Näringsutskottets betänkande
1986/87:17 föf

om försäljning av statens aktier i AB Gambrinus
(prop. 1985/86:150 delvis) ^86/87:17

Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition 1985/86:150 bilaga 1 (finansdepartementet)
såvitt gäller frågan om försäljning av statens aktier i AB
Gambrinus.

Sammanfattning

Aktierna i AB Gambrinus - med dotterbolagen AB Pripps Bryggerier och
Bryggeri AB Falken - såldes i mars 1986 av staten till Procordia AB.
Regeringen har i efterhand anmält försäljningen för riksdagen. Utskottet
anser att riksdagen borde ha givits möjlighet att pröva frågan om avvecklingen
av det statliga engagemanget i bryggeriindustrin. Vidare anser utskottet
att ärenden om försäljning av aktier i bolag som ägs direkt av staten normalt
skall underställas riksdagen enligt den ordning som tidigare har gällt. Ett
tillkännagivande av riksdagen till regeringen av denna innebörd föreslås.

Propositionen

Genom proposition 1985/86:150 bilaga 1 (finansdepartementet) har regeringen,
såvitt här är i fråga (mom. 47), berett riksdagen tillfälle att ta del av
vad föredragande statsrådet - finansminister Kjell-Olof Feldt - i avsnittet
Statsbudgeten och särskilda frågor har anfört om försäljningen av statens
aktier i AB Gambrinus (s. 108).

I propositionen erinras om att AB Pripps Bryggerier är ett helägt
dotterbolag till Gambrinus (tidigare Brygginvest AB). Aktierna i Gambrinus
har ägts till 75 % av staten och till 25 % av AB Volvo. 1 ett konsortialavtal
mellan staten och Volvo har funnits regler om bl. a. hembud på aktierna och
villkor för inlöse ^v dessa.

Det anförs i pre, isitionen att bryggeribranschen under senare år har
förändrats så att det numera vid sidan av Pripps och det likaledes av
Gambrinus ägda Bryggeri AB Falken finns flera företag som är livskraftiga.
Pripps marknadsandelar har under senare år sjunkit så att företaget inte
längre är lika dominerande som tidigare. Konkurrensen har tilltagit, vilket
har kommit konsumenterna till godo.

Statsmakterna har också ett intresse från alkoholpolitisk synpunkt av

1 Riksdagen 1986/87.17sami. Nr 17

ölhanteringens olika led, anförs det vidare-. Under senare år bär dock
ändringar vidtagits i bl. a. de regler som gäller för försäljning och utskänkning
av öl, så att öl av klass I och II numera är jämställt med andra drycker.
De alkoholpolitiska motiven för staten att behålla ett direktägande i ett
ölproducerande företag har enligt föredragande statsrådets uppfattning mot
denna bakgrund försvunnit.

Under hösten 1985 mottog regeringen flera förfrågningar om köp av
aktierna i Gambrinus. Det uppdrogs åt en särskild förhandlare att förhandla
med olika potentiella köpare om försäljning av aktierna. I förhandlarens
uppdrag ingick att en försäljning skulle ske till ett marknadsmässigt pris och
till en köpare som kan medverka till att Pripps får en kompetent ägare med
ett långsiktigt industriellt intresse för bolaget.

Avtal har träffats mellan staten och Procordia AB - som ägs av staten - om
att Procordia skall förvärva 100 % av aktierna i Gambrinus för en köpeskilling
av 850 milj. kr. Staten har i avtalet förbundit sig att omedelbart begära
inlösen av Volvos aktier i Gambrinus.

Riksdagen har inte föreskrivit någon inskränkning i regeringens disposition
av de statliga tillgångar som aktieinnehavet i bryggeribranschen utgör,
anförs det i propositionen. Därav dras slutsatsen att riksdagens godkännande
av försäljningen inte har behövts.

I sammanhanget uttalas att Procordia uppfyller de krav som regeringen har
ställt på en köpare av aktierna i Gambrinus. De av Gambrinus ägda
företagen skall drivas under samma villkor som andra företag inom
Procordiakoncernen.

Tidigare riksdagsbehandling, m. m.

Statens förvärv av aktier i Pripps

Statens ägarengagemang i bryggerinäringen härrör från år 1974, då avtal
träffades med PRIBO (Prippbolagen) AB om förvärv av aktier motsvarande
60 % av aktiekapitalet i AB Pripps Bryggerier, med rätt för staten att när
som helst lösa in återstående aktier. Pripps svarade då för ungefär 55 % av
försäljningen av malt- och läskedrycker i landet.

