Konstitutionsutskottets betänkande
1986/87:2

om JO-ämbetet

KU

1986/87:2

1. Sammanfattning

I betänkandet behandlas talmanskonferensens framställning till riksdagen
(förslag 1985/86:6) med anledning av riksdagens JO-utrednings betänkande
JO-ämbetet - En översyn (SOU 1985:26) samt fyra följdmotioner. Vidare tar
utskottet upp till behandling 18 motioner från de allmänna motionstiderna
1985 och 1986 gällande JO-verksamheten och olika därmed sammanhängande
frågor.

Utskottets ställningstaganden innebär i huvuddrag följande.

I de grundläggande frågorna om JO:s ställning som ett extraordinärt
organ, om formerna för hans kontroll av den offentliga verksamheten och om
omfattningen av hans tillsynsområde föreslås inga ändringar. Beträffande
tillsynens inriktning har utskottet samma uppfattning som vid 1975 års
JO-reform att klagomål från enskilda skall ha prioritet i förhållande till andra
arbetsuppgifter. Utskottet konstaterar att det i praktiken är klagomålshandläggningen
som i stor utsträckning styr JO:s verksamhet; det utrymme som
kan finnas för andra uppgifter är beroende av vilka resurser som åtgår för
klagomålen.

Beträffande inspektioner och s. k. projekt konstaterar utskottet att man
inte kan dra någon skarp gräns mellan dessa olika verksamhetsformer.

Utskottet anser att det får ankomma på JO själv att bedöma vilka
verksamhetsformer som bäst gagnar syftet med JO:s verksamhet. I sammanhanget
framhåller utskottet det angelägna i att JO:s granskning av kommunala
organ som har hand om statlig verksamhet intensifieras. Utskottet föreslår
ingen särskild lagregel om detta utan anser att här liksom på andra
tillsynsområden bör den närmare inriktningen av JO:s verksamhet avgöras
av JO själv.

Beträffande tjänsteansvarets framtida utformning förordade utskottet i ett
yttrande till justitieutskottet i början av 1986 att frågan om tjänsteansvaret
skall ses över med en reell skärpning av straffansvaret som utgångspunkt.

Riksdagen beslöt under våren 1986 att begära en sådan översyn. Utredningsarbetet
har nu påbörjats inom justitiedepartementet. Motioner rörande
tjänsteansvaret har utskottet ansett besvarade härmed.

Beträffande JO:s åklagarroll har utskottet - liksom JO-utredningen -föreslagit en anpassning till vad som gäller för åklagare i allmänhet. Utskottet
har vidare tillstyrkt utredningens förslag rörande JO:s roll inom det

disciplinära ansvarssystemet, vilket i allt väsentligt innebär att frågan 1

1 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr 2

överlämnas till regeringen för vidare behandling.

Liksom JO-utredningen föreslår heller inte utskottet att JO får några nya
befogenheter utöver dem JO redan har i dag. Motioner med förslag om rätt
för JO att besluta om skadestånd samt att ge JO extraordinär besvärsrätt och
inhibitionsrätt har således avstyrkts.

Beträffande ämbetets organisation föreslog JO-utredningen att JO skulle
göras om till ett enmansämbete. Vid sin sida skulle JO ha tre högre
tjänstemän. Utskottet har stannat för att ämbetet skall bestå av en
chefsjustitieombudsman och som biträde till denne tre justitieombudsmän.
Utskottets förslag innebär en mera markerad chefsroll. Chefsjustitieombudsmannen
skall således ha det övergripande ansvaret för verksamheten
och för ämbetets organisation. Chefsjustitieombudsmannen skall ensam
bestämma över arbetsordningen och inriktningen i stort av verksamheten.
Utskottets ställningstagande innebär att motioner med yrkanden om att
ämbetet skall bestå av mer än en av riksdagen vald ombudsman får anses
besvarade.

Ombudsmännens mandatperioder skall som hittills vara fyraåriga. Ombudsman
föreslås oförändrat ha rätt till full pension efter tre valperioder om
han vid avgången uppnått 55 års ålder.

Utskottet har upprättat förslag till dels vissa ändringar i riksdagsordningen,
dels ny JO-instruktion. Den nya instruktionen föreslås träda i kraft i
samband med val av ny chefsjustitieombudsman, vilket skall ske före
utgången av år 1986. De ombudsmän vars mandatperiod löper vid ikraftträdandet
föreslås få arbeta på i princip oförändrade villkor tills deras perioder
går ut. Skulle de föredra att avgå skall de oavsett tjänstetid och ålder ha rätt
till full pension.

Betänkandet är enhälligt. Dock har tre särskilda yttranden avgetts
gällande JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området, JO-ämbetets
organisation resp. riksdagens behandling av JO:s ämbetsberättelse.

2. JO-utredningens förslag (sammanfattning)

År 1975 beslöt riksdagen om viss reformering av JO-ämbetet (KU 1975/
76:22, rskr. 27). Därvid förutsattes att en utvärdering av reformen skulle ske
sedan tillräckliga erfarenheter av den vunnits. Mot denna bakgrund beslöt
riksdagen i december 1982 att en översyn av JO-ämbetets verksamhet och
organisation skulle komma till stånd. Motionsönskemål om att översynen
skulle avse en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt avslogs. Följande
år tillsatte riksdagens talmanskonferens 1983 års JO-utredning* med uppgift
att göra denna översyn. I maj 1985 avgav utredningen till talmanskonferensen
betänkandet JO-ämbetet - En översyn (SOU 1985:26). Utredningens
slutsatser innebar i stora drag att JO-verksamhetens omfattning och inriktning
i stort skulle bibehållas samt att JO-ämbetets organisation skulle
förändras genom att de fyra nuvarande ombudsmännen, varav en särskild
chefsombudsman, ersätts med en organisation med en ombudsman och tre

* F. d. justitierådet Jan Ljungar. ordförande, riksdagsledamöterna Karin Ahrland,
Gunnar Biörck i Värmdö, Bertil Fiskesjö, Yngve Nyquist, Jörn Svensson och
Ulla-Britt Åbark.

KU 1986/87:2

2

kvalificerade medarbetare till denne (rättschefer). Bland utredningens
författningsförslag kan i första hand nämnas ett förslag till lag med
instruktion för justitieombudsmannen, vilken lag föreslås ersätta nuvarande
JO-instruktion. I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för utredningens
överväganden och förslag.

Utredningen utgår i sina överväganden från att JO:s huvuduppgift liksom
hittills skall vara att som ett extraordinärt organ vaka över rättssäkerheten.
Enligt utredningen är det av stor vikt att medborgarna har tillgång till ett
sådant övervakande organ som JO-ämbetet, vilket står fritt från den
offentliga förvaltningen i övrigt. Den självständiga ställning som JO bör inta
som extraordinärt organ bör även gälla i förhållande till JO:s uppdragsgivare
riksdagen. Utredningen understryker att JO bör vara en riksdagens och
folkets ombudsman till vilken var och en kan vända sig när han anser att en
myndighet eller en tjänsteman har handlat felaktigt. Utredningen anger att
JO bör fullgöra sin uppgift att ta till vara de enskildas intresse av en lagenlig
och korrekt behandling från myndigheternas sida främst efter två linjer. Dels
bör JO kunna ingripa mot redan begångna fel i den offentliga verksamheten.
Dels bör JO ha möjlighet att främst genom vägledande uttalanden förhindra
att fel uppstår. Det framhålls att JO bör ha i princip fria händer när det gäller
att välja vad som skall tas upp till prövning och vad tillsynen skall inriktas på.

Några förändringar av JO:s tillsynsområde föreslås inte. I betänkandet
diskuteras bl. a. frågan om JO:s tillsyn på det privaträttsliga området,
behovet av en särskild invandrarombudsman, frågan om JO fortlöpande bör
granska utredningar rörande våld av polisman samt JO:s tillsyn på ADBområdet.
Utredningen lägger inte i dessa delar fram några förslag. En fråga
utredningen särskilt behandlar gäller JO:s tillsyn på det kommunala området.
Utredningen förordar att tillsynen ytterligare intensifieras i fråga om
sådana primärkommunala och landstingskommunala organ som har hand om
uppgifter enligt statlig speciallagstiftning.

Utredningen anlägger olika synpunkter på hur avvägningen bör vara
mellan de olika verksamhetsformer som JO använder sig av i sin tillsynsverksamhet,
dvs. i första hand JO:s prövning av klagomål samt JO:s inspektionsoch
s. k. projektverksamhet. Utredningen konstaterar att prövningen av
klagomål från enskilda har central betydelse och att klagomål inte bör avvisas
för att JO skall hinna med annan verksamhet. Enligt utredningens mening är
det därför i hög grad önskvärt att JO:s generösa praxis när det gäller
prövningen av klagomål består. Utredningen anser dock att det inte är
klagomålsprövningen utan JO:s inspektions- och projektverksamhet - med
undantag för rena rutininspektioner - som är mest effektiv när det gäller att
tillgodose rättssäkerheten. Utredningen förordar att antalet mera rutinartade
inspektioner begränsas i förhållande till nuläget och att i stället verksamheten
med bredare undersökningar - i form av ämnesinriktade inspektioner
och s. k. projektverksamhet - intensifieras.

Utredningen framför vidare sin syn på den verksamhet som i betänkandet
betecknas som JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet. Utredningens
uppfattning är att den nuvarande inriktningen och omfattningen av verksamheten
är väl avvägd.

Utredningens översyn av reglerna gällande JO:s handläggning av klago -

KU 1986/87:2

3

målsärenden utmynnar i två förslag. Dels föreskrivs vissa jämkningar av nu
gällande regel i JO:s instruktion rörande JO:s befattning med klagoärenden
som angår förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden, dels
föreskrivs att JO skall få rätt att överlämna klagomål till Sveriges advokatsamfund
när klagomålet rör advokat som står under JO:s tillsyn.

Enligt utredningen bör inte JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemännens
handlande i form av kritik eller mera allmänt vägledande uttalanden
begränsas. Mot bakgrund av att någon skyldighet inte finns att rätta sig efter
JO-uttalanden betonar utredningen vikten av att uttalandena är väl underbyggda
och kan övertyga genom sin sakliga tyngd. Utredningen har inte
funnit belägg för att JO:s uttalanden under senare år minskat i auktoritet.

Beträffande JO:s sanktionsbefogenheter föreslås att JO:s åtalsbefogenhet
i fråga om varje typ av brott som begås i offentlig tjänst bör finnas kvar.
JO-utredningen diskuterar om nu gällande straffbestämmelser på detta
område ger JO tillräckliga möjligheter att ingripa mot fel som begås i den
offentliga verksamheten. Utredningens slutsats är att det inte finns belägg för
att de offentliga funktionärerna skulle visa större ohörsamhet mot JO:s
uttalanden sedan utrymmet för åtal blivit mera begränsat än tidigare med
anledning av 1975 års ämbetsansvarsreform. Utredningen erinrar också om
JO:s möjlighet att utnyttja det disciplinrättsliga ansvarssystemet. Utredningen
har inte ansett det vara en uppgift för utredningen att bedöma var
gränserna skulle gå kring det straffbara området för fel i tjänsten. Utredningen
framför dock synpunkter på bestämmelsen i 20 kap. 1 § BrB (myndighetsmissbruk/vårdslös
myndighetsutövning). Enligt utredningen bör bestämmelsen
ha den vidsträckta innebörd som tjänsteansvarskommittén i sitt år 1983
avgivna betänkande angivit att den egentligen har redan nu. Utredningen
anser att en lagändring bör ske för att säkerställa att nämnda innebörd
beaktas vid rättstillämpningen.

Beträffande JO:s roll som åklagare lägger utredningen fram olika förslag.
En huvudlinje i dessa är att JO i sin brottsutredande verksamhet skall
omfattas av samma lagregler som åklagare i allmänhet.

När det gäller JO:s befogenheter inom det disciplinrättsliga ansvarssystemet
konstaterar utredningen att JO utnyttjat dessa endast i ringa omfattning.
Utredningen, som anser att detta delvis kan ha berott på att reglerna inte
utformats på ett helt tillfredsställande sätt, har funnit anledning att se över
dessa. Översynen har resulterat i ett flertal ändringsförslag. Bland dessa
märks följande. Utredningen föreslår att JO i ärenden angående disciplinansvar
eller avskedande som JO anmält till vederbörande disciplinmyndighet
skall få en partsliknande ställning. Vidare förslås vissa förändringar av
reglerna i 16 kap. 3 § lagen om offentlig anställning (LOA) angående JO:s
talerätt över disciplinmyndighets beslut syftande till att undanröja olika
onödiga begränsningar för JO. Andra förslag på disciplinområdet gäller
vidgade möjligheter för JO att ingripa mot personal inom hälso- och
sjukvårdsområdet och mot veterinärer. En särskild fråga, som diskuteras i
betänkandet, är om JO bör ha talerätt över disciplinmyndighets beslut
beträffande befattningshavare på det oreglerade kommunala området, där
det disciplinära ansvaret regleras genom kollektivavtal. Utredningen anser
att, sett från JO:s horisont, skäl kan anföras för att JO borde ha samma

KU 1986/87:2

4

talerätt på förevarande område som han har på det statliga området.
Utredningen konstaterar emellertid att ett införande av sådan talerätt - med
bibehållen avtalsfrihet i övrigt - normalt inte skulle leda till att JO skulle
kunna få någon ändring till stånd av disciplinmyndighetens (arbetsgivarens)
beslut, eftersom avtalsparterna - arbetstagaren och arbetsgivaren - disponerar
över hur kollektivavtal skall tolkas. JO-utredningen anser, utan att ta
ställning till frågan i sak, att frågan bör utredas i särskild ordning. I ett särskilt
yttrande anför två av utredningens ledamöter att syftet med en sådan
utredning skall vara att JO tilläggs talerätt.

Utredningen behandlar vidare olika i den offentliga debatten framlagda
förslag om att ge JO särskilda befogenheter för att kunna bistå enskilda som
utsatts för fel eller försummelser från det allmännas sida. Förslagen har gått
ut på att ge JO rätt att besluta om skadestånd från det allmänna, att ge JO rätt
att i extraordinär väg överklaga myndighetsbeslut samt att ge JO rätt att
besluta att myndighetsbeslut tills vidare inte får verkställas (inhibitionsrätt).
Utredningen anser emellertid inte att JO bör utrustas med ifrågavarande
befogenheter, bl. a. av det skälet att sådana förändringar skulle kunna
urholka JO:s ställning som ett extraordinärt organ. En annan fråga som
diskuteras är om JO borde ha rätt att - utan rättegång i vanlig mening- vända
sig främst till högsta domstolen och regeringsrätten för att erhålla besked om
tolkningen av gällande rätt i särskilda fall. Inte heller i denna del läggs fram
något förslag. Utredningen erinrar om att frågan redan utreds av rättegångsutredningen.

Beträffande JO-ämbetets nuvarande organisation pekar utredningen på
vissa svagheter. Utredningen anser inte att det kan uteslutas att de under
senare år ökande arbetsbalanserna inom JO-ämbetet i betydande utsträckning
står att finna i att JO:s organisation inte är utformad på ett helt rationellt
sätt. Enligt utredningen innebär ett JO-ämbete som innehas av endast en
ombudsman flera fördelar. Utredningen anser att det finns goda möjligheter
att finna en lösning som innebär att ett enmansämbete inte skall föranleda en
alltför stor arbetsbörda för dess innehavare och inte heller medföra risk för
att kvaliteten på JO-verksamheten försämras eller att innehavaren skall
sakna möjlighet att överblicka hela verksamheten. För att förverkliga ett
enmansämbete föreslår utredningen att justitieombudsmannen får kvalificerade
medarbetare på högre nivå än byråchef och att han ges möjligheter att
till dessa delegera beslutanderätten i vissa ärenden. Det organisationsförslag
som läggs fram bygger i stora delar på en rapport av Statskonsult Administrationsutveckling
AB, som på uppdrag av utredningen undersökt hur en
organisation med endast en ombudsman borde se ut för att kunna utföra de
arbetsuppgifter som bör ankomma på JO-ämbetet. Förslaget innebär bl. a.
följande. Under justitieombudsmannen skall finnas tre utredningsavdelningar.
De nuvarande ombudsmännens tillsynsområden skall fördelas på dessa
avdelningar. Chef för utredningsavdelning skall vara en högt kvalificerad
jurist - rättschef - som skall tillsättas av justitieombudsmannen genom
förordnande för viss tid (sex år). Varje utredningsavdelning skall ha två
byråchefer. Den nuvarande kanslichefsbefattningen skall inte längre finnas
kvar.

För att justitieombudsmannen inte skall få en alltför stor arbetsbörda

KU 1986/87:2

5

erfordras regler som möjliggör delegering av beslutanderätten i många av
JO:s ärenden. Utredningen uppehåller sig ingående vid delegationsfrågan.
En utgångspunkt bör enligt utredningen vara att justitieombudsmannen skall
känna till alla ärenden. Varje ärende skall därför anmälas till honom och han
bör i varje ärende, där delegation är aktuell, ta ställning i delegationsfrågan.
Delegation anges inte få förekomma i principiellt viktigare ärenden eller i
ärenden av stor vikt. Även ärenden som resulterar i kritik av mindre allvarligt
slag bör enligt utredningen i princip avgöras av justitieombudsmannen men
med möjlighet för honom att delegera beslutanderätten till en rättschef.
Beslutanderätten i ärenden som avgörs utan kritik och klagomål som inte tas
upp till behandling skall justitieombudsmannen normalt kunna delegera till
rättschef eller byråchef. Även vissa andra slag av ärenden skall kunna
delegeras. Enligt utredningens uppskattning skulle dess förslag leda till att
delegation av beslutanderätten i princip skall vara tillåten i drygt 80 % av det
totala antalet ärenden.

I betänkandet läggs fram förslag och anförs synpunkter i en rad andra
frågor som gäller JO-ämbetets organisation och justitieombudsmannens
ställning m. m. Hit hör frågor om justitieombudsmannens tjänsteperiod,
löneställning och pensionsvillkor, om ersättare för justitieombudsmannen
när denne på grund av sjukdom eller jäv inte kan utöva ämbetet, om förbud
för justitieombudsmannen att inneha eller utöva annat ämbete, om villkoren
för justitieombudsmannens innehav av bisysslor, om rätt för justitieombudsmannen
att tillsätta tjänst som rättschef osv. Utredningen föreslår också vissa
övergångsbestämmelser som syftar till att den nya organisationen av
JO-ämbetet skall införas successivt i takt med att de nuvarande ombudsmännens
mandatperioder löper. Val av den ombudsman som föreslås leda den
nya organisationen bör första gången ske i samband med att den nuvarande
chefsombudsmannens valperiod utgår. Enligt utredningens bedömning
innebär ett genomförande av dess organisationsförslag rationaliseringsvinster
som medför att JO utan ytterligare resursförstärkningar bör ha tillräcklig
kapacitet att driva sin verksamhet, även med den intensifiering av projektverksamheten
som förordats.

En av utredningens ledamöter är skiljaktig i organisationsfrågan. Enligt
reservanten bör antalet ombudsmän även fortsättningsvis vara fyra. Reservanten
anser dock att vissa organisatoriska förändringar bör ske för att bryta
tendensen att varje ombudsman har sin egen administration.

Andra frågor som utredningen behandlar utan att framlägga några
lagförslag är bl. a. frågor om överlämnande av klagomål till annan myndighet,
JO-beslutens utformning och deras publicering i ämbetsberättelsen, JO
som remissorgan samt riksdagens årliga granskning av JO:s verksamhet.

De författningsförslag som utredningen lägger fram avser - vid sidan av de
bestämmelser som föranleds av den föreslagna organisationen - huvudsakligen
JO:s utrednings- och sanktionsbefogenheter. Bestämmelserna härom är
intagna i dels förslaget till ny JO-instruktion, dels olika andra författningar.
Utredningen, som ansett det självklart att även JK skall ges de nyssnämnda
befogenheterna, har vidare lagt fram författningsförslag rörande JK. Detta
gäller dock inte de av förslagen som har sin plats i den av regeringen
utfärdade JK-instruktionen.

KU 1986/87:2

6

3. Ärendets handläggning. Motionsyrkanden

KU 1986/87:2

Utredningens betänkande överlämnades den 14 oktober 1985 av talmanskonferensen
till riksdagen (förslag 1985/86:6), som hänvisade ärendet till
konstitutionsutskottet. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden har fogats
till betänkandet som bilaga 1. Under ärendets handläggning har synpunkter
på JO-ämbetet inkommit från vissa enskilda. Vidare har JO Nilsson och JO
Holstad till utskottet överlämnat var sitt JO-beslut rörande tjänsteansvaret
resp. frågan om införande av eventuella åtgärder mot kommun som sätter sig
över domstolsbeslut.

Under motionstiden i anledning av förslaget väcktes fyra motioner. I det
följande redovisas yrkandena i dels dessa motioner, dels de övriga motioner
som behandlas i ärendet.

Motioner väckta i JO-ärendet (förslag 1985/86:6) Behandlas i utskottets

I motion 1985/86:172 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) yrkas ^ 13

1. att riksdagen beslutar att straffansvaret för tjänstefel skall återinföras 22 4

inom hela den offentliga sektorn i enlighet med vad som i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till utvidgning av JO- 20,33,35 3a,10,11 a

ämbetets uppgifter i enlighet med de riktlinjer som angivits i motionen,

3. att riksdagen beslutar att JO-ämbetet även framgent skall utövas av fyra 40 12

ombudsmän i enlighet med vad som i motionen anförts.

I motion 1985/86:173 av Lars Werner m. fl. (vpk) yrkas

1. att riksdagen med avslag på förslag 1985/86:6 vad avser organisations- 40 12

frågan beslutar att JO-ämbetet även fortsättningsvis skall ha flera (fyra)
ombudsmän och vara ansvarigt inför riksdagen på hittillsvarande sätt,

2. att riksdagen godkänner bifogat förslag* till instruktion för JO, 45 13b

3. att riksdagen godkänner vad som i motionen anförts om JO:s befo- 22,35 4,11b

genheter.

I motion 1985/86:174 av Elving Andersson m. fl. (c) yrkas
att riksdagen uttalar att JO:s arbete med klagomål från enskilda prioriteras 19 3 b

högt i förhållande till andra uppgifter så som motionen anger.

I motion 1985/86:175 av Birgit Friggebo m. fl. (fp) yrkas

1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad vi 24,25 5,7

i motionen anfört angående utökade möjligheter för JO att utöva tillsyn över

den kommunala verksamheten,

2. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad vi 22 4

i motionen anfört angående översyn av reglerna för tjänsteansvar.

* Instruktionsförslaget, som här uteslutits, följer i huvudsak JO-utredningens förslag,
utom vad avser antalet ombudsmän.

7

KU 1986/87:2

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1985 Behandlas i utskottets

yttr. s. hemst. p.

I motion 1984/85:452 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) yrkas - såvitt nu är i fråga -8. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad 22 4

som i motionen anförts om återinförande av ämbetsansvaret.

I motion 1984/85:940 av Sture Palm m. fl. (s, m, c) yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen 12 1

anförts angående en översyn av riksdagens kontrollmakt.

I motion 1984185:1179 av Allan Ekström (m) yrkas
att riksdagen uttalar att JO-tillsynen som hittills i främsta rummet skall 20 3 b

utövas som kontroll av att myndigheter och befattningshavare i sin löpande
verksamhet noga följer gällande rätt.

I motion 1984/85:1532 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) yrkas - såvitt nu är i
fråga -

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad vi i motionen 22 4

anfört angående en förstärkning av JO:s roll,

2. att riksdagen hos regeringen begär att JO-utredningen genom tilläggsdi- 24 5

rektiv får i uppgift att studera sanktionsmöjligheter mot kommunala
förtroendemän i de fall en kommun fattar beslut som strider mot lagar eller

andra myndigheters beslut eller dom.

I motion 1984/85:1564 av Tore Nilsson (m) yrkas
att riksdagen beslutar att låta utreda hur JO-ämbetet kan omvandlas till en 36 lia

fristående domstol.

I motion 1984/85:2325 av Anders Björck m. fl. (m) yrkas
att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag i syfte att förhindra att 24 5

kommuner sätter sig över domstolsavgöranden.

I motion 1984185:2329 av Eric Hägelmark (fp) yrkas
att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ett forum för personer 36 lia

som ej godtagit myndighetsbeslut.

I motion 1984/85:2337 av Birgitta Rydle (m) yrkas
att riksdagen hos regeringen begär att lagstiftningsåtgärder vidtas i syfte att 24 5

åstadkomma effektiva sanktionsmöjligheter då upphävda kommunalbeslut
inte föranleder rättelse.

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1986

I motion 1985/86: K207 a\ Ulf Adelsohn m. fl. (m) yrkas-såvitt nu är i fråga12.
att riksdagen beslutar att straffansvaret för tjänstefel skall återinföras 22 4

inom hela den offentliga sektorn i enlighet med vad som i motionen anförts.

I motion 1985/86:K211 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) yrkas med hänvisning
till vad som anförts i motion 1985/86:Ju606 - såvitt nu är i fråga -

3. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en översyn av reglerna 22 4

om stats- och kommunaltjänstemäns straff- och disciplinansvar,

KU 1986/87:2

Behandlas i utskottets
yttr. s. hemst. p.

4. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en utredning av 24 5

möjligheterna att införa sanktioner mot ledamöter av beslutande kommunala
församlingar.

I motion 1985I86.K214 av Karin Söder m. fl. (c) yrkas - såvitt nu är i fråga -

8. att riksdagen beslutar att tjänsteansvaret skall utvidgas i enlighet med 22 4

vad som anförts i motionen,

10. att riksdagen beslutar att JO skall tillerkännas samma möjligheter till 25 7

kontroll och ingripande på det kommunala området som på det statliga i
enlighet med vad som anförts i motionen.

I motion 1985/86:K228 av Britta Bjelle (fp) yrkas

att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en utredning angående 14 2

möjligheterna att inrätta ett organ för prövning av myndigheternas tillämpning
av de ramlagar som riksdagen beslutar.

I motion 1985I86.K302 av Knut Wachtmeister m. fl. (m) yrkas med hänvisning
till vad som anförts i motion 1985/86:Sk501 - såvitt nu är i fråga -

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om införande av straffansvar 22 4

för tjänstefel.

I motion 1985I86.K610 av Birgit Friggebo m. fl. (fp) yrkas- såvitt nu är i fråga
-

7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om utvidgning av JO:s 25 7

kompetens till att omfatta även det kommunala området.

I motion 1985186: Köl 1 av Margit Gennser och Sten Svensson (båda m) yrkas

- såvitt nu är i fråga -

2. att riksdagen beslutar att hos regeringen anhålla om förslag till 24 5

sanktionsmedel mot kommunal- och landstingspolitiker som inte rättar sig

efter domstolsutslag,

5. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till direktiv resp. 24 5, 6

tilläggsdirektiv till aviserad utredning om kommunalt lagtrots och till stat och

kommunberedningen i enlighet med vad som anförts i motionen.

I motion 1985/86:K612 av Christer Eirefelt och Anne Wibble (båda fp) yrkas

- såvitt nu är i fråga -

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sanktioner mot ledamöter 24 5

av beslutande kommunala församlingar.

I motion 1985I86.K628 av Staffan Burenstam Linder m.fl. (m) yrkas med
hänvisning till vad som anförts i motion 1985/86:Sk351 - såvitt nu är i fråga -

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag i syfte att förhindra att 24 5

kommuner sätter sig över domstolsavgöranden.

9

I motion 1985/86:Fi716 av Britta Bjelle (fp) yrkas

att riksdagen hos regeringen begär en utredning angående möjligheterna
att utvidga riksdagens revisorers kompetensområde i det syfte motionen
anger.

4. Yttrande

Konstitutionsutskottet har inhämtat finansutskottets yttrande över motion
1984/85:940 av Sture Palm m. fl. (s, m, c). Finansutskottets yttrande har som
bilaga 2 fogats till detta betänkande.

5. Utskottet

5.1 Inledande synpunkter

JO-ämbetet har under den senaste 20-årsperioden varit föremål för översyn
vid tre tillfällen. Den viktigaste tanken bakom reformeringsbehovet har varit
att anpassa ämbetet till den offentliga förvaltningens växande omfattning och
lagstiftningens efter hand ökade komplexitet. Hela tiden har det rått så gott
som total enighet om att JO-ämbetet skall förbli en extraordinär institution
som skall verka utanför den vanliga samhällsapparaten som ett riksdagens
kontrollorgan.

Huvudsyftet med JO-institutionen anges i regeringsformens (RF) kapitel
om riksdagens kontrollmakt. I 12 kap. 6 § RF stadgas således att JO:s
uppgift skall vara att ”utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet
av lagar och andra författningar”. Som anförs i grundlagsmotiven intar
JO-institutionen en stark ställning i vårt land som en garanti av extraordinär
natur för medborgarnas rättssäkerhet. Häri ligger att JO:s huvuduppgift är
att tillvarata de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från
myndigheternas sida.

Samhällsutvecklingen har lett till att behovet av att på olika sätt stärka den
enskildes rättsskydd och ställning i förhållande till det allmännas organ har
ökat. Detta har lett till en rad åtgärder från statsmakternas sida. Vid sidan av
sådana granskningsorgan som JO och JK finns i vårt land andra betydelsefulla
instrument för att tillgodose den enskildes intressen. Utskottet vill bl. a.
peka på den i tryckfrihetsförordningen förankrade offentlighetsprincipen
som i allmänhet ger full insyn i myndigheternas verksamhet och har
avgörande betydelse för massmediernas samhällsbevakning och på datalagstiftningen
som tar särskilt sikte på den enskildes behov av integritet i
datasamhället. Hit hör givetvis också i hög grad vårt välutvecklade rättsväsende.
Från senare tid bör nämnas den i år beslutade förvaltningslagsreformen,
som syftar till att ytterligare befästa myndigheternas skyldighet att
betjäna allmänheten. En rad andra åtgärder för att trygga den enskildes
ställning har också vidtagits. Exempel härpå är regelförenklingar, decentrali -

sering och delegering av beslutsfunktioner och en ökad lekmannamedverkan
i myndigheternas verksamhet. Slutligen kan nämnas att en reform som
innebär viss möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut har
aviserats av regeringen.

Det är enligt utskottets mening av stor vikt att JO:s roll betraktas i relation
till samhällets övriga skyddsmekanismer när det gäller rättssäkerhetsfrågor;
JO:s verksamhet är en bland många faktorer till skydd för rättssäkerheten.
Detta betyder inte att JO spelat ut sin roll eller att JO:s roll förringats i
förhållande till den mera centrala betydelse JO-institutionen hade i ett äldre
samhälle. Tvärtom har den offentliga sektorns tillväxt och komplexitet ökat
behovet av att ha tillgång till ett från den offentliga förvaltningen fristående
organ som genom sin oberoende ställning kan motverka fel i den offentliga
verksamheten. JO har alltid i första hand verkat genom kraften i sina
uttalanden. Det ligger enligt utskottets mening i sakens natur att detsamma
kommer att gälla för framtiden. Det är således av största vikt att JO:s beslut
har tyngd och genomslagskraft. Utskottet finner skäl att här upprepa och
instämma i vad riksdagen på utskottets förslag vid 1975 års JO-reform
uttalade i fråga om JO:s roll (KU 1975/76:22 s. 48 f.):

JO-institutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagens kontrollorgan. I
vårt parlamentariska system innebär detta inte att JO skall ha rollen som
folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. JO:s huvuduppgift
är i stället att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och
korrekt behandling från de offentliga organens sida. Denna verksamhet
utövar JO huvudsakligen genom att pröva anmälningar från enskilda mot
statliga och kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom
att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Det
är enligt utskottet uppenbart att den svenska riksdagens ombudsmannainstitution,
som inte minst under senare år tjänat som förebild för många andra
länder, som inrättat liknande tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt med
den offentliga förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer
komplicerade karaktär.

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill
utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden bör förbli ett organ
av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen
sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som
ankommer på andra organ i samhället. Detta följer redan av att JO saknar
befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer
sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform av
JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen
stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i
folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med
sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas
förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gäller
även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning
av ärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess
betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även i
dag.

1983 års JO-utredning tillkom sedan frågan om en översyn av JO-ämbetet
aktualiserats dels i samband med utskottets årliga granskning av JO:s
ämbetsberättelse, dels med anledning av motionsyrkanden. Det bör i

KU 1986/87:2

11

sammanhanget erinras om att utskottet redan vid 1975 års JO-reform
förutsatte att en utvärdering av reformen skulle ske sedan tillräckliga
erfarenheter vunnits av denna. Utredningen har inte varit bunden av några
detaljerade direktiv utan har haft att förutsättningslöst pröva både principiella
frågor om ombudsmännens verksamhet och frågor som har att göra
med ämbetets organisation. Utskottet återkommer i det följande under
särskilda avsnitt till de olika frågor som utredningen behandlat. Utskottet
anser det därför inte motiverat att i detta inledande avsnitt ta upp annat än
vissa principfrågor.

I de grundläggande frågorna om JO:s ställning som ett extraordinärt organ
och om formerna för JO:s kontroll av den offentliga verksamheten liksom av
omfattningen av JO:s tillsynsområde föreslår utredningen inga ändringar i
förhållande till den nuvarande ordningen. Det övervägande antalet remissinstanser
har inte några invändningar mot utredningens slutsatser i dessa
hänseenden. Inte heller utskottet förordar som framgår av utskottets i det
föregående redovisade syn på JO-ämbetets allmänna ställning några mera
genomgripande ändringar i JO:s roll.

Utskottet återkommer i senare avsnitt till frågor som rör särskilda
befogenheter för JO i vårt rättssystem, t. ex. JO:s befogenheter inom
tjänsteansvarsområdet och JO:s möjligheter att mera direkt kunna ingripa
till den enskildes hjälp.

I JO-utredningens uppdrag ingick inte att göra en samlad översyn av
riksdagens kontrollmakt. I det betänkande som innehåller direktiven för
JO-utredningen angav konstitutionsutskottet med anledning av motionsönskemål
om en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt, däri inbegripet
frågan om huvudmannaskapet för den statliga revisionen, att kontrollmaktsfrågan
inte borde aktualiseras i det förevarande sammanhanget.

I en av motionerna i ärendet - motion 1984/85:940 av Sture Palm m. fl. (s,
m, c) - tas önskemålet om en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt
ånyo upp. Saken aktualiseras även i ett par av remissyttrandena över
JO-utredningens betänkande.

I motionen har de dåvarande ledamöterna i riksdagens revisorers arbetsutskott
föreslagit att en samlad översyn skall göras av riksdagens kontrollmakt.
Det erinras om de förändringar som riksdagens revisorers arbetsformer
undergått sedan slutet av 1970-talet och det närmare samarbete som därvid
utvecklats mellan revisorerna och riksdagens utskott. Utan tvivel har dessa
åtgärder enligt motionärerna vitaliserat revisorernas granskning. Deras
erfarenhet är också att revisorernas arbete har inneburit att utskott och
riksdag fått ett bättre beslutsunderlag. Motionärerna anser dock att revisorerna
många gånger inte har tillräckliga resurser för att snabbt kunna följa
upp de olika granskningsförslag som väcks och gör mot denna bakgrund
bedömningen att en förstärkning av resurserna vid revisorernas kansli är
nödvändig för att revisorerna skall kunna ge riksdagen bättre stöd i sin
granskningsuppgift.

I motionen sätts också från konstitutionella utgångspunkter i fråga om inte
ansvaret för den statliga kontrollen i högre grad än nu bör ligga på riksdagen.

KU 1986/87:2

12

Finansutskottet har i det inhämtade yttrandet anfört följande:

KU 1986/87:2

Finansutskottet får med anledning av motionen anföra följande. Utskottet
har i olika sammanhang framhållit värdet av det samspel mellan revisorer och
riksdagsutskott som har kommit till stånd efter omläggningen av riksdagens
revisorers arbetsformer. Detta har, som motionärerna själva framhåller, i
hög grad vitaliserat revisorernas arbete och givit riksdagen värdefullt
beslutsunderlag i många frågor.

De förslag som motionärerna för fram är med hänsyn härtill av central
betydelse för hur samarbetet skall kunna utvecklas och förstärkas i olika
avseenden. Verksledningskommittén har i sitt huvudbetänkande (SOU
1985:40) lagt fram förslag som omfattar den revision som riksrevisionsverket
(RRV) svarar för. Indirekt berör förslagen därmed också riksdagens
revisorers granskning. Kommitténs förslag bereds för närvarande inom
regeringskansliet och enligt vad utskottet har inhämtat väntas en proposition
i ärendet under hösten 1986.

Utskottet vill nämna att utskottet i anslutning till beredningen av detta
yttrande har behandlat ytterligare två under allmänna motionstiden 1986
väckta motioner om den statliga revisionsverksamheten. Motionerna är
1985/86:Fi402 av Lars Tobisson m.fl. (m) och 1985/86:Fi407 av Daniel
Tarschys och Anne Wibble (fp). Enligt utskottets mening bör dessa motioner
avslås i avvaktan på riksdagsbehandlingen av verksledningskommitténs
förslag. Mot detta beslut har företrädare för moderata samlingspartiet,
folkpartiet och centerpartiet reserverat sig.

Enligt utskottets mening bör riksdagsbehandlingen av verksledningskommitténs
förslag avvaktas även innan man tar ställning till den i motion
1984/85:940 förordade översynen av revisorernas verksamhet. Det är
nämligen, som utskottet ser det, angeläget att utredningsbehovet prövas mot
bakgrund av riksdagens ställningstagande till de i dessa sammanhang
aktualiserade frågorna. En utredning om riksdagens revisorers verksamhet
bör följaktligen anstå. Folkstyrelsekommittén bör, som motionärerna föreslår,
inte ges i uppdrag att behandla dessa frågor. Det skulle kunna leda till att
kommitténs arbete fördröjdes. En eventuell utredning om riksdagens
revisorers verksamhet torde kunna göras utan att man avvaktar resultatet av
folkstyrelsekommitténs arbete.

Företrädarna för de borgerliga partierna i finansutskottet anmälde avvikande
mening och ansåg för sin del att en utredning angående riksdagens
revisorers verksamhet skyndsamt borde inledas.

Det skall här tilläggas att de i yttrandet omnämnda motionerna 1985/
86:Fi402 och 1985/86:Fi407, vilka behandlats i finansutskottets betänkande
FiU 1985/86:23, sedermera avslagits av riksdagen (rskr. 262).

Konstitutionsutskottet får för egen del anföra följande. Utskottet anser att
det vore värdefullt med ett mera samlat grepp på riksdagens kontrollmakt.
Detta skulle kunna medföra fördelar från effektivitetssynpunkt och därmed
kunna leda till en förstärkning av riksdagens insyn. Ett viktigt led för
bedömningen är - som finansutskottet framhållit - den framtida utformningen
av riksrevisionsverkets revision. En proposition i detta ämne kan väntas
föreläggas riksdagen nästa år. Det blir anledning för utskottet att återkomma
till frågan i detta sammanhang. Med det anförda får motion 1984/85:940
anses besvarad.

Finansutskottet har samtidigt med sitt yttrande till konstitutionsutskottet
överlämnat motion 1985/86:Fi716 av Britta Bjelle (fp) för fortsatt beredning.

I motionen har föreslagits att riksdagens revisorer skall ges i uppdrag att efter
ett antal år utvärdera varje ny ramlag. Även i motion 1985/86:K228 av samma
motionär tas upp frågan om ramlagstiftningen och de styrproblem denna
teknik ger upphov till för riksdagen och regeringen. I motionen hemställs att
riksdagen hos regeringen begär en utredning angående möjligheterna att
inrätta ett organ för prövning av myndigheternas tillämpning av de ramlagar
som riksdagen beslutar.

Finansutskottet har i sitt yttrande över motion 1985/86:Fi716 pekat på de
förslag verksledningskommittén lagt fram beträffande frågan om ramlagstiftningen.
Finansutskottet har hänvisat till att kommitténs förslag är under
övervägande i regeringskansliet. Utskottet har dock för egen del inte velat
förorda att riksdagens revisorer med den inriktning deras verksamhet har ges
ansvaret för en sådan granskning som föreslagits i motionen.

Konstitutionsutskottet ansluter sig härvidlag till finansutskottets bedömning.
Regeringens behandling av frågan bör alltså avvaktas. Utskottet vill
tillägga att det ligger inom JO:s kompetens att granska effekterna av
ramlagstiftning liksom all annan lagstiftning och att fästa statsmakternas
uppmärksamhet på eventuella brister i lagstiftningen. Med det anförda
avstyrker utskottet motionerna 1985/86:K228 och 1985/86:Fi716.

Slutligen vill utskottet helt kort beröra frågan om JO:s organisation.
Utredningen har föreslagit ett enmansämbete. Frågan har ägnats stort
intresse såväl av remissinstanserna som i följdmotionerna. Utskottet återkommer
i saken i avsnitt 5.10 men vill redan i detta sammanhang understryka
att utskottets utgångspunkt vid bedömningen av hur JO-ämbetet fortsättningsvis
bör vara organiserat givetvis måste vara att JO:s roll i samhället
utnyttjas på bästa sätt så att JO:s verksamhet får största möjliga genomslagskraft.

5.2 JO:s tillsynsområde. Vissa särskilda tillsynsfrågor

JO-utredningen

JO-utredningen föreslår inte någon förändring av JO:s tillsynsområde. Detta
omfattar för närvarande - med några få undantag - alla statliga och
kommunala myndigheter och deras befattningshavare. Även de personer
som inte är befattningshavare hos en myndighet men som anförtrotts viss
eller vissa myndighetsuppgifter står under JO:s tillsyn i vad gäller sin
myndighetsutövning.

Utredningen diskuterar i ett särskilt avsnitt om inte JO:s tillsyn över
personer anställda hos samhällsägda företag m. m. borde utvidgas till att
också avse annan verksamhet än myndighetsutövning. Av hänsyn till en rad
gränsdragnings- och andra problem stannar dock utredningen för att inte
föreslå en sådan utvidgning.

I samband med frågan om tillsynsområdets omfattning behandlar utredningen
vidare några i olika sammanhang framförda förslag om att tilldela JO
särskilda tillsynsuppgifter när det gäller polisverksamheten, ADB-området
och invandrare. Utredningen avvisar tanken att JO på dessa områden skulle
tillföras särskilda uppgifter.

■KU 1986/87:2

14

Utredningen tar vidare även upp frågan om tillsynen på det kommunala
området. Den frågan redovisas under nästa avsnitt (5.3) i betänkandet.

Remissinstanserna

JO-utredningens ståndpunkt att JO:s tillsynsområde inte bör utvidgas godtas
av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. JK ifrågasätter dock om inte
tillsynen över privaträttsliga organ med offentligt reglerade uppgifter bör
utvidgas till att också avse annan verksamhet än myndighetsutövning.

Utskottets överväganden

Utskottet, som delar utredningens ståndpunkt beträffande omfattningen av
JO:s tillsynsområde, behandlar i det följande de särskilda tillsynsuppgifter
för JO som JO-utredningen diskuterat.

Utskottet har i yttrande till justitieutskottet (KU 1985/86:9 y) angående
JO:s tillsyn på polisområdet - vilket yttrande begärts med anledning av vad
chefen för justitiedepartementet anfört i budgetproposition 1985/86:100
(bil. 4) om handläggningen av anmälningar mot polismän för påstått
polisvåld - bl. a. uttalat att utskottet delar JO-utredningens och flertalet
remissinstansers uppfattning att det från principiella utgångspunkter skulle
vara mindre väl förenligt med JO:s roll i samhällssystemet att tilldela JO en
särskild förvaltningsuppgift på detta område. Till grund för detta ställningstagande
har legat utskottets ståndpunkt att JO-ämbetets extraordinära natur
inte skall förändras. I yttrandet har utskottet framhållit att det inte finns
någonting som hindrar JO att på olika vägar ägna sådana utredningar som det
här är fråga om en skärpt tillsyn utan att för den skull förvaltningsuppgifter
formellt överförs till JO. Enligt utskottet får det ankomma på JO själv att
avgöra i vilken utsträckning han inom ramen för sin verksamhet kan
intensifiera den ifrågavarande verksamheten. Justitieutskottet har i betänkandet
JuU 1985/86:32 anslutit sig till vad konstitutionsutskottet sålunda
uttalat, varefter riksdagen följt justitieutskottet (rskr. 277). - Konstitutionsutskottet
finner inte anledning till något ytterligare uttalande i saken.

Vad härefter gäller JO:s roll på ADB-området finns det av samma skäl som
anförts i det föregående inte anledning att där tilldela JO en särskild
tillsynsuppgift av det slag som diskuterats. Utskottet vill dock framhålla att i
JO:s normala tillsynsverksamhet självfallet ingår att på olika sätt följa de
verkningar för myndigheternas rättstillämpning som den ökade datoriseringen
kan medföra, t. ex. när det gäller tillämpningen av den s. k. offentlighetsprincipen
i fråga om ADB-upptagningar, och att beivra felaktig författningstillämpning
liksom att i förekommande fall påtala föreliggande brister i
lagstiftningen.

Utskottet ansluter sig vidare till utredningens och remissinstansernas
ståndpunkt att JO inte bör tillföras någon särskild tillsynsuppgift i fråga om
invandrare. Utskottet vill i likhet med JO-utredningen understryka det
angelägna i att JO beträffande invandrare och andra utsatta grupper i
samhället skall vara beredd att, så snart det är påkallat, ingripa till deras hjälp
med de medel som står till buds och att påtala eventuella brister i den

KU 1986/87:2

15

lagstiftning som rör dem. I sammanhanget kan erinras om att riksdagen
nyligen (SfU 1985/86:20, rskr. 301) antagit det genom proposition 1985/86:98
framlagda förslaget om en ny lag mot etnisk diskriminering varigenom en
särskild ombudsman mot etnisk diskriminering inrättats. Ombudsmannen
har till uppgift att genom olika åtgärder, bl. a. rådgivning i enskilda ärenden,
motverka diskriminering på etnisk grund. Det bör påpekas att ombudsmannen
inte har tillagts några av de befogenheter vilka tillkommer JO.

5.3 JO:s verksamhetsformer. Tillsynens inriktning

JO-utredningen

En fråga utredningen närmare behandlat gäller fördelningen av JO:s resurser
mellan i första hand JO:s prövning av klagomål samt JO:s inspektions- och
projektverksamhet. Med projektverksamhet avses bl. a. mera brett upplagda
systematiska undersökningar av vissa särskilt utvalda frågor, exempelvis
att granska myndigheternas praxis i olika hänseenden. Utredningens syn på
de olika verksamhetsformerna innebär bl. a. följande.

JO:s frihet att underlåta att ta upp en fråga till närmare granskning bör
utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen. Denna
prövning har för enskilda central betydelse. Det är av största betydelse att
vägen till JO står öppen och klagomål bör inte avvisas endast för att JO skall
hinna med annan verksamhet. Utredningen konstaterar att JO för närvarande
prövar i princip varje klagomål, mer eller mindre ingående, beroende på
sakens natur. Enligt utredningens mening är det i hög grad önskvärt att JO:s
generösa praxis när det gäller klagomålsprövningen består. Utredningen har
inte funnit anledning att överväga några lagregler i syfte att begränsa denna
prövning.

Enligt utredningens mening är det emellertid inte i första hand klagomålsprövningen
utan inspektions- och projektverksamheten - om här bortses från
JO:s s. k. rutininspektioner - som är mest effektiv när det gäller att
förverkliga syftet med JO-ämbetet, dvs. tillgodose rättsäkerheten. Utredningen
pekar på att JO genom större bredd i granskningen - av en viss typ av
myndigheter eller av ett visst lagstiftningsområde - kan uppdaga inte bara
vissa feltyper som kan drabba många utan också förebygga att sådana fel
uppstår. Utredningen anser att JO:s mera ämnesinriktade inspektioner och
projektverksamhet bör intensifieras medan JO:s rutininspektioner bör
begränsas i förhållande till nuläget. Det betonas dock att rutininspektionerna,
vilka enligt utredningen i och för sig medför olika positiva effekter - inte
minst av preventiv natur - inte skall upphöra helt. Som exempel på den typ av
verksamhet som bör träda i förgrunden pekas på den verksamhet inom
JO-ämbetet som under senare år ägt rum beträffande skatte- och taxeringsväsendet
och på det sociala området. Utredningen framhåller att JO bör ha i
princip fria händer att bestämma om inriktningen m. m. av sin projektverksamhet.
En fråga utredningen särskilt behandlar gäller tillsynen på det
kommunala området. Utredningen konstaterar att JO:s inspektioner på det
primärkommunala området under de senaste verksamhetsåren ökat. Utredningen,
som anser detta vara en riktig utveckling, förordar att tillsynen
ytterligare intensifieras i fråga om sådana primärkommunala och landstings -

KU 1986/87:2

16

kommunala organ som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning.

Utredningen redovisar vidare sin syn på JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet.
Härmed avses olika åtgärder från JO:s sida för att hjälpa
enskilda till rätta i deras mellanhavanden med myndigheterna. Som exempel
nämns att det ofta förekommer att JO i sina svar till klagande lägger ned ett
icke ringa arbete i syfte att undanröja föreliggande missförstånd och att JO
som en ren serviceåtgärd lämnar svar på rättsliga frågor m. m. som inte
behöver ha något samband med klagomål mot myndighet eller liknande.
Utredningens bedömning är att den nuvarande inriktningen och omfattningen
av verksamheten är väl avvägd. Utredningen behandlar också JO:s
verksamhet med anordnande på olika platser av s. k. öppna hus, vilken
verksamhet i första hand syftar till att hjälpa enskilda till rätta i deras
kontakter med myndigheterna. Utredningen ställer sig inte avvisande till
verksamheten, som anges ha innefattat åtskilliga positiva inslag. Dessa får
dock enligt utredningen vägas mot de kostnader och personalresurser som
verksamheten tar i anspråk. Utredningen anser att det får ankomma på
JO-ämbetets ledning att avgöra i vad mån utrymme finns för sådan
verksamhet.

Remissinstanserna

Utredningens överväganden angående avvägningen mellan JO:s prövning av
klagomål och inspektions- och projektverksamheten tas upp i ett tjugotal
remissyttranden. I ett flertal av dessa betonas att klagomålsprövningen bör
komma i första hand och att inspektions- och projektverksamheten inte får
leda till begränsningar av klagomålsverksamheten. I fyra av yttrandena
(försäkringsöverdomstolen /presidenten/, kammarrätten i Göteborg, RÅ
och vapenfrinämnden /ordföranden/) argumenteras för en begränsning av
JO:s klagomålsprövning. I dessa yttranden framhålls bl. a. att många av
klagomålen rör mindre viktiga frågor och att JO - mot bakgrund av JO:s
begränsade resurser - genom en instruktionsbestämmelse bör ges vidgade
möjligheter att avgöra vilka ärenden han önskar ta upp.

Beträffande frågan om en begränsning av JO:s rutininspektioner instämmer
ett tiotal remissinstanser i utredningens ståndpunkt. Några av remissinstanserna
tar inte uttrycklig ställning medan det i yttrandena från försäkringsöverdomstolen
(presidenten), JO Wigelius, JO Holstad, JUSEK och Sveriges
domareförbund framförs olika invändningar. Sålunda framhålls att
rutininspektionerna innefattar ett studieinslag som är av största värde för JO
i hans arbete som lagtolkare och vägledare i rättsliga frågor och lämplighetsfrågor.
Rutininspektionerna föranleds i allmänhet av en viss anledning, t. ex.
många klagomål mot en myndighet. Ett genomförande av en sådan
inspektion är alltid riktad så till vida som man har ett program för vad som
skall undersökas. Det är angeläget att JO beträffande vissa särskilda
personkategorier, t. ex. sådana som är underkastade institutionella frihetsberövanden,
genomför regelbundet återkommande inspektioner. Det erinras
vidare om dessa inspektioners preventiva effekt.

Utredningens uttalanden om en intensifiering av JO:s ämnesinriktade

KU 1986/87:2

17

2 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr 2

inspektioner och projektverksamhet tillstyrks av ett femtontal remissinstanser.
JK, som i och för sig ställer sig positiv till projektverksamheten, påpekar
att verksamheten måste vara mycket personalkrävande och att det inte
förefaller realistiskt att den annat än undantagsvis skall kunna bedrivas inom
ramen för ett JO-ämbete av ungefär den storlek som ämbetet har nu. Några
av remissinstanserna ställer sig tveksamma till utredningens överväganden i
saken. Så anser t. ex. högsta domstolens ledamöter - mot bakgrund av den
besvärande balansökningen vid JO-ämbetet - att det är önskvärt att dämpa
ambitionerna med projektverksamhet medan domstolsverket pekar på
risken för att en ökning av projektverksamheten leder till en begränsning av
klagomålsprövningen och inspektionsverksamheten.

Utredningens rekommendation att JO bör intensifiera tillsynen över
sådana primärkommunala och landstingskommunala organ som har hand om
uppgifter enligt statlig speciallagstiftning tillstyrks eller lämnas utan erinran -med ett undantag - av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. I några av
yttrandena erinras om vissa begränsningar JO bör iaktta vid sin ifrågavarande
tillsyn.

Frågan om projektverksamhetens inriktning diskuteras i några av remisssvaren.
RÅ, som förordar en ökning av projektverksamheten, anser att
tillämpningen av ny lagstiftning, rättstillämpningen på ”särskilt känsliga
områden” etc. bör komma i blickpunkten. Kammarrätten i Stockholm anser
det vara av vikt att projektverksamheten drivs med sikte på att få rättelser till
stånd, inte endast av oriktig rättstillämpning utan även av oklara eller annars
dåliga författningar och anvisningar. Enligt domstolen bör JO dock inte ägna
tid åt allmän lagtolkning, åtminstone så länge ämbetet har en alltför stor
balans av oavgjorda klagomål från allmänheten. JO Wigelius framhåller att
JO i sin projektverksamhet, då något felaktigt förfarande i myndighetens
verksamhet inte konstaterats, bör iaktta försiktighet med uttalanden om
lagtillämpning i abstrakt tänkta fall. Rättshjälpsnämnden i Stockholm pekar
på att JO:s vägledande uttalanden inte skall ha den effekten att de påverkar
berörd myndighets rent rättsliga bedömning i vissa fall.

Endast ett fåtal av remissinstanserna tar upp utredningens överväganden
angående JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet. I remissvaren
diskuteras i första hand JO:s anordnande avs. k. öppna hus. I allmänhet intas
en avvisande hållning, varvid bl. a. pekas på att sådan verksamhet kräver
mycket i resurser men ger litet i utbyte. JK förordar restriktivitet med den
mera informella rådgivnings- och upplysningsverksamhet som utredningen
redogjort för. Sådan verksamhet rymmer enligt JK flera problem.

Motionerna

I motion 1985/86:174 av Elving Andersson m.fl. (c) yrkas att riksdagen
uttalar att JO:s arbete med klagomål från enskilda prioriteras högt i
förhållande till andra uppgifter så som motionen anger. I motionen anförs
bl. a. följande. För att upprätthålla JO-ämbetets status är det naturligtvis
angeläget att skapa en balans mellan klagomålsverksamheten och inspektionsarbetet.
Det är här rimligt att utgå från att arbetet med klagomål från
enskilda är ett arbete som måste prioriteras högt. Människornas tilltro till JO

KU 1986/87:2

18

kommer att minska om enskilda klagande får anledning misstänka att
ärendet inte prövats grundligt. Det är naturligt att JO:s utlåtanden innehåller
enklare förklaringar eller upplysningar till gagn för den klagande. JOutredningens
formuleringar kan tolkas så att arbetet med enklare klagomål
och JO:s nuvarande upplysande och informerande arbete kommer att
förändras till förmån exempelvis för inspektionsverksamheten. Det är rimligt
att riksdagen klart uttalar att så inte är riksdagens mening.

Även i motion 1985/86:175 av Birgit Friggebo m. fl. (fp) förordas - dock
utan att något yrkande framställs - att JO ägnar särskild uppmärksamhet åt
klagomålsprövningen. Motionärerna framhåller bl. a. att de delar den
slutsats som utredningen kommer fram till, nämligen att inspektions- och
projektverksamheten inte får föranleda att klagomålsprövningen begränsas
och att det i de fall det blir nödvändigt med en prioritering bör vara
klagomålsprövningen som ägnas den största uppmärksamheten.

I motion 1985/86:172 yrkande 2 av Ulf Adelsohn m.fl. (m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till utvidgning av JO-ämbetets
uppgifter i enlighet med de riktlinjer som angivits i motionen. Motionärerna
förordar - såvitt här är i fråga - att JO:s kontroll av primärkommunerna ökar.
I motionen erinras om att kommunerna svarar för en omfattande myndighetsutövning
mot enskilda.

I motion 1984/85:1179 av Allan Ekström (m) yrkas att riksdagen uttalar att
JO-tillsynen som hittills i främsta rummet skall utövas som kontroll av att
myndigheter och befattningshavare i sin löpande verksamhet noga följer
gällande rätt. I motionen hänvisas till vissa uttalanden i ett JO-beslut, vilka
enligt motionären utvisar att JO ändrat inriktningen på sin verksamhet från
en tillsyn i efterhand till en aktivt förebyggande verksamhet. Enligt
motionären framgår emellertid av reglerna i JO:s instruktion att ombudsmännens
tillsyn i första rummet är avsedd att gälla den tillämpning av lagar
och författningar som redan ägt rum. Motionären anser att det visserligen är
värdefullt om JO kan ge myndigheterna på ett visst område vägledning hur
lagar och författningar skall tillämpas, om rättstillämpningen skulle spåra ur,
men att i den grundlagsfästa tillsynen inte kan ingå att vara en allmän
uttolkare av lagar och författningar.

Utskottets överväganden

Vid 1975 års JO-reform framhöll utskottet att JO:s klagomålsprövning
otvivelaktigt var JO:s viktigaste uppgift och den som var mest ägnad att
uppfylla syftet med JO:s verksamhet i stort (KU 1975/76:22 s. 51). Det har
enligt utskottets mening inte framkommit något som givit utskottet anledning
att frångå detta synsätt. Några förslag, som innebär att klagomålsprövningen
bör begränsas eller ägnas mindre uppmärksamhet än tidigare, har inte
heller lagts fram av JO-utredningen. Av det anförda följer att utskottet delar
de i motionerna 1985/86:174 av Elving Andersson m. fl. (c) och 1985/86:175
av Birgit Friggebo m.fl. (fp) framförda åsikterna att JO:s arbete med
klagomål från enskilda skall ha prioritet i förhållande till andra uppgifter. I
praktiken är det i själva verket klagomålshandläggningen som i stor
utsträckning styr JO-verksamheten; det utrymme som kan finnas för andra

KU 1986/87:2

19

uppgifter är beroende av vilka resurser som åtgår för denna handläggning.

I förevarande sammanhang vill utskottet tillägga följande. Inom ramen för
klagomålsprövningen lägger JO ned ett icke ringa arbete på vad som av
JO-utredningen betecknats som JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet.
Härmed avses olika åtgärder från JO:s sida för att hjälpa enskilda till
rätta i deras mellanhavanden med myndigheterna. Gemensamt för dessa fall
är inte att de enskilda blivit utsatta för någon felaktig eller olämplig
myndighetsåtgärd eller liknande utan att de av olika skäl kan vara i behov av
t. ex. viss information. JO-utredningen gjorde den bedömningen att den
sålunda bedrivna verksamheten hos JO, såväl till inriktning som omfattning,
var väl avvägd. Utskottet vill för egen del framhålla följande. Utskottet ser
positivt på att JO kan hjälpa enskilda med upplysningar om exempelvis
gällande rättsregler inom något område och med råd hur de praktiskt skall
förfara i sina kontakter med myndigheterna. Det bör dock framhållas att
JO:s uppgift inte är att bedriva någon allmän advokatverksamhet och att JO
självfallet är förhindrad att ge råd rörande tvister mellan enskilda. Det finns
enligt utskottet inte anledning att ifrågasätta JO-utredningens ovan angivna
bedömning av verksamheten.

JO-utredningens synpunkter på hur JO:s inspektionsverksamhet skall
fördelas mellan olika slags inspektioner ger utskottet anledning anföra
följande. Som framhållits i flera av remissyttrandena går det inte att dra
någon skarp gräns mellan JO:s rutininspektioner och övriga slag av
inspektioner liksom inte heller mellan JO:s ämnesinriktade inspektioner och
JO:s projektverksamhet. Anledning för riksdagen att ange några närmare
riktlinjer angående i vilken omfattning JO skall ägna sig åt de olika slagen av
inspektioner m. m. kan inte anses föreligga utan det bör överlämnas åt JO:s
egen bedömning att avgöra vilka verksamhetsformer som bäst gagnar syftet
med JO-verksamheten.

När det gäller inriktningen av JO:s inspektions- och projektverksamhet
kan utskottet ansluta sig till utredningens bedömning, godtagen av praktiskt
taget alla de remissinstanser som yttrat sig i saken, att en intensifiering bör
ske av JO:s granskning av sådana kommunala och landstingskommunala
organ som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning. Den
expansion som under de senaste årtiondena skett på den kommunala
sektorn, vilken bl. a. inneburit att statliga uppgifter - inte sällan innefattande
myndighetsutövning gentemot enskilda - i stor utsträckning lagts på de
kommunala organen gör detta särskilt angeläget. Utskottet anser det dock
inte behövligt att i JO:s instruktion inta några särskilda bestämmelser härom.
Liksom på övriga tillsynsområden bör den närmare inriktningen av JO:s
verksamhet avgöras av JO själv. Det anförda innebär att utskottet inte kan
ansluta sig till i motion 1985/86:172 framförd begäran om att riksdagen hos
regeringen skall begära förslag syftande till en utvidgning av JO:s kontroll av
primärkommunerna.

En annan aspekt på inriktningen av JO:s inspektions- och projektverksamhet
tas upp i motion 1984/85:1179 av Allan Ekström (m). Motionären
framhåller att JO-tillsynen i främsta rummet skall gälla den tillämpning av
lagar och författningar som redan ägt rum och att JO inte bör vara en allmän
uttolkare av lagar och författningar.

KU 1986/87:2

20

Utskottet instämmer i att JO:s huvuduppgift är att granska hur myndigheter
och befattningshavare som omfattas av JO:s tillsyn efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Detta innebär, som
framhållits i motionen, att tillsynen i första hand bör gälla den författningstilllämpning
som redan ägt rum. Det skall således enligt utskottets uppfattning
normalt inte ingå i JO:s uppgifter att utan förekommen anledning ge
vägledande råd och anvisningar om hur en viss lagstiftning skall tillämpas.
Men det anförda får motion 1984/85:1179 anses tillgodosedd.

5.4Tjänsteansvaret i offentlig verksamhet

Inledning

Genom 1975 års ämbetsansvarsreform skedde en genomgripande ändring av
ansvarssystemet rörande offentliga tjänstemäns fel och försummelser i
tjänsten. Reformen innebar i korthet att det straffbara området inskränktes
avsevärt och att i stället det s. k. disciplinansvaret utvidgades. Härigenom
anpassades sanktionssystemet för offentligt anställda till vad som gällt och
gäller på den privata arbetsmarknaden. Disciplinsystemet fick i sina huvuddrag
följande utformning. För statliga arbetstagare och kommunala arbetstagare
med statligt reglerade befattningar gäller ett lagreglerat disciplinsystem
med bestämmelser om disciplinansvar, avskedande och avstängning. Dessa
bestämmelser, vilka intogs i statstjänstemannalagen, finns numera i lagen
(1976:600) om offentlig anställning (LOA). Beslutande myndighet i disciplinfrågor
är enligt huvudregeln den myndighet som arbetstagaren lyder
under. Beträffande vissa högre befattningshavare - från byråchefsplanet och
uppåt - sker prövning av en särskild nämnd, statens ansvarsnämnd. Talan
mot beslut i disciplinärenden förs hos arbetsdomstolen (i vissa fall med
tingsrätten som mellaninstans). För kommunala arbetstagare i egentlig
mening gäller liksom tidigare avtalsfrihet i disciplinfrågor. För vissa kategorier
tjänstemän, bl. a. hälso- och sjukvårdspersonalen, gäller ett särskilt
lagreglerat disciplinansvar. Parterna på det kommunala området har i
kollektivavtal reglerat frågan om disciplinansvar. Den reglering som därvid
överenskommits står i huvudsaklig överensstämmelse med det system som
gäller på det statliga området.

JO har - liksom tidigare - rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot
befattningshavare under hans tillsyn som genom brott åsidosatt något
åliggande i sin tjänsteutövning. JO omfattas därvid av de för allmän åklagare
gällande bestämmelserna om åtalsplikt och åtalsunderlåtelse. På det disciplinära
området har JO rätt att anmäla ärenden om disciplinansvar m. m. hos
vederbörande disciplinmyndighet. I fråga om beslut i sådant ärende har JO
på det statliga området rätt att föra talan hos domstol. Någon motsvarande
talerätt i fråga om beslut på det kommunala området infördes ej.

Sedan reformen genomfördes har röster höjts för ett utvidgat straffrättsligt
ansvar för offentliga tjänstemän. Detta ledde till att en parlamentarisk
utredning - tjänsteansvarskommittén - tillsattes redan år 1979. Inriktningen
på arbetet var enligt direktiven att straffansvaret skulle skärpas. Kommittén
redovisade sitt uppdrag i april 1983 i slutbetänkandet (Ds Ju 1983:7)

KU 1986/87:2

21

Tjänsteansvar i offentlig verksamhet. Kommitténs enhälliga slutsats var att
det inte fanns anledning att frångå de grundläggande motiv som det
nuvarande ansvarssystemet bygger på eller att utvidga det straffbara
området. I stort ansåg således kommittén att systemet fungerade tillfredsställande
och därför borde bestå utan några ingripande förändringar. Dock
föreslogs en viss ändring av straffbestämmelsen i 20 kap. 1 § brottsbalken
(BrB) som innebär att begreppet myndighetsutövning ersätts med en
förklarande beskrivning.

Motionerna

Det straffrättsliga tjänsteansvaret behandlas i motionerna 1984/85:452
yrkande 8 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), 1984/85:1532 yrkande 1 av Bengt
Westerberg m.fl. (fp), 1985/86:172 yrkande 1 av Ulf Adelsohn m.fl. (m),
1985/86:173 yrkande 3 av Lars Werner m. fl. (vpk), 1985/86:175 yrkande 2 av
Birgit Friggebo m. fl. (fp), 1985/86:K207 yrkande 12 av Ulf Adelsohn m. fl.
(m), 1985/86:K211 yrkande 3 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), 1985/86:K214
yrkande 8 av Karin Söder m. fl. (c) och 1985/86:K302 yrkande 1 av Knut
Wachtmeisterm.fi.

Ett genomgående tema i motionerna är att JO bör ges förbättrade
möjligheter att ingripa vid fel och försummelser genom olika förändringar av
tjänsteansvaret. I m-motionerna yrkas att straffansvaret för tjänstefel
återinförs, i fp-motionerna förordas bl. a. en översyn av reglerna om statsoch
kommunaltjänstemäns straff- och disciplinansvar syftande till en skärpning
av möjligheterna till sanktioner mot dessa tjänstemän och i c-motionen
anges att det bör övervägas att återinföra ämbetsansvaret för de grupper som
har ett självständigt handläggar- och beslutsansvar. I vpk-motionen tillstyrks
JO-utredningens förslag i frågan.

Utskottets överväganden

Riksdagen har våren 1986 begärt att regeringen skall se över frågan om
tjänsteansvaret på nytt. Ställningstagandet skedde i samband med behandlingen
av proposition 1984/85:117 som delvis byggde på tjänsteansvarskommitténs
förslag. I justitieutskottets av riksdagen godkända betänkande anges
att en utgångspunkt för översynen bör vara att en reell utvidgning av
straffansvaret kommer till stånd (JuU 1985/86:34). Till betänkandet har
fogats ett yttrande av konstitutionsutskottet (KU 1985/86:11 y), vari anförts
bl. a. följande:

Med utgångspunkt i JO:s verksamhet, vilket är det intresse utskottet särskilt
skall bevaka, visar motionerna och den i det föregående lämnade redovisningen
i övrigt att det finns uttalade krav på en skärpning av straffansvaret för
tjänstemän på det statliga och det kommunala området. Enligt utskottets
mening kan den kritik mot den nuvarande ordningen som här och i andra
sammanhang getts uttryck för inte lämnas obeaktad. Utskottet vill därför för
sin del förorda att frågan snarast ses över på nytt. Justitieministerns uttalande
i propositionen, att det kan finnas anledning att återkomma till frågan i
samband med behandlingen av det nu aktuella JO-ärendet, går också i denna
riktning.

KU 1986/87:2

22

Utgångspunkt för översynen, som enligt utskottets mening bör göras i den
form regeringen bestämmer, skall vara att en reell skärpning av straffansvaret
kommer till stånd.

Riksdagsbeslutet om en förnyad översyn av tjänsteansvaret överensstämmer
helt med den viljeyttring utskottet gav uttryck för i sitt yttrande till
justitieutskottet. Utredningsarbetet har påbörjats inom justitiedepartementet.
Utskottet förutsätter att den utvidgning av straffansvaret som översynen
kommer att resultera i leder till en värdefull förstärkning av JO:s sanktionsmöjligheter.
Med det anförda får motionsyrkandena i ämnet anses tillgodosedda.

5.5 Åtgärder mot vissa kommunala beslut
Inledning

JO Holstad har till konstitutionsutskottet överlämnat en kopia av ett beslut
angående frågan om vissa kommuner satt sig över förvaltningsdomstolars
avgöranden i kommunalbesvärsmål. I beslutet fann JO att en av kommunerna
medvetet satt sig över ett i behörig ordning tillkommet domstolsavgörande.
JO övervägde vilka möjligheter det fanns att vidta rättsliga åtgärder mot
de ledamöter av kommunstyrelsen, vilka deltagit i beslutet. JO, som fann att
det inte var möjligt att ingripa med åtal enligt bestämmelserna i 20 kap. 1 §
BrB eller styrka annat brott, konstaterade att ledamöter av kommunstyrelsen
i egenskap av förtroendevalda inte är underkastade något disciplinärt
ansvar. Under hänvisning till vad som förekommit och till andra fall,
handlagda av JK, där vederbörande kommunala organ satt sig över
domstolars beslut, förordade JO att statsmakterna vidtog åtgärder i syfte att
förebygga ytterligare fall av aktuellt slag. JO redovisade därefter olika
uppslag till lösningar av saken.

JO-utredningen har inte behandlat den av JO Holstad upptagna frågan.
Saken har dock berörts av några av de remissinstanser vilka yttrat sig över
JO-utredningens betänkande, nämligen av JK, JO Holstad, kammarrätten i
Stockholm, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. JK, JO
Holstad och kammarrätten i Stockholm anser det angeläget att åtgärder
vidtas för att komma till rätta med de förevarande frågorna. Enligt
Landstingsförbundet (styrelsens majoritet) bör de problem som består i att
kommuner och landstingskommuner sätter sig över av domstol fattade beslut
om verkställighetsförbud i första hand angripas på andra sätt än genom
straffrättsliga sanktioner. Enligt Svenska kommunförbundet bör frågan om
de förtroendevaldas juridiska ansvar ses över i särskild ordning. Styrelsens
majoritet framhåller därvid att ett vidgat straffansvar inte bör ifrågakomma
utan i stället bör lösningar sökas som är bättre förenliga med den kommunala
självstyrelsen.

KU 1986/87:2

23

Motionerna

KU 1986/87:2

I åtta av motionerna i ärendet begärs att olika åtgärder vidtas för att
förhindra kommuner och landstingskommuner att sätta sig över gällande
regler om den kommunala kompetensen och domstolsavgöranden. De
motioner som avses är motion 1984/85:1532 yrkande 2 av Bengt Westerberg
m.fl. (fp), motion 1984/85:2325 av Anders Björck m.fl. (m), motion
1984/85:2337 av Birgitta Rydle (m), motion 1985/86:175 yrkande 1 av Birgit
Friggebo m.fl. (fp), motion 1985/86:K211 yrkande 4 av Bengt Westerberg
m.fl. (fp), motion 1985/86:K611 yrkandena 2 och 5 (delvis) av Margit
Gennser och Sten Svensson (båda m), motion 1985/86: K612 yrkande 2 av
Christer Eirefelt och Anne Wibble (båda fp) samt motion 1985/86:K628
yrkande 2 av Staffan Burenstam Linder m. fl. (m).

I en av nyssnämnda motioner - motion 1985/86: Köl 1 - diskuteras vidare
olika förslag gällande nya kompetensregler för landsting och kommuner i
näringspolitiska frågor m. m. Motionärerna förordar att riksdagen hos
regeringen begär att dessa beaktas genom tilläggsdirektiv till stat- och
kommunberedningen (yrkande 5 delvis).

Utskottets överväganden

Regeringen har i april 1986 bemyndigat chefen för civildepartementet att
tillkalla en särskild utredare med uppdrag att förutsättningslöst överväga
behovet av åtgärder med syfte att motverka att kommuner och landstingskommuner
överskrider gränserna för den kommunala kompetensen och
sätter sig över domstolarnas avgöranden i kommunala besvärsmål (dir.
1986:15). Särskild utredare har därefter utsetts och utredningsarbetet skall
inom kort påbörjas. Med det anförda får motionerna anses besvarade.

Utskottet får vidare med anledning av yrkandet i motion 1985/86:K611 om
tilläggsdirektiv för stat- och kommunberedningen anföra följande. Utskottet
har under föregående riksmöte (KU 1985/86:15) behandlat flera motioner,
vari begärts olika initiativ i fråga om den kommunala kompetensen i
näringspolitiska frågor. Utskottet avstyrkte motionerna under hänvisning till
stat- och kommunberedningens pågående översyn. Riksdagen följde därefter
utskottet. Enligt utskottets mening är det inte påkallat med tilläggsdirektiv
till beredningen. Utskottet avstyrker därför motion 1985/86:K611 yrkande
5 (delvis).

5.6 JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området

JO-utredningen

Enligt gällande ordning kan JO till domstol överklaga disciplinbeslut på det
statliga området, självfallet dock under förutsättning att vederbörande
befattningshavare står under JO:s tillsyn. Någon motsvarande talerätt gäller
inte på det oreglerade kommunala området, där det disciplinära ansvaret
regleras genom kollektivavtal. Enligt JO-utredningen hade det i JO:s
verksamhet förekommit fall i vilka det möjligen varit önskvärt att JO haft en
sådan talerätt. JO-utredningen diskuterade möjligheten av att, med bibehål -

len avtalsfrihet i övrigt, i lag ge JO rätt att uppträda som arbetstagarens
motpart och i denna egenskap få till stånd överprövning vid arbetsdomstolen
av kommunala beslut i disciplin- och avskedandefrågor. Utredningen
konstaterade emellertid att en sådan talerätt med nuvarande ordning
normalt inte skulle komma att motsvaras av en möjlighet för JO att också få
till stånd en ändring av disciplinmyndighetens (arbetsgivarens) beslut,
eftersom avtalsparterna - arbetstagaren och arbetsgivaren - disponerar över
hur gällande kollektivavtal skall tolkas. Utredningen tog därefter upp frågan
om att - som grund för JO:s talerätt - lagreglera disciplinansvaret som sådant
på det kommunala området. Enligt utredningen var emellertid frågan om
lagreglering eller avtalsfrihet på det kommunala området ett spörsmål som
bör bedömas utifrån ett vidare synsätt än det som endast har utgångspunkt i
JO:s behov av sanktionsmedel. Med hänsyn till frågans vikt ansåg dock
utredningen, utan att ta ställning till den avvägning mellan skilda intressen
som måste till, att frågan borde utredas i särskild ordning. Två av
utredningens ledamöter anförde i ett särskilt yttrande att det klart borde
anges att systemet med den föreslagna utredningen skulle vara att ge JO
samma möjligheter att fullfölja disciplinanmälningar på det kommunala
området som på det statliga.

Remissinstanserna

Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig angående frågan om talerätt för
JO på det kommunala området är positiva till att JO tillerkänns sådan rätt
och/eller anser att saken bör utredas.

Motionerna

I tre av de i ärendet föreliggande motionerna föreslås att JO ges samma
möjligheter att fullfölja disciplinanmälningar på det kommunala området
som på det statliga. De motioner som avses är motion 1985/86:175 yrkande 1
av Birgit Friggebo m. fl. (fp), motion 1985/86:K214 yrkande 10 av Karin
Söder m. fl. (c) och motion 1985/86:K610 yrkande 7 av Birgit Friggebo m. fl.

(fp)-

Utskottets överväganden

I de regeringsdirektiv som reglerar det i det föregående nämnda utredningsuppdraget
anges att i uppdraget skall ingå att analysera behovet av och
förutsättningarna för en eventuell talerätt för JO och JK beträffande frågan
om disciplinansvar, avskedande eller avstängning såvitt gäller kommunernas
och landstingskommunernas tjänstemän. Utskottet har samma principiella
inställning som redovisats i motionerna till frågan om JO:s talerätt inom det
kommunala området och finner det därför positivt att hithörande frågor nu
utreds. Med det anförda får motionerna anses besvarade.

KU 1986/87:2

25

5.7 JO som åklagare

KU 1986/87:2

JO-utredningen

JO-utredningen utgår från att JO även i fortsättningen bör utöva en
åklagarroll och att hans åtalsrätt sorn för närvarande bör omfatta varje typ av
brott som begås i offentlig tjänst.

Utredningen föreslår att JO i sin brottsutredande verksamhet skall
omfattas av samma lagregler som gäller för åklagare i allmänhet, detta för att
trygga dels den enskildes intresse av en allsidig och objektiv utredning, dels
det allmänna intresset av att brott beivras effektivt. En särskild bestämmelse
bör enligt utredningen tas in i JO:s instruktion. JO:s bundenhet till nu
berörda regler föreslås inträda sedan JO i ett ärende, som han beslutat att ta
upp till utredning, funnit anledning att anta, att sådant brott förövats som han
äger åtala.

Enligt utredningen skall personer som JO önskar höra under en förundersökning
ges besked om att förhören med dem utgör led i en sådan
undersökning. Utredningen slår fast att det för JO:s möjligheter att inhämta
upplysningar från en tjänsteman under förundersökningen inte bör gälla
andra regler än de som är stadgade för åklagare i allmänhet. Mot denna
bakgrund har utredningen föreslagit att den nuvarande bestämmelsen i JO:s
instruktion om rätt för JO att, när han i enlighet med regeringsformens
föreskrifter i 12 kap. 6 § andra stycket begär upplysningar och yttrande,
förelägga vite inte skall gälla när JO begär upplysningar vid förhör under
förundersökning. JO:s bundenhet till de för allmän åklagare gällande
reglerna avser de lagregler som finns för dessa åklagare, intagna i första hand
i rättegångsbalken. Enligt utredningen kan det bli aktuellt för JO att tillämpa
även bestämmelser i hithörande ämnen, meddelade av regeringen. Utredningen
anser att det bör lämnas åt JO att bedöma när situationen är sådan att
en analogisk tillämpning av nu avsedda bestämmelser är befogad. En av JO
inledd förundersökning skall, om JO kommer fram till att viss person begått
brott i tjänsten, leda till åtal om inte gällande lagregler om åtalsunderlåtelse
bör tillämpas. JO-utredningens slutsats i denna del är alltså att JO, på samma
sätt som för närvarande, bör vara underkastad reglerna om åtalsplikt (20
kap. 6 § RB) och åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB).

