Socialförsäkringsutskottets
betänkande

1986/87:5

om socialförsäkringstillägg m. m. 1986/87:5

Sammanfattning

I betänkandet behandlas tre under den allmänna motionstiden väckta
motioner, 1985/86:Sf293 (s), 1985/86:Sf303 (s) och 1985/86:Sf321 (vpk), om
införande av ett socialförsäkringstillägg. Sistnämnda motion innehåller även
ett yrkande om en utredning om ett totalövergripande ekonomiskt och
socialt grundtrygghetssystem. Utskottet vidhåller att ett socialförsäkringstilllägg
skulle innebära många fördelar. Utskottet anser dock inte att riksdagen
skall ta ställning till frågan om införande av ett statligt socialförsäkringstillägg
innan resultatet av de utredningar som analyserar orsakerna till socialbidragens
ökning föreligger. Utskottet avstyrker därför samtliga motionsyrkanden.

Utskottet behandlar vidare en motion, 1985/86:Sf323 (m), om försäkringsskyddet
efter arbete utomlands. Utskottet uttalar med anledning av motionen
att frågorna om vissa gruppers försäkringsskydd efter arbete utomlands
bör kartläggas. Detta föreslås riksdagen ge regeringen till känna.

Reservation har avgivits av vpk-ledamoten till förmån för yrkandena om
ett socialförsäkringstillägg och ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem.

Motioner

I motion 1985/86:Sf293 av Lars-Erik Lövdén och Bengt Silfverstrand (s)
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om införandet av ett socialförsäkringstillägg.

I motion 1985/86:Sf303 av Åsa Strömbäck-Norrman m. fl. (s) hemställs att
riksdagen hos regeringen begär att frågan om införande av ett socialförsäkringstillägg
aktualiseras vid kommande överläggningar med berörda parter.

I motion 1985/86:Sf321 av Inga Lantz m.fl. (vpk) hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om formerna för ett
införande av ett totalövergripande ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att, i avvaktan på
detta grundtrygghetssystem, frågan om socialförsäkringstillägg åter aktualiseras
av regeringen.

1 Riksdagen 1986187.11 sami. Nr5

I motion 1985/86:Sf323 av Birger Hagård (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag om att de kvalifikationsregler som gäller för sjukoch
föräldrapenning skall anses uppfyllda, om motsvarande tid fullgjorts som
anställd på volontärvillkor eller motsvarande för biståndsarbete i u-land
genom enskild svensk organisation.

Utskottet

Socialförsäkringstillägg

År 1977 avlämnade socialutredningen sitt slutbetänkande Socialtjänst och
socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40). I betänkandet föreslogs att ett nytt
socialförsäkringsbidrag, socialförsäkringstillägg (s. k. SOFT), skulle införas.
Det nya bidraget, som skulle vara inkomstprövat, skulle komplettera olika
socialpolitiska ersättningar och andra inkomster när dessa gav ett otillräckligt
försörjningsstöd. Bidraget skulle betalas ut av de allmänna försäkringskassorna
och finansieras av staten.

Förslaget om SOFT fick vid remissbehandlingen ett positivt mottagande av
det stora flertalet remissinstanser i vad avsåg de allmänna grunderna och
principerna för reformförslaget. Samtidigt kritiserades förslaget på en rad
enskilda punkter, och flera remissinstanser ansåg att förslaget borde
kompletteras, bl. a. i försäkringstekniskt hänseende. En särskild samrådsgrupp
tillsattes därför inom socialdepartementet för att komplettera socialutredningens
förslag. Samrådsgruppen avgav rapporten Ds S 1980:1 SOFT,
vari gruppen anslöt sig till huvuddragen i socialutredningens förslag.