Medel för aktieförvärvet, 232 milj. kr. inkl. ränta, begärdes av regeringen
hos riksdagen (prop. 1975:7). Som allmän motivering för förvärvet hänvisades
där till att bryggeriindustrin av alkoholpolitiska skäl är föremål för olika
regleringar som är av avgörande betydelse för företagen i branschen. Med
hänsyn till de alkoholhaltiga dryckernas speciella karaktär bedömdes det
lämpligt om staten kunde få ett dominerande intresse i tillverkningen av
maltdrycker i Sverige. Ett sådant inträde från statens sida i denna bransch
borde kunna minska osäkerheten och skapa bättre grund för planering och
därmed långsiktig effektivitet i branschen, anfördes det. Som ytterligare
motiv för förvärvet angavs risken att den svenska bryggerinäringen annars
skulle kunna komma under utländska storföretags inflytande. Vidare
uttalades att företaget skulle komma att drivas som en självständig enhet och
- liksom tidigare - enligt gängse företagsekonomiska riktlinjer.

Näringsutskottet (NU 1975:8) fann de angivna skälen för aktieförvärvet

NU 1986/87:17

2

bärande. Beträffande de alkoholpolitiska aspekterna hänvisades till att
skatteutskottet i sitt yttrande inte funnit skäl att från alkoholpolitiska
synpunkter motsätta sig förvärvet. Moderata samlingspartiets företrädare i
skatteutskottet hade anfört att alkoholpolitiska skäl inte kunde åberopas för
aktieförvärvet. Deras partikamrater i näringsutskottet reserverade sig till
förmån för en motion om avslag på propositionen. Riksdagen följde
näringsutskottet.

Bildandet av Brygginvest

Under åren efter statens inträde som ägare i Pripps skedde en ytterligare
företagskoncentration inom bryggeribranschen, varigenom Pripps fick en än
mer dominerande marknadsställning. Efter mellanölsförbudet år 1977
minskade konsumtionen av maltdrycker, med åtföljande överkapacitet hos
bryggeriföretagen. Mot bakgrund av strukturproblemen inom branschen och
risken för en monopolliknande situation föreslog regeringen (prop. 1978/
79:32) bildandet av ett helstatligt investmentbolag, Brygginvest AB, med
uppgift att initiera och medverka vid strukturförändringar i bryggeribranschen.
Dessa förändringar borde ske i ordnade former och på ett sätt som tog
hänsyn till samhällets regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska intressen.
Det förutsattes att Brygginvest skulle erbjuda sig att gå in med
ägarkapital i önskvärda företagsstrukturer, varigenom bolaget skulle kunna
bli delägare i, förutom Pripps, även dessa nybildade enheter. Av alkoholpolitiska
skäl och med hänsyn till verksamhetens samhälleliga betydelse borde
företrädare för riksdagen beredas plats i Brygginvests styrelse.

I propositionen anfördes vidare att Pripps starka dominans på marknaden
för bryggeriprodukter i Sverige gjorde det nödvändigt att i högre grad än
tidigare i avtalet mellan staten och Beijerinvest AB - som hade övertagit
PRIBO:s aktieinnehav i Pripps - precisera riktlinjerna för verksamheten i
Pripps. Mot bakgrund härav hade ett tilläggsavtal träffats av innebörd att
Pripps skulle undvika att i sin verksamhet vidta sådana åtgärder som
huvudsakligen syftade till att förstärka Pripps dominerande marknadsställning.
Enligt avtalet medgavs Beijerinvest att minska sitt aktieinnehav i
Pripps från 40 % till 25 % genom försäljning av aktier genom börsintroduktion.
Även Brygginvest borde ges möjlighet att med bibehållet innehav av
aktiemajoriteten försälja en del av aktierna i Pripps till allmänheten via
börsen, varigenom Brygginvest skulle kunna tillföras medel för strukturfrämjande
insatser. Vidare förutsattes att statens aktieinnehav i Pripps skulle
överlåtas till Brygginvest dels genom apport, dels mot ett ränte- och
amorteringsfritt skuldebrev. Särskilda statliga medel för bildandet av
Brygginvest behövdes alltså inte. I propositionen begärdes godkännande av
nämnda riktlinjer för statens engagemang i bryggeribranschen och bemyndigande
för regeringen att dels ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt
tilläggsavtalet, dels bilda Brygginvest på angivet sätt.

Näringsutskottet (NU 1978/79:9) anslöt sig i huvudsak till regeringens
förslag, med vissa preciseringar av riktlinjerna för Brygginvests strukturfrämjande
insatser. Utskottet avstyrkte emellertid, med reservation från
moderata samlingspartiet, förslaget om försäljning till allmänheten av viss

NU 1986/87:17

3

1* Riksdagen 1986/87.17sami. Nr 17

del av statens aktier i Pripps. Riksdagen gick, med bifall till en socialdemokratisk
reservation, ett steg längre och avslog även förslaget om att
Beijerinvest skulle ges rätt att försälja en del av sina aktier i Pripps.

Riksdagens beslut i denna fråga fick som följd att staten löste in
ifrågavarande aktiepost, varigenom den statliga andelen i Pripps ökade från
60 % till 75 %. Riksdagen anvisade ett anslag av 78,5 milj. kr. för ändamålet
(prop. 1978/79:125 bil. 5, NU 1978/79:54).

