot
speciella grupper. Ett sätt att klara en akut situation är att kommunerna
samlar ihop alla de pengar som går till arbetslöshet och diverse särlösningar
och lägger dessa i en pott. Samtidigt inventeras det behov av arbetsuppgifter
som finns inom en kommun. Resultatet kan bli att framför allt ungdomar kan
erbjudas ett fast arbete i kommunen på för övrigt likartade villkor som andra
fast anställda har på arbetsmarknaden. Det borde vara en självklarhet att
utnyttja denna möjlighet för att skapa alternativ till arbetstvång, ungdomsplats,
ungdomslag etc.

Utskottet anser alltså att åtgärder mot arbetslöshet måste bygga på respekt
för varje människas värdighet och självständighet samt att socialbidrag inte
skall kunna knytas till arbetstvång eller sysselsättning utan sociala rättigheter.
Detta bör riksdagen i enlighet med motion 1986/87:So233 (vpk) ge
regeringen till känna. Motion 1986/87:So219 (s) och motion 1986/87:So269
(m) yrkande 1 avstyrks.

SoU 1986/87:21

dels att utskottet under mom. 4 bort hemställa

4. beträffande villkor för socialbidrag
att riksdagen med bifall till motion 1986/87:So233 och med avslag på
motion 1986/87:So219 och motion 1986/87:So269 yrkande 1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Beträffande reglerna för existensminimum av Göte Jonsson, Blenda Littmarck
och Ann-Cathrine Haglund (alla m) som anför följande:

I motion 1986/87:Sk329 av Carl Bildt m. fl. (m) har från moderata samlingspartiets
sida, i syfte att stärka barnfamiljernas ekonomiska ställning, begärts
en skyndsam översyn av existensminimireglerna enligt vad som där anförts.

När det gäller vår allmänna syn på existensminimireglerna hänvisar vi till
vad som sagts i denna motion.

SoU 1986/87:21

Innehållsförteckning SoU 1986/87:21

Sammanfattning 1

Motionsyrkanden 1

Socialbidragens utveckling 2

Motionen 2

Pågående analysarbete m.m 2

Socialbidragstagarna 4

Norm för socialbidrag 4

Motionerna 4

Socialtjänstlagen 5

Socialstyrelsens allmänna råd m.m 6

Kommunernas vägledande socialbidragsnormer 7

Tidigare riksdagsbehandling beträffande socialbidragsnormer
8

Förslag oms. k. socialförsäkringstillägg 9

Normer för levnadskostnader 10

Samordning av socialbidrag och existensminimum 11

Villkor för socialbidrag 12

Motionerna 12

Gällande bestämmelser 13

Rättspraxism. m 14

Ansvar vid felaktig handläggning 15

Utskottet 15

Socialbidragens utveckling 15

Norm för socialbidrag 16

Samordning av socialbidrag och existensminimum 17

Villkor för socialbidrag 18

Hemställan 20

Reservationer 20

1. Norm för socialbidrag (mom. 2 i hemställan) av vpk 20

2. Villkor för socialbidrag (mom. 4 i hemställan) av vpk 21

Särskilt yttrande av m 22