I rapporten framhålls att den föreslagna reformen har två huvudsyften.
Det ena är att vidga den ekonomiska grundtryggheten för medborgarna
genom att komplettera socialförsäkringarna och det övriga bidragssystemet
på punkter där dessa är otillräckliga och samtidigt nå grupper som för
närvarande undviker att begära socialhjälp fast de har rätt till det. Det andra
syftet är att ta över en betydande del av nuvarande behovsprövade
socialhjälp som kommunerna lämnar och därigenom ge socialnämnderna
ökade möjligheter att arbeta förebyggande med vård och behandling. 1 sina
huvuddrag innebär förslaget att SOFT skall kunna utges till en i allmän
försäkringskassa inskriven försäkrad som är helt eller delvis hindrad att
förvärvsarbeta på grund av bl. a. sjukdom eller annan nedsättning av
arbetsförmågan, vård av barn eller annan anhörig eller arbetslöshet. SOFT
skall också kunna utges till den som behöver hjälp fastän han förvärvsarbetar
på heltid. SOFT skall beräknas med utgångspunkt i den försäkrades
bruttobehov, som fastställs med ledning av dels ett normbelopp för
uppehälle, dels bostadskostnaden. Från bruttobehovet görs avdrag för bl. a.
de inkomster av förvärvsarbete och de bidrag från socialförsäkringen som
den försäkrade och hans familj har. SOFT fastställs till det sålunda
framräknade nettobehovet. Till skillnad från socialutredningens förslag skall
SOFT vara obeskattat och inte grunda rätt till tilläggspension. SOFT skall
utbetalas av den försäkringskassa i vilken den försäkrade är inskriven och
skall finansieras med statsmedel. Eftersom reformen inte skall begränsas till
att bli enbart en mekanisk penningutbetalning utan bör få en både

SfU 1986/87:5

2

förebyggande och rehabiliterande inriktning föreslog samrådsgruppen att
försäkringskassan, senast när socialförsäkringstillägget betalats ut i 90 dagar,
tar initiativ till en rehabiliteringsutredning.

Tre under den allmänna motionstiden väckta motioner tar upp frågan om
införande av ett socialförsäkringstillägg.

Lars-Erik Lövdén m.fl. anför i motion Sf293 att det faktum att antalet
socialbidrag inte blir färre i takt med de bättre tiderna och den förbättrade
situationen på arbetsmarknaden tyder på att skillnaderna i levnadsstandarden
inom landet har ökat och att en ny fattigdom har växt fram. Enligt
motionärerna är det grupper som är svaga på arbetsmarknaden som inte har
förmått hävda sina intressen, och allt fler tvingas därför söka socialbidrag inte
för att de saknar arbete utan därför att deras inkomst helt enkelt inte räcker
till. Mot bakgrunden av att ökningen av socialbidragskostnaderna låser allt
större ekonomiska och personella resurser till utbetalning av individuellt
behovsprövad hjälp är det enligt motionärerna angeläget att på nytt
aktualisera frågan om ett socialförsäkringstillägg. Detta bör utformas så att
det utges om inkomsten av förvärvsarbete och det ekonomiska stödet från
andra försäkringar understiger en miniminivå. Utöver de positiva effekterna
i form av ökade resurser för förebyggande och rehabiliterande åtgärder inom
den kommunala socialvården kan enligt motionärerna införande av ett
socialförsäkringstillägg medföra en utjämning av sociala kostnader mellan
kommuner med olika social struktur.

Åsa Strömbäck-Norrman m.fl. begär i motion Sf303 att frågan om
införande av ett socialförsäkringstillägg samt finansieringen av denna reform
aktualiseras i överläggningar mellan regeringen och Svenska kommunförbundet.
Motionärerna pekar på att de kommuner som har höga socialbidragsutgifter
i allmänhet också har hög arbetslöshet och omfattande sociala
problem. Förutom höga utgifter för socialbidrag belastas dessa kommuner
också av sänkt skattekraft till följd av arbetslösheten och höga utgifter för
bl. a. vård och behandlingsinsatser. Den ökade belastningen av socialbidragsärenden
har enligt motionärerna fört med sig problem för utvecklingen
av det sociala arbetet med bl. a. missbruks- och ungdomsproblem, liksom för
arbetet med att stödja barn som far illa samt familjer i kris. Vidare utgör
skillnaderna i normnivån mellan kommunerna ett allvarligt problem som
kräver en lösning. Motionärerna hävdar att ett socialförsäkringstillägg skulle
utgå till en stor del - sannolikt betydligt mer än hälften - av dem som nu är
beroende av socialbidrag. Genom att socialförsäkringstillägget skulle administreras
av försäkringskassorna och finansieras med statliga medel skulle
reformen enligt motionärerna innebära en väsentlig avlastning för kommunerna
både arbetsmässigt och ekonomiskt och skulle även medföra ett bidrag
utgick efter enhetlig nivå.

