Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Förslag till riksdagen
1985/86:6

Skrivelse från talmanskonferensen med
överlämnande av ett från 1983 års JO-utredning Förslag

inkommet betänkande JO-ämbetet — En översyn 1985/86:6

(SOU 1985:26)

Talmanskonferensen får härmed överlämna 1983 års JO-utrednings betänkande
JO-ämbetet — En översyn (SOU 1985:26).

Stockholm den 9 oktober 1985
Ingemund Bengtsson

1 Riksdagen / 985/86. 2 sami. Nr 6

Statens offentliga utredningar

1985:26

Riksdagen

JO-ämbetet

En översyn

Betänkande avgivet av
1983 års JO-utredning
tillsatt av riksdagen
Stockholm 1985

Till riksdagens talmanskonferens

På uppdrag av riksdagen den 1 december 1982 tillsatte talmanskonferensen
den 9 februari 1983 en utredning med uppgift att verkställa en
översyn av JO-ämbetet.

Som ledamöter i utredningen utsågs den 17 mars 1983 riksdagsledamöterna
Karin Ahrland, Gunnar Biörck i Värmdö, Bertil Fiskesjö, Yngve
Nyquist och Jörn Svensson samt ersättaren Ulla-Britt Åbark. I juni
1983 förordnades f.d. justitierådet Jan Ljungar till ordförande i utredningen.

Genom beslut den 20 juni 1983 förordnades hovrättsassessorn Lars
Hesser till sekreterare i utredningen och advokaten Catharina Markborn-Sörås
till biträdande sekreterare.

Utredningen har antagit namnet 1983 års JO-utredning.

Utredningen har efter remiss avgett yttranden, den 14 december 1984
över polisberedningens betänkande Anmälningar mot polismän (Ds Ju
1984:10) och den 11 januari 1985 över ett förslag av diskrimineringsutredningen
angående räckvidden av brottsbalkens bestämmelse om straff
för olaga diskriminering.

Kommittén överlämnar härmed betänkandet JO-ämbetet — En översyn
(SOU 1985:26).

I en fråga, som gäller antalet ombudsmän, har reservation avgetts av
ledamoten Jörn Svensson. I en annan fråga, angående talerätt för JO på
det kommunala området, har vidare särskilda yttranden avgetts av ledamöterna
Karin Ahrland och Bertil Fiskesjö. Även ledamoten Gunnar
Biörck har avgett särskilt yttrande.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i maj 1985
Jan Ljungar
Karin Ahrland
Bertil Fiskesjö
Jörn Svensson

/ Lars Hesser

Gunnar Biörck
Yngve Nyquist
Ulla-Britt Åbark

Catharina Markborn-Sörås

Innehåll

Utredningens förslag i huvuddrag 9

Författningsförslag 21

1. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen .... 21

2. Förslag till lag med instruktion för justitieombudsmannen 22

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn 38

4. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) . . 41

5. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen
(1971:291) 42

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl 43

7. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att
utöva veterinäryrket m. m. 45