JO-utredningen behandlar vidare vissa i JO-instruktionen intagna delegationsfrågor.
Enligt gällande JO-instruktion får JO till annan delegera rätten
att väcka och utföra åtal som JO beslutat, dock med den begränsningen att
delegationen ej får avse åtal mot justitieråd och regeringsråd. Enligt
utredningens mening bör JO även ha rätt att - med motsvarande begränsning
- uppdra åt annan att leda sådan förundersökning som JO beslutat. En annan
delegationsfråga, som utredningen tagit upp, är frågan om vem inom
JO-ämbetet som skall få fatta beslut att fullfölja talan till högre rätt. För
närvarande äger JO rätt att låta annan besluta härom, dock inte i fråga om
talan till högsta domstolen eller regeringsrätten. JO-utredningen föreslår att
den föreliggande delegationsmöjligheten slopas.

JO-utredningen lägger också fram förslag om utvidgning av den starkt
begränsade sekretess hos JO som gäller enligt 11 kap. 4 § sekretesslagen

26

innebärande en likartad behandling i sekretesshänseende av brottsutredningar,
oavsett om det är JO eller allmän åklagare som utför förundersökningen.

JO-utredningen, som ansett det självklart att JO och JK bör ha samma
utrednings- och sanktionsbefogenheter, har lagt fram författningsförslag för
såväl JO som JK, varigenom de i det föregående redovisade frågorna
reglerats. När det gäller de ovan upptagna delegationsförslagen föreligger
dock endast författningsförslag gällande JO. Att utredningen inte lagt fram
motsvarande förslag för JK:s del beror på att de aktuella bestämmelserna
ansetts höra hemma i den av regeringen beslutade förordningen (1975:1345)
med instruktion för justitiekanslern.

Remissinstanserna

JO-utredningens i det föregående redovisade överväganden och förslag har
lämnats utan erinran av praktiskt taget alla remissinstanser, vilka yttrat sig i
saken. Vissa av de särskilda synpunkter som några av remissinstanserna i
förevarande delar framfört redovisas i det följande i samband med att
motsvarande frågor behandlas av utskottet. Det skall dock redan här
påpekas att JK i sitt remissvar angivit att han förutsätter att ärendet, till den
del det inte enbart avser ändringar i JO:s verksamhet, efter riksdagens beslut
i principfrågorna, i sedvanlig ordning kommer att beredas i regeringskansliet
och underställas riksdagen genom proposition.

Utskottets överväganden

En huvudlinje i de i förevarande avsnitt av JO-utredningen redovisade
övervägandena och förslagen är att JO i sin brottsutredande verksamhet skall
omfattas av samma lagregler som åklagare i allmänhet. Utredningens förslag
i förevarande del har lämnats utan erinran av de flesta remissinstanserna. RÅ
anser dock att den föreslagna ordningen, enligt vilken JO skall vara bunden
av en absolut åtalsplikt i fall där ett ärende tagits upp till utredning, skulle
medföra risk för att beslut om utredningen, som oftast måste fattas på ett
preliminärt underlag, medför konsekvenser i fråga om åtalsproblem som
senare i ljuset av företagen utredning framstår som mindre önskvärda. Med
hänsyn till JO:s särskilda ställning föreslår RÅ att JO ges befogenhet att i
vidare mån än vad som tillkommer allmän åklagare och efter diskretionär
prövning avstå från att väcka åtal eller inleda förundersökning. RÅ tillägger
att en sådan befogenhet förutsätter möjlighet för JO att i samband med
avstående från åtal eller motsvarande framföra erinran eller göra ett kritiskt
uttalande.

JO-utredningens här behandlade förslag innebär ingen förändring av JO:s
möjligheter att fritt välja vilka ärenden han önskar ta upp till utredning. Har
JO emellertid upptagit ett ärende till utredning och i detta funnit att de
förutsättningar som gäller för att förundersökning enligt 23 kap. 1 § RB skall
inledas, skall enligt förslaget beslut härom fattas. Några skäl att befara att
denna ordning, som enligt utskottets mening inte i praktiken torde komma

KU 1986/87:2

27

att innebära några mera påtagliga förändringar av JO-ämbetets sätt att
hantera de ifrågavarande ärendena, kommer att påverka JO-ämbetets
ställning som extraordinärt organ kan inte anses föreligga. Utskottet anser
att det, främst med hänsyn till de enskilda som berörs, finns ett befogat
intresse av att låta samma regler gälla för en brottsutredning oavsett om det
är allmän åklagare eller JO som utreder saken. Utskottet tillstyrker
utredningens ifrågavarande förslag liksom dess förslag rörande vissa delegationsfrågor.

Den föreslagna ordningen innebär bl. a. att JO under en förundersökning
kommer att bli berättigad att tillämpa bestämmelserna i rättegångsbalken om
straffprocessuella tvångsmedel. Enligt utskottets mening torde man kunna
utgå ifrån att det i praktiken knappast blir aktuellt för JO själv att använda sig
av olika tvångsmedel. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att de
föreslagna bestämmelserna givetvis inte, som JO-utredningen också framhållit,
är avsedda att hindra JO från att anlita polisen och de allmänna
åklagarna i sin brottsbeivrande verksamhet. Skulle en utredning ta betydande
resurser i anspråk kan det i många fall vara befogat att låta polis och
allmän åklagare sköta utredningen, särskilt i fråga om allmänt tjänstebrott.

Då en förundersökning avslutats skall beslut meddelas huruvida åtal skall
väckas. Därvid är JO, liksom allmän åklagare, bunden av bestämmelserna i
20 kap. 6 § RB om åtalsplikt och 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse. Det
bör framhållas att JO:s rätt att besluta om åtalsunderlåtelse även omfattar
fall enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB, dvs. i de tidigare benämnda s. k.
RÅ-fallen. Enligt utskottets mening finns inte behov av att ytterligare
utvidga JO:s möjligheter att meddela åtalsunderlåtelse.

Utredningens sekretessförslag har tillstyrkts av samtliga de remissinstanser
som yttrat sig i saken. Utskottet godtar förslaget men förordar sådana
lagtekniska justeringar i förhållande till utredningens förslag att utvidgningen
av sekretessen klart begränsas till förundersökningar i brottmål.

JO och JK bör, som JO-utredningen framhållit, självfallet ha samma
utrednings- och sanktionsbefogenheter. I det föregående har utskottet
redovisat sin syn på vad som bör gälla för JO i där behandlade frågor. Det
ankommer på regeringen att framlägga de ändringsförslag som gäller JK.
Frågorna bör samordnas genom att riksdagen uppdrar åt regeringen att på
grundval av de i det föregående redovisade ställningstagandena utarbeta och
för riksdagen framlägga de lagförslag som skall reglera JO:s resp. JK:s
verksamhet i här upptagna frågor.

Vid översynen av JO-instruktionen från de synpunkter som nu är i fråga
bör även beaktas en speciell fråga beträffande 6 § i instruktionen. Enligt
andra stycket får ombudsman som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller
uppdraget har begått brottslig gärning. Undantag har härvid gjorts för
tryckfrihetsbrott. Enligt radioansvarighetslagen (1966:756) gäller för yttrandefrihetsbrott
i radioprogram i processuellt avseende i stort samma regler
som för tryckfrihetsbrott. Detsamma gäller motsvarande regler i lagen
(1982:460) om ansvarighet för närradio, lagen (1982:521) om ansvarighet för
radio- och kassettidningar och lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala
kabelsändningar. Troligen är avsett att undantaget i 6 § skall avse även

KU 1986/87:2

28

yttrandefrihetsbrott enligt dessa lagar. Ett förtydligande på denna punkt bör
därför göras. Även denna fråga bör ingå i riksdagens uppdrag till regeringen.

5.8 JO:s roll i det disciplinära ansvarssystemet

Inledning

Sorn framgått av det föregående (5.4) har riksdagen hos regeringen förordat
en översyn av det straffrättsliga ansvaret för offentliga tjänstemän i syfte att
skärpa detta. Översynen kan givetvis föranleda justeringar också beträffande
disciplinansvaret. I nuvarande läge anser utskottet det dock motiverat att ta
ställning till utredningens förslag på disciplinområdet eftersom utskottet
utgår från att det arbetsrättsliga disciplinansvarssystemet i sin allmänna
uppbyggnad skall bibehållas.

JO-utredningen

JO-utredningens översyn av reglerna om disciplinansvar m. m., såvitt gäller
JO:s roll, har resulterat i olika förslag syftande till att stärka JO:s ställning
och till att undanröja onödiga begränsningar i JO:s möjligheter att ingripa
mot fel och försummelser.

JO-utredningens uppfattning är, som tidigare framgått, att JK till alla delar
bör ha samma utrednings- och sanktionsbefogenheter som JO. Utredningen
har därför föreslagit att ny reglering enligt de framlagda förslagen för JO:s
del bör få motsvarighet för JK:s vidkommande. Där så varit möjligt har
utredningen också lagt fram författningsförslag för JK:s del.

Remissinstanserna

JO-utredningens här aktuella förslag har lämnats utan erinran av det stora
flertalet remissinstanser, vilka yttrat sig i saken. I det följande redovisar
utskottet i samband med sin behandling av de olika förslagen vissa av de
remissynpunkter som framförts.

Utskottets överväganden

Mot JO-utredningens förslag om en partsliknande roll för JO och JK i
ärenden hos disciplinmyndighet, som dessa anmält dit, har invändningar
framförts från två av remissinstanserna, nämligen JK och försvarets civilförvaltning.
JK anser det inte vara riktigt att på detta sätt skapa ett domstolsliknande
förfarande hos myndigheterna. Enligt JK:s mening bör dessa, sedan
JO eller JK anmält ärendet dit, självständigt ta ställning med anledning av
anmälningarna. JO:s och JK:s utredningsresurser bör därför ej tas vidare i
anspråk innan disciplinmyndigheten fattat sitt beslut med anledning av
anmälan. JK anger att hans kritiska synpunkter också har avseende på
förfarandet i statens ansvarsnämnd, som enligt JK:s mening skall agera som
arbetsgivarorgan och inte som domstol. Försvarets civilförvaltning erinrar
om att ett av skälen till det nuvarande systemet för tjänsteansvar i offentlig

KU 1986/87:2

29

verksamhet var att i så stor utsträckning som möjligt jämställa de offentliganställda
med de privatanställda. Enligt civilförvaltningen skulle utredningens
ifrågavarande förslag komma att innebära ett avsteg från dessa tankar.

JO har redan i dag en partsliknande ställning i de JO-ärenden som
handläggs av statens ansvarsnämnd. Utskottet delar JO-utredningens uppfattning
att det inte finns anledning att göra åtskillnad mellan fall då ett
anmält JO-ärende handläggs av statens ansvarsnämnd eller av annan
disciplinmyndighet. Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att
JO skall kunna delta i disciplinmyndighets handläggning av ett ärende, som
han anmält. Mot bakgrund av den roll som JO redan har inom det
arbetsrättsliga disciplinsystemet, kan det inte anses föreligga principiella skäl
som talar mot en sådan ordning. Den partsliknande ställning som JO sålunda
bör ges bör omfatta disciplin- och avskedandeärenden på såväl det statliga
som det statligt reglerade kommunala området. Samma ordning bör
tillämpas på det oreglerade kommunala området.

Utredningens förslag att avskaffa den i 16 kap. 3 § andra stycket första
meningen LOA intagna inskränkningen i JO:s talerätt till domstol över
beslut i disciplinärende - innebärande att domstol på talan av JO endast skall
ålägga eller skärpa disciplinpåföljd om det är från allmän synpunkt påkallat -har tillstyrkts av alla remissinstanser, som yttrat sig i saken, utom tre. Den
nuvarande regleringen innebär att domstolen, i det fall den i motsats till JO
inte skulle anse den angivna förutsättningen uppfylld, inte får bifalla JO:s
talan. Utskottet delar utredningens ståndpunkt att det inte finns någonting
som talar mot att låta JO själv göra den bedömningen. Som JO-utredningen
anfört kan man utgå ifrån att JO inte utnyttjar sin talerätt i fall där detta inte
är motiverat utifrån de allmänna intressen JO är satt att bevaka.

Även utredningens förslag om att avskaffa den inskränkning av JO:s
talerätt som följer av 16 kap. 3 § andra stycket andra meningen LOA
(”Avskedande eller avstängning får beslutas endast om myndighetsutövning
är förenad med anställningen samt arbetstagaren har begått eller, vid
avstängning, är misstänkt för brott för vilket är stadgat fängelse i minst två
år”) har lämnats utan erinran av övervägande delen av de remissinstanser
som yttrat sig i frågan; endast två av remissinstanserna har invändningar mot
förslaget. Utskottet anser i likhet med utredningen att JO med för domstolen
bindande verkan bör få avgöra vilka avskeds- och avstängningsärenden, som
han önskar få överprövade. Enligt utskottets mening finns det således inte
anledning att i lagtexten inta några formella begränsningar av denna talerätt.

Utskottet godtar utredningens förslag angående hälso- och sjukvårdspersonal
och veterinärer. På grund av ett påpekande under remissbehandlingen
av en av remissinstanserna vill utskottet tilllägga att JO:s befogenhet att
anmäla ärenden enligt lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m. fl. med yrkande om återkallelse av legitimation endast bör
gälla fall där grunden för yrkandet är att den legitimerade varit grovt
oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart
olämplig att utöva yrket (jfr 15 § 1 i lagen). Av principiellt annat slag är de
fall som anges i 15 § 2 i lagen, dvs. återkallelse med anledning av att den
legitimerade på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte
kan utöva sitt yrke tillfredsställande. Någon befattning med sistnämnda slag

KU 1986/87:2

30

av ärenden bör JO alltså inte ha. Utanför faller också ärenden gällande ny
legitimation. Vad här sagts bör naturligtvis på motsvarande sätt gälla JO:s
befattning med legitimationsfrågor angående veterinärer.

Utskottet tillstyrker vidare utredningens förslag att bestämmelserna
gällande JO:s rätt att utfärda skriftlig anmaning under handläggningen av ett
JO-ärende omarbetas, bl. a. innebärande att präster och veterinärer förs in
under JO:s anmaningsrätt. Utskottet har inte heller några invändningar mot
utredningens förslag att justering sker av bestämmelserna om partsställningen
i disciplinmål m. m. hos domstol i vilket JO är part, varigenom bl. a. slås
fast att JO, i de fall han är part i sådant mål, ensam skall företräda det
allmänna. Utskottet tillstyrker vidare utredningens förslag till nya delegationsbestämmelser.
Förslagen innebär dels att JO i disciplin-, avskedandeeller
behörighetsärende, som han anmält till disciplinmyndighet, skall kunna
förordna tjänstemän hos sig att vidta erforderliga handläggningsåtgärder,
dels att JO - sedan han beslutat om att föra talan vid domstol om ändring av
beslut i disciplin-, avskedande-, avstängnings- eller behörighetsärende - skall
få förordna JO-tjänsteman att utföra talan i sådant mål.

I enlighet med utskottets tidigare redovisade ställningstagande angående
likformighet i fråga om JO:s och JK:s sanktionsbefogenheter m. m. förordas
att riksdagen beslutar att uppdra åt regeringen att på grundval av de i det
föregående redovisade ställningstagandena utarbeta och för riksdagen
framlägga de lagförslag som skall reglera JO:s resp. JK:s här behandlade
befogenheter m.m. I detta sammanhang vill utskottet erinra om att
riksdagen nyligen har antagit ett genom proposition 1985/86:9 framlagt
förslag angående ett nytt ansvarssystem på det militära området (JuU
1985/86:24, rskr. 213). Några av bestämmelserna i det ärendet avser JO:s och
JK:s befattning med disciplinärenden gällande krigsmän m.m. Det får
ankomma på regeringen att i lagstiftningsärendet gällande JO-utredningens
olika disciplinförslag m. m. vidta de eventuella ändringar i dessa bestämmelser
som dessa förslag kan föra med sig. Detta bör ges regeringen till känna.

I förevarande avsnitt skall ytterligare ett förslag av JO-utredningen
behandlas. Det gäller förslaget att avskaffa JO:s skyldighet enligt lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister att förhandla med vederbörande
offentliga arbetstagares fackliga organisation innan JO kan få talan prövad
vid domstol. I proposition 1984/85:117 om vissa frågor rörande tjänsteansvaret
i offentlig verksamhet m. m. framlades ett motsvarande förslag för JK:s
del. I propositionen angav föredragande departementschefen bl. a. följande.
Den funktion som förhandlingsskyldigheten enligt arbetstvistlagen är avsedd
att fylla är inte något bärkraftigt motiv för att även JK skall omfattas av den.
Önskemålet att genom förhandlingar sålla bort tvister av mindre principiellt
intresse gör sig inte särskilt starkt gällande i den typ av tvister där JK kan föra
talan. Det finns inte någon anledning att upprätthålla förhandlingsskyldigheten
när JK väcker och för talan mot berörda arbetsgivarbeslut. Inte heller gör
sig sådana synpunkter gällande när JK intar motsatt partsställning. Mot
bakgrund av det anförda föreslogs i propositionen en ändring i lagen om
justitiekanslerns tillsyn, som innebar att förhandlingskravet enligt arbetstvistlagen
inte skulle gälla i tvistemål i vilka JK för talan. - Utskottet har i

KU 1986/87:2

31

yttrande till justitieutskottet (KU 1985/86:11 y) tillstyrkt förslaget varefter
riksdagen beslutat om den ifrågavarande ändringen i JK-lagen (JuU 1985/
86:34, rskr. 296). Motsvarande förslag bör nu genomföras för JO.

5.9 Nya befogenheter för JO?

JO:s ratt till tolkningsbesked

JO-utredningen

Utredningen diskuterar i ett särskilt avsnitt den i skilda sammanhang
framförda tanken att JO skulle tilläggas en rätt att direkt hos de båda högsta
prejudikatinstanserna föra talan om fastställelse av viss av JO förordad
tolkning av de tillämpliga rättsreglerna i ett JO-ärende. Utredningens
överväganden i saken utmynnar i att frågan om rätt för JO att erhålla
auktoritativa tolkningsbesked inte bör prövas isolerad från den mera
allmänna frågan om att öka prejudikatbildningen, t. ex. genom någon form
av lagförklaringsinstitut. Utredningen påpekar att den frågan redan utreds av
rättegångsutredningen.

Motionerna

I motion 1985/86:172 yrkande 2 av Ulf Adelsohn m.fl. (m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till utvidgning av JO-ämbetets
uppgifter i enlighet med de riktlinjer som angivits i motionen.

I motionen anförs - såvitt här är i fråga - bl. a. följande: Om straffansvar
för tjänstefel återinförs kommer JO att kunna få avsevärt fler frågor prövade
av domstol. Det finns dock anledning att överväga om inte JO därutöver har
behov av att kunna föra tänkta fall till prejudikatskapande instanser, dvs.
erhålla en rätt till tolkningsbesked. Det är också angeläget att JO-ämbetet i
ökad utsträckning till riksdagen anmäler behov av lagändring. Reformer i de
nämnda avseendena skulle kunna vara av stor betydelse för rättsordningens
förbättring och innebära ett rationellt utnyttjande av den kompetens som ett
JO-ämbete besitter. Motionärerna anger att starka skäl föreligger för en
skyndsam översyn av bl. a. den aktuella frågan.

Även i motion 1985/86:173 av Lars Werner m.fl. (vpk) tas frågan om
tolkningsbesked för JO upp, dock utan att något yrkande i saken framställs.
Motionärerna anser inte att någon sådan befogenhet bör införas. Det anges
att om någon form av lagförklaring framdeles skall diskuteras bör det ske
genom att JO hänvänder sig till sin huvudman, den lagstiftande församlingen.

Remissinstanserna

Nio av remissinstanserna berör frågan om tolkningsbesked för JO. Flertalet
av dessa ställer sig positiva till en sådan befogenhet. I allmänhet förordas
därvid att saken utreds ytterligare. Regeringsrättens ledamöter däremot
anser att gällande ordning är tillfredsställande. I remissyttrandet pekas bl. a.

KU 1986/87:2

32

på att JO:s vägledande uttalanden i allmänhet avser sådana förhållanden som
normalt inte prövas av prejudikatdomstolarna, varför risken för konflikt
mellan uttalanden av JO och av domstolarna därför är i huvudsak eliminerad.

Rättegångsutredningens förslag

Rättegångsutredningen har i ett avgivet delbetänkande Högsta domstolen
och rättsbildningen (SOU 1986:1) lagt fram förslag, huvudsakligen av
idékaraktär, som skall göra det möjligt att föra fram olika rättsliga spörsmål
till högsta domstolen i syfte att skapa prejudikat. Ett av förslagen gäller s. k.
fristående rättsförklaringar. Enligt detta förslag skall högsta domstolen
kunna pröva en ansökan innehållande en angiven rättsfråga. Prövningen
skall alltså kunna ske fristående från konkret rättsskipning eller tvistlösning.
Enligt förslaget bör bl. a. framställningar av ifrågavarande slag från JO alltid
tas upp av högsta domstolen till prövning. Rättegångsutredningens delbetänkande
undergår för närvarande remissbehandling.

Utskottets överväganden

Redan vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-reform aktualiserades
motionsvägen frågan om fristående rättsförklaringar av de båda högsta
domstolsinstanserna. Utskottet ansåg då att frågan krävde utredning och
överväganden av ingående karaktär och att detta inte kunde ske i JOärendet.
Som nyss framgått har rättegångsutredningen diskuterat frågan om
införandet av en ordning med rättsförklaring. Enligt utskottets mening bör
remissförfarandet och regeringens prövning av frågan avvaktas innan
riksdagen tar ställning i saken. Även den kommande översynen av tjänsteansvaret
kan vad gäller JO:s verksamhet få betydelse för frågans bedömning.
Motion 1985/86:172 får i denna del anses besvarad med vad utskottet anfört.

JO:s rätt att besluta om skadestånd m. m.

JO-utredningen

JO-utredningen behandlade några i den offentliga debatten framförda
förslag om att tillföra JO olika särskilda befogenheter för att kunna bistå
enskilda som utsatts för fel eller försummelser från det allmännas sida.
Förslagen har gått ut på att ge JO rätt att bestämma om skadestånd från det
allmänna, att i extraordinär väg överklaga felaktiga myndighetsbeslut samt
att besluta att myndighetsbeslut tills vidare inte får verkställas (inhibition).
JO-utredningens slutsats var att JO inte bör ges någon av de angivna
befogenheterna. Enligt utredningen var förslagen inte förenliga med grundtanken
att JO skall vara ett extraordinärt organ med principiell rätt att
diskretionärt pröva vad som skall tas upp till prövning.

Remissinstanserna

Utredningens överväganden angående de i det föregående behandlade

KU 1986/87:2

33

3 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr 2

frågorna har tagits upp av drygt 15 av remissinstanserna. Två av remissinstanserna
- försäkringsöverdomstolen (presidenten) och JO Nilsson - är
uttryckligen positiva till förslaget att ge JO rätt att besluta om skadestånd. I
några av remissyttrandena, vari skadeståndsbefogenheten behandlas, påpekas
att JO i förekommande fall på olika sätt bör hjälpa en enskild som har ett
befogat skadeståndsanspråk. I remissyttrandet från medborgarrättsrörelsen
framhålls att JO inte skall ingripa som skadereglerare, enär en sådan
funktion inte är förenlig med JO:s ställning i rättsordningen. Enligt vad som
anförs i detta yttrande bör JO däremot, i de fall han finner skäl härtill, kunna
vara den enskilde behjälplig om det gäller att initiera den skadelidandes
ersättningsanspråk och hjälpa denne över de inledande svårigheterna då det
gäller att väcka ersättningstalan mot det allmänna, föranledd av oriktig
myndighetsutövning. Bland de remissinstanser som ställer sig avvisande till
den diskuterade skadeståndsbefogenheten märks bl. a. högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter samt JK. Remissinstanserna är splittrade i
fråga om de båda övriga diskuterade befogenheterna, extraordinär besvärsrätt
och inhibitionsrätt.

Motionerna

1 motion 1985/86:172 yrkande 2 av Ulf Adelsohn m.fl. (m) yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till utvidgning av JO-ämbetets
uppgifter i enlighet med de riktlinjer som angivits i motionen.

I motionen anförs - såvitt här är i fråga - att det är nödvändigt att allvarligt
överväga hur den enskilde skall kunna erhålla ett mer konkret stöd än JO för
närvarande kan erbjuda. Motionärerna anser att flera av de förslag som
utredningen avvisat - exempelvis inhibitionsrätt, extraordinär besvärsrätt
och ytterligare stöd vad gäller utfående av skadestånd - utgör intressanta
alternativ. Motionärerna finner starka skäl föreligga för en översyn i bl. a. nu
berörda delar. Denna bör enligt motionen ske skyndsamt för att möjliggöra
erforderlig lagstiftning så snart som möjligt.

I motion 1985/86:173 yrkande 3 av Lars Werner m.fl. (vpk) yrkas att
riksdagen godkänner vad som i motionen anförts om JO:s befogenheter.

I motionen behandlas, såvitt nu är i fråga, uppslaget om att ge JO
inhibitionsrätt. Motionärerna anför i saken bl. a. följande. I den allmänna
diskussionen har berörts möjligheten att ge JO vissa speciella befogenheter
att ingripa i gången av ärenden, när för medborgaren orimliga konsekvenser
hotar. Utredningen har redovisat de problem som kan vara förknippade med
en sådan ordning. Enligt motionärernas mening är detta snarast ett ansvar för
lagstiftarna, som bör söka undanröja sådana förhållanden. Då det gäller fel
och orimligheter i procedurer, kan JO på nuvarande grunder agera medan
sakbehandlingen alltjämt pågår. Det är emellertid önskvärt, att riksdagen
framhåller det angelägna i att JO känner sig ha stöd för att framföra kritik
mot olika rättsliga orimligheter, liksom att med anledning därav göra
framställningar till riksdagen. Att JO inte har specialbefogenheter, skall inte
behöva hindra hans offentliga kritik.

I motion 1984/85:1564 av Tore Nilsson (m) yrkas att riksdagen beslutar att
låta utreda hur JO-ämbetet kan omvandlas till en fristående domstol.

KU 1986/87:2

34

Enligt motionen är det nödvändigt med en omläggning av JO-ämbetet som
möjliggör för JO att vidta positiva åtgärder för att bistå de människor som
drabbats av ett hårt samhällsmaskineri. Det anges att det från medborgarrättsrörelsens
sida framförts krav att en fristående domstol skall inrättas och
att inte minst de många överklagandena till Europadomstolen i Strassbourg
från svenskar som inte kunnat få rättslig prövning i Sverige bevisar det
allvarliga läget.

I motion 1984/85:2329 av Eric Hägelmark (fp) yrkas att riksdagen hos
regeringen anhåller om förslag till ett forum för personer som ej godtagit
myndighetsbeslut. Enligt motionen finns det i samhället behov av åtgärder
för att bistå personer som fått det svårt på grund av en felaktig rättstillämpning.
En möjlighet vore att inrätta ett forum som på olika sätt skulle kunna
hjälpa sådana personer. Ett sådant forum skulle vara sammansatt av
personer med stort inflytande, exempelvis högt uppsatta politiker, fackföreningsfolk
och arbetsgivare.

Utskottets överväganden

I olika sammanhang har under senare år diskuterats om inte JO borde
utrustas med olika befogenheter för att förbättra ämbetets möjligheter att
hjälpa klagande som utsatts för fel eller försummelser från det allmännas
sida. Innan utskottet anger sin syn på de av JO-utredningen diskuterade
förslagen i saken bör framhållas följande. JO kan naturligtvis redan i dag på
olika sätt medverka till att felaktiga beslut rättas m. m. Som exempel kan
nämnas att i de fall där det är möjligt för en myndighet att ompröva ett beslut
torde ett uttalande av JO leda till att myndigheten rättar ett felaktigt beslut.
När det föreligger förutsättningar för att tillgripa extraordinära rättsmedel
mot ett beslut har JO vissa möjligheter att initiera ett sådant förfarande, t. ex.
när fråga är om resning i ett brottmål. Genom en JO-anmälan kan även andra
positiva effekter uppnås. Som exempel kan nämnas att JO i vissa fall redan
under en myndighets pågående handläggning av ett ärende kan medverka till
olika för klaganden positiva effekter, såsom att myndigheten iakttar en
tidigare icke uppmärksammad processuell föreskrift eller att myndighetens
handläggning av ärendet påskyndas. Härtill kommer att JO på olika sätt
genom råd och anvisningar kan bistå en enskild, t. ex. i en skadeståndsfråga
där grunden för anspråket är felaktig myndighetsutövning.

Utredningen liksom flertalet remissinstanser har inte förordat att JO ges
rätt att besluta om skadestånd till en enskild. Utskottet delar utredningens
uppfattning att en sådan befogenhet för JO skulle stå i mindre god
överensstämmelse med JO:s funktion som ett extraordinärt organ. Enligt
utskottets mening bör det liksom hittills vara tillräckligt att JO bistår den
enskilde med råd om hur han skall förfara för att få skadestånd. Som
utredningen framhållit kan JO också genom framställning till regeringen
medverka till att den enskilde på grund av särskilda omständigheter får
ersättning av statsmedel.

Utskottet är också tveksamt till tanken att ge JO extraordinär besvärsrätt
och rätt att besluta om inhibition av myndighetsbeslut. Liksom utredningen
anser utskottet att även dessa uppgifter skulle innebära ett avsteg från den

KU 1986/87:2

35

grundläggande tanken att JO skall vara ett extraordinärt organ som står
utanför den ordinarie förvaltningsorganisationen. Som bl. a. högsta domstolens
ledamöter framhållit bör JO inte tillföras uppgifter eller ärenden som
skulle omvandla JO till en vanlig myndighet. Härtill kommer att förslaget om
inhibitionsrätt inte synes vara helt förenligt med stadgandet i 11 kap. 7 §
regeringsformen (RF), enligt vilket lagrum ingen myndighet får bestämma
hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärenden som rör
myndighetsutövning eller som rör lagtillämpning (jfr även 11 kap. 2 § RF).

Beträffande förslaget om extraordinär besvärsrätt vill utskottet tillägga
följande. Vad JO-utredningen närmast diskuterat är om JO - vid sidan av de
extraordinära rättsmedel som står part till buds efter besvärstidens utgång,
dvs. resning, återställande av försutten tid och besvär över domvilla - skall
tillföras ett speciellt rättsmedel varigenom JO skulle kunna få till stånd
omprövning av lagakraftvunna avgöranden. Ett sådant särskilt rättsmedel
bör alltså enligt utskottets mening inte införas. En annan sak är att JO, om
han i ett ärende skulle uppmärksamma att förutsättningar föreligger för part
att angripa ett felaktigt avgörande genom extraordinära rättsmedel, på olika
sätt bör kunna initiera ett sådant förfarande.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1985/86:172,
såvitt är i fråga.

Utskottet kan inte heller biträda förslaget i motion 1984/85:1564 om att
låta utreda hur JO-ämbetet kan omvandlas till en fristående domstol för att
möjliggöra för JO att bistå enskilda. Som utskottet redan inledningsvis anfört
bör några mera genomgripande ändringar i JO:s roll ej ske. Det anförda
innebär naturligtvis inte att utskottet inte i och för sig anser att det kan finnas
behov av att på olika sätt stärka de enskildas ställning i förhållande till
myndigheterna. Detta bör dock ske på annat sätt än genom att JO får nya
uppgifter av här behandlat slag. Det kan i detta sammanhang erinras om att
det av riksdagen nyligen antagna förslaget till ny förvaltningslag (prop.
1985/86:80, KU 1985/86:21, rskr. 202) bl. a. syftar till att på olika sätt
underlätta för enskilda att ta till vara sin rätt. En effekt som den nya
förvaltningslagen sannolikt kommer att leda till är att myndigheternas
omprövning av beslut utan samband med överklagande kommer att öka.

Utskottet avstyrker även det i motion 1984/85:2329 framförda förslaget om
inrättande av ett särskilt forum, vars uppgift skulle vara att bistå personer
som drabbats av felaktiga beslut. I denna del kan i allt väsentligt åberopas vad
utskottet i det närmast föregående anfört.

Utskottets ställningstaganden innebär sammanfattningsvis att motion
1985/86:173 yrkande 3 - såvitt nu är i fråga - får anses besvarad med vad
utskottet anfört samt att motionerna 1984/85:1564, 1984/85:2329 och 1985/
86:172 yrkande 2 - såvitt nu är i fråga - avstyrks.

KU 1986/87:2

36

5.10 JO-ämbetets organisation

KU 1986/87:2

Tidigare organisationsformer

Sedan militieombudsmannaämbetet (MO) inrättades 1915 har riksdagen
haft minst två ombudsmän med var sin ställföreträdare. Ordningen med
ställföreträdare utvecklades efter hand och från 1963 tjänstgjorde JO:s
ställföreträdare i realiteten året runt. År 1967 samordnades JO- och
MO-ämbetena till en organisatorisk enhet med tre självständiga ombudsmän,
var och en med sitt tillsynsområde. Samtidigt byggdes ställföreträdarinstitutet
ut till att omfatta två av riksdagen valda personer med huvuduppgift
att under ombudsmans semester eller vid annat förfall för ombudsman
tjänstgöra i dennes ställe.

Med 1975 års JO-reform avskaffades systemet med ställföreträdande
ombudsmän och bestämdes antalet ordinarie ombudsmän till fyra. En annan
nyhet var att en av ombudsmännen blev administrativ chef för myndigheten
och skulle bestämma inriktningen i stort av verksamheten. Chefsombudsmannen
väljs för sig och de övriga för sig, alla för en fyraårsperiod.

Tidigare riksdagsbehandlingar

De utredningar som föregick 1967 och 1975 års reformer hade som
utgångspunkt för sitt arbete att söka bemästra JO:s ökande arbetsbörda. Det
sammansatta konstitutions- och lagutskottet, som behandlade 1967 års
omorganisation (Kl LU 1967:1), ansåg emellertid att frågan om antalet
ombudsmän inte kunde besvaras endast på grundval av uppgifterna om
arbetsutvecklingen. Först och främst borde man enligt utskottet överväga
vilken ställning ombudsmannainstitutionen som sådan borde tillerkännas.
Utskottet erinrade härvid om förvaltningsapparatens utveckling, som skapat
en ny motivering för ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den
offentliga förvaltningens hierarki stående helt självständig institution, utsedd
av riksdagen. Att utskottet stannade för att antalet ombudsmän skulle vara
tre med två ställföreträdande ombudsmän motiverades särskilt med att det
stora arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i längden
kunde med den grad av sakkunskap och auktoritet som erfordrades
behärskas av endast en eller två personer.

Den utredning som föregick 1975 års reform föreslog att antalet ombudsmän
skulle utökas till fyra och att systemet med ställföreträdande ombudsmän
skulle avskaffas. En av ombudsmännen skulle vara chef för verksamheten.
I chefskapet skulle bl. a. ingå att ge allmänna riktlinjer för verksamheten.
Chefsombudsmannen skulle också kunna förbehålla sig rätten att själv
handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Var och en av de övriga
ombudsmännen skulle svara för ett eget tillsynsområde. Enligt förslagen
skulle JO också kunna i viss utsträckning delegera arbetsuppgifter till
tjänstemän, bl. a. skulle vissa högre tjänstemän kunna få bemyndigande att
avvisa eller avskriva ärenden från handläggning.

Utredningens förslag godtogs i stora delar av riksdagen (KU 1975/76:22).

37

Beträffande antalet ombudsmän fanns bland remissinstanserna 1975
åtskilliga som ansåg att den principiellt riktigaste lösningen av JO-ämbetets
nyorganisation var ett enmansämbete. I allmänhet godtogs emellertid
utredningens uppfattning att en sådan lösning inte var realistisk med hänsyn
till JO:s arbetsbörda.

JO-utredningen

Som inledningsvis i korthet berörts föreslår utredningen att den nuvarande
organisationen med fyra ombudsmän, varav en särskild chefsombudsman,
skall ersättas med en organisation med en ombudsman och tre högre
tjänstemän - rättschefer.

Utredningen konstaterar till en början att JO-ämbetets arbetsbalanser
sedan 1977/78 - med ett undantag - varje verksamhetsår ökat. Med
utgångspunkt i ärendebalansen för verksamhetsåret 1983/84 -1 305 ärenden
- slås fast att balansen nu var 65 % större än vid utgången av år 1975. (Vid
utgången av verksamhetsåren 1984/85 och 1985/86 var ärendebalanserna
1 306 resp. 1 215.)

Enligt utredningen korresponderar inte ärendebalansen mot någon motsvarande
ökning av antalet klagomåls- och andra ärenden. Inte heller har
enligt utredningen skett någon påtaglig ökning av JO:s totala arbetsbörda.
Mot bakgrund av det anförda kan enligt utredningens mening således de
angivna balanssiffrorna inte helt eller ens till större delen förklaras med att
arbetsuppgifterna ökat. Utredningen anser det därför inte kunna uteslutas
att förklaringen i betydande utsträckning står att finna i att JO:s organisation
inte är utformad på ett helt rationellt sätt.

Beträffande chefsombudsmannens roll konstaterar utredningen, att denna
inte blivit sådan som riksdagen avsåg 1975. Således har chefsombudsmannen
knappast alls kommit att utfärda några allmänna riktlinjer för JO-verksamheten
eller planlagt arbetet i stort, t. ex. vad gäller inspektionsverksamheten.
Var och en av ombudsmännen förefaller i princip helt självständigt ha
disponerat över personalen på sin avdelning. Vidare förefaller enligt
utredningen den nuvarande chefsombudsmannen ha ett tillsynsområde som
är mer omfattande än riksdagen förutsatte. Utredningens slutsats blir att
1975 års JO-reform i princip inte inneburit några större förändringar förutom
att antalet ombudsmän ökat från tre till fyra och att ordningen med
ställföreträdare avskaffats. I realiteten synes enligt utredningen var och en av
ombudsmännen liksom under tiden före 1976 förestå var sitt ämbete.

Den nuvarande ordningen är enligt utredningen behäftad med flera
svagheter. Utredningen pekar här på följande negativa faktorer: Vid en
markant ökning av arbetsbördan blir det nödvändigt att ytterligare utöka
antalet ombudsmän. Som också 1972 års JO-utredning framhöll finns det risk
för att en organisation med flera chefer i sig medför risk för vissa spänningar,
som kan leda till att ombudsmännen avskärmar sig från varandra och blir
obenägna att ta initiativ som påverkar varandras arbetsförhållanden. Vidare
finns det risk för att - som även den förra utredningen framhöll - det med
flera ombudsmän utbildas olika praxis inom de olika tillsynsområdena; om
ombudsmän uttalar olika åsikter i samma fråga ter detta sig förvånande för

KU 1986/87:2

38

allmänheten och myndigheterna och är ägnat att minska ombudsmannainstitutionens
auktoritet. Utredningen pekar också på att den nuvarande
organisationen inte är flexibel. Det finns enligt utredningen risk för att
ombudsmännen tenderar att låta antalet föredragande på sin avdelning
bestämmas av det antal som fordras för att klara de värsta arbetstopparna
under året. Vid mindre arbetstyngda perioder finns då en outnyttjad
kapacitet som ämbetet inte kan dra fördel av.

Motionerna

Frågan om JO:s organisation tas upp i tre följdmotioner. I moderata
samlingspartiets och vänsterpartiet kommunisternas partimotioner (1985/
86:172 yrkande 3 resp. 173 yrkande 1) yrkas att JO-ämbetet även fortsättningsvis
skall utövas av fyra ombudsmän. Motion 1985/86:175 av Birgit
Friggebo m. fl. (fp) innehåller inte något yrkande i organisationsfrågan men
denna tas ändå upp till diskussion i motionen.

I moderatmotionen uttalas respekt för ett enmansämbete, eftersom en JO
kan bli mera känd av allmänheten och också bidra till att ämbetet får en
effektivare organisation. Enligt motionen väger emellertid de skäl som talar
emot en sådan organisation tyngre. Det framhålls att allmänheten har rätt att
förvänta sig att ombudsmannen själv sätter sig in i ärendena och att eftersom
JO är en riksdagens förtroendeman beslutanderätten inte bör delegeras till
någon annan än den riksdagen valt. Härtill kommer enligt motionen att det
inte torde vara möjligt för en person att förvärva erforderliga kunskaper eller
ha den tid till förfogande som krävs för att personligen besluta i alla ärenden,
vilka ju spänner över vida rättsliga områden.

Enligt vpk-motionen skulle en organisation av den modell som utredningen
föreslagit minska ombudsmannainflytandet och öka ämbetsmannainflytandet.
Härvid minskar också riksdagens inflytande, som blir helt beroende
av en enda ombudsman och dennes sätt att leda verksamheten. Antalet
valtillfällen blir mindre. JO-ämbetet skulle - framhålls det - förvandlas till
något som liknar ett ordinärt ämbetsverk, ehuru med en vald generaldirektör.
Enligt motionen är den nuvarande organisationen klart att föredra både i
fråga om ombudsmännens möjligheter att skaffa sig kunskaper om sina
ämnesområden och i fråga om allmänhetens möjligheter att nå fram till en
vald ombudsman. Vidare möjliggör de olika ombudsmännens specialisering
en fördjupning av granskningen. De nackdelar med den nuvarande organisationen
som utredningen pekar på kan enligt motionen motverkas på andra
sätt. Så kan man t. ex. tillskapa en kollegial ledningsfunktion. Vidare
möjliggör de olika ombudsmännens specialisering en fördjupning av granskningen.

Folkpartimotionen ansluter sig till utredningens uppfattning att den
nuvarande ordningen med fyra skilda ombudsmannainstitutioner inte är bra.
Enligt motionen kan man emellertid inte blunda för att en ombudsman kan få
svårigheter att ensam fullgöra de uppgifter som i dag delas på fyra. Det
framhålls i motionen att riksdagen måste noggrant överväga den kritik som
många remissinstanser riktat mot utredningens organisationsförslag. Som ett
alternativ till utredningens förslag väcks i motionen frågan om inte den

KU 1986/87:2

39

nuvarande organisationen skulle kunna ersättas med en ombudsman och ett
antal under honom lydande biträdande ombudsmän. Fördelen med en sådan
ordning skulle enligt motionen kunna vara att en ombudsman har särskild
auktoritet och på det viset kan ta ansvar för att skapa en enhetlig praxis vid
bedömningen av ärenden.

Remissinstanserna

Remissinstansernas syn på utredningens organisationsförslag är utförligt
redovisad i remissammanställningen.

Åtta personer som är eller varit verksamma som JO ingår bland
remissinstanserna. Det är dels de fyra nuvarande ombudsmännen, dels fyra
tidigare ombudsmän eller ställföreträdande ombudsmän - Ulf Lundvik, när
remissvaret lämnades ordförande i vapenfrinämnden, Leif Ekberg, numera
president i försäkringsöverdomstolen, Bertil Wennergren, numera lagman i
länsrätten i Östergötlands län och Gustaf Petrén, f. d. regeringsråd och
företrädare för medborgarrättsrörelsen.

Av de nämnda företräder nuvarande chefs-JO Per-Erik Nilsson, JO Tor
Sverne, Ulf Lundvik samt Bertil Wennergren uppfattningen att ett enmansämbete
är att föredra medan de övriga fyra är kritiska till förslaget i denna
del.

Övriga remissinstanser som yttrat sig i organisationsfrågan har också
delade meningar i frågan om införande av ett enmansämbete. Drygt hälften
ansluter sig till utredningens förslag medan den andra hälften anser att en
organisation med flera ombudsmän är att föredra. Några remissinstanser,
däribland JK och en minoritet av högsta domstolens ledamöter, ifrågasätter
om inte en organisation med en ombudsman, biträdd av en eller flera
biträdande ombudsmän eller ställföreträdare, vore den lämpligaste lösningen.

I allmänhet understryker de remissorgan som ansluter sig till utredningens
förslag om ett enmansämbete betydelsen av dels att en JO kan sätta sin prägel
på ämbetet, dels att JO inte framstår som ett ämbetsverk som företräds av
olika chefer med olika synsätt i viktiga juridiska frågor eller i policyfrågor.

De remissinstanser som förordar en organisation med flera ombudsmän
anser i allmänhet att JO:s arbetsbörda inte möjliggör ett enmansämbete, om
JO skall kunna uppfylla de krav på kunskaper och insikter inom sina
ämnesområden som måste krävas för att ämbetets auktoritet skall kunna
upprätthållas. Många remissinstanser är kritiska till att viktiga beslutsfunktioner
skall överlämnas till tjänstemän, som inte erhållit det förtroende som
ett val av riksdagen innebär.

Utskottets överväganden

Utgångspunkten för utskottets ställningstagande till frågan hur JO-ämbetet
skall vara organiserat är att ämbetet skall ha den auktoritet och genomslagskraft
som är nödvändig för en sådan extraordinär institution som JO
samtidigt som det är viktigt att uppnå bästa möjliga utnyttjandegrad av
ämbetets resurser. Utskottet vill understryka att kravet på effektivitet i

KU 1986/87:2

40

verksamheten aldrig får inverka negativt på de kvalitetskrav som är en
förutsättning för ämbetets auktoritet.

Som känt har under årens lopp prövats olika organisationsformer för att
tillgodose de krav som måste ställas på JO-institutionen. Från att från början
ha varit ett enmansämbete har JO-ämbetet, främst beroende på den ökade
arbetsbelastningen, ansetts böra företrädas av flera av riksdagen valda
ombudsmän, för närvarande fyra. Organisationsfrågan har ingående diskuterats
av utredningen som slutligen stannat för att ansvaret för verksamheten
bör anförtros endast en av riksdagen vald ombudsman. Denna ordning
förutsätter emellertid enligt utredningen en omfattande möjlighet för JO att
delegera ärenden till tjänstemän vid ämbetet.

Utskottet delar för sin del i många avseenden utredningens uppfattning om
fördelarna med ett enmansämbete. Därmed erhåller man onekligen en mera
sammanhållen organisation. En sådan ordning är också ägnad att upprätthålla
den för JO-ämbetet viktiga auktoriteten samtidigt som den är en garant för
en enhetlig praxis.

Ett särskilt problem med utredningens förslag är emellertid den omfattande
delegation av beslutanderätt till tjänstemän som förslaget förutsätter.
Liksom flera remissinstanser ifrågasätter utskottet om inte utredningens
förslag i denna del t. o. m. är för snävt med hänsyn till den arbetsbörda JO
själv skulle få. En vidgad delegationsmöjlighet skulle å andra sidan leda till
att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena. Därmed
skulle enligt utskottets mening alltför mycket av JO-ämbetets särskilda
karaktär gå förlorad. Detta leder enligt utskottets mening till att JO måste
biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten av riksdagen. De
bör lämpligen vara tre till antalet. I fråga om benämningarna av ombudsmännen
har utskottet beslutat förorda att ombudsmannen med den ledande
ställningen kallas chefsjustitieombudsman och att de övriga kallas justitieombudsmän.

Chefsjustitieombudsmannens huvuduppgift bör vara att ha det övergripande
ansvaret både för verksamheten och för ämbetets organisation.
Utskottet skall i det följande utveckla vad detta enligt utskottets mening
närmare innebär.

För att uppnå det nyssnämnda målet att riksdagens ombudsmannaämbete
verkligen får den eftersträvade auktoriteten och genomslagskraften är det
enligt utskottet av största vikt att chefsjustitieombudsmannen har befogenhet
att bestämma vilken inriktning verksamheten skall ha i stort. När det
gäller frågan hur verksamheten i praktiken skall bedrivas bör det ankomma
på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning bestämma hur ärendena
skall fördelas och handläggas mellan honom och de övriga ombudsmännen
och mellan dessa inbördes. För att det skall bli möjligt att tillgodogöra
ämbetet de särskilda kunskaper och erfarenheter som justitieombudsmännen
har eller förvärvar, är det både naturligt och lämpligt att de får ansvaret
för vissa ärenden eller grupper av ärenden. Chefsjustitieombudsmannen
skall givetvis kunna göra ändringar i en sålunda bestämd fördelning t. ex.
genom att besluta sig för att själv handlägga ett nyinkommet ärende.

Beträffande förhållandet mellan chefsjustitieombudsmannen och de övriga
ombudsmännen vill utskottet särskilt understryka att varje ombudsman

KU 1986/87:2

41

liksom hittills skall handlägga sina ärenden helt självständigt. Det bör inte få
förekomma att chefsjustitieombudsmannen annat än efter överenskommelse
med den handläggande ombudsmannen övertar ett ärende där handläggningen
redan påbörjats. Däremot bör chefsjustitieombudsmannen i samband
med fördelningen av inkommande ärenden givetvis vara oförhindrad att
besluta sig för att själv handlägga ett ärende, oavsett den bestämda inbördes
fördelningen mellan ombudsmännen. I chefsjustitieombudsmannens beslutsfunktioner
ligger att han själv kan avgöra om han skall ha ett eget
ansvarsområde.

Liksom för närvarande skall ombudsman, om under tillsynsverksamheten
uppkommer anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan
åtgärd från statens sida, få göra framställning i ämnet till riksdagen eller
regeringen. För justitieombudsman bör därvid gälla att han skall samråda
med chefsjustitieombudsmannen innan han gör sådan framställning.

När det gäller inspektioner och projekt skall chefsjustitieombudsmannen
kunna ta initiativ över hela fältet. Justitieombudsmännen bör ha samma
befogenhet inom de ansvarsområden som tilldelats dem. De bör emellertid
samråda med chefsjustitieombudsmannen om sina planer i dessa hänseenden.

Med den självständiga ställning samtliga ombudsmän skall ha bör det
enligt utskottets mening inte få förekomma någon form av ”överprövning”
från chefsjustitieombudsmannens sida av de övriga ombudsmännens beslut.
En missnöjd klagande skall således inte kunna få sin sak prövad av
chefsjustitieombudsmannen efter hänvändelse till denne. Återkommer en
klagande i ett ärende skall ärendet återigen - liksom för närvarande -handläggas av samma ombudsman, om inte denne av något skäl anser sig
förhindrad att behandla ärendet.

Som framgått av det föregående delar utskottet utredningens uppfattning
att en svaghet med den nuvarande organisationen är att den tenderat att
utvecklas till skilda ämbetsverk vart och ett med en ombudsman som chef.
Detta innebär i första hand nackdelar när det gäller förfogandet över
personalen. Men givetvis är en sådan strikt uppdelning också ägnad att
påverka ärendebehandling och ämbetets praxis. Enligt utskottets mening är
det viktigt att personalen kan utnyttjas för ämbetet i sin helhet. Det bör
ankomma på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning eller på annat
sätt närmare utforma reglerna för hur personalen skall disponeras. Utskottet
vill endast allmänt framhålla, att personalens nuvarande faktiska bundenhet
till viss JO och hans tillsynsområde bör upphöra.

Utskottets syn på chefsjustitieombudsmannens administrativa roll innebär
att han är ensam beslutsfattare i administrativa frågor. Givetvis bör han
samråda med övrig personal om problem av administrativ natur på sätt som
normalt sker på arbetsplatser inom medbestämmandelagstiftningens ramar.
Beträffande hithörande frågor bör i sammanhanget erinras om möjligheten
för ombudsman att påkalla samråd med riksdagens JO-delegation. Utskottet
återkommer till detta i avsnitt 5.11.

Som en ytterligare åtgärd ägnad att få ett mera sammanhållet JO-ämbete
har utskottet övervägt om inte i JO:s instruktion borde föreskrivas någon

KU 1986/87:2

42

form av organiserat regelbundet samarbete, t. ex. månatliga sammanträden,
mellan chefsjustitieombudsmannen och de övriga ombudsmännen i företrädesvis
praxisfrågor. Givetvis skulle också arbetsbörde- och ärendefördelningsproblem
liksom allmänna principfrågor och planerade projekt och
inspektioner kunna diskuteras vid dessa sammanträden. Utskottet har
emellertid valt att inte föreslå en lagreglering i ämnet, eftersom det får
förutsättas att sådana sammankomster ändå kommer till stånd.

Utöver det sagda anser utskottet, att riksdagen bör överlämna åt
chefsjustitieombudsmannen att besluta i personalfrågor liksom att göra
framställningar till riksdagens förvaltningskontor i personal- och anslagsfrågor.

Med det anförda får motionerna 1985/86:172 av Ulf Adelsohn m. fl. (m),
173 av Lars Werner m. fl. (vpk) och 175 av Birgit Friggebo m. fl. (fp) anses
besvarade i de delar som tar sikte på JO:s organisation.

Utskottet återkommer i ett särskilt avsnitt (5.14) till de ändringar i JO:s
instruktion som utskottets förslag innebär.

Beträffande JO:s ämbetsberättelse bör enligt utskottets mening ansvaret
för den typografiska och formella utformningen av de redovisade besluten
ligga på chefsjustitieombudsmannen. Den i ämbetsberättelsen inledande
skrivelsen till riksdagen innehåller bl. a. redogörelser för av JO väckta frågor
om författningsändringar, uppgifter om de ärenden, vari sanktionsåtgärder
vidtagits, vissa statistiska uppgifter rörande tillsynsverksamheten och redogörelse
för verkställda inspektioner. Utskottet delar utredningens uppfattning
att det ur utskottets och riksdagens synvinkel vore av visst värde om
skrivelsen kunde byggas ut något så att den mera utförligt redovisade vissa
under det gångna årets verksamhet uppmärksammade frågor, t. ex. JO:s
iakttagelser av brister i lagstiftningen på vissa områden, JO:s pågående
projekt m. m. Man skulle också kunna tänka sig att det i skrivelsen lämnades
vissa upplysningar om vad JO under kommande verksamhetsår särskilt avser
att ägna sig åt.

JO:s mandatperioder bör liksom hittills vara fyraåriga. Utskottet delar
utredningens uppfattning att någon formell begränsning inte bör göras i
frågan om antalet perioder som en ombudsman kan omväljas. JO-val bör i
princip kunna äga rum när som helst under det kalenderår valet skall ske.
Med hänsyn till pensionsreglerna bör iakttas att val inte äger rum tidigare än
fyra år efter föregående val. En ombudsman som inte önskar omväljas skall
givetvis ha rätt att lämna uppdraget så snart fyra år förflutit från föregående
val. - Det finns inte anledning att förändra de pensionsvillkor som för
närvarande gäller för riksdagens ombudsmän. Enligt dessa utgår full pension
efter tre valperioder, dock under förutsättning att ombudsman vid avgången
fyllt 55 år.

5.11 JO :s roll i förhållande till riksdagen

Utskottets överväganden

KU 1986/87:2

Som inledningsvis framhållits anser utskottet det viktigt att bevara JO:s
självständiga ställning i förhållande till riksdagen. Riksdagen skall alltså

43

aldrig kunna påverka JO:s befattning med enskilda ärenden eller ta initiativ
till att JO tar upp sådana ärenden. Däremot anser utskottet det mycket
värdefullt att JO, såsom nu sker i ökad omfattning, sänder över sina beslut till
berört riksdagsutskott då han vid avgörandet av ett ärende uppmärksammat
ett förhållande som han ansett böra föranleda lagstiftning eller annan åtgärd.

Beträffande JO-delegationen anser utskottet att den bör bestå som ett
samrådsorgan mellan ombudsmännen och riksdagen i administrativa frågor.
Eftersom samrådet endast avser sådana frågor anser utskottet inte att det
föreligger bärande skäl till att initiativ till samråd inte också skall kunna tas av
JO-delegationen. Utskottet föreslår en ändring av tilläggsbestämmelsen
8.10.1 RO i enlighet härmed. Även för framtiden bör varje ombudsman vara
oförhindrad att begära sammanträffande med delegationen. Begäran om
sådant sammanträffande av justitieombudsman bör dock föregås av samråd
med chefsjustitieombudsmannen.

I förevarande avsnitt vill utskottet slutligen kort beröra riksdagens
granskning av JO:s verksamhet. Som utskottet anförde vid den senaste
JO-reformen är huvudsyftet med utskottets årliga JO-granskning att utröna
om något förhållande föreligger som är ägnat att påverka riksdagens
förtroende för JO. Utskottets ifrågavarande uppgift är alltså att göra en
allmän bedömning av JO:s sätt att bedriva sin verksamhet och någon
detaljerad granskning av de enskilda ärenden som avgjorts under granskningsperioden
är inte aktuell, något som utskottet för övrigt saknar resurser
till. Mot bakgrund av det under senare år växande antalet skrivelser från
allmänheten till utskottet med klagomål över enskilda JO-beslut bör
framhållas att utskottet och kammaren inte överprövar ombudsmännens
ståndpunkter i enskilda ärenden. En hänvändelse till utskottet i ett enskilt
JO-ärende kan alltså inte leda till att utskottet ändrar JO:s beslut. Utskottet
vill i sammanhanget erinra om att JO:s ämbetsberättelse ger motionsrätt och
att debatter i kammaren kan förekomma med anledning av det betänkande
där utskottet behandlar berättelsen och i anslutning till denna väckta
motioner.

5.12 Den nya organisationens genomförande m. m.

Utskottets överväganden

Val av chefsjustitieombudsman bör första gången ske i samband med att den
nuvarande chefsombudsmannens mandat upphör. Var och en av de nuvarande
ombudsmännen skall ha rätt att stanna i ämbetet sin ämbetsperiod ut och
under denna tid få tjänstgöra under i princip oförändrade arbetsvillkor. Den
nya organisationen kommer alltså inte med säkerhet att vara genomförd fullt
ut förrän samtliga de nuvarande ombudsmännens mandatperioder gått ut.

Den nuvarande chefsombudsmannens mandatperiod utgår i slutet av 1986.
Beträffande de övriga ombudsmännen gäller att mandatperioden för en av
dem löper ut under 1987 och för de båda övriga under 1988. Val av
chefsjustitieombudsman skall alltså ske före 1987. Val av justitieombudsman
bör ske i samband med att ombudsman från den tidigare organisationen

KU 1986/87:2

44

avgår. Med hänsyn till att de nuvarande ombudsmännen delvis blir ställda
inför en ny situation genom den av utskottet förordade organisationsförändringen
anser utskottet att när sådan ombudsman lämnar sin befattning - vare
sig detta sker i samband med ikraftträdandet av den nya organisationen eller
därefter - bör han ha rätt till full pension, om han inte fortsätter i annan
statlig tjänst.

Utskottet återkommer i avsnitt 5.14 närmare till ikraftträdandereglerna
och vissa personalfrågor.

Riksdagens ombudsmän omfattas inte av tjänstelagstiftningens bestämmelser
om anställningsskydd. Som JO-utredningen konstaterat är det från
rekryteringssynpunkt naturligtvis angeläget att avsaknaden av sådan trygghet
uppvägs av andra faktorer, däribland goda ekonomiska villkor. Mot bl. a.
denna bakgrund bör löneläget bestämmas så att justitieombudsmännen får
lön motsvarande justitieråds och regeringsråds och chefsjustitieombudsmannen
- liksom nuvarande chefs-JO - får ytterligare något högre lön.

5.13 Upprättade lagförslag

För genomförande av utskottets förslag krävs vissa ändringar i 8 kap. 10 §
riksdagsordningen och tilläggsbestämmelsen 8.10.1. Vidare fordras vissa
ändringar i den reglering av ombudsmännens ställning och befogenheter
m. m. som instruktionen för JO innehåller. Detta skulle kunna ske genom en
rad tillägg och jämkningar i den nu gällande instruktionen på området, dvs.
lag (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Enligt utskottets
mening är det emellertid lämpligare att nu upprätta en ny instruktion för
riksdagens ombudsmän, även om många bestämmelser i den gällande
instruktionen kan bibehållas oförändrade.

Utskottet har upprättat förslag till författningsändringar i nu nämnda
avseenden. I det följande lämnar utskottet specialmotivering till lagförslagen.

Utskottets ställningstagande i det föregående innebär att motion 1985/
86:173 yrkande 2 i allt väsentligt får anses tillgodosedd.

5.14 Specialmotivering till lagförslagen

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Som framgått av utskottets allmänna överväganden (5.10) anser utskottet att
den nuvarande organisationen med fyra ombudsmän bör bibehållas men att
en av ombudsmännen bör tillerkännas en mera ledande ställning än vad som
för närvarande gäller för den ombudsman som är administrativ chef. Den
förskjutning i ansvarsbördan som utskottet förordat bör markeras genom att
ombudsmannen med den ledande ställningen kallas för chefsjustitieombudsmannen
och övriga ombudsmän för justitieombudsmän.

Utskottet föreslår att dessa beteckningar anges i 8 kap. 10 § första stycket
första meningen riksdagsordningen (RO) och att den föreslagna beteckningen
på den administrativa chefen tas in i andra stycket första meningen.

I första stycket andra meningen gällande text beskrivs den administrativa

KU 1986/87:2

45

chefens uppgift så att han skall bestämma inriktningen i stort av verksamheten.
Enligt utskottets mening kan detta uttryckssätt bibehållas även i fråga
om de vidgade uppgifter som enligt förslaget skall ankomma på chefsjustitieombudsmannen.

Vad angår andra stycket, som handlar om val av ombudsman, bör, utöver
nyssnämnda jämkning i fråga om beteckningen på den administrativa chefen,
ändringar inte vidtas.

I tredje stycket, som innehåller bestämmelser om val och entledigande av
ombudsman, har ingen annan ändring vidtagits än att orden "det utskott som
granskar berättelse över ombudsmans verksamhet” ersatts av ”konstitutionsutskottet”.

Fjärde och femte styckena i lagrummet, vilka handlar om valperiodens
längd, ombudsmans avgång samt förhinder att utöva sin tjänst, föreslås
kvarstå oförändrade.

Utskottet har i avsnittet om JO:s roll i förhållande till riksdagen (5.11)
föreslagit att sådant initiativ till samråd mellan JO-delegationen och ombudsman
i vissa frågor som avses i tilläggsbestämmelse 8.10.1 skall kunna tas även
av JO-delegationen; för närvarande kan samråd av aktuellt slag endast
begäras av ombudsman. Förslaget medför ett tillägg till den nämnda
bestämmelsen.

Utskottet anser att den föreslagna lagen bör träda i kraft den 1 december
1986 (punkt 1 i övergångsbestämmelserna). Som framgått av den allmänna
motiveringen (5.12) anser utskottet att val av chefsjustitieombudsman första
gången skall ske i samband med att valperioden för den ombudsman som vid
ikraftträdandet är administrativ chef utgår. I övergångsbestämmelserna har
intagits ett stadgande härom (punkt 2).

Särskilda övergångsfrågor uppkommer med hänsyn till de ombudsmän
vilkas valperiod löper vid ikraftträdandet. För sådan ombudsman bör till
periodens slut äldre bestämmelser gälla. Detta innebär bl. a. att bestämmelserna
om ersättare i sista stycket i 8 kap. 10 § RO är tillämpliga även i fråga
om ombudsman, som nu avses. Vidare bör beaktas att enligt 7 kap. 11 § RO
den som utsetts till uppdrag genom val av riksdagen ej får undandra sig
uppdraget utan att riksdagen medger det. Med hänsyn till den nya situation
som uppkommer genom den av utskottet förordade organisationsförändringen
anser utskottet att ombudsman, vars valperiod löper vid ikraftträdandet,
skall ha rätt att, om han så önskar, frånträda sin befattning. Övergångsbestämmelser
i nu angivna hänseenden har upptagits i punkt 3.

I detta sammanhang bör erinras om att utskottet i den allmänna
motiveringen (5.12) förutsatt att ombudsman från den tidigare organisationen
som lämnar sin befattning - vare sig detta sker i samband med
ikraftträdandet av den nya organisationen eller därefter - bör ha rätt till full
pension, om han inte fortsätter i annan statlig tjänst.

Som anförts i den allmänna motiveringen (5.12) är avsikten att val av de tre
justitieombudsmännen skall ske efter hand som valperioden för ombudsman
från den tidigare organisationen utgår eller han eljest lämnat sin befattning. I
övergångsbestämmelserna har upptagits en föreskrift av denna innebörd
(punkt 4).

Slutligen bör erinras om att den nu föreslagna ändringen av 8 kap. 10 § RO

KU 1986/87:2

46

kan träda i kraft vid föreslagen tidpunkt endast under förutsättning att
riksdagen antar förslaget härom med sådan majoritet som anges i 8 kap. 16 §
RF.

Förslag till lag med instruktion för riksdagens ombudsmän

I förslaget har den tidigare instruktionens paragrafindelning behållits; efter
26 § har dock inskjutits en ny paragraf. Även de särskilda rubrikerna i
lagtexten har bibehållits oförändrade.

1 § Paragrafen innehåller, i jämförelse med vad som för närvarande gäller,
ett nytt första stycke, vari återges den i utskottets förslag till ny lydelse av 8
kap. 10 § första stycket RO upptagna bestämmelsen om ombudsmännens
antal och beteckningar.

I andra stycket har upptagits de nya beteckningarna på ombudsmännen. I
övrigt återges i oförändrat skick den allmänna beskrivning av ombudsmännens
uppgifter som paragrafen för närvarande innehåller.

2 § Paragrafen, som anger vilka kategorier som står under ombudsmännens
tillsyn, är helt oförändrad, frånsett sista stycket.

Enligt sista stycket kallas i instruktionen sådan person som står under
ombudsmännens tillsyn för ”befattningshavare”. Då ordet på ett eller annat
ställe, t. ex. i 10 §, har annan innebörd, har ett förtydligande tillägg gjorts till
den angivna definitionen.

Det kan anmärkas att andra stycket upptagits i den lydelse som stycket har
enligt lagändring 1986 (SFS 1986:662). I övergångshänseende gäller en
specialregel för denna bestämmelse, se nedan.

3 och 4 §§ Bestämmelserna i 3 § och 4 § första stycket, som innehåller vissa
riktlinjer för ombudsmännens tillsyn, återger i oförändrat skick 3 och 4 §§ i
nu gällande instruktion. 1 ett andra stycke i 4 § har - i överensstämmelse med
vad utskottet anfört i den allmänna motiveringen (5.10) - föreskrivits att
justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan
han gör framställning till riksdagen eller regeringen om författningsändring
eller annan åtgärd från statens sida.

5 § Paragrafen behandlar de olika former under vilka ombudsmännen
bedriver sin tillsyn. Första stycket överensstämmer helt med den nu gällande

5 §. Enligt bestämmelsen skall tillsyn bl. a. bedrivas genom inspektion och
andra undersökningar. I ett nytt andra stycke har - i överensstämmelse med
vad utskottet anfört i den allmänna motiveringen (5.10) - föreskrivits att
justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen om sådana
åtgärder av angivet slag som han avser att genomföra.

Det bör framhållas att en inspektion eller undersökning som ombudsman
företar som ett led i utredningen av ett enskilt ärende, som han handlägger,
givetvis inte omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Denna är i första
hand avsedd att underlätta samordningen av arbetet inom JO-ämbetet.

6 § Bestämmelserna i denna paragraf, som reglerar ombudsmännens sanktionsmöjligheter
m. m., återger i oförändrat skick 6 § i nu gällande instruktion.

KU 1986/87:2

47

7 § Paragrafen behandlar JO:s rätt att föra talan vid domstol i olika
sammanhang. Till paragrafen har oförändrat överförts 7 § i nu gällande
instruktion.

Det föreslås att till paragrafens tredje stycke läggs en ny bestämmelse, som
innebär ett avskaffande av JO:s skyldighet enligt lagen (1974:371) om
rättegången i arbetstvister att förhandla med vederbörande offentliga
arbetstagares fackliga organisation innan JO kan få talan prövad vid domstol.
En motsvarande bestämmelse finns sedan någon tid tillbaka intagen i lagen
om justitiekanslerns tillsyn (prop. 1984/85:117, JuU 1985/86:34, rskr. 296).
Beträffande förslagets närmare innebörd hänvisas till propositionen och
utskottets allmänna motivering (5.8).

8 § Bestämmelserna i denna paragraf, som upptar viss begränsning av
ombudsmännens tillsyn, motsvarar 8 § i nu gällande instruktion. Den
ändring som föreslås är närmast av redaktionell art.

9 och 10 §§ Bestämmelserna i dessa paragrafer, som reglerar vissa särskilda
åtalsuppgifter för ombudsmännen m. m., återger i oförändrat skick 9 och

10 §§ i nu gällande instruktion.

11 § Bestämmelserna i denna paragraf, som behandlar JO:s ämbetsberättelse,
är likalydande med 11 § i nu gällande instruktion. Utskottet vill erinra om
att utskottet i sina allmänna överväganden (5.10) anlagt vissa synpunkter på
ämbetsberättelsen.

12 § I denna paragraf, första meningen, återges - i huvudsaklig överensstämmelse
med 12 § andra stycket i nuvarande instruktion - de chefsfunktioner
som enligt 8 kap. 10 § RO ankommer på chefsjustitieombudsmannen.
Dessa innebär dels att chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef för
JO-ämbetet, dels att han bestämmer inriktningen i stort av verksamheten.
Härtill har fogats en ny föreskrift att JO i arbetsordning meddelar bestämmelser
om organisationen av verksamheten och om fördelningen av ärendena
mellan ombudsmännen.

I 12 § första stycket i nuvarande instruktion finns en hänvisning till RO i
fråga om antalet ombudsmän. I förslaget har, som tidigare framgått, en
bestämmelse härom upptagits i 1 § första stycket.

Bestämmelsen i 12 § tredje stycket i nuvarande instruktion om att varje
ombudsman har ett tillsynsområde m. m. har utgått.

När det gäller chefsjustitieombudsmannens organisatoriska chefsroll har
den - i förhållande till vad som för närvarande gäller för den ombudsman som
är administrativ chef - i olika avseenden stärkts. 1 denna del kan här
sammanfattningsvis anföras följande. Chefsjustitieombudsmannen har getts
uttrycklig befogenhet att ensam bestämma om hur personalen skall disponeras
(13 §) och han är inte längre formellt skyldig att samråda med övriga
ombudsmän innan han fastställer arbetsordning eller begär anslag för
verksamheten (14 §), beslutar om ändrad ärendefördelning mellan ombudsmännen
i förhållande till arbetsordningen (15 §) eller tillsätter tjänster
(28 §). I anslutning till de slopade samrådsbestämmelserna vill utskottet
dock erinra om att utskottet under sina allmänna överväganden (5.10)
förutsatt att regelbundna sammanträden skall äga rum mellan ombudsmän -

KU 1986/87:2

48

nen, vid vilka diskuteras - förutom bl. a. praxisfrågor och allmänna
principfrågor, planerade projekt och inspektioner m. m. - även arbetsbördeoch
ärendefördelningsproblem. En annan förändring i förhållande till vad
som för närvarande gäller är att - som framgår av vad som tidigare anförts
under förevarande paragraf - varje ombudsman ej längre skall ha ett
tillsynsområde. I stället skall chefsjustitieombudsmannen i arbetsordning
meddela bestämmelser om fördelningen av ärendena mellan honom och de
övriga ombudsmännen. I 15 § i lagförslaget finns, som redan framgått,
bestämmelser som ger chefsjustitieombudsmannen rätt att, oberoende av
vad som följer av en sålunda gjord fördelning, själv besluta om handläggningen
av visst ärende eller grupp av ärenden.

Beträffande chefsjustitieombudsmannens befogenhet att bestämma inriktningen
i stort av verksamheten hänvisas till vad utskottet anfört under
sina allmänna överväganden (5.10).

13 § I den allmänna motiveringen (5.10) har utskottet förordat att nuvarande
ordning, enligt vilken envar av ombudsmännen självständigt disponerar över
viss personal, bör upphöra och att det i stället bör ankomma på chefsjustitieombudsmannen
att i arbetsordning eller på annat sätt närmare utforma
reglerna för hur personalen skall disponeras. Av 12 § i förslaget framgår att
JO meddelar bestämmelser om organisationen i arbetsordning. I förevarande
paragraf första stycket kompletteras denna bestämmelse med en föreskrift
om att chefsjustitieombudsmannen bestämmer om personalens tjänstgöring.

Utskottet vill i anslutning härtill framhålla följande. För närvarande är
föredragandena hos de olika ombudsmännen ganska starkt specialiserade.
Enligt utskottets mening bör det i och för sig beträffande ett ganska stort
antal av JO:s ärenden vara möjligt att fördela dessa på föredragandena, utan
hänsynstagande till deras specialkunskaper. I vissa fall är det dock naturligtvis
en fördel att handläggningen ankommer på föredragande med särskilda
kunskaper i ämnet. Att i instruktionen ange riktlinjer för vad som sålunda
och i övrigt skall gälla i fråga om den handläggande personalen har utskottet
inte ansett påkallat.

JO-utredningens organisationsförslag innebar bl. a. ett avskaffande av
kanslichefsbefattningen. Utskottet har dock inte ansett anledning föreligga
att i nu förevarande sammanhang aktualisera frågan eller att föreslå några
instruktionsförändringar rörande kanslichefen; enligt utskottets mening bör
saken anstå till dess att den nuvarande innehavaren av befattningen lämnat
denna. Den nuvarande bestämmelsen om kanslichef och dennes funktioner i
13 § andra stycket i nuvarande instruktion har därför bibehållits.

Enligt 13 § tredje stycket i den gällande instruktionen skall i arbetsordning
föreskrivas om byråer m. m. Denna bestämmelse har inte medtagits i
lagförslaget. Den mera flexibla organisation, utan fastställda tillsynsområden,
som utskottet föreslagit innebär nämligen bl. a. att särskilda föreskrifter
om byråer inom JO-ämbetet inte bör ges i instruktionen.

I detta sammanhang vill utskottet även anlägga vissa synpunkter på frågan
om handläggartjänsterna vid ombudsmannaexpeditionen. För närvarande
gäller bl. a. följande. Flos JO finns åtta byråchefstjänster.Dessa är ordinarie
s. k. r-tjänster. Under varje ombudsman finns två tillsynsbyråer. Byråchef är

KU 1986/87:2

49

4 Riksdagen 1986187. 4 samt. Nr 2

chef för sådan enhet. Till varje byrå finns knutet ett antal föredraganden.
Föredragandetjänsterna är i allmänhet arvodestjänster. Några av tjänsterna
är dock ordinarie avdelningsdirektörs- eller byrådirektörstjänster. Under
senare år har gällt att, då innehavare av tjänst av sistnämnda slag slutat,
tjänsten vakantsatts och att i stället anställts en arvodesanställd föredragande.
Från JO:s sida har, som bl. a. framgår av JO-utredningen, framställts
önskemål att avdelningsdirektörs- och byrådirektörstjänsterna avvecklas.

Enligt utskottets mening bör i fråga om JO:s handläggande personal för
framtiden bl. a. följande gälla.

Antalet byråchefer bör minska. Frågan om sådana tjänster har samband
med det framtida ställningstagandet till kanslichefstjänsten. Övergångsvis
anser utskottet att det bör överlämnas till chefsjustitieombudsmannen att
inom de nuvarande ramarna bestämma vilka byråchefstjänster som skall
finnas.

Ur rekryteringssynpunkt bör byråchefstjänsterna vara ordinarie s. k.
r-tjänster. Skäl att i övrigt låta ordinarie handläggartjänster ingå i organisationen
kan i princip inte anses föreligga.

Nu föreslagna organisationsförändringar bör inte inverka på den rätt att
även i fortsättningen behålla sina tjänster som nuvarande byråchefer och
övrig personal enligt allmänna principer bör äga åtnjuta.

14 § Enligt 14 § första meningen i gällande instruktion får den ombudsman
som är administrativ chef, vid sidan av instruktionen och arbetsordningen,
meddela de "allmänna föreskrifter” som fordras för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen.
Detta uttryck har i lagförslaget ersatts av ”råd och
anvisningar” som enligt utskottets mening är en i sammanhanget mera
adekvat benämning. Någon saklig ändring är inte åsyftad.

Enligt 14 § andra meningen i gällande instruktion skall den administrativa
chefen samråda med JO-delegationen och övriga ombudsmän innan han
fastställer arbetsordning eller begär anslag för verksamheten. Som tidigare
framgått skall det emellertid enligt förslaget inte föreligga någon formell
skyldighet för chefsjustitieombudsmannen att samråda med övriga ombudsmän
vare sig i denna eller andra frågor. Den nuvarande bestämmelsen härom
har därför slopats. Utskottet hänvisar här till vad som anförts under 12 §.
Bestämmelsen i sista meningen i 14 § gällande instruktion om att envar av
ombudsmännen får påkalla samråd med JO-delegationen har inte upptagits i
utskottets förslag. Bestämmelsen har inte ansetts erforderlig med hänsyn till
tilläggsbestämmelsen 8.10.1 RO.

I ett tredje stycke har - i överensstämmelse med vad utskottet anfört i den
allmänna motiveringen (5.11) - införts en regel om att justitieombudsman
skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han påkallar samråd
med JO-delegationen.

15 § Gällande instruktions 15 § behandlar vissa av de chefsfunktioner som
tillkommer den ombudsman som är administrativ chef. I utskottets förslag
har dessa funktioner i stället tillagts chefsjustitieombudsmannen. Vidare har
föreslagits ett par redaktionella jämkningar.

Enligt paragrafens första stycke får chefsjustitieombudsmannen oberoende
av vad enligt arbetsordningen gäller om fördelningen av ärenden mellan

KU 1986/87:2

50

ombudsmännen genom särskilt beslut föreskriva en annan fördelning. Som
förut anförts finns det enligt utskottets mening inte anledning att, såsom för
närvarande, föreskriva att sådant beslut obligatoriskt skall föregås av samråd
med de andra ombudsmännen; utskottet hänvisar här till vad som anförts
under 12 §. Den förevarande bestämmelsen tar sikte på fördelningen av
nyinkomna ärenden. I det fall att ombudsman påbörjat handläggningen av
ett ärende bör bestämmelsen inte tillämpas. Som utskottet understrukit i sina
allmänna överväganden (5.10) handlägger varje ombudsman sina ärenden
helt självständigt. Det kan dock naturligtvis förekomma fall där det ter sig
lämpligt att handläggningen av ett redan påbörjat ärende övertas av någon av
de övriga ombudsmännen, t. ex. för att uppnå samordningsfördelar. Sådant
övertagande bör emellertid - som också framhållits i den allmänna motiveringen
- förutsätta överenskommelse mellan den handläggande ombudsmannen
och chefsjustitieombudsmannen. Utskottet har inte ansett särskilda
bestämmelser härom nödvändiga.

Inte heller har utskottet ansett det erforderligt med särskilda bestämmelser
som reglerar det fallet att en missnöjd klagande återkommer i ett ärende
och begär överprövning av chefsjustitieombudsmannen. Som utskottet
anfört i sina allmänna överväganden (5.10) skall med hänsyn till varje
ombudsmans självständiga ställning någon form av överprövning från
chefsjustitieombudsmannens sida av övriga ombudsmäns beslut inte förekomma.
I den angivna situationen blir det den tidigare handläggande
ombudsmannen som får avgöra om klagandens åtgärd skall medföra något
ytterligare från ombudsmannens sida. Det bör i sammanhanget påpekas att
JO-ämbetet sedan någon tid tillbaka ändrat sina registreringsrutiner så att en
ny klagoskrift, som inkommer från en missnöjd klagande, läggs till handlingarna
i det tidigare ärendet och alltså inte - såsom tidigare i vissa fall förekom -åsätts ett nytt ärendenummer.