I motion Sf321 av Inga Lantz m. fl. redovisas att antalet socialhjälpstagare i
dag beräknas uppgå till 550 000 personer eller 6 % av befolkningen.
Motionärerna hävdar att allt fler ”vanliga”människor tvingas söka socialhjälp,
inte alltid därför att de saknar arbete utan därför att deras lön inte
räcker till. Nivåskillnaderna på bidragen är stora mellan olika kommuner,
och i flertalet kommuner ligger nivåerna under existensminimum. Det är
därför rimligt att staten tar på sig ett större ansvar för människors trygghet.

SfU 1986/87:5

3

Någon form av ekonomiskt grundtrygghetssystem måste enligt motionärerna
utarbetas, och i avvaktan på detta system bör frågan om ett socialförsäkringstillägg
åter aktualiseras.

De frågor om ekonomiskt grundtrygghetssystem och socialförsäkringstilllägg
som aktualiseras i motionerna har tidigare varit föremål för prövning
från riksdagens sida. Utskottet behandlade senast frågorna i sitt av riksdagen
godkända betänkande SfU 1984/85:26.

Beträffande frågan om ett ekonomiskt grundtrygghetssystem erinrade
utskottet om att det i sitt betänkande SfU 1982/83:14 behandlat frågor om
inriktningen av det fortsatta utredningsarbetet inom det socialpolitiska
bidragssystemet och därvid understrukit angelägenheten av en bättre
samordning inom bidragssystemet. Utskottet ansåg att ett kommande
samordningsarbete borde syfta till att successivt genomföra en allmän
socialförsäkring, varvid man borde inrikta sig på att skapa enhetliga regler
för bidragssystemet. Utskottet avstyrkte det i betänkande SfU 1984/85:26
framställda motionsyrkandet med hänvisning till att då målsättningen för en
allmän socialförsäkring redan var fastlagd av riksdagen var en ytterligare
utredning av ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem överflödig.
Enligt utskottets uppfattning har ingenting framkommit som motiverar ett
ändrat ställningstagande i denna fråga. Utskottet avstyrker därför yrkande 1 i
motion Sf321.

Frågorna om införande av ett socialförsäkringstillägg har likaså behandlats
i betänkandena SfU 1982/83:14 och SfU 1984/85:26. Utskottet har därvid
understrukit sin positiva syn på förslagen och framhållit att det gärna ser att
en reform av detta slag skulle kunna genomföras. Mot bakgrund av den
ekonomiska situationen har utskottet dock inte ansett sig kunna förorda ett
bifall till de framställda motionsyrkandena. Det har emellertid varit utskottets
uppfattning att regeringskansliet fortlöpande skall pröva de ekonomiska
förutsättningarna för att genomföra reformen.

Antalet socialbidragstagare ökade kraftigt under första hälften av 1980-talet. Mot bakgrund härav tillsatte regeringen i november 1985 en arbetsgrupp
för att analysera orsakerna till utvecklingen. Analysgruppen skall
enligt sina direktiv inte bara undersöka orsakerna bakom det ökande antalet
socialbidragstagare, utan också vilka grupper i samhället, t. ex. barnfamiljer,
ensamstående, arbetslösa, ofrivilligt deltidsarbetande, studerande, flyktingar
och olika åldersgrupper, som ökar mest av socialbidragstagarna. Till
analysgruppens uppgifter hör också att granska hur skillnaderna i normer
mellan kommuner påverkar antalet socialbidragstagare, liksom att analysera
den kommande utvecklingen.

Regeringen har vidare den 13 februari i år tagit initiativ till en heltäckande
fördelningspolitisk undersökning utförd av statistiska centralbyrån (SCB). I
direktiven anför regeringen att den anser det angeläget att snarast få en
samlad och aktuell bild av levnadsvillkorens utveckling som underlag för
debatt och fortsatta överväganden om fördelningspolitiken. Regeringen har
därför uppdragit åt SCB att göra en heltäckande undersökning av hur
välfärden har utvecklats och fördelats under de senaste 15 åren. Undersökningen
skall dels redovisa förändringar i de ekonomiska villkoren (löner,
inkomster, förmögenheter och köpkraft), dels beskriva hur andra levnads -

SfU 1986/87:5

4

villkor såsom utbildning, boende, hälsa m.m. har utvecklats. I undersökningen
skall också ingå en analys av tänkbara orsaker till de förändringar som
kan iakttas.