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapitel 46

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig
anställning 46

10. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen . . 48

11. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 48

12. Förslag till lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister 48

13. Förslag till lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister

m. m 48

14. Förslag till lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande

av sluten psykiatrisk vård i vissa fall 49

15. Förslag till lag om ändring i besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk 49

1 Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande .... 51

1.1 Direktiven 51

1.2 Utredningsarbetets bedrivande 55

2 JO-ämbetets utveckling till och med år 1975 57

2.1 JO-ämbetets första 100 år 57

2.2 JO-reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967 58

2.3 1974 års regeringsform och riksdagsordning .... 60

6 Innehåll

3 1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m. . . 63

3.1 Inledning 63

3.2 Ämbetsansvarsreformen 64

3.3 1975 års JO-reform 66

3.4 Vissa efter den 1 januari 1976 genomförda ändringar i

disciplinlagstiftningen 68

4 Utvecklingen efter år 1975 71

4.1 JO:s arbetsuppgifter 71

4.2 JO:s befogenheter 72

4.3 Klagomålsprövningen m. m. 73

4.3.1 Ärendeutvecklingen och statistiska uppgifter . 73

4.3.2 Handläggningen av klagoärenden 77

4.4 Inspektions- och projektverksamheten 79

4.4.1 Inriktningen av JO:s inspektions- och projektverksamhet.
Statistik 79

4.4.2 Särskilt om rutininspektionernas genomförande 81

4.5 Upplysnings-och rådgivningsverksamheten m. m. . . 81

4.6 JO:s sanktionsåtgärder; kritiska uttalanden m. m. . . 83

4.7 JO:s beslut; JO:s ämbetsberättelse 85

4.8 KU:s granskning av JO:s verksamhet; JO-delegationen 87

4.9 Organisationen 89

4.10 Gällande instruktion och arbetsordning för JO-ämbetet 91

5 Vissa andra tillsynsorgan 95

5.1 Allmänt 95

5.2 Speciella tillsynsorgan 96

5.2.1 Justitiekanslern (JK) 96

5.2.2 Vissa övriga organ 99

6 Utländska förhållanden 105

6.1 Inledning 105

6.2 Vissa utländska ombudsmannainstitutioner m. m. . . 107

6.2.1 Förhållandena vid tiden för 1972 års JO utredning

107

6.2.2 Senare förhållanden 119

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JOämbetet
125

7.1 Reformkrav i riksdagen 125

7.2 Tjänsteansvarskommitténs förslag (Ds Ju 1983:7) . . 127

7.3 Militäransvarskommitténs förslag (SOU 1983:2) . . . 128

7.4 Polisberedningens betänkande om anmälningar mot polismän
(Ds Ju 1984:10) 129

7.5 Förslag rörande JO:s roll på hälso- och sjukvårdens område
130

7.6 Statskonsults utredning rörande JO-ämbetets administrativa
funktioner 131

Innehåll 7

7.7 Rapport från institutet för rättsinformatik vid Stockholms

universitet 132

7.8 Framförda synpunkter i övrigt 135

8 Utredningens överväganden 137

8.1 JO-ämbetets ändamål och inriktning. Inledande synpunkter
137

8.2 JO:s tillsynsområde. Tillsynens innehåll 143

8.2.1 Allmänt om tillsynsuppgifterna 143

8.2.2 Tillsynskretsen 144

8.2.3 Det kommunala området 148

8.2.4 Enskilda organ 149

8.2.5 Tillsynen på vissa andra områden .... 151

8.2.5.1 Polisområdet 151

8.2.5.2 ADB-området 154

8.2.5.3 Invandrare 155

8.3 Klagomålsprövningen m. m. 156

8.3.1 Allmänt 156

8.3.2 Tvåårsregeln 160

8.3.3 Skadeståndsutredning 161

8.3.4 Överlämnande 163

8.3.5 Handläggningen av klagoärenden. Beslutens utformning
165

8.4 Inspektions-och projektverksamheten 166

8.4.1 Tidigare JO-reformer 166

8.4.2 JK-utredningens överväganden 170

8.4.3 Allmänna synpunkter 172

8.5 Upplysnings-och rådgivningsverksamheten m. m. . . 174

8.6 Sanktionsbefogenheter. JO:s kritikrätt 177

8.6.1 Åtal och disciplinanmälan. JO:s praxis . . . 177

8.6.2 JO:s erinringar och kritiska uttalanden . . . 178

8.6.3 JO :s praxis, sedd i ett vidare perspektiv . . 179

8.6.4 JO:s sanktionsbehov 182

8.6.4.1 Straffpåföljder 182

8.6.4.2 Disciplinansvar m. m 185

8.6.5 Närmare om JO som åklagare 189

8.6.5.1 Åtal och förundersökning .... 189

8.6.5.2 Sekretess 199

8.6.6 Närmare om disciplinansvaret m. m. ... 203

8.6.6.1 Gällande ordning 203

8.6.6.2 Ärenden om yrkesbehörighet . . . 208

8.6.6.3 Utredningen hos JO; 21 § tredje stycket

JO-instruktionen 209

8.6.6.4 Anmälan till disciplinmyndighet . . 212

8.6.6.5 JO:s ställning i ärende hos disciplinmyndigheten
213

8.6.6.6 JO:s talerätt 215

8.6.6.7 Partsställningen hos domstolen . . 220

8.6.6.8 Delegationsfrågor 221

8 Innehåll

8.6.7 Kritik; vägledande uttalanden 223

8.7 Övriga befogenheter m. m 226

8.7.1 Allmänt 226

8.7.2 Framställningar om författningsändring m. m. 228

8.7.3 Särskilda befogenheter som diskuterats . . . 233

8.7.3.1 Rätt till tolkningsbesked .... 233

8.7.3.2 Övrigt 235

8.7.4 JO som remissorgan 239

8.8 Publicering av JO:s beslut m. m 239

8.8.1 Löpande publicering; ämbetsberättelsen . . 239

8.8.2 JO:s expeditioner; avgiftsfrihet huvudregeln . 241

8.9 Organisationen 242

8.9.1 Inledning 242

8.9.2 Organisationen efter 1975 års JO-reform. JO:s

arbetsbalanser 243

8.9.3 Chefsombudsmannens roll 245

8.9.4 Nackdelar med dagens organisation. Fördelar

med en ombudsman 245

8.9.5 Statskonsults rapport 248