16 § Bestämmelserna i paragrafens första stycke, som reglerar förhållanden
vid ombudsmans semester, sjukdom eller annat hinder, motsvarar 16 § första
stycket i nu gällande instruktion med den ändringen att den föreslagna nya
beteckningen på ombudsmannen med vissa chefsfunktioner intagits i texten.

Enligt andra stycket skall chefsjustitieombudsmannen eller hans ersättare
till riksdagen anmäla om ombudsman är långvarigt hindrad att utöva sin
tjänst. Det ankommer därefter på riksdagen att välja en person, som kan
tjänstgöra i ombudsmannens ställe, så länge hindret varar. Den föreslagna
lydelsen av andra stycket motsvarar i allt väsentligt 16 § andra stycket
gällande instruktion.

17 § Bestämmelserna i paragrafen, vari bl. a. anges vilka uppgifter en
klagoskrift till JO bör innehålla, återger i oförändrat skick 17 § i nu gällande
instruktion.

18 § Enligt 18 § gällande instruktion äger JO öve,lämna klagomål till annan
myndighet för handläggning, om fråga som väckts genom klagomålet är av
sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och prövas av den andra
myndigheten. En motsvarande bestämmelse har tagits upp i 18 § första
stycket i förslaget.

KU 1986/87:2

51

JO-utredningen har föreslagit att bestämmelsen kompletteras med en
regel som under nyss angivna förutsättningar gör det möjligt att till Sveriges
advokatsamfund överlämna klagomål mot advokat under JO:s tillsyn;
eftersom samfundet inte är att betrakta som myndighet är detta för
närvarande inte möjligt.

Förslaget har tillstyrkts av remissinstanserna med undantag för JK. I JK:s
yttrande anges att han är tveksam till den föreslagna befogenheten, varvid
han bl. a. påpekat att JK inte föreslagits få motsvarande befogenhet. JK har
vidare ansett att den av JO-utredningen föreslagna bestämmelsen inte är
inskränkt till att gälla sådana advokater eller försummelser som i och för sig
faller under JO:s tillsyn.Svea hovrätt har gjort ett liknande påpekande.
Enligt hovrätten bör det av bestämmelsen klart framgå att den endast gäller
advokat som står under JO:s tillsyn.

Utskottet får för egen del anföra följande. Utskottet delar JO-utredningens
bedömning att det är ändamålsenligt att JO tilläggs rätt att till samfundet
överlämna sådana klagomål mot advokat, vilka rör försummelser inom det
område som faller under JO:s tillsyn. Beträffande JK:s invändning att
motsvarande befogenhet inte föreslagits för hans del bör erinras om att någon
motsvarighet till den allmänna bestämmelsen om JO:s befogenhet att
överlämna klagomål till annan myndighet inte föreligger för JK. Utskottet
anser alltså att en bestämmelse i ämnet bör införas. Denna bör intas som
andra stycke i paragrafen.

Vad angår bestämmelsens utformning är det enligt utskottets mening
tydligt att en föreskrift inte kan avse annan advokatverksamhet än sådan som
står under JO:s tillsyn. Av 2 § i instruktionen följer att under JO:s tillsyn står
dels de advokater som är anställda hos allmän advokatbyrå, dels de
privatpraktiserande advokaterna, så långt dessa senare utövar myndighet,
vilket kan vara fallet när de fattar beslut enligt rättshjälpslagen. Med hänsyn
till denna reglering är det enligt utskottets mening överflödigt att i den
föreslagna bestämmelsen ta in särskilda regler som anger vilka advokater
som omfattas av bestämmelsen. Utskottet föreslår att bestämmelsen ges den
lydelse JO-utredningen föreslagit.

19 § Ändringsförslaget i 18 § nödvändiggör en följdändring i 19 §. Paragraftexten
i övrigt återger i oförändrat skick den nu gällande bestämmelsen om
ombudsmans skyldighet att lämna skyndsamma besked i klagomålsärenden.

20 § Enligt 20 § första stycket gällande instruktion bör JO inte till utredning
uppta förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden, "om det ej är från
allmän synpunkt väsentligt” att saken utreds. I andra stycket stadgas att JO
äger verkställa utredning rörande ett preskriberat brott om fråga angående
enskilt anspråk med anledning av detta uppkommer eller det från allmän
synpunkt är väsentligt att saken utreds.

JO-utredningen har föreslagit att den i första stycket angivna förutsättningen
för prövning efter utgången av tvåårstiden skall ändras till "om ej
särskilda skäl föreligger”. Med ändringen avses inte någon ändring i den
praxis som utbildats på grundval av nuvarande bestämmelse utan avsikten
har i första hand varit att finna ett uttryckssätt som skulle göra det lättare för
JO att för en klagande motivera varför en utredning inte görs. Vidare har

KU 1986/87:2

52

JO-utredningen föreslagit att paragrafens andra stycke skall slopas. Utredningen
har ansett att detta stycke täcks av den föreslagna bestämmelsen i
paragrafens första stycke.

De föreslagna ändringarna har tillstyrkts av flertalet av de remissinstanser
som yttrat sig över dessa.

Utskottet har inte något att erinra mot ändringarna, som iakttagits i
utskottets förslag.

21-24 §§ Paragraferna innehåller vissa bestämmelser om handläggningen
av JO:s ärenden. Bestämmelserna är likalydande med motsvarande paragrafer
i gällande instruktion. Tredje stycket i 21 § upptar den lydelse lagrummet
erhållit enligt en lagändring 1986 (SFS 1986:662). 1 övergångshänseende
gäller en specialregel för sistnämnda bestämmelse, se nedan.

25 § Paragrafen innehåller en bestämmelse om vilka handlingar som skall
lämnas till utskottet för dess årliga granskning av JO. Paragrafen återger i
oförändrat skick 25 § i nu gällande instruktion.

26 § Bestämmelsen i denna paragraf, som gäller ombudsmannaexpeditionens
öppethållande, återger 26 § i nu gällande instruktion med den
ändringen att ordet ”chefsombudsmannen” ersatts med ”chefsjustitieombudsmannen”.

27 § Paragrafen har inte någon motsvarighet i den gällande instruktionen.

JO-utredningen har föreslagit att JO, som för närvarande inte kan ta ut

avgift för utfärdad expedition, skall ges möjlighet att, om särskild anledning
föreligger, göra detta. Utredningen har framhållit att huvudregeln skall vara
att avgift ej uttas samt att med ”särskild anledning” främst avses fall där en -eller flera - beställningar från en sökande skulle innebära en alltför stor
belastning på JO:s kansli.

Särskilda synpunkter på förslaget har framförts av fem av remissinstanserna.

Utskottet anser det rimligt att JO får möjlighet att i speciella fall ta ut avgift
för utfärdad expedition. Med hänsyn till JO-ämbetets karaktär ligger det i
sakens natur att regeln om avgiftsbeläggning bör tillämpas mycket restriktivt;
endast i klara fall av okynnesbeställning eller liknande bör avgift tas ut.
Utskottet föreslår att den förevarande bestämmelsen intas som en ny
paragraf i instruktionen. I andra stycket anges att avgift skall bestämmas med
ledning av de bestämmelser som gäller för statliga myndigheter i allmänhet.
För närvarande finns bestämmelser härom i kungörelsen (1964:618) om
expeditionsavgift m. m.

JO-utredningen har inte tagit upp frågan om avgiftsbeslut skall kunna
överklagas. Enligt utskottets mening bör talerätt inte föreligga. Ett stadgande
härom har intagits i paragrafens tredje stycke. Det kan i sammanhanget
erinras om att det inte ansetts erforderligt med talerätt över beslut av JO
angående utbekommande av allmän handling (jfr 2 § i besvärsstadgan för
riksdagen och dess verk).

KU 1986/87:2

28 § Paragrafen, som behandlar JO:s befogenhet att tillsätta tjänster vid
ombudsmannaexpeditionen m. m., motsvarar 27 § i nu gällande instruktion.

53

I den nya lydelsen har bestämmelser om samrådsskyldighet i vissa ärenden
och rätt att underlåta kungörelseförfarande vid tillsättande av avdelningsdirektörs-
eller byrådirektörstjänst hos JO-ämbetet fått utgå; jämför vad som
sagts vid 12 och 13 §§.

29 § Paragrafen, som i fråga om besvär över vissa tjänstetillsättningsbeslut
m. m. hänvisar till besvärsstadgan för riksdagen och dess verk, återger i
oförändrat skick 28 § i nu gällande instruktion.

Övergångsbestämmelser

Utskottet anser det lämpligt att låta den nya lagen träda i kraft i samband med
att chefsjustitieombudsmannen enligt lagen första gången väljs. Som tidigare
framgått skall sådant val äga rum före 1987. Genom lagen skall den
nuvarande JO-instruktionen upphävas.

Beträffande 2 § andra stycket och 21 § tredje stycket tredje meningen
fordras särskilda övergångsbestämmelser. Motsvarande bestämmelser i den
gällande instruktionen beslöts våren 1986 med föreskrift att de skall träda i
kraft den 1 juni 1987 (SFS 1986:662). Denna ikraftträdandedag bör alltjämt
gälla. Intill dess bör lagrummen ha den lydelse som motsvarande lagrum i
instruktionen för närvarande har.

Särskilda övergångsfrågor uppkommer med hänsyn till de ombudsmän,
vilkas valperiod löper vid ikraftträdandet. Dessa ombudsmän bör, som
tidigare framgått, ha rätt att stanna kvar i sitt ämbete till valperiodens slut och
under denna tid få tjänstgöra under i princip oförändrade arbetsvillkor. De
bestämmelser i nu gällande instruktion som har betydelse i detta hänseende
är reglerna om tillsyn i 12 § tredje stycket, om gemensam ombudsmannaexpedition
i 13 § första stycket och om samråd i 14 och 15 §§ samt 27 § första
stycket. Föreskrift om att dessa bestämmelser skall gälla för ombudsman från
den äldre organisationen har upptagits i punkt 2 i övergångsbestämmelserna.

Beträffande tillämpningen av de regler, till vilka hänvisning sålunda skett,
skall här anföras följande.

Enligt 12 § tredje stycket i gällande instruktion skall varje ombudsman ha
ett eget tillsynsområde. Huvudprincipen bör härvid vara att ombudsman får
behålla det tillsynsområde som han hade vid ikraftträdandet.

Hänvisningen till 13 § första stycket innebär att ombudsman skall ha rätt
att, i enlighet med vad som tidigare gällt, få disponera över den personal som
fullgörandet av tillsynen kräver. Vid nyanställning av personal skall samrådsbestämmelsen
i 27 § första stycket iakttas, se nedan.

Hänvisningen till 14 § innebär att samråd skall ske mellan chefsjustitieombudsmannen
och ombudsman från den tidigare organisationen innan arbetsordning
fastställs eller anslag begärs för verksamheten. I praktiken blir det
naturligtvis endast aktuellt med samråd i den mån vederbörande ombudsman
själv berörs av den åtgärd det gäller.

Hänvisningen till 15 § innebär att samråd skall ske innan chefsjustitieombudsmannen
beslutar om en annan fördelning av visst ärende eller grupp av
ärenden än som följer av de fastställda tillsynsområdena.

Övergångsbestämmelserna i punkt 2 hänvisar vidare till 27 § första stycket
i gällande instruktion. Enligt den bestämmelsen skall samråd ske mellan den

KU 1986/87:2

54

ombudsman som är administrativ chef och annan ombudsman i vissa
tillsättningsärenden. I den nya organisationen kommer bestämmelsen att
fortfarande vara tillämplig i förhållandet mellan chefsjustitieombudsmannen
och ombudsman från den tidigare organisationen. Vid tillämpningen bör
iakttas följande. Enligt den äldre instruktionen - liksom i den föreslagna - är
det den ombudsman som är administrativ chef som beslutar i ett tillsättningsärende.
När det gäller handläggartjänsterna har emellertid tillsättningsfrågorna
i praktiken handlagts och avgjorts av den ombudsman under vars
tillsynsområde tjänsten fallit. Utskottet vill för sin del förorda en ändring av
denna praxis så att dessa tillsättningsärenden även övergångsvis handläggs
och avgörs av chefsjustitieombudsmannen i den nya organisationen.

Slutligen hänvisar övergångsbestämmelserna i punkt 2 till 4 § andra
stycket, 5 § andra stycket och 14 § tredje stycket i den nya instruktionen.
Hänvisningen innebär att det samrådsförfarande som där föreskrivs ej skall
gälla för ombudsman från den äldre organisationen.

5.15 Utskottets hemställan

Utskottet hemställer med anledning av förslag 1985/86:6

1. beträffande en översyn av riksdagens kontrollmakt

att riksdagen förklarar motion 1984/85:940 besvarad med vad utskottet
anfört,

2. beträffande en utvärdering av tillämpningen av ramlagstiftning
att riksdagen avslår motionerna 1985/86:K228 och 1985/86:Fi716,

3. beträffande JO:s verksamhetsformer och inriktningen av JO:s
tillsyns verksamhet

att riksdagen

a) avslår motion 1985/86:172 yrkande 2 i vad avser den kommunala
tillsynen,

b) förklarar motionerna 1984/85:1179 och 1985/86:174 vara tillgodosedda
med vad utskottet anfört,

4. beträffande en översyn av tjänsteansvaret

att riksdagen förklarar motionerna 1984/85:452 yrkande 8, 1984/
85:1532 yrkande 1, 1985/86:172 yrkande 1, 1985/86:173 yrkande 3 i
denna del, 1985/86:175 yrkande 2, 1985/86:K207 yrkande 12, 1985/
86:K211 yrkande 3, 1985/86:K214 yrkande 8 samt 1985/86:K302
yrkande 1 vara tillgodosedda med vad utskottet anfört,

5. beträffande åtgärder mot vissa kommunala beslut

att riksdagen förklarar motionerna 1984/85:1532 yrkande 2, 1984/
85:2325, 1984/85:2337, 1985/86:175 yrkande 1 i denna del, 1985/
86:K211 yrkande 4, 1985/86:K611 yrkandena 2 och 5 i denna del,
1985/86:K612 yrkande 2 samt 1985/86:K628 yrkande 2 besvarade med
vad utskottet anfört,

6. beträffande den kommunala kompetensen i näringspolitiska
frågor

att riksdagen avslår motion 1985/86:Köl 1 yrkande 5 i denna del,

7. beträffande JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området
att riksdagen förklarar motionerna 1985/86:175 yrkande 1 i denna del,

KU 1986/87:2

55

1985/86:K214 yrkande 10 och 1985/86:K610 yrkande 7 besvarade med
vad utskottet anfört,

8. beträffande JO som åklagare

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

9. beträffande JO:s roll i det disciplinära ansvarssystemet

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,

10. beträffande JO:s rätt till tolkningsbesked

att riksdagen förklarar motion 1985/86:172 yrkande 2 i denna del
besvarad med vad utskottet anfört,

11. beträffande JO:s rätt att besluta om skadestånd m. m.
att riksdagen

a) avslår motionerna 1984/85:1564, 1984/85:2329 och 1985/86:172
yrkande 2 i denna del,

b) förklarar motion 1985/86:173 yrkande 3 i denna del besvarad
med vad utskottet anfört,

12. beträffande JO-ämbetets organisation

att riksdagen förklarar motionerna 1985/86:172 yrkande 3 och 1985/
86:173 yrkande 1 besvarade med vad utskottet anfört,

13. beträffande förslaget i övrigt

a) att riksdagen godkänner de av utskottet angivna riktlinjerna för
JO-ämbetet,

b) att riksdagen med anledning av förslaget i denna del och motion
1985/86:173 yrkande 2 antar de lagförslag som intagits i bilaga 3 till
detta betänkande.

Stockholm den 21 oktober 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture
Thun (s), Sören Lekberg (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m)*, Torgny Larsson
(s), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ingela
Mårtensson (fp) och Bo Hammar (vpk).

*Ej närvarande vid justeringen.

5.16 Särskilda yttranden

1. JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Bengt Kindbom (c) och Ingela
Mårtensson (fp) anför:

Huvudparten av den offentliga verksamhet som allmänheten kommer i
kontakt med sker numera i kommunal regi. För den enskilde är det således av

KU 1986/87:2

56

stor betydelse att det ställs lika höga krav på rättssäkerhet och rättsövervakning
på det kommunala området som på det statliga. Mot denna bakgrund
anser vi att utskottet klart borde ha angivit att syftet med utredningsarbetet
angående JO:s talerätt över disciplinbeslut m. m. gällande kommunernas och
landstingskommunernas tjänstemän skall vara att ge JO samma fullföljdsmöjligheter
på det kommunala området som på det statliga.

2. JO-ämbetets organisation

Bertil Fiskesjö (c) anför:

Riksdagens JO-utredning, där jag ingick, föreslog en ganska omfattande
förändring av JO-ämbetets organisation. Den viktigaste förändringen var att
det nuvarande systemet med flera justitieombudsmän skulle ersättas med ett
system med en ombudsman som till sin hjälp hade ett antal högt kvalificerade
jurister. Utredningsförslaget var enligt min mening väl genomarbetat och
motiverat. Det skulle bl. a. - om det genomförts - hos allmänheten
ytterligare ha markerat justitieombudsmannens unika och särskilda roll som
självständig övervakare av lagenlighet och rättssäkerhet. Dessutom skulle
det ha inneburit betydande rationaliseringsvinster utan att effektiviteten i
ärendebehandlingen hade behövt åsidosättas. En risk med den nuvarande
ordningen - som enligt utskottets förslag med mindre ändringar kommer att
bibehållas - är att ämbetet utvecklas till ett ämbetsverk med en byråkratisk
handläggning och oklar ansvarsfördelning. Ett system med en ombudsman
borde ha bidragit till att motverka denna utveckling och till att ytterligare
förstärka ämbetets auktoritet.

3. Riksdagens behandling av JO:s ämbetsberättelse

Bo Hammar (vpk) anför:

Enligt utskottet är huvudsyftet med den årliga JO-granskningen att utröna
om något förhållande föreligger som är ägnat att påverka riksdagens
förtroende för JO. Detta är enligt min mening ett alltför begränsat synsätt när
det gäller riksdagens roll. Motionsrätt föreligger också till JO:s ämbetsberättelse.
En annan bedömning än JO i ett enskilt ärende måste inte innebära att
vederbörande ombudsman saknar riksdagens förtroende eller att riksdagen
ändrar JO:s beslut. Däremot kan det vara av värde för JO-ämbetet att
riksdagens granskning inte blir en formalitet utan ges ett reellt innehåll.

JO:s ämbetsberättelse är också av värde för riksdagens bedömning av
rättsläget i landet. Den kan visa på brister - såväl i själva lagstiftningen som i
tillämpningen av lagarna - vilka den lagstiftande församlingen har anledning
att uppmärksamma.

Enligt min mening finns sålunda anledning till större aktivitet från
riksdagens sida med anledning av JO:s ämbetsberättelse än vad utskottet ger
uttryck för.

KU 1986/87:2

57

Sammanställning av remissyttranden över JO-utredningens
betänkande (SOU 1985:26) JO-ämbetet - En översyn1

Remissinstanser

Efter remiss har yttranden avgetts av arbetsdomstolen, arbetsmarknadsstyrelsen,
bostadsdomstolen, domstolsverket, försvarets civilförvaltning, försäkringsöverdomstolen
(presidenten), hovrätten över Skåne och Blekinge,
hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, högsta domstolens ledamöter, justitiekanslern
(JK), kammarrätten i Göteborg, kammarrätten i Stockholm,
konsumentombudsmannen, kronofogdemyndigheten i Norrköping, kyrkoförfattningsutredningen
(Kn 1982:06), Landstingsförbundet, Lantbrukarnas
riksförbund, lantbruksstyrelsen, LO, länsrätten i Östergötlands län (lagmannen),
länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Kopparbergs
län, länsstyrelsen i Stockholms län, Medborgarrättsrörelsen, planverket,
polismyndigheten i Malmö, Pressens samarbetsnämnd, regeringsrättens
ledamöter, riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören), var och
en av riksdagens ombudsmän (JO Nilsson, JO Wigelius, JO Holstad och JO
Sverne), riksdagens revisorer, riksförsäkringsverket, rikspolisstyrelsen, riksskatteverket,
riksrevisionsverket, riksåklagaren (RÅ), rättshjälpsnämnden i
Stockholm, SACO/SR, socialstyrelsen, statens arbetsgivarverk, statskontoret,
Stockholms fögderi, Stockholms tingsrätt, Svea hovrätt, Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF), Svenska kommunförbundet, Svenska kyrkans
församlings- och pastoratsförbund, Svenska kyrkans centralstyrelse
(remissyttrandet avgivet i ärkebiskopens ställe), Sveriges advokatsamfund,
Sveriges domareförbund, TCO, vapenfrinämnden, åklagarmyndigheten i
Göteborg samt överförmyndarnämnden i Stockholm.

LO, SACO/SR och TCO har till sina remissvar bifogat yttranden från
Svenska kommunalarbetareförbundet, JUSEK resp. Svenska polisförbundet.

Beträffande högsta domstolens ledamöter har justitieråden Holmberg,
Höglund, Brundin, Mannerfelt, Welamson, Sven Nyman, Persson, Bengtsson,
Ehrner, Rydin, Jermsten, Broomé, Magnusson, Freyschuss, Bergqvist
och Beckman förenat sig om ett yttrande. Vidare har ett gemensamt yttrande
avgivits av justitieråden Erik Nyman, Vängby, Palm, Gregow och Lind.
Beträffande regeringsrättens ledamöter har regeringsråden Wieslander,
Nordlund, Hellner, Hilding, Brodén, Delin, Wahlgren, Björne, Voss,
Dahlman, Palm, Wadell, Bouvin, Berglöf, Werner och von Bahr förenat sig
om ett yttrande. Regeringsråden Mueller och Sjöberg har anslutit sig till
yttrandet utom på en punkt (JO-ämbetets organisation) där de avgivit ett
gemensamt yttrande.

Statens järnvägar har som svar på remissen överlämnat en av verkets
chefsjurist upprättad promemoria med dennes synpunkter.

1 I det följande förkortat "bet.”. - Innehållsförteckning över sammanställningen, se
s. 186.

Universitets- och högskoleämbetet, som inte avgett något eget yttrande,
har överlämnat yttranden från juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms
universitet, juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, juridiska
fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd),
statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet, i vars yttrande universitetets
samhällsvetenskapliga fakultetsnämnd instämt samt samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Göteborgs universitet.

Yttrande har dessutom inkommit från Företagareförbundet.

Bostadsstyreisen, hyresnämnden i Stockholm, Kooperativa förbundet,
kriminalvårdsstyrelsen, naturvårdsverket, riksbanksfullmäktige, skolöverstyrelsen,
statens ansvarsnämnd, statens invandrarverk, värnpliktsverket
och överbefälhavaren har avstått från att yttra sig över betänkandet.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

59

1. Utredningsfrågor JO-utredningen borde ha behandlat m. m.

I detta avsnitt redovisas vissa i remissvaren framförda synpunkter på olika
brister i JO-utredningens arbete.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att betänkandet inte innehåller
någon närmare redogörelse för vari de egentliga bristerna i den nuvarande
organisationen består. Hovrätten fortsätter: Man får vid läsningen av
betänkandet inte riktigt besked om varför det ansetts påkallat att föranstalta
om översyn av JO-ämbetet. Det hade varit värdefullt att få höra justitieombudsmännens
egna synpunkter på frågan och även deras uppfattning om
vilken funktion de menar att JO bör ha i dagens samhälle. Mot bakgrunden
av de sålunda anmärkta bristerna är det svårt för en utomstående institution
som hovrätten att anlägga synpunkter på utredningsförslaget.

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd: Vad som möjligen saknas i JOutredningens
arbete är en djupare analys av de brister i JO:s verksamhet som
ansetts föreligga. Enligt nämnden hade en sådan analys varit värdefull för att
kunna bedöma vilka åtgärder som behövs för att avhjälpa bristerna.

JO Nilsson anser bl.a. att utredningen behandlat vissa frågor alltför
ofullständigt, om de alls berörts. Enligt JO Nilsson hade en förutsättningslös
analys av JO:s roll i dagens samhälle onekligen varit på sin plats. JO Nilsson
efterlyser utredningens syn på vad den vill att JO skall vara.

Enligt JO Wigelius utgör den behandlade materian tre större komplex: 1.
JO:s uppgifter: verksamhetens ändamål och inriktning. 2. Organisationen av
JO-ämbetet. 3. JO:s befogenheter och därmed sammanhängande juridiska
frågor. JO Wigelius anger att han på det hela taget intet har att erinra mot vad
som ryms under punkt 3. JO Wigelius fortsätter: Beträffande de två första
punkterna har jag mer att säga och jag anser mig redan här i början böra
omtala vad som förefaller mig ovanligt. Utredningens uppdrag har varit att
göra en s.k. förutsättningslös prövning av de olika frågorna. Man väntar sig
då att i betänkandet skulle redovisas ett idé- och faktamässigt fräscht
underlag för tankar i åtminstone de viktigaste ämnena. Det förefaller
emellertid som om utredningen i alltför stor utsträckning fått nöja sig med att
behandla material som varit tillgängligt utan några närmare undersökningar
eller kontroller genom utredningens personal. Utredningen har inte heller -såvitt jag kunnat finna - i sitt löpande arbete anlitat någon kontaktperson
inom ämbetet med närmare insikt i verksamheten på de skilda tillsynsområdena.
Vad jag dristar mig att ifrågasätta är således att utredningens
ledamöter möjligen inte fått den fullständiga bild av förutsättningarna för
JO:s verksamhet som behövs när man planerar för ämbetets framtid.
Självfallet kan inte allt material utredningen förfogat över vara redovisat i
betänkandet. Jag tycker mig dock se anmärkningsvärda luckor. Så omtalas
exempelvis inte att utredningens konsult vid sina omnämnda samtal med
byråchefer och föredragande mötte starkt motstånd, när han presenterade
förslaget till ”enmanssystem”. Det har sagts mig att endast en eller möjligen
två av de närvarande gillade tanken. De övriga i denna initierade och högt

KU 1986/87:2

Bilaga 1

60

kompetenta kår skall ha ansett det omöjligt att uppehålla verksamhetens
kvalitet under ett sådant system. Det sagda kan vara av stort intresse när man
söker värdera de synpunkter för och emot som anmäls i betänkandet på sid.
309 f.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet kritiserar utredningens
brist på nya grepp, då det gäller att åstadkomma önskvärda förbättringar
av medborgarnas rättssäkerhet - den rättssäkerhet som det enligt utredningen
är JO:s främsta uppgift att övervaka.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet: Den översyn, som
redovisas i det remitterade betänkandet, går tyvärr inte in på något närmare
resonemang om JO-ämbetets roll och funktioner i framtiden. Uttalandena
därom är mycket kortfattade och konventionella. Någon problemanalys har
inte gjorts. I ett särskilt yttrande kritiseras detta av en ledamot, som säger sig
ha saknat en fördjupad diskussion om de centrala frågorna om vad man i dag
egentligen skulle vilja avse med JO-ämbetet och hur man skulle kunna
förstärka JO:s befogenheter. Styrelsen instämmer i denna kritik. Ett bredare
perspektiv på ämnet hade varit av värde. - Fakultetsstyrelsen kritiserar
vidare utredningen för att ytligt ha behandlat den centrala och ofta
diskuterade frågan om JO:s auktoritet har avtagit under senare år som en
följd av ämbetsansvarsreformen. Enligt fakultetsstyrelsen är vad som i denna
del sägs av utredningen bara överslätande fraser som inte är ägnade att stilla
de farhågor som har uttryckts. Fakultetsstyrelsen framhåller avslutningsvis
följande. Det finns goda skäl för att göra JO-ämbetet till föremål för en
fortsatt utredning med en sådan mera allmän räckvidd och förutsättningslös
inriktning, som har efterlysts här och i det särskilda yttrande som har fogats
vid betänkandet. För att bli meningsfull bör dock en sådan utredning inte
handhas som endast en intern riksdagsangelägenhet. Den bör genomföras av
en vanlig kommitté, givetvis med parlamentarisk förankring men också med
representation för organisationer, näringsliv och myndigheter, helst även för
föreningar med särskild inriktning på frågor som gäller tillvaratagande av
enskildas rätt.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd):
Utredningen föreslår inga genomgripande förändringar vad gäller
JO:s tillsynsområde och befogenheter. Utredningen iakttar en försiktighet
och en defensiv hållning, som verkar överdriven och som för många kritiker
av JO-ämbetet måste utgöra en stor besvikelse. De små ändringar man
föreslår är huvudsakligen finjusteringar av vissa juridisk-tekniska lösningar.

JUSEK uttrycker sin förvåning över att SACO/SR under utredningens gång
varken informerats om utredningsarbetet eller givits tillfälle att inkomma
med synpunkter till utredningen. JUSEK håller det inte för osannolikt att det
förhållandet att de fackliga organisationerna inte givits möjlighet att påverka
utredningen fått till följd att utredningen inte blivit fullständig.

Kammarrätten i Stockholm: Det är en klar brist att betänkandet inte
innehåller något som helst försök till analys och utvärdering av varför 1975
års reform inte har medfört avsedd effekt (jfr bet. s. 245). Därmed saknas ett

KU 1986/87:2

Bilaga 1

61

viktigt moment när det gäller att ta ställning till hur ämbetet bör vara
utformat för framtiden. - På annat håll i remissyttrandet anger kammarrätten
att en stor svaghet som utredningen lämnat därhän är att JO har så
begränsade möjligheter att ingripa med kraft mot fel som begåtts.

Enligt Medborgarrättsrörelsen (MRR) har JO-utredningen inte till närmare
bedömning tagit upp de grundläggande frågorna huruvida JO-ämbetet på
senare tid förlorat i effektivitet och i förtroende bland allmänheten. MRR
anför vidare bl.a. följande. Utredningen avvisar kort och kärnfullt alla
förslag om att ge JO-ämbetet vidgade uppgifter och förbättrade möjligheter
att lösa sina uppgifter. Det är tydligt att utredningen har ryggat tillbaka för
alla tankar som på minsta sätt inneburit någon verklig nyorientering av
JO-ämbetets möjligheter att verka. Hela institutionen skall enligt utredningen
förbli i det vingklippta tillstånd vari den befunnit sig efter tjänsteansvarsreformens
genomförande. - Självfallet är det så att, om man skall sätta nya
hjälpmedel i JO:s hand, det därför krävs åtskilligt nytänkande och ingående
överväganden. Ett rejält utredningsarbete måste till för att få fram sådana
nya medel som behövs i JO:s arsenal för att bredda dennes aktionsmöjligheter.
- MRR framhåller att värdefull tid har gått till spillo därför att
utredningen inte tagit itu med frågor som oundgängligen måste lösas, om JO i
framtiden skall kunna få den viktiga roll som är behövlig i ett regleringssamhälle
av Sveriges typ. MRR:s konklusion blir att en ny utredning omedelbart
måste inledas som tar upp i remissyttrandet berörda huvudfrågor som 1983
års JO-utredning i allt väsentligt förbigått.

SAF ser det som en viktig fråga att JO-institutionen verkligen blir vad
JO-utredningen synes vilja påskina att den redan är, nämligen en fungerande
ombudsman för medborgarna. Enligt SAF berör utredningen denna huvudfråga
men endast parentetiskt och tycks bortse från nuvarande allvarliga
brister.

Enligt Svea hovrätt hade det - mot bakgrund av vad som i den allmänna
debatten påståtts om att JO-ämbetets auktoritet och slagkraft på senare tid
minskat - varit naturligt att utredningen närmare försökt analysera den
utveckling som skett sedan den föregående JO-utredningen avslutade sitt
arbete och 1975 års reformer i fråga om JO-ämbetets organisation och
ämbetsansvaret genomfördes. Enligt hovrätten måste avsaknaden av sådana
överväganden betecknas som en brist som gör det svårt att ta ställning i vissa
av de mera grundläggande frågorna, såsom i fråga om inriktningen av JO:s
verksamhet.

Företagareförbundet framför kritik mot utredningen för att den inte gjort
någon utvärdering av om JO, efter ämbetsansvarsreformen, förmått upprätthålla
sin position som garant för rättssäkerheten i landet. Förbundet klagar
vidare över utredningens negativa hållning i fråga om alla förslag att ge JO
vidgade möjligheter att vara till hjälp och stöd för enskilda som drabbats av
myndigheters felgrepp och övertramp. Förbundet anser att en ny utredning
snarast måste verkställas som verkligen granskar nuläget och förutsättningslöst
klarlägger bristerna i JO-ämbetets nuvarande konstruktion.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

62

2. JO-ämbetets ändamål och inriktning m. m. (bet. 8.1)

Drygt 20 av remissinstanserna har närmare redovisat sin syn på den i rubriken
upptagna frågan. I det följande återges dessa synpunkter. Det bör anmärkas,
att vissa av de under nästa avsnitt (Avvägningen klagomålsprövningen/
inspektions- och projektverksamheten m.m.) intagna övervägandena har
visst samband med de i förevarande avsnitt redovisade synpunkterna. I
förevarande avsnitt redovisas också synpunkter framförda av riksdagens
revisorer och riksrevisionsverket angående frågan om en samlad översyn av
riksdagens kontrollmakt.

Domstolsverket instämmer i utredningens uppfattning att JO:s huvuduppgift,
nämligen att ta tillvara de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt
behandling från myndigheternas sida, inte bör ändras.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): Jag kan i allt väsentligt ansluta mig
till vad utredningen anför om JO-ämbetets ändamål och inriktning. Betonandet
av JO som ett extraordinärt organ helt fristående från den offentliga
förvaltningen är viktigt. JO skall inte vara bunden av lagstadgade skyldigheter
att ta upp vissa ärenden till behandling eller att eljest vidta vissa åtgärder.
JO måste ha i princip fria händer att själv välja vad han vill inrikta sin
granskning på.

Hovrätten över Skåne och Blekinge: JO-institutionen har av hävd ansetts som
en av de yttersta garanterna för rättssäkerheten i vårt land. För att rätt kunna
fullgöra denna uppgift är det av stor vikt att ämbetet behåller sin karaktär
som ett organ av extraordinär natur. Dessa grundläggande teser återkommer
upprepade gånger i utredningens förslag. Utredningen behandlar främst
ämbetets inriktning och organisation. Hovrätten vill för sin del framhålla att
det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att de klagomål som anmäls till JO
behandlas snabbt och effektivt, och på ett sådant sätt att allmänhetens
förtroende för ämbetet behålls. - Hovrätten anför vidare bl.a. följande.
Antalet anmälda klagoärenden har ökat fram till 1983/84. Det som oroar i
siffersammanställningen på s. 74 i utredningen är den kraftiga ärendebalansen.
De krav på besparingar och nedskärningar som under senare år förelagts
domstolar och myndigheter har säkerligen varit motiverade från statsfinansiell
synpunkt. Risken för felaktiga eller dåligt underbyggda myndighetsbeslut
torde emellertid också ha ökat genom dessa åtgärder. Även den
ingående granskning och bevakning av olika myndigheters ageranden som
massmedia utövar torde ha bidragit till att den enskilde medborgaren i allt
större utsträckning kommit att ifrågasätta myndigheternas beslut. Tillskapandet
av generalklausuler i lagstiftningen kan också ha bidragit till att
allmänheten fått uppfattningen att domar och beslut numera vilar på en mera
godtycklig grund. För den enskilde medborgaren synes alltså behovet av en
grundlig och kompetent JO-prövning ha stärkts. Denna prövning måste då
ske med den skyndsamhet som klaganden har anledning förvänta sig.

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd: För att stärka JO:s ställning har
utredningen föreslagit att JO:s juridiska befogenheter utökas. Sådana
åtgärder kan naturligtvis i vissa fall ha betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

63

Det är emellertid enligt ansvarsnämndens uppfattning minst lika viktigt att
JO bedriver en omfattande systematisk inspektions- och projektverksamhet i
syfte att klarlägga rättstillämpningen inom komplicerade lagstiftningsområden.
Den alltmer vanliga ramlagstiftningen med allmänt formulerade
portalparagrafer bör JO ägna särskild uppmärksamhet så att intentionerna
bakom lagstiftningen fullföljs. Det är i detta sammanhang särskilt viktigt att
JO fortlöpande följer den primärkommunala och landstingskommunala
verksamheten.

JK: Inledningsvis vill jag liksom utredningen framhålla vikten av att JO är ett
extraordinärt organ. Detta förhållande bör enligt min mening tas till
utgångspunkt för diskussioner kring ämbetets uppbyggnad och arbetssätt.
Liksom f.n. måste naturligtvis JO:s befogenheter och ställning i vissa
avseenden regleras i grundlag och i vanlig lag. Det är emellertid angeläget att
verksamheten i övrigt inte låses genom en mera detaljerad reglering. Det bör
i största möjliga utsträckning ankomma på JO själv att bestämma formerna
för arbetet. - När det gäller tyngdpunkten i JO:s verksamhet har utvecklingen
som utredningen påpekar inneburit att åklagarrollen fått träda tillbaka till
förmån för vägledande uttalanden i frågor rörande lagtolkning m.m. Detta är
säkerligen som utredningen anför en riktig utveckling. Den kan dock enligt
min mening inte sägas innebära någon mera principiell ändring i utgångspunkten
för JO:s arbete. Fortfarande är det i första hand uppmärksammade
fel och brister i författningstillämpningen som ger anledning till åtgärder från
JO:s sida. Att verksamheten inte kommit att inriktas så mycket mot ett
eventuellt åtal hänger mera samman med tillämpningen av de tidigare
bestämmelserna om ämbetsansvar och med den ordning som efter ämbetsansvarsreformen
år 1975 gäller för utkrävande av ansvar hos de offentliga
funktionärerna. Att JO under senare års debatt ibland betecknats som utan
makt och betydelse för den offentliga förvaltningen kan möjligen bero på att
de former i vilka arbetet numera bedrivs inte syns lika mycket utåt. Ett aldrig
så kritiserande vägledande uttalande eller en anmälan till disciplinmyndighet
framstår inte som ett lika kraftfullt agerande som väckande av åtal. Det vore
naturligtvis allvarligt om utvecklingen gick dithän att allmänheten förlorar
förtroendet för och tilltron till JO:s möjligheter att utöva sin tillsyn över
förvaltningen. Enligt min mening möter man bäst en sådan misstro genom en
generös och förutsättningslös prövning av klagomålen till JO. Den prövningen
är den för allmänheten viktigaste funktionen hos JO. Genom den fungerar
JO som den extra rättssäkerhetsgaranti, som han alltid har varit och också för
framtiden bör vara. Med det sagda vill jag understryka utredningens
uttalande (s. 142) att inspektions- och projektverksamheten inte får leda till
att klagomålsprövningen begränsas.

JO Nilsson: Utredningen talar på flera ställen om att vägledande för JO:s
verksamhet skall vara att tillgodose de enskildas rättssäkerhet. Vad detta -uttryckt i konkreta termer - betyder för den enskilde och för JO utvecklas
emellertid inte. Det är förståeligt om den ”individuelle” enskilde som menar
att hans rätt har kränkts och därför vänt sig till JO inte är beredd att hålla med
om att hans rättssäkerhet har tillgodosetts när JO avgör saken, inte genom att

KU 1986/87:2

Bilaga 1

64

ge honom det som han menar har berövats honom utan genom att kritisera
den myndighet som ”misshandlat” honom. Jag menar inte att JO skall ges
rätten att upphäva eller ändra myndigheters beslut - JO:s uppgift bör
fortsättningsvis vara preventiv och inte reparativ. Men det hade onekligen
varit tilltalande om utredningen något utvecklat filosofin bakom ämbetet och
då utvecklat sin syn på och innebörden av JO:s roll som garant för
rättssäkerheten. - JO är, påpekar utredningen, ett extraordinärt organ som
bör ingripa ”först när de ordinarie vägarna för den enskilde att komma till sin
rätt inte längre kan utnyttjas”. Även i detta fall förblir den frågan obesvarad
vari detta extraordinära - sett ur den enskildes synpunkt - består när
ingripandet inte kan ha som enda och direkta mål att ge den enskilde
medborgaren A den rätt som A anser att han förvägrats? Rätten till rättelse
vill nog de flesta karaktärisera som ett väsentligt inslag i det som tillsammans
bildar begreppet ”rättssäkerhet”. Det hade också varit värdefullt att få talet
om ämbetets extraordinära natur belyst i ljuset av det faktum att det under
senaste årtiondena inrättats ett betydande antal ”specialdomstolar”, andra
förändringar i samhället och förvaltningen att förtiga.

JO 'Wigelius: JO-ämbetet skall oförändrat utgöra ”ett organ av extraordinär
natur för medborgarnas rättssäkerhet”. Vid utläggning av detta tema
uppehåller sig utredningen helt riktigt huvudsakligen vid uppgiften att
tillvarataga de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från
myndigheternas sida. Det syftas väl i första hand på vars och ens intresse och
mera i andra hand på det för de enskilda medborgarna gemensamma
intresset; rättssäkerhet bör inte betraktas som ett statistiskt fenomen. - Jag
vill i anslutning härtill påminna om att den enskilde i mycket stor utsträckning
(över 1,6 milj. tjänstemän hos stat och kommun) själv är en av JO övervakad
tjänsteman. Hans rättssäkerhet som sådan kan vara lika angelägen som den
han bör åtnjuta i egenskap av privatperson. En tjänsteman som i pressen eller
eljest offentligen blir beskylld för att inte sköta sina uppgifter på rätt sätt är
ofta av sekretesshänsyn hindrad att offentliggöra ett effektivt försvar för sitt
handlande. Situationen torde vara vanlig bl.a. för personal inom sjukvården,
socialtjänsten och polisen. Enligt min uppfattning bör JO ha detta förhållande
i åtanke och inte dra sig för att ta upp en utredning, om hans iakttagelser i
nyhetsflödet eller eljest förefaller att påkalla ett klarläggande. 1972 års
JO-utredning betonade att JO:s utredande verksamhet har ett betydande
värde för den allmänna debatten i landet och nämnde i sammanhanget att
det, när myndigheternas göranden ifrågasätts i massmedia, är väsentligt att
en opartisk institution som JO kan granska vad som förekommit och för
offentligheten framlägga fakta och väl grundade omdömen. - Jag vill alltså
understryka att JO:s initiativ inte alltid behöver förutsätta att han misstänker
att fel begåtts; hans förstahandsintryck kan vara det motsatta eller mera
obestämt. Självfallet kan detta slags initiativ inte bli så frekvent, men jag
anser att de bör höra till JO:s roll som objektiv, opartisk övervakare.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet diskuterar i sitt
remissvar bl.a. innebörden av JO-utredningens uttalande att JO:s främsta
uppgift är att tillvarata rättssäkerheten. Fakultetsnämnden framhåller att
den inte kan instämma i det generella påståendet, att rättssäkerheten bättre

KU 1986/87:2

Bilaga 1

65

5 Riksdagen 1986/87. 4sami. Nr2

gagnas av projektverksamhet än av behandling av individuella klagomål.
Fakultetsnämnden fortsätter: Det rör sig om två skilda aspekter på rättssäkerhetsproblematiken
- intresset av att den offentliga verksamheten mera
generellt försiggår i lagliga former med beaktande av de enskildas rätt och
intresset av att en viss individ får sin rätt tillgodosedd i ett konkret ärende -som båda är synnerligen betydelsefulla. Fakultetsnämnden har intrycket, att
utredningen i alltför hög grad vill prioritera den generella aspekten framför
den individuella. - Nämnden anför vidare bl.a. att förtroendet för JOsom vid
sidan av förvaltningsapparaten stående organ med uppgift att bistå medborgarna
i deras kontakter med myndigheterna kan undergrävas om den
enskilde bibringas intrycket, att JO inte intresserar sig för just hans
bekymmer utan endast ser till kvaliteten på den offentliga verksamheten i
stort. Nämnden varnar för en utveckling där JO kommer att uppfattas inte
som en folkets ombudsman med uppgift att bistå medborgarna utan som ett
organ för en mera avlägsen och generell övervakning av den offentliga
sektorn i stort.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet anser att JO-ämbetet bör
få en ökad betydelse genom den inriktning på ett mera medborgarnära
rättsskydd inom förvaltningen som har kommit till uttryck under senare år,
enligt fakultetsstyrelsens mening på mycket goda grunder. - Fakultetsstyrelsen
anför vidare bl.a. följande. Under den tid som ligger bakom oss har både
reformer och diskussioner kring rättssäkerheten inom förvaltningen alltför
starkt och ensidigt inriktats på rättsskydd genom överklagande. Huvudlinjen
har varit att bygga ut organisationen för förvaltningsrättskipning. Denna väg
har inte bara varit kostsam för staten utan har också brustit i effektivitet, sedd
från de enskilda medborgarnas synpunkt. Det har förbisetts att många
människor helt enkelt inte förmår hävda sin rätt genom överklagande. Därtill
kommer att långa handläggningstider på många håll har blivit ett alltmer
besvärande problem. Under senare år har insikten börjat tränga fram, att
rättsskydd genom överklagande endast är en andrahandslösning; det viktigaste
måste vara att besluten såvitt möjligt blir riktiga från början. Över
huvud taget måste de enskildas primärkontakter med myndigheterna sättas i
centrum för rättssäkerhetsarbetet. En sådan omorientering har skett i
samtliga de nordiska länderna, som framgick bl.a. av Nordiska administrativa
förbundets allmänna möte i Helsingfors 1982.1 vårt land kan man peka på
regeringens skrivelse till riksdagen (1984/85:202) om den offentliga sektorns
förnyelse. Den nya inriktningen på ett medborgarnära rättsskydd är givetvis
ägnad att öka intresset för JO-ämbetet. Vid sidan av en förbättrad
lagstiftning om förvaltningsförfarandet i första instans, utgående från det
servicetänkande som utvecklas i nyssnämnda skrivelse, är en förstärkning av
JO-institutionen den praktiska åtgärd som det ligger närmast till hands att
överväga.

Kammarrätten i Göteborg: Enligt 12 kap. 6 § regeringsformen skall JO
”utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra
författningar”. Denna grundläggande precisering av JO:s uppgifter ger inte
särskilt mycket till vägledning för hur JO-ämbetets verksamhet närmare bör
gestalta sig. Det är också betecknande att det föreliggande betänkandet är

KU 1986/87:2

Bilaga 1

66

det tredje i ämnet inom en tjugoårsperiod. - När det gäller att staka ut hur
JO-verksamheten bör bedrivas i framtiden bör man enligt kammarrättens
mening ha framför allt två saker i minnet. JO-ämbetet tillkom under ett helt
annorlunda statsrättsligt system än det nuvarande. Samhället har sedan dess
undergått genomgripande omdaningar, som i vissa hänseenden ökat och i
andra minskat behovet av insatser från ämbetets sida. Det finns därför skäl
att närma sig frågorna om hur JO-ämbetet bör gestaltas i framtiden utan
alltför starka bindningar till vad som hittills har varit. - JO-ämbetet har sitt
ursprung i 1809 års dualistiska statsskick. Ämbetet var länge att se som ett
riksdagens kontrollorgan - och därmed ett medborgarnas värn - mot den
andra statsmaktens (konungens) myndigheter. Övergången till ett demokratiskt-parlamentariskt
statsskick har ändrat ämbetets karaktär. Tyngdpunkten
får numera anses ligga på att hålla uppsikt över att myndigheterna utövar
sina befogenheter på ett sätt som överensstämmer med gällande lagar och
förordningar, inte på att skydda medborgarna mot en annan statsmakts
maktutövning. Härutinnan liknar JO:s uppgifter vad som ankommer på JK,
som är ett regeringens organ. Värdet i JO-ämbetet kan sägas ligga bl.a. däri
att riksdagen inte är hänvisad till att gå via regeringen för att få tillgodosett
önskemål i fråga om tillsynen över myndigheterna. - Omvandlingen av vårt
land till en modern välfärdsstat med en omfattande offentlig sektor har
naturligtvis i hög grad vidgat arbetsområdet för JO-ämbetet. Andra faktorer
har emellertid verkat i motsatt riktning. Länge hade vår offentliga förvaltning
en betydande prägel av överhetsattityder samtidigt som rättssäkerhetsinstrumenten
var relativt primitiva. I detta mönster har det särskilt under de
senaste decennierna skett avgörande förändringar. Avsevärda ansträngningar
har gjorts och görs för att utrota stelbent formalism och andra utslag av
dålig byråkrati och få in en serviceanda i den offentliga förvaltningen. När det
gäller rättssäkerheten vill kammarrätten särskilt peka på 1948 års stora
rättegångsreform och 1970-talets genomgripande förvaltningsrättsreformer.
Härigenom har rättssäkerhetsfrågorna fått i det stora hela tidsenliga
lösningar. - Samhällsomdaningen och utbyggnaden av rättssäkerhetsmekanismerna
återspeglas i viss mån i ärendeutvecklingen hos JO-ämbetet.
Ärendemängden har ökat över åren, men alls inte i en omfattning som svarar
mot utbyggnaden av den offentliga sektorn. Under senare år har dessutom
ökningen i stort sett stannat av. Möjligen kan detta bero på att också den
statliga sektorn i stort sett har slutat att växa. Mera sannolikt är emellertid
detta endast en del av förklaringen. Den huvudsakliga förklaringen torde i
stället vara att 1970-talets förvaltningsrättsreformer nu börjar ge ordentlig
effekt. Dessa reformer har antagligen på ett någorlunda adekvat sätt kunnat
balansera medborgarnas stigande förmåga att hävda sin rätt och sina
intressen gentemot myndigheterna. Utan dessa reformer hade sannolikt
klagofrekvensen ökat också hos JO, även om den offentliga sektorn numera
inte expanderar. Med andra ord har behovet av att vända sig till JO relativt
sett blivit mindre än under tidigare skeden. -1 detta perspektiv bör man söka
lägga fast JO-ämbetets inriktning och uppgifter för framtiden. Kammarrätten
vill härvid särskilt betona följande aspekter. - JO har ända sedan sin
tillblivelse varit en extraordinär institution i rättssäkerhetssystemet. Någon
ändring härvidlag är inte tänkbar och, som framgår av det nyss sagda, mindre

KU 1986/87:2

Bilaga 1

67

motiverad än under tidigare skeden. Vill man höja den allmänna rättssäkerhetsnivån
i vårt samhälle - och det finns förvisso skäl för det - är knappast en
utbyggnad och förstärkning av ett extraordinärt instrument som JO-ämbetet
den mest närliggande lösningen. I stället är det mera naturligt att höja
standard och tillgänglighet när det gäller de ordinarie rättssäkerhetsinstrumenten.
Här kommer bl.a. frågorna om tillgången på rättshjälp och
rättsskyddet i medborgarnas mellanhavanden med den offentliga förvaltningen
i förgrunden. Såvitt gäller kammarrättens arbetsområden kan särskilt
pekas på frågorna om rätt till ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsprocessen,
där riksdagen nyligen har gjort ett delvis positivt ställningstagande
(se Juli 1984/85:15). - Redan i JO-ämbetets extraordinära karaktär
ligger enligt kammarrättens mening att klagomålsprövning inte bör utgöra
tyngdpunkten i verksamheten. Ett gott rättsskydd bör kunna ges inom de
ordinarie rättsskyddsorganens ram, låt vara att rättsskyddsinstrumenten
esomoftast måste justeras och förbättras. I stället vill kammarrätten se JO
framför allt som en kontrollant av det rättsliga systemets ändamålsenlighet
och effektivitet. I ett så komplext samhälle som vårt - ett samhälle som tillika
undergår fortlöpande förändringar - ligger det i sakens natur att det ständigt
finns brister och ofullkomligheter i de rättsliga instrumenten. Att samhällssystemet
innehåller organ som på ett kvalificerat sätt håller uppsikt över
hithörande områden är av största betydelse. Här har JO-ämbetet enligt
kammarrättens mening sin givna uppgift för framtiden. Det är härvidlag av
särskild betydelse att JO är ett riksdagens organ. Riksdagen får på så sätt ett
eget organ för denna bevakning, ett organ som kan ge en politiskt neutral
information om föreliggande brister och ofullkomligheter i rättsskyddssystemet.

Kammarrätten i Stockholm: Rättssäkerheten - i dess allmänt vedertagna
mening (jfr prop. 1984/85: 32 s 36 ff) - utgör ett väsentligt inslag i ett
demokratiskt samhälle. Den har många beståndsdelar. I första rummet
kommer statsskickets samt lagarnas innehåll och utformning liksom samhällsorganens
vilja och förmåga att fullgöra sina uppgifter. Av vital betydelse
är också de kontrollmekanismer som finns. -1 det hänseende som har sagts
sist utgör justitieombudsmannainstitutionen (JO) ett viktigt led. Med hänsyn
bl.a. till den offentliga sektorns väldiga omfång kan ämbetet dock inte
rimligen bli annat än ett extraordinärt organ, en yttersta säkerhetsventil.
Kraven på de grundläggande kriterierna för rättssäkerhetens tryggande får
därför inte till någon del försvagas under hänvisning till JO eller andra
kontrollorgan. Tvärtom måste ambitionen alltid vara att vidmakthålla och i
möjlig mån förbättra de grundläggande momenten i denna säkerhet. Fråga är
här om värden som inte får efterges av vare sig ekonomiska eller andra skäl. -Det finns i detta sammanhang anledning att varna för de tendenser, som på
senare tid har blivit allt vanligare, att i stället för fasta lagbestämmelser välja
generalklausuler eller andra allmänt hållna föreskrifter (se t.ex. 6 §
socialtjänstlagen) som, i bästa fall, på sikt erhåller tillräcklig substans genom
rättskipningen. Regleringar av detta slag lämnar sålunda under lång tid
samhällsmedlemmarna i ovisshet om vilka normer de har att anpassa sig
efter. På samma sätt kommer myndigheterna att sakna den ledning som

KU 1986/87:2

Bilaga 1

68

behövs för rättstillämpningen. Även JO:s uppgift försvåras när oklarhet
råder rörande innebörden i gällande rätt. Förutsättningarna för ingripande
mot myndigheterna minskar nämligen härigenom och som en följd av att
detta handlande grundar sig på vaga regler. - Med denna reservation
instämmmer kammarrätten med kommittén i att JO har en väsentlig uppgift
att fylla i dagens samhälle. Det är följaktligen angeläget att ämbetet är så
utformat att det kan på bästa sätt fullgöra sina kontrollfunktioner. Den
fortlöpande kraftiga utbyggnaden av den allmänna sektorn har medfört
betydande problem på området.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF): Det finns skäl att slå fast att JO-ämbetet
fyller en för LRFs medlemmar väsentlig funktion. Lantbrukare, liksom
andra näringsidkare, har i sin verksamhet omfattande och regelbundna
kontakter med myndigheter. Näringsidkare är ofta i en beroendeställning
gentemot myndigheter. Det avser såväl tillståndsfrågor som betungande
beslut av olika slag. - I de allra flesta fall fungerar samspelet mellan
myndigheter och näringsidkare tillfredsställande, men det är tyvärr inte
heller sällsynt att enskilda drabbas av felaktiga åtgärder eller beslut. Ibland
medför felaktigheterna skador som inte går att rätta till i efterhand. Det har
exempelvis hänt att felaktiga skönstaxeringar lett till försättande i konkurs.
Uteblivna eller sent lämnade tillstånd, byggnadslov, koncessioner etc, kan
också de få allvarliga ekonomiska konsekvenser för näringsidkare. - När
felen beror på klart övertramp av myndighet kan de i allmänhet rättas till
genom förfarande inom myndigheten ifråga eller överordnad myndighet och
i yttersta fall åtgärdas genom det ordinarie besvärssystemet. Problemen
uppstår i den ”grå zon” som finns mellan det lagenliga och det direkt
kriminella förfarandet. Det är här som individen mest känner sitt beroende
av den enskilde tjänstemannens goda vilja och omdöme. Uppkommer inom
detta område felaktigheter finns det vid sidan av JO inte någon given opartisk
instans dit individen kan vända sig. Här fyller JO sin viktigaste uppgift,
nämligen som övervakare av rättssäkerheten. - En allmän uppfattning,
vilken framförallt har framträtt i massmedia, är att JO i första hand är folkets
företrädare till skydd för rättssäkerheten. Såtillvida är den uppfattningen
riktig att JO-ämbetet genom sin existens och verksamhet bidrar till rättssäkerhet,
dvs lagenligt beteende från myndigheters sida gentemot enskilda och
andra rättssubjekt. JO-ämbetet är dock inte folkets företrädare. Det är
därför angeläget att, som utredningen även gör, ange att JO företräder
riksdagen. Även om riksdagen är folkets främsta företrädare är det väsentligt
att klart ha för sig företrädarskapets primära givare. JO är riksdagens
ombudsman; att tala om JO som ”folkets ombudsman” är missvisande och
leder till en felaktig slutsats om de konstitutionella förutsättningarna.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) anser att de grundläggande problemen som
rör JO:s ställning närmare måste analyseras. Enligt MRR bortser JOutredningen
helt från det grundläggande faktum att JO-ämbetet enligt
huvudstadgandet i 12:6 regeringsformen är ett organ för överheten. MRR
fortsätter: Ombudsmännen övar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet
av lagar och författningar. Detta uppdrag fullgör de för riksdagens
räkning, för att riksdagen som högsta statsorgan skall ha kontroll över hur de

KU 1986/87:2

Bilaga 1

69

normer som huvudsakligen tillkommit med grund i riksdagsbeslut tillämpas
runt om i landet. Utredningen sluter av (sid. 138) grundlagsregeln: ”JO har
därmed att bevaka allmänhetens rättssäkerhet”. Logisk grund för denna
konklusion saknas. - Riksdagens intresse av att lagar och författningar
efterleves, vilket JO skall kontrollera, ligger primärt däri att riksdagen vill ha
grepp om hur domstolar och förvaltningsmyndigheter, som lyder under
regeringen och i vilkas verksamhet riksdagen ej får ingripa, iakttar riksdagens
normgivning. Riksdagen erhåller genom ombudsmännen en redovisning
av om förvaltning och domstolar verkligen tillämpar gällande rätt på så
sätt som riksdagen beslutat. - Med rättssäkerhet förstås framför allt att den
enskilde skall kunna utifrån gällande regler förutse vad som inträffar om han
handlar si eller så. Denna förutsebarhet förstärks givetvis av om JO genom
sin tillsyn verkar för att förvaltning och domstolar följer de intentioner
riksdag och regering haft med de normer som de ålagt myndigheterna att
iaktta. En stor del av riksdagens normgivning är emellertid av det slag att den
icke skapar någon omedelbar förutsebarhet eller skänker egentlig rättssäkerhet.
När riksdagen t.ex. antar en mycket allmän ramlagstiftning och lämnar
den praktiska tillämpningen till myndigheterna, finns ej stort underlag för
JO:s tillsynsverksamhet. Den kan bara bli av tämligen allmän natur. I
verkligheten återspeglas vad nu sagts på det sättet, att enskilda, som klagar
till JO, möts av beskedet att den myndighet eller tjänsteman som den
enskilde uppfattar har begått ett övergrepp mot honom i själva verket vid
JO:s närmare granskning befinns ha helt hållit sig inom den mycket vida ram
för sina befogenheter som den tillämpliga ramlagstiftningen ger myndigheten.
- Följdriktigt har det i praktiken visat sig vara minst lika viktigt att bereda
de offentliganställda skydd mot rättsligt ej grundade angrepp från enskilda
som omvänt att ta sig an de enskilda som på ett eller annat sätt fått sin rätt
kränkt genom en myndighets eller en offentlig tjänstemans åtgöranden. -Utredningens tolkning av den JO:s verksamhet styrande grundlagsregeln -till vilken utredningen i och för sig deklarerar sin anslutning - är således icke
riktig. Verksamheten gäller icke primärt att bereda allmänheten rättsskydd.
JO-ämbetet har också i många beslut varit angeläget att för enskilda
klaganden framhålla att ämbetet ej är till för dem utan att det är, som sagt,
riksdagens organ för kontroll av myndigheter, domstolar och förvaltning. Att
denna verksamhet kan komma enskilda till godo är en lycklig biverkan i vissa
fall men långtifrån i alla. - Utredningen säger vidare: ”Det är naturligt att JO
kommit att uppfattas som en folkets ombudsman till vilken var och en kan
vända sig när han anser att en myndighet eller en tjänsteman har handlat
felaktigt.” Utredningen underlåter emellertid att klarlägga att denna ”naturliga”
uppfattning - onekligen allmänt spridd - är oriktig. JO är icke någon
folkets ombudsman. Ämbetet skall visserligen motta klagomål från enskilda.

15 § instruktionen för JO utsägs klart att JO:s tillsyn bedrivs genom prövning
av klagomål från allmänheten. Klagomålens uppgift är således att vara
underlag för JO:s tillsynsverksamhet. Den enskilde klagandes roll i sammanhanget
är att förse JO-ämbetet med material för den tillsyn å överhetens
(riksdagens) vägnar som JO utövar enligt regeringsformen. Meningen med
klagomålen är inte att JO:s prövning av dem skall leda till att den klagande
får något ut av proceduren för egen del. Det är en i åtskilliga fall inträffande

KU 1986/87:2

Bilaga 1

70

bieffekt när den enskilde klagande får någon framgång i sitt personliga
mellanhavande med en tjänsteman eller en myndighet. Ingenstädes, vare sig
i grundlagstexten eller i instruktionen som är en av riksdagen antagen lag,
finns angivet att JO skall vara någon ombudsman för de klagande. - Detta är
det formella utgångsläget. Utredningen föreslår inte någon ändring däri.
Tvärtom innehåller betänkandet på alla punkter instämmanden i vad tidigare
uttalats i utredningar, av konstitutionsutskottet och i riksdagsbeslut om
JO-institutionen. I strid härmed uttalar utredningen nu att JO:s huvuduppgift
bör vara att tillvarata de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt
behandling från myndigheternas sida. Utredningen framlägger emellertid
inte några förslag för att möjliggöra för JO-ämbetet att fullgöra denna
angivna ”huvuduppgift”, för vilken det som ovan visats i stort sett saknas
rättsligt underlag. Genom undanglidningar av det slag som ovan påtalats har
utredningen på sätt som inledningsvis konstaterats undgått att ta upp de
grundläggande problem inför vilka JO-ämbetet i dag är ställt. - Invånarna i
Sverige, vilkas talan MRR vill föra i detta sammanhang, ställs dagligen inför
nya beslut av olika myndigheter. Ej sällan är avgörandena från myndigheternas
sida av det slag att de på ett stundom livsviktigt sätt berör den enskildes
tillvaro. I stort sett måste medborgarna lita till andra hjälpmedel än
JO-ämbetet då det gäller att komma tillrätta med myndighets beslut som
uppfattas som övergrepp eller som feltolkningar av gällande normer. Men
det finns bland MRR:s medlemmar liksom hos alla andra ett stort behov av
att få tillgång till sådan hjälp som borde kunna erhållas från ett effektivt
JO-ämbete. MRR ser det därför som en viktig fråga att JO-ämbetet verkligen
blir vad utredningen synes vilja påskina att ämbetet redan är, nämligen en
fungerande folkets ombudsman. - Huvudfrågan i detta ärende är - som MRR
ser saken - hur JO-ämbetet skall kunna i verkligheten få denna roll som en
effektiv allmänhetens ombudsman. Eftersom JO-ämbetet i det grundläggande
stadgandet i regeringsformen utpekas endast som ett riksdagens tillsynsorgan
behövs här en komplettering av grundlagen. Bestämmelsen i 12 kap. 6 §
regeringsformen måste byggas ut. Efter orden ”utöva tillsyn över tillämpningen
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar” bör tilläggas
orden ”och därvid vara berörda enskilda behjälplig”. Om grundlagsregeln
förses med detta tillägg får JO det som nu saknas nämligen ett grundläggande
ansvar för den enskildes rättstrygghet. Denna grundlagsändring är ofrånkomlig
om JO-ämbetet skall kunna få den placering i vårt konstitutionella
system som idag ter sig långt viktigare än förut. - JO är idag ett organ för
överheten. JO måste byta sida och bli företrädare för en under myndigheters
tryck stående allmänhet. - MRR går därefter i sitt remissyttrande in på de
uppgifter som enligt MRR JO bör ha. I denna del anförs följande. -Grundlagsenlig! är JO:s uppgift nu att för riksdagens räkning övervaka
offentliga myndigheter under regeringsnivån. Vidgar man JO:s uppgifter
såsom förordats i föregående avsnitt kan de anges sålunda: 1) att till
riksdagen rapportera om ämbetets iakttagelser med avseende på rättstilllämpningen
i landet, 2) att verka för att rättsreglerna tillämpas på det sätt
riksdagen avsett genom a) att beivra grövre övertramp, b) att medverka till
att behöriga instanser prejudikatvägen kommer fram till lagtolkningar som
står i överensstämmelse med vad riksdagen som lagstiftare åsyftat, 3) att tillse

KU 1986/87:2

Bilaga 1

71

att enskilda som blivit oriktigt behandlade eller kränkta i sina rättigheter
kommer till sin rätt, 4) att påkalla lagändringar när lagens innehåll visar sig
inte överensstämma med vad som kan antas vara riksdagens mening. För att
JO skall kunna fullgöra dessa uppgifter måste ämbetet utrustas med olika
befogenheter. -1 remissyttrandet genomgår MRR därefter dessa befogenheter.
(I remisssammanställningen återfinns uppgifter härom bl.a. under
avsnitt 9.)

Regeringsrättens ledamöter: Regeringsformens allmänna bestämmelser om
JO ger riksdagen mycket fria händer att genom instruktion ge generella
riktlinjer för verksamheten. Vid antagandet av den nya grundlagen fastslogs
att ämbetet skulle behålla den huvudfunktion det haft sedan lång tid,
nämligen att vara en garanti av extraordinär natur för medborgarnas
rättssäkerhet. Den kontroll som JO enligt regeringsformen har att på
riksdagens vägnar utöva ”över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar
och andra författningar” syftar i linje härmed främst till att öka rättssäkerheten
med den enskildes intresse i förgrunden. JO är ett självständigt organ som
är grundat på och har sin främsta auktoritet ur folkrepresentationens,
riksdagens förtroende. Att ämbetet är av extraordinär natur innebär att
institutionen inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som
ankommer på andra organ i samhället. Utredningen utgår i sina överväganden
från denna grundläggande syn på ämbetet. - JO:s rätt att göra för
rättstillämpningen vägledande uttalanden är grundad på instruktionen och
sålunda på lag. JO har emellertid inte därmed tillagts någon rätt att med
bindande verkan avgöra innebörden i gällande rätt. Detta tillkommer i stället
andra organ, främst högsta domstolen och regeringsrätten. Dessa organ kan
komma att bedöma en rättsfråga på annat sätt än JO. JO:s vägledande
uttalanden avser emellertid i praktiken huvudsakligen sådana förhållanden
som normalt inte prövas av prejudikatdomstolarna. Detta är en tillfredsställande
ordning som i huvudsak eliminerar risken för konflikt mellan
uttalanden av JO och av domstolarna. - På annat håll i remissyttrandet anför
regeringsrätten vidare följande. På myndigheter under regeringen ankommer
en omfattande regelgivning. Tekniken med s.k. ramlagar förutsätter att
en utfyllnad sker genom regler som beslutas av regeringen eller efter dess
bemyndigande av förvaltningsmyndigheterna. Som påpekas i prop. 1983/
84:119 om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd
finns i detta system inbyggt en risk för en detaljreglering som kan vara svår att
kontrollera för statsmakterna. Härtill kommer att de av myndigheter
beslutade reglerna ofta har stor praktisk betydelse för den enskilde. Dessa
förhållanden talar för att JO vid sin tillsyn bör på lämpligt sätt uppmärksamma
och följa myndigheternas regelgivning. JO kan därvid t.ex. stickprovsvis
kontrollera att reglerna inte går utöver givna bemyndiganden och är
förenliga såväl med de allmänna bestämmelserna om regelgivning i regeringsformen
som med föreskrifterna i annan överordnad författning.

Riksdagens revisorer: ”När riksdagen fullgör sina uppgifter som högsta
beslutsorgan utövar den samtidigt en central kontrollfunktion. I en av
portalparagraferna till vår nya regeringsform uttrycks detta sålunda, att
riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning (RF 1:4).” Citatet är

KU 1986/87:2

Bilaga 1

72

hämtat från motionen 1984/85:940 i vilken föreslås en översyn av riksdagens
kontrollmakt. - Bland riksdagens kontrollorgan ingår konstitutionsutskottet,
justitieombudsmännen (JO) och riksdagens revisorer. - Direktiven för 1983
års JO-utredning finns i konstitutionsutskottets betänkande KU 1982/83:7
om översyn av JO-ämbetet m.m. I detta betänkande behandlas emellertid
inte bara frågan om en översyn av JO-ämbetet utan också - bl.a. med
anledning av motionen 1981/82:255 - andra frågor rörande riksdagens
kontrollmakt. -1 den sistnämnda motionen yrkades att frågan om huvudmannaskapet
för den statliga revisionsverksamheten skulle utredas. Enligt
motionärernas mening kunde detta lämpligen ske i samband med en översyn
av JO-ämbetet. Riksdagens revisorer har i detta sammanhang velat erinra
om sin redan i yttrande över nämnda motionsyrkande framförda synpunkt att
en utredning borde tillkallas för att undersöka hur riksdagens kontroll av
statsverksamheten kan förstärkas. - Konstitutionsutskottet delade inte
revisorernas uppfattning, dvs. ställningstagandet till frågan om en samlad
översyn av riksdagens kontrollmakt borde anstå och översynen därför
begränsas till JO-ämbetets verksamhet och organisation. Riksdagen följde
utskottets förslag. - Resultatet av en sålunda begränsad översyn föreligger
nu. Riksdagens revisorer anser sig kunna konstatera att utredningens förslag
knappast kan förmodas leda till någon mera radikal förstärkning av
riksdagens kontrollmakt. Därtill kommer att JO:s roll i förhållande till
riksdagen och möjligheterna till samarbete i granskningsfrågor mellan JO
och riksdagens revisorer - två spörsmål som båda tas upp i direktiven för
översynsarbetet - av utredningen endast ägnats begränsat intresse, i varje fall
gäller det förhållandet riksdagens revisorer - JO. - En självklar utgångspunkt
vid prövningen av översynsutredningens förslag måste enligt revisorernas
mening vara att man inte nu genomför något som lägger hinder i vägen för en
bättre och mer genomgripande reform. - I början av detta remissvar har
revisorerna erinrat om sitt yttrande över motionen 1981/82:255. Revisorerna
ansåg redan i detta att en utredning borde få i uppdrag att undersöka hur
riksdagens kontroll av statsverksamheten kan förstärkas. Därefter har i
motionen 1984/85:940 föreslagits att folkstyrelsekommittén genom tilläggsdirektiv
får i uppdrag att utreda även frågan om riksdagens revisorers
ställning och verksamhet samt frågan om riksdagens kontrollmakt i övrigt. -Nyligen har verksledningskommittén i sitt betänkande (SOU 1985:40)
Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning lagt fram förslag
som avser den revision som i dag utförs av regeringens revisionsorgan,
riksrevisionsverket (RRV), och som därmed också berör riksdagens revisorer.
Vi vill också erinra om att 1984 års insynsutredning (C 1984:02)
behandlar frågor om den statliga revisionen, såväl den som bedrivs av RRV
som den som genomförs av riksdagens revisorer. - Den samlade dokumentationen
styrker vår uppfattning att hela frågan om riksdagens kontrollmakt
måste bedömas i ett sammanhang. Vi vill därför hävda att det inte kan vara
riktigt att ytterligare förhala en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt.
Översynen bör påbörjas snarast och göras med stor skyndsamhet. Vi vill
erinra om att grundlagberedningen ägnade frågan om riksdagens kontrollmakt
endast ett mycket begränsat intresse. - För att en sådan ny översynsutredning
skall ha något berättigande krävs att direktiven för dess arbete ger

KU 1986/87:2

Bilaga 1

73

utrymme för ett reellt nytänkande. Direktiven för 1983 års JO-utredning har
enligt revisorernas mening varit så snäva att de bl.a. kunnat tas till intäkt för
förbigående av den centrala frågan om relationerna mellan riksdagens olika
kontrollorgan.

Riksrevisionsverket (RRV): Konstitutionsutskottet anförde i sitt betänkande
(KU 1982/83:7), vilket även innehåller direktiven till den nu remitterade
JO-utredningen, att resultatet av förvaltningsutredningens arbete borde
avvaktas, innan beslut fattades om en ev översyn av riksdagens kontrollmakt.
Förvaltningsutredningen har sedermera avgett sitt slutbetänkande (SOU
1983:39) Politisk styrning - administrativ självständighet. Frågan om riksdagens
kontrollmakt aktualiseras även av andra kommittéers arbete. Nyligen
har verksledningskommittén överlämnat betänkandet (SOU 1985:40) Regeringen,
myndigheterna och myndigheternas ledning. I detta lämnas förslag
som bl.a. berör den revision som i dag utförs av regeringens revisionsorgan,
RRV. Också 1984 års insynsutredning (C 1984:02) behandlar frågor om den
statliga revisionen, såväl den som bedrivs av RRV som den som genomförs av
riksdagens revisorer. - De här nämnda utredningarna behandlar var för sig
frågor som är att hänföra till riksdagens samlade kontrollmakt. Det synes nu
angeläget att hela frågan om riksdagens kontrollmakt bedöms i ett sammanhang.
Förändringar i ett kontrollorgans ansvar och befogenheter får sålunda
direkt inverkan på de övriga kontrollorganens ansvar och befogenheter.
Beträffande det remitterade betänkandet är det uppenbart att den behandlade
frågan i hög grad berör riksdagens revisorers verksamhet. Även den
fortsatta behandlingen av verksledningskommitténs betänkanden kan antas
få konsekvenser för riksdagens revisorer, konsekvenser som i sin tur kan få
betydelse för gränsdragningen mellan JO:s och riksdagens revisorers ansvarsområden.
Enligt RRV:s uppfattning bör därför förut nämnda kommittéers
arbeten behandlas i ett enda sammanhang. Det framstår därvid som
sannolikt att det föreliggande utredningsmaterialet behöver kompletteras
med en sammanhållen bedömning av hur riksdagens kontrollmakt skall
utövas framdeles. - Beslut som innebär avgörande förändringar av JO:s roll
och arbetsuppgifter bör därför inte fattas förrän en sådan samlad behandling
av hithörande frågor skett. RRV delar dock 1983 års JO-utrednings
uppfattning, att JO bör vara en riksdagens och folkets ombudsman, till vilken
var och en kan vända sig som anser att en myndighet eller en tjänsteman
handlar felaktigt. Uppgiften att tillvarata enskildas intressen av en lagenlig
och korrekt behandling är mycket angelägen. Denna uppgift fullgörs primärt
genom JO:s klagomålsprövning. RRV har ingen erinran mot att JO i mån av
resurser också ägnar sig åt projektverksamhet, men projektverksamheten
skall då avgränsas till författningstillämpning och dithörande frågor. Denna
arbetsinriktning kan dock vid en samlad översyn behöva ytterligare övervägas
i syfte att nå en lämplig arbetsfördelning gentemot riksdagens revisorer
m.fl.

RÅ: JO-ämbetets arbetsformer och organisation har under senare årtionden
varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Svårigheten att bemästra ökande
arbetsbelastning på ombudsmännen har därvid spelat en framträdande roll

KU 1986/87:2

Bilaga 1

74

och torde ha varit det avgörande skälet för en vidgning av sammansättningen
av ombudsmännen. Frågan om verksamhetens inriktning och innehåll, alltså
den kvalitativa aspekten, har inte rönt samma uppmärksamhet. -1 direktiven
för den nu genomförda översynen har visserligen anlagts ett bredare synsätt
såtillvida att JO-ämbetets förhållande till riksdagen samt därmed dess
funktioner och verksamhetens inriktning framhållits som väsentliga frågor.
Något uttalande i en mer bestämd riktning eller till förmån för en
omprioritering inom tillsynsverksamheten har dock inte gjorts. Mot den
bakgrunden är det naturligt att utredningen inte gjort någon mera utförlig
kartläggning och djupare analys av JO:s funktioner och JO:s plats i det
statsrättsliga systemet. Detta är beklagligt från många synpunkter. Från
praktisk utgångspunkt leder detta till att förslaget till ny organisation av
JO-ämbetet blir utomordentligt svårbedömbart. Utredningen förordar sålunda
i sak i stort ett bibehållande av verksamhetens omfattning och
inriktning; till detta vill dock utredningen lägga ett förord för ökade insatser
när det gäller riktade inspektioner och s.k. projektverksamhet. En betydande
del av sin uppmärksamhet har utredningen ägnat åt den organisatoriska
uppbyggnaden av ämbetet och åt ett stort antal juridiskttekniska frågor. -Klagomålsprövningarnas totala volym synes ha varit den faktor som i
realiteten bestämmer utrymmet för de övriga grenarna av JO:s tillsynsverksamhet.
Enligt utredningen bör JO pröva ”i princip varje klagomål mer eller
mindre ingående beroende på sakens natur”. Frågan om det berättigade i en
sådan ordning har, som jag inledningsvis antytt, inte blivit föremål för någon
djupare diskussion från utredningens sida. Det grundläggande spörsmålet
om JO sålunda huvudsakligen skall ha funktionen som klagomur för
allmänheten eller om ämbetet i första hand skall som ett specifikt riksdagens
organ följa och bevaka tillämpningen av de lagar och de förhållanden i övrigt
som har sin grund i riksdagens beslut har inte direkt besvarats av utredningen.
Av vissa uttalanden torde man dock kunna sluta sig till att utredningen
närmast vill se JO som ett organ som har som främsta uppgift att tillvarata
allmänhetens intressen gentemot myndigheterna. -1 remissyttrandet diskuteras
därefter klagomålsprövningens omfattning och art. RÅ kommer fram
till att klagomålsprövningen borde kunna begränsas väsentligt och utrymme
skapas för en inriktning av verksamheten på frågor av principiellt intresse och
av större räckvidd än de som i allmänhet ligger bakom de särskilda
klagomålen. RÅ anger vidare bl.a. att det är angeläget att den s.k.
projektverksamheten och även i viss mån inspektionsverksamheten ges
största möjliga utrymme. Mot bakgrund av det anförda hävdar RÅ att JO:s
verksamhet bör i större utsträckning än vad utredningen synes utgå ifrån
inriktas på att å riksdagens vägnar aktivt övervaka den offentliga verksamheten
så att rättsenlighet och korrekt handläggning främjas.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm: Enligt rättshjälpsnämndens åsikt är det
angeläget att, när man diskuterar ändamålet med och inriktningen av JO:s
roll i samhället, städse hålla i minnet att dennes möjligheter att motverka och
påtala felaktigheter i den offentliga verksamheten bäst gagnas av att
JO-ämbetet är i högsta möjliga grad fristående från förvaltningen i övrigt och
att det - som utredningen på skilda ställen i betänkandet understryker -

KU 1986/87:2

Bilaga 1

75

betraktas som ett organ av extraordinär karaktär. En politisering av JO:s
verksamhet är bl.a. av detta skäl utesluten. Nämnden ansluter sig således till
den grundsyn som utredningen redovisar i betänkandet.

