Finansutskottets betänkande
1986/87:25

om offentlig upphandling m.m.

FiU

1986/87:25

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande tio motioner rörande frågor om den
offentliga sektorns effektivitet och konkurrenssituation och om offentlig
upphandling.

Utskottet har senast hösten 1986 (FiU 1986/87:1) behandlat frågor med
liknande innebörd. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning och avstyrker
samtliga här aktuella motionsyrkanden.

Följande reservationer och särskilda yttranden har avgivits av företrädare
för moderata samlingspartiet, folkpartiet, centern och vänsterpartiet kommunisterna.

Reservationer:

- Offentliga sektorns effektivitet. Konkurrens mellan privat och offentlig
sektor (m, fp)

- Lagreglering av kommunal upphandling (m)

- Enhetlig redovisning (m, fp)

- Offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads- och regionalpolitiken
(c)

Särskilda yttranden:

- Offentliga sektorns effektivitet. Konkurrens mellan privat och offentlig
sektor (c)

- Offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads- och regionalpolitiken
(vpk)

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet följande motioner från allmänna
motionstiden 1987:

1986/87:Fi223 av Anna Wohlin-Andersson och Marianne Karlsson (c)

Avveckling av löntagarfonderna, m.m., i vad avser yrkande 4,

1986/87:Fi501 av Bengt Westerberg m.fl. (fp)

Statistik om offentlig och privat produktion, m.m.,

1986/87:Fi502 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m, c)

Redovisning av den kommunala egenregiverksamheten,

1 Riksdagen 1986187.5 sami. Nr 25

1986/87:Fi503 av Erik Hovhammar m.fl. (m, c, fp)

De statliga affärsverkens konkurrensutsatta verksamhet,

1986/87:Fi504 av Ing-Marie Hansson m.fl. (s)

Tillämpningen av upphandlingsförordningen,

1986/87:Fi505 av Gunnel Jonäng och Gunnar Björk i Gävle (c)

Översyn av upphandlingsförordningen,

1986/87:Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m)

Offentlig upphandling samt åtgärder för konkurrens och mot monopol,

1986/87:Fi508 av Rune Rydén (m)

Konkurrensen mellan privata och offentligägda företag,

1986/87:Fi509 av Lars Leijonborg (fp)

En effektivare offentlig sektor,

1986/87:Fi801 av Christer Eirefelt m.fl. (fp)

Generellt frisläpp av investeringsfonderna, m.m., i vad avser yrkandena 6
och 7.

Motionerna

Den offentliga sektorn. Effektivitet och konkurrens

1986/87:Fi501 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari — med hänvisning till
motiveringen i motion 1986/87: K210 - yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om behovet av statistik och forskning om jämförelser
mellan privata och offentliga producenter m.m.,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om valfrihet och konkurrens inom den offentliga sektorn
och återkommer med förslag som främjar enskilda initiativ,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om servicekuponger.

1986/87:Fi503 av Erik Hovhammar m.fl. (m, c, fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts angående avyttring av affärsverkens konkurrensutsatta
verksamhet eller ett avskiljande av densamma från affärsverkens verksamhet,

2. att riksdagen uttalar att de affärsdrivande verken inte får utnyttja sin
monopoliserade verksamhet i syfte att vinna fördelar på de konkurrensutsatta
delarna av affärsverkens verksamhet.

1986/87:Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av de olika förhållanden
som påverkar konkurrensen mellan offentlig verksamhet och privata företag
i syfte att skapa möjlighet för en omprövning av den offentliga verksamheten
genom bl.a. avregleringar och avmonopoliseringar.

FiU 1986/87:25

1986/87: Fi508 av Rune Rydén (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en allsidig översyn av de olika förhållanden sorn påverkar konkurrensen
mellan privata och offentliga företag.

1986/87 :Fi509 av Lars Leijonborg (fp) vari yrkas

1. att riksdagen ansluter sig till huvudlinjerna i det handlingsprogram för
högre kvalitet och större effektivitet inom den offentliga sektorn som
presenteras i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär en samlad översyn av förutsättningarna
att effektivisera den offentliga sektorn genom samverkan med privata
företag,

3. att riksdagen hos regeringen begär att försöksverksamhet med s.k.
servicekuponger (vouchers) genomförs på något område,

4. att riksdagen beslutar att hemställa att regeringen utfärdar en för
statliga myndigheter gällande generell bestämmelse att all verksamhet som
kan bedrivas på entreprenad skall bli föremål för offertförfarande,

5. att riksdagen i händelse av bifall till föregående yrkande beslutar att
minska myndighetsanslagen för budgetåret 1987/88 med sammanlagt
500000000 kr. enligt en fördelning som finansutskottet får fastställa.