8.9.6 Utredningens organisationsförslag. Delegation

av beslutanderätten i vissa ärenden .... 249

8.9.7 Vissa övriga delegationsfrågor m. m. ... 253

8.9.8 Justitieombudsmannabefattningen .... 255

8.9.9 JO:s handläggande tjänstemän 260

8.9.9.1 Rättschef 260

8.9.9.2 Byråchef 261

8.9.9.3 Föredragande 261

8.9.10 Den nya organisationens genomförande . . 263

8.10 JO:s roll i förhållande till riksdagen 265

8.10.1 Allmänt 265

8.10.2 Riksdagens årliga granskning av JO:s verksamhet
266

8.11 Författningsförslagen 269

8.11.1 Justitieombudsmannen 269

8.11.2 Justitiekanslern 271

Reservation och särskilda yttranden 273

Summary of the Committee ''s Proposals 281

Bilaga 1 PM upprättad inom JO-utredningen ang. talerätt

för JO på det kommunala området .... 293

Bilaga 2 Rapport av Statskonsult Administrationsutveck ling

AB: ”JO-ämbetets organisation” . . . 301

Utredningens förslag i huvuddrag

År 1975 beslöts viss reformering av JO-ämbetet. Man förutsatte redan då
att en utvärdering av reformen skulle ske sedan man vunnit tillräckliga
erfarenheter av den. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen i december
1982 att en översyn av JO-ämbetets verksamhet och organisation skulle
komma till stånd. Följande år tillsatte riksdagens talmanskonferens 1983
års JO-utredning med uppgift att göra denna översyn.

Direktiven för utredningen finns i konstitutionsutskottets betänkande
KU 1982/83:7. Betänkandet ställer inte upp några detaljerade direktiv
för uppdraget. Där anges i stället, att utredningen borde kunna förutsättningslöst
pröva både principiella frågor om ombudsmännens verksamhet
och frågor som har att göra med ämbetets organisation.

JO:s uppgifter

Riksdagen skall som folkets företrädare kunna bevaka hur myndigheter
och offentliga funktionärer tillämpar lagar och andra författningar.
Enligt regeringsformen har JO att på riksdagens vägnar utöva en sådan
kontroll. JO har alltså som riksdagens organ att vaka över rättssäkerheten
i samhället.

Rättssäkerheten beror i första hand på författningarnas innehåll och
på kvaliteten hos de myndigheter som har att tillämpa dem. Åtskilliga
regier har ställts upp och en rad åtgärder vidtagits för att trygga de
enskildas rättsskydd i förhållande till det allmänna. JO kan, om man så
vill, sägas vara en bland en mängd faktorer till skydd för rättssäkerheten
— det är den samlade effekten av dessa faktorer som avgör hur starkt
skyddet är.

Denna iakttagelse ger dock inte på något sätt anledning till att förringa
betydelsen av JO-institutionen i dagens samhälle. Enligt utredningens
mening är av stor vikt att medborgarna har tillgång till ett sådant övervakande
organ som JO-ämbetet, vilket står fritt från den offentliga
förvaltningen i övrigt (8.1). Just genom ämbetets fristående och oberoende
ställning och genom att det innehas av högt kvalificerade personer
kan det på ett effektivt sätt motverka fel i den offentliga verksamheten.

JO:s uppgift bör alltså vara att som ett extraordinärt organ vaka över
rättssäkerheten. Givetvis är det i de enskildas kontakter med myndigheter
och tjänstemän som kravet på rättssäkerhet gör sig särskilt gällande.
JO bör vara en riksdagens och folkets ombudsman till vilken var och en

Utredningens förslag i huvuddrag

kan vända sig när han anser att en myndighet eller en tjänsteman har
handlat felaktigt. JO:s uppgift bör vara att ta till vara de enskildas
intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas sida.

Denna uppgift för JO bör fullgöras främst efter två linjer. Dels bör JO
kunna ingripa mot redan begångna fel i den offentliga verksamheten.
Dels bör JO ha möjlighet att främst genom vägledande uttalanden förhindra
att fel uppstår.

Omfattningen av den offentliga verksamheten gör att JO inte har
möjlighet att fullgöra sin uppgift genom en fortlöpande och heltäckande
granskning av all offentlig verksamhet. JO bör ha i princip fria händer
när det gäller att välja vad som skall tas upp till prövning och vad
tillsynen skall riktas in på.

Tillsynsområdet

Under JO:s tillsyn står i dag — med några få undantag — alla statliga
och kommunala myndigheter och deras befattningshavare. Tillsynen
omfattar också alla andra som anförtrotts uppgifter att utöva myndighet,
såvitt avser denna deras verksamhet.

Utredningen har inte funnit anledning att föreslå någon förändring av
tillsynsområdet (8.2).

När det gäller det kommunala området har en viss ökning av tillsynen
skett under de senaste åren. Enligt utredningen är detta en riktig utveckling
och i betänkandet framhålles att man bör ytterligare intensifiera
tillsynen över sådana primärkommunala och landstingskommunala organ
som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning (8.2.3).

I betänkandet tas också upp frågan i vilken utsträckning JO bör öva
tillsyn på det privaträttsliga området, bl.a. när det gäller samhällsägda
företag (8.2.4). Utredningen har stannat för att inte föreslå någon utvidgning
av JO:s tillsyn, främst av hänsyn till en rad gränsdragnings- och
andra problem. I betänkandet framhålles också att den tillsyn som JO
redan nu utövar på detta område, och som bör bestå, dock tar sikte på
den mest centrala förvaltningsuppgift som kan tilldelas enskilda organ,
nämligen uppgiften att utöva myndighet över medborgarna.