Sammanslagningen av Brygginvest och Pripps

Våren 1983 lade regeringen (prop. 1982/83:92) fram förslag om bildandet av
en ny bryggerikoncern tillsammans med AB Volvo, som hade övertagit
Beijerinvests andel av 25 % i Pripps. I propositionen konstaterades att
branschens problem fortfarande var olösta och att de, trots nedläggningar
och produktionsbegränsningar, i vissa delar förvärrats. Importen av öl hade
tagit en alltmer ökande andel av marknaden. Regeringen bedömde att det
fanns en överhängande risk för en okontrollerad utslagning av bryggerier.
Som en förutsättning för en livskraftig svensk bryggeriindustri angavs att
branschen omstrukturerades så att dess konkurrenskraft stärktes, inte minst
gentemot utländska bryggerier. Omstruktureringen borde ske på ett sådant
sätt att konkurrensen på den svenska marknaden inte sattes ur spel.
Samtidigt borde möjliga samordningsvinster i produktions- och distributionsleden
tas till vara.

Regeringens förslag innebar att Brygginvest blev moderbolag i den nya
koncernen och att Volvo genom en riktad emission erhöll 25 % av aktierna i
detta nya bolag i utbyte mot sitt innehav av 25 % av aktierna i Pripps. Några
nya statliga medel för bolagsbildningen behövdes inte. Det anfördes i
propositionen att andra bryggerier borde kunna ansluta sig till det nya
moderbolaget. Även om statens andel av 75 % borde kunna minska något
för att bereda utrymme för nya delägare måste staten garanteras en
betryggande majoritetsställning i det nya bolaget.

Härjämte föreslogs i propositionen bildandet av en särskild stiftelse med
uppgift att finansiellt medverka till att skapa alternativ sysselsättning på orter
som kunde bli berörda av den fortsatta strukturomvandlingen. Viss del av
Brygginvests fonderade vinstmedel skulle avsättas för ändamålet, medan
återstoden skulle inlevereras till staten. Föredragande statsrådet, finansminister
Kjell-Olof Feldt, anförde härefter följande:

Jag vill avslutningsvis påminna om att ett betydelsefullt motiv för statens
ägarengagemang i bryggeriindustrin är det intresse som statsmakterna från
alkoholpolitiska synpunkter fäster vid ölhanteringens olika led. Statens
inflytande härvidlag har garanterats genom innehavet av aktiemajoriteten i
branschens ledande företag. De förslag om inriktning av bryggeribranschens
fortsatta utveckling och statens roll i denna som jag har redovisat innebär
enligt min mening att statsmakternas alkoholpolitiska intressen kan fullföljas
på samma sätt som hittills skett. Staten kommer, om förslagen förverkligas,
även framdeles att ha en majoritet av aktiekapitalet och majoritetsinflytande
i styrelsen.

NU 1986/87:17

Näringsutskottet (NU 1982/83:40) anslöt sig i huvudsak till regeringens

4

förslag. Dock anfördes att statens insatser borde vara inriktade på att
säkerställa en fortsatt fri konkurrens mellan oberoende företag, vilket
riksdagen föreslogs ge regeringen till känna som sin mening. Den nya
koncernen borde inte söka lösa sina egna strukturproblem genom att
förvärva och lägga ned fristående bryggerier. Vidare uttalade utskottet att
den av regeringen föreslagna stiftelsen borde vara fristående från den nya
koncernen och att den också borde vara oförhindrad att medverka vid
offensiva satsningar på bryggeriorter i samband med strukturförändringar.
Utskottet föreslog ett tillkännagivande av riksdagen även härom.

I en reservation av de tre borgerliga oppositionspartiernas företrädare
yrkades avslag på regeringens förslag, som betecknades som ytterligare ett
steg mot ett statligt bryggerimonopol. Det fanns enligt reservanternas
mening inte längre några bärande skäl för ett statligt ägarengagemang i
bryggerierna. Statens aktier i Pripps borde säljas ut över börsen. Riksdagen
följde utskottet.

Senare har riksdagen vid flera tillfällen på förslag av näringsutskottet (NU
1983/84:12, NU 1983/84:20, NU 1984/85:32, NU 1985/86:24) avslagit motioner
från de tre borgerliga partierna om försäljning efter börsintroduktion av
statens aktier i olika bolag, bl. a. Pripps.

Det kan tilläggas att Brygginvest AB år 1985 ändrade namn till AB
Gambrinus.

Försäljningen av AB Gambrinus

Försäljningen av Gambrinus offentliggjordes den 24 mars 1986. I ett
pressmeddelande från finansdepartementet uttalades följande:

Regeringens målsättning har varit att genom försäljning av aktierna i AB
Gambrinus placera de i gruppen ingående företagen - bl. a. Pripps, Falken
och Sollebolagen - i en gynnsam industriell miljö samt att erhålla ett rimligt
pris. Denna målsättning har uppnåtts genom försäljningen till Procordia AB.