1986/87:Fi801 av Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari — med hänvisning till
motiveringen i motion 1986/87:N330 - yrkas

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i

motionen sägs om att bryta de offentliga monopolen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i

motionen sägs om ökad konkurrens i den offentliga sektorns upphandling.

Lagreglering av kommunal upphandling

1986/87:Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagreglering av den
kommunala upphandlingen i enlighet med vad som anförts i motionen.

Enhetlig redovisning

1986/87:Fi502 av Kenth Skårvik m.fl (fp, m, c) vari yrkas att riksdagen uttalar
att regeringen bör verka för en enhetlig redovisning för den kommunala
egenregin.

1986/87:Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en enhetlig redovisning av den kommunala egenregiverksamheten.

Offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads- och
regionalpolitiken

1986/87:Fi223 av Anna Wohlin-Andersson och Marianne Karlsson (c) vari —
med hänvisning till motiveringen i motion 1986/87:A466 - yrkas

FiU 1986/87:25

4. att riksdagen beslutar att vid större statliga beställningar skall 10 % av
beställningsvolymen komma mindre företag i avfolkningskommunerna till
godo.

1986/87:Fi504 av Ing-Marie Hansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändrad
tillämpning av upphandlingsförordningen.

1986/87:Fi505 av Gunnel Jonäng och Gunnar Björk i Gävle (c) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av upphandlingsförordningen
enligt motionens intentioner,

2. att riksdagen hos regeringen begär att även Gävleborgs län inräknas i de
övriga Norrlandslänen till vilka en ökad del av upphandlingen läggs ut,

3. att riksdagen hos regeringen begär att en decentraliserad upphandling
inom försvaret utreds.

Utskottet

I tio motioner från den allmänna motionstiden behandlas vissa frågor
rörande den offentliga upphandlingen, den offentliga sektorns effektivitet
och konkurrenssituation. Motioner med identiska eller liknande yrkanden
behandlades senast av utskottet i betänkandena FiU 1985/86:15 om vissa
anslag till civildepartementet och i FiU 1986/87:1 om offentlig upphandling.

Offentliga sektorns effektivitet. Konkurrens mellan privat och
offentlig sektor

I motionerna Fi501 (fp), Fi503 av Erik Hovhammar m. fl. (m, fp, c), Fi507 av
Lars Tobisson m.fl. (m), Fi508 av Rune Rydén(m), Fi509 av Lars
Leijonborg (fp) samt Fi801 av Christer Eirefeltm. fl. (fp) krävs åtgärder för
att förbättra effektiviteten i den offentliga sektorn och samtidigt ge konsumenterna
en större valfrihet vad gäller de tjänster som i dag produceras av
det offentliga. De medel som anges i motionerna för att uppnå dessa mål är
främst följande:

- avskaffa de offentliga monopolen och specialregleringarna inom ett
flertal områden

- avveckla skattelagstiftning om statsbidrag som diskriminerar privat
verksamhet

- pröva val mellan egen regi om entreprenad på samma sätt som val mellan
olika entreprenörer

- utnyttja avgiftsfinansiering i ökad utsträckning

- inrikta fördelningspolitiska åtgärder mot att omfördela köpkraft i stället
för att tillhandahålla subventionerade tjänster, exempelvis genom att
införa s. k. servicekuponger.

I motion Fi501 föreslås att resurser avsätts för att genomföra systematiska
kartläggningar av enskilda alternativ till delar av den nuvarande offentliga
produktionen och att en jämförande analys görs mellan privata och offentliga
producenter.

FiU 1986/87:25

I motion Fi508 begärs en allsidig översyn av de olika förhållanden som
påverkar konkurrensen mellan privata och offentliga företag.

Utöver de medel som här angivits för att öka effektiviteten i den offentliga
sektorn föreslås i motion Fi509 att regeringen utfärdar en generell bestämmelse
för myndigheterna innebärande att all verksamhet som kan bedrivas
på entreprenad skall bli föremål för offertförfarande. Motionären menar att
man därigenom redan för budgetåret 1987/88 kan minska myndighetsanslagen
med 500milj. kr.