Andra tillsynsfrågor berörs också, såsom om behovet av en särskild
invandrarombudsman, om granskning från JO:s sida av samtliga utredningar
rörande våld av polisman samt om JO:s tillsyn på ADB-området.
1 dessa delar lägger utredningen inte fram några förslag; beträffande
utredningens synpunkter i frågorna hänvisas till betänkandetexten
(8.2.5.1 —8.2.5.3).

Prövning av klagomål

JO verkar för närvarande främst genom att pröva anmälningar från
enskilda mot myndigheter och deras företrädare samt genom att vid
inspektioner och mera brett upplagda undersökningar — bl.a. i form av
s.k. projektverksamhet — granska myndigheternas praxis i olika hänseenden.

Prövningen av klagomål från enskilda har central betydelse (8.3). Den

Utredningens förslag i huvuddrag

förut nämnda principiella friheten för JO att bestämma inriktningen av
sin tillsyn bör utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen.
För den enskilde är av största betydelse att vägen till JO står
öppen. Klagomål bör inte avvisas endast för att JO skall hinna med
annan verksamhet. Det förekommer emellertid inte heller att klagomål
avvisas av sådana skäl. Tvärtom tillämpar JO en generös praxis, låt vara
att hans prövning givetvis blir mer eller mindre ingående beroende på
vad saken gäller. Det är i hög grad önskvärt att denna praxis består.

I betänkandet utvecklas utförligt utredningens syn på klagomålsprövningen
och vad som bör gälla för denna. Nu gällande regel om att JO inte
bör utreda förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden bör
bibehållas med vissa jämkningar (8.3.2 —8.3.3). Det framhålles såsom
angeläget att JO utnyttjar den möjlighet han redan nu har att överlämna
ärenden till annan myndighet så snart det är fråga om klagomål som
lämpligen kan handläggas där (8.3.4). Det föreslås att JO skall få rätt att
överlämna klagomål till Sveriges advokatsamfund när klagomålet rör
advokat som står under JO:s tillsyn.

Bredare undersökningar

Som nämnts utövar JO sin tillsyn också genom inspektions- och s.k.
projektverksamhet (8.4). Enligt utredningens mening bör antalet mera
rutinartade inspektioner begränsas i förhållande till nuläget. Utredningen
fäster däremot stor vikt vid mera ämnesinriktade inspektioner och s.k.
projektverksamhet. Genom större bredd i granskningen — av en viss typ
av myndigheter eller av ett visst lagstiftningsområde — kan JO inte bara
uppdaga vissa feltyper som kan drabba många utan också förebygga att
sådana feltyper uppstår.

Enligt utredningens mening bör verksamheten med sådana bredare
undersökningar intensifieras. Detta bör dock ej ske på bekostnad av
klagomålsprövningen. JO bör alltså ha resurser till sitt förfogande som
medger tillräckliga insatser på båda områdena.

Kritik. Vägledande uttalanden

Både klagomålsprövningen och inspektions- och projektverksamheten
kan ge JO anledning till kritiska eller mera allmänt vägledande uttalanden
(8.6.7). JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemännens handlande
är av stor betydelse. Denna befogenhet bör inte begränsas. Den bör
kunna utövas både i rättstillämpningsfrågor och i frågor av lämplighetskaraktär.
Någon skyldighet för befattningshavarna att rätta sig efter
JO-uttalanden finns i och för sig inte. Det är därför av största vikt att
JO:s beslut är väl underbyggda och kan övertyga genom sin sakliga
tyngd. Det har någon gång sagts att JO:s uttalanden under senare år
minskat i auktoritet. Utredningen har inte funnit belägg för detta. Tvärtom
är det tydligt att JO:s uttalanden efterlevs.

12 Utredningens förslag i huvuddrag

JO som åklagare

När det gäller JO:s möjlighet att ingripa mot redan begångna fel kan JO
för närvarande åtala sådana fel som utgör brott i tjänsten (8.6.4.1). JO
bör även i fortsättningen utöva en åklagarroll. Hans åtalsrätt bör på
samma sätt som nu omfatta varje typ av brott som begås i offentlig tjänst.

En fråga för sig är vilka fel i tjänsten som bör vara straffbara. Det har
emellertid inte varit en uppgift för utredningen att bedöma var gränserna
kring det straffbara området bör gå. Frågan om vad som bör anses
straffvärt är en vid fråga som inte kan bedömas enbart utifrån syftet att
tillgodose JO:s sanktionsbehov eller att eljest stärka JO:s auktoritet. I
betänkandet framhålles dock följande.

