Justitieutskottets betänkande 1986/87:29
om ändring i förvaltningsprocesslagen, m. m.
(prop. 1986/87:113 jämte motion) Ju'-'
1986/87:29
Propositionen m. m.
I proposition 1986/87:113 har regeringen (justitiedepartementet) föreslagit riksdagen atl anta av lagrådet granskade förslag till
1. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971 ;291).
Rörande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisas till vad som anförs under rubriken Utskottet på s. 5.
Utskottet behandlar i detta betänkande även den med anledning av propositionen väckta motionen 1986/87:Jul22 av Bo Lundgren (m). I motionen yrkas alt riksdagen skall avslå lagförslaget nr 2.
De vid propositionen fogade lagförslagen har följande lydelse.
1 Riksdagen 1986/87. 7 saml. Nr 29
1 Förslag till JuU 1986/87:29
Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §1 Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam
1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,
2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt samt vid sådant förhör i ärende enligt utlänningslagen (1980:376) som begärts med stöd av 57 § samma lag,
3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,
4. vid beslut om återkallelse tills vidare av ett körkort, körkortstillstånd eller iraktorkort eller om vägran tills vidare att godkänna ett utländskt körkort, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,
5. vid beslut enligt luftfartslagen (1957:297) om försättande ur kraft av ett certifikat, elevtillstånd eller behörighetsbevis, när det är uppenbart att ett sådant beslut bör meddelas,
6. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål.
Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsut-ten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.
Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande av
1. mål om utdömande av vite,
2. mål enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen (1956:623),
3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga och 8 § lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall,
4. mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna med undanlag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skatt och mål enligt lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare,
5. mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 20 kap. 15 § fastighets-taxeringslagen (1979:1152),
6. mål som avser ändring av 6. mål som avser ändring av laxerad inkomst med högst 2500 taxerad inkomst med högst 5000 kr.. kr.,
7. mål enligt skalle- och taxeringsförfattningarna i vilket beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening,
8. mål om rättshjälp genom offentligt biträde i ett ärende hos en annan myndighet,
9. mål enligt körkortslagen (1977:477), om beslutet innebär att något
Senaste lydelse 1986:169.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse JuU 1986/87:29
körkortsingripande inte skall ske eller att varning meddelas eller om det är uppenbart att ett körkort, körkortsiillstånd eller traktorkort skall återkallas eller alt ett utländskt körkort inte skall godkännas,
10. mål
enligt luftfartslagen, om beslutet innebär att varning meddelas
eller om det är uppenbart att ett certifikat, elevtillstånd eller behörighets
bevis skall återkallas,
11. mål i vilket saken är uppenbar.
Denna lag träder i kraft den I juli 1987.
2 Förslag till
Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
Härigenom föreskrivs att 10 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha följande lydelse.
JuU 1986/87:29
Nuvarande Ivdelse
Föreslagen lydelse
10 §
Ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, varigenom mål anhängiggöres, och det som hör fill den skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasattes. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.
Underrättelse enligt första stycket behövs ej,
/. om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättelse är onödig eller
2. om det kan befaras att under rättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet.
Ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, varigenom mål anhängiggörs, och det som hör till den skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.
Underrättelse enligt första stycket behövs ej,
1. om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis,
2. om underrättelse annars är uppenbart onödig eller
3. om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.
Motionen JuU 1986/87:29
I motion 1986/87:Jul22 hemställs alt riksdagen avslår proposition 1986/ 87:113 såvitt avser förslaget lill lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en utvidgning av länsrätternas möjligheter att handlägga skattemål utan medverkan av nämndemän, alltså med en lagfaren domare ensam. För närvarande är en länsrätt domför med en lagfaren domare ensam bl. a. vid avgörande av mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 2 500 kr. Enligt förslaget höjs beloppsgränsen till 5 000 kr.
I propositionen föreslås vidare att de allmänna förvaltningsdomstolarna och försäkringsdomstolarna får ökade möjligheter att avstå från skriftväxling med sökandens eller klagandens motpart (s. k. kommunikation) i de fall där talan inte bifalls.
Förslagen i propositionen tar sikte på i första hand de enklare skattemålen. Ändringarna beräknas medföra bl. a. att handläggningstider hos domstolarna blir kortare och att länsskattemyndighelerna får mer tid för komplicerade mål.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1987.