Analysgruppen överlämnade i juni 1986 en delrapport (Ds S 1986:7)
Socialbidrag - en faktaredovisning och probleminventering. Gruppens
arbete skall enligt direktiven vara slutfört före 1986 års utgång. SCB:s
uppdrag skall vara avslutat och redovisas till regeringen i februari 1987.

Utskottet vidhåller sin uppfattning att ett socialförsäkringstillägg skulle
innebära många fördelar. Socialbidragens utveckling under senare år med
bruttonormer och förenklad hantering av ansökan i många kommuner har
emellertid gjort att detta bidragsystem närmat sig tanken bakom förslaget om
ett socialförsäkringstillägg. Mot bakgrund härav finns det enligt utskottets
mening anledning att avvakta resultatet av analysgruppens och SCB:s arbete
innan riksdagen tar ställning till frågan om ett statligt finansierat socialförsäkringstilllägg
skall införas. Utskottet avstyrker därför motionerna Sf293,
SO03 och Sf321 (yrkande 2).

Försäkringsskyddet efter arbete utomlands

Försäkrade enligt lagen om allmän försäkring (AFL) är dels svenska
medborgare, dels personer som utan att vara svenska medborgare är bosatta i
riket. På grund av en internationell överenskommelse (konvention) kan
också vissa utlänningar som inte är bosatta här vara tillförsäkrade vissa
förmåner enligt AFL. En försäkrad som lämnar Sverige skall enligt
huvudregeln fortfarande anses bosatt i riket om utlandsvistelsen är avsedd att
vara längst ett år. För arbetstagare som sänds till ett annat land av en statlig
arbetsgivare gäller dock att vederbörande skall anses bosatt i Sverige under
hela utsändningstiden. Detta gäller även medföljande make samt barn under
18 år.

För den som avförts som inskriven i svensk försäkringskassa gäller ibland
vissa kvalifikationsregler för rätt till ersättning från AFL vid återinträdet.
Sådana kvalifikationsregler finns i föräldraförsäkringen och sjukförsäkringen.

Som villkor för rätt till föräldrapenning gäller att föräldern har varit
inskriven hos allmän försäkringskassa under minst 180 dagar i följd närmast
före den dag för vilken föräldrapenningen skall utbetalas. Föräldrapenning
för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns
sjukpenning om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse
eller den beräknade tidpunkten härför har varit försäkrad för en sjukpenning
över garantinivån. Rätten till tillfällig föräldrapenning följer sjukpenningreglerna.
Beträffande rätten till sjukpenning gäller att en hemvändande som
har arbete vid hemkomsten skall anmäla återinträde i försäkringskassan samt
lämna inkomstuppgift. Sjukpenninggrundande inkomst kan då genast fastställas
och eventuell sjukpenning utgå enligt vanliga regler. En hemvändande
som saknar arbete måste anmäla sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen
samt anmäla återinträde i försäkringskassan. Då vederbörande får
arbete gäller vanliga regler om ändring av sjukpenninggrundande inkomst
först efter 30 dagars väntetid.

SfU 1986/87:5

5

I motion Sf323 av Birger Hagård (m) begärs förslag om att de kvalifikationsregler
som gäller för sjuk- och föräldrapenning skall anses uppfyllda, om
motsvarande tid fullgjorts som anställd på volontärvillkor eller motsvarande
för biståndsarbete i u-land genom enskild svensk organisation.

Utskottet underströk när frågan senast behandlades den angelägna
verksamhet som bedrivs av olika volontärsorganisationer på biståndsområdet
(SfU 1985/86:3 s. 11). Emellertid ansåg utskottet, med hänsyn till de
svårigheter som ett tillmötesgående av de då framställda önskemålen inom
ramen för den allmänna försäkringen skulle medföra, att den sociala och
ekonomiska tryggheten för biståndsarbetarna borde lösas på annat sätt.
Utskottet avstyrkte därför bifall till det framställda motionsyrkandet.