Utskottet vill inledningsvis erinra om det förnyelsearbete som pågår inom
den offentliga sektorn. I en skrivelse till riksdagen år 1985 angav regeringen
tre områden som särskilt viktiga i detta arbete. De var för det första en
förbättring av servicen och valfriheten, för det andra en förstärkning av
rättssäkerheten för den enskilde samtidigt som åtgärder bör vidtas för att
förenkla nuvarande regelsystem och för det tredje en effektivisering av
samspelet mellan regeringen och dess myndigheter samt mellan kommunerna
och landstingen.

I januari 1986 lade regeringen fram ett förslag till ny förvaltningslag
(prop. 1985/86:80). Förslaget godkändes av riksdagen (KU 1985/86:21, rskr.
202). Den nya lagen är ett led i strävandena att fördjupa och stärka
rättssäkerheten och förbättra servicen i förvaltningen. Viktiga inslag är nya
regler om snabb och enkel handläggning, om myndigheternas serviceskyldighet
och om enklare och effektivare omprövning av felaktiga beslut.

I februari 1987 föreslog regeringen vissa åtgärder för en mer effektiv
ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99). I denna proposition
föreslås bl.a. att innan föreskrifter beslutas skall kostnader och övriga
effekter bedömas för staten, kommunerna och den privata sektorn. Det
föreslås vidare att försöksverksamheten med treåriga budgetramar drivs
vidare. Myndigheterna ges också vidgad rätt att utforma sin egen organisation.
I propositionen konstateras att denna typ av styrning förutsätter en
förstärkt och förbättrad uppföljning av myndigheternas verksamhet. Förslag
lämnas i propositionen om hur detta skall ske.

När det gäller statistik och initiering av forskning om privata alternativ till
offentlig produktion, som efterfrågas i motion Fi501, vill utskottet erinra om
verksamheten inom ramen för expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
(ESO). ESO har bl.a. till uppgift att medverka till studier inom det område
som nämns i motionen. Det kan i detta sammanhang nämnas att i en av dessa
studier - Sociala avgifter. Problem och möjligheter inom färdtjänst och
hemtjänst (DsFi 1985:11) — diskuteras bl.a. möjligheterna att utnyttja
servicekuponger i anslutning till den offentliga tjänsteproduktionen.

Som nämnts har utskottet i tidigare betänkanden behandlat yrkanden med
motsvarande innebörd som i här aktuella motioner (se t.ex. FiU 1986/
87:1 s. 4—6). I dessa betänkanden framhålls att den offentliga sektorn
självklart måste ta till vara de utvecklingsmöjligheter som erbjuds av idéer
och impulser från verksamheter i icke-offentlig regi. En väl fungerande
offentlig sektor är i själva verket en avgörande förutsättning för en
framgångsrik välfärdspolitik. Det underströks emellertid att tjänster som
vård, omsorg och utbildning måste fördelas efter behov och inte efter
inkomst. Det betonades att främst de fördelningspolitiska aspekterna i större

FiU 1986/87:25

utsträckning än vad som beaktats i motionerna måste få avgöra i vad mån den
nuvarande produktionen i den offentliga sektorn skall kunna ske utanför
denna sektor. Utskottet finner inte anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande.
Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet motionerna
Fi501, Fi503, Fi507 yrkande 1, Fi508, Fi509 och Fi801 yrkandena 6 och 7.

Lagreglering av kommunal upphandling

Den offentliga upphandlingen omsatte år 1986 drygt 140 miljarder kronor,
varav kommunerna svarade för 60 miljarder kronor.

I maj 1986 gavs en ny upphandlingsförordning (1986:366) ut och den
följdes i juni samma år av nya föreskrifter (1986:612) samt råd och
kommentarer till förordningen (RRV 1986-06-26). Den nya förordningen
utgör ett förenklat och mer lättillgängligt regelverk i jämförelse med den
tidigare förordningen. Sakinnehållet är i allt väsentligt oförändrat.

Kommunförbundets styrelse beslöt år 1973 att rekommendera samtliga
kommuner att anta ett reglemente med anvisningar som utarbetats av
förbundet. Reglementet är anpassat till reglerna för den statliga upphandlingen.
En översyn av reglementet ägde rum i september 1983.

Det bör uppmärksammas att varken den statliga upphandlingsförordningen
eller kommunförbundens motsvarande rekommendation till regler för
upphandling avser val av regiform utan endast reglerar formerna för
upphandlingsförfarandet efter det att beslut om upphandling fattats. Det bör
även framhållas att dessa bestämmelser reglerar upphandlingen för statliga
myndigheter resp. kommunala förvaltningar men inte för företag ägda av stat
eller kommun.