Ensamdomarkompetens i skattemål
Länsrätt är enligt huvudregeln i 17 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Från huvudregeln finns i 18 § vissa undantag. Bl. a. är länsrätten domför med en lagfaren domare ensam om målet rör ändring av taxerad inkomst med högst 2 500 kr. I propositionen föreslås att denna beloppsgräns höjs till 5 000 kr.
Beloppsgränsen höjdes senast är 1982, dä frän I 000 kr. lill 2 500 kr.
Såsom utskottet i andra sammanhang anfört är lekmannamedverkan i domstolarna av stort värde av flera skäl. Emellertid måste inte minst av rationaliseringsskäl domförhetsreglerna påverkas av målens svårhetsgrad varvid enklare mål bör kunna avgöras i en mindre sammansättning. Den nu ifrågavarande regeln kan ses som ett uttryck för ett sådant synsätt. I sammanhanget vill utskottet erinra om att tingsrätt i princip är domför med en lagfaren domare ensam om tvisteföremålets värde uppgår lill högst ett halvt basbelopp (12 050 kr.). Utskottet anser att det kan finnas skäl för en basbe-loppsanknulen gräns för ensamdomarkompetens också för länsrätternas del. Denna fråga bör övervägas närmare i lämpligt sammanhang. I avvaktan härpå är det ett naturligt led i ratipnaliseringssfrävandena att anpassa den nuvarande beloppsgränsen till inträffade förändringar av penningvärdet. Utskottet har ingenting att invända mot den föreslagna beloppsgränsen. Utskottet vill samtidigt understryka vikten av atl mål om laxerad in-
komst handläggs med nämndemän när målets beskaffenhet påkallar det JuU 1986/87:29
även om det beloppsmässigt faller inom området för ensamdomarkompe-
lensen.
Utskottet tillstyrker med hänvisning till det anförda förslaget i propositionen i här aktuell del.
Kommunikation i förvaltningsdomstolarna
För de allmänna förvaltningsdomstolarnas och försäkringsdomstolarnas del regleras frågorna om kommunikation i 10 och 18 §§ förvaltningsprocesslagen (1971 :291). Som huvudregel stadgas att ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling varigenom mål anhängiggörs skall tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Vidare skall varje part ha fåll kännedom om del som tillförts målet genom annan än honom själv och ha fått tillfälle att yttra sig över det innan målet avgörs. Undantag från skyldigheten att kommunicera medges, såvitt nu är av intresse, om det är uppenbart att talan ej kan bifallas eller att underrättelse är onödig. Enligt vad som uppges i propositionen har det från domstolshåll nu framförts att kravet på uppenbarhet (uppenbarhetsrekvisitet) medverkat till bristande enhetlighet i tillämpningen och till att kommunikation i vissa fall måste äga rum trots att det inte är sakligt motiverat.
Det avgörande för kommunikationsfrågan bör, enligt vad föredragande statsrådet uttalar i propositionen, vara om någon ändring till motpartens nackdel kommer att ske eller ej. Det kan med den utgångspunkten synas alltför långtgående, anför han, att kräva alt det skall vara uppenbart att talan inte skall bifallas för att rätten skall få avstå från kommunikation. I propositionen föreslås därför att uppenbarhetsrekvisitet slopas och att del avgörande för frågan om en inlaga skall kommuniceras eller ej blir domstolens bedömning av om det finns anledning att bifalla sökandens talan; domstolen skall få avstå från kommunikation om det saknas anledning anta att talan kommer att bifallas.
I motion 122 yrkas avslag på propositionen i denna del. Enligt motionären underlättar länsskattemyndighetens yttrande till domstolen — som blir en följd av kommunikationen — för den skattskyldige att argumentera för sin sak. Det är därför av stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt atl besvär i skaltemål även fortsättningsvis kommuniceras i samma utsträckning som hittills, anförs det i motionen.
Huvudregeln om kommunikation, som gäller såväl för de
allmänna dom
stolarna och förvaltningsdomstolarna som för andra myndigheter, bottnar i
en grundläggande princip för svensk rättskipning, nämligen all ingen skall
dömas ohörd. Från denna huvudregel görs undantag huvudsakligen i såda
na fall där kommunikation inte behövs för att tillgodose motpartens intres
sen. Det kan således enligt utskottets mening inte heller i förvaltningsdom
stolarna komma i fråga alt i de lägen som är aktuella i detta lagstiftnings
ärende underlåta kommunikation om talan till någon del bifalls fill förfång
för en enskild motpart. Detta innebär att ett slutligt ställningstagande till
frågan om kommunikation ofta kommer att ske först när målet eljest är
klart för avgörande. Kommunikation kommer då att vara alternativet till ett ,
omedelbart avgörande i sak. En förutsättning är då att det befintliga pro- JuU 1986/87:29 cessmaterialet är sådant att domstolen kan anses ha uppfyllt den utredningsskyldighet som enligt 8 § förvaltningsprocesslagen åvilar domstolen.