SAF anser att ärendeutvecklingen hos JO måste analyseras. SAF fortsätter:
Myndigheternas normgivning ökar dramatiskt. Men även den nya lagstiftningstekniken
med ramlagar skapar rättsosäkerhet. Sådana lagar förutsätter
ofta en utfyllnad av myndighetsföreskrifter. Dessa kan ibland gå längre än
vad riksdagen avsett. I tekniken finns då inbyggd en risk för kompetensöverskridande.
Brådskan leder till att många lagregler forceras fram i ett högt
tempo. Detta innebär risk för att reglernas kvalitet sjunker. I denna
rättsutveckling blir den enskilde lidande. - Företagarna i Sverige ställs
dagligen inför nya beslut av olika myndigheter. Ej sällan är avgörandena från
myndigheternas sida av det slag att de på ett avgörande sätt berör företagens
fortsatta drift. Det finns ett stort intresse för att då ha tillgång till den hjälp,
som ett förstärkt JO-ämbete skulle kunna ge. SAF ser det därför som en
viktig fråga att JO-institutionen verkligen blir vad utredningen synes vilja
påskina att den redan är, nämligen en fungerande ombudsman för medborgarna.

I promemorian av chefsjuristen hos statens järnvägar diskuteras skillnaden i
innebörd från rättssäkerhetssynpunkt mellan JO:s befattning med klagomålsärendena
och verksamheten i övrigt, varvid bl.a. anförs följande. I det
traditionella uppfattningssättet anknyter föreställningen om rättssäkerhet till
den enskilde medborgarens upplevelse av sitt förhållande som individ under
det generella och abstrakt utformade regelsystem i vilket det organiserade
samhället manifesterar sig som honom överordnat. JO-institutionen som den
kommit att utveckla sig och som den efterhand ingått i allmänna medvetandet
avtecknar sig som en säkerhetsfunktion med ändamål att medverka till att
hos den enskilde grundlägga känslan av trygghet mot inkompetens, godtycke
och ovidkommande hänsyn i myndighetsutövningen mot honom och i den
offentliga verksamheten överhuvud. JO-ämbetet fyller härigenom mera än
något annat organ i samhället uppgiften att i den enskildes föreställning om
sitt eget förhållande till överheten konkretisera idén om rättsstaten. Till
angelägenheten fördenskull att den enskilde kan vara övertygad om JO:s
oberoende ställning återkommer framställningen i det följande. - Inspektioner,
projekt, vägledande uttalanden och annan JO:s verksamhet utanför
klagomålsprövningen tar i och för sig också sikte på medborgarskydd och
rättssäkerhet men mera på det abstrakta planet som uttryck för ett allmänt
tillstånd i rättsskipning och förvaltning. Det är härvidlag inte så mycket den
enskilde som kollektivet av enskilda som träder i blickfältet. Verksamheten
blir därmed inriktad på enhetligheten i rättstillämpningen i stora drag och på
bevakning av utvecklingslinjer och tendenser. Iakttagelserna får i det
perspektivet sin betydelse bestämd av frekvensen av påtalbara förhållanden,
av deras andel i granskade fall. JO:s reaktioner blir i motsvarande mån
allmänna och principiellt hållna, vilket inte i och för sig innebär att de skulle
vara mindre ägnade att bli tagna på allvar. Ansvarsfrågorna träder emellertid
lätt i bakgrunden och med dem naturligtvis åklagarfunktionen. Verksamheten
är i denna del riktad mot framtiden med styrning och kurskorrigering,

KU 1986/87:2

Bilaga 1

76

inte på upprättelse och ansvar i det enskilda fallet. Inte individen utan
fastmera kollektivet framträder i detta perspektiv som bärare av det anspråk
på rättssäkerhet som JO skall bevaka. - Ramlagstiftningstekniken som nu
griper omkring sig alltmera ställer givetvis JO-ämbetet inför särskilda
påfrestningar. Lagstiftaren överlämnar med denna teknik till myndigheterna
att bestämma tillämpningen på grundval av de bedömningar som enligt
traditionellt betraktelsesätt borde göras av lagstiftaren själv och av honom
omsättas i precisa regler. Här är inte platsen att ta ställning till denna teknik
som sådan. Utmärkande för den är emellertid den ymniga förekomsten av
hänvisningar till olika ”allmänna intressen” - ofta uttryckta i i målformuleringar
- som grund för tillämpningen i enskilda fall. Den vida ram som
härmed lämnas åt tillämpningen möjliggör till innehållet vitt skilda beslut
med i grund och botten samma motivering: att de medverkar till uppnående
av lagens ändamål. Den enskildes situation blir i samma mån en funktion av
myndigheternas omsorg om det intresse lagen skall främja, inte av preciserade
kriterier för dess tillämplighet. - Det ligger i öppen dag att JO måste råka i
avsevärda svårigheter att få fäste i en sådan lag för odiskutabel kritik av
myndigheternas sätt att göra bruk av sina befogenheter och att JO
fördenskull med kritiska synpunkter lätt kan komma att finna sig engagerad i
en kontroversiell situation med politiska implikationer. Det är ju i tillämpningen
av ramlagarna intresseavvägningar och värderingar, inte traditionell
analytisk lagtolkning som bildar beslutsunderlag. Det lämnar utrymme för
avgöranden som inte är åtkomliga för en i egentlig mening politiskt
oangriplig granskning och kritik. Endast formföreskrifterna - procedurreglerna
- återstår som föremål för en bedömning som skall övertyga genom
bedömarens oberoende och sakkunskap. Det synes inte uteslutet att de
omvittnade svårigheterna på senare tid att vidmakthålla JO-ämbetets
auktoritet kan till någon del ha sin förklaring häri. I alla händelser lär det inte
kunna förnekas att ramlagstiftningstekniken till själva sin natur är ägnad att
minska utrymmet för aktioner från JO:s sida under påstående om saklig
oriktighet i lagtillämpningen. - Mot den här tecknade bakgrunden kan det
förefalla ligga i linje med utvecklingen att, såsom utredningen föreslår, flytta
tyngdpunkten i JO:s verksamhet från klagomålsärendena till vägledning och
liknande uppgifter. Å andra sidan framstår det på samma betingelser som så
mycket mer angeläget att JO tar sig an medborgarnas klagomål över påstådd
felaktig, godtycklig eller av ovidkommande hänsyn bestämd lagtillämpning
eftersom ramlagstiftningen onekligen är ägnad att inge den enskilde misstro i
fråga om de sakliga grunderna för särskilda avgöranden och framkalla en
känsla av vanmakt i förhållandet till överheten. - Sist i promemorian anförs
följande. JO-ämbetet är som symbol för rättsstatstanken av vital betydelse i
vårt samhällsskick. Angelägenheten att säkerställa dess effektiva funktion
och vidmakthålla dess anseende kan inte överskattas. Under senare år har
svenska medborgare i ökande omfattning hänvänt sig till de judiciella
europaorganen i Strassburg för att söka sin rätt i konflikter med det
allmänna. Skulle det till någon del få återföras på en tilltagande misströstan
om JO-ämbetets förutsättningar och förmåga att fylla sin traditionella
uppgift är det något som ger anledning till eftertanke.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

77

Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet (i vars yttrande universitetets
samhällsvetenskapliga fakultetsnämnd instämt) betonar JO:s roll som
ett organ till vilket den enskilde kan vända sig med problem i sin relation till
myndigheterna. Enligt institutionens uppfattning skall detta vara JO:s
centrala uppgift. Institutionen anser det synnerligen viktigt att den klagande
upplever att JO verkligen prövar hans fall.

Sveriges advokatsamfund: JO-ämbetets effektivitet har under senare år -framför allt efter ämbetsansvarets avskaffande år 1976 - varit föremål för
debatt och kritik. Det genomgående temat i kritiken har varit att man
ifrågasatt JO:s vilja, förmåga och resurser att fylla sina uppgifter att vaka
över att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när. JO
har av kritikerna beskrivits som ”tandlös”, en ”papperstiger”, vars åtgärder
och uttalanden endast undantagsvis fört till ändring i myndigheternas
attityder och - än mindre - varit till någon hjälp för den enskilde som ansett sig
orättfärdigt behandlad. - Även om kritiken säkerligen i många fall varit
obefogad, överdriven eller grundad på alltför dålig kännedom om de
enskilda fallen kvarstår nog såväl hos allmänheten som hos många jurister
intrycket att JO-ämbetet idag ej är det värn för medborgarna som skulle
behövas i vårt genomreglerade och starkt byråkratiserade samhälle. - Enligt
samfundets mening beror medborgarnas tilltro till JO framför allt av det sätt
på vilket han förmår ingripa i enskilda ärenden. Om detta antagande är
riktigt bör eventuella reformer främst ta sikte på klagomålsprövningen och
därmed sammanhängande uppgifter. - Samfundet anför vidare bl.a. följande.
Enligt samfundets mening bör man ej överdriva gemene mans intresse för
de formella inslagen i den offentliga verksamheten. Vad som upprör de
enskilda medborgarna - vare sig ett ärende gäller dem själva som individer
eller exempelvis ett företag som de leder - är sådant som de uppfattar som
”orättvisor” dvs klagotolkningar som leder till obegripliga, orimliga eller
”omänskliga” konsekvenser i det enskilda fallet. Sådana resultat av förvaltnings-
och rättskipningsverksamheten kan naturligtvis i vissa fall vara
oundvikliga - inte ens den mest fulländade lagstiftning kan ge garantier för att
inte en dom eller ett förvaltningsbeslut kan te sig svårförståeligt för den som
drabbats. Det är i sådana lägen som JO har unika möjligheter som inte står de
ordinära organen till buds. För den enskilde är det just vetskapen om att JO
står utanför - och samtidigt på visst sätt ovanför - de ordinära myndigheterna
som inger förtroende och hopp i en situation som eljest kunde te sig hopplös.
(Att JO därutöver måste behandla en hel del oberättigade och kverulantiska
klagomål är ett pris som får betalas för de rättssäkerhetsgarantier som har
tillförsäkrats medborgarna.)

Vapenfrinämndens ordförande anger att han, när det gäller frågan om JO:s
uppgifter, kan ansluta sig till utredningens synpunkter, inte minst till det ofta
upprepade uttalandet att JO bör vara ett extraordinärt organ, samt att han
saknar ett betonande av att JO också bör verka för att hjälpa den enskilde till
hans rätt och se till att han får upprättelse när han blivit illa behandlad.

Åklagarmyndigheten i Göteborgs åklagar distrikt: JO-ämbetet har sedan sin
tillkomst haft en självständig ställning i samhället. Det är synnerligen viktigt

KU 1986/87:2

Bilaga 1

78

att JO-ämbetet behåller sin självständighet som extraordinärt organ, vilket
utredningen starkt betonar.

3. Avvägningen klagomålsprövningen/inspektions- och
projektverksamheten m.m. (bet. 8.1,8.3.1,8.4.3 och 8.5)

3.1 Klagomålsprövningen

Utredningens synpunkter på avvägningen mellan klagomålsprövningen och
inspektions- och projektverksamheten (se bl.a. bet. 8.1, s. 142) tas upp i ett
20-tal remissyttranden. I ett flertal av dessa betonas att klagomålsprövningen
bör komma i första hand och att inspektions- och projektverksamheten inte
får leda till begränsningar i fråga om klagomålsverksamheten. I det följande
redovisas de i saken anförda synpunkterna.

Domstolsverket (DV) är tveksamt till om den särskilda projektverksamheten
bör utökas eftersom en intensifierad projektverksamhet lätt kan leda till att
klagomålsprövningen och de inspektioner som sker på förekommen anledning
kommer att begränsas. Enligt DV:s uppfattning ligger det i JO:s uppgift
som en folkets ombudsman att särskilt ta ställning till påståenden från
enskilda om felaktig behandling från myndigheternas sida. Den uppgiften får
inte eftersättas t.ex. av den anledningen att JO arbetar med projekt som har
karaktären av uppföljning av ny lagstiftning.

Försvarets civilförvaltning: De arbetsuppgifter som tar den största delen av
JOs tid och resurser i anspråk kommer sannolikt även i framtiden att vara
anmälningar från allmänheten. Det är enligt civilförvaltningens uppfattning
bäst förenligt med JO-ämbetets natur att dessa ärenden och de beslut och
vägledande uttalanden som dessa ärenden resulterar i ges prioritet framför
annan verksamhet.

JK delar utredningens uttalande att inspektions- och projektverksamheten
inte får leda till att klagomålsprövningen begränsas.

JO Fiolstad erinrar om konstitutionsutskottets uttalande vid 1975 års
JO-reform att klagomålsprövningen otvivelaktigt utgör JO:s viktigaste
uppgift och den som är mest ägnad att uppfylla syftet med verksamheten i
stort. Enligt JO Holstad har det uttalandet alltjämt giltighet. JO Holstad
tillägger följande. Mycket talar för att möjligheten för den enskilde
medborgaren att få sin sak bedömd av en förtroendevald JO är en väsentlig
anledning till att institutionen omfattas av allmänhetens intresse och
förtroende. Mot denna bakgrund bör enligt min mening en reform av
JO-verksamheten utgå från att klagomålsprövningen fortfarande skall vara
den dominerande arbetsuppgiften. Det sagda hindrar givetvis inte att jag
anser mycket tala för att man ökar arbetsinsatserna beträffande den del av
tillsynsverksamheten som väsentligen bygger på JO:s egna initiativ. Jag
syftar här på prövningen av enstaka ärenden som tas upp på grundval av
uppgifter i massmedierna och på undersökningar av frågor som aktualiserats
i samband med inspektioner eller andra projekt. Och jag tror det är möjligt
att göra detta utan att klagomålsprövningen skjuts i bakgrunden.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

79

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet understryker att JO:s
viktigaste uppgift är att pröva klagomål från enskilda. Nämnden anför vidare
följande. För den enskilde, som anser sig ha blivit förorättad, är det av
utomordentligt stor betydelse, att vägen till JO står öppen utan inskränkningar.
En förskjutning av JO:s verksamhet, så att inspektionsverksamheten
ökar i omfattning på bekostnad av klagomålsprövningen, bör alltså inte
komma till stånd. Det är visserligen angeläget, att JO fortsätter med sin
inspektions- och projektverksamhet - bl.a. på det kommunala området - men
inom ramen för de ekonomiska resurser som ställs till JO:s förfogande måste
klagomålsprövningen ha prioritet.

Kammarrätten i Stockholm: Domstolen vill starkt betona att klagomålsprövningen
måste komma i första rummet när det gäller inriktningen av JO:s
verksamhet. Den är av stor vikt för rättssäkerheten och utgör en yttersta
säkerhetsventil för den enskilde som känner sig utsatt för övergrepp eller
bollas mellan olika myndigheter. Klagomålen måste också typiskt sett vara
den naturligaste inkörsporten när det gäller att komma underfund med och
rätta missbruk i enskilda fall. De kan i sin tur initiera en bredare kontroll
inom en viss sektor där mer frekventa fel visat sig förekomma.

Lantbrukarnas riksförbund anser det vara av vikt att JO:s nuvarande rutiner
för klagomålsprövning inte urholkas. Den nuvarande generösa praxisen (s.
157) är väsentlig för uppfyllande av JO:s uppgift gentemot riksdagen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: JO:s prövning av klagomål från
enskilda upptar enligt utredningen en stor del av verksamheten. Över 3 000
klagoskrivelser inkommer per år till JO. Att envar kan påkalla en granskning
av JO när myndigheterna kan befaras ha handlat felaktigt har blivit något av
en medborgerlig rättighet. Denna del av JO:s verksamhet är viktig och bör
inte inskränkas.

Rikspolisstyrelsen har inget att erinra mot utredningens förslag att JO:s
projektverksamhet bör intensifieras men anser att detta inte bör drabba
behandlingen av klagoärenden utan i stället bör medföra en begränsning av
antalet rutininspektioner.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm ansluter sig till utredningens bedömning
beträffande JO:s klagomålsprövning att JO:s generösa praxis bör bestå och
att några regler i syfte att begränsa klagomålsprövningen inte bör övervägas.
Detta är betydelsefullt inte minst mot bakgrunden att det ur allmänhetens
synpunkt torde vara just klagomålsprövningen som är JO:s mest iögonfallande
uppgift.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Göteborgs universitet instämmer
helt i utredningens bedömning att ämbetets verksamhet som hittills bör
inriktas på att tillvarata den enskildes intresse av lagenlig och korrekt
behandling från myndigheternas sida. Stor vikt bör därför även fortsättningsvis
läggas vid behandlingen av klagoärendena. Inspektions- och projektverksamhet
bör inriktas mot områden där klagomålen är speciellt frekventa eller
allvarliga.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

80

Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet (i vars yttrande universitetets
samhällsvetenskapliga fakultetsnämnd instämt): Utredningens syn på
JO:s befattning med klagomålsprövningen delas av institutionen. Denna del
av verksamheten får inte minskas till förmån för t.ex. inspektioner. Även om
ett klagomål i princip gäller samma sak som JO tidigare prövat, är det för den
enskilde betydelsefullt att få sin sak prövad. Det är angeläget att utredningens
ståndpunkter i detta hänseende väger tungt vid en ev förändring av
JO-ämbetet.

Sveriges advokatsamfund anser att klagomålsprövningen bör prioriteras i
förhållande till inspektions- och projektverksamheten. Samfundet fortsätter:
Inspektioner - särskilt oförberedda sådana - har naturligen sin givna plats i
JO:s verksamhet. Samfundet hyser emellertid uppfattningen att värdet av
denna verksamhet inte skall överdrivas, när det gäller skyddet för de
medborgerliga rättigheterna. Förvisso avslöjas genom inspektionsverksamheten
en del brister framför allt i handläggningsrutiner. Om dessa brister ej
lett till allvarligare rättsförluster i något enskilt fall har JO:s inspektion
emellertid i princip ej haft större betydelse för den enskilde än den ledande
och övervakande verksamhet som utförs - eller bör utföras - av respektive
myndighets egen verksledning eller av dess närmast överordnade myndighet.

Sveriges domareförbund: Det torde bli oundvikligt att JO i första hand ägnar
sig åt behandling av klagomål och av problem som uppdagas genom
klagomål. Det vore högst olyckligt om den säkerhetsventil inom svensk
byråkrati, som JO utgör, inte av allmänheten skulle uppfattas som effektiv.
Man måste därför acceptera den ökade arbetsbörda för JO som kommer av
att människor inte längre självklart finner sig i myndigheters åtgöranden. -Eljest torde klagomålsprövning inte vara en särdeles effektiv metod att
upptäcka fel och brister i lagstiftningen och myndigheternas sätt att fungera.
JO:s egna initiativ, som kan göras planmässiga och målinriktade, torde ge
betydligt mer i detta hänseende.

Åklagarmyndigheten i Göteborg: Det är viktigt att organisationen kvantitativt
blir så stor att alla klagomål kan få en sådan kvalitativ handläggning att de
klagande inte får uppfattningen att JO ej haft tid att sätta sig in i deras fall.
Härvid skall även beaktas att inspektions- och projektverksamheten inte får
eftersättas på grund av att klagomålsprövningen tar större delen av JO:s tid i
anspråk. Organisationen skall således göras sådan att det finns utrymme
både för klagomålsprövning och för inspektions- och projektverksamhet.
JO:s anseende skulle sjunka om organisationen blir sådan att den rättssökande
allmänheten eller de myndigheter och tjänstemän, som JO har tillsyn
över, får uppfattningen att JO på grund av organisatoriska brister inte kan ge
riktiga och väl underbyggda beslut.

I remissyttrandena från försäkringsöverdomstolen (presidenten), kammarrätten
i Göteborg, RÅ och vapenfrinämnden (ordföranden) argumenteras för en
begränsning av JO:s klagomålsprövning.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten) uppger att han, med den erfarenhet
han har från sina JO-år, känner viss tveksamhet inför utredningens ställ -

KU 1986/87:2

Bilaga 1

81

6 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr2

ningstagande att klagomålsprövningen alltjämt skall vara den helt dominerande
delen av JO:s arbetsuppgifter. I remissvaret anförs i saken följande.
Det kan visserligen sägas vara viktigt att allmänheten alltid skall kunna nå
fram till riksdagens ombudsman med sina klagomål mot en myndighet eller
tjänsteman. Har den klagande befogad anledning att vara missnöjd skall han
givetvis kunna räkna med JO:s hjälp att få saken utredd och bedömd.
Merparten av klagomålen är emellertid inte av denna art. Tvärtom är de
mycket ofta - sett ur objektiv synpunkt - onödiga. Den klagande kan ha
missförstått tjänstemannens eller myndighetens beslut eller agerande. Han
kan också vara okunnig om eller vilseledd angående gällande bestämmelser.
Ibland har han en allmänt kverulantisk läggning eller kommit att hamna i en
rättshaveristisk situation. Alltför ofta tror han att JO kan sätta annat beslut i
stället för det beslut som han är missnöjd med eller att JO eljest har
befogenheter som kan leda till rättelse i sak eller skadestånd. I samtliga här
redovisade fall blir JO:s insats i stort sett begränsad till att upplysa den
klagande om det rätta förhållandet, en sak som lika bra kan göras av
vederbörande myndighet eller tjänsteman. För JO innebär denna del av
klagomålsprövningen en stor arbetsbelastning inte bara på grund av ärendenas
mångfald utan också till följd av den informativa utformning som JO ger
sina beslut. Däremot leder dessa ärenden sällan fram till att JO kan utdela
någon kritik eller göra några vägledande uttalanden. - I ett läge där man
diskuterar att omorganisera JO till ett enmans-ämbete blir det nödvändigt att
överväga möjligheter för JO att begränsa sin skyldighet att pröva alla
klagomål. Men även oberoende av hur man ställer sig till den frågan kan skäl
anföras för att begränsa klagomålsprövningen och bereda JO större utrymme
för att ägna sig åt viktigare frågor, t.ex. initiativärenden. Jag anser att man i
JO:s instruktion bör överväga en bestämmelse som styr in JO-verksamheten
på väsentligheter. Hur en sådan regel bör utformas är jag inte beredd att
närmare ange. Syftet bör emellertid vara att ge JO uttryckligt stöd för att inte
behöva pröva alla klagomål som anförs. Vill man inte gå så långt kan man
överväga att låta JO gå tillbaka till den gamla ordningen, vilken såvitt jag vet
tillämpas alltjämt av JK, att klagomål som ej tas upp till närmare bedömning
avskrivs i diariet med anteckning endast av orden ”utan åtgärd”. Aven en
sådan ordning bör ha sanktion ifrån riksdagens sida lämpligen genom någon
markering i instruktionen. - Mot det anförda kan i och för sig sägas att det är
en viktig rättsvårdande uppgift att en klagande blir upplyst om det rätta
förhållandet och att han efter JO:s besked kanske bättre förstår varför
myndigheten handlat som den gjort och därmed får en positivare attityd till
myndighetsutövningen. Med det system för omprövning av myndigheters
beslut som är under utarbetande i regeringskansliet och med den ökade
satsning som myndigheterna sedan länge gjort på utförligare och bättre
motiverade beslut kan dock en del av denna informationsinsats tas över av
myndigheterna. I en situation då det måste övervägas att skära i JO:s
arbetsbelastning blir trots allt dessa klagomålsärenden de som i första hand
bör kunna sorteras bort.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Kammarrätten i Göteborg: I betänkandet (s. 157) uttalas att JO tillämpar en
generös praxis när det gäller klagomålsprövningen. Enligt utredningens

82

mening är det önskvärt att denna praxis består. Kammarrätten kan inte dela
denna mening. Den låter sig inte förenas med en utökad inriktning på
inspektionsverksamhet. Klagomålsprövningen måste därför begränsas. JO
bör i första hand vara en kontrollant av det rättsliga systemets effektivitet och
ändamålsenlighet och inte en klagoinstans. - JO synes endast i begränsad
omfattning ha utnyttjat sin möjlighet att inte pröva klagomål av mindre
intresse. En bestämmelse i ämnet bör därför tas in i JO-instruktionen. Denna
kan lämpligen utformas efter mönster av den generalklausul som fanns före
år 1975 och förslagsvis ges följande lydelse. ”Justitieombudsmannen bör
avskriva klagoärende från handläggning, om han finner att det inte kan vara
av väsentlig betydelse från allmän eller enskild synpunkt att saken utreds.” -Med stöd av en sådan bestämmelse skulle t.ex. ett ärende där klaganden inte
har personligt intresse kunna avskrivas om det inte av andra skäl finns
anledning att behandla det.

RÅ anser att klagomålsprövningen borde kunna begränsas väsentligt. I
remissvaret anför RÅ bl.a. följande. Erfarenheten torde visa att en mycket
stor del av de klagomål som förs fram till JO rör utomordentligt begränsade
frågor eller frågor som eljest är av ringa vikt sett från allmän synpunkt. Enligt
min mening finns det fog att ifrågasätta om JO:s verksamhet blir mest
rationellt inriktad och till bästa gagn för ett främjande av rättssäkerhet och
korrekt handläggning om den i så stor utsträckning som f.n. sker och som
utredningen synes vilja förorda skall styras av de enskilda klagomålen. JO
bör, som jag ser det, ges långt större frihet än f.n. att efter eget skön ta upp
eller lämna utan åtgärd anförda klagomål. Frågor som, objektivt sett,
bedöms vara av ringa betydelse såväl för den enskilde som från allmän
synpunkt borde sålunda regelmässigt kunna lämnas därhän eller tas upp
endast i den mån utrymme för handläggning finns. Å andra sidan borde,
eventuellt efter uttalande av riksdagen, prioritet kunna ges åt sådana
klagomål som hänför sig till exempelvis ny lagstiftning, visst område där
rättssäkerhetskraven bör ställas särskilt högt, områden där brister erfarenhetsmässigt
förekommer i handläggningen, andra områden där det är särskilt
angeläget att följa rättstillämpningen och rättsutvecklingen. Görs inte
klagomålsprövningen mer flexibel torde det allt större antalet klagomålsärenden
komma att begränsa verksamheten i övrigt, såvida inte ämbetet
tillförs nya resurser.

Vapenfrinämnden (ordföranden): Utredningen understryker att prövningen
av klagomål från enskilda har central betydelse. Detta är nog riktigt men
måhända har utredningen något överskattat betydelsen av klagomålsprövningen.
En blick på statistiken visar att utgången i klagoärendena endast
ganska sällan blir att klaganden ”får rätt”. -1 de ärenden som JO tar upp på
eget initiativ är utfallet ett helt annat. De ämnesinriktade inspektionerna och
projektverksamheten ger också mycket goda resultat även om det kan vara
svårt att belägga resultaten rent statistiskt. Man bör därför inte ställa sådana
krav på JO:s klagomålsprövning att han hindras från andra aktiviteter. -Utredningen nämner att det tidigare övervägts att införa en regel om
avvisning av klagomål från den som inte har något personligt intresse i saken.
Tanken har dock avvisats och utredningen tar inte själv något initiativ på

KU 1986/87:2

Bilaga 1

83

denna punkt. För egen del vill jag säga, att JO givetvis bör vara oförhindrad
att ta upp även klagomål från den som saknar personligt intresse i saken men
att det kan finnas anledning att skriva in en regel om att JO inte är skyldig att
ta upp sådana klagomål. För att belysa den betydelse frågan har vill jag
nämna att jag varit med om att en och samma person anfört omkring 200
klagomål under samma år utan att något av dem berörde hans egna
angelägenheter. Det skulle över huvud vara ett stöd för JO om han kunde
falla tillbaka på en uttrycklig regel om att han inte är skyldig att pröva alla
klagomål. Regeln skulle få betydelse också i vissa situationer där klaganden
visserligen är personligen berörd men där saken är av utomordentligt ringa
betydelse. Jag har skrivit av flera sådana klagomål men då ofta fått ovettiga
svar som lättare kunnat bemötas om jag haft en uttrycklig lagregel att falla
tillbaka på.

3.2 JO:s rutininspektioner

Utredningens ståndpunkt att JO:s rutininspektioner bör begränsas (se bl.a.
bet. 8.4.3, s. 172 f.) delas av bl.a. domstolsverket, hovrätten över Skåne och
Blekinge, kammarrätten i Stockholm, konsumentombudsmannen, Lantbrukarnas
riksförbund, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i
Kopparbergs län, riksförsäkringsverket, rikspolisstyrelsen och Svenska kommunförbundet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge: Som utredningen framhållit måste
samtliga moment - alltså såväl inspektions- och projektverksamheten som
klagomålsprövningen - finnas kvar för att JO skall kunna fullgöra sin
tillsynsverksamhet på ett tillfredsställande sätt. I prioriteringshänseende
framstår för hovrätten rutininspektionerna som minst angelägna. Den
prioritering av verksamheten i övrigt som naturligtvis måste ske får enligt
hovrättens mening inte inkräkta på klagomålsprövningen.

Kammarrätten i Stockholm: Lika med kommittén anser kammarrätten att
JO:s rutinmässiga inspektioner kan inskränkas. Som bl.a. 1972 års JOutredning
framhöll, bör denna uppgift i första hand fullgöras av centrala
förvaltningsmyndigheter. Inspektionerna bör dock inte helt upphöra. I detta
hänseende gäller för övrigt att den dömande verksamheten i domstolarna
inte står under tillsyn av någon central myndighet.

Enligt konsumentombudsmannen torde rutinmässiga inspektioner många
gånger inte ge resultat som står i proportion till arbetsinsatsen.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Mot utredningens förordande av att
antalet rutinartade inspektioner begränsas till förmån för inspektions- och
s.k. projektverksamhet finns i huvudsak inget att invända. Det bör emellertid
framhållas att vetskapen om de mer rutinartade inspektionerna hos
befattningshavare inom JO:s tillsynsområde, torde ha en skärpande effekt på
myndighetsutövningen. Med det nu sagda vill LRF stryka under vikten av att
en omfattande projektverksamhet förekommer vid sidan av en minst lika
viktig generös klagomålsprövning. JO har också visat att dessa båda

KU 1986/87:2

Bilaga 1

84

funktioner kan rymmas inom ett och samma projekt, detta genom att
klagomålen indikerar behov av en mer allmän översyn.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför i samband med att den
förordar en begränsning av rutinspektionerna till förmån för mera ämnesinriktade
inspektioner bl.a. följande. En inspektion av en enstaka myndighet
och vad som därvid framkommer upplevs ej sällan som den myndighetens
ensak, ovidkommande för andra myndigheter med liknande verksamhet.
Denna länsstyrelse har på senare tid endast vid ett tillfälle, i september 1975,
blivit föremål för en rutininspektion av JO. Länsstyrelsens erfarenhet av JO:s
inspektionsverksamhet är således begränsad. Inspektionen ledde inte till
några nämnvärda förändringar i verksamheten men de påpekanden som JO
gjorde upptogs överlag positivt. Vad som i någon mån väckte förvåning var
att så stor del av inspektionstiden ägnades åt juridiska ärenden i traditionell
bemärkelse (tillstånds- och besvärsärenden) medan mindre tid ägnades åt
andra slags ärenden inom länsstyrelsen trots att dessa är minst lika
betydelsefulla för enskilda. En förklaring härtill kan möjligen ligga i att
befattningshavarna hos JO genomgående är jurister och därför lätt ägnar sig
åt områden där de känner sig mera hemmastadda. Om inspektionsgruppen i
detta fall hade förstärkts med exempelvis en erfaren och skicklig skattechef,
länsarkitekt, överlantmätare, naturvårdsdirektör etc. eller personer med
liknande kompetens hade inspektionen säkerligen gett ett än värdefullare
resultat.

Rikspolisstyrelsen har inte något att erinra mot utredningens prioritering men
påpekar att rutininspektionerna fyller en preventiv effekt som inte bör
underskattas.

Några remissinstanser tar inte uttrycklig ställning tillförslaget att rutininspektionerna
bör begränsas. Hit hör JK, kammarrätten i Göteborg, rättshjälpsnämnden
i Stockholm och vapenfrinämnden (ordföranden). I det följande
redovisas de synpunkter som därvid framförts.

JK: Inspektionsverksamheten har säkerligen stor betydelse i arbetet att
övervaka rättssäkerheten. Utifrån mina egna erfarenheter vill jag gärna
understryka det värdefulla i att JO och hans medarbetare på detta sättet
skaffar sig kunskaper om hur myndigheterna arbetar i praktiken. En
samordning bör ske med JK:s inspektioner och ibland kanske med den
verksamhet som bedrivs av ordinarie tillsynsmyndigheter.

Kammarrätten i Göteborg: JO bör inte upphöra med den rutinmässiga
inspektionsverksamheten. En del statliga myndigheter har ju helt enkelt
ingen överordnad, inspekterande myndighet. Rutininspektioner kan också
ha sitt värde för att ge JO kontakt med myndigheter på fältet. Denna del av
verksamheten torde dock både kunna rationaliseras och samordnas med
andra kontrollorgans inspektionsverksamhet, som JK:s och riksrevisionsverkets.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm: Utredningen anser att de s.k. rutininspektionerna
bör inskränkas till förmån för den mer riktade inspektions- och

KU 1986/87:2

Bilaga 1

85

projektverksamheten. Eftersom omfattningen av JO:s verksamhet i likhet
med vad som gäller för offentlig verksamhet i allmänhet ytterst är en fråga om
resurser synes en viss prioritering av JO:s olika verksamheter vara nödvändig.
Att då ge företräde åt den riktade inspektionsverksamheten framstår
möjligen som befogat men nämnden vill dock varna för att skära ned
rutininspektionsverksamheten alltför drastiskt. Dess preventiva effekt torde
nämligen vara odiskutabel, varför denna verksamhet bör bedrivas även
fortsättningsvis och i inte alltför liten omfattning. Nämnden vill i detta
sammanhang ifrågasätta huruvida metodiken att i förväg underrätta vederbörande
myndighet om en planerad rutininspektion bör bibehållas.

Vapenfrinämndens ordförande: Att antalet rutinartade inspektioner, såsom
utredningen föreslår, skall skäras ned, är kanske oundvikligt men inte desto
mindre beklagligt. Under min tid som JO kunde en rutinmässig inspektion
ofta med fördel kombineras med en ämnesinriktad sådan, dvs. JO ägnade
huvuddelen av sin uppmärksamhet åt ett visst ämne men lät någon
medarbetare ta en titt på myndighetens verksamhet i övrigt. Rutininspektioner
var också nyttiga för att ge JO och hans personal en inblick i ett för dem
kanske tidigare helt okänt område.

Invändningar mot utredningens syn på rutininspektionerna framförs i remisssvaren
från försäkringsöverdomstolen (presidenten), JO Wigelius, JO Holstad,
JUSEK och Sveriges domareförbund. I det följande redovisas de skäl,
som anförs i saken.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): I förhållande till arbetsinsatsen är
det inspektionsverksamheten som långt mer än klagomålsprövningen ger JO
tillfälle att göra vägledande uttalanden för att främja en enhetlig och
ändamålsenlig rättstillämpning. Många gånger är det också endast genom
JO:s insatser vid inspektion som det sker en rättsbildning vid sidan om
myndighetsanvisningar och -föreskrifter. Ingripanden mot enskilda tjänstemän
och myndigheter sker visserligen som utredningen framhåller mer till
följd av klagomål. Men även vid inspektioner kan påträffas omständigheter
som leder fram till kritik. Den långa rad av kritiska uttalanden som jag gjorde
mot lokala skattemyndigheter grundade sig i stor utsträckning på iakttagelser
vid inspektioner. Det har också förekommit att åtal tillkommit efter en
inspektion. Det är därför enligt min mening av värde om JO kan intensifiera
sin verksamhet på detta område. Jag tolkar utredningens förslag så att
inspektionsverksamheten totalt skall ha ungefär oförändrad omfattning men
att den bör styras över mer från rutininspektioner till riktade inspektioner
och projekt. Jag förordar att den nuvarande omfattning som rutininspektionerna
har bibehålles samtidigt som projektverksamheten intensifieras.
Utrymme härför bör kunna tas från klagomålsprövningen. - Som skäl för mitt
ställningstagande vill jag ytterligare anföra följande. För att ombudsmannen
skall kunna med sakkunskap bedöma ett ärende som föreläggs honom måste
han inte bara vara allmänt kunnig om lagstiftningen, om lagtolkning och
praxis. Han måste också vara väl orienterad om det förvaltningsområde som
klagomålet hänför sig till. Här gäller det inte endast att kunna något om de
myndighetsföreskrifter, allmänna råd och rekommendationer som styr

KU 1986/87:2

Bilaga 1

86

verksamheten. Han måste också vara förtrogen med verksamheten som
sådan, med dess praktiska utövande, med förutsättningar för tjänstemännens
arbete, deras arbetsvillkor, osv. Kunskap om och insyn i dessa
förhållanden kan ombudsmannen många gånger inte förvärva på annat sätt
än genom inspektion av myndigheten på platsen. Det som utredningen kallar
för rutininspektioner är för det mesta en kombination av inspektion och
studiebesök för ombudsmannen och hans medarbetare. Studieinslaget är
enligt min mening av största värde för JO. Ytterst bildar de iakttagelser som
JO gör och de erfarenheter och kunskaper han förvärvar vid inspektionerna
den bas på vilken JO sedan kan grunda sin auktoritet som lagtolkare och som
vägledare i rättsliga frågor och i lämplighetsfrågor. Den rättsbildande
verksamhet som JO kan bedriva grundas också i stor utsträckning på
inspektionsrön. Det är som utredningen framhåller otänkbart att kunna
rekrytera någon person till JO-ämbetet som redan från början besitter och
behärskar kunskaper över hela det område som JO har att utöva tillsyn över.
Det vore därför att riskera JO-ämbetets ställning om utrymme inte kan ges
för en inspektionsverksamhet av sådan omfattning att JO alltid är välinformerad
om sådana förhållanden varöver ingen kan yttra sig. - Jag ser det också
som värdefullt om rutininspektioner - eller säg hellre återkommande
inspektioner - inom vissa verksamhetsområden alltjämt kan komma till stånd
av rent sakliga skäl. Jag tänker då på inspektioner av sådana myndigheter och
inrättningar, där personer vistas som fråntages friheten genom tvång. Dit hör
alltså kriminalvårdsanstalter, psykiatriska sjukhus m.fl. Erfarenheten har
visat att personer som vistas på sådana inrättningar upplever det som
värdefullt att personligen kunna komma till tals med JO vid besök av honom
på platsen. JO har också många gånger funnit anledning att ingripa som följd
av iakttagelser vid sådana inspektioner.

Enligt JO Wigelius förefaller det ganska onyanserat att generellt förorda en
omläggning från inspektions- till projektverksamhet. I rutininspektionsfrågan
anförs i remissyttrandet vidare bl.a. följande. Några rena ”rutininspektioner”
tillåter tiden knappast numera, utan de inspektioner som kallas så lär
väl, såvitt jag vet, på alla tillsynsområdena ha någon viss relevant anledning,
även när de inte avser utredning av ett på förhand bestämt sakförhållande.
Anledningarna kan naturligtvis variera. Proportionsvis många klagomål mot
en myndighet kan vara en anledning, likaså att tillsynen från ordinarie håll är
märkbart svag eller att några vissa ärendetyper med fördel kan studeras hos
myndigheten. Särskilt intresse ägnas i anslutning till klagomålsprövningen åt
vad man kan kalla konfliktzoner, t.ex. kriminalvårdsanstalter med särskilt
tungt klientel. Det bör väl också nämnas att genomlysningen vid en
inspektion alltid är riktad så till vida som man har ett program för vad som
skall undersökas. - Att tillsyn i form av inspektion eller liknande är något
nödvändigt inom en stor del av myndighetssfären bestrides nog inte.
Däremot synes utredningen anse att den behövliga tillsynen redan finns eller
kan ordnas genom andra organ än JO. Det är också min mening att JO inte i
onödan bör bidraga till dubblering av tillsynen. Det är dock ett lätt
konstaterat förhållande att den ordinarie tillsynen, i vart fall såvitt gäller det
rättsliga, på många områden inte är effektiv, vanligtvis av den respektabla

KU 1986/87:2

Bilaga 1

87

anledningen att resurserna inte räcker till mer än besök med genomgång av
allmän policy, ekonomi, personalfrågor o.dyl. Förhoppningen att här skall
ske förbättringar genom ordinarie tillsynsmyndigheter frestar mig att jämföra
med 1972 års JO-utredning, som torde ha räknat med att JK skulle kunna
åläggas att övertaga största delen av JO:s inspektionsbörda. - Vidare har det
alltid ansetts vara en angelägen uppgift för JO att genom egen iakttagelse
försäkra sig om att miljö och behandling är drägliga för dem som av skilda
orsaker är underkastade institutionella frihetsberövanden. Jag tar för givet
att inspektioner i detta syfte vid arrester, häkten och kriminalvårdsanstalter
även fortsättningsvis bör äga rum och att detsamma gäller även vissa andra
slag av institutioner, t.ex. för barna- och ungdomsvård och för mentalvård.
Även den mindre kännbara begränsningen av den personliga friheten som
föranleds av värnpliktstjänstgöringen har f.ö. ansetts ge anledning till
uppmärksamhet från JO:s sida beträffande bl.a. förläggningar, hygienanordningar
och fritidsarrangemang m.m. - Det brukar från de aktiva ombudsmännens
sida hävdas att en lämpligt avvägd inspektionsverksamhet också är
nödvändig för att JO och hans medarbetare skall kunna skaffa sig och
vidmakthålla tillräcklig kännedom om förhållanden och frågor inom de
myndighetssystem han har att övervaka. Erfarenheterna från klagomålsprövningen
förslår inte tillnärmelsevis härför. Detta kan belysas av följande:
Antalet taxeringsbeslut torde per år vara ungefär 6 milj. Av dessa beslut
överklagas i ordinarie väg omkring 150 000. Klagomålen hos JO på detta
område är kanske 400. Vad beträffar polisen motsvaras ett par milj.
ingripanden per år av några hundra klagomål hos JO. Det är väl en
självklarhet att de glimtar av verkligheten JO får del av på detta sätt måste
kompletteras med genomgångar och samtal hos myndigheterna så att han får
en någorlunda tillförlitlig bild av dessas verksamhet. Om man därvid
använder beteckningen inspektion eller föredrar att tala om besök, kan inte
ha någon betydelse.

JO Holstad: Utredningen anger inte närmare vad man avser med rutininspektioner.
På mitt tillsynsområde företar jag regelbundet återkommande
inspektioner endast inom den militära sektorn. Även om dessa inspektioner
är styrda och tematiskt upplagda är de givetvis också rutinartade i den
meningen att de förekommer ofta. Om utredningen menar att antalet
inspektioner av detta slag bör minska kan jag inte ansluta mig till den
uppfattningen. Enligt min mening är dessa inspektioner mycket viktiga även
om de inte alltid leder till vägledande uttalanden för en större krets. Främst
utgör de en rättssäkerhetsgaranti för de värnpliktiga vid förbanden, men de
är också av värde för de befattningshavare som handhar den militära
rättsskipningen.

JUSEK: Det är JUSEK:s uppfattning att rutininspektioner är av mycket stor
betydelse för JO:s kontrollfunktion. Dels ger den JO möjlighet till kontroll
av hur tjänstemännen tillämpar lagar och författningar, vilket är av särskilt
stor betydelse i de fall den inspekterade myndighetens verksamhet inbegriper
rätt till tvångsingripanden mot enskilda samt i de fall verksamheten berör
enskilda, vilka befinner sig i underläge i förhållande till myndighetsutövarna,
exempelvis de värnpliktiga. Självklart föregås alltid dylika inspektioner av

KU 1986/87:2

Bilaga 1

88

noggrann planering och inriktningen av desamma har i förväg bestämts. De
kan exempelvis gälla tillämpningen av vissa rättsregler eller någon speciell
del av myndighetsutövningen. Inspektionerna följs regelmässigt av en
noggrann genomgång av vad som framkommit och diskussion sker om
verksamheten och därmed förekommande problem. Rutininspektionerna är
således ytterst väsentliga för kontrollfunktionens utövande, både för den
inspekterade myndigheten och dess tjänstemän och JO, som genom dessa
kan hålla sig väl å jour och underrättad om utvecklingen inom myndighetens
verksamhetsområde. - JUSEK vill framhålla att iakttagelser vid inspektioner
inte sällan leder till underhandskontakter med vederbörande regional- eller
centralmyndighet, vilken därigenom ges möjlighet att till behandling uppta
frågor om behovet och utformningen av nya anvisningar för underordnade
myndigheters rättstillämpning och handläggning av mål och ärenden.
Behovet av rutinspektioner kan variera mellan olika myndighetsområden
och från tid till annan. Omfattningen av rutininspektioner är emellertid något
som vederbörande ombudsman måste avgöra. Minskningen av inspektioner
från vissa centrala myndigheter under senare tid understryker behovet av att
JO:s inspektioner ej minskar. - Enligt JUSEK:s mening skulle en minskning
av JO:s rutininspektioner få negativa konsekvenser för JO:s kontrollfunktion
och rättssäkerheten.

Sveriges domareförbund anger att utredningen synes ha undervärderat
rutininspektioner. Förbundet fortsätter: Enligt förbundets mening är det vid
systematisk genomgång av en myndighets eller av flera likartade myndigheters,
t.ex. domstolars, ärenden som de stora insatserna kan göras. En sådan
genomgång ger också de största rättssäkerhetsvinsterna.

3.3 JO:s ämnesinriktade inspektioner/JO:s projektverksamhet

Utredningens uttalanden om en intensifiering av JO:s ämnesinriktade
inspektioner/JO.s projektverksamhet (i första hand bet. 8.4.3, s. 172 ff.)
behandlas närmare av ett 15-tal remissinstanser av vilka de flesta ansluter sig
till utredningens överväganden. I det följande redovisas vissa av de
synpunkter som framförts i frågan.

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd anser det viktigt att JO bedriver en
omfattande systematisk inspektions- och projektverksamhet i syfte att
klarlägga rättstillämpningen inom komplicerade lagstiftningsområden.

JK: Den s.k. projektverksamheten synes ha stora fördelar. Såvitt jag förstår
måste dock en sådan verksamhet vara mycket personalkrävande, och det
förefaller inte mig realistiskt att den annat än undantagsvis skall kunna
bedrivas inom ramen för ett JO-ämbete av ungefär den storlek som ämbetet
har nu.

JO Holstad anger att han är positiv till att s.k. projektverksamhet bereds ett
ökat utrymme. Han tillägger att det är viktigt att projekten reserveras för
områden där frågor om den enskildes rättssäkerhet står i förgrunden.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

89

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet anser att det finns
anledning att intensifiera JO:s arbete med ämnesinriktade inspektioner och
projektverksamhet.

Enligt kammarrätten i Göteborg torde inspektionsverksamheten, främst den
ämnes- och projektinriktade, vara viktigare än klagomålsprövningen för att
upptäcka brister i det rättsliga systemets effektivitet och ändamålsenlighet.
Kammarrätten anger att den därför delar utredningens uppfattning att JO:s
verksamhet i framtiden i högre utsträckning än hittills bör inriktas på
inspektionsverksamhet.

Kammarrätten i Stockholm: Projektverksamheten har i en del fall varit
värdefull. Kammarrätten tänker i första hand på den ”branschöversyn” som
har gjorts inom skatteområdet. Det är av vikt att projektverksamheten drivs
med sikte på att få rättelser till stånd inte endast av oriktig rättstillämpning
utan även av oklara eller annars dåliga författningar och anvisningar.
Däremot bör JO inte ägna tid åt allmän lagtolkning - exempelvis rörande
kronofogdars befogenhet att ta del i rutinmässiga poliskontroller på väg eller
att företa flygspaning - åtminstone så länge som ämbetet har en alltför stor
balans av oavgjorda klagomål från enskilda.

Enligt konsumentombudsmannen (KO) torde rutinmässiga inspektioner
många gånger inte ge resultat som står i proportion till arbetsinsatsen. KO
fortsätter: Breda och systematiska undersökningar av en viss typ av
myndigheter eller av ett visst verksamhetsområde bör ge en bättre bild av hur
den offentliga förvaltningen sköts. JO kan då uppmärksamma generella
missförhållanden i handläggningen eller brister i lagstiftningen och vidta
lämpliga åtgärder.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: När det gäller fördelningen av JO:s
resurser mellan rutinartade inspektioner hos myndigheterna och mera
ämnesinriktade inspektioner, anser länsstyrelsen att tyngdpunkten bör
läggas på inspektioner av det senare slaget. Vid dessa kan ske en bredare och
grundligare granskning av rättstillämpning och arbetsmetoder. Inspektionen
kan uppdaga brister och visa på behov av förändringar av mer genomgripande
och principiell art. Dessa inspektioner kan på sikt leda till förbättringar
som kommer ett större antal människor till godo. - Det är viktigt, särskilt om
JO:s verksamhet i fortsättningen inriktas på ämnesvisa inspektioner, att
ämbetet kompletterar sin kompetens inom det ämnesområde som inspektionen
avser. - Det bör, som utredningen framhåller, ankomma på JO själv att
avgöra på vilka områden inspektionsverksamheten från tid till annan skall
inriktas. Länsstyrelsen vill emellertid erinra om den kraftiga ökning som
skett inom den kommunala sektorn. Allt större befogenheter läggs på
kommunala organ. Tidigare förekommande kontroll- och laglighetsgranskningar
från statliga myndigheters sida slopas eller begränsas. En ökning av
tillsynen inom det kommunala området kan vara motiverad.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen ansluter sig till utredningens
allmänna syn på de olika inspektionsformerna och projektverksamheten
(avsnitt 8.4.3). - Beträffande inriktningen är det också länsstyrelsens mening

KU 1986/87:2

Bilaga 1

90

att rättssäkerhetsaspekterna bör stå i centrum. Detta bör emellertid inte
utesluta att JO ägnar intresse också åt t.ex. organisationsfrågor. Sådana
frågor kan - liksom t.ex. utbildningsfrågor - i mycket hög grad påverka
myndighetens sätt att fungera.

Riksförsäkringsverket: Sedan 1975 års JO-reform har den tid som lagts ned på
rutininspektioner minskat, medan antalet ämnesinriktade inspektioner/
projekt ökat. Utredningen föreslår en fortsatt utveckling i denna riktning.
Som skäl härför anges bl.a. att de rutinartade inspektionerna varit för
resurskrävande i förhållande till resultatet. Verket instämmer i denna
bedömning. Samma utveckling har ägt rum i fråga om verkets uppföljning av
försäkringskassornas verksamhet. Erfarenheterna visar att de ämnesinriktade
uppföljningarna bättre svarar mot kraven på en likformig och rättvis
tillämpning av socialförsäkringens regelsystem än de tidigare mer rutinartade
uppföljningarna. Samtidigt används resurserna mer effektivt och rationellt.
Dock bör framhållas att en motsvarighet till de rutinmässiga uppföljningarna
inte helt kan undvaras. - Den tillsynsskyldighet som de centrala förvaltningsmyndigheterna
ålagts inom sina verksamhetsområden måste tillsammans
med t.ex. riksrevisionsverkets tillsyn anses vara fullt tillräcklig. Möjligheten
för JO att företa ”inspektioner på förekommen anledning” finns ju alltjämt
kvar.

Riksdagens revisorer: 1983 års JO-utredning föreslår att JO i väsentligt ökad
omfattning skall satsa sina resurser på projektverksamhet. Revisorerna kan
finna skäl för detta förslag. Vi vill dock fästa uppmärksamheten på risken av
att dubbelarbetet ökar även om JO-projekten ges ett annat huvudsyfte än att
undersöka en myndighets ekonomiska och rent organisatoriska förhållanden.
Denna risk för dubbelarbete gäller naturligtvis inte endast JO och
riksdagens revisorer utan också t.ex. JO och riksrevisionsverket. Ett
samrådsförfarande från JO:s sida synes därför vara påkallat.

RÅ: Den s.k. projektverksamheten och även i viss mån inspektionsverksamheten
styrs i dag mot vissa bestämda områden. Särskilt med den snabba
förändring och utveckling som i dag kännetecknar såväl de gamla etablerade
rättsområdena som förvaltningsrättens nyare och mera mångskiftande
tillämpningsområden är det angeläget att dessa verksamhetsformer ges
största möjliga utrymme. Tillämpningen av ny lagstiftning, rättstillämpningen
på ”särskilt känsliga områden” etc. bör komma i blickfältet.

Samhällsvetenskapliga fakultets nämnden vid Göteborgs universitet uppger att
den inte har några invändningar mot att den s.k. projektverksamheten
utökas men att den vill betona att valet av undersökningsobjekt bör styras av
erfarenheterna av klagomålsprövningen och att JO inte får utvecklas till ett
allmänt revisionsorgan som bedriver sin verksamhet parallellt med riksrevisionsverket
och riksdagens revisorer.

Sveriges advokatsamfund: Samfundet vill inte motsätta sig en intensifiering
av projektverksamheten - förutsatt att den kan ske utan minskning av
klagomålsprövningen - men vill ändå peka på risken att projektverksamhe -

KU 1986/87:2

Bilaga 1

91

ten utvecklas till ett slags allmän utredningsverksamhet, vars resultat endast i
uttunnad och abstrakt form kommer den rättssökande allmänheten tillgodo.

Sveriges domareförbund: Förbundet anser, liksom utredningen, att en viktig
uppgift för JO är att göra vägledande uttalanden och på annat sätt uppdaga
fel och olämplig lagtillämpning. Om detta är projektverksamhet, så har JO
sedan länge genom sina inspektioner hos myndigheter ägnat sig åt detta.
Enligt förbundets mening utgör inspektioner en god arbetsform. - På annat
håll i yttrandet anför förbundet vidare följande. Som förbundet antytt ovan
torde det ligga mycket av vad som utredningen betecknar som projektverksamhet
i nuvarande inspektioner av myndigheter. Dessa inspektioner skall
inte ses enbart som en kontroll utan mer som en test av standarden hos
verksamheten. Inte minst gäller detta domstolarna, där det inte finns
överordnade inspekterande myndigheter. Det bör vara en klar fördel för alla
befattningshavare vid en domstol, inte minst för domstolschefen, att en
utomstående granskar rutiner och organisation.

Vapenfrinämndens ordförande: Utredningen fäster stor vikt vid ämnesinriktade
inspektioner och s.k. projektverksamhet. Jag har samma åsikt. Man kan
av vad utredningen anfört få den uppfattningen att ämnesinriktade inspektioner
och projektverksamhet skulle vara något nytt. Så är dock inte fallet.
Redan i slutet av 1940-talet förekom sådana former av verksamhet i JO:s
praxis, något som avspeglades i de årliga ämbetsberättelserna.

Några av de remissinstanser som närmare behandlar förevarande avsnitt tar
inte uttrycklig ställning till utredningens förslag beträffande JO:s ämnesinriktade
inspektioner!projekt eller uttrycker tveksamhet mot detta. Hit hör
domstolsverket, justitierådet Holmberg m.fl., justitierådet Nyman m.fl., JO
Wigelius, JUSEK, riksrevisionsverket och rättshjälpsnämnden i Stockholm.

Domstolsverket (DV) är tveksamt till om projektverksamheten bör intensifieras,
eftersom en sådan åtgärd enligt DV lätt kan leda till att klagomålsprövningen
och de inspektioner som sker på förekommen anledning kommer
att begränsas. DV påpekar att JO:s projektverksamhet i stor omfattning rört
områden där ett tillsynsansvar har ankommit på en central förvaltningsmyndighet.
DV påpekar att de centrala förvaltningsmyndigheterna har specialkompetens
på de områden som deras tillsyn omfattar och att det därför kan
vara resursslöseri att tillsynen utövas av någon annan än tillsynsmyndigheten.
- DV fortsätter: JO:s kompetens när det gäller att göra rättsliga
bedömningar är utomordentligt hög. Samtliga innehavare av JO-ämbetet är
mycket kvalificerade domare. På många verksamhetsområden är det emellertid
ofta fråga om att göra andra bedömningar än rent rättsliga. För sådana
bedömningar saknar JO närmare kompetens. De centrala förvaltningsmyndigheterna
som har till uppgift att utöva tillsyn över det aktuella området har
emellertid sådan särskild sakkunskap som erfordras. Tillsynsmyndigheten
bör därför ha möjlighet att göra en bredare och mer generell bedömning av
verksamheten än JO har. Det är därför enligt DV:s mening lämpligare att de
centrala förvaltningsmyndigheterna gör inspektioner och studier av ny
lagstiftning som delvis har karaktär av uppföljning av lagstiftningen än att JO
gör det. JO:s projektverksamhet bör alltså enligt DV:s uppfattning vara av

KU 1986/87:2

Bilaga 1

92

en begränsad omfattning. Den bör avse i huvudsak dels de centrala
förvaltningsmyndigheternas dels domstolarnas, som ju enligt regeringsformen
11 kap. 6 § inte lyder under regeringen och därför har en särskilt
självständig ställning, tillämpning av lag.

Justitierådet Holmberg m.fl. samt justitierådet Nyman m.fl.: Ett syfte med
utredningens organisationsförslag torde ha varit att söka bemästra den
besvärande balansökningen vid JO-ämbetet. Likväl föreslår utredningen
inte några begränsningar av JO:s arbetsuppgifter. Tvärtom förordas att
verksamheten med sådana bredare undersökningar som under senare år har
lanserats såsom ämnesinriktade inspektioner och projekt bör intensifieras
ytterligare - utan att det sker på bekostnad av klagomålsprövningen. I
anledning av detta vill vi erinra om vissa uttalanden som Högsta domstolens
ledamöter gjorde i ett remissyttrande över 1975 års JO-utrednings betänkande.
Ledamöterna framhöll att den normala, mera systematiska kontrollen
över rättstillämpning och rättssäkerhet bör ankomma på andra myndigheter
och utövas med andra medel än dem som står JO till buds. Ledamöterna
avstyrkte därför en motion med förslag att JO-ämbetet skulle byggas ut till ett
”mer aktivt och systematiskt arbetande uppföljnings- och kontrollorgan åt
den lagstiftande församlingen”. Dessa uttalanden har fortfarande sin giltighet.
Vi anser alltså att man bör hålla fast vid att JO-ämbetet är en institution
av extraordinär natur. Mot denna bakgrund synes det motiverat att
JO-ämbetet i ett trängt arbetsläge dämpar ambitionerna att genomföra s.k.
projektverksamhet - trots dennas obestridliga fördelar när det gäller att
förebygga fel och främja en enhetlig rättstillämpning.

JO Wigelius: Utredningen anser att projektverksamhet bör ha företräde
framför rutininspektioner. Dessa senare kan tydligen utan olägenhet inskränkas
i ganska hög grad. Bakgrunden är att projekt är ett nytt grepp och
visat sig särskilt värdefullt. Jag vill då erinra om att inte beteckningen projekt
men saken har en historia inom JO-ämbetet. Som exempel må här endast
nämnas sådana mer omfattande utredningar som - under olika namn -publicerats av JO Bexelius om motivering av förvaltningsbeslut, av JO
Lundvik om taxeringsförfarandet och om diskriminering inom arbetsförmedlingen
samt av JO Thyresson om säkerhetspolisens verksamhet och om
tillämpningen av lagen om tillfälligt omhändertagande. För egen del får jag
nämna undersökningar angående avräkning av häktningstid och angående
tillämpningen av förmynderskapslagstiftningen. - Vad som skiljer projekt
från andra liknande ting är, såvitt jag kan se, främst redovisningsformen, som
är tänkt för och avpassad till ett mera allmänt offentliggörande. Formen är
fördelaktig för genomgång av sådana verksamheter där vissa bestämda
feltyper befaras vara vanliga eller i vart fall en viss koncentration av
intressanta fall förutses. Det lämpliga i att ge en undersökning ”bredd” är
nog i hög grad beroende av sådana förhållanden. Inom sektorer där
feltyperna och felens orsaker varierar starkt får man kanske nöja sig med en
mera jämnlöpande redovisning eller, som jag gjort i de nämnda egna fallen,
med återkommande ”artiklar” i ämbetsberättelsen. Jag bör kanske framhålla
att jag anser att de av utredningen nämnda projekten följt för sina ämnen
utmärkta modeller. -1 remissyttrandet anförs vidare bl.a. följande. En sak

KU 1986/87:2

Bilaga 1

93

förefaller mig oklar i betänkandet. Man talar om att förebygga fel i
myndigheternas verksamhet, och det har sedan länge varit en viktig aspekt på
JO:s arbete. Men uttalandena är på några punkter sådana att man undrar om
JO med det syftet också skall kunna uttala sig om lagtillämpning i abstrakt
tänkta fall där man eventuellt kan befara att fel uppkommer. Hittills har man
väl menat att de vägledande uttalandena skulle hållas i en rättslig terräng
närmast kring iakttagna konkreta fall där fel konstaterats eller åtminstone
ifrågasatts. Vad som kan befaras är att JO sätter sig i den situationen att han
tycks ha i onödan föregripit vad som ankommer på de organ som i vanlig
ordning har att tillämpa lagar och förordningar, respektive meddela föreskrifter
om tillämpningen. Under alla förhållanden torde väl JO böra
handskas varsamt med möjligheter till uttalanden in abstracto; sådana bör
nog helst göras som anförda synpunkter, inte som direkta rekommendationer
eller kraftigare fastslåenden. - Det sagda har enligt min mening ganska
stor betydelse för den vidare utvecklingen av projektverksamheten. Jag
menar att JO skall hålla sig till faktiskt inträffade fall där fel och rätt, lämpligt
och olämpligt bedöms mot de föreliggande omständigheterna, inte gå för
långt av en ambition att skapa handböcker för myndigheternas verksamhet.

Enligt JUSEK finns varken i dagens organisation eller den föreslagna något
utrymme för en ökning av projektverksamhet. JUSEK anför vidare bl.a.
följande. Det ankommer på statsmakterna att bestämma de offentliga
myndigheternas verksamhet och inriktning. Detta sker genom lagar och
författningar, råd och anvisningar och föreskrifter av skilda slag. Det
ankommer sedan på myndigheternas styrelser och chefer att inom givna
ramar söka uppnå det bästa kvalitets- och kvantitetsmässiga resultatet av
verksamheten. Förhållandena inom samma myndighetsområde kan variera
starkt beroende bl.a. på den lokala situationen och tidsmässiga förändringar
inom myndighetens område. Det måste därför ankomma på respektive
verks- och myndighetschef att noga bevaka utvecklingen inom verksamhetsområdet
och göra de prioriteringar av verksamheten som påkallas av
begränsad budget. JUSEK menar att större projekt främst bör ske på
centralmyndigheter, vilka genom sin tillsynsfunktion har kunskap och inblick
i förhållandena över hela landet. I de fall flera myndigheter berörs av projekt
bör givetvis företrädare för olika berörda myndigheter delta i sådana. -JUSEK framhåller vidare bl.a. att de större undersökningar som skett inom
JO-ämbetet varit av stort värde för kontrollfunktionen och en betydelsefull
vägledning för de berörda myndighetsområdena i deras löpande verksamhet.
JUSEK anser det väsentligt att ämbetet tilldelas tillräckliga resurser för att
kunna fortsätta denna verksamhet i samma omfattning som tidigare. - I
yttrandet anförs vidare bl.a. följande. Vissa offentliga organ har till
huvuduppgift att granska effektiviteten hos myndigheterna, nämligen riksdagens
revisorer, statskontoret och riksrevisionsverket. JUSEK ställer sig
tveksamt till det ändamålsenliga i att i en begränsad ekonomi tilldela
ytterligare en myndighet sådana uppgifter och anser att det ur nationalekonomisk
synpunkt måste vara mest ändamålsenligt att utnyttja tillgängliga
resurser på bästa sätt och för det syfte som statsmakterna angivit som riktlinje
för respektive myndighet.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

94

I yttrandet av riksrevisionsverket (RRV) anges följande. RRV har ingen
erinran mot att JO i mån av resurser också ägnar sig åt projektverksamhet,
men projektverksamheten skall då avgränsas till författningstillämpning och
dithörande frågor. Denna arbetsinriktning kan dock vid en samlad översyn
behöva ytterligare övervägas i syfte att nå en lämplig arbetsfördelning
gentemot riksdagens revisorer m.fl.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm: Ur allmänhetens synpunkt framstår klagomålsprövningen
som JO:s kanske väsentligaste uppgift. Ur myndigheternas/
befattningshavarnas synpunkt torde inspektions- och projektverksamheten
framstå som den mest betydelsefulla och därmed den ur rättssäkerhetsaspekt
mest effektiva. Den renodlade projektverksamheten, som ju exempelvis ägt
rum beträffande skatte- och taxeringsväsendet och på det sociala området,
kan - om dess betydelse övervärderas - befaras leda till den icke avsedda
effekten att påverka berörd myndighets rent rättsliga bedömning i vissa fall.
Uttalanden från JO kan alltså bli vägledande för rättstillämpningen. De
organ som har att som sista instans tillämpa gällande rätt får sällan möjlighet
att pröva JO:s uttalanden. Det kan därför ifrågasättas huruvida inte JO:s
uppfattning om innebörden i gällande rätt borde - även om JO inte
konstaterat något felaktigt förfarande från myndighetsbefattningshavares
sida - på något sätt underställas de prejudikatsbildande instansernas bedömning.
(Ytterligare synpunkter av rättshjälpsnämnden på sistnämnda fråga
återfinns under avsnitt 9.2, Rätt till tolkningsbesked.)

3.4 JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet m.m.

Utredningens överväganden (bet. 8.5) angående JO:s upplysnings- och
rådgivningsverksamhet - innefattande anordnandet av s.k. öppna hus - tas
upp i några av remissvaren, varvid bl.a. följande synpunkter framförs.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): Utredningen frågar sig om öppna
hus är en lämplig metod att använda för att komma på brister och
felaktigheter i författningstillämpningen och för att hjälpa enskilda som lidit
skada. Jag kan för min del svara att sådana aktiviteter inte synes ha någon
annan verkan än att göra JO något mera känd på orten. Samtidigt har
erfarenheten visat att dessa möten förleder enskilda att i stor utsträckning ge
in klagomål till JO som är helt dödfödda. Av de klagomål som kom in efter
det första öppna huset för invandrare var alla utom ett av den karaktären.
Som regel gällde klagomålen att JO skulle tillerkänna klaganden den rätt som
myndigheten i fråga - det rörde sig framför allt om taxeringsnämnd,
försäkringskassa och socialnämnd - inte enligt klagandens mening skänkt
denne. Det är möjligt att man kunnat sålla bättre i klagomålen efter senare
öppna hus men effekten av att JO går ut till allmänheten på detta sätt blir lätt
att allmänheten tror att JO kan göra något resultatbefrämjande i det egna
ärendet. Att JO:s möjligheter där är försvinnande små når inte riktigt fram.
Jag menar därför att JO kan använda sina resurser bättre än att satsa dem på
aktiviteter av detta slag.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

95

JK: Beträffande upplysnings- och rådgivningsverksamheten vill jag inledningsvis
framföra att det för JO:s del liksom för alla andra offentliga
tjänstemän och myndigheter naturligtvis är värdefullt om vederbörande
tjänstemän eller myndighet biträder enskilda personer med upplysningar om
exempelvis gällande rättsregler inom något område och med råd hur de
praktiskt skall förfara i sina kontakter med myndigheter. Sådan verksamhet
förekommer också i en inte ringa utsträckning inom JK-ämbetet. Den
inrymmer dock enligt min mening flera uppenbara faror. Gränsdragningen
mellan rena faktiska upplysningar och besked i rättstillämpningsfrågor är
många gånger svår. Risken för missuppfattningar är stor och vederbörande
tjänstemans opartiskhet kan lätt sättas i fråga. En alltför stor ”tjänstvillighet”
kan också komma att ta vederbörande tjänstemans tid i allt för stort
anspråk. - En felaktig eller ofullständig uppgift kan användas mot andra
myndigheter och skapa oklarhet och förvirring där. Ett särskilt problem, som
jag ofta möter i min verksamhet, är att den som fått en felaktig upplysning
och handlar utifrån den anser sig ha rätt till skadestånd av staten om
upplysningen inneburit skada för honom. Den fråga som man här i första
hand har att ta ställning till är om upplysningen lämnades ”vid myndighetsutövning”
eller som en allmän serviceåtgärd. - Av vad jag sagt nu följer att jag
måste förorda restriktivitet med den mera informella rådgivnings- och
upplysningsverksamhet som utredningen redogör för. Anordnandet av s.k.
”öppna hus” med JO-tjänstemän är enligt min mening mot den angivna
bakgrunden inte att rekommendera. Förutom de principiella invändningar
som kan riktas mot den verksamheten synes också invändningar kunna riktas
mot den från effektivitetssynpunkt.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att verksamhet
av typ ”öppet hus”, som resulterat endast i ett mycket begränsat antal
ärenden av direkt intresse för tillsynsverksamheten, alltid bör - om den över
huvud skall förekomma - komma i sista hand, när JO skall bestämma
verksamhetens inriktning.

Kammarrätten i Göteborg: Det är värdefullt att allmänheten får information
om JO:s verksamhet. Som utredningen framhåller bör detta dock ske i annan
form än s.k. öppna hus. Denna form av verksamhet tycks ha krävt mycket i
resurser men gett lite i utbyte. Det är också risk för att allmänheten
därigenom får den felaktiga uppfattningen att man normalt bör vända sig till
JO för att få sin rätt mot myndigheter.

Sveriges advokatsamfund: Beträffande upplysnings- och rådgivningsverksamheten
vill samfundet framhålla som sin erfarenhet att sådan verksamhet
lätt kan leda till missförstånd och felaktiga slutsatser hos allmänheten om
upplysningar och råd ej grundas på ingående kännedom om det enskilda
fallet. I synnerhet gäller detta frågor rörande en rättsregels innebörd eller
rörande civilrättsliga tvister. I sådana fall torde det ofta vara lämpligare att
hänvisa den frågande till exempelvis en advokat. I direktiven och i
utredningen anförs av JO anordnade s.k. öppna hus som exempel på att JO
ägnat mycket tid och intresse åt att hjälpa enskilda människor till rätta i olika
sammanhang i förhållande till myndigheterna. Med all respekt för värdet av

KU 1986/87:2

Bilaga 1

96

”öppna hus” och andra liknande s.k. PR-arrangemang framstår värderingen
av dem som något verklighetsfrämmande. Bortsett från att den till det öppna
huset inströmmande allmänheten knappast kan få någon nämnvärd personlig
kontakt med JO kan denna del av JO:s verksamhet knappast ersätta ett
kraftfullt ingripande i ett konkret ärende berörande en enskild människa.

TCO: Enligt TCO:s mening är det angeläget att JO väsentligt ökar
informationsinsatserna och ges en organisation som sätter allmänhetens
behov i centrum. Utredningen anför beträffande informationen att den inte
finner det påkallat att i förevarande del framlägga några särskilda förslag.
”Det får ankomma på JO-ämbetets ledning att avgöra i vad mån utrymme
finns för sådan verksamhet” (s. 176). För TCO framstår det som uppenbart
att allmänheten har bristfälliga kunskaper om JO och om vilken nytta
allmänheten kan ha av JO. Om detta vittnar bl.a. uppgiften att ca 40 procent
av inkomna ärenden regelmässigt avvisas/avgörs ”utan särskild utredning”.
Antalet sådana ärenden har varit i stort sett lika sedan 1969. Någon
målinriktad information har ändock inte kommit till stånd, vilket är särskilt
anmärkningsvärt när det gäller en myndighet vars verksamhet till mycket stor
del utgår från initiativ från allmänhetens sida. Informationsdelegationen
redovisade i betänkandet ”Samordnad samhällsinformation” (SOU 1984:68)
ett antal kriterier för god samhällsinformation. Dessa utgår från medborgarnas
intressen och anger att informationen skall vara lättillgänglig, lokalt
anpassad, överskådlig, avpassad efter de individuella behoven, lättbegriplig
samt att den skall skapa handlingsberedskap hos mottagaren. Från myndigheternas
synpunkt skall informationen vara väl integrerad i verksamheten,
vara professionellt planerad och utformad samt spridas med effektiva
medier. Delegationen konstaterade att även intern information och utbildning
av många myndigheter utnyttjas för att motivera alla personalgrupper
att ge allmänheten en god service. TCO vill i detta sammanhang erinra om
1975 års JO-utredning, som lämnade en redovisning över vilka som klagade
hos JO. Det var mest män, mest offentliganställda, mest välutbildade och
mest personer boende i storstäder. Av bl.a. denna redovisning drar TCO
slutsatsen att JO hittills har försummat informationen. Huvuddelen av de
telefonsamtal som inkommer till JO kommer enligt uppgift från människor
som drar sig för att skriva till JO eller som inte tror sig om att kunna det.

4. JO:s tillsynsområde. Tillsynens innehåll (bet. 8.2)

4.1 Enskilda organ

Utredningens ståndpunkt att JO:s tillsynsområde inte bör utvidgas godtas av
de remissinstanser som yttrat sig i frågan. JK ifrågasätter dock - i motsats till
JO-utredningens under bet. 8.2.4 Enskilda organ intagna ståndpunkt - om
inte tillsynen över privaträttsliga organ med offentligt reglerade uppgifter
bör utvidgas till att också avse annan verksamhet än myndighetsutövning. JK
anför i denna del följande. Den rent förvaltande verksamheten har sådant
samband med övrig offentlig verksamhet att en generell tillsyn förefaller
motiverad. Jag vill t.o.m. påstå att den nuvarande ordningen innebär en

KU 1986/87:2

Bilaga 1

97

7 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr2

allvarlig brist i JO:s och JK:s möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över den
offentliga förvaltningen. En utvidgning av tillsynsområdet i detta hänseende
kräver dock ytterligare utredningsarbete. Frågan bör dock enligt min mening
snarast aktualiseras på nytt. Här vill jag gärna i anslutning till den diskussion
som förts kring den rättsliga statusen hos löntagarfondstyrelserna understryka
vikten av att oklarheter i hithörande frågor reds ut när man fortsättningsvis
skapar nya organ med statliga eller kommunala uppgifter.

Frågan om JO:s tillsyn över enskilda organ tas upp i ytterligare några
remissvar. I det följande redovisas vissa av de därvid angivna synpunkterna.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet: Det är för närvarande
svårt att överblicka de konsekvenser som en utvidgning av JO:s tillsyn över
enskilda organ skulle få. Utredningen har också stannat för att "inte nu”
föreslå någon utvidgning av JO:s tillsyn på det privaträttsligt reglerade
området. Fakultetsnämnden instämmer i denna bedömning. Det kan
visserligen ibland te sig mindre tillfredsställande, att till sin typ offentlig
förvaltning - kanske utövad av ett organ, som helt eller delvis äges av stat eller
kommun - faller utanför JO:s tillsyn endast därför att den drivs i privaträttslig
form, men en utvidgning av tillsynsområdet är inte utan risker. Tillsynsområdet
får inte expandera på sådant sätt, att JO förvandlas från att vara en
övervakare av myndigheternas verksamhet till att bli ett organ för kontroll av
den enskilda sektorn. Som utredningen riktigt påpekar, föreligger uppenbara
svårigheter att avgränsa de organ som - med ett principiellt bibehållande av
JO:s nuvarande funktion - lämpligen kunde underkastas JO:s tillsyn.
Fakultetsnämnden instämmer också i utredningens konstaterande, att
övermäktiga praktiska problem kan uppkomma, om tillsynsområdet avsevärt
kommer att vidgas; utrymmet för fullgörandet av JO:s hittillsvarande
uppgifter kan komma att minska på ett oacceptabelt sätt.

Kammarrätten i Stockholm: Goda skäl finns i och för sig att utöka JO:s
tillsynsområde på olika områden, t. ex. till enskilda organ med offentligrättslig
anknytning (s. 149 ff). Vad utredningen anför mot en utvidgning är
emellertid övertygande. Härför talar också det förhållandet att JO:s resurser
alltid kommer att vara begränsade och att en prioritering därför måste ske.
Frågan bör dock följas uppmärksamt och omprövas om mer påtagliga
tendenser till missbruk skulle yppas.

Socialstyrelsen: Utredningen har inte med hänsyn till de gränsdragningsproblem
som kan uppstå, föreslagit någon utvidgning av JO:s verksamhetsområde
till att omfatta privaträttslig verksamhet. Socialstyrelsen noterar i detta
sammanhang endast att JO inte kan utöva tillsyn över enskilt utövad hälsooch
sjukvård. Kiropraktorer och zonterapeuter m.fl. står numera, sedan
länsläkarorganisationen upplösts, inte under någon myndighets tillsyn.

Sveriges advokatsamfund: Samfundet kan, ehuru med viss tvekan, godta de
skäl som utredningen åberopar till stöd för ståndpunkten att JO:s tillsyn ej
bör utvidgas till att mera generellt omfatta samhällsägda företag. Utvecklingen
på detta område bör emellertid följas med uppmärksamhet. Viktiga

KU 1986/87:2

Bilaga 1

98

uppgifter av stor betydelse för den enskilde åvilar sådana företag, och
behovet av insyn från JO:s sida torde snarast ha ökat på senare tid.

Vapenfrinämnden (ordföranden): Utredningen berör frågan om en utökning
av JO:s tillsynskompetens bl. a. i vad gäller samhällsägda företag. Flera
anglo-saxiska ombudsmän har tillsyn över åtminstone vissa sådana företag.
Min erfarenhet gör det inte möjligt för mig att bedöma om exemplen är värda
att efterföljas. Att de samhällsägda företagen representerar vissa problem
synes mig dock klart, såsom när det gäller handlingsoffentlighet och tillsyn
genom riksdagens revisorer.

4.2 Det kommunala området

Utredningens ståndpunkt att JO bör intensifiera tillsynen över sådana
primärkommunala och landstingskommunal organ som har hand om
uppgifter enligt statlig speciallagstiftning (bet. 8.2.3) tillstyrks eller lämnas
utan erinran - med ett undantag - av de remissinstanser som yttrat sig i frågan.
I några fall erinras dock om vissa begränsningar som JO bör iaktta vid sin
ifrågavarande tillsyn. I det följande redovisas först de synpunkter som
framförts av de remissorgan som godtagit utredningens bedömning och
därefter övriga synpunkter.

Hovrätten över Skåne och Blekinge: Hovrätten kan i stort sett ansluta sig till
vad utredningen föreslagit när det gäller omfattningen av tillsynsområdet.
Särskilt bör understrykas det angelägna i att den kommunala sektorn ägnas
avsevärt större uppmärksamhet från JO:s sida än vad som hitintills varit
fallet. Härför talar särskilt den omständigheten att allt fler statliga uppgifter
anförtros åt kommunen liksom att dessa även i övrigt expanderar kraftigt.
Vidare bör beaktas att det på många håll inom den kommunala sektorn
saknas den ämbetsmannatradition som gett verksamheten på den statliga
sidan dess stadga.