I ett pressmeddelande samma dag från Procordia förklarades att Pripps och
Falken skulle komma att bli ett nytt affärsområde, Drycker, inom Procordiakoncernen.
Enligt verkställande direktören Sören Gyll såg Procordia köpet
av Pripps och Falken som en lönsam investering. Pripps betecknades som ett
bra företag med mycket stark marknadsställning och med stor vinstkapacitet.

Enligt uppgift har Procordia i samband med förvärvet av statens aktier i
Gambrinus inte gjort några åtaganden om bryggeriverksamhetens fortsatta
bedrivande, t. ex. i vad avser marknadsföring eller pris- och inköpspolitik.
Det finns alltså nu ingen motsvarighet till de bestämmelser i 1978 års
tilläggsavtal mellan staten och den dåvarande enskilde ägaren i Pripps som
syftade till att hindra Pripps från att förstärka sin dominerande marknadsställning.

NU 1986/87:17

5

Försäljning av statlig egendom

NU 1986/87:17

Regeringsformens allmänna bestämmelser

De grundläggande bestämmelserna om förfoganderätten över de statliga
tillgångarna finns i 9 kap. regeringsformen, som handlar om finansmakten. I
8 § stadgas att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens
disposition. I övriga tillgångar innefattas annan statlig egendom, såväl fast
som lös, än medel. Begreppet disposition innefattar såväl förvaltningsåtgärder
som förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning.

Regeringens dispositionsrätt över statens tillgångar är emellertid inte
oinskränkt. I 9 § stadgas att riksdagen i den omfattning som behövs
fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet
över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag inte får
vidtas utan riksdagens tillstånd.

Av förarbetena till regeringsformen kan utläsas att riksdagen skall vara
skyldig att fastställa sådana grunder som avses i 9 §. Det framgår emellertid
inte närmare hur 9 § är avsedd att tillämpas. Enligt ett motivuttalande (prop.
1973:90 s. 347) kan riksdagen fritt avgöra vilken omfattning och vilket
innehåll som regleringen skall ha. Det kan vara lämpligt att riksdagens
föreskrifter ges i lag, men grundlagsbestämmelsen uppställer inte något krav
härpå. I propositionen anfördes vidare att, oberoende av vilka dispositionsregler
som riksdagen fastställer, regeringens och övriga myndigheters
handlingsfrihet vid förvaltningen av och förfogandet över statens egendom är
begränsad. Föredragande statsrådet erinrade om föreskriften i 9 kap. 2 §,
enligt vilken statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har
bestämt, och anförde:

Av samma bestämmelse får emellertid vidare anses följa att egendom som
har anskaffats för medel, anvisade av riksdagen, inte får disponeras på sätt
som strider mot riksdagens anslagsbeslut. I praxis har egendom, som har
förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom,
inte ansetts kunna säljas utan riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövlig
materiel kan försäljas, men regeringen torde inte ensidigt kunna genom
försäljning av materiel reducera t. ex. den av riksdagen beslutade försvarsorganisationen.
Vad jag har föreslagit i denna paragraf syftar inte till rubbning
av nu nämnd praxis.

Riksdagen hade intet att erinra mot vad som i propositionen anförts i denna
fråga.

Hittills har riksdagen inte fastställt sådana grunder som avses i 9 §.

Bestämmelser om fast egendom

Enligt 1809 års regeringsform fordrades riksdagens samtycke för försäljning
eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Som framgått innehåller
den nya regeringsformen inte motsvarande begränsning av regeringens rätt
att förfoga över sådan egendom. Så länge riksdagen inte har fastställt grunder
enligt 9 kap. 9 § har emellertid, enligt övergångsbestämmelserna till den nya
regeringsformen, förutsatts att tidigare givna bemyndiganden skall gälla.
Dessa bemyndiganden har inneburit medgivande för regeringen att utan

riksdagens samtycke i varje särskilt fall sälja fast egendom till ett visst högsta
värde, för närvarande 5 milj. kr.

Under senare år har frågan om försäljning av statlig fast egendom
aktualiserats vid flera tillfällen. År 1982 begärde regeringen rätt att utan
någon begränsning besluta om försäljning eller byte av staten tillhörig fast
egendom. Finansutskottet (FiU 1981/82:26) avstyrkte emellertid förslaget
med instämmande i vad konstitutionsutskottet i ett yttrande anfört om att
man inom regeringskansliet borde göra en översyn av gällande bemyndiganden
och riktlinjer med beaktande av bestämmelserna i den nya regeringsformen.
Finansutskottet föreslog ett tillkännagivande av riksdagen till regeringen
härom, vilket också blev riksdagens beslut.