Utskottet vill i detta sammanhang betona — särskilt mot bakgrund av vad som anförs i motion 122 — att det åligger förvaltningsdomstolarna att se fill att varje mål blir tillräckligt utrett. Domstolen är också skyldig att vara parten behjälplig genom att anvisa hur utredningen bör kompletteras. Utskottet delar inte de farhågor om bristande utredning som synes ligga till grund för avslagsyrkandet i motion 122.
Även om utskottet inte har några principiella invändningar mot regeringens förslag vill utskottet ändå understryka att förslaget tar sikte på enklare skaltemål. Det kan också tillämpas på andra mål av okomplicerad natur. Vad däremot gäller mål av mer omfattande eller invecklad beskaffenhet får det, enligt utskottets mening, som regel antas vara en förutsättning för att domstolens utredningsskyldighet skall anses uppfylld att motparten beretts tillfälle att yttra sig. Detsamma torde rent allmänt kunna sägas också för många fall där det överklagade beslutet saknar motivering eller är knapphändigt motiverat. I sammanhanget vill utskottet erinra om justitieombudsmannens uttalande i beslut den 5 februari 1987 (dnr 2520-1983) alt domstolarna i skattemålen noga måste överväga behovet av varje remiss. Tillämpningen såväl av huvudregeln om kommunikation som av undantagsreglerna får således inte ske rutinmässigt utan först efter övervägande i varje enskilt fall. I linje med vad som framhålls i propositionen (s. 12) bör tillämpningen av undanlagsreglerna sålunda ske på ett försiktigt och nyanserat sätt.
Utskottet anser att det är angeläget att alla möjligheter tas till vara för att öka effektiviteten vid handläggningen av bl. a. skattemålen med den självklara begränsningen att rationaliseringsåtgärderna inte får medföra några risker för den enskildes rättssäkerhet. Det föreliggande förslaget uppfyller enligt utskottets uppfattning dessa krav. Utskottet tillstyrker med avslag pä motionen bifall till propositionen även i denna del.
Utskottets hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ensamdomarkompetens i skattemål
att riksdagen antar det genom proposition 1986/87:113 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1971 ;289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
2. beträffande kommunikation i förvaltningsdomstolarna
att riksdagen med avslag på motion 1986/87;Jul22 antar det genom propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Stockholm den 28 april 1987
På justitieutskottets vägnar
Karin Ahrland -,
Närvarande: Karin Ahrland (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Hans Pettersson i JuU 1986/87:29 Helsingborg (s), Helge Klöver (s), Gunilla André (c), Ulla-Britt Åbark (s), Sven Munke (m), Arne Svensson (m), Birthe Sörestedt (s), Elving Andersson (c), Bengt-Ola Ryttar (s), Eva Johansson (s), Göran Ericsson (m), Lars Sundin (fp) och Sven-Olof Nordlund (s).
Reservation
Kommunikation i förvaltningsdomstolarna
Sven Munke (m), Arne Svensson (m) och Göran Ericsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "i denna del" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att risk finns att förslaget i propositionen medför att särskilt taxeringsmålen blir bristfälligt utredda. En skattskyldig som besvärar sig över en taxering har nämligen oftast inle den sakkunskap som finns hos länsskailemyndigheten eller länsrätten. Argumentationen i besvären kan således vara mindre väl utvecklad och ha brister som framgår först när en jämförelse kan göras mellan besvären och taxeringsintendentens yttrande. Detta yttrande underlättar alltså för den skattskyldige att argumentera om han väljer att vidhålla besvären samtidigt som det därigenom blir möjligt för domstolen att avgöra om utredningsskyldigheten uppfyllts. Det är således av stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt att besvär i skattemål även fortsättningsvis kommuniceras i samma utsträckning som nu. Utskottet avstyrker därför bifall till propositionen i nu aktuell del.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande kommunikation i förvaltningsdomstolarna alt riksdagen med bifall till motion 1986/87:Jul22 avslår det genom propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Svenskt Tryck Stockholm 1987