I motion Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m) anförs att den kommunala
upphandlingen liksom den statliga bör regleras i lag. Upphandlingsärenden
är ofta av mycket komplicerad natur, varför möjligheterna att påtala avsteg
från upphandlingsreglementet kan vara små. För lagreglering talar också den
kommunala upphandlingens växande betydelse för den ekonomiska aktiviteten
i Sverige. Att kommunerna lagstiftningsvägen åläggs att följa klara regler
för inhämtande av anbud har också betydelse för främjande av frihandel och
konkurrens. Motionärerna framhåller att vid översyn av upphandlingsreglerna
för den offentliga sektorn bör övervägas, om inte reglerna för upphandling
av tjänster bör ges något större omfattning.

Utskottet vill med anledning av förslaget i motionen att lagreglera den
kommunala upphandlingen anföra följande.

Vid behandlingen av propositionen angående riktlinjer för den offentliga
upphandlingen (prop. 1973:73, FiU 1973:27) godtog riksdagen de i propositionen
angivna riktlinjerna, vilket innebar att regeringen inte skulle reglera
den kommunala upphandlingen. De flesta kommuner och landsting har i dag
anslutit sig till kommunförbundens rekommendation till upphandlingsregler.
Regering och riksdag följde sålunda upphandlingskommitténs
(SOU 1971:88) förslag att inte lagreglera kommunernas upphandling. Motivet
till detta var att en lagreglering skulle innebära ett intrång i den
kommunala självstyrelsen samtidigt som man ansåg att såväl praktiska som
tekniska skäl talade mot en sådan lösning.

FiU 1986/87:25

Enligt utskottets mening är motiven för att avstå från en lagreglering av
den offentliga upphandlingen alltjämt giltiga. Utskottet avstyrker därför
motion Fi507 yrkande 3.

Enhetlig redovisning

I motionerna Fi507 av Lars Tobisson m.fl. (m) och Fi502 av Kenth Skårvik
m.fl. (fp, m, c) anförs att konkurrensen mellan privata företag och offentlig
sektor skulle avsevärt stärkas om den kommunala egenregiverksamheten ges
en enhetlig redovisningsform, som både utvisar de faktiska kostnaderna och
andelen egenregi- resp. entreprenadverksamhet. Den senare typen av
uppgifter bör återfinnas i kommunens årsredovisning. Uppgifter om de
kommunala kostnaderna för egenregiverksamheten bör enligt motionärerna
kompletteras med redogörelse för vilka redovisningstekniska principer som
använts. Redovisning av egenregiverksamheten ger företag och allmänhet en
väsentlig information. I motion Fi502 framhålls att en grov uppskattning
visar att värdet av den företagskonkurrerande egenregin ligger på ca
40 miljarder per år. Då inkluderas ändå bara varor och tjänster som privata
företag normalt tillhandahåller. Sjukvård, skolväsende etc. ingår inte.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är en fördel om den
kommunala egenregiverksamheten redovisas på ett enhetligt sätt. Vid
behandlingen hösten 1986 (FiU 1986/87:1 s. 6) av likalydande yrkanden som
de nu aktuella anförde utskottet att det inom kommunförbunden pågick ett
utvecklingsarbete vars målsättning var att skapa förutsättningar för en
enhetligare och enklare kommunal redovisning. Detta arbete har nu
slutförts, och ett förslag till en enhetlig finansiell redovisning av kommunernas
verksamhet (Redovisning för kommuner och landsting. Svenska Kommunförbundet
och Landstingsförbundet september 1986) har under hösten
1986 tillställts kommuner och landsting. Härtill kan tilläggas att ett arbete
med att förbättra redovisningen av investeringsverksamheten inom kommunerna
pågår. De förbättrade redovisningsrutinerna bör kunna bilda utgångspunkt
för en enhetlig redovisning av egenregiverksamheten.

Utskottet finner mot denna bakgrund inte anledning för riksdagen att göra
ett uttalande med den innebörd som anges i motionerna. Motionerna Fi507
yrkande 2 och Fi502 avstyrks sålunda.

Offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads- och
regionalpolitiken

I tre motioner begärs en översyn av upphandlingsförordningen för att
möjliggöra att offentlig upphandling kan utnyttjas som styrmedel i arbetsmarknads-
och regionalpolitiken.