Frågan väcktes ånyo av regeringen år 1986 (prop. 1985/86:101 bil. 3), då
samma begäran framfördes som år 1982. Finansministern förklarade, med
anledning av riksdagens tillkännagivande detta år, att gällande riktlinjer var
tillräckliga för att ange ramarna för regeringens förfogande över den staten
tillhöriga fasta egendomen förutsatt att gällande värdegränser slopades.

Inte heller denna gång biföll emellertid riksdagen regeringens förslag.
Finansutskottet (FiU 1985/86:22) ansåg alltjämt att värdegränserna inte
borde slopas förrän frågan om vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning
av statlig egendom hade klarlagts. Finansutskottet vidhöll att regeringen, i
enlighet med vad riksdagen uttalat år 1982, borde se över gällande
bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer. Riksdagen anslöt sig i ett
nytt uttalande härtill.

Frågan har nu åter tagits upp av regeringen i budgetpropositionen (prop.
1986/87:100 bil. 9 s. 55 f.). Där anförs att försäljning av statens fasta
egendom huvudsakligen är en följd av en fortlöpande anpassning av
fastighetsbeståndet till ändrade förutsättningar för det statliga lokalbehovet.
Ett regelverk som tar sikte på alla framtida tänkbara situationer skulle bli
mycket omfattande och därigenom skapa en krångligare handläggning.
Under 1970- och 1980-talen har endast ett fåtal ärenden behövt underställas
riksdagen. Mot bakgrund härav anförs i propositionen att det är lämpligt att
nuvarande ordning behålls och att beloppsgränsen för riksdagens bemyndigande
vid behov justeras. Något förslag i frågan läggs inte fram nu.

Bestämmelser om lös egendom

Till skillnad från vad som gällde för statens fasta egendom fanns det i 1809 års
regeringsform inga särskilda begränsningar i fråga om regeringens dispositionsrätt
över lös egendom, vari innefattas bl. a. aktier i bolag. Därför hade
riksdagen inte haft anledning att lämna några bemyndiganden av det slag som
alltjämt övergångsvis gäller för fast egendom. Som framgått gör den nya
regeringsformen ingen åtskillnad mellan fast och lös statlig egendom. Det är
riksdagens sak att fastställa grunder för regeringens disposition av båda
slagen av statlig egendom, något som hittills inte har skett.

Frågan om regeringens dispositionsrätt över lös statlig egendom, t. ex.
aktier, är alltså för närvarande inte närmare reglerad. Det följer inte direkt
av någon föreskrift i regeringsformen eller annan lag att regeringen är skyldig
att inhämta riksdagens bemyndigande vid försäljning av aktier i statsägda

NU 1986/87:17

7

bolag. Vägledande i sådana frågor torde, enligt det citerade motivuttalandet
till 9 kap. 9 § regeringsformen, vara en bedömning av riksdagens intentioner
då medel anvisades för förvärvet av aktierna i resp. bolag.

Slutligen bör påpekas att regeringsformens bestämmelser om statens
tillgångar inte berör tillgångar som ägs av de statliga bolagen. Endast om
aktierna i bolaget står direkt under regeringens eller myndighets förvaltning
är det fråga om en statlig tillgång i rättslig mening. Myndighetsbegreppet
innefattar också de statliga affärsdrivande verken. För flertalet av dessa
gäller emellertid särskilda bestämmelser i frågor om aktieförvärv m. m. som
inte skall redovisas här.

Överlåtelser av aktier i vissa statsägda bolag

Under senare år har näringsutskottet behandlat ett antal fall av överlåtelse av
aktier i statliga företag. En beskrivning av några av dessa fall kan belysa
rådande praxis på området.

Från år 1978 har staten i olika former skjutit till kapital till Norrlands
Skogsägares Cellulosa AB (Ncb). År 1979 träffade staten ett avtal med vissa
skogsägarföreningar om att staten skulle inträda som majoritetsägare i
bolaget. Enligt avtalet hade staten rätt att överlåta sina aktier i Ncb till bolag
vari staten direkt eller indirekt äger aktiemajoriteten. Regeringen begärde
(prop. 1978/79:207) riksdagens bemyndigande att besluta i fråga om sådan
överlåtelse. På tillstyrkan av näringsutskottet (NU 1978/79:61) lämnades ett
sådant bemyndigande. Detta bemyndigande utvidgades år 1981 till att gälla
överlåtelse även till andra än statsägda företag. Riksdagen avslog därvid, på
förslag av näringsutskottet (NU 1980/81:49), ett socialdemokratiskt motionsyrkande
av innebörd att den tidigare begränsningen skulle gälla.