JK, som anger att han inte har någon erinran mot vad utredningen anför
rörande tillsynen på det kommunala området, pekar i sammanhanget på de
särskilda problem som både JO och JK under senare år mött när det gäller
kommunala organs efterlevnad av beslut meddelade av förvaltningsdomstolarna
(se vidare under avsnitt 6.2 i remissammanställningen).

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet instämmer i utredningens
påpekande att utvecklingen på det kommunala området ökat
betydelsen av JO:s tillsyn. Fakultetsnämnden anför vidare. Samtidigt som
kommunerna fått allt fler samhällsuppgifter, som direkt berör den enskilde
och som oftast innefattar myndighetsutövning, har den statliga detaljregleringen
av den kommunala verksamheten - och därmed även statskontrollen
häröver - minskat. Den enskildes behov av rättsskydd är dock lika stort,
oavsett om tillämpningen av en författning antortrotts ett statligt eller ett
kommunalt organ. Kommunernas ställning som offentligrättsliga subjekt
och bärare av viktiga offentliga förvaltningsuppgifter medför, att den
kommunala nämndverksamheten måste vara underkastad kontroll från JO:s
sida. Så är också fallet, men JO:s verksamhet har hittills främst varit inriktad

KU 1986/87:2

Bilaga 1

99

på tillsyn över statliga myndigheter. Under senare år har dock kunnat
förmärkas en tendens till ökad tillsyn över sådana kommunala organ som
handhar uppgifter enligt specialförfattningar. Det är angeläget att JO - som
utredningen också förordat - fortsätter med och ytterligare intensifierar
granskningen inom denna sektor.

Kammarrätten i Göteborg uppger att domstolens erfarenheter stöder uppfattningen
att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt de kommunala myndigheterna.

Kammarrätten i Stockholm anser att tillsynen över den kommunala sektorn i
hela dess bredd måste starkt intensifieras i både omfång och kraft.
Kammarrätten pekar därvid bl.a. på att den kommunala sektorn expanderat
mycket kraftigt under de senaste årtiondena, att statliga uppgifter i stor
utsträckning anförtrotts kommunerna och att den kommunala verksamheten
omfattar områden som inrymmer vitala intressen för enskilda människor.

Enligt konsumentombudsmannens (KO:s) uppfattning talar mycket för att
tillsynen över kommunerna bör intensifieras. KO anför vidare följande.
Konsumentverket/KO tar emot en inte ringa mängd klagomål som rör
kommunernas agerande i olika avseenden -1, ex. kommunernas villkor för
barntillsyn och sophämtning. I den mån kommunen inte då kan sägas
uppträda i egenskap av näringsidkare, saknar Konsumentverket/KO möjlighet
att ingripa med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418), lagen
(1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden eller annan marknadsrättslig
lagstiftning. Det är enligt KO:s mening viktigt att JO uppmärksammar
dessa frågor som ofta av medborgarna upplevs som väsentliga.

Regeringsrättens ledamöter: Beträffande det kommunala området vill vi
erinra om att de primärkommunala och landstingskommunala organ som har
hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning ofta har att fatta för den
enskilde medborgaren känsliga avgöranden. Inte sällan har dessa organ
tillagts omfattande och för den enskilde djupt ingripande befogenheter. Med
hänsyn härtill vill vi understryka utredningens uttalande att JO:s tillsyn bör
intensifieras när det gäller dessa organ.

SACO/SR: Enligt SACO/SR:s uppfattning är det av utomordentlig betydelse
för den offentliga förvaltningen att ha ett väl fungerande JO-ämbete som kan
tillse att myndigheter och offentliga funktionärer på ett korrekt sätt tillämpar
lagar och författningar. - Detta gäller inte minst tillsynen över den
kommunala sektorn vars kraftiga expansion under de senaste åren kräver en
utökad tillsyn.

Socialstyrelsen: Utredningen har i betänkandet föreslagit en ökning av JO:s
tillsynsverksamhet på det kommunala området. Socialstyrelsen tillstyrker
detta bl.a. med hänsyn till den omfattande myndighetsutövning som
kommunen utövar mot enskilda och som ofta berör utsatta grupper.
Styrelsen vill samtidigt - med tanke på den mängd samhällsuppgifter som
åvilar kommunerna - understryka vikten av att JO ges tillräckliga resurser att
kunna utöva en fullgod tillsyn på detta område.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

100

Svenska kyrkans centralstyrelse: Utredningens förslag tillstyrkes. Centralsty- KU 1986/87:2
reisen vill emellertid fästa uppmärksamheten på den faktiska skillnad i grad Bilaga 1
av myndighetsutövning som föreligger mellan borgerliga primärkommuner
och landstingskommuner å ena sidan och de kyrkliga kommunerna å den
andra. Den utveckling som utredningen beskriver ha skett på det kommunala
området genom framförallt statsmakternas delegering till primär- och
landstingskommunerna av för medborgarna väsentliga uppgifter, saknar
motsvarighet på det kyrkokommunala området. Här må omnämnas att den
specifika samhällsuppgift som de kyrkliga kommunerna nu har att ombesörja
- folkbokföringen - f.n. är föremål för översyn, bl.a. gällande huvudmannaskapet.
- De skäl för en intensifierad tillsyn över det kommunala området
som utredningen föreslår, är således ej analogt tillämpbara för de kyrkliga
kommunernas vidkommande.

Sveriges domareförbund: Det är svårt för den enskilde medborgaren att se
skillnad mellan olika offentliga organ. Skillnaden mellan statlig speciallagstiftning
på det kommunala området och oreglerad kommunal självstyrelse
torde för den enskilde utgöra ett konstruerat hinder, när det gäller att få
klaga på en kommunal myndighets beslut. Självklart finns behov av
ingripanden för granskning och prövning av begångna fel på båda sidor om en
sådan gräns. Inom förvaltningsdomstolarna ser man då och då exempel på att
kommunala organ sätter sig över både lagstiftning och av domstol uppställda
förbud. Det borde därför finnas en JO-granskning även av det kommunala
fältet i betydligt större utsträckning än för närvarande. Det kan visserligen
vara naturligt att i första hand granska sådana uppgifter som handhas på
grund av statlig speciallagstiftning. Emellertid borde utredningen enligt
förbundets mening ha gått längre och med riksdagens lagstiftningsmakt som
utgångspunkt ha utrett på vilket sätt all kommunal verksamhet skulle kunna
komma in under JO:s granskningsrätt. Härmed sammanhänger frågan om
sanktioner, t.o.m. mot politiskt ansvariga beslutsfattare. Denna fråga måste
tas upp i ett vidare sammanhang, men förbundet vill peka på behovet av en
allsidig utredning härav.

I remissvaren från Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet
erinras om bl. a. vissa begränsningar som bör iakttas av JO vid tillsynen på det
kommunala området.

Landstingsförbundet: Vid styrelsens bedömning av förslagen i betänkandet
är det naturligt att de delar som avser tillsynen över det landstingskommunala
området främst tilldrar sig intresse. Enligt utredningens mening skall
denna tillsyn vara i huvudsak oförändrad men intensifieras i vad avser sådana
landstingskommunala organ som handhar uppgifter enligt statlig speciallagstiftning.
Den utökade tillsynen skall främst ta sig uttryck i ämnesinriktad
inspektions- och projektverksamhet. Som exempel anges JO:s undersökning
av om sociallagstiftningen tillämpats på ett enhetligt sätt. - Styrelsen kan
principiellt ställa sig bakom utredningens förslag. Styrelsen vill dock
ytterligare understryka vikten av att den kommunala självstyrelsens princip
får utgöra grunden för JO:s tillsyn. Syftet med denna är att ge medborgarna
ett stort handlingsutrymme när det gäller att utveckla den kommunala

servicen på olika områden. - Speciallagstiftningen inom vårdområdet under
1980-talet har samma förtecken. Utgångspunkterna för lagstiftningen har
varit att med hjälp av övergripande mål och kvalitetskrav - utan detaljregler -ange riktlinjerna för verksamheten till förmån för en flexibel organisation
som kan anpassas efter varierande behov i olika delar av landet. Styrelsen vill
i detta sammanhang erinra om att socialstyrelsens befogenheter som statlig
tillsynsmyndighet avseende de viktigaste landstingskommunala verksamhetsgrenarna
- hälso- och sjukvården, folktandvården och de särskilda
omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda - genom denna lagstiftning
avsevärt begränsats till förmån för ett ökat spelrum för den kommunala
självstyrelsen. En intensifierad tillsynsfunktion för JO på dessa områden får
enligt styrelsens mening inte leda till att JO tar över en tillsynskompetens som
tidigare tillkommit men nu inte längre tillkommer socialstyrelsen. Styrelsen
uppfattar emellertid inte utredningens förslag så att en sådan konsekvens
skulle vara avsedd. Allmänt sett synes det naturligt att JO:s tillsyn över den
landstingskommunala sektorn främst syftar till att tillgodose rättssäkerhetsaspekter.

Svenska kommunförbundet: Vad gäller tillsynen över kommunerna är den
från medborgarnas synpunkt främst en rättssäkerhetsgaranti. Mest uttalat är
behovet av sådana garantier i ärenden som rör myndighetsutövning mot
enskild t.ex. byggnadslov eller vårdnadsärenden. Detta är en viktig del av
kommunernas uppgifter, men kvantitativt sett överväger sådan verksamhet
som kan betraktas som allmän kommunal service till medborgarna. Detta
gäller både inom de obligatoriska och fakultativa verksamhetsområdena. I
sådana fall är det naturligt att JO-tillsynen blir mer begränsad. Detta uttrycks
också i JO-instruktionen. - Frekvensmässigt sett präglas medborgarnas
rättsliga kontakter med kommunerna oftast av att det inte rör sig om
myndighetsutövning i egentlig mening. Förhållandet kan vara mer eller
mindre civilrättsligt präglat. Hit hör t.ex. fastighetsköp och leveranser av
kommunala nyttigheter, såsom t.ex. va- och elleveranser. I dessa fall har
antingen det civilrättsliga systemet eller speciallagstiftningen normalt tillräckliga
skyddsmekanismer för den enskilde. JO:s tillsyn bör här begränsas
till att avse om kommunerna följt de offentligrättsliga principer som också
inverkar på kommunens civilrättsliga handlande, t.ex. objektivitetsprincipen.

Domstolsverket ställer sig tveksamt till om det finns skäl för JO att
intensifiera tillsynen över kommunala organ och anför till stöd för sin
uppfattning följande. Det finns bestämmelser i flera författningar om att
särskilda statliga myndigheter skall ha tillsyn över en speciallagsreglerad
kommunal verksamhet. Som exempel kan nämnas den tillsyn som socialstyrelsen
enligt 67 § socialtjänstlagen (1980:620) skall ha över socialtjänsten. På
social tjänstområdet har JO gjort sådana inspektioner som det i och för sig
kan anses ankomma på socialstyrelsen att utföra. En än mer omfattande
sådan tillsyn från JO:s sida kan leda till kompetenskonflikter.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

102

4.3 Särskilda uppgifter beträffande polismän? KU 1986/87:2

Utredningens överväganden beträffande den i annat sammanhang framförda Bilaga 1
tanken att JO skall ges vissa särskilda uppgifter beträffande utredningar om
brott begångna av polismän (bet. 8.2.5.1) tas upp i ett 15-tal remissyttranden.

JK, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, kammarrätten i
Stockholm, Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen i Kopparbergs län,
polismyndigheten i Malmö, rikspolisstyrelsen, RÅ och rättshjälpsnämnden i
Stockholm ansluter sig till JO-utredningens bedömning i saken. Bland de
synpunkter som därvid anges kan nämnas följande.

JK: Vad utredningen anför om JO:s tilltänkta uppgifter i fråga om påstått
polisvåld ligger helt i linje med vad jag anfört i mitt remissvar den 30 januari
1985 över polisberedningens delbetänkande (Ds Ju 1984:10) Anmälningar
mot polismän. Här skall endast pekas på vad jag i det sammanhanget anfört
om risken för att ökade befogenheter för JO på detta område skulle kunna
leda till att JK helt får avstå från befattningen med ärenden rörande
polisvåld.

Kammarrätten i Stockholm, som ansluter sig till vad utredningen anfört om
tillsyn över polisområdet - liksom om tillsynen över dataområdet (avsnitt
8.2.5.2) samt i fråga om invandrare (avsnitt 8.2.5.3) - anför följande. Den
extraordinära karaktären av JO:s verksamhet får inte äventyras genom att
den tilläggs uppgifter av mer allmän myndighetskaraktär. Det är också
opraktiskt att lägga fast inriktningen på skilda specialområden. Dessa växlar
med utvecklingen och det bör anförtros åt ämbetet självt att beakta sådana
förhållanden när arbetet planeras.

Rikspolisstyrelsen: Polisberedningen förordade i sitt betänkande Anmälningar
mot polismän (Ds Ju 1984:10) att JO skulle få i uppgift att generellt
eftergranska samtliga utredningar om våld av polismän. Rikspolisstyrelsen
tillstyrkte i ett remissyttrande den 23 januari 1985 förslaget. I det nu aktuella
betänkandet har JO-utredningen funnit att en sådan granskningsuppgift
skulle falla utanför ramen för JO:s verksamhet som ett extraordinärt organ
och att förslaget därför inte bör genomföras (s. 154). Rikspolisstyrelsen anser
att utredningens bedömning får godtas.

RÅ, som instämmer i utredningens överväganden, tillägger för egen del
följande. Huvudskälet till att man velat finna en ordning där handläggningen
sker ”utanför polisen” är inte att de utredningar som utförts i traditionell
ordning är behäftade med brister utan att man ”från psykologisk synpunkt”
funnit det angeläget att s.a.s. lyfta ut sådana utredningar från polisens
ordinära utredningsorgan. Trots att en sådan ordning tillämpas har emellertid
antalet anmälningar till JO avseende polisvåld förblivit tämligen stort. JO
har med andra ord, kan man anta, setts som det yttersta värnet för den som
funnit sig förfördelad av polisen. Skulle nu JO regelmässigt granska alla
gjorda utredningar rörande polisvåld och dessutom själv ta över själva
handläggningen av polismålen i ett stort antal fall, skulle JO inte bara på ett
väsentligt område kunna förlora karaktären av ett extraordinärt organ utan
också löpa risk att förlora tilltron som ett över de allmänna utrednings- och

handläggningsorganen upphöjt och fristående kontrollorgan. Jag vill därför, KU 1986/87:2
liksom jag gjort i ett tidigare yttrande över polisberedningens förslag, Bilaga 1
bestämt avstyrka den av beredningen förordade ordningen.

Utredningens ståndpunkt i den förevarande frågan godtas ej av JO Nilsson,

JO Wigelius, Sveriges domareförbund och TCO (sistnämnda remissinstans
hänvisar till vad Svenska polisförbundet i sitt remissvar anfört i saken). I det
följande återges vissa av de synpunkter som dessa remissorgan framfört.

JO Nilsson anger att det rimmar alldeles utomordentligt väl med hans
uppfattning om JO:s roll och verksamhet att JO ges bl.a. de utvidgade
befogenheter, som utredningen behandlar i avsnitten 8.5.2.1 (tillsynen på
polisområdet) och 8.7.3 (rätt till tolkningsbesked, rätt till extraordinär
besvärsrätt, rätt att inhibera beslut och rätt att bevilja skadestånd). JO
Nilsson fortsätter. Åtgärder av det slaget kompletterar naturligt den del av
JO:s verksamhet som traditionellt är inriktad på att höja standarden i
förvaltningen och därmed förebygga fel och misstag; en så utformad
verksamhet bedriven i den organisatoriska dräkt som utredningen föreslår
och som jag, som närmare utvecklas i nästa avsnitt helhjärtat accepterar, gör
JO-ämbetet till en institution som kan bli till verklig nytta och hjälp för den
enskilde också i hans högst individuella mellanhavande med en myndighet.

(Jfr Europarådets Kommission för de mänskliga rättigheterna rapport
1985-05-17 i ärendet Torsten Leander mot Sverige, paragraferna 78, 99 och
101 samt den avvikande meningen.)

JO Wigelius: Enligt 3 § instruktionen för riksdagens ombudsmän skall JO
särskilt tillse att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds
för när i den offentliga verksamheten. Detta bör väl så förstås att JO har
anledning att vara extra uppmärksam på vad som tilldrar sig inom de sektorer
av det offentliga där det är vanligt förekommande att enskilda i det
gemensammas intresse får finna sig i att dessa deras fri- och rättigheter kan
med stöd av lag skjutas åt sidan. Skyldigheten att verkställa sådana intrång i
de enskildas integritetssfär åvilar särskilt polisen, som alltså får stå för den
fysiska sidan av maktutövningen mot medborgarna. - Det förefaller mig
naturligt om riksdagen i medvetande om det förhållandet och om den
utomordentliga vikten av att sådan verksamhet hålls inom lagens gränser
gärna skulle se att den tillsyn över polisen som utövas genom JO något
skärptes. Jag kan för min del inte finna något principiellt hinder för riksdagen
att i så fall uttala sin önskan. Denna kommer självfallet att efterkommas utan
att några bindande bestämmelser härom behövs. - Den skärpta tillsyn som
jag vill förorda skulle främst utövas genom mera frekvent eftergranskning av
ordinarie utredningsorgans undersökningar och beslut jämte något fler
utredningar på JO:s eget initiativ. Härjämte kunde möjligen inspektionernas
antal ökas något. Något överförande av förvaltningsuppgifter till JO har det,
såvitt jag förstår, aldrig varit fråga om.

Svenska polisförbundet: I annat sammanhang har Polisförbundet inför 1981
års polisberedning föreslagit att JO mer regelmässigt skulle granska vissa
anmälningar om påstådda brott begångna av polismän. Polisförbundet har
framfört förslaget mot bakgrund av den kritik som riktats mot att brott av 104

polismän utreds av polismän. En kontroll av JO, mer regelmässigt, utformad 1986/87:2

enligt principer som JO själv måste utforma, torde ge samhället och Bilaga 1

riksdagen en kontroll över denna typ av utredningar som är unik utan att en

orimlig kostnad därför behöver drabba statsverket. Förbundet har ansett att

JO-ämbetet därför skulle förstärkas med ytterligare någon handläggare för

dessa uppgifter. - De av Polisförbundet och polisberedningen framförda

tankegångarna om en mer regelmässig kontroll av vissa brottsutredningar

där polismän misstänks för brott avvisas av JO-utredningen. - Polismännen

kan vidta frihetskränkande åtgärder som är unika och får långtgående

konsekvenser för enskilda människor. Frihetsberövanden är ett område där

polisen har givits långtgående besluts- och effektueringsbehörighet. Att

riksdagens kontrollorgan, JO, skulle ges i uppdrag av riksdagen att mer

regelmässigt följa vissa typer av brottsutredningar skulle enligt förbundet

inte på något sätt förändra JO-funktionen negativt. Att riksdagen har ett

särskilt intresse av kontrollen av polisen förefaller snarare troligt och logiskt.

Enligt Polisförbundets mening bör riksdagen uttala att JO ska ägna särskild
uppmärksamhet åt polisen. Hur denna särskilda uppmärksamhet ska effektueras
måste JO själv avgöra med ledning av vad som vid varje tillfälle kan
bedömas lämpligt.

Sveriges domareförbund: Förbundet instämmer i den på flera ställen i
betänkandet framförda åsikten, att JO inte får bli en vanlig myndighet med
fortlöpande arbetsuppgifter utan bör stå utanför förvaltningen och ägna sig
åt extraordinär prövning i olika former. Det problem som här diskuteras -polisområdet - är svårlöst och hittills olöst. Det är viktigt att man åstadkommer
en sådan ordning för utredning av anmälningar mot polismän som kan
vinna allmänhetens - och kanske framför allt vissa massmedias - förtroende.

Polisberedningen anser att det inte föreligger något principiellt hinder mot
att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld. Förbundet
instämmer i denna bedömning och anser en sådan granskning vara en lämplig
och förtroendeskapande lösning av ett besvärligt rättssäkerhetsproblem. Då
måste betänkligheter rörande JO-ämbetets arbetsbörda och organisation
ställas åt sidan.

4.4 Särskilda uppgifter på ADB-området?

Utredningens synpunkter på frågan om en särskild tillsynsuppgift för JO pä
ADB-området (bet. 8.2.5.2) delas av bl.a. JK, kammarrätten i Stockholm,
länsstyrelsen i Kopparbergs län, polismyndigheten i Malmö, regeringsrättens
ledamöter, rättshjälpsnämnden i Stockholm och statskontoret. - Regeringsrättens
ledamöter erinrar därvid om att datoriseringen i samhället nu nått en
sådan omfattning att det synes nödvändigt att JO har tillgång till kvalificerad
dataexpertis.

Pressens samarbetsnämnd och TCO tar i sina remissvar upp JO:s funktion
rörande tillämpningen i stort av offentlighetsprincipen. Samarbetsnämnden
anför följande. Den successiva tillväxt av den offentliga sektorn som skett
under de senaste decennierna och den samtidigt fortgående ökningen av
antalet lagar och bestämmelser har gjort det svårare för tidningarna och

andra massmedier att bevaka vad som sker inom den offentliga verksamheten.
Den ökade datoriseringen av myndigheternas verksamhet har i stället
för att förbättra insynen i allmänna handlingar i flera fall urholkat offentlighetsprincipen.
Samarbetsnämnden anser det därför vara av vital betydelse
att det vid ett övervägande av JO:s funktioner även klargörs vilka tillsynsuppgifter
som JO-ämbetet bör ha rörande tillämpningen av offentlighetsprincipen
- inte minst vid myndigheternas användning av ADB. - Enligt 1984 års
tilläggsdirektiv till data- och offentlighetskommittén är denna kommitté
oförhindrad att i sitt utredningsarbete behandla frågorna om kontroll och
tillsyn över myndigheternas tillämpning av offentlighetsprincipen i fråga om
ADB-upptagningar. Enligt direktiven bör dock frågan om JO:s uppgifter på
området inte tas upp av kommittén. Samarbetsnämnden tolkar detta så, att
riksdagen avser att slutföra sin översyn av JO-ämbetet utan att avvakta de
kommande förslagen från data- och offentlighetskommittén. - I anslutning
till vad professor Peter Seipel anfört i sin rapport 1983 till regeringen
angående Offentlighetens begrepp - TF, ADB och Allmänna handlingar vill
samarbetsnämnden förorda att det övervägs att ge JO-ämbetet, oavsett hur
det organiseras, ökade resurser att verka som tillsynsorgan rörande tillämpningen
av offentlighetsprincipen på allmänna handlingar vare sig myndigheterna
använder sig av ADB eller inte. Även om JO-institutionen är och bör
vara ett extraordinärt organ måste JO också i fortsättningen se till att
offentlighetsprincipen tillämpas på ett korrekt sätt. Om JO på ett adekvat
sätt skall kunna utöva sin tillsynsuppgift är det erforderligt att JO-ämbetet får
tillgång till teknisk expertis i fråga om ADB. - Samarbetsnämnden har svårt
att se att den övergripande tillsynsfunktionen som JO bör utöva i fråga om
offentlighetsprincipens tillämpning i stället skulle kunna tilldelas datainspektionen
eller statskontoret. Samarbetsnämnden anser att det både principiellt
och praktiskt är riktigare att JO-ämbetet såsom en utanför den offentliga
förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution ges det övergripande
ansvaret att tillvarata allmänhetens intresse av en lagenlig och korrekt
tillämpning av offentlighetsprincipen. -1 anslutning till vad ovan anförts vill
samarbetsnämnden föreslå att det i lagen med instruktion för JO i 3 §, första
stycket, införs följande tillägg: ”Han bör därvid speciellt vaka över tillämpningen
av bestämmelserna om offentlighet i de allmänna organens verksamhet.
”

Yttrandet från TCO har likalydande innehåll.

4.5 Särskilda uppgifter beträffande invandrare?

Ingen av remissinstanserna framför någon erinran mot utredningens synpunkter
beträffande JO:s tillsyn i fråga om invandrare (bet. 8.2.5.3).
Kammarrätten i Stockholm påpekar i sitt yttrande att frågan kommer att
förlora aktualitet, om en särskild diskrimineringsombudsmannainstitution
inrättas så som har förutskickats i regeringsförklaringen den 1 oktober 1985.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

106

5. Klagomålsprövningen m.m. (bet. 8.3) KU 1986/87:2

Utredningens överväganden och förslag under bet. 8.3.2-8.3.5 har godtagits Bilaga 1
av flertalet av de remissinstanser, som yttrat sig häröver. I det följande skall
redovisas de erinringar och särskilda synpunkter som framförts från några
håll beträffande vissa av förslagen.

5.1 Tvåårsregeln

Mot utredningens förslag om ändrad lydelse av den s.k. tvåårsregeln i
nuvarande 20 § JO-instruktionen (bet. 8.3.2) har invändningar framförts från
JK och Sveriges advokatsamfund.

JK: Utredningen föreslår att den i 20 § JO-instruktionen angivna förutsättningen
för prövning efter utgången av tvåårstiden skall ändras från "det ej är
från allmän synpunkt väsentligt att saken utreds” till "om ej särskilda skäl
föreligger”. Med ändringen avses inte någon ändring i sak och den föreslagna
lydelsen avses också inrymma den omständigheten att fråga uppkommit
angående enskilt anspråk. Förslaget är enligt min mening inte helt lyckat.

Såvitt jag förstår innebär det en till synes vidare möjlighet än den nuvarande
att uppta äldre förhållande till prövning, och det blir för JO svårare än hittills
att för den klagande motivera att utredning inte görs. Varje klagande torde
anse att det föreligger särskilda skäl att ta upp hans klagomål till prövning.

Sveriges advokatsamfund: Att ett ärende anhängiggörs först två år efter det
att de påtalade förhållandena inträffat torde i allmänhet visa att någon större
skada inte drabbat anmälaren. Den av utredningen föreslagna lydelsen torde
emellertid göra det ganska svårt för JO att avvisa en anmälan om äldre
förhållanden utan att bryta mot den generösa attityd JO i allmänhet brukar
intaga till klagomål. Det kan därför ifrågasättas om inte JO bör få, inom
ramen för instruktionens allmänna principer, avvisa sådana ärenden med de
motiveringar från JO:s sida som JO i det enskilda fallet vill åberopa.

5.2 Skadeståndsutredning

Utredningens synpunkter beträffande biträde från JO:s sida åt enskild med
skadeståndsutredning (bet. 8.3.3) berörs av JK, som i denna del bl.a. anför
följande. Det kan övervägas om inte JO i samband med avskrivning enligt
tvåårsregeln, då skadeståndsfrågan är ett väsentligt moment i klagomålen,
bör överlämna dessa till JK, i varje fall i de situationer där ersättningsskyldighet
för staten synes kunna aktualiseras. Om det exempelvis gäller anspråk på
ersättning på grund av obefogad frihetsinskränkning kan ju sådan ersättningsskyldighet
relativt lätt konstateras eftersom någon prövning av en
eventuell vårdslöshet då inte behöver göras. I övrigt finns i linje med vad
utredningen anför inte skäl för JO att biträda en enskild med underlag för
skadeståndstalan. - I sammanhanget vill jag ta upp ett praktiskt problem
rörande samordningen av JO:s och JK:s prövning av klagomål. Det händer
inte sällan att JO avslutar sina beslut i klagoärenden med en hänvisning för
den klagande att vända sig till JK för prövning av om skadestånd bör utgå från

staten. Många klagande uppfattar en sådan hänvisning som ett klart KU 1986/87:2

ställningstagande att skadeståndsskyldighet i och för sig föreligger och att det Bilaga 1

för JK endast återstår att bestämma skadeståndets storlek. Med hänsyn
emellertid till att JO:s utredning inte tagit sikte på den frågan erfordras ofta
för JK:s del kompletterande utredning, exempelvis rörande hur ett eventuellt
begånget fel förhåller sig till den s.k. standardregeln i skadeståndslagen
och till frågan om ett felaktigt beslut har fastställts i högsta instans. Utredning
kan också behöva göras beträffande sambandet mellan felet och en påstådd
skada och beträffande skadans storlek. För att undvika missförstånd bör JO
då klaganden hänvisas till JK på lämpligt sätt erinra om dessa förhållanden.

5.3 Överlämnande

Utredningens rekommendation att JO utnyttjar den i nuvarande 18 §

JO-instruktionen intagna möjligheten att överlämna klagomål så snart det är
fråga om klagomål som lämpligen kan handläggas av annan myndighet (bet.

8.3.4) tas upp särskilt i några remissyttranden och i allmänhet framförs därvid
inga invändningar mot utredningens ståndpunkt. I det följande skall några i
saken angivna synpunkter redovisas.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet ifrågasätter om inte
JO även i fortsättningen bör visa återhållsamhet med att överlämna
klagomål. Nämnden fortsätter: Överlämnande av klagomål till annan
myndighet synes nämligen innefatta en viss risk för att JO kan komma att av
allmänheten uppfattas mera som en representant för myndigheterna än som
ett utanför den egentliga myndighetsorganisationen stående, självständigt
organ. Enligt fakultetsnämndens mening kan det för den enskilde vara
särskilt värdefullt, att saken prövas inte av ett organ inom den myndighetsorganisation,
där det påstådda felet begåtts, utan av ett sådant auktoritativt
organ som JO.

Lantbrukarnas riksförbund anser att det saknas skäl att ifrågasätta JO:s
praxis beträffande överlämnande av ärende till annan myndighet.

Enligt riksförsäkringsverkets bedömning går den generösa praxis att behandla
klagomål som JO för väl att förena med ett större utnyttjande än hittills av
JO:s möjlighet att överlämna klagomålsärenden till annan myndighet.

Verket påpekar att en avrapporteringsskyldighet kan kopplas till överlämnandet
när så anses erforderligt.

Svenska kyrkans centralstyrelse tar i sitt remissvar upp utredningens ståndpunkt
att överlämnandemöjligheten särskilt bör övervägas när en ifrågasatt
tjänsteförseelse av en offentlig arbetstagare inte alls eller endast i ringa grad
rör någon enskilds intresse och då det därför finns anledning att behandla
förseelsen inom ramen för det offentliga arbetsgivar-arbetstagarförhållandet
(bet. s. 164). Centralstyrelsen anför i denna del följande. Den av utredningen
vitsordade synen på JO-ämbetet som den enskilde medborgarens hjälp med
och garant för rättssäkerheten, skulle enligt styrelsens mening, i ett
ogynnsamt läge - exempelvis vid en än större ärendetillströmning till JO -

kunna uppfattas bli rubbad, om överlämnandemöjligheten kom att utnyttjas 108

flitigare än som nu är fallet. Inte minst för den klagande skulle en sådan KU 1986/87:2

åtgärd - åtminstone psykologiskt - kunna upplevas som om det påtalade Bilaga 1

missförhållandet överlämnades för handläggning hos den felande instansen,

för vilken den klagandes förtroende då är satt i fråga. Vidare är att anmärka

att den klagande kanske inte drabbas direkt enskilt av den ifrågasatta

tjänsteförseelsen, men att denna genom sin art får konsekvenser för en större

grupp människor; en inte ovanlig konfliktsituation på det kyrkliga området.

Utredningens förslag om att JO i vissa fall skall ges möjlighet att överlämna
klagomål mot advokat till Sveriges advokatsamfund tas upp särskilt i
remissvaren från domstolsverket, JK, länsstyrelsen i Kopparbergs län,
rättshjälpsnämnden i Stockholm och Svea hovrätt. Förslaget tillstyrks av
dessa remissinstanser med undantag för JK (se nedan). Hovrätten anser dock
att det av lagtexten (23 § andra stycket förslaget till lag med instruktion för
justitieombudsmannen) klart bör framgå att klagomålen i sådant fall skall
avse advokat som står under JO:s tillsyn i den fråga som klagomålen avser
(t.ex. advokat som fattat beslut om rättshjälp). Domstolsverket (DV) erinrar
i sitt remissvar om att verket i sitt yttrande över tjänsteansvarskommitténs
betänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i offentlig verksamhet pekade på
det förhållandet att en advokat på en allmän advokatbyrå är underkastad
ansvar både i bestämmelserna i rättegångsbalken och i lagen om offentlig
anställning. Om JO-utredningens förslag genomförs innebär det en förbättring
av förhållandet. Enligt DV är dock problemet därmed inte helt
undanröjt.

JK ställer sig tveksam till förslaget och anför bl.a. följande. Den föreslagna
lagtexten (23 § andra stycket) innehåller inte såsom motiven synes förutsätta
(s. 165) en otvetydig inskränkning till sådana advokater eller försummelser
som i och för sig faller under JO:s tillsyn. Av principiella skäl bör klargöras
att klagomål mot advokat som inte avser gärning under JO:s tillsynsområde
bör avvisas. Jag är också tveksam till den befogenhet att överlämna klagomål
till samfundet som föreslås för JO:s del. Med hänsyn till de särskilda
befogenheter JK har enligt rättegångsbalken och enligt samfundets stadgar
kan det lätt skapa oklarhet rörande förfarandet om JO får vissa uppgifter
inom detta, som inte sammanfaller med JK:s. Härtill kommer de olägenheter
som kan ligga i att JK tydligen inte avses få samma befogenhet som JO att
utanför regleringen i rättegångsbalken eller i samfundets stadgar överlämna
klagomål mot advokat till samfundet.

JUSEK tar i sitt yttrande upp den under 8.3.4 (s. 164) berörda frågan om
överlämnande till allmän åklagare av ärende om brott i tjänsten när det brott
tjänstemannen kan misstänkas för kan bedömas som allmänt brott. JUSEK
anför i saken följande. I vissa fall är en dylik handläggning ändamålsenlig
medan det i andra fall leder till en olycklig uppdelning av utredningen. Det
förekommer inte så sällan att t.ex. en anmälan mot en polisman innefattar
såväl anmälan om allmänt brott som anmälan om annat brott i tjänsten. Ett
överlämnande av det allmänna brottet får till följd att misstanken om annat
brott i tjänsten eller frågan om disciplinärt ansvar får vila i avbidan på
förundersökningen, vilket kan leda till att eventuell preskription inträder.

Anmälan om brott inkommer ofta lång tid efter händelsen, varför tidsfristen
för utredning om åtal eller om disciplinansvar blir mycket kort. JUSEK vill
för övrigt framhålla att fråga om ansvar för felaktigheter vid taxeringsförfarandet
sällan kan utkrävas, då det för att avgöra huruvida förfång förekommit
krävs att taxeringen slutligen bestämts. Enligt JUSEK:s mening bör det
ankomma på justitieombudsmannen att fritt avgöra i vilka fall överlämnande
till allmän åklagare skall ske.

5.4 Beslutens utformning m.m.

Utredningens överväganden beträffande beslutens utformning (bet. 8.3.5)
berörs i nedan angivna remissvar. (Vissa ytterligare remissynpunkter på
beslutens utformning återges i remissammanställningen under avsnitt 10.1
/Löpande publicering, ämbetsberättelsen/.)

Lantbrukarnas riksförbund anser att gällande praxis med väl utformade
beslut som ges utförliga skäl är av godo. Därigenom vinns hos uppdragsgivaren,
riksdagen och allmänheten en förståelse för och kontroll av JO:s
resonemang.

Polismyndigheten i Malmö: Utredningen berör i betänkandet även möjligheten
att ge avkall på grundligheten vid avfattandet av JO:s beslut. Härigenom
skulle det bl.a. vara möjligt att något minska handläggningstiderna för
klagoärenden. Polismyndigheten anser inte att det finns skäl att efterge det
krav på noggrannhet och analys av händelseförlopp m.m. som upprätthållits
under många år. Det är på grund av den höga kvaliteten på besluten som JO:s
auktoritet grundats och som gjort att besluten används i polisutbildningen på
lokal, regional och central nivå.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm ansluter sig till utredningens uppfattning att
det vore önskvärt att besluten i framtiden i någon mån begränsas genom att
den s.k. recitdelen förkortas. Nämnden ansluter sig vidare till påpekandet i
betänkandet att det är JO:s bedömning och inte så mycket de bakomliggande
saksammanhangen som är av intresse.

Sveriges advokatsamfund, som instämmer i utredningens rekommendation
att det, i varje fall i mindre komplicerade ärenden, kan vara en fördel att
begränsa den s.k. reciten, anför i saken vidare följande. Enligt samfundets
erfarenheter har svenska domstolar och myndigheter ibland en benägenhet
att onödigt detaljerat redovisa bl.a. ostridiga fakta medan det som intresserar
parter och ombud, nämligen de egentliga skälen för domen eller beslutet får
en alltför kortfattad behandling. Undantagna från denna svaghet är dock
några specialdomstolar, exempelvis arbetsdomstolen och marknadsdomstolen,
vilka tillämpar en mera ”resonerande” metod att skriva domskäl. En
sådan metod borde vara särskilt lämplig för JO:s beslut. Utredningens
farhågor att ”ett sådant skrivsätt stundom kan vara lika arbetskrävande som
en mera utförlig framställning” borde ej äga någon giltighet för en så
kvalificerad myndighet som JO.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

110

Vapenfrinämndens ordförande: När jag år 1949 första gången trädde i tjänst KU 1986/87:2

hos JO (som föredragande) förekom det inte att beslut skrevs med recit i Bilaga 1

andra fall än då beslutet avsågs bli återgivet i ämbetsberättelsen. Under

1950-talet började besluten, åtminstone de flesta, att skrivas med recit och

besluten blev med tiden längre och längre, inte så sällan så långa att de inte

kunde tas in i ämbetsberättelsen utan föregående nedkortning. Utvecklingen

måste anses olycklig, inte minst ur kostnadssynpunkt. Jag instämmer därför i

vad utredningen säger om att recitdelen bör kortas av.

Under förevarande avsnitt bör vidare redovisas en i remissvaret från
länsrätten i Ostergötlands län (ordföranden) upptagen fråga gällande lydelsen
aven av JO-utredningen underavsnitt8.3.5.(s. 165 f.) föreslagen bestämmelse
(se nedan). I remissvaret anför länsrättens ordförande i saken följande.

Utredningen föreslår i 28 § en bestämmelse om att, om JO inte beslutar
annat, ärende skall avgöras efter föredragning. Jag har redan i mitt yttrande
över föregående JO-utrednings förslag framhållit det oegentliga i en sådan
formulering. Uttrycket ”ärende avgörs efter föredragning" betyder i en
svensk författning att ärendet skall avgöras av en tjänsteman som beslutande
och en tjänsteman som föredragande, alltså av ett tvåmanskollegium, och att
föredraganden skall vara skyldig att anmäla skiljaktig mening om han har en
annan mening än beslutanden om hur ärendet bör avgöras. I en lag med
instruktion för JO kan en sådan ordning inte föreskrivas. En föredragande
hos JO kan lika litet som en föredragande hos en domstol, som inte tillika är
ledamot, ha rätt att anföra någon skiljaktig mening eller eljest uppträda med
anspråk på respekt för sin mening. Föredragning får en annan innebörd hos
JO än hos en förvaltningsmyndighet. Man bör därför undvika den i svensk
förvaltning sedan mera än hundra år inarbetade formuleringen ”ärende
avgörs efter föredragning”, vilken har en mycket specifik juridisk innebörd.

En föredragning för JO blir inte av den särskilda betydelse för rättssäkerheten
som en föredragning hos en förvaltningsmyndighet. Jag föreslår därför
att en omformulering sker och att det i 28 § skrivs att ärenden, som skall
avgöras av JO, föredras av tjänsteman vid utredningsavdelning eller av
särskilt utsedd föredragande, om JO ej beslutar annat.

6. JO:s sanktionsbehov (bet. 8.6.4)

6.1 Synpunkter på 1975 års ämbetsansvarsreform m.m.

Några av de remissinstanser, som yttrat sig över förevarande avsnitt av
betänkandet, framlägger i samband härmed bl.a. olika synpunkter på 1975
års ämbetsansvarsreform. I det följande återges dessa.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): JO:s ställning har så till vida
försvagats som avskaffandet av tjänstefelsbrottet inneburit ett minskat
utrymme för åtal. Jag delar emellertid utredningens uppfattning att vad som
är straffvärt eller ej inte kan avgöras utifrån syftet att tillgodose JO:s
sanktionsbehov eller att eljest stärka JO:s auktoritet. Jag kan inte heller se
något skäl för att den reform av ämbetsansvaret som innebar avskaffandet av lil

tjänstefel som ett självständigt brott på nytt omprövas. Den kritik som riktats 1986/87:2

mot reformen från olika håll och som också skymtar fram i ett särskilt Bilaga 1

yttrande i utredningen kan jag inte riktigt förstå. Jag ser det som mycket

viktigare att resurser satsas på att begångna fel blir snabbt och korrekt

tillrättade än på att sätta fast felande tjänstemän med straff i stället för som nu

med disciplinpåföljd. Ombudsmän världen över fullgör sina uppgifter

framgångsrikt utan att ha möjlighet att åtala. Det vore egendomligt om inte

Sverige skulle kunna göra detsamma. Desto mer som vissa möjligheter

alltjämt föreligger att väcka åtal i grövre fall.

Kammarrätten i Stockholm framhåller att den i skilda sammanhang, bl.a. i
yttrande över kommissionens mot ekonomisk brottslighet delbetänkande
(SOU 1983:36) Effektivare företagsrevision, uttalat att det har visat sig vara
olyckligt att ämbetsansvarsreformen genomfördes. Kammarrätten anför i
sitt remissvar i denna del vidare bl.a. följande. Hur företrädarna för det
allmänna agerar är inte ett spörsmål endast för arbetsmarknadens parter utan
är ytterst och i första hand en fråga av statsrättslig natur. Den berör också den
enskilda människan nära. De offentliganställda - i kommunal likaväl som
statlig tjänst - företräder, var och en på sin nivå, det allmänna med allt vad det
innebär av maktbefogenheter och maktmedel. I och med att det gamla
ansvaret för tjänstefel avskaffades uppkom risk för att den enskilda
tjänstemannen förlorar medvetenheten om att han inte endast utgör en
kugge i myndighetsmaskineriet och att därmed hans personliga ansvarskänsla
urholkas. Det låg i nu angivna hänseenden något positivt för de
offentliganställda med den gamla ordningen. Betydelsen av den enskilda
tjänstemannens arbete kom sålunda mer i förgrunden, något som säkerligen
ökade såväl motivationen som noggrannheten i tjänsteutövningen. Utvecklingen
har också visat att de disciplinåtgärder, som sattes i stället för
straffansvaret, tillgrips i ytterst begränsad utsträckning av den myndighet där
tjänstemannen är anställd. Ingenting talar för att denna utveckling kommer
att brytas. Eftersom antalet fel och försummelser inte kan antas ha minskat,
innebär utvecklingen endast att tjänstemännens ansvar för de egna åtgärderna
tunnas ut på bekostnad av den som drabbas. - Kammarrätten anför på
annat håll i sitt remissvar vidare följande. Frågan om återinförande av det
ämbetsansvar som gällde före 1976 är en så viktig rättssäkerhetsfråga att den
inte bör få viftas bort vare sig genom att läggas på en ny långsiktig utredning
eller på annat sätt. Den ändring i 20 kap. 1 § brottsbalken som tjänsteansvarskommittén
har föreslagit (jfr bet. s. 127) är härvid inte tillräcklig. Detta
gäller självfallet ännu mindre den analys av begreppet myndighetsutövning
som kommittén har lagt fram (jfr bet. s. 184). Frågan bör tas upp och i hela
sin vidd lösas i förevarande sammanhang. Härför talar också att en ändring
måste starkt återverka på JOs arbetssätt och hela filosofin kring ämbetet.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Enligt länsstyrelsens mening är det
nuvarande systemet för att beivra brott och förseelser i tjänsten behäftat med
åtskilliga brister. Den s. k. ämbetsansvarsreformen var nödvändig men
reformen gick delvis för långt. - Bristerna är särskilt framträdande när det
gäller disciplinansvaret. Hur en tjänsteman fullgör sina åligganden är - i
flertalet fall - inte en fråga som angår bara tjänstemannen och hans

arbetsgivare. Den berör i regel framför allt tredje man, den rättssökande KU 1986/87:2

allmänheten. Därför är det en stor brist att sanktionssystemet överlämnats åt Bilaga 1

de avtalsslutande parterna. Visserligen har man på några områden avtalat
om hur sanktionssystemet skall vara utformat men på vissa områden torde
avtal fortfarande saknas, dvs. sanktionsmöjligheten saknas då helt, och inom
t.ex. det kommunala området är systemet mycket otillfredsställande utformat.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) konstaterar i sitt remissyttrande att det
vanliga tjänstefelets avskaffande radikalt minskade förutsättningarna för att
beivra begångna fel av enskilda tjänstemän och att JO-institutionen härvidlag
måste anpassas till det rådande rättsläget. Enligt MRR vore det
betydelsefullt att få till stånd en skärpning av ansvaret för de offentligt
anställda. Dessa utövar en stor och långtgående makt över de enskilda. Ett
häremot svarande ansvar bör enligt MRR åvila envar som individuellt utövar
den offentliga makten, varvid skillnad inte bör göras mellan statligt och
kommunalt anställda. - MRR anför i fråga om JO:s roll i det disciplinära
förfarandet vidare bl.a. följande. Den offentliga anställningen uppfattas som
ett civilrättsligt partsförhållande, i vilket myndigheten som arbetsgivare står
emot den enskilde arbetstagaren eller i många fall den personalorganisation
som den aktuelle tjänstemannen tillhör. I ett så utformat system finns föga
utrymme för JO, som i en sådan privaträttslig tvist mellan två parter som
disciplinärendet utgör, måste gå in på arbetsgivarsidan. JO spelar en i
sammanhanget artfrämmande roll. JO företräder ju det offentliga intresset
av att medborgarna har en god och väl fungerande förvaltning och passar inte
in i partsrollen som arbetsgivare. JO har i verkligheten inte heller kommit att
uppträda i disciplinära förfaranden annat än rent undantagsvis.

Pressens samarbetsnämnd anser att det mot bakgrund av 1975 års ämbetsansvarsreform
bör övervägas att ge JO andra möjligheter att få till stånd rättslig
prövning av myndigheters och tjänstemäns avgöranden och handlande i
övrigt som har med offentlighetsprincipen att göra.

RA: Beträffande JO:s sanktionsbefogenheter vill jag särskilt understryka
vad utredningen anfört därom att vad som skall vara straffvärt eller ej inte
skall avgöras utifrån syftet att tillgodose JO:s behov av sanktioner eller att
stärka JO:s auktoritet. Här måste givetvis allmänna straffrättsliga och
kriminalpolitiska överväganden bli utslagsgivande.

I promemorian av chefsjuristen hos statens järnvägar erinras om att det
ofta framhållits att en effektivering av JO-funktionen inte kan uppnås endast
genom förändringar på JO:s egen nivå utan att därjämte krävs att det
allmännas tjänstemän är underkastade ett ansvar som JO kan finna
meningsfullt att utkräva. I promemorian anges vidare bl.a. följande.
Ämbetsansvarsreformen var från den synpunkten olycklig och torde, som
betonats från flera håll, ha en avsevärd del i den utveckling mot minskad
auktoritet som ämbetet påstås ha undergått. SJ har för sin del vid upprepade
tillfällen remissvägen betonat angelägenheten av att det allmänna straffrättsliga
tjänstefelsansvaret återinförs i någon form.

8 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr 2

Sveriges advokatsamfund anger att vida kretsar, såväl bland lekmän som KU 1986/87:2

bland jurister, omfattar åsikten att ämbetsansvarsreformen var ett misstag Bilaga 1

och att JO:s möjligheter att ingripa mot försumliga ämbetsmän på grund av
reformen reducerats på ett för allmänheten otillfredsställande sätt. Enligt
advokatsamfundet är en utvidgning av straffansvaret befogad. Samfundet
förordar att frågan om straffbarhetens omfattning vid fel i myndighetsutövning
tas upp.

Enligt vapenfrinämnden (ordföranden) borde den i den allmänna debatten
framförda kritiken mot JO för att JO åtalar alltför sällan - i mån den över
huvud taget har fog - riktas, inte mot JO utan mot utformningen av 20 kap.
brottsbalken, särskilt dess 1 §. I yttrandet anförs i saken vidare följande.

Utan en lagbestämmelse som gör en gärning straffbar kan ju åtal rimligtvis
inte väckas. Det bör för övrigt, såsom också utredningen gjort, noteras att
inte heller JK eller de allmänna åklagarna väcker åtal för ämbetsbrott i någon
nämnvärd utsträckning. Vapenfrinämndens ordförande anför vidare bl.a.
följande. Den omreglering av ämbetsansvaret som gjordes 1975 och som
ledde till antagande av den nyss nämnda paragrafen och till slopandet av
begreppet tjänstefel bär nog skulden till mycket av det missnöje som nu
ventileras i massmedia. Utredningen har framhållit, att vad som är straffbart
eller inte ej kan avgöras utifrån syftet att tillgodose JO:s sanktionsbehov eller
att eljest stärka JO:s auktoritet. Vad som bör anses straffvärt måste enligt
utredningen ses ur ett vidare perspektiv som föll utanför dess uppdrag. Jag
kan väsentligen instämma i vad utredningen sålunda och i övrigt anfört i
saken. För egen del skulle jag dock hälsa en viss, försiktig utvidgning av
ämbetsansvaret med tillfredsställelse.

Enligt Företagareförbundet förändrades JO-ämbetets ställning i princip vid
det allmänna ämbetsansvarets avskaffande fr.o.m. 1976. Förbundet anger
vidare följande: I och med att JO:s möjligheter att åtala felande tjänstemän i
stort sett upphörde, kom ämbetets huvudsakliga medel att fullgöra sin
granskningsuppgift att bli att göra uttalanden. Dessa har ingen egentlig
rättsverkan utan förutsätts skola verka genom sin övertygande kraft. - Enligt
Företagareförbundets mening är den övervakning som för närvarande sker
genom JO-ämbetet inte tillfredsställande från medborgarnas synpunkt. Vi
menar att JO i sin verksamhet inte tar hänsyn till medborgarnas behov av
rättssäkerhet i tillräcklig grad. - Förbundet anser att en ny utredning bör
tillsättas som noggrant prövar JO:s ställning efter ämbetsansvarets avskaffande
och lägger fram förslag till nya hjälpmedel som bör sättas i JO:s
händer.

Frågan om JO:s uttalanden under senare år minskat i auktoritet tas upp i några
av remissyttrandena. I det följande redovisas vissa av de framförda synpunkterna
i frågan.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): Det har i den allmänna debatten då
och då gjorts gällande att JO:s ställning under senare år försvagats. Så till
vida är denna uppfattning riktig som avskaffandet av tjänstefelsbrottet
inneburit ett minskat utrymme för JO att väcka åtal. Även om JO utnyttjade
denna möjlighet i liten omfattning, kan frånvaron av sanktionsmöjligheten

sägas i någon mån ha avväpnat JO och gjort honom ofarligare i tjänstemän- KU 1986/87:2
nens ögon. En ur psykologisk synpunkt negativ effekt kan inte helt uteslutas. Bilaga 1

JO har å andra sidan i modern tid framför allt verkat genom sina erinringar
och sina uttalanden i övrigt. Tyngdpunkten i hans arbete har alltså legat här
och hans betydelse som rättssäkerhetsgarant har knutits till denna verksamhet.
Ingenting har framkommit som visar att JO:s ställning i det här
sammanhanget har försämrats. - Den fördjupade folkbildningen, som är en
följd av de senaste decenniernas satsning på en bättre och bredare
skolundervisning, har medfört att allmänheten i dag har lättare att ifrågasätta
myndigheternas beslut och är mindre benägna att böja sig för auktoriteter.

Allmänheten har också fått bättre förutsättningar att hävda sin rätt och att
kraftfullt agera för att få den. Detta är omständigheter som alla myndigheter
känner av, inte minst domstolar och andra besvärsinstanser och klagomurar
av typ riksdagens ombudsmän. Det är därför naturligt att även JO mer nu än
förr kan få sina bedömningar diskuterade och kanske ifrågasatta. Därav
följer dock inte att JO:s auktoritet sjunkit eller att JO skulle ha minskat i
betydelse som ett rättsvårdande organ och garant för rättssäkerheten.

Utredningens bedömning att JO:s uttalanden alltjämt efterlevs hos myndigheter
och tjänstemän är riktig. Det har alltid funnits tjänstemän som låtit
undslippa sig att JO:s uttalanden inte behöver tas på allvar. Det är då ofta
fråga om personer som har svårt att ta emot kritik eller som har ett särskilt
behov av att hävda sig. Stundom har dessa också fått massmediernas stöd för
sitt agerande, vilket medfört att protesterna mot JO kommit att förstoras.

Min mångåriga erfarenhet av offentlig tjänst är dock att det stora flertalet
tjänstemän, lika mycket nu som förr, är lyhörda för JO:s åsikter och
bedömningar och angelägna att framöver rätta sig härefter. Det tar sig bl.a.
många gånger det uttrycket att ett JO-beslut blir utgångspunkt för nya
direktiv och anvisningar på arbetsplatsen. Den sakliga efterlevnaden av vad
JO anser är således alltjämt helt tillfredsställande. Den emotionella upplevelsen
av ett kritiserande JO-beslut har - som en följd av vad jag redan sagt
om vikande auktoritetstro, vilken också kan registreras hos tjänstemännen -däremot avdramatiserats. - En förutsättning för att JO skall kunna vidmakthålla
respekten för sina bedömningar är givetvis att JO:s avgöranden
genomgående kännetecknas av högsta kvalitet. Härför krävs att JO behärskar
sakområdet grundligt, att han har skälig tid för analys och bedömning av
rättsfrågorna och att han på ett personligt sätt kan formulera sina beslut
enkelt och lättfattligt med bibehållen juridisk stringens. Detta ställer
särskilda krav på hur JO-ämbetet bör organiseras.

Hovrätten över Skåne och Blekinge: Avskaffandet av ämbetsmannaansvaret
har inte medfört någon ökning av antalet disciplinanmälningar. Utredningen
har fastslagit att JO:s kritiska och vägledande uttalanden efterföljs i mycket
stor utsträckning och att det inte finns belägg för att JO:s uttalanden minskat i
auktoritet. Hovrätten vill framhålla vikten av att uttalandena även framgent
håller sådan standard att JO-institutionens auktoritet upprätthålls. På så sätt
torde de åt JO anvisade sanktionsmöjligheterna - åtal och disciplinanmälan -även fortsättningsvis kunna tillämpas med samma återhållsamhet som
tidigare.

Enligt hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd innebar 1975 års ämbetsansvars- ku 1986/87:2
reform att JO:s myndighetsutövning och inflytande på praxis inom admini- Bilaga 1

strationen minskade väsentligt. Ansvarsnämnden anför i sitt remissyttrande
vidare följande. De uttalanden som numera görs förefaller inte röna den
respekt och uppmärksamhet som de förtjänar. Detta är enligt nämndens
mening beklagligt, eftersom JO:s utredningar och beslut utmärker sig för
grundlighet och noggrann genomlysning av problemen, en förnämlig analys
av rättsliga spörsmål samt för integritet och oväld.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser inte JO-utredningens
tämligen tveklösa påstående om att belägg saknas för att JO:s
uttalanden minskat i auktoritet helt övertygande. Nämnden fortsätter: Det
måste kommas ihåg, att JO:s uttalanden har karaktären av oförbindande
meningsyttringar, och JO har också själv framhållit, att myndigheterna är
oförhindrade att uttrycka andra meningar än dem som JO och JK förfäktat
(ärendet 3287/1982). Det är ingalunda ovanligt, att JO nödgas upprepa, att
ett visst förfaringssätt är lagstridigt eller felaktigt. Så t ex har han i flera
sammanhang påpekat, att rätten att taga del av allmänna handlingar inte får
begränsas eller försvåras genom att myndigheten uppställer villkor för
handlingens tillhandahållande (JO 1977/78 s. 250,1978/79 s. 212, jfr JO 1971
s. 348). Härom har t.o.m. JO Sverne själv uttalat, ”att detta är ett vanligt
förekommande missbruk som JO vid flerfaldiga tillfällen kritiserat” (offentlighet
och sekretess i hälso- och sjukvården, 1981 s. 16). Det kan även
nämnas, att JK vid flera tillfällen - bl.a. i ärendena AD 95/79 och 1982 2:33 -slagit fast, att en myndighet bryter mot grundläggande principer för den
offentliga förvaltningen, om den i ett beslut att utlysa tjänst hos myndigheten
föreskriver, att ansökningshandlingarna skall inges inte till myndigheten
utan till en privat konsult, som anlitats för att medverka i urvalsarbetet.

Genomslagskraften av JK:s beslut kan dock ifrågasättas; när en kommun i
Stockholmsområdet nyligen utlyste en tjänst som socialchef, angav man
sålunda i platsannonsen, att sökandena skulle inge sina handlingar till ett
privat konsultföretag.

Kammarrätten i Göteborg anser att myndigheterna så gott som regelmässigt
rättar sig efter JO:s påpekanden, varför kraftigare ingripanden inte i flertalet
fall behövs.

Kammarrätten i Stockholm: Som utredningen anger (bet. s. 183) har frågan
om ämbetsansvaret betydelse långt utöver problemet om JO:s effektivitet.

Detta hindrar inte att den nuvarande ordningen också har starkt beskurit
ämbetets möjligheter att effektivt ingripa mot fel och försummelser. Den har
därmed även minskat institutionens auktoritet. Det förtjänar att erinras om
utredningens uttalande (bet. s. 185) att JO har utnyttjat de nuvarande
ansvarsreglerna i lagen (1976:600) om offentlig anställning ”endast i blygsam
omfattning”.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) anser det i och för sig vara riktigt att
förvaltningen i de flesta fall följer de uttolkningar av olika regler som JO gör.

Enligt MRR finns dock aktuella exempel på att förvaltningsmyndigheter och

befattningshavare har tagit avstånd från JO:s bedömningar. 116

Enligt Svea hovrätt kan det inte uteslutas att JO:s kritiska och vägledande KU 1986/87:2

uttalanden på sikt kan förlora i tyngd om sanktionsmöjligheterna - åtal och Bilaga 1

disciplinanmälan - knappast alls utnyttjas.

6.2 Omformulering av 20:1 BrBm.rn.

JO-utredningens förslag - framlagt i samband med att utredningen diskuterar
påföljdsmöjligheterna på det kommunala området - att 20:1 BrB bör
omformuleras (bet. 8.6.4.2) tillstyrks av merparten av de remissinstanser,
vilka yttrat sig i frågan. Bland de synpunkter, som därvid framförts, kan
nämnas följande.

JO Wigelius: De ofta påtalade svagheterna i det straffrättsliga tjänsteansvaret
torde vara den huvudsakliga anledningen till den uppfattning många
människor har om att de själva och samhällets kontrollorgan står maktlösa
mot sådant som självsvåld och nonchalans hos myndighetspersoner. Ändå är
det så att föreställningen att ”tjänstefel” är straffbart ännu fortlever bland
allmänheten och faktiskt även i rätt stor utsträckning bland tjänstemän. Det
är enligt min mening brådskande att arbetet med översyn av 20:1 brottsbalken
kommer igång igen.

JO Holstad understryker vikten av att statsmakterna snarast på nytt
överväger avfattningen av straffbestämmelsen i 20 kap. 1 § BrB. Holstad
erinrar om dels att ombudsmännen i remissyttranden över tjänsteansvarskommitténs
slutbetänkande förordat en vidgning av det straffbara området,
dels att han hade anledning återkomma till saken i ett beslut i juli 1985 som
tillställts konstitutionsutskottet. Beslutet rörde bl.a. en kommun som hade
satt sig över verkställighetsförbud som meddelats av en förvaltningsdomstol i
kommunalbesvärsmål.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm: Vidkommande frågan om JO:s sanktionsbehov
skulle rättshjälpsnämnden i likhet med en av reservanterna gärna ha
sett en mer pregnant och ”offensiv” ideologi för JO-ämbetets funktion
redovisad i betänkandet och syftande till att mera generellt stärka JO:s
befogenheter. Talet om JO som ”en tandlös tiger” och förekomsten av vissa
motioner till riksdagen under senare år tyder på att frågan om ökade
befogenheter är av avsevärt intresse. Nämnden har dock förståelse för att
utredningen går i viss mån försiktigt fram och ansluter sig vid angivna
förhållande huvudsakligen till de i betänkandet framförda övervägandena,
varvid nämnden särskilt vill framhålla tanken på ett omarbetande av lydelsen
av 20 kap. 1 § brottsbalken för att auktorisera tjänsteansvarskommitténs
analys av denna lagbestämmelse. Analysen synes korrekt och den föreslagna
ändringen av lagrummet bör vara ägnad att öka JO:s möjligheter att agera
inom den kommunala sektorn.

Landstingsförbundet: Om det från allmän synpunkt anses nödvändigt med
vidgade sanktionsmöjligheter inom den kommunala sektorn bör detta
övervägas vid utformningen av straffansvaret för myndighetsmissbruk och
vårdslös myndighetsutövning i brottsbalken, som omfattar förutom kommunalt
anställda arbetstagare även ledamöter i kommunala styrelser och

nämnder. Styrelsen vill med hänvisning till sitt yttrande över tjänsteansvarskommitténs
betänkande förorda en sådan överarbetning av detta ansvar som
tjänsteansvarskommittén tidigare föreslagit. Med en sådan klarare utformad
bestämmelse om straffansvaret skulle även JO:s åtalsrätt stärkas. Fel som
inte faller inom det straffbara området bör dock liksom tidigare vara
överlämnat till den kommunala myndigheten att ingripa mot i egenskap av
arbetsgivare. - Styrelsens majoritet anför vidare bl.a. följande. Styrelsen
konstaterar med tillfredsställelse att utredningen inte lägger några förslag av
innebörd att JO skulle ges befogenheter att exempelvis ge vitesförelägganden
åt kommuner och landstingskommuner som sätter sig över beslut om
verkställighetsförbud som fattats av kammarrätt med anledning av kommunalbesvär.
Som vid några tillfällen anförts i riksdagsdebatten bör problem av
detta slag i första hand angripas på andra sätt än genom straffrättsliga
sanktioner.

Svenska kommunförbundet (styrelsen) delar JO-utredningens uppfattning att
lagtexten i 20 kap. 1 § BrB bör ses över. I remissyttrandet diskuterar
Kommunförbundet frågan om ansvaret för de politiskt förtroendevalda.
Förbundet konstaterar att avskaffandet av straffansvaret för tjänstefel
minskade möjligheterna att vidta åtgärder mot försumliga förtroendevalda.
Kommunförbundet erinrar om att demokratiberedningen i sitt betänkande
Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29) berört frågan om de förtroendevaldas
ansvar. I anslutning till vad demokratiberedningen anfört anser
Kommunförbundet att frågan om de förtroendevaldas juridiska ansvar bör
ses över i särskild ordning. Styrelsens majoritet framhåller därvid att ett vidgat
straffansvar inte bör ifrågakomma utan i stället bör lösningar sökas som är
bättre förenliga med den kommunala självstyrelsen.

Sveriges domareförbund: Såsom utredningen anför måste det finnas straffbestämmelser
med vilka JO kan ingripa mot allvarligare fel i den offentliga
verksamheten. Givetvis måste dessa bestämmelser vara utformade så att de
kan tillämpas i praktiken. I belysning av vissa avgöranden av högsta
domstolen som har kommit efter det att tjänsteansvarskommitténs betänkande
remissbehandlades anser förbundet att straffbestämmelserna i 20 kap.
1 § brottsbalken inte är ändamålsenligt utformade. En förnyad översyn av
dessa regler framstår därför som angelägen.

I två av remissvaren framförs olika invändningar mot en omarbetning av 20:1
BrB. Kammarrätten i Göteborg anser inte att det finns anledning att
förtydliga den ifrågavarande bestämmelsen. Enligt kammarrätten har utredningen
inte anfört några skäl för sitt förslag, vilket i själva verket innebär en
utvidgning av det straffbara området. Enligt rikspolisstyrelsen (RPS) kan
flera invändningar göras mot det förslag om ändringar om myndighetsmissbruk
m.m., som tjänsteansvarskommittén lagt fram och som JO-utredningen
anslutit sig till. RPS, som påpekar att, såvitt är känt, lagrummets nuvarande
utformning inte vållat några allvarligare olägenheter i praktiken, anser inte
att bestämmelserna bör ändras utan ytterligare utredning.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

118

Den i några av de i det föregående redovisade remissvaren berörda frågan om KU 1986/87:2

åtgärder mot kommun som sätter sig över lagakraftvunna domstolsavgöran- Bilaga 1

den tas upp i remissvaren från JK och kammarrätten i Stockholm.

JK erinrar om de särskilda problem som både JO och JK under senare år har
mött när det gäller kommunala organs efterlevnad av beslut meddelade av
förvaltningsdomstolarna. Enligt JK:s mening är det ytterst otillfredsställande
om rättsordningen skulle sakna möjlighet att ingripa i sådana fall. Antingen i
det nu aktuella lagstiftningsärendet eller i annat lämpligt sammanhang bör
frågan snarast bli föremål för lagstiftarens uppmärksamhet.

Kammarrätten i Stockholm anför i sitt remissvar - i anslutning till frågan om
JO:s tillsynsområde - bl.a. följande. Kammarrätten har i sin verksamhet
nödgats konstatera att det på sina håll inom kommunerna saknas den
ämbetsmannatradition som på den statliga sidan har varit en betydelsefull
rättssäkerhetsgaranti. Många av de viktigaste besluten faller för övrigt på
politiska organ. När det gäller exempel på grova missbruk kan domstolen
hänvisa till det uppmärksammade fall då Sigtuna kommun har satt sig över
lagakraftvunna domstolsavgöranden. Enköpings kommun har på samma sätt
underlåtit att rätta sig efter meddelad dom. Tillsynen över den kommunala
sektorn i hela dess bredd måste starkt intensifieras i både omfång och kraft.

6.3 JO:s talerätt på det kommunala området

Flertalet av de remissinstanser, som yttrat sig angående frågan om talerätt för
JO på det kommunala området (bet. 8.6.4.2) är positiva till att JO tillerkänns
sådan rätt och/eller anser att saken bör utredas. Bland de synpunkter, som
därvid framförs, märks följande.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten): På en punkt hade jag gärna sett att
JO:s sanktionsmöjligheter förbättras. Det gäller tillämpningen av disciplinpåföljd
på det kommunala tillsynsområdet. Erfarenheten har visat att
alternativet med disciplinansvar inte blivit tillräckligt effektivt inom den
kommunala sektorn. Praxis torde ha blivit lindrigare än om JO själv skulle ha
bedömt disciplinärendet. Anledningen är att frågan om disciplinpåföljd
vanligen bedöms av kommunala organ sammansatta av lekmän. Ovanan att
hantera spörsmål av detta slag, olusten att sätta sig till doms över en annan
och beredvilligheten att låta saken bero om vederbörande lovar bättring gör
att någon påföljd ofta inte beslutas. Nackdelen med nuvarande ordning är att
JO - till skillnad från vad som gäller i fråga om statliga tjänstemän - inte har
möjlighet att överklaga ett beslut varigenom en disciplinfråga avgjorts. Detta
leder enligt min erfarenhet till att klart felaktiga friande beslut vinner laga
kraft. Jag menar därför att det utredningsarbete som förordas av JOutredningen
(s. 188) måste ta klart sikte på att åstadkomma en ändring så att
JO:s möjligheter att överklaga kommunala disciplinbeslut blir i stort sett
desamma som i fråga om statliga disciplinbeslut. En annan sak som borde
uppmärksammas i det sammanhanget gäller frågan hur disciplinansvar skall
kunna utkrävas i fall då tjänstemannen har bytt kommunal arbetsgivare. Jag
hade att handlägga ett fall där en socialtjänsteman på hög nivå hade gjort sig 119

skyldig till påtalbara försummelser enligt dåvarande barnavårdslagen i en KU 1986/87:2
incestdrabbad flerbarnsfamilj men där tjänstemannen vid tiden för JO:s Bilaga 1
bedömning hade avancerat till högre tjänst i en annan kommun. Möjligheterna
att utkräva disciplinansvar för försummelserna var därmed borta. Detta
förhållande framstår som otillfredsställande.

JO Holstad pekar i sitt remissvar på de begränsningar som föreligger för JO
att på det kommunala området agera i frågor om disciplinansvar och
fmmhåller det angelägna i att statsmakterna snarast tar ställning till frågan
om ändring i regelsystemet.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att frågan om
JO:s möjligheter att påkalla domstolsprövning av disciplin- och avskedandefrågor
är av sådan vikt, att den bör beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Kammarrätten i Stockholm anser att det bör tillses att JO:s befogenheter inte,
som nu, är mindre vidsträckta inom den kommunala än den statliga sektorn.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län stöder förslaget om en utredning angående
disciplinansvaret på det kommunala området. Enligt länsstyrelsen är vad
som anförs i saken i ett särskilt yttrande mycket övertygande. I remissvaret
anges i anslutning till det nyss sagda vidare följande. Utredningen har inte
närmare berört frågan huruvida det finns några brister i de organ som prövar
frågor om disciplinansvar. Det hjälper föga om JO har talerätt etc men det
prövande organet inte är kompetent. Länsstyrelsen är själv disciplinmyndighet
och har vid flera tillfällen tvingats konstatera att konstruktionen har
många brister. Dels finns inga garantier för nödvändig sakkunskap, det
behöver inte ens finnas en jurist i myndigheten (styrelsen) och ändå gäller
prövningen ofta svårbedömda juridiska frågor. Omröstningsreglerna är
nästan omöjliga att tillämpa i ett organ med 15 ledamöter. Etc. - Enligt
länsstyrelsens mening är det ofrånkomligt att förhållanden av det nyss
antydda slaget påverkar en ”åklagares” bedömning av frågan om ett ärende
bör föranleda ett disciplinförfarande.

Planverket och polismyndigheten i Malmö ansluter sig till de skäl som
framförts i saken i ett i betänkandet intaget särskilt yttrande.

Socialstyrelsen uppger bl.a. att den anser att JO:s inskränkta makt på det
kommunala området inte tjänar rättssäkerheten för den enskilde, varför
styrelsen förordar att en utredning med uppgift att lämna förslag till lösning
av denna fråga snarast kommer till stånd.

Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet (i vars yttrande universitetets
samhällsvetenskapliga fakultets nämnd instämt): Utredningen framhåller
vissa skillnader mellan statliga och kommunala befattningshavare vad
gäller JO:s möjligheter att fullfölja talan i ärende om disciplinpåföljd.

Utredningen förordar här ytterligare utredning av denna fråga. Mot bakgrund
av den lilla andel av ärenden som faktiskt resulterar i prövning av
disciplinpåföljd, ter sig en sådan utredning ur praktisk synvinkel inte så
angelägen. - Den skillnad, som i dag föreligger mellan statliga och kommunala
befattningshavare i detta hänseende, kan bortses ifrån mot bakgrund av de

principiellt stora förändringar som måste göras för att skapa likformighet. KU 1986/87:2

För allmänhetens tilltro till JO-ämbetets möjligheter och för myndigheternas Bilaga 1
respekt för detsamma, spelar säkert frekvensen av initiativ till disciplinära
åtgärder i första instans en väsentligt större roll.

Svenska kommunförbundet (styrelsens minoritet) anser att rättssäkerheten
kräver att tjänstemannaansvar skall kunna utkrävas av enskilda tjänstemän,
varför det är synnerligen viktigt att frågan om disciplinansvar utreds i särskild
ordning.

Enligt Sveriges advokatsamfund är skillnaden mellan det kommunala och
statliga området såvitt gäller disciplinansvar omotiverad. Samfundet anser
att JO bör ha samma möjligheter att få till stånd domstolsprövning av
disciplin- och avskedandefrågor på det kommunala området som på LOAområdet.

RA biträder utredningens förord att en närmare utredning av frågan om
avtalsfrihet i disciplinfrågor på det kommunala området bör bibehållas.

Landstingsförbundet (styrelsens majoritet), LO, Svenska kommunalarbetareförbundet
och Svenska kommunförbundet (styrelsens majoritet) avstyrker
förslaget om att särskilt utreda frågan om ett eventuellt lagreglerat disciplinansvar
som bas för en vidgning av JO:s talerätt på det kommunala området i
disciplinansvarsfrågor. Nedan återges de skäl som dessa remissorgan anger
för denna ståndpunkt.

Landstingsförbundet (styrelsens majoritet): Utredningen har beskrivit problemen
med en talerätt för JO i disciplin- och avstängningsfrågor på det
kommunala området. En ändring av nuvarande ordning skulle innebära ett
stort ingrepp med lagstiftning i frågor som länge varit reglerade i kollektivavtal.
Landstingsförbundets styrelse anser att den arbetsrättsliga regleringen av
dessa frågor fungerar väl och bör behållas, vilket styrelsen även framhöll i ett
yttrande till justitiedepartementet i september 1983 över tjänsteansvarskommitténs
betänkande (Ds Ju 1983:7) Tjänsteansvar i offentlig verksamhet. -De två fall som föranlett diskussion om JO:s behov av sanktionsmedel mot
kommunala tjänstemän och som redovisas i utredningen ger inte tillräckliga
skäl för att förändra hela det disciplinära systemet för anställda inom den
kommunala sektorn. I dessa två fall har det snarare varit fråga om att JO inte
ansett sig kunna utnyttja sin möjlighet att överlämna ärendet till den
ansvariga kommunala myndigheten i brist på förtroende för myndighetens
vilja och förmåga att ingripa med sanktioner mot tjänstemannen. JO:s behov
av att kunna ingripa med sanktioner borde i dessa fall ha gällt gentemot den
ansvariga kommunala myndigheten och inte mot den enskilde tjänstemannen.

LO anser att den hittillsvarande avtalsfriheten i disciplinansvarsfrågor inte
föranleder några särskilda problem. Om tjänsteansvarskommitténs uppfattning
om räckvidden av straffbestämmelserna i 20 kap. 1 § BrB får genomslag
kommer enligt LO vid sidan av disciplinansvaret tillräckliga påföljdsmöjligheter
mot kommunalt anställda att finnas för att JO:s rättssäkerhetsper -

spektiv bör vara rimligen tillgodosett. LO vill betona vikten av att en frivillig KU 1986/87:2
avtalsreglering bibehålls såvitt avser disciplinansvaret på det kommunala Bilaga 1
området. Därigenom understryks det nya synsättet för betingelserna i
arbetslivet och på relationerna mellan arbetstagare och arbetsgivare. I stället
för påföljder bör, enligt LO, ingripanden mot enskilda ske med åtgärder som
är framåtsyftande och konstruktiva.

Svenska kommunalarbetareförbundet har i sitt yttrande till LO avstyrkt
tillsättandet av en särskild utredning.

Svenska kommunförbundet (styrelsens majoritet) anför i saken följande. I
fråga om JO:s möjligheter när det gäller det kollektivavtalsreglerade
disciplinansvaret för de anställda bör enligt styrelsens mening det nuvarande
systemet bestå. Skulle den anställde ha vållat en enskild skada eller annan
olägenhet finns tillräckliga skyddsmekanismer genom skadeståndsreglerna
och brottsbalkens ansvarsregler. Om den anställde vållat den enskilde
medborgaren skada eller olägenhet inom det civilrättsligt betonade området,
finns det skydd detta rättssystem bjuder, bl.a. i form av arbetsgivarens s.k.
principalansvar. - De frågor som i övrigt kan utlösa disciplinansvar torde
oftast vara att hänföra till det interna förhållandet mellan arbetsgivare och
anställd. Det kan röra sig om allt från förskingring till förfallolös frånvaro. I
sådana fall blir inte någon viss enskild medborgare drabbad utan de
anställdas försumlighet drabbar primärt arbetsgivaren och i andra hand
kommunmedlemmarna som skattebetalare. I dessa delar finns också - vid
sidan av disciplinansvaret - den kommunala revisionen. - Disciplinansvaret
kan alltså avse en hel mängd olika försummelser, vilka normalt inte drabbar
en enskild medborgare. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den
hävdvunna avtalsfriheten mellan parterna på den kommunala arbetsmarknaden
anser styrelsen att någon utökad statlig styrning i form av vidgade
möjligheter för JO att ingripa inte skall införas. Styrelsen avstyrker alltså
utredningens förslag att frågan om disciplinansvar utreds i särskild ordning.

I remissvaret från kammarrätten i Göteborg ifrågasätts om inte JO:s roll bör
tonas ned när det gäller det utomstraffrättsliga disciplinansvaret och föreslås
att JO:s talerätt i disciplinärenden på det statliga området avskaffas. Kammarrätten
anger bl. a. följande motiv. För det första är det ju här fråga om mindre
allvarliga överträdelser där ett beivrande inte är särskilt angeläget från de
synpunkter JO har att bevaka. Med den nya skadeståndslagstiftningen torde
även en enskilds intresse av att en tjänsteman drabbas av en påföljd vara
mindre uttalat. Ett annat skäl mot att JO skall ha något att göra med
disciplinansvar är att hans roll inte passar ihop med den nya arbetsrättslagstiftningen.
På den kommunala sidan är ju en disciplinöverträdelse konstruerad
som ett brott mot ett mellan arbetstagaren och arbetsgivaren gällande
avtal. I ett sådant förhållande finns givetvis ingen plats för en utomstående
part som JO. Utredningen har också påtalat svårigheterna för JO att agera i
disciplinärenden på den kommunala sidan. Inom det statliga området är inte
reglerna likadana men likväl utformade på så sätt att ett disciplinärende i
första hand är ett mellanhavande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren.

Att JO egentligen inte har någon naturlig plats här heller kommer i dagen

bl.a. när utredningen i sin strävan att ”lappa på” nuvarande system nödgas KU 1986/87:2

föreslå en regel som ger JO en ställning som ensam motpart i stället för Bilaga 1

arbetsgivaren i en fortsatt process hos domstol (se det föreslagna 9 § andra

stycket JO-instruktionen, s. 27 och 221). För att bättre anpassa JO:s roll i ett

disciplinärende till gällande arbetsrättslagstiftning vill kammarrätten föreslå

att den begränsas till anmälarens. JO bör ha rätt att anmäla en överträdelse

till disciplinmyndigheten men bör i princip sedan inte vidare ta befattning

med ärendet. Om disciplinmyndigheten i ett klart fall inte skulle ingripa, bör

JO i stället göra ett ingripande mot disciplinmyndigheten. JO bör sålunda

inte ha rätt att föra ärendet vidare till domstol. Med den föreslagna

ordningen försvinner dessutom den nuvarande skillnaden mellan det statliga

och det kommunala området.

6.4 JO befrias från sin förhandlingsskyldighet enligt arbetstvistlagen

Ingen av remissinstanserna motsätter sig det under 8.6.4.2 (s.185) intagna
förslaget att avskaffa JO:s förhandlingsskyldighet enligt arbetstvistlagen.

Svenska polisförbundet framhåller i sammanhanget att det, om förhandlingsskyldigheten
borttas, kan vara fördelaktigt, bl.a. ur processekonomisk
synpunkt, att JO innan han går till domstol ändå meddelar den felandes
fackliga organisation det tilltänkta beslutet att gå till domstol. Förbundet
tillägger att ett sådant beslut även bör innehålla skälen till åtgärden.