I motion Fi223 av Anna Wohlin-Andersson och Marianne Karlsson (c)
krävs att vid större statliga beställningar skall 10 % av beställningsvolymen
komma mindre företag i avfolkningskommuner till godo. I motionerna Fi504
av Ing-Marie Hansson m.fl. (s) och Fi505 av Gunnel Jonäng och Gunnar
Björk i Gävle (c) hävdas att det otillfredsställande läget på arbetsmarknaden
och regionala obalanser motiverar en ändring av upphandlingsförordningen.

FiU 1986/87:25

I motionerna framhålls särskilt att vid arbetsmarknadspolitiskt stöd måste
den egna regionens arbetskraft tas till vara. Vidare föreslås att den
prioritering av de fyra nordligaste länen som görs i upphandlingsförordningen
utvidgas till att omfatta även Gävleborgs län.

Det kan i vissa fall, som också påtalas i motionerna, finnas anledning att
överväga om den offentliga upphandlingen kan användas i regionalpolitisk!
eller sysselsättningspolitiskt syfte. Det ankommer emellertid på regeringen
att göra de vidare bedömningar av ett upphandlingsärende som går utöver
vad principen om affärsmässighet vid upphandling tillåter. Detta framgår av
bestämmelserna för statlig upphandling. Det är enligt utskottets mening
olämpligt att statliga myndigheter åläggs att göra bedömningar av politisk
natur. Att hävda något annat vore att kräva att de politiska besluten skall
kunna åsidosättas av lokala förvaltningar.

Som nämns i motionerna framgår det av förarbetena till upphandlingsförordningen
(prop. 1973:73 s. 57) att myndigheterna inom ramen för gällande
upphandlingsbestämmelser bör medverka till att en ökad del av upphandlingen
läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Detta innebär att
Norrlandsföretagen skall ges företräde vid anbud som bedöms likvärdigt med
annat företags anbud. Av riksrevisionsverkets promemoria Bestämmelser
för statlig upphandling (RRV juli 1986 s. 5) framgår även att den upphandlande
myndigheten bör medverka till att de mål som statsmakterna ställt upp
för samhällets utveckling uppnås. Även i de fall regeringen inte utfärdat
särskilda bestämmelser har det därför i förordningens förarbeten förutsatts
att myndigheten underställer regeringen upphandlingsärenden som uppenbart
är av väsentlig betydelse med hänsyn till sådana mål.

Utskottet vill i detta sammanhang understryka att utländska upphandlingsmarknader
är av stor betydelse för svensk export och därigenom för
sysselsättningen inom landet. Det är därför av avgörande betydelse att de
internationella avtal som träffats inom t. ex. GATT om internationell
konkurrens vid statlig upphandling respekteras.

Utskottet anser att det inte finns anledning att begära en översyn av
upphandlingsförordningen enligt de riktlinjer som anges i här aktuella
motioner. Motionerna Fi223 yrkande 4, Fi504 och Fi505 avstyrks av
utskottet.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande den offentliga sektorns effektivitet

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:Fi501, 1986/87:Fi503, 1986/
87:Fi507 yrkande 1, 1986/87:Fi508, 1986/87:Fi509 och 1986/87:Fi801
yrkandena 6 och 7,

2. beträffande lagreglering av kommunal upphandling
att riksdagen avslår motion 1986/87:Fi507 yrkande 3,

3. beträffande enhetlig redovisning

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:Fi502 och 1986/87:Fi507
yrkande 2,

FiU 1986/87:25

4. beträffande offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads-
och regionalpolitiken

att riksdagen avslår motionerna 1986/87:Fi223 yrkande 4, 1986/
87:Fi504 och 1986/87:Fi505.

Stockholm den 23 april 1987
På finansutskottets vägnar
Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson (m),
Christer Nilsson (s), Rune Rydén (m), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp),
Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Kjell A. Mattsson (c),
Hans Petersson i Hallstahammar (vpk), Arne Kjörnsberg (s), Marianne
Carlström (s), Rolf Kenneryd (c) och Lennart Alsén (fp).

Reservationer

1 .Offentliga sektorns effektivitet. Konkurrens mellan privat
och offentlig sektor (mom. 1)

Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson
(m) och Lennart Alsén (fp) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”Utskottet vill” och
på s. 6 slutar med ”och 7” bort ha följande lydelse:

I motionerna FiSOl, Fi503, Fi507, Fi508, Fi509 och Fi801 framhålls att
staten måste leva upp till de i en marknadsekonomi nödvändiga principerna
om fri konkurrens och fri upphandling. Utskottet delar till fullo denna
uppfattning. Företagssektorn har under de senaste decennierna trängts
tillbaka och företagsklimatet har successivt försämrats. Samtidigt har den
offentliga sektorn vuxit sig allt starkare, vilket bl.a. inneburit att förvaltningar
och offentligägda företag fått en privilegierad ställning gentemot den
privata sektorn.

