Finansutskottets betänkande
1986/87:3
om redogörelse i budgetpropositionen för
fördelningspolitiska konsekvenser
FiU
1986/87:3
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet en motion från allmänna motionstiden
1986 vari begärs att regeringen regelbundet i budgetpropositionen skall
lämna en redogörelse för olika hushålls ekonomiska situation samt för hur
olika åtgärdsförslag påverkar hushåll och regioner. Utskottet anser i likhet
med motionärerna att det är angeläget att regeringen redovisar ett rättvisande
underlag inför behandlingen av åtgärdsförslag i riksdagen. Utskottet
anger i betänkandet några av de fördelningspolitiska studier som gjorts under
senare år. Det material som tagits fram i dessa sammanhang bör kunna tjäna
som underlag för att belysa hushållens ekonomiska situation. Utskottet
pekar även på vissa metodologiska svårigheter i sammanhanget. På sikt bör
det emellertid vara möjligt, anser utskottet, att göra sammanställningar över
hushållens ekonomiska situation och regelbundet redovisa dessa för riksdagen.
Regeringen bör därför, i budgetpropositionen eller i andra propositioner
där åtgärdsförslag presenteras, allteftersom tillförlitliga mätmetoder
utvecklas redovisa de fördelningspolitiska effekterna av dessa förslag,
framför allt effekterna av förändringar i skatte- och transfereringssystemen.
Utskottet föreslår att vad utskottet anför med anledning av motionen bör
ges regeringen till känna.
Motionen
1985/86:Fi717 av förste vice talman Ingegerd Troedsson m.fl. (m), vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär att konsekvenserna för hushåll och
regioner av olika statliga stödåtgärder, skatteregler m.m. belyses i samband
med budgetpropositionens avlämnande, varvid redogörelse också bör ges för
den ekonomiska situationen för olika hushållstyper.
I budgetpropositionen och i andra propositioner läggs ofta förslag med
ekonomiska konsekvenser för enskilda medborgare. I motion Fi717 anförs
att dessa förslag alltför sällan åtföljs av uppgifter om hur den ekonomiska
situationen för berörda hushåll påverkas av förslagen. Inte heller brukar det
finnas några uppgifter eller någon diskussion om hur redan befintliga stöd,
subventioner eller regler påverkar välfärden eller fördelningen på t.ex. olika
regioner.
Motionärerna redovisar ett antal fördelningspolitiska studier som utförts
för den s.k. ESO-gruppen (expertgruppen för studier i offentlig ekonomi). 1
1 Riksdagen 1986187. 5 sami. Nr3
Enligt motionärerna har varken redogörelser eller analyser av dessa studier
redovisats i budgetpropositionen eller i andra propositioner. Detta har i
många fall enligt motionärerna medfört att regeringen vidtar åtgärder som
leder fel. Motionärerna redovisar i motionen några exempel på detta.
För att få ett rättvisande underlag för besluten i riksdagen är det därför
enligt motionärerna angeläget att regeringen framför allt i samband med
budgetpropositionens avlämnande fortlöpande redogör för konsekvenserna
för hushåll och regioner av olika statliga stödåtgärder, normer eller
skatteregler. Samtidigt bör redogörelse ges för den ekonomiska situationen
för olika hushållstyper som en- och tvåföräldersfamiljer med vanliga
inkomster och olika antal barn, pensionärer med olika ATP och KBT,
ensamstående med olika inkomster och hyror m.m.
Utskottet har under behandlingen av motionen haft hearings med företrädare
för statistiska centralbyrån (SCB) och expertgruppen för studier om den
offentliga sektorn (ESO).
Utskottet
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget att regeringen
redovisar ett rättvisande underlag för behandlingen av olika åtgärdsförslag i
riksdagen. Likaså är det av stor vikt att regeringen fortlöpande redogör för
hur olika åtgärder och regler påverkar hushåll, företag och regioner.
Studier av fördelningseffekter av den allmänna ekonomiska utvecklingen
och av olika politiska förslag eller beslut görs i många sammanhang.
Statistiska centralbyrån (SCB) genomför omfattande undersökningar som
allmänt belyser hushållens ekonomiska situation uppdelade på hushållstyper,
kön, ålder, yrke etc. Inom ramen för offentliga utredningar har vissa
studier utförts som direkt belyser effekterna av olika förslag och förändringar
i regelsystemet. Dessa undersökningar har emellertid varit begränsade till ett
par variabler. Inom regeringskansliet studeras även de fördelningsmässiga
effekterna av olika förändringar av skatter, bidrag och avgifter i samband
med budgetarbetet.
Inom SCB görs varje åren undersökning av hushållens inkomster (HINK).
Det är en urvalsundersökning som visar inkomsternas fördelning på bl.a.
hushållstyper, kön, ålder, yrke och socialekonomisk grupp. Dessutom
genomför SCB varje år sedan 1974 en undersökning av människornas
levnadsförhållanden i Sverige (ULF), där man försöker mäta flera aspekter
på välfärden såsom t.ex. boendeförhållanden, arbetsförhållanden, utbildning,
fritid, hälsa, sociala kontakter, trygghet och säkerhet. SCB gör också
inkomst- och förmögenhetsfördelningsundersökningar (IoF) samt folk- och
bostadsräkningen (FoB) som båda är s.k. totalundersökningar. Vidare görs
intermittent urvalsundersökningar om hushållens utgifter (HUT) för att
mäta den privata konsumtionen. Tillsammans utgör dessa undersökningar
ett viktigt basmaterial för att studera ekonomiska fördelningseffekter av
politiska åtgärder.