Under det år som gått har ingen lösning på de berörda volontärernas
problem uppnåtts genom enskilda initiativ. Såsom utskottet tidigare anfört är
den verksamhet som bedrivs angelägen, och det är utskottets uppfattning att
den i möjligaste mån bör underlättas av samhället. Utskottet är emellertid
inte nu berett förorda någon bestämd lösning på frågan om hur de
hemvändande volontärernas sociala skydd skall kunna förbättras. Utskottet
förordar i stället att en kartläggning genomförs av vilka möjliga åtgärder som
kan vidtas i detta syfte. Därvid måste beaktas att det kan finnas andra
grupper som också har starka skäl för att få ett bättre skydd vid hemkomsten.
Problem med gränsdragningar i detta hänseende måste lösas. Det är vidare
angeläget att, om en lösning på problemen kan ske inom ramen för AFL, den
i socialförsäkringssammanhang principiellt viktiga frågan om kopplingen
mellan förmåner och avgifter belyses. Vad utskottet sålunda anfört om
behovet av en kartläggning av frågorna om vissa gruppers försäkringsskydd
efter arbete utomlands bör riksdagen med anledning av motion 1985/
86:Sf323 ge regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utredning om ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem att

riksdagen avslår motion 1985/86:Sf321 yrkande 1,

2. beträffande socialförsäkringstillägg

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sf293, 1985/86:Sf303 och
1985/86:Sf321 yrkande 2,

3. beträffande försäkringsskyddet efter arbete utomlands

att riksdagen med anledning av motion 1985/86: Sf323 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 20 november 1986

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Doris Håvik

SfU 1986/87:5

6

Närvarande: Doris Håvik (s), Nils Carlshamre (m), Margareta Andrén (fp),
Karin Israelsson (c), Gullan Lindblad (m), Lena Öhrsvik (s), Nils-Olof
Gustafsson (s), Kenth Skårvik (fp), Ingegerd Elm (s), Rune Backlund (c),
Margö Ingvardsson (vpk), Margareta Persson (s), Ingegerd Anderlund (s),
Jerry Martinger (m) och Erik Janson (s).

Reservationer

1. Utredning om ett ekonomiskt och socialt
grundtrygghetssystem (mom. 1)

av Margö Ingvardsson (vpk) som anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 4 som börjar med "Beträffande
frågan” och som slutar på med ”motion Sf321” bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motionerna tvingas allt fler människor söka socialhjälp för
att deras lön helt enkelt inte räcker till. Nivåskillnaderna på bidragen är
dessutom stora mellan olika kommuner, och i flertalet ligger nivåerna under
existensminimum. Enligt utskottets mening bör staten nu ta på sig ett större
ansvar för människornas ekonomiska grundtrygghet. Utskottet har tidigare
uttalat att målsättningen för en allmän socialförsäkring skulle kunna nås
successivt, genom samordning och enhetliga regler för bidragssystemet.
Utvecklingen har emellertid visat att de bidragsberoendes antal ökar medan
samordningsarbetet endast ger marginella effekter. Utskottet förordar
därför att en utredning om formerna för införandet av ett totalövergripande
ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem genomförs. Vad utskottet
anfört bör med bifall till yrkande 1 i motion Sf321 ges regeringen till känna.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

1. beträffande utredning om ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem att

riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sf321 yrkande 1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Socialförsäkringstillägg(mom. 2)

av Margö Ingvardsson (vpk) som anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 5 som börjar med ”Utskottet
vidhåller” och som slutar med ”(yrkande 2)” bort ha följande lydelse:
Utskottet har ovan förordat att en utredning om formerna för införandet
av ett totalövergripande ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem
genomförs. Enligt utskottets mening är det emellertid orimligt att antalet
människor som är beroende av socialhjälp skall tillåtas öka ytterligare i
avvaktan på resultatet av utredningen. Staten bör redan nu ta ett större
ansvar för medborgarnas ekonomiska trygghet. Utskottet anser därför att ett
socialförsäkringssystem bör införas i avvaktan på resultatet av ovan nämnda
utredning. Vad utskottet anfört bör med bifall till yrkande 2 i motion Sf321

SfU 1986/87:5

, 1

ges regeringen till känna. Motionerna Sf293 och Sf303 blir därigenom
tillgodosedda.

dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa

2. beträffande socialförsäkringstillägg
att riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sf321 yrkande 2 och med
anledning av motionerna 1985/86:Sf293 och 1985/86:Sf303 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

SfU 1986/87:5

gotab Stockholm 1986 11797