1987 års långtidsutredning (LU-87) behandlar i ett särskilt avsnitt alternativa
finansieringssätt och organisationsformer för den offentliga sektorn. I en
bilaga till utredningen — Bilaga 25 till LU-87: Kommuner i förändring -framhålls att en grundfråga i förnyelsen är hur den kommunala servicen skall
produceras. Fyra alternativ anges: (1) genom befintlig, men effektiviserad
kommunal organisation, (2) med inslag av medborgarmedverkan i den
kommunala organisationen, (3) genom halvoffentlig verksamhet (föreningsdrift,
kooperativ) och (4) genom privatisering.

Även problemet med den låga eller nästan obefintliga produktivitetstillväxten
i den offentliga sektorn behandlas inom ramen för LU-87. Exempel
på åtgärder för att förbättra produktiviteten i denna sektor förs fram i bilaga
21 till utredningen - Offentlig sektor - produktivitet och effektivitet -.

I denna bilaga anges bl.a. följande möjliga organisationsförändringar i
syfte att befrämja produktiviteten.

FiU 1986/87:25

- I den offentliga sektorn integreras beställar- och producentfunktionerna,
dvs. det är samma beslutsfattare som beställer en viss tjänst och som
svarar för produktionen av denna. För att effektivisera produktionen bör
man i ökad utsträckning separera beställarrollen från producentrollen.
Detta kan ske genom entreprenadupphandling eller genom att infordra
anbud från flera myndigheter som får konkurrera om uppdraget.

- Uppföljningen av produktionen är för närvarande ofta bristfällig. Det
säger sig självt att man inte kan styra produktivitetsutvecklingen om man
varken vet hur produktionsvolymen utvecklas eller hur resursförbrukningen
förändras. Det är därför viktigt att metoder utvecklas och
instrument skapas för en kontinuerlig utvärdering av verksamhetens
resultat.

- I offentlig verksamhet saknas ofta motivation att effektivisera produktionen.
Personalen bör bli delaktig i det resultat som den varit med om att
skapa. Detta kan uppnås när möjligheterna för löneförhöjningar för de
offentliganställda i högre grad än tidigare görs beroende av produktivitetens
utveckling i respektive verksamhet.

- Detaljstyrningen hindrar myndigheter att agera fritt och självständigt.
Med bättre mått på verksamhetens resultat behövs inte detaljstyrning för
att förhindra att de anslagna medlen används till annat än de avsedda
ändamålen. Med ökat ansvar bör följa en strävan att organisera verksamheten
effektivt.

- Konkurrensen är av mycket stor betydelse för att pressa kostnader och
frammana god kvalitet. Myndigheter och privata företag bör därför ges
möjlighet att på lika villkor konkurrera med varandra.

- I utredningen framhålls att här angivna åtgärdsförslag kräver omfattande
organisationsförändringar. Som också påpekas i motion Fi501 finns
emellertid inte särskilt mycket empirisk kunskap om de nya organisationsformernas
effekter.

Den syn på de rådande problemen i den offentliga sektorn som redovisas i
LU-87 stämmer väl överens med den bild av utvecklingen i denna sektor som
ges i här aktuella motioner.

Utskottet vill mot denna bakgrund framhålla att åtgärder måste vidtas för
att främja konkurrens och frihandel. De offentliga monopolen måste brytas
och ge utrymme för fri konkurrens inom den offentliga sektorn, samtidigt
som rådande etableringshinder och olikformiga konkurrensvillkor måste
undanröjas. Vidare bör kommunerna öka sin entreprenadverksamhet.
Därigenom undviks att enskilda företag undanhålls en för deras del viktig och
växande marknad samtidigt som infrastrukturen i många kommuner kan
förbättras.

Här angivna åtgärder för att möjliggöra en konkurrens mellan privat och
offentlig sektor skall även ses som en del av de åtgärder som krävs för en
förnyelse av den offentliga sektorn. Utskottet vill i detta sammanhang
hänvisa till den översiktliga sammanfattning av åtgärder, som redovisades i
en reservation till utskottets betänkande FiU 1986/87:1 (s. 10—11) av
representanter för moderata samlingspartiet och folkpartiet. I denna reservation
framhölls bl.a. följande:

FiU 1986/87:25

- Monopol och specialregleringar bör avskaffas inom ett flertal områden
som t.ex. arbetsförmedling, post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och
transporter.