Bland brott i tjänsten är de av särskilt intresse som i brottsbalken (BrB)
betecknas som myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning.
Enligt 20:1 BrB kan den dömas för sådant brott ”sorn i myndighetsutövning
åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning gäller
för myndighetsutövningen” om gärningen ”för det allmänna eller någon
enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa”. Tjänsteansvarskommittén
har i ett betänkande (DsJu 1983:7) föreslagit åtskilliga
ändringar i paragrafen. I samband därmed har den kommittén också
gjort en analys av begreppet myndighetsutövning som mynnar ut i att
paragrafen redan i dag närmast borde läsas som om där stod att straffansvar
inträder när någon åsidosätter en offentligrättslig författning
(dvs. en sådan författning som reglerar det allmännas verksamhet) och
därigenom skapar förfång etc. för annan. I en proposition våren 1985
(prop. 1984/85:117) har regeringen sagt sig inte vilja närmare överväga
att s.a.s. förtydliga 20:1 BrB i enlighet med den nämnda analysen innan
JO-utredningens arbete slutförts. Samtidigt uttalas i propositionen, att
analysen torde bli av stort värde för den fortsatta rättstillämpningen.
Med den innebörd som tjänsteansvarskommittén anser att begreppet
myndighetsutövning har är möjligheten att tillämpa 20:1 BrB otvivelaktigt
mera vidsträckt än vad man möjligen föreställt sig i tidigare praxis.
Enligt utredningen bör man säkerställa att denna innebörd beaktas i
rättstillämpningen. Utredningens mening är därför, att lagstiftaren bör
auktorisera nämnda innebörd genom en lämplig omformulering av lagtexten
(8.6.4.1 — 8.6.4.2).

Beträffande JO:s roll som åklagare lägger utredningen fram åtskilliga
förslag (8.6.5). En huvudlinje i förslagen är att JO i sin brottsutredande
verksamhet skall omfattas av samma lagregler som åklagare i allmänhet.
Till dessa regler hör framför allt bestämmelserna i rättegångsbalken
(RB) om förundersökning. Dessa bestämmelser är avsedda att trygga
både den enskildes intresse av en allsidig och objektiv utredning och det
allmänna intresset av att brott kan beivras effektivt. De bör gälla även för
JO. Har JO inlett förundersökning och kommer han fram till att viss
person begått ett brott i tjänsten skall JO åtala denne om inte gällande
lagregler om åtalsunderlåtelse bör tillämpas. JO bör alltså, på samma
sätt som för närvarande, vara underkastad samma regler om åtalsplikt
(20:6 RB) och om åtalsunderlåtelse (20:7 RB) som de allmänna åklagarna.

Utredningens förslag i huvuddrag

En fråga för sig är om JO, när åtalsfrågan bedöms, bör ta hänsyn till
ett ev. önskemål hos den misstänkte om att få skuldfrågan prövad av
domstol. Tidigare ansågs JO böra göra det. Efter en ändring våren 1985
av reglerna i RB om åtalsunderlåtelse kan saken möjligen sägas ha
kommit i ett annat läge. 1 samband med ändringen förklarade lagstiftaren
att den omständigheten att den misstänkte begär åtal inte kan hindra
åtalsunderlåtelse. Nu liksom tidigare bör dock åtalsunderlåtelse komma
i fråga endast om det råder klarhet i skuldfrågan. Det bör därför normalt
inte bli aktuellt med åtalsunderlåtelse om den misstänkte bestrider
brottslighet. Gör den misstänkte det och begär åtal bör JO enligt utredningens
mening normalt också anställa åtal.

Utredningen redovisar synpunkter och rekommendationer också i
andra frågor som rör brottsutredningar hos JO och lägger även fram
vissa förslag, t.ex. om viss sekretess under förundersökning av hänsyn
framför allt till den misstänkte. I dessa delar hänvisas till betänkandetexten
(8.6.5.1 —8.6.5.2).

Disciplinansvar m. m.

Att fel i tjänsten inte utgör straffbart brott betyder inte att felet inte kan
beivras. För statstjänstemän och andra som omfattas av lagen om offentlig
anställning (LOA) gäller reglerna i den lagen om disciplinansvar och
om avstängning och avskedande. För kommunala tjänstemän finns bestämmelser
om disciplinansvar och avstängning i kollektivavtal (AB 84)
och om avskedande i anställningsskyddslagen (LAS). På både det statliga
och det kommunala området kan JO anmäla en tjänsteman till
vederbörande myndighet och begära att tjänstemannen åläggs disciplinpåföljd,
avstängs eller avskedas i anledning av tjänsteförseelse. På
LOA-området kan JO dessutom överklaga myndighetens beslut i saken
hos domstol.

JO har utnyttjat dessa regler endast i ringa omfattning. Detta kan
delvis ha berott på att reglerna inte utformats på ett helt tillfredsställande
sätt. Utredningen har därför funnit anledning att se över reglerna.

Utredningen föreslår åtskilliga ändringar på detta område. Till en
början förstärks JO :s ställning i de ärenden rörande disciplinansvar eller
avskedande som JO anmält till vederbörande myndighet (8.6.6.5). JO bör
alltid ges tillfälle att yttra sig över sådant material som tillföres ärendet
från annat håll, han bör ha rätt att vara närvarande när förhör hålles i
ärendet och han bör ges tillfälle att när det behövs komplettera sin egen
utredning. Om en sådan partsställning för JO finns regler i utredningens
lagförslag.