Luxor AB övertogs år 1979 av staten i samband med en finansiell
rekonstruktion av företaget, varvid medel anvisades av riksdagen för bl. a.
utökning av aktiekapitalet. Hösten 1981 begärde regeringen (prop. 1981/
82:25) ytterligare medel för kapitaltillskott till bolaget genom aktieteckning.
Det framgick av propositionen att förhandlingar pågick om samgående
mellan Luxor och andra intressenter. Med hänsyn härtill begärdes riksdagens
bemyndigande att överlåta statens aktier i Luxor. På hemställan av näringsutskottet
(NU 1981/82:18) anvisade riksdagen medlen och lämnade det
begärda bemyndigandet. Beträffande bemyndigandet reserverade sig de
socialdemokratiska ledamöterna av utskottet. - Huvuddelen av aktierna i
Luxor har sedermera överlåtits till det finska företaget Nokia.

Staten och Asea AB träffade år 1968 ett avtal om samverkan i AB
Asea-Atom, som enligt avtalet skulle ägas av parterna med hälften var.
Medel anvisades för statens teckning av aktier i bolaget. År 1982 träffades ett
nytt avtal av innebörd att Asea-Atom skulle bli ett helägt dotterbolag till
Asea. Regeringen begärde (prop. 1982/83:17) riksdagens godkännande av
avtalet i vad det innefattade överlåtelse till Asea av statens aktier i
Asea-Atom. På hemställan av näringsutskottet (NU 1982/83:3) lämnade
riksdagen det begärda bemyndigandet.

År 1983 aktualiserades frågan om ökning av aktiekapitalet i PKbanken
genom en nyemission. Regeringen föreslog (prop. 1983/84:70) att staten

NU 1986/87:17

8

därvid skulle avstå från sin företrädesrätt till teckningen i avsikt att
möjliggöra en försäljning av de nya aktierna på fondbörsen, varigenom
statens ägarandel skulle minska från 99,96 % till ca 85 %. Förslaget
tillstyrktes av näringsutskottet (NU 1983/84:12). Reservationer avgavs till
förmån bl. a. för motioner om en mer långtgående privatisering. Riksdagen
följde utskottet.

Svenska Petroleum AB bildades år 1975. Under åren 1976-1981 anvisade
riksdagen vid flera tillfällen medel till ägarna statens vattenfallsverk och
Statsföretag AB för aktieteckning m. m. År 1983 överläts Statsföretags aktier
på staten. Regeringen begärde (prop. 1983/84:110) medel för ett ytterligare
tillskott till Svenska Petroleum. Samtidigt begärdes, med hänvisning till
pågående förhandlingar mellan bolaget och OK, bemyndigande för regeringen
att avyttra statens aktier eller eljest vidta åtgärder för att minska statens
andel i bolaget. Förslaget tillstyrktes av näringsutskottet (NU 1983/84:43)
och bifölls av riksdagen.

Utskottet

I slutet av mars 1986 offentliggjordes en överenskommelse om försäljning av
statens aktier i AB Gambrinus till Procordia AB. Genom kompletteringspropositionen
(prop. 1985/86:150 bil. 1), som avgavs omkring en månad senare,
beredde regeringen riksdagen tillfälle att ta del av vad som i propositionen
anförts om försäljningen. Riksdagen har alltså inte att ta ställning till
ifrågavarande försäljning, utan regeringens anmälan är en information i
efterhand om en avslutad affärstransaktion. Denna del av propositionen har
inte föranlett några motioner.

Med hänsyn till det sagda inriktar utskottet sin behandling av propositionen
i denna del på en principiell fråga som aktualiseras av ärendet, nämligen
regeringens befogenheter i fråga om försäljning av aktiebolag som ägs direkt
av staten. En redogörelse för bestämmelser och praxis på området har
lämnats i det föregående. Frågan kan ställas om överenskommelsen mellan
staten och Procordia hade bort underställas riksdagen.

Utskottet anser att frågan om riktlinjer för riksdagens medverkan vid
försäljning av statliga aktiebolag kan bedömas oberoende av frågan om den
statliga företagssektorns omfattning. Därför kommer utskottet inte nu att gå
in på frågor om lämpligheten av statligt företagande generellt eller på något
visst område.

Som förklaring till att det aktuella försäljningsärendet inte har underställts
riksdagen anförs i propositionen att riksdagen inte har föreskrivit någon
inskränkning i regeringens disposition av de statliga tillgångar som aktieinnehavet
i Gambrinus utgör. Av utskottets redogörelse i det föregående framgår
att detta är ett korrekt konstaterande. Det framgår emellertid också att
regeringen regelmässigt har underställt riksdagen frågor om försäljning av
aktier i bolag som ägs direkt av staten. En närmare redovisning har lämnats
av fem större försäljningsärenden som har behandlats av riksdagen under
senare år. Även ett antal ärenden avseende relativt små bolag har på samma
sätt underställts riksdagen. Utskottet har sålunda helt nyligen (NU 1986/
87:15) haft att bereda frågan om försäljning av aktierna i AB Oljetransit, för

NU 1986/87:17

9

vilka köpeskillingen uppgick till endast ca 6,5 milj. kr. Såvitt bekant har det
före Gambrinusärendet inte inom utskottets beredningsområde förekommit
att en fråga om försäljning av aktier i ett direktägt statligt bolag har avgjorts
av regeringen utan riksdagens hörande, utom i fall då riksdagen tidigare har
lämnat regeringen ett uttryckligt bemyndigande att förfoga över aktierna.
Även då det har varit fråga om en minskning av statens ägarandel utan att
därmed aktier har sålts - som då staten år 1983 avstod från sin företrädesrätt
vid en nyemission i PKbanken - har frågan underställts riksdagen.