- Statsbidrag och skattelagstiftning som diskriminerar privat verksamhet,
t.ex. Lex Pysslingen, bör avskaffas.

- Den offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan
entreprenad och egen regi som används för val mellan olika entreprenörer.
Syftet bör vara att göra den offentliga produktionen mer konkurrensutsatt
och konkurrensmedveten.

- Oklara och missvisande kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet
och konkurrensutsatt verksamhet, dålig åtskillnad mellan
upphandlande och producerande funktioner m.m. måste försvinna.

- Möjligheterna att genom MBL stoppa seriösa entreprenörer måste
undanröjas.

- En plan för utförsäljning av statliga bolag m.m. bör utarbetas.

- Särskilda åtgärder bör vidtas för att stimulera offentliganställda att ta
över verksamheter som lämpar sig för konkurrens på marknaden.

- Fördelningspolitiska åtgärder bör i större utsträckning inriktas på att
omfördela köpkraft och skapa konsumtionsmöjligheter, inte att tillhandahålla
en viss tjänst hos en viss producent.

- Avgiftsfinansiering bör förekomma i ökad utsträckning för att öka
konsumentstyrningen och möjliggöra resurstillskott till angelägna områden.

Till denna uppräkning av åtgärder kan tilläggas att vad gäller systematiska
kartläggningar av befintliga enskilda alternativ och jämförelser mellan
privata och offentliga producenter är statistiken i dag ej tillräckligt utbyggd.
Forskningen bör intensifieras inom detta område.

Vad utskottet anfört med anledning av här aktuella motioner bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den offentliga sektorns effektivitet
att riksdagen med anledning av motionerna 1986/87:Fi501, 1986/
87:Fi503, 1986/87:Fi507 yrkande 1, 1986/87:Fi508, 1986/87:Fi509 och
1986/87: Fi801 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

2. Lagreglering av kommunal upphandling (mom. 2)

Lars Tobisson, Rune Rydén och Filip Fridolfsson (alla m) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”Utskottet vill” och
på s. 7 slutar med ”yrkande 3” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att den Kommunala upphandlingen
liksom den statliga bör regleras i lag. Som näringsfrihetsombudsmannen
har påtalat i ett antal uppmärksammade kommunala upphandlingsärenden
ger en lagreglering bättre skydd än nuvarande ordning med upphandlingsreglemente.
I det senare fallet kan överträdelser beivras endast med
kommunalbesvär.

FiU 1986/87:25

I samband med en lagreglering av den kommunala upphandlingen bör,
som motionärerna framhåller, en översyn göras av upphandlingsreglerna för
den offentliga sektorn vad gäller upphandling av tjänster. Offertgivning på
tjänstesektorn kan kräva betydande arbetsinsatser av anbudsgivarna, varför
det i vissa fall kan vara berättigat med ersättning.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet motion Fi507 yrkande

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande lagreglering av kommunal upphandling

att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Fi507 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Enhetlig redovisning (mom. 3)

Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson
(m) och Lennart Alsén (fp) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”Utskottet delar”
och slutar med ”avstyrks sålunda” bort ha följande lydelse:

Utskottet är av samma mening som motionärerna att konkurrensen mellan
privata företag och offentlig sektor skulle stärkas avsevärt om den kommunala
egenregiverksamheten ges en enhetlig redovisning, som regelbundet
publicerades i kommunernas årsredovisningar.

Även ur såväl skatte- som konkurrenssynpunkt är det viktigt att den
kommunala egenregiverksamheten ges en enhetlig redovisningsform som
utvisar de faktiska kostnaderna. Sker inte detta är riskerna betydande att
egenregiverksamheten fortsätter år efter år utan att upphandlingsalternativet
prövas.

Utskottet föreslår mot denna bakgrund att all kommunal egenregiverksamhet
och kostnaden härför noga redovisas varje år. Kommunerna bör
därvid redovisa de redovisningstekniska principer som tillämpas vid beräkning
av de totala kostnaderna för egenregiverksamheten. Genom en sådan
redovisning ges företag och allmänhet möjligheter att få en uppfattning om
kostnaderna för olika verksamheter i kommunal egenregi och jämföra dessa
med kostnader vid entreprenad. Kommunerna bör även åläggas att med
jämna mellanrum gå ut på den öppna marknaden och ta in anbud på den
verksamhet som drivs i egen regi.