7. Närmare om JO som åklagare (bet. 8.6.5)

7.1 Åtal och förundersökning

JO-utredningens under 8.6.5 framlagda förslag beträffande JO:s roll som
åklagare (bet. 8.6.5.1, åtal och förundersökning) har lämnats utan erinran av
praktiskt taget alla remissinstanser, vilka yttrat sig i saken. I det följande
redovisas de särskilda synpunkter som några av remissorganen framfört över
förevarande avsnitt.

Försäkringsöverdomstolens president, som anger att han inte har något att
erinra mot bl.a. de förslag utredningen lagt fram i fråga om JO:s roll som
åklagare, framhåller att han tolkar utredningen så att någon åtalsplikt för JO
i den bemärkelse, som gäller för allmän åklagare, i praktiken inte skall anses
föreligga. Principen att JO skall ha fria händer att ta upp vad han anser är
motiverat och att fritt kunna välja sanktionsalternativ bör inte inskränkas av
tvingande regler om åtalsplikt. En sådan ordning skulle - särskilt om man
framöver skulle utvidga det straffbara området för ämbetsansvar - kunna
påverka JO:s ställning som ett extraordinärt oberoende organ.

JK: Beträffande åtal och förundersökning kan till frågan om vilka regler
rörande åtal, som också gäller för JO, anmärkas att en anmälan till JO som ej
föranlett åtgärd inte ansetts innebära att målsägande enligt 20 kap. 8 §
rättegångsbalken ägt väcka enskilt åtal för den med anmälan avsedda

gärningen (se JO 1973 s. 306). - Enligt 6 § andra stycket JO-instruktionen 1986/87:2
gäller f.n. att JO vid prövning av fråga om åtal har att beakta reglerna om Bilaga 1
åtalsplikt och åtalsunderlåtelse i 20 kap. 6 och 7 §§ RB. Utredningen föreslår
en vidgad bestämmelse i dessa hänseenden som innebär att bestämmelserna i
23 kap. RB skall bli tillämpliga sedan anledning uppkommit att brott har
förövats. Vidare skall bl.a. reglerna om straffprocessuella tvångsmedel
kunna tillämpas av JO (s. 191). En liknande bestämmelse föreslås för JK:s
del (s. 198-199). Jag har i princip inte något att erinra mot den föreslagna
ordningen. Redan nu manifesteras hos JK regelmässigt beslut att inleda
förundersökning i ett särskilt beslut. Jag förutsätter att innebörden av
förslaget såvitt gäller åtalsunderlåtelse är att JO eller JK också skall kunna
besluta om åtalsunderlåtelse i de tidigare benämnda s.k. RÅ-fallen (numera
20 kap. 7 § andra st. RB.) - JK tar i förevarande sammanhang vidare upp
sambandet mellan åtalsreglerna och reglerna i LOA om disciplinansvar. I
denna del anförs i remissyttrandet följande. - Enligt 14 kap. 3 § LOA gäller
att om en åtgärd har vidtagits för att anställa åtal mot arbetstagare får
myndighet inte inleda eller fortsätta disciplinärt förfarande enligt LOA i
fråga om förseelse som avses med åtgärden. Av förarbetena till det
lagrummet (prop. 1975:78 s. 195, prop. 1975/76:105 s. 261) framgår att,
förutom åtalsanmälan enligt LOA, även annan åtgärd varigenom brottmålsförfarande
inleds utgör ”åtgärd för att anställa åtal”. Ett beslut av JO att
inleda förundersökning innebär uppenbarligen normalt att hinder för
disciplinärt förfarande uppstår. Endast om JO sedermera finner att ”gärningen
inte är brottslig” kan han, sedan förundersökningen lagts ned, inleda ett
disciplinärt förfarande. Risken för att disciplinpåföljd då inte kan ådömas på
grund av tvåårspreskriptionen (LOA 14:5) är mycket stor. Det kan därför
övervägas att införa en regel som innebär att inledande av förundersökning
eller åtalsanmälan får preskriptionsavbrytande effekt. Frågan diskuterades
av tjänsteansvarskommittén (Ds Ju 1983:7 s. 290) som emellertid inte fann
behov av en sådan regel. Saken berörs inte i prop. 1984/85:117 på grundval av
kommitténs betänkande. De angivna frågorna förtjänar enligt min mening
fortsatt uppmärksamhet mot bakgrunden av de praktiska svårigheterna vid
lagstiftningens tillämpning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tar i sitt remissyttrande
upp den av JO-utredningen i avsnitt 8.6.5.1 (s. 195 f.) behandlade frågan
om tjänstemans skyldighet att yttra sig enligt regeringsformen sedan JO inlett
förundersökning mot honom. Nämnden anför i denna del följande. Grundlagsstadgandet
har av JO-utredningen sagts innebära, att det åligger
tjänstemannen att ”sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör
tjänsten och t.ex. ge besked om de tjänsteåtgärder han vidtagit i form av
beslut eller eljest. Beslutar JO att inleda förundersökning förändras dock
läget. För JO:s möjligheter att inhämta upplysningar från en tjänsteman
under förundersökning bör inte gälla andra regler än de som är stadgade för
åklagare i allmänhet. När JO vill höra någon under förundersökning bör det
alltså ske under förutsättningar och i former som anges i gällande bestämmelser
om förundersökning.” Det angivna synsättet kommer enligt utredningen
till uttryck i lagförslagets 26 §. -1 detta stadgande görs dock undantag endast

för JO:s rätt att förelägga vite och att utdöma försuttet vite. Det är därför KU 1986/87:2

något oklart, om den principiella skyldighet att yttra sig, som tjänstemannen Bilaga 1

otvivelaktigt har enligt RF 12:6, alltjämt kvarstår, eller om utredningen tänkt

sig, att den misstänkte - i likhet med vad som gäller vid förundersökning i

allmänhet - helt skall kunna vägra att lämna upplysningar. Spörsmålet synes

böra beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län vill - när det gäller utredningens i avsnitt

8.6.5.1 framlagda förslag - på en enda punkt anmäla en viss tvekan, nämligen
i frågan vilken betydelse som bör tillmätas den misstänktes önskan om ett
åtal. I remissyttrandet anförs i denna del följande. Utredningen anser (s. 198
ö) att JO ”normalt” bör väcka åtal. Enligt länsstyrelsens mening talar
övervägande skäl för att någon ”presumtion” av detta slag inte bör
uppställas, dvs. tjänstemannens (eller motsvarande) egna önskemål bör inte
tillmätas större betydelse i ett åtalsfall än i ett fall där disciplinförfarande är
aktuellt (jfr s. 213 m).

Den av länsstyrelsen diskuterade frågan tas även upp i remissvaret från
Lantbrukarnas riksförbund, som i saken avger följande uppfattning. Argument
kan finnas både för och emot att JO skall ta hänsyn till den misstänktes
inställning till åtalsfrågan. Det kan anses vara fel att på en persons begäran
belasta JOs resurser för en brottsutredning när inget sakligt skäl kan anföras
härför. Å andra sidan kan det för myndighetspersonen, myndigheter i övrigt,
den enskilde och allmänheten vara av värde att få en gärning utredd. En
sammanvägning av argumenten ger vid handen, såsom utredningen kommit
fram till, att en begäran från en misstänkt som bestrider ansvar bör föranleda
utredning.

RÅ: Vidkommande JO som åklagare vill jag instämma i utredningens förslag
att de allmänna reglerna i RB om förfarandet vid förundersökning och åtal
bör gälla även i fall då JO agerar som åklagare och att en uttrycklig
bestämmelse därom tas in i JO:s instruktion. Av en sådan ordning följer
givetvis att bundenheten till nu berörda regler kan inträda först sedan JO
beslutat ta upp en viss fråga till utredning på den grund att anledning
förekommer till att brott som hör under allmänt åtal har förövats. - En större
fråga är i vilken omfattning JO skall anses vara skyldig att verkligen inleda
förundersökning resp väcka åtal. Utredningen synes utgå från att JO har och
bör ha ett betydande mått av fritt skön när det gäller frågan huruvida ett
straffprocessuellt förfarande bör inledas eller inte. Mot detta har jag ingen
erinran. Däremot kan man fråga sig om detta är förenligt med en ordning där
man i princip utgår från att de allmänna reglerna om åtalsplikt och
åtalsunderlåtelse skall gälla även JO som åklagare. Redan det förhållandet
att JO bör ”ha i princip fria händer när det gäller att välja vad som skall tas
upp till prövning och vad tillsynen skall inriktas på” leder fram till att i princip
absolut åtalsplikt och därtill anslutande skyldighet att inleda förundersökning
inte bör gälla för JO. Och detta äger enligt min mening sin giltighet även
om möjligheterna till åtalsunderlåtelse enligt RB och annan lag beaktas. Med
hänsyn till JO:s särskilda ställning bör han sålunda ges befogenhet att i vidare
mån än vad som tillkommer allmän åklagare och efter en diskretionär

prövning avstå från att väcka åtal eller inleda förundersökning. En sådan ku 1986/87:2

befogenhet förutsätter dock möjlighet för JO att i samband med avstående Bilaga 1

från åtal eller motsvarande framföra erinran eller göra kritiskt uttalande. Jag

förordar att 6 § andra stycket JO-instruktionen utformas i enlighet med det

nu anförda och att en regel införs därom att JO i anslutning till beslut att inte

väcka åtal äger framföra erinran eller motsvarande. Den av utredningen

föreslagna ordningen, enligt vilken JO skall vara bunden av en absolut

åtalsplikt i fall där ett ärende tagits upp till utredning skulle enligt min mening

medföra risk för att beslut om utredning, som ofta måste fattas på ett

preliminärt underlag, medför konsekvenser i fråga om åtalsplikten som

senare i ljuset av företagen utredning framstår som mindre önskvärda.

7.2 Sekretess

JO-utredningens förslag om ny sekretessreglering ifråga om brottsutredning
utförd av JO eller JK (avsnitt 8.6.5.2; författningsförslag 4) har - med några,
nedan återgivna, undantag - lämnats utan erinran av de remissinstanser vilka
yttrat sig i saken.

JO Holstad föreslår en viss begränsning i utredningens förslag till sekretessreglering.
JO Holstad anför i saken följande. Sekretessen hos JO (och JK) är
enligt 11 kap. 4 § sekretesslagen starkt begränsad. Utredningen föreslår en
utvidgning av sekretessen genom att första stycket i 11 kap. 4 § sekretesslagen
förses med ingressen ”Om inte annat följer av 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 §”.

Förslaget sammanhänger i viss mån med den i 7 § förslaget till JO-instruktion
(och 5 § förslaget till ändring i lagen om JK:s tillsyn) intagna bestämmelsen
om tillämpning i åtalsärenden hos JO (JK) av vad som föreskrivs i lag om
förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares
befogenheter i övrigt. Huvudskälet till den föreslagna sekretessutvidgningen
är emellertid att utredningen funnit att behovet av sekretesskydd under en
förundersökning i brottmål gör sig gällande med samma styrka oavsett om
det är allmän åklagare eller JO (JK) som utför förundersökningen. - Här
delar jag utredningens uppfattning. Mot bakgrund av att JO:s tillsynsverksamhet
bara i ett begränsat antal fall får karaktären av brottsutredning bör en
utvidgning av sekretessen hos JO (JK) i den riktning som utredningen
föreslagit kunna godtas. Det förhållandet att därigenom undantagsvis olika
sekretessregler kan komma att gälla i ett tillsynsärende beroende på vilket
stadium ärendet befinner sig i innefattar enligt min mening en mindre
nackdel än att en brottsutredning är underkastad skilda sekretessregler hos
allmän åklagare och hos JO (JK). - Utredningens förslag går emellertid i viss
mån längre än vad som påkallas av önskemålet om en likartad behandling i
sekretesshänseende av brottsutredningar hos skilda myndigheter. Bestämmelserna
i 9 kap. 17 § sekretesslagen omfattar exempelvis bl.a. viss
personalkontroll. Enligt min mening bör utvidgningen av sekretessen
begränsas till att omfatta förundersökningar i brottmål. Man får i så fall en
tydlig gräns mellan de fall där 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen skall
tillämpas och de fall där den mera begränsade sekretessen enligt den
nuvarande lydelsen av 11 kap. 4 § sekretesslagen gäller. Tanken är nämligen

att beslut av JO (JK) om inledande av förundersökning i brottmål skall klart
manifesteras genom att ges skriftlig form. - I enlighet med det anförda
föreslår jag att ingressen till första stycket i 11 kap. 4 § sekretesslagen ges
formuleringen ”Om inte annat följer av 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 och 18 §§
såvitt rör utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål”.
Genom att man tillfogat 9 kap. 18 § gör man det fullt klart att också den
paragrafen blir tillämplig.

Rikspolisstyrelsen föreslår att det, i ett särskilt nytt stycke i 11 kap. 4 §
sekretesslagen, anges att för sekretess i samband med förundersökning gäller
bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen.

Svea hovrätt ifrågasätter om inte den föreslagna bestämmelsen i sekretesslagen
bör tas in i 5 kap. 1 § resp. 9 kap. 17 § sekretesslagen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet fästet uppmärksamheten
på att rubriken till 11 kap. SekrL kräver en justering; orden ”riksdagens
ombudsmän” bör bytas ut mot ”riksdagens ombudsman” eller ”justitieombudsmannen”.

JO Sverne upplyser i sitt remissvar att han - efter samråd med övriga
justitieombudsmän - i skrivelse den 20 maj 1985 till justitiedepartementet
gjort framställning till regeringen med begäran om sådan ändring av 11 kap.
4 § sekretesslagen att JO får möjlighet att när synnerliga skäl föreligger
sekretessbelägga uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller personliga förhållanden
i handlingar, som inges till JO av enskilda personer.

Slutligen kan i förevarande avsnitt nämnas att JUSEK i sitt remissyttrande
beklagat att utredningen inte närmare penetrerat frågan om hur de hos JO
ofta förekommande sekretessproblemen skall lösas. Enligt JUSEK är dessa
frågor av stor vikt och förorsakar de anställda betydande problem.

8. Närmare om disciplinansvaret m.m. (bet. 8.6.6,8.6.7)

JO-utredningens under 8.6.6 framlagda förslag lämnas utan erinran av det
stora flertalet av de remissinstanser, vilka yttrat sig häröver. I det följande
redovisas de särskilda synpunkter vilka anförts över vissa av de i avsnittet
behandlade frågorna.

8.1 Disciplinfrågor gällande hälso- och sjukvårdspersonal/veterinärer

Utredningens förslag angående JO:s roll i ärenden gällande hälso- och
sjukvårdspersonal/veterinärer (bet. 8.6.6.2; jfr även 8.6.6.3 och 8.6.6.5)
behandlas närmare i remissvaren från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
och lantbruksstyrelsen.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd: Utredningen föreslår att JO:s
befogenheter utvidgas till att omfatta även anmälningar i ärenden som rör
indragning/begränsning av legitimation och annan behörighet samt rätt att

127

överklaga nämndens beslut i sådana ärenden. Utredningens förslag innebär KU 1986/87:2
vidare att JO skall beredas tillfälle att komplettera sin utredning i ärende som Bilaga 1
har anmälts och att yttra sig över utredningsmaterial som tillförts ärendet av
annan samt att närvara vid muntlig förhandling i sådant ärende. Om
befattningshavaren eller JO sökt ändring i beslut som tillkommit efter
anmälan av JO skall enligt förslaget JO vara befattningshavarens motpart i
tvisten och ensam företrädare för det allmänna. - Såvitt ansvarsnämnden kan
se, innebär dessa förslag till lagändringar också en principiellt viktig
utvidgning av JO:s tillsyn till att omfatta även privata vårdgivare med den
avgränsning som görs i tillsynslagen. Nämnden har för sin del ingenting emot
att så sker. - Ansvarsnämnden vill nämna något om grunderna för återkallelse
av legitimation. Dessa finns angivna i 15 § tillsynslagen. Den klart
vanligaste återkallelsegrunden är ”sjukdom” - främst psykisk ohälsa - samt
missbruk av alkohol och narkotika, som medför att den legitimerade inte kan
utöva sitt yrke på ett tillfredsställande sätt. Dessa ärenden kräver en
omfattande och särskilt noggrann utredning. Om nämnden efter sådan
utredning finner att det finns anledning att återkalla legitimationen använder
sig nämnden ofta av möjligheten i 16 § tillsynslagen att ålägga den
legitimerade att låta undersöka sig av en läkare som nämnden anvisar och
temporärt återkalla legitimationen i avvaktan på att nämnden slutligt prövat
frågan om återkallelse. - F.n. är det endast socialstyrelsen och yrkesutövaren
själv som är behöriga anmälare i behörighetsärenden . Att socialstyrelsen är
anmälare i sådana fall är en klar fördel för ansvarsnämnden, eftersom
ärendena i regel blir väl utredda ur medicinska och andra synpunkter. Det är
här inte så sällan fråga om svåra bedömningar av vederbörandes tillstånd och
prognos för den närmaste framtiden. Om JO ges befogenhet att göra
anmälan till ansvarsnämnden om återkallelse av legitimation m.m. på grund
av sjukdom och annan liknande omständighet, förutsätter nämnden, att den
utredning som ligger bakom anmälan blir av samma slag som nu är fallet.

Detta förutsätter i sin tur att JO har tillgång till medicinsk sakkunskap, som
torde få tillhandahållas av socialstyrelsen. Detta medför onekligen risk för
dubbelarbete. Ansvarsnämnden ställer sig därför tveksam till att JO skall
kunna göra anmälan om återkallelse av legitimation på de grunder som
angetts i 15 § 2. tillsynslagen. Anmälningar som ger anledning till sådana
överväganden kan JO lämpligen överlämna till socialstyrelsen för handläggning.
JO har sedan möjlighet att hålla sig underrättad om ärendets
utveckling. Om man bortser från denna arbetsekonomiska aspekt har
ansvarsnämnden i och för sig inte något att invända mot förslaget i denna del.

- Däremot anser ansvarsnämnden att en motsvarande invändning inte kan
riktas mot att det öppnas en möjlighet för JO att göra anmälan till
ansvarsnämnden med yrkande om deslegitimering på de grunder som anges i
15 § 1. tillsynslagen, dvs. om den legitimerade varit grovt oskicklig vid
utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att
utöva yrket. Hit hör grava brister både i och utanför yrkesutövningen. Som
exempel kan nämnas allvarliga misstag på grund av grov oskicklighet i yrket,
omfattande missbruk av rätten att utfärda läkarintyg, främst sjukintyg och
pensionsintyg, samt grövre brottslighet som kan undergräva allmänhetens
förtroende för den legitimerade, t.ex. grova narkotikabrott. Sådana ärenden 128

förekommer inte så ofta i nämnden. - Ansvarsnämnden vill i detta KU 1986/87:2

sammanhang föreslå att tillsynslagen ändras så, att det blir möjligt för Bilaga 1

nämnden att i ärenden, där återkallelse av legitimation yrkats, tilldela den
anmälde disciplinär påföljd, om nämnden finner att tillräckliga skäl inte
föreligger för deslegitimering. F.n. kan nämnden inte gå utanför de yrkanden
som framställts, vilket ibland kan te sig otillfredsställande. - Ansvarsnämnden
vill här också erinra om att nämnden kan meddela ny legitimation när
förhållandena medger det. JO:s befattning med sådana ärenden har inte
berörts i utredningen. - Ansvarsnämnden tillstyrker utredningens förslag till
ändring i JO:s instruktion som innebär, att preskription kan brytas i
disciplinärenden genom en anmaning från JO till vederbörande att inom viss
tid avge svar till ansvarsnämnden. Nämnden föreslår att 14 § tillsynslagen
ändras på motsvarande sätt så att en sådan anmaning av socialstyrelsen också
blir preskriptionsavbrytande. Det förekommer ibland att ärenden preskriberas
helt eller delvis under styrelsens utredning. I ärenden där kritik kan riktas
mot både den medicinska vården och omvårdnaden av patienten bör det
övervägas, om inte preskriptionen bör brytas för varje enskild del av vården
och behandlingen. - Vad utredningen i övrigt anfört och föreslagit föranleder
inga erinringar från ansvarsnämndens sida. - Vad nämnden anfört om JO:s
tillsyn och befogenheter gäller också motsvarande förslag beträffande JK.

Lantbruksstyrelsen: Efter förebild från vad som gäller inom hälso- och
sjukvården finns för veterinärer en särskild ansvarsnämnd som behandlar
anmälningar mot både offentligt anställda och privata veterinärer. Till
skillnad mot hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som är en särskild
myndighet, utgör veterinärväsendets ansvarsnämnd ett organ inom en annan
myndighet (lantbruksstyrelsen). - Lantbruksstyrelsen har sett det som
väsentligt att de båda ansvarsnämnderna så långt möjligt lyder under
likartade regler. Det nu framlagda förslaget verkar i samma riktning. -Lantbruksstyrelsen tillstyrker förslaget vad avser JO:s roll i fråga om de
ärenden som hanteras av veterinärväsendets ansvarsnämnd. - Som framgår
av betänkandet anses beslut av ansvarsnämnden endast kunna överklagas av
den veterinär som fällts till ansvar. Ett frikännande beslut kan inte
överklagas av anmälaren/djurägaren eller någon annan. Från rättssäkerhetssynpunkt
måste det anses värdefullt att JO (och JK) ges en sådan besvärsrätt,
även om rätten endast kan utnyttjas i fråga om veterinärer som står under
JO:s (JK:s) tillsyn, dvs. offentligt verksamma veterinärer.

8.2 Disciplinfrågor gällande svenska kyrkans personal

De delar av JO-utredningen som gäller svenska kyrkans personal (bet.

8.6.6.3 och 8.6.6.5) tas upp i remissyttrandena från kyrkoförfattningsutredningen,
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Svenska
kyrkans centralstyrelse.

Kyrkoförfattningsutredningen: Som framgår av utredningens direktiv (Dir.

1982:88) är kyrkoförfattningsutredningens uppdrag i första hand av teknisk
natur. Vi avstår därför från att närmare kommentera de sakliga ändringar
som föreslås i betänkandet. Vår principiella uppfattning är dock att samma

9 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr2

regler bör gälla för svenska kyrkans organ och personal som för den
offentliga sektorn i övrigt när det gäller JO:s kontroll. - I fråga om de av
JO-utredningen föreslagna ändringarna beträffande kyrkans personal upplyser
kyrkoförfattningsutredningen följande. Som framgår av betänkandet
avvaktar civildepartementet med att genomföra de ändringar i domkapitelslagen
som tjänsteansvarskommittén föreslagit. Det har nämligen ansetts
lämpligt att vi först får ta ställning till den lagtekniska och systematiska
utformningen av dessa regler i samband med vårt arbete med en ny kyrkolag.
Detta arbete beräknas kunna slutföras tidigast årsskiftet 1986/87. Dessutom
kommer 1982 års kyrkokommitté under hösten 1985 sannolikt att lämna
förslag till en ny lag om domkapitel och vissa stiftsstyrelseuppgifter. Enligt
vad vi erfarit kommer de nuvarande disciplinära reglerna för prästerna i
domkapitelslagen att överföras oförändrade till det förslaget. Från dessa
synpunkter bör därför inget hinder föreligga emot att JO-utredningens
aktuella ändringar träder i kraft den 1 januari 1986 såsom föreslagits i
betänkandet. Såvitt vi kunnat finna behöver den ändring som föreslås i
domkapitelslagen inte föregås av ett yttrande från kyrkomötet.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anger att den anser att
kyrkoförfattningsutredningens arbete bör avvaktas före framläggandet av
tjänsteansvarskommitténs förslag (Ds Ju 1983:7) om att JO skall få talerätt i
beslut av domkapitel och av ansvarsnämnden för biskopar.

Enligt Svenska kyrkans centralstyrelse bör kyrkoförfattningsutredningens
slutliga resultat avvaktas innan några som helst ingrepp görs i nu gällande
ordning avseende präster. Centralstyrelsen anför vidare bl.a. följande. Den
ändring som föreslås i domkapitelslagen, rymmer i sig inte bara arbets-,
offentlig- och straffrättsliga aspekter, utan kompliceras av att dessa i större
och mindre utsträckning också hänger samman med frågor som rör prästämbetet
som sådant. Därigenom förs exempelvis biskopens särskilda ställning
som läroämbetets främste företrädare, hans roll som pastor pastorum för
stiftets präster, hans och domkapitlets roller vid utövandet av ämbetstillsynen
in i bilden, för att nämna några viktiga områden. Centralstyrelsen ser -icke minst mot bakgrund av JO:s föreslagna ställning i de prästerliga
disciplinärendena - sådana gränsdragnings- och kompetensproblem kunna
uppstå, att dessa först måste bli föremål för en inträngande analys, innan ett
slutligt förslag förelägges riksdagen i denna del. I detta sammanhang vill
centralstyrelsen dessutom erinra om att en ändring varom nu är fråga av
domkapitelslagen, rimligen måste underställas kyrkomötet för dess hörande.

8.3 Överlämnande av ärende till disciplinmyndighet

JK anger i anslutning till utredningens resonemang om överlämnande av
ärende till disciplinmyndighet (bet. 8.3.4; s. 164, bet. 8.6.6.4; s. 212 f.) att det
bör observeras att ett överlämnande till disciplinmyndighet utan formell
anmälan inte ger JO ställning som part i domstol, om arbetstagaren
sedermera söker ändring i ett beslut av disciplinmyndigheten. En sådan
partsställning förutsätter att beslutet tillkommit efter anmälan av JO (7 §

KU 1986/87:2

Bilaga 1

130

andra stycket JO-instruktionen, jfr 7 § andra stycket lagen om JK:s tillsyn). KU 1986/87:2
Det är därför viktigt att innebörden av ett överlämnande görs fullt klart. Bilaga 1

8.4 JO:s ställning hos disciplinmyndigheten

Beträffande utredningens förslag angående JO:s ställning hos disciplinmyndigheten
(bet. 8.6.6.5) framförs invändningar från JK och försvarets civilförvaltning.

JK är tveksam till utgångspunkterna för utredningens förslag att JO och JK
skall ges en partsliknande roll i ärende hos disciplinmyndighet som dessa
anmält dit och anför följande. Det kan enligt min mening inte vara riktigt att
på detta sätt skapa ett domstolsliknande förfarande hos myndigheterna.

Dessa bör, sedan JO eller JK anmält ärendet dit, självständigt ta ställning
med anledning av anmälan. JO:s eller JK:s utredningsresurser bör ej tas
vidare i anspråk innan disciplinmyndigheten fattat sitt beslut med anledning
av anmälan. Mina kritiska synpunkter har också avseende på förfarandet i
statens ansvarsnämnd. Nämnden skall enligt min mening agera som arbetsgivarorgan
och inte som domstol. Vad jag sagt nu rör principiella frågor som
också behandlades av tjänsteansvarskommittén i dess slutbetänkande år
1983 (bet. s. 298 ff). Jag beklagar att frågan inte fått ytterligare belysning i
regeringsförslaget med anledning av betänkandet (prop. 1984/85:117). Om
en bestämmelse i enlighet med utredningens förslag skall införas kan det
enligt min mening ifrågasättas om den inte bör tas in i LOA i stället för i
JO-instruktionen och lagen om justitiekanslerns tillsyn. Den riktar sig ju till
respektive myndighet och inte till JO eller JK. Bestämmelsen skulle
exempelvis kunna tas upp i 15 kap. LOA.

(Det kan anmärkas att även rättshjälpsnämnden i Stockholm, som i sakligt
hänseende inte har någon erinran mot förslaget, ifrågasätter om den
ifrågavarande bestämmelsen bör intagas i JO-instruktionen resp. JK-lagen.)

Försvarets civilförvaltning avstyrker i sitt remissyttrande utredningens ifrågavarande
förslag i den del det innebär att JO skall ha rätt att närvara vid
muntliga förhör i disciplinärenden som JO anmält till myndigheten. I
remissyttrandet anger civilförvaltningen följande skäl härför. Ärenden om
disciplinansvar är en arbetsgivaruppgift och verket förutsätter att myndighetschefer
och styrelser även i dessa ärenden känner det ansvar som åligger
dem och vidtar de åtgärder som krävs för att varje ärende skall handläggas i
överensstämmelse med gällande föreskrifter. Det ligger också i verksledningarnas
intresse att verksamheten bedrivs på ett korrekt sätt och att
åtgärder vidtas mot försumliga tjänstemän. Skulle i något fall så inte vara
fallet enligt JO:s uppfattning har han möjlighet att få ärendet prövat av
domstol. - Ett av skälen till det nuvarande systemet för tjänsteansvar i
offentlig verksamhet var att i så stor utsträckning som möjligt jämställa de
offentliganställda med de privatanställda. Utredningens förslag skulle komma
att innebära ett avsteg från dessa tankar. - Civilförvaltningen anser att det
nuvarande partsförhållandet, arbetsgivare - arbetstagare bör bibehållas
oförändrat. Utredningens förslag skulle sannolikt inte få några positiva

effekter när det gäller rättssäkerheten eller allmänhetens tilltro till det KU 1986/87:2

sanktionssystem som tillämpas i den offentliga verksamheten. Förslaget Bilaga 1

skulle sannolikt, om det genomförs, komma att innebära ett utnyttjande av

JO:s redan begränsade resurser på ett sätt som skulle komma att få mycket

ringa effekt överhuvudtaget. - Det torde vidare enligt verkets uppfattning

vara sällsynt att en myndighet skulle ha en annan ståndpunkt än JO i ett

ärende som JO efter egen utredning anmäler till myndigheten. - När det

gäller att välja den lämpligaste disciplinpåföljden i det enskilda fallet bör

myndigheterna själva med den personkännedom de har vara bäst lämpade

att göra avvägningarna i de enskilda fallen. - Enligt civilförvaltningens

uppfattning bör således utredningens förslag i denna del inte genomföras.

8.5 JO:s talerätt

JO-utredningens framlagda förslag om att slopa i 16 kap. 3 § andra stycket
första meningen LOA intagen begränsning av JO:s och JK:s talerätt i beslut i
disciplinfrågor (bet. 8.6.6.6; s. 217 f.) tillstyrks av bl.a. arbetsdomstolen,
kammarrätten i Stockholm, riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören),
RÅ och Sveriges advokatsamfund. Kammarrätten anger i sitt
remissvar att den anser det närmast abderitiskt att JO och JK inte skall få med
bindande verkan göra den i lagrummet angivna bedömningen. RÅ anser den
aktuella bestämmelsen, sedd isolerad, i och för sig godtagbar. Insatt i ett
vidare sammanhang, särskilt i jämförelse med vad som gäller när enskild part
för talan och vid s.k. särskild åtalsprövning, framstår den enligt RÅ däremot
som både ologisk och i sak mindre välgrundad. RÅ biträder därför
utredningens förslag om ändring av den ifrågavarande bestämmelsen.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm, Svea hovrätt och TCO avstyrker förslaget.

Enligt rättshjälpsnämnden talar rent principiella skäl mot att disciplindomstol
skall vara bunden av frågan huruvida disciplinpåföljd är påkallad från allmän
synpunkt. Enligt Svea hovrätts mening är det av hänsyn till den enskildes
rättssäkerhet att föredra att frågan om allmänintresset av disciplinpåföljd
kan prövas av både JO och disciplindomstolen. Enligt TCO finns det inte
anledning att upphäva den ifrågavarande bestämmelsen. TCO fortsätter:

Utredningen har anmärkt, att det inte i de fall där arbetstagaren är kärande
och JO svarande synes föreligga något hinder mot att fastställa disciplinmyndighetens
beslut om disciplinpåföljd, även om domstolen inte anser att sådan
påföljd är påkallad från allmän synpunkt. Denna skillnad framstår som
svårförståelig för utredningen (s. 217). -TCO delar utredningens uppfattning
i detta hänseende men anser för sin del att en lagändring bör ske varigenom
domstolen kan beakta ifrågavarande hinder mot åläggande av disciplinpåföljd
även då det är arbetstagaren som överklagat beslutet härom. I
sammanhanget får TCO vidare ansluta sig till uttalandet i 1972 års
JO-utredning att det ”synes lämpligt att föreskriva att domstolen skall ålägga
eller skärpa disciplinpåföljd endast om det är från allmän synpunkt motiverat.
Därigenom markeras att det inte är några specifika arbetsgivarintressen
som skall tillvaratas utan medborgarnas intresse av korrekt tjänsteutöv ning.

” 132

Förslaget om att slopa i 16 kap. 3 § andra stycket andra meningen LOA 1986/87-2

intagna begränsningar av JO:s och JK:s talerätt i avskedande- och avstäng- Bilaga 1
ningsfrågor (bet. 8.6.6.6, s.218 f.) tillstyrks av bl.a. arbetsdomstolen,
hovrätten över Skåne och Blekinge, JK, riksdagens förvaltningskontor
(förvaltningsdirektören), Svea hovrätt och Sveriges advokatsamfund. De
båda hovrätterna motiverar sina ställningstaganden med att det i stadgandet
angivna begreppet myndighetsutövning i praxis fått en begränsad uttolkning.

TCO går emot förslaget. TCO framhåller att det, om den ifrågavarande
bestämmelsen upphävs, kan befaras att antalet av JO förda mål i domstol om
avskedande kommer att öka och detta inte minst om det ”nya” begreppet
myndighetsutövning införs i 20 kap. 1 § BrB. TCO, som anser att detta vore
olyckligt, anger vidare följande. Frågan om arbetstagaren genom brott visat
sig olämplig för sin befattning bör i första hand ensamt vara förbehållet
arbetsgivarens prövning. Endast för de grövsta brotten kan JO:s överprövning
av anställningsförhållandet vara befogad. Har inget brott begåtts skall
JO självfallet inte ha någon behörighet att befatta sig med frågan om
avskedande.

Rikspolisstyrelsen (RPS) anger att den är tveksam till förslaget att helt slopa
andra stycket i 16 kap. 3 § LOA. RPS ifrågasätter - mot bakgrund av
JO-utredningens uttalanden om att JO och JK i fortsättningen själva, utan
författningsreglering, skall iaktta vissa begränsningar då de överväger att
fullfölja ett ärende - om inte en sådan, för den enskilde betydelsefull,
begränsning i JO:s och JK:s handlingsfrihet trots allt bör komma till uttryck i
författningstext.

Ytterligare en av utredningen under 8.6.6.6 upptagen fråga, gällande JO:s
talerätt i en speciell situation, tas upp i remissyttrandet från kammarrätten i
Stockholm, som anför följ ande. Kammarrätten är ense med utredningen om
att JO och JK bör ha rätt att till arbetsdomstolen överklaga domar när de
själva har fört talan vid tingsrätten som kärande m.fl. fall (bet. s. 217).

Kammarrätten anser dock att denna behörighet bör författningsregleras.

8.6 Kritik; vägledande uttalanden

Vad JO-utredningen anfört i fråga om kritik; vägledande uttalanden (bet.

8.6.7) har i allmänhet inte föranlett någon erinran eller några särskilda
uttalanden från remissinstansernas sida. I några av remissvaren berörs dock
ämnet. Vissa av de därvid anförda synpunkterna återges nedan. (Det bör
dessförinnan anmärkas att det även på andra håll i remissammanställningen
återfinns olika synpunkter i saken.)

Kammarrätten i Stockholm: Mot bakgrund av vad utredningen uttalar (bet. s.

125) i samband med frågan om JO:s kritikrätt vill kammarrätten framhålla
att, eftersom JO-ämbetets ämnesområden är så oerhört vidsträckta, risk
alltid kan föreligga att uttalanden görs som sedermera visar sig inte vara
bärande. Frekvensen av sådana fall synes dock ha varit ytterst ringa. Det är
ändå av stor vikt att JO inte endast har tillgång till erforderlig expertis inom
ämbetet när det gäller de större områdena utan att han även har möjligheter

att anlita utomstående experter för mer udda frågor. Av särskild vikt är att KU 1986/87:2

JO inte ger sig in på en egen bedömning i förväg av frågor som kan komma att Bilaga 1

bli eller - i synnerhet - är föremål för domstols prövning (jfr den fråga som
behandlas i regeringsrättens beslut den 6 december 1984, avd 1, mål nr
5190/1984).

Sveriges domareförbund: Det är mycket viktigt att JO kommer med
berättigad kritik och att JO:s kritik är välgrundad. JO måste därför få
resurser att utreda de ärenden som han tar upp. Kritik som uppfattas såsom
oberättigad - vilket förekommit - ger dåligt anseende och dålig effekt åt hela
JO:s verksamhet. Inte minst därför instämmer förbundet i vad utredningen
anför på s. 225 nederst rörande innebörden av lämplighetsuttalanden av JO. -Förbundet anser att uppföljning av tidigare ärenden kan bli betydelsefull för
JO:s auktoritet och verksamhet.

Vapenfrinämndens ordförande, som instämmer i vad utredningen anfört i
fråga om kritik och vägledande uttalanden, påpekar att JO-ämbetet i dessa
delar intet har att lära av utländska kollegor. Kritik förekommer hos dem
endast sparsamt och vägledande uttalanden görs sällan eller aldrig.

9. Övriga befogenheter m.m. (bet. 8.7)

9.1 Framställningar om författningsändring

Utredningens överväganden angående JO:s framställningar om författningsändring
(bet. 8.7.2) tas upp av kammarrätten i Stockholm, Lantbrukarnas
riksförbund, Medborgarrättsrörelsen, SAF och Företagareförbundet. I det
följande redovisas de anförda synpunkterna.

Kammarrätten i Stockholm: Det kan sättas i fråga om inte metoden att skicka
en kopia av JO:s beslut till berört statsdepartement eller riksdagsutskott
blivit alltför vanlig på bekostnad av ordningen med formliga framställningar.

Den förra metoden är godtagbar endast när det gäller mer perifera frågor.

Som utredningen anger (bet. s. 230) kan direkta framställningar från JO
”inte negligeras av regeringen eller riksdagen utan måste bli föremål för
något slag av åtgärd”. Häri ligger - från synpunkten av ämbetets auktoritet -en styrka. Framställningarna kommer rimligen att observeras på ett annat
sätt än de formlösa översändandena. Massmedia och andra får anledning att
följa upp frågan. Uppgiften (bet. s. 230) att det främsta skälet till den
påtalade utvecklingen är JO:s begränsade resurser kan inte gärna vara riktig,
eftersom sakfrågan i det särskilda fallet har samma vikt oavsett om JO gör en
framställning i ämnet eller nöjer sig med att sända över sitt beslut för
kännedom.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Nuvarande praxis med ”informella”
framställningar om författningsändringar synes vara ändamålsenlig. Möjligheten
för JO att välja mellan att vända sig till riksdag eller regering bör
kvarstå. Huruvida JO i framställningar skall skicka kopia för kännedom till 134

vederbörande utskott är snarast en ordningsfråga vars praktiska behov torde
vara begränsat, varför LRF finner det rimligt att regler härom inte förs in i
JO-instruktionen.

Medborgarrättsrörelsen: Av betänkandet framgår att JO i stort sett upphört
att begagna sina möjligheter att i framställning till riksdagen eller till
regeringen påkalla ändring i gällande lagstiftning. Såsom visas av utredningen
var denna möjlighet tidigare relativt ofta utnyttjad. Det är uppenbart att
JO under sin granskning av rättstillämpningen på skilda områden måste stöta
på många fall där de gällande reglerna framstår som mindre ändamålsenliga.
Ibland kan de vara onödigt ingripande, i andra fall kan de ha blivit obsoleta.
Ej sällan kan en regel i gränsfall leda till resultat som inte överensstämmer
med lagstiftarens intentioner. Inte minst i skatterätten kan resultaten vara
stötande för rättskänslan. - Ett viktigt led i JO:s verksamhet borde vara att
för sin huvudman, riksdagen, som enligt gällande regeringsform bär ansvaret
för rättsläget, rapportera om regler som visat sig ej hålla måttet och anmäla
behovet av lagändring. Utredningens inställning till denna del av JO:s arbete
förefaller halvhjärtad. Närmast synes utredningen som på de flesta andra
punkter tycka att allt är bra som det är. Enligt vår mening bör JO som
övervakare av rättstillämpningen sätta in helt annan kraft än f.n. på att verka
för att rättsreglerna får ett materiellt tillfredsställande innehåll. JO skulle här
kunna - utan att beträda politiskt kontroversiell mark - göra betydande
insatser för rättsordningens förbättring.

SAF betonar att JO:s ifrågavarande initiativrätt utgör en viktig form av
återrapportering till riksdagen som JO hittills använt alltför litet. SAF anser
att JO bör stimuleras att bruka den.

Företagareförbundet understryker betydelsen av att JO använder sina i
instruktionen angivna möjligheter att påtala brister i själva lagstiftningen.
Förbundet anger vidare bl.a. att JO borde åläggas att till sin huvudman
riksdagen, som är det organ som stiftar lag, anmäla alla brister i lagstiftningen
som JO iakttar. Att göra sådana påpekanden måste bli en skyldighet för JO,
inte som nu endast en i det närmaste obegagnad möjlighet.

9.2 Rätt till tolkningsbesked

Utredningens överväganden angående frågan om att tillägga JO rätt till
tolkningsbesked i lagfrågor m.m. (bet. 8.7.3.1) behandlas särskilt i några av
remissyttrandena. Nedan återges de i saken framförda synpunkterna.

JO Nilsson konstaterar att JO-utredningen avvisat alla förslag till breddning
av JO:s befogenheter under hänvisning till att sådana förändringar skulle
”urholka JO:s ställning som extraordinärt organ som står vid sidan av de
ordinarie myndigheterna”. JO Nilsson anser att så länge begreppet ”extraordinärt
organ” inte definierats, något som ej skett i utredningsbetänkandet, är
det oegentligt att med hänvisning till begreppet avvisa alla förslag om
funktionsförändringar. Enligt JO Nilsson rimmar det alldeles utomordentligt
väl med hans uppfattning om JO:s roll och verksamhet att JO ges bl.a. i

KU 1986/87:2

Bilaga 1

135

avsnitt 8.7.3 diskuterade särskilda befogenheter. (Se även JO Nilssons under KU 1986/87:2

avsnitt 4.3 i remissammanställningen återgivna synpunkter.) Bilaga 1

Juridiska fakultetsstyreisen vid Uppsala universitet: Värt att överväga ytterligare
är också uppslaget att ge JO rätt att påkalla tolkningsbesked av de
högsta domstolarna. I dagens utredningsläge finns det emellertid inte
underlag för några reformer av sådan art som har berörts här.

Kammarrätten i Stockholm är ense med utredningen (bet. s. 233 ff.) om att
frågan om rätt att erhålla auktoritativa tolkningsbesked i lagfrågor inte kan
prövas isolerad för JO och därför inte bör tas upp i detta sammanhang.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anger att rättegångsutredningen under
hösten 1985 kommer att avlämna ett betänkande där frågor av det slag som
behandlas i förevarande avsnitt utförligt kommer att behandlas.

Medborgarrättsrörelsen: Praktiskt synnerligen viktigt är att JO medverkar till
att gällande rätt snabbt och enkelt blir föremål för klar tolkning, när tvekan
föreligger om dess verkliga innebörd. På denna punkt nöjer sig utredningen i
huvudsak med att redovisa status quo och uttrycker sin tillfredsställelse med
JO:s efterhand väl utvecklade metod att i sina beslut göra uttalanden i skilda
tolkningsspörsmål. Ibland kan dessa uttalanden innefatta kritik mot den
myndighet som hemfallit åt en annan tolkning än den JO anser vara den
riktiga. Ibland instämmer JO med myndigheten och godtar dennas tolkning.

Utredningen berör emellertid inte det centrala faktum att JO:s uttalanden
inte är annat än rättsligt helt oförbindande meningsyttringar härrörande från
en mer eller mindre sakkunnig person. Uttalandena anger hur JO tycker att
aktuella rättsregler skall tolkas. De avses skola verka främst genom tyngden i
JO:s argumentation. - Det torde i och för sig vara riktigt att förvaltningen i de
flesta fall följer de uttolkningar av olika regler som JO gör. Men det finns
också aktuella exempel på att förvaltningsmyndigheter och befattningshavare
har tagit avstånd från JO:s bedömningar. Av domstolarna har JO:s
uttalanden aldrig uppfattats som några riktlinjer utan närmast som utläggningar
likartade dem som återfinns i vetenskapliga författares produktion.

Det händer av och till att en JO-tolkning avser en rättsfråga som i ett senare
skede kommer upp som prejudikatfråga i någon av de högsta domstolarna.

Dessa känner sig då på intet sätt bundna av den tolkning till vilken JO i något
tidigare sammanhang kan ha kommit fram. I deras överläggningar noteras
givetvis JO:s ställningstagande, men det händer ej sällan att prejudikatinstansen
kommer till en helt annan bedömning än JO. Ett mera uppseendeväckande
sådant fall inträffade i december 1984 då kort tid efter ett JO-beslut
regeringsrätten kom till en helt annan ståndpunkt än den som JO intagit.

Saken gällde fondstyrelsernas ställning inom allmänna pensionsfonden.

Regeringsrätten fann sådan styrelse vara offentlig myndighet, medan JO kort
innan underkänt denna uppfattning, låt vara på skäl som inte var särskilt
övertygande. - Det rådande systemet med JO-uttalanden, som ej är
förankrade i rättssystemet, som ämbetets huvudsakliga verkningsmedel kan
inte anses tillfredsställande. JO:s uttalanden måste på ett eller annat sätt ges
en anknytning till rättsväsendet i övrigt. Vad som erfordras är att JO bereds
möjlighet att själv direkt medverka i utbildningen av rättspraxis och därvid 136

hävda den meningen han anser bäst överensstämma med lagstiftarens
intentioner. En ordning behövs som gör det möjligt för JO att få sina
tolkningsförslag slutligt prövade av den instans som enligt rättsordningen har
att ta slutlig ställning i rättstillämpningsfrågan. Så skedde i viss omfattning
tidigare då JO förde talan om ansvar för tjänstefel under påstående att den
åtalade tjänstemannen tolkat en lagregel oriktigt. I brottmålet måste då
domstolen prejudiciellt uttala sig i tolkningsfrågan. Av och till förekom att
HD som domstol i brottmål i sista instans fann att den åtalade tjänstemannens
tillämpning av lagen inte var felaktig och ogillade JO:s talan för
tjänstefel. I och med att det allmänna tjänstefelet avskaffats har denna väg att
få riktigheten av en JO-ståndpunkt domstolsprövad i realiteten försvunnit. -Utredningen redovisar i sitt betänkande vissa uppslag till utvidgade befogenheter
för JO. Några sammanfattar utredningen under rubriken ”Rätt till
tolkningsbesked”. Enligt dessa tankar skulle JO tillerkännas en särskild rätt
till en av JO framlagd tolkning av en aktuell rättsfråga. Meningen är att JO
skulle ungefär som vid förhandsbesked enligt olika förfaranden i skatterätten,
kunna formulera ett tänkt fall och få besked om dess behandling.
Erfarenheterna från dessa förhandsbesked är goda. Utredningen avvisar
emellertid utan egentliga sakskäl alla tankar i denna riktning med en
hänvisning till rättegångsutredningens arbete. Denna utredning sysslar ej
med JO:s verksamhet, varför hänvisningen knappast är övertygande. -Uppenbarligen skulle JO-uttalandena få den tyngd som behövs om JO hade
möjlighet att få sina tolkningar bedömda av de instanser som enligt gällande
rättsordning har ansvar för prejudikatbildningen inom det rättsområde
JO-uttalandet rör. Utredningens avvisande hållning kan ej godtas. Föreliggande
förslag bör snarast tas upp till sakprövning och verklig utredning.
Målet måste vara att råda bot på de missförhållanden som är en konsekvens
av att JO:s uttalanden för närvarande saknar rättslig betydelse. - Med
utredningens förslag sänks nivån ytterligare genom att JO-uttalanden skall
kunna föras inte endast av JO själv utan även av någon av rättscheferna. Det
förtjänar också understrykas att JO-uttalanden alltid är enmansavgöranden.
Sådana får sällan samma kvalitet som de tolkningar vilka framgår ur en
kollegialt sammansatt domstols överläggningar och beslut. I de svenska
prejudikatinstanserna deltar normalt fem högt kvalificerade domare i
avgörandet.

Regeringsrättens ledamöter: JO:s rätt att göra för rättstillämpningen vägledande
uttalanden är grundad på instruktionen och sålunda på lag. JO har
emellertid inte därmed tillagts någon rätt att med bindande verkan avgöra
innebörden i gällande rätt. Detta tillkommer i stället andra organ, främst
högsta domstolen och regeringsrätten. Dessa organ kan komma att bedöma
en rättsfråga på annat sätt än JO. JO:s vägledande uttalanden avser
emellertid i praktiken huvudsakligen sådana förhållanden som normalt inte
prövas av prejudikatdomstolama. Detta är en tillfredsställande ordning som
i huvudsak eliminerar risken för konflikt mellan uttalanden av JO och av
domstolarna.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Rättshjälpsnämnden i Stockholm: Tanken att JO skulle tilläggas rätt till
tolkningsbesked är intressant. Frågan är dock både komplicerad och

137

omfattande och torde inte kunna bedömas utan en ingående utredning. En KU 1986/87:2
sådan bör också komma till stånd och det framstår enligt rättshjälpsnämn- Bilaga 1
dens uppfattning som ändamålsenligt att den anförtros den pågående
rättegångsutredningen.

SAF: Det är viktigt att JO kan medverka till att gällande rätt snabbt och
enkelt blir föremål för klar tolkning när en regels innebörd är oklar. En sådan
utveckling har länge förespråkats av bl. a. Högsta Domstolen (se t. ex.
betänkandet sid 234). Man får inte glömma att JOs uttalanden är rättsligt
oförbindande meningsyttringar, som dock erhåller sin särskilda tyngd genom
den auktoritet och den insikt som skall uppfattas vara förbunden med
JO-ämbetet. En rätt för JO att få till stånd lagförklaring av vederbörande
prejudikatinstans skulle förstärka JO-ämbetets insatser för lagtolkning.

Utredningen avvisar dock tankar i denna riktning med en hänvisning till
rättegångsutredningens arbete. Eftersom denna utredning inte sysslar med
JO-ämbetet är hänvisningen svårförklarlig.

Sveriges domareförbund: Vad som diskuteras (avsnitt 8.7.3.1) om tolkningsbesked
är intressant, och sådana skulle kunna utgöra ett värdefullt komplement
till den nya ramlagstiftningstekniken. Det synes dock vara riktigt att
som utredningen gör hänvisa frågan till rättegångsutredningen.

Vapenfrinämndens ordförande anser att frågan om att ge JO den ifrågavarande
befogenheten är väl värd att övervägas. Enligt remissyttrandet skulle ett
närmare inträngande i anglo-saxisk rätt kunna ge uppslag till frågans lösande.

9.3 Rätt att besluta om skadestånd m.m.

Utredningens under avsnitt 8.7.3.2 redovisade överväganden angående
förslag om att ge JO rätt att besluta om skadestånd från det allmänna, att i
extraordinär väg överklaga myndighetsbeslut liksom att besluta att myndighetsbeslut
tills vidare inte får verkställas (inhibition) behandlas i ett 15-tal
remissvar.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, justitierådet Holmberg
m.fl., justitierådet Nyman m.fl., länsstyrelsen i Kopparbergs län,

Lantbrukarnas riksförbund, regeringsrättens ledamöter, samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Göteborgs universitet och Svenska kommunförbundet
ansluter sig till utredningens uppfattning att de ifrågavarande särskilda
befogenheterna inte bör införas. I det följande redovisas några av dessa
remissinstansers synpunkter.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anger att den i allt
väsentligt kan ansluta sig till utredningens kritik mot förslagen i föreliggande
form men finner det anmärkningsvärt att utredningen inte själv lämnar något
konstruktivt bidrag i frågan.

Justitierådet Holmberg m.fl. och justitierådet Nyman m.fl. anger bl.a. att man
bör hålla fast vid att JO-ämbetet är en institution av extraordinär natur. I
yttrandena anförs vidare följande. I konsekvens med vad vi nyss har uttalat
om JO-ämbetets principiella funktion delar vi utredningens uppfattning att

JO inte bör tillföras uppgifter eller ärenden som skulle omvandla JO till en
vanlig myndighet (se avsnitt 8.7.3.2).

Regeringsrättens ledamöter anför i saken följande. Det får anses tillfyllest att
JO i fall av skadeståndsanspråk kan hänvisa den klagande till JK och att det
numera är möjligt för enskild att enligt skadeståndslagen i stor utsträckning
yrka skadestånd direkt av det allmänna i stället för att behöva vända sig mot
den befattningshavare som felat. Vidare får det förutsättas att JO:s
uttalanden faktiskt får till effekt att myndigheterna självmant söker rätta till
fel JO påtalat.

Svenska kommunförbundet, som delar uppfattningen att särskilda befogenheter
för JO inte bör införas, anser det synnerligen angeläget - som ett led
i arbetet med att höja kvaliteten hos myndigheterna - att utbildningen i
förvaltningsrätt förstärks på högskolenivån.

JK, rättshjälpsnämnden i Stockholm och Sveriges advokatsamfund behandlar
i sina remissvar utredningens syn på frågan om rätt för JO att besluta om
skadestånd.

JK delar utredningens uppfattning att JO inte skall ges sådan rätt. JK anför i
frågan vidare bl. a. följande. Skaderegleringen bör också fortsättningsvis, i
den mån den inte kan ske hos myndigheterna, äga rum endast hos
justitiekanslern. Härigenom skapas möjlighet till en enhetlig praxis och till
enhetliga rutiner i övrigt. Av betydelse är också att JK kan företräda staten i
domstol i den mån anspråket kommer under domstols prövning. Denna
befogenhet för JK är ett led i hans uppgift att vara regeringens ombudsman
och att under regeringen bevaka statens rätt, uppgifter som inte lämpligen
bör läggas på JO.

Enligt rättshjälpsnämnden i Stockholm är det mera som talar emot än för
införandet av skadeståndsbefogenhet för JO. Nämnden framför vidare bl.a.
följande. Om JO funnit skäl att tillhandagå en klagande med utredning kan
han ju därefter hänvisa vederbörande att antingen vända sig till JK med
ersättningsanspråk eller att väcka talan vid domstol eventuellt med bistånd
av allmän rättshjälp. JO kan ju också i enlighet med sin praxis bistå med en
framställning till regeringen om skadeersättning ”ex gratia”. Dessa vägar
framstår som helt tillfyllest i det övervägande antalet fall och har dessutom
den fördelen att JO bibehålies vid sin handlingsfrihet. Därest man skulle
tillägga JO befogenhet att ”döma ut” skadestånd är faran nämligen uppenbar
att detta uppfattas som en skyldighet för honom att reglera en skada och att
hans ämbete därigenom i berört hänseende blir att jämställa med en ordinär
förvaltningsmyndighet. Risk finns ju också att praxis kan komma att
utvecklas olika hos JO och JK i skaderegleringsfallen.

Även Sveriges advokatsamfund delar utredningens mening att JO ej är ett
lämpligt organ för prövning av skadeståndsanspråk. Samfundet tillägger att
detta dock ej innebär att samfundet anser att den klagande skall hänvisas att
själv vända sig till JK, eftersom JK i sin roll som statens advokat i
skadeståndssammanhang strävar efter att hålla de statliga skadeersättningarna
på så låg nivå som möjligt. I anslutning till utredningens påpekande att JO

KU 1986/87:2

Bilaga 1

bör erinra den enskilde om möjligheten att väcka talan mot det allmänna vid ku 1986/87:2

domstol och yrka skadestånd med stöd av skadeståndslagen påpekar Bilaga 1

samfundet att JO givetvis i förekommande fall skall hänvisa den klagande till

advokat och erinra om möjligheterna att erhålla allmän rättshjälp respektive

att utnyttja rättsskyddsförsäkringen. (I fråga om förslagen om extraordinär

besvärsrätt och inhibition har samfundet, som framgår nedan, en annan syn

än JO-utredningen.)

I remissvaren från försäkringsöverdomstolen (presidenten), JO Nilsson,
juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd),
juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län, Medborgarrättsrörelsen, SAF, Sveriges advokatsamfund
och vapenfrinämnden (ordföranden) förordas att JO ges olika
särskilda befogenheter eller att frågan härom utreds vidare. De i remissvaren
lämnade synpunkterna redovisas i det följande.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten) anför i sitt remissvar bl.a. följande.

Jag anser det viktigt att satsa på en ordning som innebär att av myndigheter
och tjänstemän begångna fel snabbt kan rättas till. Jag tycker mig alltför ofta
stöta på situationer där man från myndighetshåll i och för sig beklagar att ett
fel begåtts men myndigheten intar en kallsinnig eller ointresserad attityd till
att rätta eller medverka till att rätta det fel som begåtts. Det kan ibland heta
att det inte är vår sak, det får ankomma på någon annan myndighet. Man tar
dock inte något initiativ för att föra saken vidare till denna myndighet. Fel i
samband med databehandling har en benägenhet att bli efterhängsna och
föranleda fel i efterkommande beslut och handlingar angående den enskilde.

I viss utsträckning kan myndigheternas passivitet förklaras av att lagstiftningen
inte tillräckligt klart reglerat rättelseinstitutet. Myndigheterna har därför
uppfattat sig sakna befogenhet att rätta felaktigheter och menat att uppgiften
fick ankomma på en överinstans. På vissa förvaltningsområden finns det
dock utförliga bestämmelser om rättelse av felaktiga beslut, t. ex. på
socialförsäkringsområdet. Jag kan vittna från den sektorn att rättelseinstitutet
kommit till stor användning och det var också min erfarenhet från JO-åren
att försäkringskassorna var de förvaltningsorgan som hade den bästa
förståelsen och den största effektiviteten när det gällde att rätta felaktigheter.
På andra områden, t. ex. skatteområdet var inställningen en annan. Vad
jag saknade i sådana situationer var ett effektivt medel för JO som kunde
utnyttjas för att få rättelse till stånd. Här finns vissa paralleller att dra till
andra länders ombudsmän. Man behöver bara gå till Norge och Danmark.

Möjligheterna för dessa länders ombudsmän att de facto verka för att en
klagande som utsatts för felaktig myndighetsutövning får sin rätt är betydligt
större än för den svenske JO:n. Jag menar därför att utredningen tagit något
för lätt på de väckta förslagen att utrusta JO med särskilda befogenheter att
hjälpa den enskilde till rättelse. Såväl uppslaget att utrusta JO med rätt att
besluta om skadestånd från det allmänna som att tillerkänna JO någon form
av extraordinär besvärsrätt tycker jag är värda att utreda vidare. Särskilt
gäller det det sistnämnda uppslaget vilket skulle kunna ge JO möjlighet att
driva ett rättelseärende fram till ett sakligt riktigt resultat. De invändningar
som utredningen för fram mot förslagen - i huvudsak att JO skulle omvandlas 140

till en vanlig myndighet och förlora sin ställning som extraordinärt organ - KU 1986/87:2

upplever jag som obefogade. Redan i dag kan JO agera som part inför olika Bilaga 1

domstolar. Att utöka hans möjligheter till sådana aktioner borde inte i någon
nämnvärd grad påverka hans ställning i angivet avseende.

Beträffande vissa av JO Nilssons överväganden i saken, se ovan under avsnitt
9.2.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd)
påpekar att JO:s egenskap av extraordinärt organ endast åberopas i
syfte att avvisa olika förslag. Enligt forskningsnämnden skulle man mycket
väl kunna ta denna speciella egenskap hos JO som utgångspunkt för
diskussioner om bl. a. tilldelande av ”extraordinära” befogenheter. Om JO
exempelvis finge rätt att påfordra omprövning av myndighetsbeslut, att
överklaga beslut eller att förordna om besluts verkställighet, skulle JO i
jämförelse med vanliga myndigheter få extraordinära befogenheter.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet framhåller att en mera
djupgående diskussion av JO-ämbetets roll än som skett i utredningsbetänkandet
mycket väl kan leda till andra bedömningar och ställningstaganden i
fråga om särskilda befogenheter för JO. Fakultetsstyrelsen fortsätter: De
reformmöjligheter som JO-utredningen avvisar bör därför inte betraktas
som slutbehandlade genom förevarande betänkande. En viss vidareutveckling
av JO-rollen i sådana hänseenden skulle onekligen ligga i linje med
strävandena efter ett mera medborgarnära rättsskydd.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Länsstyrelsen ■- inser att en
utvidgning av JO:s kompetens till att omfatta de diskuterade särskilda
beslutsbefogenheterna förutsätter genomgripande förändringar i rättssystemet.
För den enskilde är det dock viktigare att verkligen få rätt än att genom
JO i efterhand få veta att han egentligen hade rätt. Att tillägga JO faktiska
rättelsemöjligheter skulle kraftigt förstärka JO:s ställning och därmed
rättssäkerheten. Vinsterna med förändringar av detta slag förefaller vara så
påtagliga att frågan bör ytterligare utredas och övervägas.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) anser det nödvändigt att, om hela systemet
med klagomål från enskilda som bas för JO-arbetet skall bibehållas, JO ges
möjligheter att hjälpa de klagande. MRR anger att principen att JO inte kan
ingripa och själv ändra den ordinarie myndighetens beslut eller åtgärd är
central, och ej bör frångås. Vad JO enligt MRR däremot bör kunna göra är
att initiera ändring av beslut som på grund av myndighets eller tjänstemans
felbedömning blivit oriktiga. MRR fortsätter: Som utredningen påpekar sker
redan nu då och då, att den myndighet som begått ett fel redan vid
klagomålens inkommande eller åtminstone efter det att JO uttalat klander
ånyo tar upp den ursprungliga saken och ändrar sitt beslut. En sådan
rättelsemöjlighet finns i de fall då den myndighet det gäller har rätt att ånyo
pröva den aktuella frågan eller över huvud har möjlighet att själv rätta ett
tidigare beslut. Aven om området för myndighets självrättelse kan väntas bli
vidgat, återstår i alla fall viktiga fält där ett fattat beslut vinner laga kraft och
inte kan rivas upp med hjälp av ordinära rättsmedel. - För att ge JO möjlighet

att åstadkomma rättelse i alla dessa fall har förslag framkommit att utrusta KU 1986/87:2

JO med en extraordinär talerätt. Den skulle ge JO möjlighet att, om ett Bilaga 1

beslut blivit uppenbart felaktigt och rättelse ej kan ske i ordinär väg, gå in
med särskilda besvär eller liknande rättsmedel och hos behörig myndighet
hemställa om rättelse av det felaktiga beslutet. Det är synnerligen otillfredsställande,
ibland stötande, att - som nu ofta sker - JO konstaterar att fel
begåtts men inte gör annat än att uppmana vederbörande myndighet att inte
göra om felet. Den klagande är ju i allmänhet föga betjänt härav. I den mån
inte tredje mans intresse hindrar, bör JO medverka till att i fall som nyss
angivits begångna fel rättas till. Det bör inte innebära något större merarbete
för JO. - Ofta är läget sådant att rättelse ej längre kan åstadkommas. Vad
som gjorts kan ej göras ogjort. Det kan då bli fråga om ekonomisk
gottgörelse för den förlust den enskilde lidit genom myndighetens felaktiga
beteende. Vad det här gäller är ej att JO skall ingripa som skadereglerare. En
sådan funktion är ej förenlig med JO:s ställning i rättsordningen. Däremot
synes JO, i de fall då han finner skäl härför, kunna vara den enskilde
behjälplig då det gäller att initiera den skadelidandes ersättningsanspråk och
hjälpa denne över de inledande svårigheterna då det gäller att väcka en
ersättningstalan mot det allmänna, föranledd av oriktig myndighetsutövning.

- MRR anger i förevarande avsnitt avslutningsvis att ett utredningsarbete
snarast bör inledas.

SAF anser att JO bör vara utrustad med extraordinär talerätt för att kunna
hemställa om rättelse av ett felaktigt beslut, som vunnit laga kraft. För det fall
rättelse ej kan åstadkommas, kan enligt SAF bli fråga om ekonomisk
gottgörelse för den enskildes förlust till följd av myndighetens felaktiga
beteende. Enligt SAF vore det i en sådan situation rimligt att JO - till skillnad
från för närvarande - kände ansvar för att den enskilde gavs möjlighet att
framföra ersättningsanspråk.

Sveriges advokatsamfund: I motsats till utredningen anser samfundet inte att
JO skulle omvandlas till en ordinär myndighet genom att tilldelas en
extraordinär besvärsrätt enligt JO Nilssons förslag. Det får tvärtom antagas
att JO skulle begagna denna rätt endast i sådana speciella fall som naturligt
faller inom ramen för JO:s extraordinära befogenheter. Samfundet kan inte
heller dela utredningens mening att en rätt för JO att besluta om inhibition
skulle strida mot JO:s ställning som extraordinärt organ. Inhibitionens syfte
är ju att förhindra den skada som kan vållas enskild genom verkställighet av
ett beslut som senare kan komma att ändras - kanske först sedan oreparabel
skada har åstadkommits. Det kan säkerligen förväntas att även en sådan rätt
för JO skulle utövas med stor restriktivitet. Samfundet tillägger att förslagen
om särskilda befogenheter för JO inte kan ersättas av sådana generella
åtgärder som syftar till att förbättra och förenkla lagstiftningen och höja
kvaliteten hos myndigheterna.

Vapenfrinämndens ordförande ställer sig kritisk till utredningens uppfattning
att förslagen om särskilda befogenheter skulle kunna urholka JO:s ställning
som extraordinärt organ och anser att något bör göras för att JO skall kunna
hjälpa dem som vänder sig till honom. Nämndens ordförande anför vidare,

efter att ha konstaterat att utländska ombudsmän, särskilt de anglo-saxiska,
till skillnad från Sveriges JO i regel uppfattar sin roll som en hjälpare åt
allmänheten, vilken är till för att skaffa den enskilde rättelse när han kommit
i kläm isin relation till stat och kommun, bl. a. följande. I Sverige är attityden
en annan. Självfallet leder redan det faktum att en JO-anmälan gjorts inte så
sällan till att saken snabbt rättas till. Det besked från myndigheten som dröjt
så länge kommer, pengar som stått inne betalas ut osv. Men själv tar JO
sällan några initiativ, framför allt inte till att stat eller kommun skall utge
ersättning i pengar. Om en klar betalningsskyldighet föreligger ordnar nog
saken upp sig, vanligen utan att JO behöver göra så mycket. Men ofta är det
minst sagt tveksamt om stat eller kommun verkligen är juridiskt skyldig att
betala och dessa fall tycks inte föranleda mer än på sin höjd ett råd från JO:s
sida att klaganden skall vända sig till JK eller till vederbörande kommun.
Och, i de många fall då någon betalningsskyldighet helt klart inte föreligger
men det likväl skulle vara mycket rimligt och skäligt att klaganden fick en
kompensation, gör JO, mig veterligt, ingenting alls. Det förefaller för övrigt
somintehellerJKgör något i en sådan situation. Det är märkligt att detta inte
påtalats i den allmänna debatten. - I remissyttrandet anförs i denna del
avslutningsvis följande. När det gäller rekommendationer om ersättning tror
jag inte att en lagändring är nödvändig. Det borde räcka med att JO (och JK)
ändrar sin praxis. När det gäller rätt för JO att i extraordinär väg överklaga
ett myndighetsbeslut eller att förordna om inhibition är nog lagändringar
nödvändiga. Behovet av sådana lagändringar är kanske inte överhängande
men saken borde övervägas.

9.4 JO som remissorgan

Vapenfrinämndens ordförande anför beträffande förevarande avsnitt i
betänkandet (8.7.4) att han instämmer i uttalandena att besvarandet av
remisser är mycket arbetskrävande, samt att regeringskansliet bör visa
återhållsamhet med att remittera förslag till JO.

10. Publicering av JO:s beslut m.m. (bet. 8.8)

10.1 Löpande publicering; ämbetsberättelsen

I förevarande avsnitt redovisas de synpunkter som lämnats rörande den i bet.
under 8.8.1 upptagna frågan beträffande publiceringen av JO:s beslut.

Domstolsverket (DV) föreslår att beslut som rör domstolsväsendet publiceras
i tidskriften Domstolsverket informerar. Som skäl för sin uppfattning
anger DV följande. Många JO-beslut är av intresse för domstolarna. Det
dröjer emellertid en tid till ett beslut publiceras i ämbetsberättelsen. Redan
nu gör DV så att verket publicerar JO-avgöranden som kommer till verkets
kännedom i tidskriften Domstolsverket informerar om beslutet anses vara av
intresse för domstolarna. DV anser att det skulle vara bra om JO, när ett
avgörande sänds till verket, anger om avgörandet bör publiceras.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

143

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd anser att det bör övervägas om inte JO
borde - utöver ämbetsberättelsen - ge ut några temanummer varje år, där
man på ett lättillgängligt sätt behandlar några aktuella och angelägna
områden. Inom JO-ämbetet borde det finnas ett rikt material, som lämpar
sig för en sådan bearbetning. Enligt nämnden är det inte osannolikt att en
information av detta slag kan få större spridning inom förvaltningen och bli
till bättre hjälp för tjänstemännen än vad som är fallet med ämbetsberättelserna.
Dessa förefaller genom åren ha blivit allt mindre lästa och uppmärksammade.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framhåller, mot
bakgrund av utredningens synpunkter angående besluten i ämbetsberättelsen,
att ett framställningssätt som innebär att utsagor kort sammanfattas inte
endast - som utredningen själv påpekar - är arbetskrävande utan också ställer
mycket höga krav på akribi hos den som utformar referatet. Nämnden
fortsätter: Alltför kortfattade reciter försvårar också för rättsvetenskapsmän
och andra att ta ställning till om JO:s uttalanden är riktiga i det enskilda
fallet. Utredningen framhåller i det nu aktuella sammanhanget att den som
önskar ta del av JO:s fullständiga beslut i ett ärende kan göra det, och att
envar har möjlighet att på JO-expeditionen ta del av alla handlingar i ett
ärende. Till detta bör fogas den kommentaren, att dylika mer djupgående
studier av enskilda JO-ärenden endast blir aktuella i sällsynta undantagsfall.
De allra flesta läsare får av naturligt skäl nöja sig med studiet av ämbetsberättelsen,
varför utformningen av innehållet i denna är av helt avgörande
betydelse.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd):
En forskares möjligheter att bedöma värdet av en JO:s insatser är
oftast inskränkt till vad man kan läsa ut ur ämbetsberättelsen. På 1960- och
1970-talen var denna publikation en viktig kunskaps- och inspirationskälla
för dem, som sysslade med juridisk forskning. Under senare år har
publikationen blivit en ointressant läsning. Som forskare har man numera
mycket sällan anledning att sprida kännedom om eller kommentera enskilda
JO-beslut. Mellan JO och JK råder ett visst konkurrensförhållande i fråga om
utlåtandenas kvalitet. Under senare år har JK:s välformulerade och juridiskt
hållbara beslut vunnit respekt hos rättsvetenskapens företrädare och antagligen
också hos offentliganställda och enskilda.

Kammarrätten i Göteborg: JO:s ämbetsberättelse har det gemensamt med
liknande publikationer som RÅ och NJA att läsaren i regel, för att förstå
frågeställningen och nå fram till bedömningen, måste ta sig igenom en
omfattande textmassa. Härigenom urholkas publikationens informationsvärde.
Kammarrätten vill därför ge sitt fulla stöd åt utredningens uppfattning
att redovisningen av besluten i ämbetsberättelsen bör bearbetas mer i
informativ riktning, bl.a. så att redovisningen koncentreras på JO:s bedömning
på bekostnad av recitdelen.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Tillhandahållandet av JO:s ämbetsberättelse
fyller en viktig funktion, inte bara för uppdragsgivaren utan även för
myndigheter och allmänhet. LRF har nytta av JO:s utredningar och beslut i

144

sin serviceverksamhet gentemot sina medlemmar. Det har många gånger KU 1986/87:2
varit möjligt att med hänvisning till JO-utlåtanden komma till rätta med Bilaga 1
egendomligheter i myndighets handläggning av enskilda medlemmars ärenden.
Som exempel kan nämnas JO:s projekt och samlingsbeslut angående
felaktiga skattekrav - synpunkter på några viktiga ADB-rutiner i skatteuppbörd
och indrivningsverksamhet - där JO kunde konstatera att bristfälliga
rutiner ledde till felaktiga kreditupplysningar hos de privata kreditupplysningsföretagen.
Andra exempel är JO:s beslut om muntlig förhandling i
skatteprocessen och hans ställningstagande till moderna efterforskningsmetoder.
I den mån den nuvarande utformningen av ämbetsberättelsen ändras
bör detta ske i enlighet med utredningens förslag så att recitdelar tonas ned
och tonvikten i stället läggs på JO:s bedömning av ärendet. LRF vill i detta
sammanhang tillstyrka den utgivning som under senare år skett av samlingsbeslut.
Det är därvid en fördel om de utlåtanden som JO gjort inom ett visst
förvaltningsområde och som är aktuella ges ut i särskilda häften.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det är ställt utom allt tvivel
att ämbetsberättelsen är värdefull som vägledning för myndigheternas
arbete. Länsstyrelsen instämmer i utredningens uttalande att beslutsredovisning
i en del fall kan komprimeras genom att redovisningen av utsagor och
införskaffade uppgifter begränsas till förmån för referat av JO:s egna
bedömningar och slutsatser. När det gäller spridningen under det löpande
verksamhetsåret av enstaka vägledande avgöranden anser länsstyrelsen att
förbättringar borde kunna göras. Enligt länsstyrelsen tycks det för närvarande
vara en slump om sådana uttalanden når fram till dem det verkligen berör.

Departementen, de centrala verken och Svenska kommunförbundet borde
kunna engageras för att snabbt och mera målinriktat sprida viktigare
avgöranden.

Medborgarrättsrörelsen: JO:s rapportering till riksdagen fullgörs främst
genom den årliga berättelsen till riksdagen. Denna borde redigeras efter
delvis andra principer än de som nu följs för att bättre fylla uppgiften att
informera riksdagen. En metod är att JO utvecklar den linje som av
utredningen högtidligt kallas projektverksamhet men som helt enkelt
innebär att JO koncentrerar sina krafter på ett centralt rättsområde och mera
ingående analyserar hur gällande rätt tillämpas på detta område. JO har i
dylika analyser sammanfattningsvis kritiserat vad han uppfattar som felaktig
tillämpning av reglerna. Översikter av denna art ger riksdagen värdefull
information om rättsläget. Innehåller JO-berättelsen ett antal sådana
översikter får riksdagen underlag för en bedömning av rättstillståndet i
landet och för överväganden om eventuella förändringar. Berättelsen bör
redigeras så att den ger riksdagen lättillgänglig information på detta område.

Riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören) tillstyrker vad utredningen
föreslår beträffande publiceringen av JO:s beslut. Kontoret vill, då
det gäller ämbetsberättelsen, särskilt framhålla att tyngdpunkten i redovisningen
bör läggas vid JO:s bedömningar och att den s.k. recitdelen,
åtminstone beträffande mindre komplicerade ärenden, begränsas till det som
har omedelbar betydelse för bedömningen.

10 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr2

Rättshjälpsnämnden i Stockholm påpekar att genom en förkortad beslutsav- KU 1986/87:2

fattning skulle den fördelen nås att den årliga ämbetsberättelsen blir mindre Bilaga 1

till sin omfattning och därmed lättare att tillgodogöra sig.

Vapenfrinämndens ordförande uppger att vad utredningen säger om ämbetsberättelsen
inte ger honom anledning till annat uttalande än att den ofta är
för lång. Ordföranden anger att han betvivlar att många människor läser
ämbetsberättelsen i dess helhet.

10.2 JO:s expeditioner

Särskilda synpunkter på utredningens förslag om rätt för JO att i vissa fall ta
ut expeditionsavgift (bet. 8.8.2) framförs i fem av remissvaren. I det följande
redovisas dessa.

Hovrätten över Skåne och Blekinge: Med hänsyn till den vikt hovrätten vill
lägga vid klagomålsprövningen framstår det som en självklarhet att klaganden
utan avgift skall få del av de handlingar som ingår i skriftväxlingen i det
aktuella ärendet hos JO samt JO:s beslut i ärendet. Hovrätten har ingen
erinran mot att JO uttar avgift för övriga typer av expeditioner.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har ingen erinran mot
förslaget. Fakultetsnämnden anser dock att 1 § fjärde stycket expeditionskungörelsen
bör kompletteras med en hänvisning till JO-instruktionen,
förslagsvis formulerad på följande sätt: ”Att kungörelsen i vissa fall äger
tillämpning på expedition som utfärdas av JO-ämbetet framgår av lagen
(1985:0000) med instruktion för justitieombudsmannen.”

Kammarrätten i Göteborg, som delar utredningens uppfattning att JO skall
ha rätt att ta ut expeditionsavgift i vissa fall, anför följande. Den föreslagna
regeln är alltför oprecis för att kunna godtas. En regel om avgift bör klart
ange de fall då avgift kan tas ut. Regeln skulle kunna utformas på så sätt att
JO som huvudregel har rätt att ta ut avgift - vari då ligger att JO diskretionärt i
alla fall kan välja att underlåta detta - och att därefter anges de fall då avgift
inte skall utgå, t.ex. till en klagande i ett klagoärende.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) tillstyrker att bestämmelser införs om
avgiftsfrihet för expeditioner (31 § i förslaget till ny JO-instruktion). LRF
fortsätter: Situationen kan jämföras med expeditionsavgifter vid domstol,
där avgift vid anhängiggörande kan återkrävas av en tappande motpart och i
de fall motpart saknas, erläggandet av avgift i stället kan sägas vara förenat
med en fördel för den sökande. Vad gäller anhängiggörandet vid JO är den
enskildes uppfattning dock en annan och det skulle troligen av allmänhetens
flertal uppfattas som stötande om expeditioner avgiftsbelades.

Svea hovrätt: Den föreslagna möjligheten att avgiftsbelägga motiveras av
utredningen med att man vill motverka okynnesbeställningar. Enligt hovrättens
mening kan det emellertid vara svårt att avgöra vad som är en
okynnesbeställning. Klagande och annan av saken direkt berörd bör givetvis
gratis få handlingar, som ingår i skriftväxlingen i det aktuella ärendet hos JO,

samt JO:s beslut i ärendet. I övrigt förefaller - trots vad utredningen anfört (s.
242) om JO:s uppgift att vara folkets ombudsman - rimligt att utta avgift.
Denna bör dock, med expeditionskungörelsen som förebild, kunna sättas
lågt.

11. Organisationen (bet. 8.9)

11.1 En eller flera ombudsmän. Utredningens organisationsförslag

Elva av de remissinstanser, vilka yttrat sig över betänkandet, har ej ingått i
bedömning av utredningens organisationsförslag. Dessa remissinstanser är:
kyrkoförfattningsutredningen, Landstingsförbundet, lantbruksstyrelsen, LO,
Pressens samarbetsnämnd, riksförsäkringsverket, Stockholms fögderi, Svenska
kommunalarbetareförbundet, Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska
kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt överförmyndarnämnden i
Stockholm.