Det har alltså funnits en väl etablerad praxis på området. Utskottet anser
att det också kan åberopas starka sakskäl för att frågor om försäljning av
aktier i av staten direkt ägda bolag normalt skall prövas av riksdagen. Beslut
om det ursprungliga statliga engagemanget har genomgående fattats under
riksdagens medverkan, t. ex. i form av att medel för aktieteckning har
anvisats. I många fall har engagemanget syftat till att allmänna intressen av
skilda slag därmed skulle kunna tillgodoses. I vissa fall har verksamhet i
bolagsform valts som ett alternativ till verksamhet i myndighetsform.
Utskottet finner det naturligt att frågor om avveckling av statliga engagemang
i fall av nämnda slag prövas av riksdagen.

Därtill kommer att ärenden om försäljning av aktier i statsägda bolag ofta
avser stora värden. När det är fråga om fastighetsförsäljningar är, som
framgått, regeringens befogenheter noga reglerade. För närvarande gäller
sålunda att fast egendom med ett värde överstigande 5 milj. kr. inte får säljas
utan riksdagens samtycke. Den bristande överensstämmelsen mellan vad
som gäller beträffande regeringens dispositionsrätt över fast egendom resp.
lös egendom i form av aktier ter sig från saklig synpunkt omotiverad. Frågor
om ändringar i statens aktieinnehav har i allmänhet långt större räckvidd än
frågor om ändringar i det statliga fastighetsbeståndet. Detta gäller såväl
statsfinansiellt som med hänsyn till effekterna på samhället i övrigt. Erinras
bör också om att frågor om statligt företagande nu liksom tidigare spelar en
central roll i den näringspolitiska debatten.

Mot bakgrund av dessa allmänna synpunkter vill utskottet peka på några
omständigheter i det aktuella försäljningsärendet som särskilt talar för att
ärendet hade bort underställas riksdagen. Såväl vid det ursprungliga statliga
förvärvet år 1975 av aktier i Pripps som vid två senare tillfällen gavs riksdagen
möjlighet att på grundval av ett omfattande material pröva frågan om det
statliga engagemanget i bryggeriindustrin. Ett huvudmotiv för detta engagemang
var att statsmakternas alkoholpolitiska intressen därigenom skulle
kunna tillgodoses. Dessa intressen ansågs motivera bl. a. särskild parlamentarisk
representation i Brygginvests styrelse. Vidare kan det konstateras att
riksdagen under perioden visade ett betydande intresse för frågor om det
statliga ägarengagemanget i bryggeribranschen, vilket tog sig uttryck bl. a. i
ett stort antal motioner. Riksdagen frångick också regeringens förslag vid ett
tillfälle, nämligen då riksdagen år 1978 motsatte sig en försäljning till
allmänheten av viss del av aktierna i Pripps.

Riksdagens beslut åren 1975 och 1978 synes ha tagit sikte på ett varaktigt
statligt engagemang i bryggerinäringen. Sammanlagt över 300 milj. kr.
anvisades för förvärv av aktier i Pripps. Då frågan år 1983 åter underställdes
riksdagen var det inte för att ytterligare statliga medel behövdes utan för att

NU 1986/87:17

10

riksdagen skulle kunna ta ställning till frågor om utvecklingen inom
branschen med hänsyn till statens särskilda ansvar på området. Statsmakternas
alkoholpolitiska intressen ansågs alltjämt tala för att staten under alla
förhållanden skulle ha ett dominerande inflytande i Pripps. Nu anförs
emellertid i proposition 1985/86:150 att de alkoholpolitiska motiven för
staten att behålla ett direktägande i ölproducerande företag har försvunnit.

Att så är fallet torde numera vara en allmän uppfattning. Så sent som år
1983 intog dock riksdagen en motsatt ståndpunkt. Som framgått har också
andra motiv än alkoholpolitiska tidigare legat till grund för statens engagemang
i bryggeriindustrin. Med hänsyn härtill anser utskottet det otillfredsställande
att riksdagen inte har givits möjlighet att pröva frågan om
avvecklingen av det statliga engagemanget i hela dess vidd.

Regeringen synes i det aktuella försäljningsärendet ha bedömt frågan om
riksdagens medverkan närmast som en lämplighetsfråga. Mot att ärendet
skulle underställas riksdagens prövning torde ha ansetts tala framför allt den
tidsutdräkt som en sådan prövning hade medfört. Härtill vill utskottet erinra
om att det i andra fall har visat sig möjligt att träffa överenskommelser om
försäljning helt eller delvis av statsägda aktiebolag trots att det från statens
sida har gjorts förbehåll för riksdagens godkännande. I fallet Gambrinus, där
köparen är ett statligt företag, borde särskild förståelse för ett sådant
förbehåll ha kunnat påräknas.