I LOA sägs för närvarande (16:3 LOA) att domstol inte får bifalla ett
yrkande av JO om att disciplinpåföljd skall åläggas eller skärpas om inte
en sådan åtgärd är påkallad från allmän synpunkt. Enligt utredningens
mening bör den prövning det här är fråga om inte ankomma på domstolen.
I stället bör JO själv avgöra vilka ärenden som han skall driva vidare
utifrån de allmänna synpunkter JO har att ta till vara. Om JO vid
domstol yrkar att en arbetstagare skall avskedas eller avstängas gäller
vidare enligt 16:3 LOA att JO kan få bifall bara ”om myndighetsut -

Utredningens förslag i huvuddrag

övning är förenad med anställningen samt arbetstagaren har begått eller,
vid avstängning, är misstänkt för brott för vilket är stadgat fängelse i
minst två år”. Av skäl som utvecklas närmare i betänkandet anser utredningen
även denna begränsning olämplig. Utredningen föreslår alltså att
samtliga nu avsedda bestämmelser i LOA upphävs (8.6.6.6).

Regeringen har nyligen föreslagit, att JK skall befrias från sin nu
gällande skyldighet enligt arbetstvistlagen att förhandla med arbetstagarens
fackliga organisation innan han hos domstol överklagar arbetsgivarens
beslut i t.ex. ett disciplin- eller avskedandeärende. JO-utredningen
har i sitt lagförslag tagit med en motsvarande regel med sikte på JO

(8.6.4.2).

Sjukvårdspersonal m. fl.

För personal inom hälso- och sjukvårdsområdet Finns särskilda regler
om disciplinansvar för fel i yrkesutövningen. Detsamma gäller veterinärer.
Båda kategorierna kan dessutom få sin behörighet att utöva yrket
(legitimation) indragen på grund av sådana fel. JO kan för närvarande
göra disciplinanmälan mot sådana personer som det nu är fråga om
(förutsatt att de står under JO:s tillsyn). När det gäller personal inom
hälso- och sjukvårdsområdet kan JO också överklaga beslut i disciplinärenden.
Det är oklart om JO har samma rätt när det gäller veterinärer.
I sitt lagförslag har utredningen tagit in en uttrycklig bestämmelse att JO
har talerätt även beträffande dem (8.6.6.6). I förslaget ges JO även rätt att
anmäla legitimationsfrågor till den myndighet som har att besluta i
sådana frågor och vidare rätt att överklaga besluten (8.6.6.2; 8.6.6.6). När
det gäller handläggningen av legitimationsfrågor hos myndigheten skall
JO vidare ha rätt till samma partsställning som nämnts tidigare beträffande
frågor om bl.a. disciplinansvar (8.6.6.5).

Disciplinansvar på det kommunala området

Som redan nämnts kan JO på det kommunala området anmäla en
arbetstagare för disciplinär åtgärd, avstängning eller avskedande. Däremot
kan JO inte överklaga den kommunala arbetsgivarens beslut. Ser
man saken från JO:s horisont kan skäl anföras för att JO borde ha
samma talerätt på det kommunala området som han har på LOAområdet.
På det kommunala området råder emellertid avtalsfrihet i
disciplin- och avstängningsfrågor. Med bibehållen avtalsfrihet kommer
en talerätt för JO, om sådan införes, normalt inte att leda till att JO också
kan få till stånd en ändring av arbetsgivarens beslut i dessa frågor
(synsättet utvecklas under 8.6.4.2 och i Bilaga 1 till betänkandet). Att i det
läget överväga ett lagreglerat disciplinansvar som bas för talerätt för JO
leder in på problem som ligger utanför utredningsuppdraget. Med hänsyn
till frågans vikt anser utredningen, utan att ta ställning till den
avvägning mellan skilda intressen som här måste till, att frågan bör
utredas i särskild ordning.

Utredningens förslag i huvuddrag

Särskilda befogenheter för JO

I den offentliga debatten har förts fram skilda förslag om att ge JO
särskilda befogenheter när det gäller att hjälpa enskilda som utsatts för
fel eller försummelser från det allmännas sida. Förslagen har gått ut på
att ge JO rätt att besluta om skadestånd från det allmänna, att ge JO rätt
att i extraordinär väg överklaga myndighetsbeslut liksom att ge JO rätt
att besluta att myndighetsbeslut tills vidare inte får verkställas (inhibition).