Utredningens organisationsförslag lämnas utan erinran eller tillstyrks - i vissa
av remissvaren framförs dock invändningar mot delar av förslaget eller
uttrycks viss tveksamhet - av följande remissinstanser: arbetsdomstolen,
arbetsmarknadsstyrelsen, domstolsverket, försvarets civilförvaltning, hälsooch
sjukvårdens ansvarsnämnd, JO Nilsson, JO Sverne, juridiska fakultetsnämnden
vid Stockholms universitet, juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds
universitet (genom dess forskningsnämnd), konsumentombudsmannen,
Lantbrukarnas riksförbund, länsrätten i Östergötlands län (lagmannen),
länsstyrelsen i Kopparbergs län, länsstyrelsen i Stockholms län, planverket,
regeringsrådet Wieslander m.fl., riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören),
riksskatteverket, rättshjälpsnämnden i Stockholm, statens arbetsgivarverk,
statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet (i vars
yttrande universitetets samhällsvetenskapliga fakultet instämt), Svea hovrätt,
Svenska kommunförbundet och vapenfrinämnden (ordföranden). Fem av
dessa remissinstanser - arbetsdomstolen, arbetsmarknadsstyrelsen, riksskatteverket,
statens arbetsgivarverk och Svenska kommunförbundet - har inte
angivit några skäl för sin ståndpunkt. I det följande skall övriga nyss
uppräknade remissinstansers överväganden i saken redovisas.

Domstolsverket (DV) tillstyrker utredningens förslag men pekar på risken
för att förtroendet för JO:s avgöranden kan komma att minska om inte alla
ärenden avgörs av JO utan av en tjänsteman hos JO. Enligt DV är det inte
säkert att det går att rekrytera lika kvalificerade personer till rättschefer hos
JO som till JO.

Försvarets civilförvaltning anser att den föreslagna organisationen bör skapa
förutsättningar för ett bättre resursutnyttjande och som en följd av detta ett
effektivare JO-ämbete. Enligt civilförvaltning..- oör inte JO:s organisation
regleras alltför detaljerat, utan organisationen bör utformas så att JO själv
ges behörighet att anpassa den så att JO inom givna ramar på bästa sätt kan
lösa sina olika uppgifter.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

147

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd tillstyrker utredningens förslag att det KU 1986/87:2

nuvarande systemet med fyra jämställda justitieombudsmän avskaffas och Bilaga 1

ersätts av en organisation med en justitieombudsman. Nämnden anger i

saken följande: Även om en långtgående delegation måste tillämpas och

föredragningarna för JO av naturliga skäl ofta måste bli summariska torde

ändå den föreslagna organisationen skapa förutsättningar för en mera

enhetlig bedömning inom de olika sakområdena. Förslaget torde också ge

möjlighet till en större flexibilitet ifråga om utnyttjandet av de personella

resurserna. Man kan också vänta sig att en sådan återgång till tidigare

ordning kan bidra till att återge JO-ämbetet den auktoritet som ämbetet

tidigare åtnjöt.

Enligt JO Nilsson är en organisation av det slag utredningen förordar
nödvändig om JO-ämbetet skall fås att fungera på ett slagkraftigt, effektivt
och rationellt sätt. På en punkt är JO Nilsson oense med utredningen,
nämligen i frågan om hur delegeringen av beslutanderätten skall gå till.

Enligt JO Nilsson är utredningens uppfattning att justitieombudsmannen
personligen i varje enskilt ärende, vari delegation av beslutanderätten är
aktuell, skall ta ställning till om delegation kan ske definitivt orealistisk. I
delegationsfrågan anför Nilsson bl.a. följande. Det har sagts - och utredningen
gör också uttalanden i den riktningen (se vidare nedan) - att den enskilde
som vänder sig till JO-ämbetet måste kunna ”nå fram" till JO själv.

Delegering av beslutanderätten i JO-ärenden borde därför i princip inte
förekomma. De som hävdar den meningen synes föreställa sig, att en
JO-anmälan skapar en speciell, närmast personlig relation mellan anmälaren
och JO; systemet antas uttryckt i moderna termer vara person- och inte
institutionsrelaterat. Det har också sagts att antalet ärenden där JO själv,
med hänsyn till deras krävande natur, bör ta beslutet är så stort att det blir
omöjligt för en ensam JO att handlägga dem alla. - Den förra uppfattningen
om JO och JO-rollen kan svårligen vare sig beläggas eller bestridas. Men
enligt min mening står den myten närmare än verkligheten. Den senare
”invändningen” är inte heller den möjlig att entydigt bestämma räckvidden
av; bedömningar av det slag som ligger bakom dem är och måste med
nödvändighet vara subjektiva. I båda fallen kan det vara på sin plats att
påminna om några fakta. Sju av åtta anmälningar skrivs i dag de facto av i en
eller annan form. Att alltså 85 % av anmälningarna skrivs av säger
naturligtvis inte i sig något om svårighetsgraden hos det enskilda ärendet; lika
litet som alla avskrivningsärenden är lätta så är alla ärenden som leder till
kritik eller påpekanden svåra. Men sedd över en given tidsperiod kan antalet
ärenden av den karaktären att de i sig skulle kräva ett avgörande av JO inte
sägas vara så stort att inte en ensam JO skulle kunna klara av dem; det
alldeles övervägande flertalet JO-ärenden kräver - schablonartat uttryckt -tre egenskaper av handläggaren/beslutsfattaren: förmåga att läsa innantill
samt förnuft och normalt omdöme. Och det är egenskaper som inte är
hierarkiskt bundna. - JO:s ”personliga engagemang” i ärenden visar sig för
den enskilde i dag på det sättet att han eller hon finner det aktstycke - oftast
alltså ett avskrivningsbeslut - som markerar ärendets avslutande undertecknat
av JO. Det lär betyda föga för denne enskildes reaktion om aktstycket i

stället är undertecknat av t.ex. rättschefen A ”på uppdrag av JO B”; KU 1986/87:2

tillfredsställd blir han eller hon sannolikt inte i någondera fallet. Människor- Bilaga 1

na är nog mera resultatmedvetna än vad man på sina håll kanske föreställer
sig. Det kan f.ö. ifrågasättas om inte principen om icke-delegering i JO:s
verksamhet egentligen bröts igenom redan när det blev fler än en ombudsman:
När den enskilde inte längre kan förutse vem av x stycken ombudsmän
som kommer att handlägga hans eller hennes anmälan kan denna knappast
sägas nå personen bakom institutionen! - JO Nilsson anger därefter sin syn på
hur delegeringen av beslutanderätt bör tillgå, varvid anförs följande. JO:s
delegeringsbeslut måste rimligen utformas i generella termer, dvs. avse vissa
kategorier eller grupper av ärenden bestämda efter vissa kriterier. Detta
förutsätter i sin tur väl fungerande interna informations- och kommunikationsrutiner.
Att åstadkomma sådana lär inte vara svårare hos JO än i vilken
annan - offentlig eller privat - organisation; problemlösningar är väl kända
och utprovade. Det bör alltså inte vålla några svårigheter att se till att
besluten i den nya organisationen kommer att kunna tas på rätt hierarkisk
nivå.

JO Sverne anger att han i allt väsentligt ansluter sig till utredningens förslag.

Utredningens uttalande om att det för närvarande inom JO-ämbetet vid
mindre arbetstyngda arbetsperioder skulle finnas en outnyttjad kapacitet,
som ämbetet inte kan dra fördel av, anser JO Sverne dock inte vara riktigt.

Vidare har JO Sverne en annan åsikt än JO-utredningen angående formen
för delegation. I denna del anförs bl.a. följande. Beträffande delegation av
beslutanderätt från ombudsmannen till lägre tjänsteman föreslår utredningen,
att ombudsmannen skall i varje enskilt ärende ta ställning i delegationsfrågan.
Detta kräver att varje ärende, där delegation kan komma ifråga,
anmäles för JO med angivande av de väsentliga punkterna i klagomålen. -Tanken att JO tar befattning med varje ärende är i och för sig tilltalande.

Förfarandet kommer emellertid att ta en inte oansenlig del av JO :s arbetstid i
anspråk på bekostnad av de ärenden, där JO:s insatser verkligen behövs.

Frågan är därför om man inte skulle generellt kunna delegera flertalet sådana
ärenden, där någon prövning av klagomålen i sak inte blir aktuell. - I
remissyttrandet räknas därefter upp olika kategorier av ärenden som skulle
kunna delegeras. Det påpekas att en förutsättning för delegationen är att
delegaten hänskjuter ärendet till JO, om tveksamhet föreligger på någon
punkt.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tillstyrker utredningens
förslag att nuvarande fyra ombudsmän skall ersättas av en enda
befattningshavare men anger att den har svårt att ta ställning till om den
föreslagna organisationen i övrigt är den mest ändamålsenliga. Nämnden
fortsätter: Som utredningen själv antyder, innebär den nya organisationen i
övrigt huvudsakligen endast den förändringen, att tre av ombudsmännen
ersättes av tre ”rättschefer”, som står i spetsen för var sin utredningsavdelning.
Ett av den nu aktuella översynens syften är att komma till rätta med den
bristande flexibiliteten i den nuvarande organisationen som bl.a. tar sig
uttryck i att de olika ombudsmännens avdelningar arbetar var för sig utan
något närmare samarbete. Det finns risk för att samma stelhet kommer att

vidlåda den nya organisationen. Kanske bör därför en organisation utan KU 1986/87:2
specialisering övervägas, där lottning sker av ärendena (jfr reservation, bet. Bilaga 1
s. 274). - Enligt fakultetsnämndens uppfattning har den frågan samband med
frågan om rättscheferna och byråcheferna. Nämnden anför i saken följande.

Utredningens inställning till båda dessa kategorier av befattningshavare
synes vara något ambivalent. Å ena sidan vill utredningen tillgodose
önskemål om kontinuitet och specialisering, å andra sidan anser man det
önskvärt att dessa befattningshavare inte stannar länge på sina poster. Hur
det sistnämnda önskemålet skall tillgodoses i fråga om byråcheferna anges
inte. I fråga om rättscheferna föreslås att de skall förordnas på sex år i taget;
de förutsättes normalt tjänstgöra i tolv år. Det hade varit värdefullt om
utredningen klart hade tagit ställning till om dessa båda kategorier av tjänster
skall betraktas som karriärtjänster eller sluttjänster. Fakultetsnämnden vill
f.ö. ifrågasätta, om rättschefstjänsterna kan tänkas locka tillräckligt kvalificerade
personer med tanke på de begränsade befogenheter som dessa
befattningshavare föreslås få i jämförelse med många andra höga ämbetsmän.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet (genom dess forskningsnämnd)
tillstyrker en återgång till det gamla systemet med en JO. Det
anmärks att den föreslagna organisationsförändringen dock knappast löser
det verkliga problemet i sammanhanget. Ett ämbete av typ JO:s eller JK:s
blir enligt forskningsnämnden i alla händelser beroende av innehavarens
egenskaper. Denne måste ha en rad förträffliga egenskaper, som sällan är
förenade hos en och samma person. Man kan inte utesluta, att den kritik,
som under senare år framförts, bottnar i de enskilda ombudsmännens
lämplighet för sina ämbeten. -1 remissvaret framförs vidare tanken på att,
om en organisation med flera ombudsmän bibehålls, införa en kollegial
beslutsform. I denna del anförs följande. I de högsta domstolarna uppnår
man en jämn och stabil rättsutveckling genom det kollegiala beslutsförfarandet.
En möjlighet vore naturligtvis att ombilda JO-ämbetet till ett kollegium.

Fyra eller fem ombudsmän skulle då gemensamt utforma utlåtandena och
besluta om lämpliga åtgärder - alltså icke den ordning som för närvarande
gäller, att varje JO har egen beslutanderätt.

Konsumentombudsmannen (KO), som stöder utredningens förslag, framhåller
att det finns risk att de föreslagna delegationsreglerna kommer att lägga
en alltför stor arbetsbörda på JO och samtidigt kanske göra att rättschefernas
ansvarsområden blev så begränsade och deras ställning så osjälvständig att
möjligheterna att rekrytera kvalificerade jurister till rättschefsposterna
skulle minska. KO anser därför att en mera vittgående delegationsmöjlighet
bör övervägas.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): Systemet med flera jämställda justitieombudsmän
har enligt de erfarenheter som utredningen redovisar och efter
vad som allmänt framkommit inte fungerat tillfredsställande. I och för sig kan
man tänka sig att en uppstramning i tillämpningen av gällande system skulle
kunna leda till bättre resultat. LRF är dock berett att godta utredningens
förslag att ämbetet enbart bekläds av en person vid varje tillfälle. Ett

genomförande av detta system fordrar att JO tillförs den typ av kvalificerade 1986/87:2
medarbetare, som i förslaget benämns rättschefer, samt att delegationsmöj- Bilaga 1
ligheten, på vis utredningen föreslår, genomförs. Ett genomförande av här
tillstyrkta delar av förslaget medför rimligen att övergångsbestämmelser med
det innehåll som anges i utredningens kapitel 8, 9 och 10 genomförs. Den
vidare organisationen av JO-ämbetet bör bygga på det av Statskonsult
Administrationsutveckling AB framtagna förslaget; de vinster som därigenom
uppnås bör användas som nödvändig resursförstärkning inom JOämbetet.
- JO-ämbetet får inte politiseras. Kraven på JOs och andra
handläggares omdöme och integritet måste ställas mycket högt.

Länsrätten i Östergötlands län (lagmannen) anger bl.a. följande. Fördelen
med en JO ligger framför allt däri att innehavaren av ämbetet kan sätta en
enhetlig och personlig prägel på ämbetet. Han kan så att säga gå sin väg rakt
fram utan sidoblickar och hänsynstagande till några kolleger. Hans möjligheter
till initiativ av skilda slag blir friare och han kommer över huvud taget att
kunna känna sig mera obunden i sin ämbetsutövning, även om han
naturligtvis måste beakta behovet av kontinuitet i verksamheten. I remissvaret
anges vidare att en fördel med endast en JO blir att det bör bli lättare att
rekrytera en lämplig kandidat, eftersom det är en betydligt mera utmanande
arbetsuppgift att vara ensam JO än att vara en av fyra. Länsrättens lagman
anger vidare bl.a. följande. Nackdelarna med ett JO-ämbete meden enda JO
är helt klart att söka däri att uppgiften att vara JO kan te sig övermänsklig och
risken är stor att JO drunknar i arbetsmängden och mest kommer att ägna sig
åt representativa uppgifter och åt att leda och fördela sina anställdas arbete.

Jag tror dock inte att risken är så stor för att JO-ämbetet skulle urarta på detta
sätt. Det måste kunna förutsättas att den som väljs till JO förutom alla andra
goda egenskaper också har egenskapen att kunna organisera sitt eget arbete
på ett från alla synpunkter ändamålsenligt sätt. -1 fråga om utredningens
förslag att JO ges rätt att bemyndiga rättschef att upprätthålla JO-ämbetet
under sin frånvaro på grund av semester, sjukdom, tjänsteresa eller då han av
annan orsak är hindrad att utöva sin tjänst anförs i remissvaret bl.a. följande.

Det kan diskuteras om detta är en lämplig ordning. Den passar helt visst bra
när JO endast en kortare tid är borta men den väcker allvarliga betänkligheter,
om JO t.ex. tar långsemester och är borta två månader eller mera eller
om han blir sjuk en längre tid. Ett så viktigt ämbete som JO-ämbetet tål inte
att under någon längre tid vara utan sin centralgestalt. Tidigare fanns en
ställföreträdande JO som i sådana fall trädde in i den frånvarande JO:s ställe
och utövade hans befogenheter. Enligt min mening bör det övervägas att
återinföra denna ordning. Jag anser inte att det är acceptabelt med den
ordning som utredningen föreslår och som innebär att ingen JO finns i tjänst,
när ordinarie JO exempelvis tar ut sex veckors semester på en gång. Att låta
ämbetet upprätthållas av anställda tjänstemän under så långa perioder är inte
enligt min mening godtagbart. -1 yttrandet anläggs i fråga om handläggningsordningen
av JO:s ärenden bl.a. följande synpunkter. När en enda JO finns
bör han ta kännedom om ärendena på så tidigt stadium som möjligt och
delegera beslutanderätten i ärendena redan då. Läggs arbetet upp på detta
sätt har han hela tiden sin hand över verksamheten och kan styra denna på

det sätt som han bör göra om allmänheten skall kunna känna det rätta KU 1986/87:2

förtroendet för JO. Såväl utåt som inåt måste JO framstå som den vilken Bilaga 1

bestämmer. - Länsrättens lagman anmäler vidare en avvikande mening i

fråga om utredningens uttalande att ett lämpligt förfarande skulle vara att

rättschef tillsammans med byråchef granskar och klassificerar alla nyinkom na

ärenden. Enligt lagmannen skulle det vara mycket olyckligt om ett ärende

på detta sätt på tjänstemannanivå får en stämpel på sig som kan verka

förblindande. I remissyttrandet påpekas dock att det i första hand måste

ankomma på den som är JO att bestämma vilka rutiner som bör gälla

handläggningen av ärende vari delegation av beslutanderätten kan komma i

fråga. -1 fråga om de ärenden som efter delegation avgörs av rättschef eller

byråchef framhålls i remissvaret bl.a. följande. När en rättschef eller

byråchef sedan avgör ett ärende på JO:s vägnar skall han göra det i JO:s anda

och på ett sätt som överensstämmer med JO:s policy. Han bör enligt min

mening inte kunna ställas till ansvar för sitt beslut inför någon annan än JO

och JO är den som gentemot riksdagen bör stå ansvar också för deras beslut

till vilka han delegerat beslutanderätten. De beslutsbefogenheter som en

tjänsteman hos JO får efter delegering från JO kommer i så fall att skilja sig

från de befogenheter en tjänsteman eljest har när det i arbetsordning eller

genom särskilt beslut delegerats till honom att besluta för sin myndighet.

Enligt min mening bör gälla att en JO-tjänsteman inte kan och inte får besluta
efter egen övertygelse om denna inte överensstämmer med hur han bedömer
att JO själv skulle avgöra saken. Finner han sig inte kunna besluta så som han
antar att JO skulle besluta, måste han vara skyldig att hänskjuta avgörandet
till JO. Nu beskrivna förhållanden gör att en JO-tjänsteman enligt min
mening inte kan bära samma straffrättsliga och disciplinrättsliga ansvar som
övriga offentliga funktionärer. Denna fråga kräver i så fall närmare
överväganden. Utredningen har inte observerat den utan tycks ha utgått från
att en JO-tjänsteman som beslutar på JO:s vägnar inte i ansvarshänseende
eller i övrigt bör skilja sig från en tjänsteman hos en förvaltningsmyndighet
till vilken det delegerats att besluta på sin myndighets vägnar i en eller flera
grupper av ärenden.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför om organisationsförslaget följande.

Länsstyrelsen delar i allt väsentligt utredningens syn i huvudfrågan. Om inte
mycket starka hinder möter bör JO-ämbetet - liksom JK-ämbetet - organiseras
som ett ”en-mansämbete”. Till de synpunkter utredningen fört fram vill
länsstyrelsen bara foga att JO:s auktoritet med all säkerhet skulle väsentligt
öka om en sådan organisation kunde genomföras. Det finns en uppenbar risk
att JO-ämbetet idag uppfattas som ett ämbetsverk av traditionellt slag, inte
som en riksdagens och folkets förtroendeman med tillsyn över allt vad
myndigheter heter. - Det enda allvarliga hindret för en reform som
omvandlar JO till ett en-mans-ämbete är arbetsvolymen. Som utredningen
framhåller bör en JO - liksom JK - kunna överblicka hela verksamhetsområdet.
JK:s uppgifter torde f.ö. vara ännu mer mångskiftande än JO:s.

Kvaliteten på verksamheten beror framför allt på innehavarens kvalifikationer.
I den delen talar allt för att det inte finns några hinder, särskilt som ett
en-mans-ämbete bör vara mer lockande än uppgiften att vara en av fyra. - De

lösningar som utredningen föreslår i syfte att göra det möjligt för en JO att
bemästra arbetsvolymen är enligt länsstyrelsens mening från principiella
synpunkter tilltalande. Man kan dock inte bortse från risken att JO:s beslut
om delegation i praktiken kan upphöra att vara beslut i det enskilda fallet.
Om så skulle bli fallet kommer - som utredningen uttrycker saken - kravet på
att den som anför klagomål hos JO alltid skall nå fram till JO själv inte att
uppfyllas. - Det är svårt att bedöma hur allvarlig den nyss antydda risken är.
Mycket beror på de personliga omständigheterna, främst vem som är JO.
Med hänsyn till de mycket starka skälen för en reform som gör ämbetet till ett
en-mans-ämbete anser länsstyrelsen att en sådan reform bör genomföras.
Riksdagen får på lämpligt sätt söka följa verksamheten i den nya organisationen.
Om några olämpliga konsekvenser kan iakttagas får organisationsfrågan
prövas på nytt med utgångspunkt från de vunna erfarenheterna.

Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens mening att det finns skäl
som talar för att man skulle vinna vissa fördelar om JO-ämbetet i enlighet
med utredningens förslag innehades av en person. Länsstyrelsen fortsätter:
Det finns å andra sidan en risk för att även den föreslagna ordningen, enligt
vilken 80 procent av ärendena skulle avgöras efter delegation, skulle gå
förlorad. - Utredningen föreslår att ombudsmannen skall besluta om
delegation i varje särskilt ärende och att alla ärenden därför skall anmälas till
ombudsmannen. Risken är ändå stor att de som gjort en anmälan till JO
kommer att uppfatta det som en försämring, om de inte får ärendet prövat i
sak av JO själv. Det förefaller också tveksamt om en ensam ombudsman
skulle ha tillräcklig kapacitet för att i erforderlig utsträckning själv kunna
tränga in i de ärenden, som bedöms vara av mera kvalificerat slag. - Trots
dessa nackdelar anser länsstyrelsen att övervägande skäl talar för utredningens
förslag att JO-ämbetet skall innehas av en person. Länsstyrelsen
tillstyrker således att detta förslag genomföres.

Planverket: Nuvarande organisation av JO-ämbetet med fyra i praktiken
likställda och självständiga ombudsmän som chefer för var sitt tillsynsområde
är enligt utredningen behäftad med flera svagheter. Utredningen konstaterar
att den bästa lösningen på rådande problem torde vara en återgång till ett
uttalat enmansämbete. Planverket instämmer i att en sådan organisation
skulle inebära fördelar i förhållande till nuvarande ordning. Den bör således
bl.a. bidra till att vidmakthålla den auktoritet hos ämbetet som avsågs när det
inrättades.

Regeringsrådet
folkets förtroendeman, som är till namnet känd. JO bör uppfattas som en
person och inte som ett ämbetsverk. Detta motsvarar den traditionella
uppfattningen om honom. Det nuvarande systemet är som utredningen
funnit behäftat med flera svagheter. Olika praxis utbildar sig lätt inom olika
tillsynsområden. Systemet är inte tillräckligt flexibelt och kan medföra att de
olika avdelningarna fjärmar sig från varandra. Utredningsförslaget ger JO en
bättre överblick över hela tillsynsfältet och möjlighet att disponera arbetskraften
på ett rationellt sätt. Förslaget är ägnat att stärka JO:s auktoritet.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

153

Riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören) anger följande: För- RU 1986/87:2

valtningskontoret skall enligt sin instruktion göra upp förslag till anslag på Bilaga 1

statsbudgeten för bl.a. riksdagens ombudsmän. Det åligger också kontoret
att meddela budget- och redovisningsföreskrifter samt att utfärda direktiv för
anslagens användning. Generellt skall kontoret verka för en rationell
användning av medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens
verksamhet. - Som en viktig utgångspunkt för kontorets verksamhet gäller
att kontoret skall verka för samordning av det ekonomi-administrativa
arbetet inom olika delar av riksdagens förvaltningsområde. Då den nya
organisationen för RFK infördes betonades vikten av att den kunskap på
området som byggs upp inom kontoret ställs till förfogande för riksdagens
myndigheter. Särskilt gällde detta för de mindre verken med deras begränsade
administrativa resurser. - Utredningen föreslår att JO-ämbetet skall
omorganiseras så att det endast finns en riksdagens ombudsman. En sådan
ändring anses innebära fördelar, bl.a. blir endast en person ansvarig
gentemot riksdagen för verksamheten. En sådan ordning anses också medge
större flexibilitet och möjligheter att rationellt utnyttja JO-ämbetets samtliga
resurser. Betydelsen därav förstärks på det administrativa området om
förslaget med en renodlad administrativ avdelning under ombudsmannen
kommer till stånd. - För närvarande finns fyra ombudsmän av vilka en
förordnats till administrativ chef. För förvaltningskontoret har den nuvarande
organisationen inte inneburit några problem. Ett genomförande av
förslaget med endast en ombudsman i stället för fyra kan dock medföra
fördelar även på det administrativa planet. Av utredningen framgår dessutom
att organisationsförändringarna skulle innebära kostnadsbesparingar
vid bibehållen ambitionsnivå. Förvaltningskontoret tillstyrker därför från
sina utgångspunkter förslaget i denna del.

Rättshjälpsnämnden i Stockholm har ingen erinran mot organisationsförslaget.
Nämnden ifrågasätter dock om titeln rättschef bör komma i fråga för
befattningshavare inom JO-ämbetet med hänsyn till den anknytning titeln
rättschef har till verksamheten inom regeringskansliet.

Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet (i vars yttrande universitets
samhällsvetenskapliga fakultet instämt): Utredningens förslag beträffande
antalet ombudsmän förefaller väl underbyggt. En koncentration av
ämbetet till endast en ombudsman kan enligt institutionens mening stärka
JO:s ställning. Att sedan dessutom administrativa vinster finns att göra talar
ytterligare för att förslaget bör förverkligas.

Svea hovrätt: Utredningen har vägt för- och nackdelar med de båda
organisationsformerna. Hovrätten anser visserligen att flera av de skäl, som
enligt utredningens uppfattning talar emot ett bibehållande av den nuvarande
organisationen, inte framstår som helt övertygande. Å andra sidan har
utredningen påvisat uppenbara fördelar med en organisation bestående av en
ombudsman och närmast under denne särskilt kvalificerade medhjälpare, till
antalet anpassade efter ämnesområden och rådande arbetsbörda. Av
särskild betydelse härvidlag är att med en sådan ordning möjligheterna att
skapa och upprätthålla en fast och enhetlig praxis underlättas och att över
huvud taget JO-ämbetets auktoritet får antas öka om en enda person är

ansvarig för verksamheten. Det är av psykologiska skäl viktigt att JO är till KU 1986/87:2
personen känd för en bredare allmänhet. Med ändamålsenliga regler om Bilaga 1
delegation av mindre viktiga ärenden bör arbetsbördan kunna bemästras.

Vid en sammanfattande bedömning av utredningens argument har hovrätten
därför funnit övervägande skäl tala för utredningens organisationsförslag.

Hovrätten tillstyrker därför detta. - När det gäller utredningens förslag om
delegation av arbetsuppgifter ifrågasätter hovrätten om inte JO bör kunna
utan prövning i varje särskilt ärende delegera vissa typer av ärenden.

Vapenfrinämnden (ordföranden) anger att han helhjärtat instämmer i
utredningens uppfattning att JO-ämbetet bör innehas av endast en person
och att vad utredningen anfört om svagheten i den nuvarande organisationen
helt överensstämmer med vad han anser. I remissvaret diskuteras frågan om
en enda JO kan rå med arbetsbördan. Det påpekas att det finns åtskilliga
ombudsmän i utlandet, som har en mycket större arbetsbörda, vilken klaras
av, än de fyra svenska ombudsmännen tillsammans. Mot bakgrund av
erfarenheterna från utlandet görs bedömningen att det är möjligt för en
justitieombudsman i Sverige att klara av arbetsbördan. Vapenfrinämndens
ordförande instämmer vidare i utredningens förslag att JO i varje enskilt
ärende skall avgöra om beslutanderätt skall delegeras eller inte men menar
att därav inte ovillkorligen följer att delegationen, såsom utredningen synes
ha tänkt sig, skall ske på ett tidigt stadium.

I remissvaren från JK, justitierådet Nyman m.fl., kronofogdemyndigheten i
Norrköping, riksrevisionsverket och åklagarmyndigheten i Göteborg diskuteras
en organisation med en ombudsman biträdd av enlflera biträdande
ombudsman/ombudsmän eller ställföreträdare. I det följande redovisas dessa
remissinstansers syn på organisationsfrågan.

JK: Som utredningen har funnit bör JO:s grundläggande uppgifter inte
förändras. Det kan inte förväntas att den totala mängden arbetsuppgifter
kommer att minska. I princip kommer uppgifterna således att kräva ungefär
lika stora arbetsinsatser och lika stor personal som f.n. Den principiella
frågan man måste ta ställning till är då hur denna personal skall organiseras.

Från praktiska utgångspunkter och med beaktande endast av intresset av att
arbetsuppgifterna löses förefaller det mindre betydelsefullt om arbetet utförs
av personer med ställning som justitieombudsman eller av andra jurister
såsom rättschefer eller byråchefer. Här är emellertid inte bara frågan om att
finna en praktisk lösning utan den allra största hänsyn måste tas till
önskemålet om upprätthållandet av JO:s auktoritet och möjlighet att värna
om rättssäkerheten. Mot den bakgrunden vill jag i anslutning till utredningens
organisationsförslag anföra följande. - Från rent principiella utgångspunkter
hyser jag stor sympati för tanken att endast en person skulle vara JO.

Jag tror liksom utredningen att det skulle innebära stora fördelar från allmän
synpunkt. Samtidigt bör man enligt min mening inte genom alltför ofta
återkommande organisationsförändringar skapa intryck av att ämbetet inte
på ett tillfredsställande sätt klarar sina uppgifter. En ändrad organisation -mindre än tio år efter den senaste ändringen - bör inte genomföras med
mindre den befinns ha absolut obestridliga fördelar framför den nu gällande

och kan bedömas ha framtiden för sig. -1 remissvaret går JK därefter igenom
de olika olägenheter som enligt JO-utredningen skulle åvila den nuvarande
organisationen. JK:s slutsats blir att han inte kan finna att den nuvarande
organisationen i och för sig fungerat dåligt. Enligt JK har en stor fördel varit
att ärendena kunnat avgöras av en av riksdagen vald ombudsman. I
sammanhanget pekas vidare på att det, vid nuvarande organisationsform,
varit en fördel att chefsombudsmannens roll som chef kommit att tonas ned.
Det har varit ägnat att stärka varje ombudsmans auktoritet och minskat
risken för uppkomsten åv de uppfattningar hos allmänheten att man vid
missnöje med ett JO-beslut kunnat vända sig till en ”högre” JO. I fråga om
det av utredningen framlagda organisationsförslaget anför JK vidare följande.
I ett system med endast en JO och med oförändrade arbetsuppgifter och
arbetsbörda för ämbetet måste, som utredningen funnit, JO själv befrias från
en mängd arbetsuppgifter och han kan endast avgöra en mindre del ärenden
för egen del. Någon form av delegation måste alltså finnas, och allmänhetens
direkta kontakt med en ”riktig” JO minskas. Detta är enligt min mening den
avgörande principiella svagheten i den av utredningen föreslagna organisationen.
Härtill kommer att den av utredningen skisserade ordningen för
delegation och för ärendenas avgörande synes tungrodd och svår att tillämpa.
Vilka ärenden som är särskilt viktiga från allmän synpunkt kan enligt min
erfarenhet från liknande verksamhet sällan avgöras omedelbart. Man bör
kanske också beakta risken för att allmänheten inte låter sig nöja med beslut
eller besked från JO:s underlydande och istället vänder sig till JK för ett mer
”auktoritativt” beslut. En sådan överflyttning kan få stora konsekvenser
bl.a. för JK-ämbetets resursbehov. - Jag är också tveksam till om man kan
rekrytera kvalificerade jurister till arbetet som rättschef hos JO. Tjänsten
synes bli relativt osjälvständig med hänsyn till att rättschefen i de avgöranden
som kan träffas måste beakta den praxis och policy som JO själv har. Han
skall visserligen formellt uttrycka sina egna åsikter men kan inte anses helt
självständig. Jag avstår i övrigt från att i detalj kommentera den närmare
utformningen av ett delegationssystem enligt utredningens förslag. - Sammanfattningsvis
konstaterar JK att utredningen inte funnit ett tillfredsställande
system för genomförande av den i och för sig mycket tilltalande tanken på
endast en JO. JK tillägger vidare följande. Vad utredningen har anfört till
stöd för en organisation som är principiellt uppbyggd kring en JO har dock
sådan styrka att man enligt min mening bör söka en lösning utifrån den
utgångspunkten. Vad som ligger nära till hands är att riksdagen förutom JO
väljer en eller flera ställföreträdare som är fast anställda vid ämbetet och som
med eget ansvar avgör vissa ärenden som JO. Skillnaden mot det tidigare
ställföreträdarsystemet skulle främst vara att ställföreträdarna tjänstgör
kontinuerligt. De tänkes inte inneha andra tjänster samtidigt. Jag förordar
således att det fortsatta arbetet i riksdagen tar sikte på en organisation med
en av riksdagen vald JO samt en eller flera likaledes av riksdagen valda
ställföreträdare.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Justitierådet Nyman m.fl. förordar att frågan om JO-ämbetets organisation
övervägs ytterligare med inriktning på återgång till en justitieombudsman
med ställföreträdare och delegation. I remissvaret anförs bl.a. följande skäl

156

för denna ståndpunkt. JO:s ställning som riksdagens personlige förtroende- KU 1986/87:2
man och ämbetets funktion innebär att höga anspråk ställs på ämbetets Bilaga 1
innehavare i fråga om integritet och förmåga att vinna respekt och tillit hos
både allmänhet och myndighet. Från denna utgångspunkt har alternativet en
enda JO obestridliga fördelar. JO såsom allmänt känd till namn och person
har förutsättningar att nå en auktoritet och genomslagskraft i sina ställningstaganden
och uttalanden som ett ”kollektivt” JO-ämbete inte kan nå upp till.

Vi ser dessa synpunkter som så grundläggande att tanken på en enmannainstitution
alltjämt måste stå i förgrunden, trots att mer än en ombudsman
innehaft uppgiften alltsedan 1915. - För alternativet en i stället för flera JO
talar enligt vår mening främst två ytterligare skäl. Dagens komplicerade
samhälle ger i hög grad i olika frågor, som JO har att ta befattning med,
utrymme för skilda värderingar och bedömningar. Med de starka personligheter
som naturligen knyts till JO-uppgiften syns det oss ofrånkomligt att
flera självständiga JO inte alltid kan ge uttryck för en enhetlig och lätt
uppfattbar policy ens i grundläggande frågor som är gemensamma för olika
ämnesområden. En arbetsfördelning med uppdelning i tillräckligt bestämt
åtskilda ämnesområden torde inte vara möjlig att genomföra, i vart fall inte i
en organisation om mer än två ombudsmän. En låst konstellation av personer
är inte heller en lycklig lösning när det gäller att överbrygga de motsättningar
i uppfattning som kan förväntas uppkomma. En risk för sådana problem är
inbyggd i det nuvarande systemet. - Det andra mera framträdande skälet för
en och mot flera JO är enligt vår mening rekryteringsaspekten. Vi tror att det
innebär en olycklig begränsning av kretsen tänkbara kandidater om den
tjänst som kan erbjudas är en av fyra i princip likställda befattningar inom en
JO-institution. - De redovisade, enligt vår mening utomordentligt starka
skälen för ett JO-ämbete med en JO måste självfallet vika, om en person inte
kan ges möjligheter att med en rimlig arbetsinsats klara de uppgifter JO bör
ha på det sätt som är avsett. Orsaken till de tidigare reformerna har i hög grad
legat på det planet. Utredningen har för att lösa denna fråga, efter samråd
med Statskonsult såsom expert på organisationsfrågor, anvisat en väg med
delegation till flera JO underställda rättschefer av vissa typer av beslut och
ärenden. För att tillmötesgå synpunkter som framfördes i riksdagen vid 1975
års reform har utredningen samtidigt föreslagit att JO personligen, i varje
enskilt ärende där delegation av beslutanderätten är aktuell, skall ta ställning
till om delegation kan ske. - Utan att här kunna ha en bestämd uppfattning
tror vi inte att en sådan ordning är en framkomlig väg att lösa problemet med
arbets volymen, särskilt om samtidigt angelägna önskemål om intensifiering
av verksamheten bl.a. på det kommunala området skall tillgodoses. Styrkan i
de skäl som talar för att omvandla JO-institutionen till i princip ett
enmansämbete gör det emellertid angeläget att undersöka och diskutera
också andra lösningar. Dit hör den att på nytt införa ett system med
ställföreträdare som temporärt kan överta ärenden eller grupper av ärenden
enligt JO:s bestämmande. Tanken på delegation till lägre befattningshavare,
med ställning som rättschefer, av beslutanderätt i vissa ärenden bör inte
avskrivas i ett sådant system men kan med större säkerhet begränsas till
beslutstyper där inslaget av JO:s personliga ställningstagande måste te sig
onödigt. JO eller ställföreträdare skulle inte behöva medverka i sådana fall. 157

Vi tänker här på sådana ärendetyper sorn exempelvis skrifter med uppenbart KU 1986/87:2
grundlösa yrkanden eller anmärkningar, såsom innehållslösa skrifter från Bilaga 1
psykiskt störda personer, klagomål utanför JO:s behörighet eller av en art
som annars regelmässigt överlämnas till viss annan myndighet, andra
klagomål där eventuellt en rutinmässig form för behandling utarbetats samt
återkallelser. Särskilda undersökningar bör också göras om inte i administrativt
hänseende flera av de åtgärder JO nu måste engageras i kan lösas helt
utan dennes medverkan. - En omständighet att beakta när det gäller att
bedöma omfattningen och karaktären av JO:s uppgifter i fortsättningen kan
vara det från rättssäkerhetssynpunkt betydelsefulla reformarbete rörande
förvaltningsförfarandet som skett under senare tid och som alltjämt pågår.

Kronofogdemyndigheten i Norrköping tillstyrker utredningens förslag med
den ändringen att JO vid sin sida får en biträdande JO. Kronofogdemyndigheten
anför bl.a. följande skäl för sin uppfattning. I en arbetsgrupp på fem
(5) personer bör man enligt kronofogdemyndighetens erfarenhet normalt
räkna med ett genomsnittligt bortfall av en (1) person per dag av annan
anledning än semester. Det är alltså viktigt, att inte något organ, inte någon
enhet, redan från början underdimensioneras i en ny organisation. Justitieombudsmannen
och hans närmaste medarbetare (3 rättschefer och 1
administrativ chef) är en arbetsgrupp på 5 personer. - Enligt kronofogdemyndigheten
är det orimligt att begära av en man eller en kvinna, även om han
eller hon är justitieombudsman, att personen skall mäkta med de arbetsuppgifter
som enligt utredningen skall ankomma på justitieombudsmannen.
Kronofogdemyndigheten fortsätter: Inom t.ex. skolförvaltning och sjukvård
är det vanligt med chefer och biträdande chefer (rektor - studierektor/
studierektorer, skoldirektör - biträdande skoldirektör/skoldirektörer, överläkare
- biträdande överläkare). - Konstruktionen med en chef, som vid sin
sida har en eller flera biträdande chefer, bevarar chefsskapets enhetlighet,
samtidigt som den möjliggör för chefen att avlastas de ärenden han bör
avlastas. Konstruktionen medger vidare chefen rätt att överta ett ärende eller
att få det föredraget för sig. Man behöver inte befara att rätten missbrukas.

Allt ansvar vilar ytterst på chefen. Kronofogdemyndigheten anser, att
JO-ämbetet bör utformas enligt dessa principer.

Riksrevisionsverket (RRV): Beträffande organisationen av JO-ämbetet
anser RRV att övervägande skäl talar för en ordning med en JO och en eller
flera biträdande JO valda av riksdagen. Till skillnad från vad som nu gäller
skall en JO ha det övergripande ansvaret och själv avgöra ärenden av
principiell betydelse m.m. I övrigt kan ärendena avgöras efter delegation till i
första hand biträdande JO. Genom en sådan ordning skapas så långt möjligt
garantier för enhetlighet i bedömningarna. Dessutom tillgodoses behovet av
flexibilitet i organisationen. Denna modell är beprövad och har visat sig
fungera väl i andra organisationer.

Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att organisationen bör tillföras en
biträdande JO, utsedd av riksdagen, placerad direkt under JO. Åklagarmyndigheten
fortsätter. Biträdande JO:s arbetsuppgifter skulle kunna bli att i
flertalet fall fatta beslut om eventuell delegation i klagomålsärenden, i ett

mindre antal fall beslut, som utmynnar i kritik av allvarlig art och i mindre KU 1986/87:2
omfattning syssla med inspektions- och projektverksamhet. JO skulle då Bilaga 1
avlastas och kunna syssla i huvudsak med riktade inspektioner och större
projekt samt principiellt viktiga frågor och andra frågor av större vikt. -Enligt åklagarmyndigheten skulle man med en organisation med en biträdande
JO bl.a. undvika risken för felaktiga delegationsbeslut beroende på att
rättschef eller byråchef styrt utredningen i ett ärende så att JO, med
beaktande av dennes arbetsbörda enligt betänkandet, fått en felaktig bild av
detta.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, regeringsråden Mueller och
Sjöberg, Sveriges advokatsamfund samt TCO tar inte ställning till organisationsförslaget.
I det följande redovisas dessa remissinstansers synpunkter i
saken.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Om inom JO-ämbetet bör, som nu,
finnas fyra jämställda ombudsmän eller endast en ombudsman har länsstyrelsen
svårt att bedöma. Länsstyrelsen har för sin del inte kunnat märka några
olägenheter av den ordning som rått sedan ämbetet försågs med fyra
ombudsmän. För en sådan organisation kan anföras att fyra befattningshavare
lättare än en kan behärska JO-ämbetets numera mycket omfattande
verksamhetsområde. Eftersom JO främst har att verka genom den sakliga
tyngden i sina uttalanden är det av utomordentligt stor betydelse att
ombudsmännen besitter en betydande kompetens. Det är troligt att rekryteringen
av framstående personer till denna verksamhet främjas om ämbetet
utgörs av ett antal jämställda ombudsmän i stället för en ombudsman och ett
antal honom underställda tjänstemän.

Regeringsråden Mueller och Sjöberg: Såsom ledamöter av regeringsrätten
har vi inte någon speciell kompetens att bedöma om ett förverkligande av
utredningens förslag i organisationsfrågan skulle leda till en bättre organisation
än den nuvarande. Vi bör därför varken tillstyrka eller avstyrka
förslaget. Vi anser oss dock böra påpeka att vad utredningen (s. 246)
åberopar såsom svagheter i den nuvarande organisationen i huvudsak är av
enbart teoretisk karaktär; det framgår således ej att dessa teoretiska
svagheter i praktiken har lett till någon allvarlig brist i JO-ämbetets sätt att
fungera. -1 allmänhet brukar man anse att en högre tjänsteställning och en
högre lönenivå ökar möjligheterna att rekrytera särskilt kvalificerad personal.
Om detta är riktigt kommer utredningens organisationsförslag att ersätta
fyra justitieombudsmän med en justitieombudsman och tre rättschefer att
leda till en försvagning av JO-ämbetet. Slutligen ifrågasätter vi om en person
verkligen kan - med en rimlig arbetsbörda - på ett tillfredsställande sätt
fullgöra alla de uppgifter som den ende justitieombudsmannen enligt
utredningens förslag bör ha.

Sveriges advokatsamfund, som anser att de skäl utredningen anfört för sitt
organisationsförslag är föga övertygande, anger att det inte har någon
deciderad uppfattning i frågan om den nuvarande organisationen bör ändras.

Samfundet anför vidare följande. Rekryteringen av de föreslagna rättschefsbefattningarna
torde, med hänsyn till de uppgifter som föreslås åvila dem,

knappast kunna ske inom den krets av mycket kvalificerade jurister, ur 1986/87:2

vilken ombudsmännen hittills har hämtats. Vidare måste det ifrågasättas om Bilaga 1
det verkligen är realistiskt att en person skall kunna ”känna till” och ta
ställning till delegationsfrågan i varje enskilt ärende. I själva verket torde
utredningens förslag få till följd att den enskildes möjlighet att nå fram till JO
personligen med sina klagomål går förlorad i det stora flertalet ärenden. Mot
denna bakgrund är det svårt att se att förslaget skulle innebära en
förstärkning av JO-ämbetet.

TCO: Chefsombudsmannens faktiska roll har inte blivit den som var avsedd.

Av bl.a. detta förhållande dras slutsatsen att antalet JO bör begränsas till en.

Något annat alternativ har inte undersökts. En lösning som enligt TCO:s
mening borde ha prövats är en tydligare beskrivning av ledningsfunktionen.

Det bör vara möjligt att i instruktion och arbetsordning tillräckligt tydligt
lägga fast vad som skall gälla, eftersom detta inte synes vara fallet i nuvarande
regelsystem. De beskrivna problemen förefaller dock vara mera en följd av
bristande kommunikation/information än bottna i en svag organisation. -Avgörande om det skall finnas en eller flera JO bör vara allmänhetens behov
och tilltro till ämbetet. Någon olikartad praxis har enligt TCO.s uppfattning
inte kunnat förmärkas hittills och med bl.a. förbättrad informationsverksamhet
torde åtminstone avvisningsärendena kunna minskas till förmån för
annan verksamhet.

Följande remissinstanser anser att JO-ämbetet bör innehas av flera ombudsmän:
Bostadsdomstolen, försäkringsöverdomstolen (presidenten), hovrätten
över Skåne och Blekinge, JO Wigelius, JO Holstad, juridiska fakultetsstyrelsen
vid Uppsala universitet, JUSEK, justitierådet Holmberg m.fl., kammarrätten
i Göteborg, kammarrätten i Stockholm, Medborgarrättsrörelsen,
polismyndigheten i Malmö, riksdagens revisorer, rikspolisstyrelsen, RÅ,

SACO/SR, SAF, samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Göteborgs
universitet, socialstyrelsen, statens järnvägar, statskontoret, Stockholms tingsrätt,
Svenska polisförbundet, Sveriges domareförbund och Företagareförbundet.
I det följande redovisas dessa remissinstansers syn på organisationsfrågan.

Bostadsdomstolen: De skäl som utredningen anför för förslaget att ha en
enda justitieombudsman finner domstolen inte bärande. De olägenheter som
utredningen anser vara förknippade med den nuvarande organisationen
(bet. s. 246) torde väsentligen kunna elimineras utan att ämbetet behöver
omorganiseras så genomgripande som utredningen har föreslagit. Domstolen
vill särskilt anmärka att den inte ser något principiellt hinder mot att
beslut att avskriva ärenden utan behandling i sak efter delegation får fattas av
en tjänsteman hos JO-ämbetet, om arbetssituationen hos JO gör detta
nödvändigt. Detsamma gäller beslut att skriva av ärenden efter behandling i
sak, när ärendet är enkelt och inte föranleder kritik eller vägledande
uttalanden. För att bibehålla den nuvarande ordningen med flera ombudsmän
talar med styrka de argument som i samband med 1975 års JO-reform
anfördes av 1972 års JO-utredning och konstitutionsutskottet (bet. s. 247).

Särskilt fäster domstolen vikt vid att JO:s tillsynsområde nu är så vidsträckt

och skiftande att det knappast är möjligt för en enda ombudsman att - KU 1986/87:2

personligen - ha erforderlig sakkunskap och auktoritet över hela fältet. Bilaga 1

Vidare är det enligt domstolens uppfattning betydelsefullt att alla beslut som

innefattar kritik i någon form eller som innehåller vägledande uttalanden

fattas av en person, vars auktoritet åtminstone delvis går tillbaka på det

särskilda förtroende han åtnjuter i riksdagen, alltså en ombudsman. Till det

sagda kan läggas att det torde vara lättare att rekrytera högt kvalificerade

personer till en post som JO än som rättschef hos JO-ämbetet. En ordning

med flera personer som ombudsmän tillåter också att "JO personligen”

deltar i flera sammanhang än annars, t.ex. i samband med inspektioner.

Försäkringsöverdomstolen (presidenten), som anger att han inte kan stödja
organisationsförslaget, anför i saken följande. JO-ämbetet har sedan lång tid
tillbaka präglats av en stigande arbetsbelastning. I de diskussioner som förts
angående detta problem har man vid varje tillfälle tagit fasta på att JO måste
ha möjlighet att personligen behandla de klagomål som förs fram till honom
och att också ha utrymme för initiativ i sin granskande verksamhet.

Problemen med den stegrade arbetsbördan har därför regelmässigt lösts så
att antalet ombudsmän har ökats. År 1915 tillkom MO, 1941 utvidgades
rätten att utnyttja ställföreträdare, 1957 skedde en vidare utvidgning i detta
hänseende, 1968 tillkom en tredje ombudsman och 1976 en fjärde. De fyra
ombudsmännen torde alltsedan dess ha haft en betydande arbetsbörda. Själv
har jag - som bl.a. arbetat många år i ett av riksdagens mest arbetstyngda
utskott under 1960-1970-talen - aldrig upplevt en liknande belastning som
den jag hade som JO. Det var inte endast det löpande arbetet med
klagomålsprövningen, som innefattade både ställningstagande till beredningsåtgärder,
avlyssnande av föredragningar, analys och fördjupning i
många fall samt beslutsskrivning, som tog tid. JO:s initiativverksamhet, som
enligt mitt bedömande var väldigt väsentlig, tog stort utrymme av arbetsveckan.
Inspektioner av olika slag, uppföljning av artiklar i pressen,
telefonsamtal, osv. Till detta kom stötvis ett betungande arbete med
remisser, ett arbete som var betydelsefullt. Varken förr eller senare tycker
jag mig ha märkt att de remissvar som jag medverkat i haft sådan
genomslagskraft vid betänkandets fortsatta beredning i regeringskansliet
eller riksdagen som mina remissvar som JO. En del administrativa uppgifter,
där framför allt rekrytering och utbildning av föredragandepersonalen
märks, krävde också en hel del tid. Till detta kom en ganska omfattande
extern verksamhet, studiebesök, deltagande i konferenser, föredrag, utländska
besök, osv. Det är således alldeles uppenbart att det arbete som i dag
utförs av de fyra ombudsmännen tillsammans inte kan utföras av endast en
person. Vill man minska antalet ombudsmän får det ske till priset av dels
inskränkningar i JO:s insatser på initiativplanet, dels en delegering av rätten
att göra uttalanden på JO-ämbetets vägnar till personer som inte är utsedda
av riksdagen. - Utredningen har redovisat vissa nackdelar med ett flerombudsmanna-system
och fördelar med ett enmanna-ämbete. Jag har svårt att
ansluta mig till utredningens slutsatser eftersom jag inte känner igen den
beskrivning av JO-verksamheten som utredningen bygger sin bedömning på.

Det är visserligen riktigt att chefsombudsmanna-funktionen såvitt gäller att

11 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr2

dra upp riktlinjer för verksamheten i stort kommit att fullgöras på ett KU 1986/87:2

försiktigt sätt. Detta har dock inte lett till att ämbetet kommit att sönderfalla i Bilaga 1

fyra från varandra helt självständiga och oberoende ämbeten, där praxis
kommit att utvecklas på olika sätt i likartade frågor och där ombudsmännen
dragit sig för initiativ för att inte gå in på en kollegas tillsynsområde. Jag kan
inte finna exempel på att ombudsmännens ställningstagande skiljer sig från
varandra på mer framträdande sätt än vad som gäller t.ex. inom all
rättsskipning på högsta nivå. Tvärtom är det mycket vanligt att den ene
ombudsmannen i sina beslut erinrar om vad en annan ombudsman tidigare
sagt i ett liknande ärende och ansluter sig till detta. Samtliga ombudsmannabeslut
cirkulerar veckovis bland ombudsmännen och dessa får således snabbt
kännedom om kollegernas ställningstagande. Påståendet att ombudsmännen
skulle låta antalet föredragande bestämmas av toppbelastningen under året
med undersysselsättning under andra delar av året som följd framstår som
egendomligt. Min erfarenhet är att det kunde förekomma en viss oregelbundenhet
i tillströmningen av klagomål till ämbetet men att den totala
arbetsbelastningen var väldigt jämn under året eftersom JO under svackorna
fick utrymme för att arbeta av balans och för sin initiativverksamhet. Att ett
JO-ämbete med endast en innehavare skulle innebära ett närmande till
JO-ämbetena i andra länder är en sanning med viss modifikation. Det kan
pekas på åtskilliga länder där ombudsmannaämbetet antingen från början
försetts med flera innehavare, t.ex. Österrike, eller efter en viss tid utökats
från en till två eller flera, t.ex. Norge, Finland och Nya Zeeland. - Om man
går in för en minskning av antalet ombudsmän måste ombudsmannen
självfallet avlastas en stor mängd av det arbete som ombudsmännen idag
utför och arbetet läggas på ombudsmannens medarbetare. Utredningen
föreslår att tre rättschefer och sex byråchefer skall utrustas med rätt att fatta
beslut på JO-ämbetets vägnar i den större delen av klagomålsprövningen. JO
själv skall dock göra sig bekant med samtliga klagomål som kommer in och
fatta beslut om delegation till medarbetaren. För att detta inte skall bli endast
en tom formell åtgärd måste ombudsmannen såvitt jag förstår dels besitta
vissa baskunskaper om det ämne som klagomålet gäller, dels muntligen eller
skriftligen ta del av detsamma. En ärendemängd av nuvarande storlek, cirka
3.300 om året, innebär alltså att JO varje arbetsdag skall ta ställning till ca 15
ärenden av detta slag, vilket utgör en betydande belastning ur tidssynpunkt.

Har JO varit på inspektion, konferens eller eljest inte vistats på sitt ämbete
någon eller några dagar kommer antalet sådana ärenden att kumuleras. Till
detta kommer sedan de ärenden där JO skall behålla beslutanderätten.

Dessa ärenden är betydligt tyngre och krävande, där JO måste få tid att sätta
sig ordentligt in i faktamaterialet, ”knäcka” de juridiska frågorna och
formulera beslutet. Helt klart måste det ges JO tillräckligt med tid för att han
med omsorg och eftertanke skall kunna genomföra detta kvalificerade
juridiska arbete. Jag betvivlar att en ensam JO kan få den tiden även med en
långt driven delegation. Risken blir stor att JO får lämna sådana ärenden
ifrån sig utan nödvändig grundlig bearbetning. Därmed påverkas kvaliteten i
hans beslut. Skall JO kunna upprätthålla sin ställning som auktoritativ
lagtolkare och vägledare i rättstillämpningsfrågor får kvaliteten i hans beslut
aldrig äventyras. - Skulle JO å andra sidan satsa tid på att grundligt bereda 162

och besluta i de ärenden där delegation inte skall ske, kommer denna JQJ 1986/87:2

satsning sannolikt att ta så mycken tid i anspråk att utrymmet för andra Bilaga 1

insatser krymper och kanske helt försvinner. JO:s viktiga funktion att
genomföra inspektioner och ta andra initiativ blir svår att fullgöra. Detta
innebär inte endast att JO förlorar möjligheten att personligen orientera sig
på olika verksamhetsområden som är föremål för hans tillsyn utan också att
den viktiga projektverksamheten, som utredningen vill prioritera, inte kan
effektiviseras. Hur JO skall kunna hinna med det tunga men viktiga
remissarbetet, delta i externa besök och kongresser, inte minst på det
internationella området, fatta beslut i administrativa frågor om personaltillsättningar,
anslagsframställning m.m. och dessutom hålla en nära kontakt
med riksdagen och dess JO-delegation inom ramen för vad som får bedömas
som en rimlig arbetsvecka begriper jag inte. -1 och för sig har jag inget emot
att man inför ett system där JO kan delegera till kvalificerade medarbetare
att i viss utsträckning fatta beslut på JO:s vägnar. En hel del av klagomålsprövningen
bör kunna på sådant sätt undandras JO:s mera direkta handläggning.
Det kan visserligen sägas att det personliga inslaget i JO-rollen därmed
kommer något bort men med tanke på att de klagomål som enligt min mening
lämpar sig för delegation bör vara sådana där kritik inte uttalas torde detta
inte spela någon större roll. Man måste emellertid vara på det klara med att
risken är stor för att en klagande som vänt sig till JO och som får svar från en
av JO:s medarbetare ofta inte kommer att nöja sig med detta. Han
återkommer i ärendet och kräver att JO personligen skall ge sina synpunkter i
ärendet. Jag föreställer mig att detta kan innebära komplikationer som inte
närmare har berörts av utredningen. Vad det innebär ur tidssynpunkt är svårt
att ha någon uppfattning om men det kan få betydande proportioner. Som
jag redan anfört menar jag att den tid som frigörs för JO genom delegation
skall användas - inte för att minska antalet ombudsmän - utan för att ge JO
mer utrymme för inspektioner och annan initiativverksamhet. - Sammanfattningsvis
anser jag således att JO-ämbetet framöver alltjämt bör bestå av flera
ombudsmän. Det nuvarande antalet har införts så sent som 1976 och frågan
kan ställas om man skall experimentera med en ny organisation efter så kort
tid. Den organisation som föregick 1976 års reform gällde dessutom endast i
åtta år. Ämbetet kan kanske må väl av att försöka i visst lugn finna sina bästa
arbetsformer inom den nu uppdragna ramen innan man ånyo börjar
diskutera organisationsförändringar. Detta skulle tala för att man behöll det
nuvarande antalet ombudsmän tills vidare. Å andra sidan är det onekligen så
att konstruktionen med en chefsombudsman som inte bara skall vara
administrativ chef utan också ha befogenhet att bestämma JO-verksamhetens
inriktning i stort inte slagit så väl ut. Förklaringen till detta kan möjligen
vara att de högt kvalificerade personer som riksdagen vill ha till ombudsmän
saknar behov av direktiv för sitt arbete från en annan ombudsman. Den
självständiga och oberoende ställning som varje ombudsman måste ha
gentemot riksdag, myndigheter och tjänstemän medför också att de måste
vara fristående från varandra i sin granskningsverksamhet. Min slutsats blir
därför att övervägande skäl talar för att man avskaffar systemet med en
chefsombudsman. De administrativa funktionerna inom ämbetet kan i stället
läggas på den ombudsman som är äldst i tjänst. Om man går in för en sådan 163

lösning skulle eventuellt en återgång till systemet med tre ombudsmän kunna KU 1986/87:2

diskuteras. Den uppdelning på tre rättschefer och utredningsavdelningar Bilaga 1

som diskuteras i betänkandet tyder på att tre kan vara ett lämpligt antal. -

Avslutningsvis vill jag tillägga att om man stannar för utredningens förslag att

gå över till en ordning med endast en JO det framlagda organisationsförslaget

förefaller bra. Jag hyser dock viss tvekan om möjligheterna att kunna

rekrytera tillräckligt kompetent folk till tjänsterna som rättschef. Tjänsterna

förefaller inte helt ut ge utrymme för den självständighet och det oberoende

som kan locka kvalificerade jurister att söka sig dit. Det måste också på något

sätt kunna garanteras att meritvärdet av tjänstgöring hos JO blir detsamma

som vid tjänstgöring som rättschef i statsdepartementen. Hittills har dock JO

haft rätt stora svårigheter att i samband med utnämningar kunna hävda sin

personals intressen.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser inte att utredningen klarlagt vari
den nuvarande organisationens brister skulle bestå. Hovrätten fortsätter:

Enbart den ökade ärendebalansen kan inte utgöra skäl nog att vidta en
organisationsförändring. Utredningen har framhållit risken för att det inte
utvecklas en enhetlig praxis för tillsynsområdena. Något belägg för att så
skett har emellertid inte lämnats och det berättigade i en sådan kritik kan
ifrågasättas. Med hänsyn till de olika tillsynsområdenas karaktär framstår det
som naturligt att det inte uppstår någon enhetlig praxis. Det viktigaste i detta
sammanhang måste vara att det inom tillsynsområdet tillämpas enhetliga
regler. Det finns inte anledning räkna med annat än att det även med den
nuvarande organisationen är möjligt upprätthålla en nöjaktig enhetlighet i
praxis. I den mån det för JO-ämbetet aktualiseras praxisfrågor av intresse för
samtliga tillsynsområden bör dessa kunna lösas genom personliga kontakter
inom myndigheten. - Det är alltså svårt att med ledning av det material
utredningen presenterar rikta någon berättigad kritik mot den nu gällande
organisationen. Hovrätten övergår därför till att något närmare diskutera
vilka för- och nackdelar som kan vara förenade med en övergång till ett
JO-ämbete med en enda ombudsman. - Allmänhetens bild av JO skulle
uppenbarligen bli klarare om endast en och samma person företrädde JO
utåt. JO:s auktoritet kan också därigenom antas öka. En något bättre
samordning av verksamheten skulle kunna förväntas, liksom ökade möjligheter
att styra och förändra den interna verksamheten. Å andra sidan
måste näst intill omänskliga kunskapskrav ställas på den person som skall
förväntas behärska hela tillsynsområdet. Med hänsyn till ämbetets natur är
det nödvändigt att JO verkligen själv behärskar de frågor som han uttalar sig i
och inte bara förlitar sig på duktiga specialister som föredragande. Den av
utredningen i denna del föreslagna handläggnings- och delegationsordningen
förefaller helt orealistisk. Ärendetillströmningen torde medföra att JO i
alltför stor utsträckning får spela registratoms roll. Därjämte kan befaras att
den enskilde medborgaren inte anser sig ha fått sin sak prövad på rätt sätt om
ärendet till följd av delegation prövats av annan tjänsteman än JO. - Tanken
att lägga klagomålsärenden på tjänstemän - rättschefer - utan särskilt ansvar
inför riksdagen måste på det bestämdaste avvisas. Det är inte väl förenligt
med domstolarnas grundlagsfästa självständighet att vara underkastade en

sanktionsmakt som utövas av sådana tjänstemän. JO-institutionens auktori- KIJ 1986/87:2
tet skulle starkt förringas om verksamheten läggs i händerna på tjänstemän. - Bilaga 1

Hovrätten vill i detta sammanhang inte underlåta peka på den brist på vyer
som utmärker utredningsförslaget när det talas om rekrytering och avlöning
av rättscheferna. Man föreslår att dessa skall få samma lön som rättschefer i
statsdepartement. Det är enligt hovrättens mening väl motiverat att riksdagen
gör en rejäl satsning för att till toppfigurer inom JO-institutionen
förvärva verkligt framstående krafter - gärna från andra områden än
statsförvaltningen. Då måste emellertid riksdagen, lika väl som de framgångsrika
företagen inom näringslivet, frigöra sig från ett småskuret lönegradstänkande
och betala marknadsmässiga chefslöner. - De brister hovrätten
pekat på i utredningens bakgrundsmaterial medför att hovrätten saknar
förutsättningar att realistiskt bedöma den föreslagna organisationsförändringen.
Tillräckliga skäl för att genomföra denna synes inte föreligga.

Hovrätten är däremot tilltalad av den nuvarande organisationsformen med
en ansvarig justitieombudsman för varje tillsynsområde. Det övergripande
ansvaret för hela verksamheten bör tillkomma en chefs-JO. Denne bör
medges rätt att omfördela ärenden och personal från ett tillsynsområde till ett
annat och även ta upp eller ta över ärenden som berör flera tillsynsområden
eller som i övrigt på grund av sin beskaffenhet bör handläggas av chefs-JO.

Gentemot riksdagen bör den JO svara som inom sitt tillsynsområde vidtagit
en viss åtgärd, medan chefs-JO i förhållande till riksdagen bör svara för hela
verksamheten.

JO Wigelius avstyrker i sitt remissyttrande utredningens organisationsförslag
och de övriga förslag som är avhängiga därav. I yttrandet i denna del berörs
till en början 1975 års JO-reform. Enligt JO Wigelius kan ifrågasättas om inte
arrangemanget enligt 1975 års JO-reform med en chefsombudsman var
överflödigt. Att det i vart fall utåt, särskilt i förhållande till allmänheten,
ställt till en hel del förvirring kan enligt JO Wigelius nog alla ombudsmännen
omvittna. I remissyttrandet anges i fråga om 1975 års JO-reform vidare bl.a.
följande. Som JO-utredningen funnit har den faktiska verkan av att en JO
gavs chefsställning varit obetydlig. Däremot innebar avskaffandet av ställföreträdarna
enligt min uppfattning en ganska påtaglig försämring av ombudsmännens
möjligheter att organisera arbetet på ett effektivt sätt. Utan att gå i
detaljer vill jag här peka på den värdefulla flexibilitet som låg i att en
ombudsman, som behövde ägna sig helt åt någon större eller svårare
undersökning, kunde för en tid sätta in en ersättare för det löpande arbetet
inklusive avarbetning av uppkommen balans, och då en ersättare vars
auktoritet såsom härrörande av riksdagens val knappast ifrågasattes. På det
hela taget anser jag att 1975 års reform i vad avser ombudsmännen själva och
deras arbetssituation inte medfört någon förstärkning av ämbetet. - JO
Wigelius tar därefter upp de av JO-utredningen anförda nackdelarna med
dagens organisation. Med anledning av JO-utredningens uttalande om risken
för vissa spänningar alstrade av att flera självständiga ombudsmän verkar
inom samma myndighet anför JO Wigelius bl.a. följande. - Jag vill inte
förneka att det någon gång förekommit åtgärder på annat håll inom
myndigheten som berört mig på sådant sätt att det förvånat mig att jag inte

blivit tillfrågad eller åtminstone personligen underrättad i förväg. Det har KU 1986/87:2

dock varit högst marginella företeelser och jag känner inte till något sådant Bilaga 1

som faktiskt inverkat på arbetet inom ämbetet. Om det dock skulle föreligga

ett problem här, kan jag tänka mig att en förnyad genomgång av ärendenas

fördelning på tillsynsområdena kunde leda till en lösning. Det finns

onekligen en del diskrepanser i det avseendet. - I fråga om den av

JO-utredningen antydda risken för att ombudsmännen uttalar olika åsikter i

en rättslig fråga anför JO Wigelius följande. - Jag finner utredningens oro

härför förvånande. Skulle det i och för sig vara att beklaga om det framkom

meningsskiljaktigheter i rättsfrågor som är så pass svårbedömbara att olika

meningar är möjliga även bland kvalificerade bedömare? Jag tror att

utredningen här kommit in på en för JO-verksamheten alldeles underordnad

fråga: JO skall inte syssla med något slags prejudikatbildning i de verkligt

svåra juridiska frågorna. Självfallet kan JO uttala sin personliga uppfattning,

om anledning härtill ges, men han kan inte grunda vare sig kritiska eller

rekommenderande uttalanden på enbart det underlaget. - JO Wigelius

hävdar vidare att risken under alla förhållanden i praktiken elimineras

genom att det ständigt tas informella kontakter mellan tillsynsavdelningarna

så att samråd sker i alla ärenden som policymässigt kan vara av gemensamt

intresse. - Beträffande utredningens uttalanden om att den nuvarande

organisationen inte är flexibel anför JO Wigelius följande. Det är nog riktigt

och ligger i sakens natur att organisationen inte är flexibel i den meningen att

en ombudsman för någon uppgift som han anser angelägen inte utan vidare

kan plocka folk som är satta i arbete på annan avdelning. Varje ombudsman

måste ju ha ett eget grepp över verksamheten på sin avdelning och måste då

veta vilka resurser han har. Däremot är det rutin att sådan särskild

sakkunskap som finns på ett område efter behovet skjuts till för begränsade

uppgifter på annat område. Åtminstone är detta min erfarenhet. Mitt

tillsynsområde är dock det som är tydligast definierat och jag bör lämna osagt

om det finns svårigheter i berört hänseende på andra håll; i så fall bör de

kunna lösas i vanligt samråd. - När det gäller utredningens synpunkter på

arbetstoppar och överkapacitet anför JO Wigelius bl.a. att ojämnheter i

ärendetillströmningen i stort sett jämnar ut sig och att han inte kan se att

detta med toppbelastning skulle betyda mer än att man inom avdelningarna

måste disponera arbetet så att det motsvarar resurserna och flyter bra.

Vidare anförs följande. Den omtalade överkapaciteten känner jag inte till,
om därmed avses att man på någon avdelning skulle sakna fullt arbete för all
personal. Balanssiffrorna, som onekligen är väl höga för närvarande, talar
för att man överallt ligger åtminstone en eller annan månad efter den
tidtabell som är önskvärd. Så länge vi inte fått ned balanserna till lämplig
nivå, varmed jag menar att de motsvarar ungefär två månaders arbete eller
ett par hundra ärenden per avdelning, kan man enligt min mening inte spåra
någon överkapacitet. - JO Wigelius fortsätter: Innan jag går in på att närmare
kommentera de anförda huvudsakliga skälen för utredningsförslaget vill jag
försöka klarlägga en väsentlig, praktisk förutsättning. Enmanssystemet
innebär nödvändigtvis att beslutsbefogenhet delegeras i mycket stor utsträckning.
Utredningen har enligt min mening starkt underskattat detta
moment. Någon tillförlitlig metod att mäta JO:s arbetsbörda finns ju inte, 166

men det må vara tillåtet att göra några reflexioner härom. Som jag redan KU 1986/87:2
antytt är antalet ärenden som kan anses mera krävande säkerligen större än Bilaga 1
antalet som slutar med åtal, disciplinanmälan eller mera allvarlig kritik. En
försiktig uppskattning är att antaga att 20 procent av klagomålsärendena hör
till den krävande kategorin. För närvarande handlägger den ombudsman
som är administrativ chef knappt den andelen av ämbetets hela antal
klagoärenden, stort som smått. Den föreslagna reformen skulle då innebära
att en ensam ombudsman finge att själv hantera ungefär samma antal
ärenden som nu faller på administrativa chefen, men dessa ärenden skulle
alla tillhöra den svåra kategorien. Man ser genast att redan något sådant är
helt orimligt. - Vidare är det meningen att JO personligen i varje enskilt
ärende, vari delegationen av beslutanderätten är aktuell, skall ta ställning till
om delegation kan ske, och det på ett sådant sätt att det befogade intresset av
att de som anför klagomål hos JO alltid når fram till JO själv kan anses
tillgodosett. Om detta inte är avsett att vara fiktivt, innebär det för JO en
mycket tung arbetsuppgift, som inte blir lättare av att han i stor utsträckning
måste känna osäkerhet inför ärenden i vilka han inte själv är närmare
orienterad om rättslig bakgrund o.dyl. Till detta kommer åtskilligt annat han
skall göra, bl.a. sköta externa kontakter. - Det förefaller mig redan på nu
anförda grunder helt klart att den beskrivna arbetsbördan inte kan bäras av
en ensam person, hur ansenlig kapacitet han än må ha. Man måste därför, om
utredningens förslag genomförs, tänka sig en mera långtgående delegation,
kanske till 90-95 procent, och vidare i praktiken avstå från föreställningen att
JO har någon form av kontroll över ärendemassan utöver den statistiska. - JO
Wigelius framhåller vidare bl.a. följande. En enda person, som skall svara
för hela ämbetets arbetsfält, kan svårligen skaffa sig den ingående kännedom
han behöver, inte bara om gällande rätt - den kanske kan serveras honom i
lämplig form - utan om de närmare förhållanden under vilka de övervakade
verksamheterna utövas. Redan som det nu är ställer många ärenden stora
krav på ombudsmännens kunskaper och inlevelseförmåga. Det gäller ju att
se till att bedömningarna inte bara är en utomstående jurists intryck prima
facie utan uppfångar det väsentliga både sakligt och psykologiskt, så att de
presenterade besluten både är och framstår som rättvisa. - Enligt JO Wigelius
är en förutsättning för allmänhetens tilltro till JO-ämbetet, att JO visar sig
behärska vad han uttalar sig om. - JO Wigelius kommenterar vidare
utredningens uttalande om det tilltalande i att riksdagens ombudsman är en
enda person till vilken allmänheten kan vända sig och att det endast är en
person som gentemot riksdagen bär ansvaret för verksamheten. Enligt JO
Wigelius måste det personliga momentet, som alltid ansetts vara viktigt i
sammanhanget, bli synnerligen uttunnat och i viss mån illusoriskt. JO
Wigelius fortsätter: Säkerligen skulle det inte dröja länge förrän både
allmänhet och tjänstemän genomskådade arrangemanget och började söka
omprövning och ändring hos JO, när de fått sina angelägenheter bedömda av
rättschef eller byråchef. Tendensen finns redan nu, då ganska många
klagande oriktigt föreställer sig att chefs-JO kan ompröva de andra
ombudsmännens beslut och hör av sig med begäran härom. En skillnad blir
dock att enmans-JO inte gärna kan underlåta att ta del av sådana framställningar
och naturligtvis inte alltid kan lämna de på delegation fattade besluten 167

orubbade. Jag anser att man i detta kan skönja en svårighet som tar bort det KU 1986/87:2

mesta av det tilltalande ur bilden av ett enmanssystem. - JO Wigelius anför Bilaga 1

avslutningsvis att om riksdagen anser att organisatoriska förändringar är

nödvändiga för att öka ämbetets slagkraft, det enligt hans mening finns skäl

att, innan beslut fattas, undersöka andra möjligheter. En sådan kan vara att

anknyta till det äldre, mera kollegiala systemet med ombudsmän och av

riksdagen valda ställföreträdare.

JO Holstad avstyrker förslaget om att den nuvarande organisationen med
fyra ombudsmän skall ersättas av ett system med en enda ombudsman. Enligt
JO Holstad väger utredningens argument för ett enmansämbete inte tungt
och ett genomförande av utredningens förslag skulle enligt JO Holstad leda
till en påtaglig försvagning av ämbetet. JO Holstad kommenterar i sitt
yttrande de av utredningen angivna nackdelarna med den nuvarande
organisationen. JO Holstad anför därvid bl.a. följande. Några spänningar av
det antydda slaget mellan ombudsmännen har jag inte kunnat konstatera
under den tid jag haft mitt uppdrag. Såvitt jag vet har utredningens farhågor
om risk att det utbildas olika praxis inom olika tillsynsområden inte
besannats under den tid den nuvarande organisationen bestått. - Jag har inte
kunnat konstatera någon outnyttjad kapacitet bland föredragandena på min
avdelning. Jag har inte heller hört att det skulle ha förekommit undersysselsättning
bland föredragandena hos mina kollegor. - I fråga om det av
utredningen framlagda delegationssystemet, vilket JO Holstad inte anser
godtagbart, anför JO Holstad bl.a. följande. Förslaget innebär att JO i varje
enskilt ärende där delegation är aktuell personligen skall ta ställning till
frågan om delegation skall ske. Förslaget är enligt min uppfattning helt
orealistiskt. JO skulle med en sådan ordning få alltför litet tid till sina övriga
arbetsuppgifter. Och arbetsbalanserna skulle med all säkerhet inte minska. -Om den nuvarande ärendetillströmningen skall hanteras av ett enmansämbete
blir man enligt min mening tvungen att acceptera helt andra delegationsregler.
Man måste finna en formel som innebär att minst 80 procent av
klagoärendena i princip läggs på tjänstemännen. - JO Holstad konstaterar att
högst 20 % av klagandena skulle nå fram till JO själv och att övriga, dvs.
minst 80 % skulle få nöja sig med en tjänstemannaprövning. Enligt JO
Holstad är detta en allvarlig svaghet med förslaget att inrätta ett enmansämbete.
Ytterligare nackdelar med förslaget är enligt JO Holstad bl.a. att man
får nöja sig med betydligt färre vägledande uttalanden från ämbetet och att
kravet på kvalitet på JO-avgörandena blir lidande. Vidare framhåller JO
Holstad följande. Utredningens förslag kan sägas innebära bl.a. att man vill
byta ut tre förtroendevalda ombudsmän mot tre tjänstemän. Med tanke på
de anställningsvillkor och arbetsuppgifter man tänkt sig för de nya tjänstemännen
får man enligt min mening räkna med en betydligt svagare
rekrytering än den som idag är möjlig. - JO Holstad anlägger följande
synpunkter på hur han skulle vilja se JO-ämbetet utformat. För egen del
skulle jag vilja förorda att man behåller ett ämbete med flera ombudsmän.

Hur många de bör vara kan givetvis diskuteras. Men flera än fyra kan
knappast komma ifråga. I så fall skulle ämbetet nog förlora något av sin
nuvarande särart och få en prägel av ämbetsverk. Möjligen skulle en

organisation med tre ombudsmän ha sina fördelar framför dagens organisa- KU 1986/87:2

tion. Bl.a. skulle det vara lättare att åstadkomma lämpligt avgränsade Bilaga 1

tillsynsområden. - Men vad som är viktigast är enligt min mening att man nu

överväger regler som verkligen kan leda till en minskning av arbetsbalanser na.

I första hand tänker jag på regler om delegation. En lämplig ordning kan

vara att man låter delegationen omfatta endast utformningen av svar till

klaganden och inte avgörandet som sådant. Det bör JO själv svara för. Men i

gengäld kunde delegationen omfatta många ärenden, kanske 60-70 %.

Därmed skulle man vinna - förutom en minskning av arbetsbalanserna - även
den fördelen att ombudsmännen får mera tid för viktigare ärenden. Den
begränsningen av delegationsmöjligheten bör gälla att kritik mot myndigheter
eller befattningshavare vid myndigheter får uttalas endast av ombudsmännen
själva.

Juridiska fakultetsstyreisen vid Uppsala universitet: Det är enligt fakultetsstyrelsens
mening tydligt, att det inte finns underlag för att besluta den
organisationsförändring, som kommittén förordar. En sådan reform kan inte
prövas från endast så snäva och tekniska synpunkter, som kommittén har
anlagt, utan måste, om den alls skall genomföras, komma fram som resultatet
av en allmän diskussion av ämbetets framtida roll. I och för sig kan man ha
förståelse för inställningen, att det gamla enhetliga JO-ämbetet hade vissa,
inte oviktiga fördelar och därför kunde vara värt att återuppliva. Som
fördelar kan räknas att en ensam JO kan få större auktoritet än om
funktionerna delas upp på flera ombudsmän. Att ämbetet därigenom kan bli
mer attraktivt har betydelse för rekryteringen. Systemet ger också rimligen
bättre garantier för enhetlighet och konsekvens i handläggning och ståndpunktstagande
inom ämbetet. - Nackdelarna överväger dock enligt fakultetsstyrelsens
bedömning. Kommittén förutsätter att JO skall ta del av alla
ärenden och ha kännedom om allt som delegeras. Detta måste med hänsyn
till den offentliga verksamhetens och tillsynsområdets omfång resa för en
enda person svåruppfyllda krav i fråga om sakkunskap och erfarenhet.

Dessutom kan en enda JO svårligen få den insyn i inspektionsverksamheten
som erfordras för en effektiv uppföljning av lagstiftningen, en uppgift som
måste vara väsentlig för JO, inte minst vid vidsträckt användning av
ramlagstiftningsmetodiken. - Den föreslagna organisationen förutsätter en
kvantitativt omfattande delegation till tjänstemän inom ämbetet, till de
föreslagna rättscheferna och till byråchefer. Risken med en sådan ordning är
att JO-ämbetet utvecklas till en konventionell byråkratisk organisation, ett
slags generaldirektörsverk. - Man kan inte heller bortse från att alternativet
en JO kan komplicera rekryteringen. Man blir beroende av en person, som
skall kunna täcka hela det vidsträckta arbetsfältet. - Även vid alternativet
flera JO bör ombudsmannaexpeditionen enligt fakultetsstyrelsens mening
byggas upp som en sammanhållen, gemensam organisation för att ett
rationellt utnyttjande av resurserna skall kunna uppnås. Övergripande
frågor angående verksamhetens inriktning och andra väsentliga ledningsfrågor
bör beslutas ”kollegialt” av ombudsmännen. Denna beslutsform i sådana
frågor är bäst överensstämmande med den karaktär av förtroendeämbete
som präglar JO-institutionen. Beslutanderätt i återstående frågor av övergri -

pande karaktär tillkommer med ett sådant system den ombudsman som KU 1986/87:2
fungerar som ordförande i kollegiet av i övrigt jämställda ombudsmän. Att Bilaga 1
en person formellt ges ställningen som chefsombudsman erfordras under
sådana förhållanden inte.