Riksrevisionsverket (RRV) gör varje år en taxeringsstatistisk undersökning
av vilken framgår bl.a. hur skatter, avdrag och avgifter fördelar sig på
olika individer. Inom ramen för RRV:s förvaltningsrevision har de samlade
FiU 1986/87:3
effekterna av skatter, bidrags- och avgiftssystem belysts (det s.k. SABAprojektet).
Inom den s.k. ESO-gruppen har ett 30-tal studier utförts av forskare och
utredare. I dessa belyses fördelningsfrågor, fördelningen av de disponibla
inkomsterna och den privata konsumtionen samt utnyttjandet av den
offentliga konsumtionen. I flera av rapporterna tas ett bredare perspektiv än
vad som är vanligt i fördelningspolitiska studier. Detta gäller t.ex. de som
behandlar olika hushålls utnyttjande av offentliga tjänster.
Ett arbete för att utveckla en beräkningsmodell för fördelningsstudier
påbörjades i början av 1980-talet inom dåvarande budgetdepartementet.
Modellen utvecklades successivt och redovisades i en departementsstencil,
Fördelningsstudier som underlag för regeringsbeslut (Ds Fi 1983:8). I
rapporten beskrevs metodiken vid studier av fördelningseffekter av olika
förslag till åtgärder samt diskuterades det pågående utvecklingsarbetet.
Modellen hade vissa begränsningar, bl.a. förutsattes samtliga hushåll bo i
hyresrättslägenheter och andra inkomster än av lön eller pension beaktades
inte. Utvecklingsarbetet har därefter fortsatt, och vissa uppdrag har lämnats
till SCB med anledning härav.
I sin anslagsframställning för treårsperioden 1987/88-1989/90 redovisar
SCB sitt fördelningsmodellprojekt vars syfte är att beskriva fördelningseffekter
av reformer. Detta modellarbete har bedrivits sedan år 1982. En viktig
arbetsuppgift i projektet har varit att på olika sätt — datatekniskt och
innehållsmässigt — tillrättalägga de statistiska mikromaterialen så att de blir
bättre lämpade som modellbefolkningar för effektstudier. En tidsseriedatabas
har skapats för att ge ett riktigt deskriptivt bakgrundsmaterial. Särskilda
dataprogram har utvecklats för att med hjälp av en mikrodator enkelt
beräkna effekten på disponibel inkomst m.m. för vissa typhushåll av
förändringar i skatte- och bidragsregler. I planerna ligger också att göra
representativa effektstudier för hela populationen eller olika delgrupper
inom populationen.
Av vad utskottet redovisat framgår att förutsättningar finns att regelbundet
redovisa hur förändringar i skatte- och transfereringssystemet påverkar
fördelningen av inkomsterna för olika typer av hushåll och individer. Det
finns dock klara metodologiska begränsningar. Det material som för
närvarande samlas in tillåter inte en nedbrytning på regioner. För detta krävs
större urval eller att totalundersökningar används. De totalundersökningar
som nu görs innehåller endast ett begränsat antal variabler som kan användas
i detta sammanhang. Exempelvis saknas för närvarande förutsättningar att
belysa s.k. förmögenhetseffekter av förändringar i skatte- och subventionsregler
eller av ändringar i regleringar av skilda slag. Ytterligare en svårighet
är att materialet hinner bli några år gammalt innan det publiceras. Detta
innebär självfallet en allvarlig begränsning när det gäller att belysa effekterna
av framlagda åtgärdsförslag. Modeller för aktualisering av statistiken
utvecklas för närvarande, men dessa måste med nödvändighet bygga på
schablonmässiga antaganden. Det bör också nämnas att indirekta effekter
och effekter av beteendeförändringar sannolikt är alltför komplicerade att
beräkna och därför inte kan belysas med denna typ av undersökningar. Till
detta kommer att det kan vara förenat med vissa svårigheter att specificera
FiU 1986/87:3
ett s.k. noll-alternativ med vilket jämförelse görs.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det t.ex. inom SCB finns ett
omfattande deskriptivt bakgrundsmaterial, som kan tjäna som underlag för
att belysa hushållens ekonomiska situation. På sikt bör det därför vara
möjligt att göra sådana sammanställningar och regelbundet redovisa dessa
för riksdagen. Regeringen bör därför i budgetpropositionen eller i andra
propositioner, där åtgärdsförslag lämnas, allteftersom tillförlitliga mätmetoder
utvecklas redovisa de fördelningspolitiska effekterna av dessa förslag,
framför allt effekterna av förändringar i skatte- och transfereringssystemen.
Vad utskottet nu anfört med anledning av motion Fi717 bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av motion 1985/86:Fi717 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om redovisning
av fördelningspolitiska studier.
Stockholm den 4 november 1986
På finansutskottets vägnar
Arne Gadd
Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars
Tobisson (m), Bo Södersten (s), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Lars
De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Hans
Petersson i Hallstahammar (vpk), Hans-Eric Andersson (s), Hugo Hegeland
(m), Rolf Kenneryd (c) och Stina Eliasson (c).
FiU 1986/87:3
gotab Stockholm 1986 11670
4