Utskottet anser det angeläget att regeringen i sina överläggningar med
kommunförbunden och kommunerna kraftigt understryker vikten av att få
till stånd en enhetlig redovisning av egenregiverksamheten. Vad utskottet
här anfört med anledning av motionerna Fi502 och Fi507 yrkande 2 bör ges
regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande enhetlig redovisning

att riksdagen med anledning av motionerna 1986/87:Fi502 och 1986/
87:Fi507 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

FiU 1986/87:25

4. Offentlig upphandling sorn styrmedel i arbetsmarknads- och
regionalpolitiken (mom. 4)

Kjell A. Mattsson och Rolf Kenneryd (båda c) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ”Det kan” och
slutar med ”av utskottet” bort ha följande lydelse:

Samtidigt som vissa storstadsområden — exempelvis Storstockholm — har
en mycket god och inom vissa sektorer en närmast överhettad arbetsmarknad
har utvecklingen i glesbygdsregionerna varit starkt negativ. I själva verket
har sedan den socialdemokratiska regeringen tillträdde den regionala
obalansen kraftigt förstärkts. Utskottet måste därför konstatera att detta är
en utveckling som går stick i stäv mot regionalpolitikens mål.

Utskottet anser att statliga myndigheter och kommuner framgent, mot
bakgrund av vad som här anförts, bör kunna utnyttja upphandling som
regional- och sysselsättningspolitiskt medel. Därvid bör också övervägas
inom vilka områden det är lämpligt att lokala och regionala företag tar över
kommunal egenregiverksamhet. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla
att det faller inom myndigheternas ansvarsområde att inom angivna ramar
uppfylla de mål för regionalpolitiken som uppställts av regering och riksdag.

Utskottet delar mot denna bakgrund uppfattningen att det bör göras en
översyn av upphandlingsförordningen. Vad utskottet här anfört med anledning
av motionerna Fi223, Fi504 och Fi505 bör ges regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads-
och regionalpolitiken

att riksdagen med anledning av motionerna 1986/87:Fi223 yrkande 4,
1986/87:Fi504 och 1986/87:Fi505 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Den offentliga sektorns effektivitet. Konkurrens mellan
privat och offentlig sektor

Kjell A. Mattsson och Rolf Kenneryd (båda c) anför:

I flera av de motioner som behandlas under detta avsnitt begärs åtgärder för
att på olika områden stimulera en fri konkurrens mellan privat och offentlig
verksamhet genom att öka utnyttjandet av entreprenader i den offentliga
verksamheten. Vår uppfattning är dock att stora delar av nuvarande service
även framgent kommer att utföras av kommunerna själva. Den befintliga
verksamheten måste emellertid självklart förbättras genom en löpande
effektivisering av den kommunala organisationen.

Vi delar uppfattningen att det vore till fördel om kommunerna ökade
entreprenadverksamheten. Vi anser att kommunerna redan i dag har denna
möjlighet och i stor utsträckning också utnyttjar entreprenader för att
bedriva en effektiv och gentemot kommuninvånarna väl avpassad service -

FiU 1986/87:25

verksamhet. Några direktiv eller riktlinjer för hur denna verksamhet bör
bedrivas i kommunerna är därför enligt vår mening inte behövliga. Kommunerna
eftersträvar att anpassa sin service till medborgarnas behov och
resurser. Detta kräver en flexibel organisation, och det är därför ofta
lämpligt att utnyttja det lokala näringslivets resurser t.ex. genom entreprenaduppdrag.

2. Offentlig upphandling som styrmedel i arbetsmarknads- och
regionalpolitiken

Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anför:

Den regionala utvecklingen har under de senaste åren accentuerat en
utveckling som innebär att vissa regioner utarmas på ung arbetskraft medan
andra regioner överhettas med åtföljande bostadsbrist och andra problem.

Enligt min mening är det viktigt att motverka folkomflyttningar och
utarmning av redan drabbade regioner genom att försöka skapa arbetstillfällen
i dessa regioner, vilket ju för övrigt är regionalpolitikens mål.

Ett bidrag till att fullfölja dessa regionalpolitiska målsättningar är att låta
den offentliga upphandlingen i högre grad än hittills ske inom landet och i
regioner där en offentlig beställning kan få stor betydelse. Det skulle kunna
leda till att en ökande andel av produktionen utförs inom landet i stället för
att importeras.

FiU 1986/87:25

I % ■