Gemensamt för samtliga dessa befogenheter är, att de kan sägas urholka
JO:s ställning som ett extraordinärt organ som står vid sidan av de
ordinarie myndigheterna. Begär en enskild hos JO att han skall få ut
skadestånd, att JO skall besvära sig över ett beslut eller att JO skall
meddela inhibition, borde JO — om förslagen genomförs — också bifalla
begäran så snart det finns sakligt fog för det. JO borde inte kunna besluta
i sådana saker efter eget gottfinnande. JO skulle alltså när det gäller
sådana befogenheter som det nu är fråga om underkastas en undantagslös
skyldighet att pröva alla framställningar och alltså i motsvarande
mån förvandlas till en vanlig myndighet. I betänkandet anges även
andra skäl till tveksamhet inför en sådan förvandling av JO-ämbetet

(8.7.3.2). Några förslag i den riktningen läggs inte heller fram. Detta
innebär dock inte, framhålls det, att den enskildes ställning i förhållande
till myndigheterna inte skulle behöva stärkas. Vad som härvidlag bör
komma till är emellertid sådana åtgärder som syftar till att förbättra — och
förenkla — lagstiftningen och höja kvaliteten hos myndigheterna (8.1).

I betänkandet behandlas också vissa förslag som förts fram om att JO
borde ha rätt att — utan rättegång i vanlig mening — vända sig till främst
högsta domstolen och regeringsrätten och erhålla besked om tolkningen
av gällande rätt i särskilda fall (8.7.3.1). Inte heller i denna del lägger
utredningen dock fram något förslag. Frågan om en sådan rätt kräver att
man tar ställning till åtskilliga både processrättsliga och andra problem
och bör inte behandlas isolerad från den mera allmänna frågan om det
ev. behovet av någon form av lagförklaringsinstitut som kan utnyttjas
både av JO och andra. Denna sista fråga utreds för närvarande av
rättegångsutredningen.

Organisationsfrågor

År 1975 beslöt riksdagen en ny organisation av JO-ämbetet. Tidigare
hade funnits tre jämställda justitieombudsmän och två ställföreträdande
ombudsmän. Reformen innebar att man avskaffade systemet med ställföreträdare
och att man skulle ha fyra ombudsmän. En av ombudsmännen
skulle vara administrativ chef. Denne chefsombudsman skulle ha
rätt att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i
stort.

Chefsombudsmannens roll har inte blivit den man avsåg med reformen
(8.9.3). Den nämnda rätten för chefsombudsmannen har knappast
alls utnyttjats. Man har i stället fått fyra i praktiken fristående ombudsmän
som självständigt disponerar över verksamhet och personal, var och
en inom sin avdelning.

Utredningens förslag i huvuddrag

Enligt utredningens mening har en organisation med flera, i stort sett
likställda, ombudsmän flera svagheter (8.9.4). 1 en sådan organisation —
utan rätt för ombudsman att delegera beslutanderätt till andra tjänstemän
— medför en markant ökning av arbetsbördan att antalet ombudsmän
måste utökas. En organisation med flera chefer medför typiskt sett
risk för vissa spänningar, vilka kan leda till att cheferna ex.vis blir
obenägna att ta initiativ som påverkar övriga chefers arbetsförhållanden.
Med ett JO-ämbete som snarare består av skilda enheter än av en
sammanhållen organisation finns risk för olika praxis inom olika tillsynsområden.
En sådan organisation är inte flexibel: det kan vara svårt
att inom en enhet dra fördel av tillfällig överkapacitet inom en annan
enhet.

Redan intresset av att undvika olägenheter av nu antydd art talar för
att JO-ämbetet bör innehas av endast en person. Ev. problem med
gränsdragning mellan skilda tillsynsområden och ombudsmän skulle då
falla bort, likaså risken för olika praxis på olika områden. Till förmån för
tanken att låta JO-ämbetet innehas av endast en person kan också
anföras skäl av mera allmän natur. Det skulle med denna lösning bara
vara en person som i förhållande till riksdagen bär ansvaret för verksamheten.
Med en enda person som riksdagens ombudsman tillgodoses den
traditionella uppfattningen om JO som en till namnet känd riksdagens
och folkets förtroendeman som har tillsyn över hela den offentliga
verksamheten. En ordning med en ombudsman medger också större
flexibilitet och möjlighet för ombudsmannen att rationellt utnyttja JOämbetets
samtliga resurser och sätta in tillgänglig personalstyrka på
områden där den för tillfället behövs mest. En organisation med ett
enmansämbete kan också utan tvivel anordnas så, att den inte medför
alltför stor arbetsbörda för ämbetets innehavare och inte heller medför
risk för att kvaliteten på JO-verksamheten försämras eller att innehavaren
saknar möjlighet att överblicka hela verksamheten.

I betänkandet föreslås en organisation med en justitieombudsman
(8.9.6). Vid sin sida skall han ha kvalificerade medarbetare på en högre
nivå än byråchef. I förslaget benämns de rättschefer. Detta anger att de
bör vara jämställda med rättschefer i statsdepartement när det gäller t.ex.
lönevillkor. Under justitieombudsmannen skall finnas tre utredande
avdelningar och en administrativ avdelning. Chef för utredningsavdelning
skall vara en rättschef. I organisationen skall vidare, liksom för
närvarande, ingå byråchefer och föredragande.

