Finansutskottets betänkande
1986/87:2

om finansieringen av statens investeringar och
om införande av kapitalbudgetredovisning

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet två motioner som väckts under
allmänna motionstiden och som tar upp principerna för den statliga
budgetredovisningen. Motionärerna vill bl.a. att man undersöker om inte ett
återinförande av kapitalbudgetredovisningen skulle ge ett bättre underlag
för ekonomiska beslut. I den ena motionen diskuteras också frågan om
finansieringsformerna för Vattenfalls investeringar.

Utskottet avstyrker motionerna.

Motionerna

1985/86:Fi714 av Birgitta Hambraeus (c), vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär utredning om återinförande av
kapitalbudget i statens räkenskaper,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om konsekvenserna av de
statliga verkens olika sätt att finansiera investeringar.

1985/86:Fi715 av Ove Karlsson och Inger Hestvik (s), vari yrkas att riksdagen
begär att regeringen ser över metoderna för att redovisa statens utgifter och
inkomster så att de kan ge bättre underlag för ekonomiska beslut.

Utskottet

I motion Fi715 hävdas att den statliga budgetredovisningen inte är anpassad
till dagens ekonomiska förhållanden som kännetecknas av en snabbt växande
statsskuld, stora budgetunderskott och ett negativt statligt sparande. Under
sådana omständigheter är det av stor vikt att få korrekta uppgifter om hur
omfattande statens investeringar är i förhållande till statens totala upplåning.

Det kan man få, hävdar motionärerna, endast om utgifter för den löpande
verksamheten särskiljs från investeringsutgifter som ger avkastning på längre
sikt. Motionärerna anser också att förändringar i statens förmögenhetsställning
bör redovisas på ett adekvat sätt. Ett exempel på att så inte sker är,
enligt deras mening, redovisningen av realiserade kursförluster på statens
utlandsupplåning. Dessa förluster som under senare år varit betydande har
belastat budgetens utgiftssida trots att de saknar samband med den löpande

budgeten. Däremot kan de ha en viss betydelse för statens förmögenhets- 1

FiU

1986/87:2

1 Riksdagen 1986187.5 sami. Nr2

ställning. För att man skall kunna få fram ett bättre underlag för ekonomiska
beslut bör nuvarande redovisningspraxis ändras, hävdar motionärerna. I
samband därmed bör distinktionen mellan driftbudget och kapitalbudget på
nytt införas.

Även i motion Fi714 tas frågan om ett återinförande av kapitalbudgetredovisningen
upp. Motionären framhåller att det vore intressant att undersöka
om ett återinförande av kapitalbudgeten kunde hjälpa oss att få en riktigare
uppfattning om Sveriges ekonomiska ställning.

Utskottet får med anledning härav framhålla följande. Budgetåret 1980/81
slopades uppdelningen av statsbudgeten i en driftbudget och en kapitalbudget.
Den tidigare särredovisningen var betingad av att man ansåg att alla
förändringar i statens produktiva förmögenhet skulle redovisas öppet på
kapitalbudgeten. Denna budget, vars utgifter således motsvarades av
ökningen i statens avkastningsbara tillgångar, skulle i princip vara lånefinansierad.
Driftbudgeten, som täckte de löpande utgifterna och oräntabla
investeringarna, skulle däremot vara skatte- och avgiftsfinansierad. Beroende
på konjunkturläget kunde driftbudgeten över- eller underbalanseras. Sett
över en längre tidsperiod borde den dock vara balanserad.

Särredovisningen av statens löpande utgifter och kapitalutgifter kom efter
hand att framstå som mindre intressant. Uppmärksamheten riktades i stället
på balansen mellan statens samlade inkomster och utgifter, eftersom även
kapitalbudgetens utgifter hade stor konjunkturpolitisk betydelse. Tillväxten
i statens produktiva förmögenhet blev därmed inte längre utslagsgivande för
det statliga upplåningsbehovet. Det grundades i stället på bedömningar av
budgetunderskottets inverkan på samhällsekonomin vid varje tillfälle. I
praktiken kom därigenom både drift- och kapitalbudgeten att finansieras på
samma sätt, dvs. med skatter och med lån. Uppdelningen dem emellan
ansågs inte längre tillgodose något meningsfullt syfte. Det visade sig med
tiden också svårt att upprätthålla en klar skiljelinje mellan räntabla och
icke-räntabla investeringar, dvs. mellan de investeringsutgifter som skulle
föras över kapital- resp. driftbudgeten.