Köparens, dvs. Procordias, ställning som helägt statligt företag innebär att
försäljningen av aktierna i Gambrinus utgör en transaktion inom den statliga
sektorn. Den samlade statliga förmögenheten påverkas sålunda inte realt
genom affären. Riksdagens medverkan till försäljningen kan därmed ha tett
sig som mindre motiverad än om köparen hade varit ett enskilt företag. Från
statsrättslig synpunkt är det emellertid ovidkommande om köparen är ett
statsägt eller privatägt företag. I och med överföringen till Procordia upphör
aktierna i Gambrinus att vara statlig egendom i regeringsformens mening.
Procordia kan fritt förfoga över dem, liksom över aktierna i sina andra
dotterbolag. Procordia har tidigare i ett antal fall överlåtit företag inom
koncernen till icke-statliga köpare. Sådana försäljningar prövas varken av
regeringen eller av riksdagen, även om det givetvis måste förutsättas att
försäljningarna inte strider mot den av ägaren angivna allmänna
verksamhetsinriktningen för koncernen.

Utskottet är medvetet om att en formell eller faktisk skyldighet för
regeringen att inhämta riksdagens medgivande till en aktieförsäljning i vissa
fall skulle kunna försvåra förhandlingsarbetet och t. o. m. äventyra genomförandet
av försäljningen. En tänkbar väg att minska sådana olägenheter är att
riksdagens medgivande till viss försäljning inhämtas i förväg. Denna teknik
har redan begagnats i några fall då statens inträde som delägare i ett bolag har
tvingats fram av en akut kris och då statens ägarroll därigenom har framstått
som tillfällig. Exempel härpå är de bemyndiganden in blanco för regeringen
att överlåta statens aktier i Luxor och Ncb till annan part som riksdagen
lämnade år 1981. Utskottet noterar också att regeringen nyligen (prop.
1986/87:71) har föreslagit riksdagens godkännande av att statens andel av det
totala röstvärdet i SSAB Svenskt Stål AB minskas, dock lägst till hälften,
genom framtida utgivning av konvertibla skuldebrev eller riktade nyemissio -

NU 1986/87:17

ner. Enligt detta förslag, som utskottet kommer att behandla inom kort,
skulle alltså riksdagen i fortsättningen ha att ta ställning till sådana åtgärder
endast om de innebär att staten uppger sin dominerande ägarställning i
bolaget. Med det sagda har utskottet velat antyda några möjligheter att
förena kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida över väsentliga
ändringar inom den statliga företagssektorn med önskemålet om ökad
flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning inom denna sektor.

Utskottet har övervägt behovet av formella regler för regeringens dispositionsrätt
över aktier i av staten direkt ägda aktiebolag. Som framgått kan
riksdagen med stöd av 9 kap. 9 § regeringsformen fastställa sådana regler.
Emellertid har utskottet funnit att det skulle erbjuda svårigheter att generellt
föreskriva i vilka fall frågor om försäljning av aktier i statsägda bolag måste
underställas riksdagen. Bl. a. uppkommer problemet huruvida en minskning
av statens ägarandel genom t. ex. en riktad nyemission skall behandlas som
en aktieförsäljning eller inte. Genom nya former för anskaffning av
riskkapital kan det uppkomma också andra situationer som nu inte kan
förutses. Utskottet erinrar även om att frågan om generella riktlinjer för
regeringens dispositionsrätt över statlig fast egendom på grundval av den nya
regeringsformen hittills inte har fått någon lösning.

Sammanfattningsvis anser utskottet från sina utgångspunkter att den
ordning som tidigare har gällt i frågor om riksdagens medverkan vid
försäljning av aktier i av staten direkt ägda bolag - eller vid andra åtgärder
som leder till ett minskat ägarinflytande för staten i sådana bolag - bör
tillämpas även i fortsättningen.

Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen till känna som sin mening
vad utskottet har anfört. I övrigt ger den aktuella delen av proposition
1985/86:150 inte anledning till någon erinran från utskottets sida.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av proposition 1985/86:150 bilaga 1
moment 47 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om försäljning av aktier i statsägda bolag.

Stockholm den 3 februari 1987

På näringsutskottets vägnar

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Christer Eirefelt (fp), Erik Hovhammar
(m), Rune Jonsson (s), Ivar Franzén (c), Wivi-Anne Radesjö (s), Sten
Svensson (m). Birgitta Johansson (s). Åke Wictorsson (s), Hadar Cars (fp),
Per Westerberg (m), Bo Finnkvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Jörn Svensson
(vpk) och Reynoldh Furustrand (s).

NU 1986/87:17

gotab Stockholm 1987 12355

12