JUSEK tar i sitt yttrande i förevarande del till en början upp arbetsbalanserna
inom JO-ämbetet. JUSEK anser att det finns flera samverkande faktorer
till dessa, t.ex. offentliga uppdrag o.d., sjukdom och andra ledigheter,
ärendenas svårighetsgrad m.m. Enligt JUSEK kan det inte heller uteslutas
att de större undersökningar som skett erfordrat så stora arbetsinsatser att
klagomålshanteringen, och då särskilt komplicerade ärenden, i viss mån
blivit eftersatta. I yttrandet diskuteras vidare de av JO-utredningen angivna
nackdelarna med dagens organisation. När det t.ex. gäller utredningens
uttalanden om att chefsombudsmannens roll inte blivit den avsedda anger
JUSEK att det inte finns några klara belägg för att så blivit fallet. JUSEK vill
dock inte förneka att det förekommit olika uppfattningar mellan justitieombudsmännen
i vissa frågor. När det gäller det framlagda organisationsförslaget
anger JUSEK till en början att det är fullständigt ogörligt för en
justitieombudsman att ensam kunna fullgöra de åligganden som utredningen
anser bör ankomma på honom. När det gäller frågan om delegation av
beslutanderätten anser JUSEK att ingenting framkommit som bör föranleda
annan syn på frågan än den riksdagen anlade år 1975. JUSEK påpekar att
även beslut att ärende ej skall upptas till prövning och beslut att ej företa
annat än smärre utredning måste föregås av arbetsinsats och eftertanke. Inte
sällan upptäcks även i dylika ärenden felaktigheter, som bedöms vara av
sådan beskaffenhet att det ej finns anledning att vidta någon ytterligare
åtgärd. Denna bedömning kan vara vansklig att göra och bör ankomma på
justitieombudsmannen ensam, vilken har att fritt avgöra vilka frågor som
skall prövas. JUSEK anser vidare bl.a. att en delegation av beslutsrätten
skulle minska respekten och förtroendet för JO:s beslut såväl hos myndigheter
och offentliga tjänstemän som hos enskilda. Enligt JUSEK finns det en
påtaglig risk för att myndigheter och tjänstemän inte skulle tolerera kritiska
uttalanden från annan än justitieombudsmannen. - När det gäller de
föreslagna rättschefstjänsterna anser JUSEK att det finns anledning befara
besvärande rekryteringsproblem vid tillsättning av dessa. JUSEK motsätter
sig utredningens förslag att minska antalet byråchefer från åtta till sex. Enligt
JUSEK är den nuvarande arbetsbördan för byråcheferna sådan att det inte
finns möjlighet att utföra denna med minskat antal byråchefer. JUSEK
motsätter sig även utredningens förslag att byråchefstjänsterna skall tillsättas
för bestämd tidsperiod. - JUSEK ifrågasätter slutligen om inte ledningen av
myndigheten skulle underlättas om en arbetsgrupp bestående av de fyra
ombudsmännen bildades. För de fall enighet ej kunde uppnås i viss fråga,
kunde omröstning ske. Vid lika röstetal skulle chefsombudsmannen ha
utslagsröst.

Justitierådet Holmberg m.fl. anför i organisationsfrågan bl.a. följande. Enligt
utredningens mening har den nuvarande organisationen med flera, i stort sett
likställda ombudsmän flera svagheter. Utredningen redovisar bl.a. siffror
som visar att ärendebalansen hos JO-ämbetet har ökat under senare år och 170

att denna balansökning, sett i stort, inte korresponderar mot någon KU 1986/87:2

motsvarande ökning av antalet klagomåls- och andra ärenden. Enligt Bilaga 1

utredningen kan det inte uteslutas att förklaringen i betydande utsträckning
står att finna i att JO:s organisation inte är utformad på ett helt rationellt sätt.

- Det är tänkbart att en övergång till ett enmansämbete kan ställa sig
fördelaktig om man bedömer saken utifrån vad som är administrativt
ändamålsenligt och allmänt effektivitetsbefrämjande. Frågan om en eller
flera innehavare av JO-ämbetet kan emellertid inte avgöras som ett
organisatoriskt spörsmål i snäv mening. Viktigare är i stället hur det ena eller
det andra alternativet låter sig förena med den roll inom det konstitutionella
och rättsliga systemet som man vill att riksdagens ombudsman skall ha. - Ett
utmärkande drag för ombudsmannainstitutionen har varit att allmänhetens
klagomål och andra ärenden har prövats av en högt kvalificerad jurist vilken
åtnjuter riksdagens odelade förtroende och som personligen har satt sig in i
de sakliga angelägenheter och rättsliga problem som aktualiserats. En
försvagning av detta personliga inslag i JO:s verksamhet måste antas
innebära en försvagning av ämbetets auktoritet och därmed dess funktionsduglighet.
Även om utgångspunkt tas i detta synsätt, kan man emellertid
finna argument både för och emot förslaget om en enda ombudsman. -Sålunda kan vi gärna instämma i utredningens uttalande att tanken på en
enda person som riksdagens ombudsman är mycket tilltalande (s. 246). En
sådan ordning skulle kunna tänkas allmänt sett stärka JO:s ställning genom
att JO som ensam företrädare för ämbetet skulle kunna agera med större
auktoritet i olika sammanhang. Man bör inte heller underskatta värdet av
förhållandet att en JO naturligen blir mera känd av allmänheten och i den
allmänna debatten. - De invändningar som kan riktas mot förslaget har sin
rot i den starkt ökade omfattningen av den offentliga verksamheten, inte
minst på det kommunala området. Denna utveckling har inte bara lett till att
arbetsbelastningen hos JO i kvantitativa termer sett över en längre period har
vuxit utan också rest krav på kunskaper hos ämbetets innehavare som
spänner över vida rättsliga områden. - I syfte att göra det möjligt för en
ombudsman att ensam inneha ämbetet föreslår utredningen att JO skall
kunna till tjänsteman delegera beslutanderätten i vissa ärenden. En utgångspunkt
för utredningens delegationsförslag anges vara att justitieombudsmannen
skall känna till alla ärenden (se s. 17 och 251). Varje ärende skall därför
anmälas till honom och han bör enligt utredningen ta ställning till delegationsfrågan
i varje särskilt ärende där delegation är aktuell. Det är tvivel
underkastat om detta förslag med tanke på den ende JO:s arbetsbörda är
realistiskt. Hur som helst innebär delegationen av beslutanderätten, åtminstone
när den gäller prövning i sak, ett avsteg från principen om ett personligt
ställningstagande från JO:s sida. Man ställs bl.a. inför problemet att den som
vänder sig till JO med klagomål kan förväntas bli extra missnöjd med ett för
hans del negativt beslut som fattats, inte av JO själv, utan av en underordnad
tjänsteman och begära omprövning hos JO personligen. - Även om man är
beredd att bortse från de svårigheter som delegationsanordningen ger
upphov till, måste man beakta andra konsekvenser för JO-verksamheten av
utredningsförslaget. F.n. finns fyra ombudsmän med ingående kunskaper
inom sina respektive tillsynsområden. De nackdelar som uppdelningen för

med sig i form av bl.a. risk för olika praxis och som påtalas av utredningen KU 1986/87:2

förefaller oss något överdrivna. I stället finns anledning att fästa uppmärk- Bilaga 1

samheten på att en enda ombudsman måste få svårt både att förvärva

tillräcklig sakkunskap och att mobilisera tillräcklig tid för att personligen

penetrera samtliga de ärenden som under alla förhållanden måste avgöras av

honom själv - ärenden som är av disparat natur och ofta gäller invecklade

juridiska och sakliga frågor. Risken är att det reella inflytandet - åtminstone

på någon eller några sektorer - delvis glider över till de JO underställda

tjänstemännen. I förlängningen avtecknar sig ett hierarkiskt uppbyggt

ämbetsverk med JO närmast som en generaldirektör i spetsen. En sådan

utveckling är inte väl förenlig med den traditionella synen på hur riksdagens

ombudsman bör fungera. - Mot bakgrund av det anförda anser vi, att man bör

kunna komma till rätta med svagheter i nuvarande ordning genom mindre

långtgående åtgärder än att ersätta fyra ombudsmän med en enda.

Kammarrätten i Göteborg: Kammarrätten vill inledningsvis framhålla att den
nuvarande organisationen egentligen inte är dålig. Den borde ha kunnat
fungera. Statistiken över ärendetillströmning och ärendebalanser tyder dock
på att den nuvarande organisationen i vart fall är ineffektiv. Något måste
göras för att komma till rätta med arbetsläget. - Kammarrätten har främst två
invändningar mot den föreslagna organisationen. För det första kan starka
principiella skäl resas mot de omfattande delegationsbestämmelserna. JO är
ju en riksdagens förtroendeman. Därav följer enligt kammarrättens uppfattning
att beslutanderätten inte bör delegeras till annan än den riksdagen har
utsett. Även ett beslut att avskriva ett klagoärende kan ju upplevas som
viktigt av den klagande. Riksdagen avvisade ju också av liknande skäl de av
1972 års JO-utredning föreslagna delegationsbestämmelserna. Beslutanderätten
i alla ärenden bör därför stanna på befattningshavare som är vald av
riksdagen. Detta kan lätt lösas genom att förslagets rättschefer får ställning
av JO och väljs av riksdagen. Förslagets JO kan då ges ställning av chefs-JO. -Den andra viktiga invändningen mot förslaget är att JO enligt detta skulle
komma att fungera som något slags aktuarie. Alla ärenden skulle passera JO
för beslut i delegationsfrågan, för att sedan slussas vidare för beslut på olika
nivåer. Förutom att detta troligen skulle bli en övermäktig uppgift för en
person, som därjämte är tänkt att ha andra uppgifter, är det knappast det
slags arbete en JO skall ägna sig åt. - Kammarrätten framlägger därefter en
organisationsskiss enligt vilken ämbetet skulle, liksom för närvarande, bestå
av fyra ombudsmän (chefs-JO och tre JO), vilka dock skulle ha delvis
annorlunda befogenheter än enligt gällande ordning. Kammarrätten anför i
saken följande. I den skisserade organisationsmodellen har varje JO utom
chefs-JO sitt fasta tillsynsområde med egen beslutanderätt inom tillsynsområdet.
Däremot skall det inte förekomma någon delegation av beslutanderätt
från en JO. - Chefs-JO skall ha det övergripande ansvaret för hela
verksamheten med rätt att fördela om ärenden och personal från ett
tillsynsområde till ett annat. Vidare bör det ankomma på chefs-JO att ta upp
eller ta över ärenden som berör mer än ett tillsynsområde. I förhållande till
riksdagen bör chefs-JO svara för hela verksamheten, medan var och en av de
övriga JO svarar gentemot riksdagen för de åtgärder han har föreslagit inom

sitt tillsynsområde. Om riksdagen t.ex. skulle finna att JO-ämbetet har KU 1986/87:2
försummat ett tillsynsområde till förmån för ett annat bör kritiken riktas mot Bilaga 1
chefs-JO, medan kritiken för ett mindre väl övervägt beslut inom ett
tillsynsområde bör riktas mot den JO som svarar för området.

Kammarrätten i Stockholm instämmer i utredningens slutsats att den
gällande organisationen av JO-ämbetet inte kan anses fungera tillfredsställande.
Kammarrätten pekar därvid på att de fyra justitieombudsmännen
synes arbeta praktiskt taget oberoende av varandra, var och en inom sitt
ansvarsområde, och på att ärendebalanserna är för stora. Kammarrätten
anser det vara en klar brist att JO-utredningen inte analyserat varför 1975 års
JO-reform inte realiserats, något som innebär att ett grundläggande moment
saknas i det underlag som behövs för ett ställningstagande i organisationsfrågan.
Kammarrätten, som anger att en ordning med en enda justitieombudsman
onekligen har klara fördelar, övergår därefter till att granska utredningens
organisationsförslag, varvid kammarrätten bl.a. anför följande. Justitieombudsmannen
tvingas med den föreslagna ordningen att till sina medarbetare
delegera många av de uppgifter som i den nuvarande organisationen
ankommer på ombudsmännen själva. Jämfört med nuläget kommer därför
tjänstemännens makt att öka i förhållande till den av riksdagen valde
ombudsmannen. Risk föreligger för att besluten blir mindre enhetliga än nu
liksom för att praxis varierar från tjänsteman till tjänsteman. Ombudsmannens
ämnesområden blir kraftigt breddade i förhållande till vad som idag
faller på någon av ombudsmännen. Han blir därigenom mer beroende av sina
medarbetare än vad som nu torde vara fallet. Som Statskonsult angivit finns
risk att ombudsmannen till följd av delegationen, det stora tillsynsområdet
och de externa intressenternas krav isoleras från den interna verksamheten
på ämbetet och koncentrerar sig på de externa kontakterna. Det är
betydelsefullt från psykologisk synpunkt att den valde ombudsmannen
personligen ser varje ärende för att tillgodose intresset av att de som anfört
klagomål alltid når fram till JO. Fara föreligger mot denna bakgrund för att
beslut som har tillkommit efter delegation uppfattas som mindre betydelsefulla
av allmänheten och får sämre genomslagskraft hos myndigheterna. -Kammarrätten, som instämmer i de i en bilaga till betänkandet angivna
riskerna med den föreslagna organisationsmodellen (bet. s. 309 f.), anser
sammanfattningsvis att den tilltänkta arbetsbördan måste bli justitieombudsmannen
övermäktig. Kammarrätten anger därefter hur den önskar JOämbetet
organiserat. I första hand förordas att 1975 års reform nu verkligen
genomförs till fullo i praktiken. Enligt kammarrätten kan resp. ombudsman
med en sådan ordning få en rimlig arbetsbörda och ett måttligt ansvarsområde.
Det anges vidare vara av grundläggande betydelse att ombudsmannen/
ombudsmännen får sådana anställningsförhållanden och villkor i övrigt att
han/de båda kan känna sig helt obunden/obundna av hänsyn till en fortsatt
statlig karriär och stå fria från varje rimlig misstanke om att påverkas av
sådana hänsyn. - Kammarrätten tillägger att om det skulle anses vara ett
primärintresse att antalet ombudsmän nedbringas förordas i andra hand en
organisation med två ombudsmän, biträdda av var sin rättschef. Kammarrätten
fortsätter: Härvid borde den ena ombudsmannen ansvara för den statliga

och den andra för den kommunala sektorn, som därigenom skulle få den
uppmärksamhet som ter sig påkallad. Med en sådan uppdelning av ansvarsområdena
torde riskerna för bristande enhetlighet i verksamheten inte bli så
stora. En nackdel med den skisserade ordningen är dock att vardera
ombudsmannen fortfarande skulle få ett mycket stort ansvarsområde. Den
kritik som i det föregående har förts fram mot utredningens förslag gör sig
därför, om än med mindre styrka, gällande även mot detta alternativ.

Medborgarrättsrörelsen avstyrker förslaget till omorganisation och anför
följande. Den reella innebörden av förslaget är att JO-besluten framgent
kommer att fattas av personer av en lägre kvalitet än vad nu är fallet. Man
måste utgå från att de tre rättscheferna rimligen icke når upp till den
kvalitetsnivå där de nuvarande tre ombudsmännen som skall avvecklas
befinner sig. Otvivelaktigt finns det ett betydande antal beslut, vilkas
fattande utan större risker kan läggas på rättschefs- eller byråchefsnivå, men
de tar sannolikt ej så mycket tid. De stora viktiga ärendena inom JO-ämbetet
måste antagas vid nuvarande organisation ta huvuddelen av de fyra
ombudsmännens tid i anspråk. När alltså 75 procent eller mer av detta
beslutsfattande flyttas ner på rättschefsnivå, måste konsekvenserna bli att
genomsnittligt sett kvaliteten på hela beslutsfattandet sjunker. Utredningen
förutsätter att den ende kvarvarande ombudsmannen skall i ökad utsträckning
ägna sig åt chefsuppgifter, även sådana av utåtriktat slag som representativa
uppgifter, mottagande av utländska besök och medverkan i internationellt
samarbete. - Den tid som den ende kvarvarande ombudsmannen kan
ägna åt den egentliga JO-verksamheten blir med den nya ordningen mindre
än den tid som chefs-JO f.n. kan bruka på det egentliga JO-arbetet.
Utredningen utgår från att JO-uttalandena som utgör huvuddelen av
verksamheten skall verka genom sin kvalitativa tyngd. Det är obegripligt hur
man då kan föreslå organisatoriska förändringar som innebär direkta
kvalitativa försämringar. De fördelar utredningen vill uppnå, framför allt en
större resursrörlighet mellan de olika ombudsmännens verksamhetsområden,
måste kunna vinnas på annat sätt än genom att avskaffa tre kvalificerade
ombudsmän och ersätta dem med tre rättschefer. Om den nuvarande
ordningen uppfattas som alltför tung måste finnas andra sätt att komma till
rätta med svårigheterna än att sänka standarden på ombudsmännens
verksamhet. - Riskerna med en ordning med en enda ombudsman är också
betydande. Vid riksdagens val av ombudsman gäller sedan länge att en viss
concensus eftersträvas. Det är att befara att mer självständiga och kraftfulla
kandidater till JO-posten kommer att ha motståndare i någon riksdagsgrupp.
De kan väcka motstridiga känslor och bli omöjliggjorda. Sannolikheten för
att man i sådana lägen enas om en mera medelmåttig kandidat som inte
utmanar någon riksdagsgrupp är stor. Därtill kommer att, om ett val visar sig
mindre lyckligt, det innebär att hela institutionen kommer att lida därav
under en följd av år. Med nuvarande organisation kan ett val som faller
mindre väl ut förmodas bli åtminstone i viss mån kompenserat av att de andra
ombudsmännen visar sig vara väl ägnade för uppgiften.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Polismyndigheten i Malmö, som gör den bedömningen att den nuvarande
organisationen fungerat väl, ställer sig tveksam till utredningens förslag om

174

en enda JO samt en organisation med olika rättschefer, byråchefer m.fl. Risk KU 1986/87:2
finns enligt polismyndighetens uppfattning att en sådan organisation så Bilaga 1
småningom kan komma att framstå som en byråkratisk otymplighet både hos
enskilda klagande men även hos förvaltningsmyndigheterna. Polismyndigheten
tillägger att det torde vara en omöjlighet för en JO att ha en samlad och
grundlig överblick över hela verksamheten. På sikt torde därför en omfattande
delegation av besluten bli nödvändig.

Riksdagens revisorer: Det förslag till ny organisation för JO-ämbetet som
utredningen lagt fram kan ha sina förtjänster. Den nuvarande organisationen
är ju emellertid ganska ny och det bör inte vara negativt att få den prövad
ytterligare någon tid. För riksdagens revisorer väsentligare är emellertid att
det inte nu beslutas och genomförs något som kan visa sig stämma illa med de
förslag den av oss föreslagna utredningen om en samlad översyn av
riksdagens kontrollmakt kan komma fram till. Vi anser därför att JOutredningens
organisationsförslag inte bör genomföras nu.

Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget till omorganisation av JO-ämbetet,
varvid anförs följande skäl. Rikspolisstyrelsen, som har förståelse för att
åtgärder bör vidtas för att komma till rätta med JO-ämbetets arbetssituation,
anser att förslaget bygger på en riktig grundtanke. En nackdel med den
föreslagna ordningen, enligt vilken 80 procent av ärendena skulle avgöras
efter delegation, är emellertid att mycket av JO-ämbetets personliga
särprägel i praktiken kan gå förlorad. Visserligen har föreslagits att
ombudsmannen skall besluta om delegation i varje särskilt ärende och att alla
ärenden därför skall anmälas till ombudsmannen. Risken är nog ändå stor att
de som gjort en anmälan till JO kommer att uppfatta det som en försämring
om de inte får ärendet prövat i sak av JO själv. Det förefaller också tveksamt
om en ensam ombudsman skulle ha tillräcklig kapacitet för att i önskvärd
utsträckning själv kunna tränga in i de 20 procent av ärendena, som bedömts
vara av mera kvalificerat slag. Även detta kan i praktiken medföra en
minskning av den personliga prägel som hittills utmärkt JO-ämbetet och som
säkert verksamt har bidragit till ämbetets aktade ställning. Detta kan få till
följd att JO:s auktoritet bland allmänheten och hos myndigheterna minskar.

Med hänsyn till det anförda menar rikspolisstyrelsen att ordningen med flera
ombudsmän bör behållas. Den behövliga förbättringen av ämbetets flexibilitet
och avarbetningsförmåga bör i stället kunna uppnås genom en rörligare
kansliorganisation och en mindre genomgripande ändring av delegationsreglerna.
Rikspolisstyrelsen får på anförda skäl avstyrka förslaget till omorganisation
av JO-ämbetet.

RÅ: JO-ämbetets karaktär av personligt förtroendeämbete, och därmed det
personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning, har betonats i
skilda sammanhang. Jag ansluter mig till denna grundsyn på JO-ämbetet.

Frågan blir då hur den skall kunna förenas med kravet på en så omfattande
och mångskiftande verksamhet som utredningen förutsätter. Utredningen
har stannat för ett enmansämbete utrustat med en kvalificerad tjänstemannastab
till vilken delegation skall kunna ske i stor utsträckning. Enligt min
uppfattning är det inte förenligt med JO-ämbetets karaktär av personligt

förtroendeämbete att tillåta delegation som inrymmer rätt att fatta slutligt KU 1986/87:2

avgörande i ärenden som anhängiggjorts hos JO. Än mindre bör det få Bilaga 1

förekomma att annan än ombudsman personligen gör uttalanden exempelvis

i lämplighetsfrågor eller framför kritik. Man kan även befara att en ordning

med delegation skulle kunna komma att utvecklas därhän att JO skulle anse

sig böra förbehålla sig ärenden som rör högre tjänstemän eller anse sig på

annat sätt behöva göra en ”skiktning efter person”. En sådan utveckling kan

av uppenbara skäl inte godtas. Jag anser inte heller att inspektioner - även de

rutinmässiga - bör få genomföras utan att JO personligen deltar i dem till

någon del. Jag vill också, i linje med det sagda, hävda att JO-ämbetet inte bör

få upprätthållas av annan än den som riksdagen designerat för uppgiften. Jag

avstyrker därför förslaget att rättschef skall kunna inträda som ersättare för

JO vid förfall för denne. - Mot bakgrund av det sagda avstyrker jag en

ordning med ett JO-ämbete bestående av en ombudsman till vilken knyts

kvalificerade tjänstemän som kan motta delegation. En konsekvens härav är

att jag förordar en ordning med mer än en justitieombudsman. Hur

organisationen skall dimensioneras blir givetvis beroende av å ena sidan

verksamhetens omfattning och inriktning och å andra sidan hur starkt man

vill hävda det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning. Enligt min

uppfattning borde avvägningen härutinnan kunna göras så, att ämbetet

skulle kunna bestridas av två ombudsmän.

SACOISR, som inte anser att JO-utredningen kunnat visa att föreslagen
omorganisation av JO-ämbetet leder till en förbättrad möjlighet för JO att
vaka över rättssäkerheten i samhället, hänvisar i övrigt till det ovan återgivna
yttrandet från JUSEK.

SAF: Den ende ombudsmannen får genom förslaget mycket omfattande
arbetsuppgifter. Den reella innebörden av förslaget är att flertalet JO-beslut
framgent kommer att fattas av befattningshavare under ombudsmannanivå.

Enligt SAF:s mening kan knappast undvikas att en sådan omorganisation
leder till att JO-uttalandena förlorar tyngd. SAF avstyrker därför förslaget
till omorganisation.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Göteborgs universitet: Fakultetsnämnden
är mycket tveksam till den föreslagna förändringen. Vi menar
att grunden för JO:s speciella ställning är att justitieombudsmännen själva
har ett direkt ansvar för de utredningar som görs. Deras personliga ansvar är
inte bara formellt, de leder aktivt utredningsarbetet inom sina respektive
områden. Om en enda JO skall ha ansvaret för hela granskningsverksamheten,
omfattande såväl statlig militär- som civilförvaltning som den kommunala
specialreglerade förvaltningsverksamheten, samtidigt som han är administrativt
ansvarig för ämbetet, kan han inte rimligen själv delta i det egentliga
utredningsarbetet. Det egentliga ansvaret för detta kommer att vila på de tre
rättscheferna, vare sig ärendena delegeras till dem eller inte. - Enligt vår
mening föreligger en betydande risk att JO-ämbetet med den föreslagna
organisationen kommer att anta karaktären av ett ämbetsverk. JO:s
personliga ansvar för utredningsverksamheten kan komma att minska. Vi
menar att det därför vore bättre att försöka åstadkomma administrativa

förändringar och förbättringar inom ramen för nuvarande organisation. Att KU 1986/87:2
denna inte fungerat som man föreställt sig vid omorganisationen behöver inte Bilaga 1
nödvändigtvis betyda att den är olämplig eller felaktig. I sammanhanget kan
det vara värt att påpeka att när man förra gången vidtog en organisationsförändring
för att åtgärda en ogynnsam utveckling av ärendebalansen försvann
problemet i stort sett redan innan den nya organisationen hann träda i kraft.

Vi tror att det finns möjligheter att åstadkomma effektivisering av arbetet
och samordning mellan de olika byråerna utan att slopa systemet med fyra
justitieombudsmän med ansvar för var sin del av den offentliga förvaltningsverksamheten.

Socialstyrelsen, som ställer sig avvisande till utredningens förslag till förändring
i JO-ämbetets inre organisation, anför följande. Det område som JO är
satt att täcka kräver en allsidig kunskap. Förslaget att överföra ansvaret till
endast en JO skulle innebära stora svårigheter för denne att på ett
tillfredsställande sätt ha kontroll över sitt verksamhetsområde. JO skulle
därför i allt större utsträckning än i dag bli beroende av sina föredragandes
kompetens och omdöme. Risken finns att besluten får en sämre genomslagskraft
hos de myndigheter som berörs. Därtill kan JO riskera att - med den
ökande delegering av beslutanderätten som blir nödvändig - allmänheten i
allt mindre utsträckning kommer att uppfatta JO som ett extraordinärt
organ, vars relation till allmänheten skiljer sig från övriga myndigheters och
offentliga institutioners. De samordningsproblem inom ämbetet som uppenbarligen
finns bör kunna lösas utan en så genomgripande förändring som
utredningen föreslår.

I promemorian av chefsjuristen hos statens järnvägar anges att den nuvarande
organisationen med flera ombudsmän är att föredra framför den
föreslagna återgången till enmansämbetet. I yttrandet diskuteras de motiv
som utredningen anfört för den föreslagna organisationsformen. Beträffande
det anförda motivet att arbetsbördan tagit sådan omfattning att uppgifterna
inte kan lösas inom den nuvarande organisationsformen utan att antalet
ombudsmän ökas anges att det faller sig svårt att inse hur arbetsbelastningen
bättre skulle kunna bemästras genom göromålens fördelning på en ombudsman
och tre rättschefer än på fyra ombudsmän. När det gäller utredningens
delegationsförslag diskuteras i promemorian utredningens överväganden
angående de slag av ärenden, som är av sådan mindre vikt att de kan avgöras
på lägre nivå. I denna del anförs följande. Enligt utredningen skulle
förhållandet vara att drygt 80 % av ärendena är sådana som avvisas eller
avskrivs utan kritik. Därmed är emellertid intet sagt om deras vikt. Ett
klagomålsärende som efter utredning lämnas utan kritik kan inte fördenskull
sägas vara av mindre vikt för klaganden och avgörandet behöver naturligtvis
inte av sådan anledning vara mindre vägledande för berörda myndighet eller
befattningshavare. Att som föreslås i betänkandet göra utgången av ett
ärende till kriterium på dess vikt och att grunda delegationsbefogenheten
härpå innebär i själva verket att avgörandet föregrips i delegationsbeslutet,
om också provisoriskt, och att klassificeringen efter vikt sålunda sker genom
antecipering av kriteriets uppfyllelse. Med endast en ombudsman finns
uppenbarligen blott ringa utrymme för återföring till denne av delegerat 177

12 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr 2

ärende som vid sakens närmare prövning anses påkalla annan utgång än den KU 1986/87:2

för delegeringen antagna. Förslaget inger härmed oro för att enskildas Bilaga 1

klagomål rent allmänt skulle komma att ges lägre dignitet än andra ärenden

om de inte företer egenheter som gör prövningen intressant från s.k. allmän

synpunkt - en term som allt oftare återkommer i modernt lagspråk men som

inte därför synes mera säkerställd till sin egentliga innebörd. - När det gäller

den befintliga organisationen anges i promemorian vidare följande. Vad

utredningen anför om risken för spänningar som kan försvaga initiativkraften

och för uppkomsten av olika praxis inom skilda tillsynsområden äger säkert

sin riktighet. Det synes emellertid vara olägenheter som dels borde kunna

övervinnas genom en ändamålsenlig samordning ombudsmännen emellan

dels oberoende härav väger mindre tungt i jämförelse med alternativet att

huvuddelen av ärendena, enkannerligen klagomålsärendena, delegeras till

tjänstemän som inte grundar sin auktoritet på riksdagens val.

Statskontoret: Vi anser att utredningen inte visat att nuvarande organisation
av JO-ämbetet innebär så stora problem att en radikal omorganisation är
nödvändig. Om man ändock finner att en sådan organisation behövs delar vi i
huvudsak de synpunkter som utredningen har lagt fram. När det gäller den
föreslagna organisationsförändringen (avsnitt 8.9) vill vi emellertid anmärka
följande. Vi har inte anledning till erinran mot utredningens organisationsförslag
i och för sig. En sådan organisation förutsätter dock, som utredningen
framhåller, att JO i betydande omfattning kan delegera beslut till rättschef
eller byråchef. Ett liknande förslag för tio år sedan mötte kritik, främst därför
att man ansåg att de klagande då inte skulle känna att de nådde fram till JO
personligen. Förslaget genomfördes inte. JO-utredningen har därför nu
föreslagit att JO personligen i varje enskilt ärende, vari delegation av
beslutanderätten är aktuell, skall ta ställning till om delegation kan ske.

Dessa ärenden beräknas utgöra ca 80 procent av alla årligen inkommande.

Utredningen har på sid 251-252 gett förslag till hur rutinen för JO:s
personliga befattning med ärendena i detta avseende bör utformas. Utredningen
uttalar därvid att JO normalt utan större arbete bör kunna ta ställning
i delegationsfrågan. - Vi ifrågasätter om inte utredningen underskattat JO:s
kommande arbetsbörda i sammanhanget. Vi har inte några egna förslag till
andra rutiner för delegering men vill betona vikten av att JO inte alltför
mycket belastas med delegeringsfrågorna. Även det administrativa förfarandet
bör givetvis vara så enkelt som möjligt. Vi vill därför väcka frågan om inte
delegeringen i åtskilliga av de aktuella ärendena kan regleras redan i JO:s
instruktion.

Stockholms tingsrätt, som anger att den ställer sig tveksam till förslaget att
JO-ämbetet skall innehas av endast en person, anför följande. Av utredningen
framgår klart hur arbetsmängden ökat inom ämbetet. Risk torde föreligga
att om endast en JO finnes denne ej kan ha överblick över verksamheten.

Förslaget att JO skall i varje enskilt ärende ta ställning till eventuell
delegation förefaller ej realistiskt. Härtill skall beaktas JO:s arbete med
inspektioner. Med endast en JO kan utvecklingen bli sådan att, för att
bemästra arbetsbördan, de tre rättscheferna i praktiken kommer att fungera
såsom några slags biträdande eller ställföreträdande JO. - Tingsrätten vill - 178

med bibehållande av det nuvarande systemet med flera JO - framhålla
möjligheten av en vidare delegation av ärenden till respektive byråchef.
Därigenom skulle uppnås en lättnad i arbetsbördan och att JO får möjlighet
koncentrera sig på bredare undersökningar och mera ämnesinriktade
inspektioner.

Svenska polisförbundet avvisar förslaget om införande av en enmans-JO.
Enligt förbundet skulle en sådan ordning inte möjliggöra att justitieombudsmannen
själv kunde ägna lika stor tid åt polisväsendet som för närvarande.
En lägre tjänsteman skulle ersätta JO, något som enligt polisförbundet direkt
skulle minska styrkan i uttalanden som JO finner anledning att göra. De
eventuella samordningsproblem, som enligt utredningen skulle finnas anser
förbundet möjliga att lösa inom ramen för en flermans-JO. Förbundet
fortsätter: Det bör även framhållas att det ligger ett mycket stort värde i att
JO själv kan vara med vid inspektioner etc. Detta skapar ett förtroende för
JO-ämbetet och dess funktion som riksdagens kontrollapparat.

Sveriges domareförbund: Förbundet finner sig inte ha anledning att närmare
diskutera JO-ämbetets organisation. I ett avseende, antalet ombudsmän, vill
dock förbundet anföra följande. Som redan framhållits är det för hela
ämbetets auktoritet och betydelse som kontrollant av rättssäkerheten i
svensk förvaltning och domstolsväsende, att JO har hög kompetens. Om så
inte skulle vara fallet blir hans uttalanden inte respekterade. Det måste vara
en nästan omöjlig uppgift för en enda JO att ha tillräcklig sakkunskap inom
all offentlig verksamhet. Det är inte tillräckligt att JO har ett antal
sakkunniga handläggare. Kritik uttalade av dessa får en annan principiell
karaktär än om den är grundad på omdömen och sakkunskap hos en av
riksdagen förtroendevald och avsättlig JO. Vad nu sagts talar enligt
förbundets mening för att flera ombudsmän väljs.

Företagareförbundet avstyrker utredningens organisationsförslag. Enligt
förbundet kan, även om den nuvarande ordningen inte kan anses idealisk,
botemedlet rimligen inte vara att skära ned den högst kvalificerade personalgruppen
till en fjärdedel av nuvarande styrka och ersätta de bortrationaliserade
med mindre kvalificerade personer.

Utredningens förslag angående kanslichefsbefattningen hos JO (bet. 8.9.10,
s. 264 f.) tas särskilt upp i yttrandena från JO Wigelius, JO Sverne och
JUSEK. I yttrandena argumenteras för ett bibehållande av kanslichefstjänsten.

11.2 Rekryteringen till befattningen som j list it korn budsman

Synpunkter på rekryteringen till befattningen som justitieombudsman framförs
av bl.a. kammarrätten i Stockholm, länsrätten i Ostergötlands län
(lagmannen), statens järnvägar och Sveriges advokatsamfund. I det följande
redovisas dessa remissinstansers uttalanden i saken.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

Kammarrätten i Stockholm, som vid sina överväganden angående de
personer som bör komma i fråga för justitieombudsmannabefattning utgår

179

från dagens organisation, anför i saken bl.a. följande. Personer med olika KU 1986/87:2

bakgrund och erfarenheter kan väljas. En bättre könsfördelning än hittills Bilaga 1

måste kunna ernås. Förutsättningar skapas för att ombudsmän skall kunna

väljas också från det fria yrkeslivet, t.ex. ur advokatkåren. Häri ligger en

särskild, mycket betydelsefull fördel, eftersom en sådan person kan beräknas

stå fri från bindningar till statsmaskineriet och de särskilda lojaliteter som

kan ha uppkommit under tjänstgöringen i olika befattningar inom detta.

Över huvud taget torde kvaliteten i fråga om personlig integritet, oräddhet,
rättrådighet, kunnande, erfarenhet och - särskilt i fråga om myndighetschefen
- ledarförmåga hos dem som väljs till justitieombudsmän ha en avgörande
betydelse för hur institutionen - oavsett organisation - fyller sin uppgift.

Länsrätten i Östergötlands län (lagmannen), som utgår ifrån utredningens
förslag att JO-ämbetet skall innehas av endast en person, anför i rekryteringsfrågan
följande. Med den större frihet en enda JO får blir det av största
betydelse att endast för ämbetet verkligt skickade utövare väljs som JO. Med
hänsyn till att JO:s tillsyn spänner över hela den offentliga verksamheten kan
naturligtvis inte begäras att han personligen skall ha kunskaper och
erfarenheter från alla områden. Vad som kan begäras är däremot att han har
gedigna juridiska kunskaper och erfarenheter och framför allt att han har ett
gott omdöme och vågar uppträda rakryggat och självständigt. Erfarenheterna
från de snart tvåhundra år som JO-ämbetet har funnits ger exempel på att
riksdagen inte alltid varit beredd att välja en person som är känd för
självständighet till JO. Jag vill därför med särskilt eftertryck stryka under hur
viktigt det är att den som innehar JO-ämbetet gjort sig känd för en omutlig
integritet och självständighet i ord och handling. En JO får t.ex. aldrig, så
som tyvärr ibland förekommit, höra sig för hos regeringen om ett ingripande i
ett ärende är opportunt eller inte. Vill JO överlägga med någon innan han
skrider till handling har han i så fall JO-delegationen att samråda med. Med
detta vill jag dock inte ha sagt att samråd med regeringen aldrig skulle få
förekomma. Det kan förekomma ärenden som rör rikets säkerhet och där
särskild försiktighet är påkallad. Det skulle i sådana ärenden vara försumligt
av en JO att aningslöst ingripa utan att först ha samordnat sitt initiativ med de
åtgärder i samma sak som regeringen kan planera att vidta. - Till JO har
hittills oftast valts en jurist som under sin tjänstemannabana tjänstgjort som
sekreterare i ett riksdagsutskott och som gjort sig känd för skicklighet och
gott omdöme. Det framstår också som ganska naturligt att riksdagsledamöterna
på detta sätt som kandidater föredrar skickliga jurister som de själva
känner. Eftersom sekreteraruppdragen hos riksdagen i mycket stor omfattning
besätts med hovrättsjurister kommer emellertid på detta sätt den som
väljs till JO att sakna egentliga kunskaper om offentlig förvaltning och inte ha
någon egen erfarenhet av denna. Hovrättsjurister har en gedigen utbildning i
straffrätt och civilrätt och är väl skolade i juridisk teknik. Detta kan dock inte
väga upp bristerna på kunskaper och erfarenheter i fråga om offentlig
förvaltning. Många hovrättsjurister kan dock utan svårighet inom några år
skola in sig i förvaltningskunnande och förvaltningsrätt. Hovrättsjurister som
blivit regeringsråd utgör goda exempel härpå. Inte desto mindre framstår det
som föga tillfredsställande om till ensam innehavare av JO-ämbetet väljs en

person bara därför att han har hovrättsutbildning och haft sekreterareupp- KU 1986/87:2

drag i riksdagsutskott. Av en JO måste med den dominans ärendena från den Bilaga 1

offentliga förvaltningen har i våra dagar krävas att han dessutom är erkänt

kunnig i offentlig förvaltning och förvaltningsrätt. Det finns i vårt land i

förvaltningsdomstolarna, de centrala ämbetsverken och på länsstyrelserna

åtskilliga förvaltningsjurister med brett kunnande och erfarenhet som skulle

vara väl skickade som JO. För egen del anser jag dock att, om JO-ämbetet

omorganiseras så att endast en enda JO kommer att finnas, uppgiften att vara

JO kommer att bli så krävande från olika synpunkter att en innehavare i

första rummet bör sökas bland regeringsrättens och högsta domstolens

ledamöter eller bland jurister i domstolar och förvaltningsmyndigheter vilka

besitter motsvarande kompetens.

I promemorian av chefsjuristen hos statens järnvägar anges att - mot
bakgrund av att det knappast kan hävdas att JO-ämbetet är utrustat med
några framträdande garantier för sitt oberoende av regeringsmakten -principerna för rekrytering på JO-posterna tillvinner sig ökat intresse. I
promemorian anförs därefter följande. Sedan JO-ämbetet inrättades har det
- med ett undantag: den första innehavaren - beklätts av domarkompetenta
jurister, i modern tid företrädesvis sådana vilka hämtat ytterligare meriter för
uppdraget från långvarig verksamhet inom lagstiftningen, dvs. som tjänstemän
i regeringskansliet och riksdagsutskotten. Det må vara tillåtet att väcka
frågan om denna praxis - som tidigare kan ha haft goda skäl för sig - längre är
väl förenlig med det anseende för oberoende på vilket ämbetets auktoritet
och förtroendet för det måste vila. - I det ursprungliga på maktdelning
grundade förhållandet mellan folkrepresentation och regeringsmakt var
ämbetets förankring hos den förra tillräcklig garanti för oberoende av den
senare. Numera är det inte så mycket i förhållande till regeringsmakten i
inskränkt mening som fastmera till ”det allmänna” som de medborgerliga frioch
rättigheterna får sin grundläggande innebörd och betydelse. ”Det
allmänna” är därvid inbegreppet i den offentliga samhällsapparaten i vilken
riksdagen alltså inte längre framträder i sin ursprungliga funktion som
regeringens motvikt utan mera fungerar som dess legitimation. Att till
ombudsmän regelmässigt utse personer vilka samlat sina meriter i tjänst hos
samma ”det allmänna” som är föremål för deras bevakning i de enskilda
medborgarnas rättsskyddsintresse kan under sådana förhållanden te sig
diskutabelt. - Det synes mot bakgrunden av det senast anförda kunna vara
värt att överväga om det inte skulle bättre överensstämma med JO:s
uppgifter och därtill vara mera ägnat att övertyga om ämbetets oberoende
och självständighet om till ombudsmän utsåges jurister vilka kan falla
tillbaka på gedigen erfarenhet som fria yrkesutövare i verksamhet till biträde
åt enskilda i deras angelägenheter med det allmänna som motpart eller under
handläggning i de allmänna organen. Frågan är m.a.o. om inte vid den
utveckling statslivet undergått ombudsmän snarare borde rekryteras från
advokatkåren än som nu företrädesvis från kretsen av de samhällsmakten
närstående och i hierarkien högt placerade juristerna. - Om som synes få
förordas, den nuvarande anordningen med flera ombudsmän ges företräde
framför den av utredningen föreslagna torde möjlighet erbjudas att partiellt

pröva ett sådant arrangemang genom att advokat utses till någon eller några KU 1986/87:2

av ombudsmansbefattningarna. - Det säger sig närmast självt att förtjänta Bilaga 1

advokater kan finna det ekonomiskt oförmånligt eller riskfyllt att åta sig

uppdrag som ombudsman. Det lär dock inte vara för djärvt att förutsätta att

lämpliga arrangemang kan träffas för att överkomma sådana hinder bl.a.

genom en för ändamålet anpassad lönesättning och lämpliga pensionslös ningar

därest reformen bedöms som angelägen.

Sveriges advokatsamfund understryker i sitt remissvar vikten av att JOämbetet
vid varje tidpunkt innehas av en mycket högt kvalificerad person -därtill om möjligt en person utan bindningar till förvaltningen eller till något
politiskt parti. Enligt samfundet bör vederbörande helst antingen stå i slutet
av sin karriär eller genom generösa pensionsregler kunna förbindas till att
efter ämbetstidens slut ej söka statlig eller kommunal tjänst.

11.3 JO:s innehav av bisysslor m. m.

Utredningens överväganden angående JO:s innehav av bisysslor (bet. 8.9.8,
s. 258 ff.) berörs i fyra remissvar.

Länsrätten i Östergötlands län (lagmannen) anför i saken följande. Enligt min
mening bör den som är JO inte under sin ämbetstid ha något enda uppdrag
vid sidan av sin JO-tjänst. Skall JO-ämbetet bestå av en enda JO kan det
tyckas självklart att den som är JO inte åtar sig några uppdrag vid sidan av
ämbetet redan av brist på tid för annat än sin uppgift som JO. Historien visar
dock att det mången gång varit svårt för en JO att trots stor arbetsbörda avstå
från att åta sig uppdrag av olika slag, det må ha varit utredningsuppdrag eller
uppdrag som ordförande i någon nämnd eller styrelse. Enligt min mening är
det av största vikt att garantier skapas mot att en JO inte åtar sig några som
helst uppdrag. En JO måste stå fri i alla hänseenden och i allmänhetens ögon
framstå som JO och inte något annat. Han måste naturligtvis också få vara
privatperson. Det får han inte förmenas men däremot måste krävas att han
avstår från varje form av uppdrag från det allmänna eller från enskilda. Jag
kan därför inte ansluta mig till utredningens mening att de bisysslebestämmelser
som finns är tillfyllest när det gäller att reglera saken.

Riksdagens förvaltningskontor (förvaltningsdirektören) tar upp frågan om
tillämpningen av gällande avtalsregler beträffande bisysslor för justitieombudsman
bör ankomma på, inte som för närvarande riksdagens förvaltningskontor
utan, som JO-utredningen föreslår, konstitutionsutskottet. Förvaltningskontoret
anför i denna del följande. Avtalsregleringen när det gäller
bisysslor och därmed förvaltningskontorets ansvar för dessa frågor får ses
mot bakgrund av att det är fråga om bedömningar som avser lön och
allmänna anställningsvillkor. Eftersom ombudsmannen tillsätts av riksdagen
genom val och därmed får en speciell förtroendeställning, kan det diskuteras
om de befogenheter som tillkommer förvaltningsstyrelsen rörande bisysslorna
skall handhas av något annat riksdagsorgan såsom KU eller JOdelegationen.
- Förvaltningskontoret anser emellertid att det knappast finns
skäl för en sådan särreglering beträffande JO. Kontoret har att göra

motsvarande bedömningar för andra tjänster med förtroendeinslag t.ex.
kammarens sekreterare och chefen för riksgäldskontoret. Eftersom en fråga
om bisysslor för dessa tjänstemän normalt är ett viktigare personalärende
kommer sådana frågor att behandlas av förvaltningsstyrelsen. Bl.a. behovet
av en likformig praxis talar för att frågan behandlas i samma organ,
riksdagens förvaltningsstyrelse. Det får anses naturligt att styrelsen om det
blir aktuellt samråder med JO-delegationen. Motsvarande samråd kan
väntas äga rum med behöriga organ för andra chefstjänstemän. - Förvaltningskontoret
har alltså uppfattningen att det inte bör införas några speciella
regler för JO:s bisysslor.

TCO påpekar att en ändring av riksdagens förvaltningskontors ifrågavarande
arbetsgivarfunktion måste föregås av såväl principiella överväganden som en
analys av konsekvenser för arbets- och förhandlingsrätten.

JUSEK: Utredningen har behandlat frågan om JO skall tillåtas inneha
offentliga uppdrag vid sidan av sitt ämbete. Det kan inte uteslutas att
omfattningen av dessa fått återverkningar för JO:s verksamhet. JUSEK vill
emellertid framhålla att ett förbud för JO att inneha offentliga uppdrag vid
sidan av sitt ämbete måste medföra ekonomisk kompensation för justitieombudsmännen.

Utredningens ståndpunkt att JO:s mandatperiod - liksom för närvarande -skall utgöra fyra år (bet. 8.9.8, s. 255) kritiseras av vapenfrinämnden
(ordföranden) som i saken bl.a. anför följande. När den fyraåriga tjänsteperioden
infördes år 1941 överensstämde den med mandattiden för riksdagens
andra kammare. Numera väljs riksdagen för tre år. Det synes mig mera
naturligt att JO utses för en period om sex år som är den tid för vilken
landshövdingar och generaldirektörer i regel utses.

Utredningens under 8.9.8 (s. 257) framförda förslag att full pension skall utgå
till JO efter två tjänstgöringsperioder tillstyrks av riksdagens förvaltningskontor
(förvaltningsdirektören), som anför följande. Om förslaget med en
fyraårig mandatperiod antas och kombineras med förslaget att antalet
perioder normalt inte skall vara mer än två, dvs. tillhopa åtta år, anser
förvaltningskontoret, trots den avvikelse det innebär gentemot det övriga
statliga området, att det är befogat med full pension efter åtta år. Saken hade
tett sig annorlunda om det inneburit att JO normalt skulle sitta tolv år eller
längre. I sådant fall hade det inte funnits skäl att ändra i nuvarande regler.

I JUSEK.-s remissyttrande berörs frågan om ämbetets namn. JUSEK anför i
saken följande. JO är ett för allmänheten känt begrepp. Det förekommer
inte så sällan missförstånd när ämbetet benämns riksdagens ombudsmän,
vilken benämning inte klart redovisar vilken uppgift som ankommer på
justitieombudsmännen. JUSEK förordar att ämbetet fortsättningsvis kallas
riksdagens justitieombudsmän.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

183

12. Författningsförslagen (bet. 8.11) KU 1986/87:2

1 några remissvar anläggs synpunkter på utredningens författningsförslag. I Bilaga 1
det följande redovisas vissa av dessa.

JK: Jag har inte detaljgranskat författningsförslagen. Jag förutsätter att
ärendet, till den del det inte enbart avser ändringar i JO:s verksamhet, efter
riksdagens beslut i principfrågorna i sedvanlig ordning kommer att beredas i
regeringskansliet och underställas riksdagen genom proposition.

JO Holstad anger att förslagen rent tekniskt framstår som i stort sett
godtagbara, om man nu accepterar förslaget till ändrad organisation. På
några punkter har Holstad funnit anledning till vissa invändningar av i
huvudsak redaktionell art. JO Holstad anger därvid bl.a. följande.

Förslaget till lag med instruktion för justitieombudsmannen

2 § Sista stycket har lydelsen ”Med befattningshavare förstås i denna lag
person som står under justitieombudsmannens tillsyn.” Lydelsen är inte
invändningsfri. Såväl i 2 § första stycket som i 12 § har termen ”befattningshavare”
en annan innebörd. Sista stycket i 2 § bör därför erhålla lydelsen ”Med
befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget,
person som står under justitieombudsmannens tillsyn.”

/5§I sista stycket förklaras begreppet ”tjänsteman vid utredningsavdelning”
omfatta ”rättschef, byråchef vid sådan avdelning samt föredragande”. Med
föredragande åsyftas här sannolikt bara föredragande som är inordnade i en
utredningsavdelning och inte särskilt utsedda föredragande hämtade utifrån
(jfr 28 § samt 15 § första stycket i vad där talas om experter och sakkunniga). I
det hät behandlade stycket bör därför begreppet ”tjänsteman vid utredningsavdelning”
anges omfatta ”rättschef samt byråchef och föredragande vid
sådan avdelning”.

16 § I första stycket sägs att justitieombudsmannen skall fastställa arbetsordning
och de ”allmänna” föreskrifter i övrigt som fordras för arbetet inom
ombudsmannaexpeditionen. Ordet ”allmänna” fyller här ingen funktion och
bör därför utgå. Begreppet föreskrifter innefattar det krav på generalitet som
krävs vid normgivning.

18 § I första styckets sista mening står att under justitieombudsmannens
frånvaro ej får fattas beslut av större vikt, som inte utan olägenhet kan anstå
till dess justitieombudsmannen återkommer i tjänst. Meningen innehåller en
negation för mycket och får därigenom motsatt innebörd till vad som måste
vara avsett. Förslagsvis kan mening ges lydelsen ”Under justitieombudsmannens
frånvaro får inte fattas sådana beslut av större vikt som utan olägenhet
kan anstå till dess justitieombudsmannen återkommer i tjänst.”

19 § För att man inte skall få intrycket att det finns två konstitutiva
bestämmelser - både 8 kap. 10 § riksdagsordningen och 19 § JO-instruktionen
- om att konstitutionsutskottet i fall av jäv för justitieombudsmannen skall
utse annan att överta det ärende som jävet omfattar, bör i relativsatsen i den

nu behandlade paragrafen efter ordet ”sorn” inskjutas ”enligt 8 kap. 10 §
riksdagsordningen”.

20 § Också i denna paragraf finns en negation för mycket. Sista meningen kan
förslagsvis ges lydelsen ”Därunder får inte fattas sådana beslut av större vikt
som kan anstå utan olägenhet.”

28 § Paragrafen tar bara sikte på tillsynsärendena och bör kompletteras med
tanke på förekommande administrativa ärenden. Paragrafen kan ges lydelsen
”Om justitieombudsmannen inte beslutar annat avgörs ärendena efter
föredragning, som ankommer på tjänsteman vid utredningsavdelning eller, i
administrativa ärenden, administrativa avdelningen eller särskilt utsedd
föredragande.”

Förslaget till lag om ändring i lagen om justitiekanslerns tillsyn

6 § Den nya andra meningen i första stycket motsvarar 8 § första stycket
andra meningen förslaget till JO-instruktion. Begränsningen ”i anledning av
fel i yrkesutövningen” har emellertid fallit bort i JK-lagen. Denna brist bör
rättas till. Det föreslagna andra stycket i 6 § bör placeras sist i paragrafen. Det
omfattar nämligen också anmälan om avsked eller avstängning (jfr motsvarande
styckes placering i 8 § förslaget till JO-instruktion).

Regeringsrättens ledamöter: Utredningen föreslår inte någon ändring i
regeringsformen (RF) med anledning av sitt förslag att JO-ämbetet skall
innehas av endast en person, justitieombudsmannen. I RF betecknas JO
genomgående som riksdagens ombudsman. Samma beteckning som i RF bör
begagnas även i annan grundlag. Vi avstyrker därför den föreslagna
ändringen i tryckfrihetsförordningen (författningsförslag 10).

Riksdagens förvaltningskontor anger att kontoret kommer att se över vilka
följdändringar som krävs i de av förvaltningskontoret utfärdade författningarna
om den föreslagna lagen med instruktion för justitieombudsmannen
antas.

KU 1986/87:2

Bilaga 1

13 Riksdagen 1986187. 4 sami. Nr 2

185

Innehållsförteckning över remissammanställningen Sid. KU 1986/87:2

Remissinstansernas yttranden redovisas under följande rubriker: Bilaga 1

1. Utredningsfrågor JO-utredningen borde ha behandlat m.m 60

2. JO-ämbetets ändamål och inriktning m.m. (bet. 8.1) 63

3. Avvägningen klagomålsprövningen/inspektions- och projektverksamheten
m.m. (bet. 8.1,8.3.1,8.4.3 och 8.5) 79

3.1 Klagomålsprövningen 79

3.2 JO:s rutininspektioner 84

3.3 JO:s ämnesinriktade inspektioner/JO:s projektverksamhet
89

3.4 JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet m.m 95

4. JO:stillsynsområde. Tillsynens innehåll (bet. 8.2) 97

4.1 Enskilda organ 97

4.2 Det kommunala området 99

4.3 Särskilda uppgifter beträffande polismän? 103

4.4 Särskilda uppgifter på ADB-området? 105

4.5 Särskilda uppgifter beträffande invandrare? 106

5. Klagomålsprövningen m.m. (bet. 8.3) 107

5.1 Tvåårsregeln 107

5.2 Skadeståndsutredning 107

5.3 Överlämnande 108

5.4 Beslutens utformning m.m 110

6. JO:ssanktionsbehov(bet. 8.6.4) lil

6.1 Synpunkter på 1975 års ämbetsansvarsreform m.m lil

6.2 Omformulering av 20:1 BrB m.m 117

6.3 JO:s talerätt på det kommunala området 119

6.4 JO befrias från sin förhandlingsskyldighet enligt arbets tvistlagen

123

7. Närmare om JOsom åklagare (bet. 8.6.5) 123

7.1 Åtal och förundersökning 123

7.2 Sekretess 126

8. Närmare om disciplinansvaret m.m. (bet. 8.6.6,8.6.7) 127

8.1 Disciplinfrågor gällande hälso- och sjukvårdspersonal/

veterinärer 127

8.2 Disciplinfrågor gällande svenska kyrkans personal 129

8.3 Överlämnande av ärende till disciplinmyndighet 130

8.4 JO:s ställning hos disciplinmyndigheten 131

8.5 JO:s talerätt 132

8.6 Kritik; vägledande uttalanden 133

9. Övriga befogenheter m.m. (bet. 8.7) 134

9.1 Framställningar om författningsändring 134

9.2 Rätt till tolkningsbesked 135

9.3 Rätt att besluta om skadestånd m.m 138

9.4 JO som remissorgan 143

10. Publicering av JO:s beslut m.m. (bet. 8.8) 143

10.1 Löpande publicering; ämbetsberättelsen 143

10.2 JO:s expeditioner 146 186

11. Organisationen (bet. 8.9) 147 KU 1986/87:2

11.1 En eller flera ombudsmän. Utredningens organisations- Bilaga 1

förslag 147

11.2 Rekryteringen till befattningen som justitieombudsman.. 179

11.3 JO:s innehav av bisysslor m.m 182

12. Författningsförslagen (bet. 8.11) 184

187

Finansutskottets yttrande
1985/86:3 y

om översyn av riksdagens kontrollmakt

KU 1986/87:2

Bilaga 2

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 11 februari 1986 beslutat inhämta yttrande
från finansutskottet över motion 1984/85:940 av Sture Palm m. fl. (s, m, c) om
översyn av riksdagens kontrollmakt.

Finansutskottet har beslutat att med detta yttrande också överlämna motion
1985/86:Fi716 av Britta Bjelle (fp) om översyn av riksdagens revisorers
kompetensområde.

I den under förra riksmötet väckta motionen 1984/85:940 av Sture Palm m. fl.
(s, m, c) har de dåvarande ledamöterna i riksdagens revisorers arbetsutskott
föreslagit att en samlad översyn skall göras av riksdagens kontrollmakt.
Motionärerna erinrar om de förändringar som riksdagens revisorers arbetsformer
undergått sedan slutet av 1970-talet och det närmare samarbete som
därvid utvecklats mellan revisorerna och riksdagens utskott. Utan tvivel har
dessa åtgärder vitaliserat revisorernas granskning anser motionärerna. Deras
erfarenhet är också att revisorernas arbete har inneburit att utskott och
riksdag fått ett bättre beslutsunderlag. Motionärerna anser dock att revisorerna
många gånger inte har tillräckliga resurser för att snabbt kunna följa
upp de olika granskningsförslag som väcks. Motionärerna gör mot denna
bakgrund bedömningen att en förstärkning av resurserna vid revisorernas
kansli är nödvändig för att revisorerna skall kunna ge riksdagen bättre stöd i
sin granskningsuppgift.

Motionärerna sätter också från konstitutionella utgångspunkter i fråga om
inte ansvaret för den statliga kontrollen i högre grad än nu bör ligga på
riksdagen.

Finansutskottet får med anledning av motionen anföra följande. Utskottet
har i olika sammanhang framhållit värdet av det samspel mellan revisorer och
riksdagsutskott som har kommit till stånd efter omläggningen av riksdagens
revisorers arbetsformer. Detta har, som motionärerna själva framhåller, i
hög grad vitaliserat revisorernas arbete och givit riksdagen värdefullt
beslutsunderlag i många frågor.

De förslag som motionärerna för fram är med hänsyn härtill av central
betydelse för hur samarbetet skall kunna utvecklas och förstärkas i olika
avseenden. Verksledningskommittén har i sitt huvudbetänkande (SOU
1985:40) lagt fram förslag som omfattar den revision som riksrevisionsverket
(RRV) svarar för. Indirekt berör förslagen därmed också riksdagens
revisorers granskning. Kommitténs förslag bereds f. n. inom regeringskans -

188

liet och enligt vad utskottet har inhämtat väntas en proposition i ärendet
under hösten 1986.

Utskottet vill nämna att utskottet i anslutning till beredningen av detta
yttrande har behandlat ytterligare två under allmänna motionstiden 1986
väckta motioner om den statliga revisionsverksamheten. Motionerna är
1985/86:Fi402 av Lars Tobisson m.fl. (m) och 1985/86:Fi407 av Daniel
Tarschys och Anne Wibble (fp). Enligt utskottets mening bör dessa motioner
avslås i avvaktan på riksdagsbehandlingen av verksledningskommitténs
förslag. Mot detta beslut har företrädare för moderata samlingspartiet,
folkpartiet och centerpartiet reserverat sig.

Enligt utskottets mening bör riksdagsbehandlingen av verksledningskommitténs
förslag avvaktas även innan man tar ställning till den i motion
1984/85:940 förordade översynen av revisorernas verksamhet. Det är
nämligen som utskottet ser det angeläget att utredningsbehovet prövas mot
bakgrund av riksdagens ställningstagande till de i detta sammanhang
aktualiserade frågorna. En utredning om riksdagens revisorers verksamhet
bör följaktligen anstå. Folkstyrelsekommittén bör, som motionärerna föreslår,
inte ges i uppdrag att behandla dessa frågor. Det skulle kunna leda till att
kommitténs arbete fördröjdes. En eventuell utredning om riksdagens
revisorers verksamhet torde kunna göras utan att man avvaktar resultatet av
folkstyrelsekommitténs arbete.

Britta Bjelle (fp) föreslår i motion Fi716 att riksdagens revisorer skall ges i
uppdrag att efter ett antal år utvärdera varje ny ramlag. Med hänsyn till
frågans art har utskottet beslutat att med detta yttrande överlämna motionen
till konstitutionsutskottet för fortsatt beredning. I anslutning härtill vill
finansutskottet framhålla följande.

Riksdagens revisorer är i princip oförhindrade att på förslag av riksdagsutskott
eller på eget initiativ utvärdera effekterna av en viss ramtag.

Verksledningskommittén har i sitt av utskottet tidigare berörda huvudbetänkande
också tagit upp frågan om ramlagstiftningen och de styrproblem
denna teknik ger upphov till för riksdag och regering. Kommittén har därvid
föreslagit att ramlagar och andra normer av ramkaraktär bör som huvudregel
underkastas regelbundna omprövningar. En sådan omprövning bör kunna
gälla hela eller delar av en viss ramlag. Det viktiga är, som kommittén ser det,
att riksdagen ges tillfälle att fortlöpande ta ställning till utformningen av
politiskt viktiga frågor i en ramlag.

Återkopplingen och uppföljningen kan enligt verksledningskommittén
ske på olika sätt. Riksdagen eller regeringen kan t. ex. redan när man
beslutar om en viss ramlag eller ramförordning begränsa den i tiden. Ett
annat sätt är enligt kommittén att ålägga någon lämplig myndighet att efter
viss tid rapportera erfarenheterna av reglernas tillämpning till regeringen
och/eller att ålägga regeringen en motsvarande rapporteringsskyldighet till
riksdagen. Kommittén anser att statskontoret och RRV bör kunna engageras
i sådana utvärderingar.

Den av motionären aktualiserade frågan är sålunda för närvarande redan
föremål för överväganden. Finansutskottet anser för sin del att riksdagens

KU 1986/87:2

Bilaga 2

189

revisorer med den inriktning verksamheten har inte bör ges ansvaret för en
granskning av det åsyftade slaget.

Stockholm den 24 april 1986
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s). Nils
G. Åsling (c), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s). Filip
Fridolfsson (m), Hans Petersson i Hallstahammar (vpk), Arne Kjörnsberg
(s), Hugo Hegeland (m), Margitta Edgren (fp), Rolf Kenneryd (c),
Marianne Carlström (s) och Anne Wibble (fp).

Avvikande meningar

1. Nils G. Åsling (c), Rune Rydén (m). Filip Fridolfsson (m), Hugo
Hegeland (m), Margitta Edgren (fp), Rolf Kenneryd (c) och Anne Wibble
(fp) anser att den del av utskottets yttrande på s. 2 som börjar med "Enligt
utskottets” och slutar med ”folkstyrelsekommitténs arbete” bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening kan tungt vägande skäl anföras för att den av
motionärerna föreslagna översynen av riksdagens revisorers verksamhet bör
komma till stånd. Revisorernas resurser och arbetsformer bör prövas mot
bakgrund av de erfarenheter som vunnits av den nya inriktningen på deras
verksamhet. Tillkomsten av den nya grundlagen reser också, som motionärerna
påpekar, frågan om inte den statliga kontrollen av förvaltningen i högre
grad än nu bör ligga på riksdagen.

Enligt utskottets mening bör en utredning av angivet slag inledas
skyndsamt. Något skäl att avvakta riksdagsbehandlingen av de frågor som
har tagits upp av verksledningskommittén föreligger inte.

Folkstyrelsekommittén bör dock inte ges i uppdrag att behandla dessa
frågor. Det skulle kunna leda till att kommitténs arbete fördröjdes.

2. Margitta Edgren och Anne Wibble (båda fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 2 börjar med "Den av" och på s. 3 slutar med "åsyftade
slaget" bort ha följande lydelse:

Den av motionären aktualiserade frågan är sålunda för närvarande redan
föremål för övervägande. Finansutskottet anser för sin del att riksdagens
revisorer med den inriktning verksamheten för närvarande har inte bör ges
ansvaret för en granskning av det åsyftade slaget. I samband med en
eventuellt framtida förändring av revisorernas verksamhet kan emellertid
den typ av granskning som motionären föreslår komma att aktualiseras.

KU 1986/87:2

Bilaga 2

190

Konstitutionsutskottets lagförslag

1. Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 10 § och tilläggsbestämmelse 8.10.1
riksdagsordningen1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 §2

Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen,
skall vara fyra. En
av dessa skall också vara administrativ
chef och bestämma inriktningen i
stort av verksamheten.

Den ombudsman som skall vara
administrativ chef väljes för sig och
övriga ombudsmän väljes var för sig.
Vid val med slutna sedlar av ombudsman
tillämpas förfarandet i 1 §
andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har förrättats
under fjärde året därefter. På
hemställan av det utskott som granskar
berättelse över ombudsmans
verksamhet kan riksdagen dock dessförinnan
entlediga ombudsman som
ej åtnjuter riksdagens förtroende.

Avgår ombudsman i förtid, skall
riksdagen snarast välja efterträdare
för ny fyraårsperiod.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak långvarigt hindrad att
utöva sin tjänst, väljer riksdagen en
person att tjänstgöra i hans ställe så
länge hindret varar.

8.

Konstitutionsutskottet utser inom
20 dagar från det att utskottet har
blivit tillsatt en delegation, JO-delegationen,
bestående av sex ledamöter
i utskottet, för att då riksdagens
ombudsman påkallar det samråda
med ombudsman om arbetsordningen
eller i andra frågor av organisatorisk
art.

Riksdagens ombudsmän skall
vara fyra, en chefsjustitieombudsman
och tre justitieombudsmän.
Chefsjustitieombudsmannen är administrativ
chef och bestämmer inriktningen
i stort av verksamheten.

Chefsjustitieombudsmannen väljes
för sig och övriga ombudsmän
väljes var för sig. Vid val med slutna
sedlar av ombudsman tillämpas förfarandet
i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har förrättats
under fjärde året därefter. På
hemställan av konstitutionsutskottet
kan riksdagen dock dessförinnan
entlediga ombudsman som ej åtnjuter
riksdagens förtroende.

Avgår ombudsman i förtid, skall
riksdagen snarast välja efterträdare
för ny fyraårsperiod.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak långvarigt hindrad att
utöva sin tjänst, väljer riksdagen en
person att tjänstgöra i hans ställe så
länge hindret varar.

'.1

Konstitutionsutskottet utser inom
20 dagar från det att utskottet har
blivit tillsatt en delegation, JO-delegationen,
bestående av sex ledamöter
i utskottet, för att, pä delegationens
eget initiativ eller på begäran av
någon av riksdagens ombudsmän,
samråda med ombudsman om arbetsordningen
eller i andra frågor av
organisatorisk art.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

1 Omtryckt 1985:1068.

2 Senaste lydelse 1975:1056.

191

1. Denna lag träder i kraft den 1 december 1986.

2. Val av den chefsjustitieombudsman som avses i den nya lagen skall
första gången förrättas i samband med att valperioden för den ombudsman,
som vid ikraftträdandet är administrativ chef, utgår.

3. För justitieombudsman, vars valperiod löper vid ikraftträdandet, skall
till periodens slut äldre bestämmelser gälla. Han kan på egen begäran
entledigas för återstoden av perioden.

4. De nya bestämmelserna om justitieombudsmän tillämpas efter det att
valperioden för respektive justitieombudsman, som avses i punkt 3, utgått.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

192

2. Förslag till

Lag med instruktion för riksdagens ombudsmän
Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen fyra,
en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän.

Chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen har i den omfattning
som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet
efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

2 § Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet.

I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock
endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande
tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksdagens
besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen, utom
såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt enligt
valutalagen (1939:350), riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret
eller riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern samt

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag, om inte annat framgår av
sammanhanget, person som står under ombudsmännens tillsyn.

3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och
opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de
former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.
Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får ombudsman göra
framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

193

Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen innan
han gör framställning enligt första stycket.

5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från
allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som
ombudsmännen finner påkallade.

Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen om
inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra.

6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om
huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller
annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får
även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig
rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget
har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Vid prövning av fråga
om åtal gäller 20 kap. 6 § och 7 § första och tredje stycket rättegångsbalken.

Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom
disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har
befogenhet att besluta om disciplinpåföljd.

Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller
avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att
besluta om sådan åtgärd.

7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om
tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan
författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från
tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman
föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Närmare bestämmelser om
sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid
domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter
anmälan av ombudsman, är denne ensam befattningshavarens motpart i
tvisten.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga
om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på
ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om
tvist i vilken ombudsman för talan.

8 § Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga
befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

9 § Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta
domstolen eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstängning av

194

sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att undergå KU 1986/87:2
läkarundersökning föreskrivs i regeringsformen. Bilaga 3

10 § Ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet
enligt 12 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot statsråd samt
åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot
befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock ej åtal mot ombudsman.

Ombudsman är även skyldig att biträda utskott med förundersökningen
mot befattningshavare som nämns i första stycket.

11 § Ombudsmännen skall årligen senast den 15 oktober tillställa riksdagen
en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast föregående
år-den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla redogörelse för de
åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § första stycket och 6 § andra-fjärde
stycket och 7 § samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har
meddelat. Berättelsen skall även uppta en översikt över verksamheten i
övrigt.

Organisation

12 § Enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsmannen
administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Han
skall i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten
och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen.

13 § För verksamheten skall finnas en expedition (ombudsmannaexpeditionen).
Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer och övriga
tjänstemän enligt personalförteckning. I mån av behov och tillgång på medel
får chefsjustitieombudsmannen anlita annan personal samt experter och
sakkunniga. Chefsjustitieombudsmannen bestämmer om personalens tjänstgöring.

Kanslichefen skall under chefsjustitieombudsmannen leda arbetet inom
ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen erforderligt
biträde.

14 § För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefsjustitieombudsmannen
de råd och anvisningar som behövs utöver denna instruktion
och vad som föreskrivs i arbetsordningen.

Chefsjustitieombudsmannen skall samråda med JO-delegationen innan
han fastställer arbetsordning eller begär anslag för verksamheten.

Innan justitieombudsman påkallar samråd med JO-delegationen skall han
ha samrått med chefsjustitieombudsmannen.

15 § Chefsjustitieombudsmannen får oberoende av vad som följer av
arbetsordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller grupp av
ärenden skall hänskjutas till honom eller någon av de andra ombudsmännen.

Chefsjustitieombudsmannen får vidare i arbetsordning eller genom sär- 195

skilt beslut bemyndiga

KU 1986/87:2

Bilaga 3

16 § När chefsjustitieombudsmannen har semester eller är hindrad att
utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som varit ombudsman
längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit ombudsmän lika
länge, har den äldste av dem företräde.

Blir ombudsman av sjukdom eller annan orsak långvarigt hindrad att utöva
sin tjänst skall chefsjustitieombudsmannen eller hans ersättare anmäla detta
till riksdagen för åtgärd enligt 8 kap. 10 § sista stycket riksdagsordningen.

Om klagomål

17 § Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet avser,
tidpunkten för åtgärden samt klagandens namn och adress. Innehar klaganden
handling, som är av betydelse för ärendets utredande och bedömande,
bör den bifogas.

Den som är berövad sin frihet får sända skrift till ombudsmännen utan
hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar som
gäller för honom.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans
klagoskrift inkommit dit.

18 § Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att den
lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet än ombudsmännen
och har myndigheten ej tidigare prövat saken, får ombudsman överlämna
klagomålet till denna myndighet för handläggning. Klagomål får dock
överlämnas till justitiekanslern endast efter överenskommelse med denne.

Avser klagomål befattningshavare som är advokat och är den fråga som
väckts genom klagomålet sådan, att den enligt 8 kap. 7 § fjärde stycket
rättegångsbalken kan prövas av organ inom advokatsamfundet, får ombudsman
överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.

19 § Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvida
klagomålet avvisas, avskrivs från handläggning, överlämnas till annan enligt
18 § eller upptas till utredning.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

20 § Ombudsman bör ej till utredning uppta förhållanden, som ligger mer
än två år tillbaka i tiden, om ej särskilda skäl föreligger.

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för ärendes
beredande,

tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid framställa
anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar, samt
kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande av
byråchef.

196

21 § Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för
prövning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar
och yttranden, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Ombudsman får
utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att befattningshavare som sägs i 7 § gjort sig skyldig till
förseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att
skriftlig anmaning enligt 14 kap. 1 § första stycket lagen (1976:600) om
offentlig anställning ej kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får
ombudsman utfärda sådan anmaning. Anmaning som nu har sagts gäller
även som underrättelse enligt 29 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och
sjukvårdspersonalen m.fl. Första meningen har motsvarande tillämpning i
fråga om underrättelse enligt 25 § lagen (1986:644) om disciplinförseelser av
krigsmän, m. m.

När ombudsman är närvarande vid domstols eller myndighets överläggningar
har han ej rätt att yttra sin mening.

22 § Ombudsman får uppdra åt annan att väcka och utföra åtal som han har
beslutat, dock ej åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.

Beslut att fullfölja talan till högsta domstolen får ej fattas av annan än
ombudsman. I mål, som anhängiggjorts vid underrätt, bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

23 § Ärende avgörs efter föredragning, som ankommer på tjänsteman vid
ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Beslut att
avvisa ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock fattas utan
föredragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende utan föredragning,
om särskilda skäl föranleder det.

24 § Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.
I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas

handling, som utvisar vem som har fattat beslutet och vem som har varit
föredragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall hållas över
särskilt uppsatta beslut.

Protokoll förs vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Övriga bestämmelser

25 § Samtidigt som ämbetsberättelsen lämnas till riksdagen skall diarier,
protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till konstitutionsutskottet.

26 § Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten under
tid som chefsjustitieombudsmannen bestämmer.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

27 § Expedition skall utfärdas utan avgift om ej särskild anledning föranleder
till annat.

197

Skall avgift utgå skall den bestämmas med ledning av de regler som gäller
för statliga myndigheter i allmänhet.

Avgiftsbeslut får ej överklagas.

28 § Chefsjustitieombudsmannen tillsätter tjänster vid ombudsmannaexpeditionen
och antar personal i övrigt, i den mån han inte enligt 15 §
överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.

29 § Om besvär över beslut som gäller tjänstetillsättning eller eljest rör
tjänsteman vid expeditionen, föreskrivs i besvärsstadgan för riksdagen och
dess verk.

1. Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då val av den chefsjustitieombudsman
som avses i den nya lagen första gången förrättats. I riksdagsordningen
finns bestämmelser om när sådant val skall ske.

2. Genom denna lag upphävs lagen (1975:1057) med instruktion för
justitieombudsmännen. Den äldre lagens bestämmelser om tillsynsområde i
12 § tredje stycket, om gemensam ombudsmannaexpedition i 13 § första
stycket och om samråd i 14 och 15 §§ samt 27 § första stycket skall dock gälla
för justitieombudsman från den tidigare organisationen så länge hans
valperiod löper. Vad som därvid sägs i äldre lag om den ombudsman som är
administrativ chef skall gälla chefsjustitieombudsman enligt den nya lagen.
För justitieombudsman, vars valperiod löper vid ikraftträdandet, gäller ej
bestämmelserna i 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 14 § tredje stycket.

3. Före den 1 juni 1987 skall vad som sägs om tillsyn i 2 § andra stycket
gälla krigsmän av lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande
tjänsteställning. Vidare skall 21 § tredje stycket tredje meningen tillämpas
först efter utgången av maj 1987.

KU 1986/87:2

Bilaga 3

198

Innehållsförteckning sid. ku 1986/87:2

1. Sammanfattning 1

2. JO-utredningens förslag (sammanfattning) 2

3. Ärendets handläggning. Motionsyrkanden 7

4. Yttrande 10

5. Utskottet 10

5.1 Inledande synpunkter 10

5.2 JO:stillsynsområde. Vissa särskilda tillsynsfrågor 14

JO-utredningen 14

Remissinstanserna 15

Utskottets överväganden 15

5.3 JO:s verksamhetsformer. Tillsynens inriktning 16

JO-utredningen 16

Remissinstanserna 17

Motionerna 18

Utskottets överväganden 19

5.4 Tjänsteansvaret i offentlig verksamhet 21

Inledning 21

Motionerna 22

Utskottets överväganden 22

5.5 Åtgärder mot vissa kommunala beslut 23

Inledning 23

Motionerna 24

Utskottets överväganden 24

5.6 JO:s talerätt på det oreglerade kommunala området 24

JO-utredningen 24

Remissinstanserna 25

Motionerna 25

Utskottets överväganden 25

5.7 JO som åklagare 26

JO-utredningen 26

Remissinstanserna 27

Utskottets överväganden 27

5.8 JO:s roll i det disciplinära ansvarssystemet 29

Inledning 29

JO-utredningen 29

Remissinstanserna 29

Utskottets överväganden 29

5.9 Nya befogenheter för JO? 32

JO:s rätt till tolkningsbesked 32

JO-utredningen 32

Motionerna 32

Remissinstanserna 32

Rättegångsutredningens förslag 33

Utskottets överväganden 33

JO:s rätt att besluta om skadestånd m. m 33

JO-utredningen 33

199

Remissinstanserna 33 KU 1986/87:2

Motionerna 34

Utskottets överväganden 35

5.10 JO-ämbetets organisation 37

Tidigare organisationsformer 37

Tidigare riksdagsbehandlingar 37

JO-utredningen 38

Motionerna 39

Remissinstanserna 40

Utskottets överväganden 40

5.11 JO:s roll i förhållande till riksdagen 43

Utskottets överväganden 43

5.12 Den nya organisationens genomförande m. m 44

Utskottets överväganden 44

5.13 Upprättade lagförslag 45

5.14 Specialmotivering till lagförslagen 45

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 45

Förslag till lag med instruktion för riksdagens ombudsmän
47

5.15 Utskottets hemställan 55

5.16 Särskilda yttranden 56

Bilagor

Bilaga 1 Sammanställning av remissyttranden över JO-utredningens
betänkande (SOU 1985:26) JO-ämbetet - En översyn (Innehållsförteckning
översammanställningen, ses. 186) 58

Bilaga 2 Finansutskottets yttrande 188

Bilaga 3 Konstitutionsutskottets lagförslag 191

1. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 191

2. Förslag till lag med instruktion för riksdagens ombudsmän
193

gotab Stockholm 1986 10573