Såsom framhålls i de båda motionerna är det av intresse att få belyst även
andra ekonomiska samband än de som går att utläsa ur statsbudgeten med
nuvarande redovisningsprinciper. Av denna anledning redovisas sedan lång
tid tillbaka ett antal specialundersökningar i kompletteringspropositionen,
vilka är avsedda att ge en mer fullständig bild av statsbudgeten och dess
återverkningar. Av dessa är långtidsbudgeten den äldsta och mest omfattande.
I takt med de växande budgetunderskotten har i dessa sammanhang ökad
uppmärksamhet kommit att ägnas åt faktorer som är avgörande för
automatiken i statsbudgeten. I anslutning till långtidsbudgeten lämnas en
sådan översikt. Numera redovisas där också statsbudgetens utgifter uppdelade
på realekonomiska kategorier, varvid åtskillnad görs mellan utgifter för
konsumtion, investeringar, transfereringar och finansiella transaktioner. I
kompletteringspropositionen återges också en balansräkning för staten,
vilken kan användas till att bl.a. belysa förändringar av det bokförda värdet
av statens nettoförmögenhet. Slutligen vill utskottet i detta sammanhang
också nämna att riksgäldsfullmäktige i en bilaga till budgetpropositionen
(prop. 100, bil. 17.1) redovisar sina beräkningar av anslaget räntor på

FiU 1986/87:2

statsskulden, och att de i det sammanhanget också belyser hur statsskuldräntorna
fördelar sig över åren om utgifterna periodiseras till de perioder de
kostnadsmässigt tillhör.

Med hänsyn till att dessa specialstudier i betydande utsträckning tillgodoser
motionärernas synpunkter anser utskottet att behov inte föreligger av en
allmän översyn av formerna för redovisningen av statens utgifter och
inkomster. Till saken hör också att nuvarande redovisningsprinciper inte
tillämpats tillräckligt länge för att en utvärdering skall kunna ske.

Självklart utgör det sagda inget hinder för att redovisningstekniska
skevheter av det slag som påtalas i motion Fi715 rättas till. Den i motionen
kritiserade metoden för redovisning av realiserade kursförluster på utlandslån
har även utskottet satt i fråga vid upprepade tillfällen, senast i
betänkandet FiU 1984/85:36. Utskottet framhöll därvid följande:

Att valutaförluster över huvud taget tas upp i dessa sammanhang kan också
diskuteras utifrån redovisningsmässiga principer. Enligt nuvarande praxis
bokförs valutaförluster i samband med att utlandslån omsätts och ersätts med
nya lån. Valutaförlusterna får visserligen till följd att utlandsskuldens
bokförda värde i svenska kronor ökar, men de inverkar inte på statens
löpande utgifter och inkomster. Däremot minskar de löpande ränteutgifterna
när ett lån ersätts av ett annat med fördelaktigare villkor. En sådan faktisk
förbättring döljs emellertid bakom den skenbara försämring som valutaförlusterna
ger på våra löpande betalningar. Redovisningen av valutaförlusterna
kan t.o.m. ge det felaktiga intrycket att det är ofördelaktigt för Sverige att
förtidsinlösa lån för att byta ut dem jnot lån med fördelaktigare villkor.

Utskottet har mot denna bakgrund tidigare ifrågasatt de nuvarande
principerna för redovisningen. Det är därför med tillfredsställelse som
utskottet noterar att riksgäldskontoret för närvarande håller på att se över
denna fråga i samråd med andra berörda myndigheter. Enligt utskottets
mening är det angeläget att frågan snabbt får en lösning.

Slutsatserna av denna översyn har redovisats i en promemoria om statsskuldens
värdering och riksgäldskontorets redovisning på statsbudgeten av vissa
ränteutgifter och valutaförluster/valutavinster. Promemorian överlämnades
till regeringen den 10 april 1986. Av de alternativa redovisningsmetoder som
behandlas i den har fullmäktige inte funnit någon som har så bestämda
fördelar att fullmäktige varit beredda att förorda den framför nuvarande
system. Regeringen har därefter överlämnat promemorian till riksrevisionsverket
och uppdragit åt verket att utreda möjligheterna att utforma
redovisningen av valutaförluster/valutavinster på ett sådant sätt att dessa
fr.o.m. budgetåret 1987/88 inte påverkar statsbudgeten samt konsekvenserna
av alternativa omräkningstidpunkter. Verket skall också se över redovisningsformerna
för ränteutgifter för statsskuldväxlar. RRV skall redovisa sitt
uppdrag till regeringen under hösten 1986. Med hänsyn till de angivna
omständigheterna och vad utskottet tidigare anfört (FiU 1984/85:36) finns
det enligt utskottets mening inte anledning för riksdagen att nu begära att
regeringen vidtar några ytterligare åtgärder.

I motion Fi714 begärs också en utredning av vilka konsekvenser som
uppkommer på grund av att de statliga verken har olika sätt att finansiera sina

FiU 1986/87:2

investeringar. Vad motionären närmast åsyftar är att Vattenfall i motsats till
vissa andra affärsdrivande verk erhåller medel över statsbudgeten även för
sina förräntningsbara investeringar. Enligt motionären gynnas Vattenfall av
att erhålla investeringsmedel direkt från skattebetalarna.

Utskottet får med anledning härav framhålla följande. Sedan några år
tillbaka har först televerket och därefter SJ, luftfartsverket och postverket
givits möjlighet att finansiera sina fullt förräntningsbara investeringar på den
öppna marknaden eller via riksgäldskontoret. Motsvarande möjlighet har
ännu inte givits Vattenfall.

Vattenfall har emellertid i ett brev till regeringen nyligen lagt fram förslag
om ett nytt system för ekonomisk styrning av verket. Enligt förslaget bör
statsmakternas avkastningskrav på verket i fortsättningen i stort motsvara
vad som skulle ha gällt vid drift i aktiebolagsform. Vad beträffar frågan om
upplåningsformerna anser Vattenfall att det är angeläget att en marknadsanpassning
kan skapas och upprätthållas. Man bör därför försöka åstadkomma
former för finansieringen som ger följsamhet mot kapitalmarknadens
villkor.

Med sitt förslag, som är dagtecknat den 28 augusti 1986, vill alltså
Vattenfall i likhet med vissa andra affärsverk få till stånd mer marknadsanpassade
former för den ekonomiska styrningen av verksamheten. Motionärens
önskemål om mer enhetliga finansieringsformer för affärsverken
kommer alltså upp till prövning av regeringen utan särskilt initiativ från
riksdagens sida.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Fi714 och Fi715.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande återinförande av en kapitalbudgetredovisning

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Fi714 yrkande 1 och 1985/
86:Fi715,

2. beträffande finansieringen av statens investeringar
att riksdagen avslår motion 1985/86:Fi714 yrkande 2.

Stockholm den 21 oktober 1986
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s),
Christer Nilsson (s), Nils G. Åsling (c), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson
(s), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s),
Hans Petersson i Hallstahammar (vpk), Arne Kjörnsberg (s), Hugo Hegeland
(m), Rolf Kenneryd (c) och Marianne Carlström (s).

FiU 1986/87:2

Särskilt yttrande

FiU 1986/87:2

Finansieringen av statens investeringar
Nils G. Åsling och Rolf Kenneryd (båda c) anför:

De statliga verken har i ökad utsträckning kommit att vända sig till
kapitalmarknaden för finansiering av investeringar. Detta nödvändiggör en
översyn av tillämpad praxis i redovisningen av verkens förräntningsbara
investeringar för att klargöra skilda finansieringsvägar. Detta bör vara
möjligt att uppnå utan att på nytt upprätta särskild kapitalbudget, som
föreslås i motion Fi714.