I ärende som ej är av större vikt skall justitieombudsmannen kunna
delegera beslutsrätten. Delegation skall inte kunna ske i ärenden som
resulterar i beslut om åtal, disciplinanmälan, begäran om avstängning
eller avskedande eller ärenden som slutar i kritik av allvarlig art. Justitieombudsmannen
skall själv besluta också i alla andra viktigare frågor
såsom när det gäller att avgöra vilka inspektioner och projekt som skall
genomföras, att avge yttranden med anledning av remisser, att göra
framställningar till regeringen eller riksdagen om författningsändring
m.m. Även när det gäller ärenden som avslutas med kritik av mindre
allvarlig art eller där JO, utan att kritisera, gör vägledande uttalanden,
bör huvudregeln vara att justitieombudsmannen själv avgör sådant åren -

Utredningens förslag i huvuddrag

de. I dessa sistnämnda fall bör dock möjlighet finnas att delegera beslutsrätten
till rättschef, nämligen när ärendet rör fråga som ej är av större
vikt, t.ex. när det är fråga om att upprepa ett tidigare justitieombudsmannauttalande
av vägledande natur. Tyngdpunkten i delegationsrätten
skall ligga på ett annat område. Den skall kunna utnyttjas beträffande
klagomål mot någon som inte står under JO:s tillsyn, klagomål som inte
kan tas upp emedan det avser fråga som inte är slutligt prövad av
ordinarie myndighet, klagomål över fel som är mer än två år gamla och
klagomål som inte innehåller någon preciserad kritik eller är så allmänt
hållna att de ej kan utredas närmare. Hit hör också sådana ärenden där
preciserade klagomål förs fram men som efter utredning inte ger anledning
till någon kritik eller vägledande uttalanden. I dessa typer av
ärenden — där det alltså blir fråga om att avvisa eller avskriva ärendet —
bör delegation kunna ske till rättschef eller byråchef. Dessa ärendetyper
omfattar drygt 80 % av det totala antalet JO-ärenden. — Till rättschef bör
också kunna delegeras rätten att besluta att ärende skall överlämnas till
annan myndighet för utredning där. Vidare bör justitieombudsmannen
kunna uppdra åt JO-tjänsteman att utföra JO:s talan i mål vid domstol
om disciplinansvar m.m., en rätt som JO saknar i dag (8.6.6.8).

En utgångspunkt bör vara att justitieombudsmannen skall känna till
alla ärenden. Varje ärende skall därför anmälas till honom, och han bör
ta ställning till delegationsfrågan i varje särskilt ärende där delegation är
aktuell. I betänkandet görs uttalanden om lämpliga rutiner för handläggningsordningen
härvidlag.

1 betänkandet läggs fram förslag och anförs synpunkter också i en rad
andra frågor som gäller JO-ämbetets organisation och justitieombudsmannens
ställning m.m. Hit hör frågor om justitieombudsmannens
tjänsteperiod, löneställning och pensionsvillkor, om ersättare för justitieombudsmannen
när denne på grund av t.ex. sjukdom eller jäv inte kan
utöva ämbetet, om förbud för justitieombudsmannen att inneha eller
utöva annat ämbete, om villkoren för justitieombudsmannens innehav
av bisysslor, om rätt för JO att tillsätta tjänst som rättschef, om befogenheter
för chefen för den administrativa avdelningen, etc. I dessa delar
hänvisas till betänkandetexten (8.9.7 —8.9.9).

Utredningen föreslår också vissa övergångsbestämmelser som syftar
till att den nya organisationen av JO-ämbetet skall införas successivt i
takt med att de nuvarande ombudsmännens mandatperioder löper ut
(8.9.10).

Tidigare har påpekats att JO bör ha resurser till sitt förfogande som
medger tillräckliga insatser både när det gäller klagomålsprövningen
och beträffande inspektions- och projektverksamheten. Den nya organisationen,
som bygger på ett av Statskonsult Administrationsutveckling
AB framlagt förslag, medför emellertid rationaliseringsvinster. Enligt
utredningens mening bör JO utan ytterligare resursförstärkning i nuläget
ha tillräcklig kapacitet för båda uppgifterna, även med den intensifiering
av projektverksamheten som förordats. Skulle JO:s arbetsuppgifter öka
framöver kan resurserna utan svårighet byggas ut inom den nya organisationens
ram.

2—Jo-ämbetet

Utredningens förslag i huvuddrag

Beslutens utformning. Åmbetsberättelsen

JO lägger ner ett betydande arbete på väl utformade beslut med utförliga
motiveringar. Goda motiv kan anföras för detta: ökad förståelse av
beslutens innehåll hos myndigheter och andra som berörs av besluten. 1
betänkandet framhålls, att det i varje fall i mindre komplicerade ärenden
ofta kan vara en fördel att begränsa skildringen av händelseförlopp och
andra faktiska förhållanden (den s.k. recitdelen) till vad som har omedelbar
betydelse för JO:s bedömning (8.3.5). En uppstramning av recitdelen
får dock givetvis inte leda till att en klagande får uppfattningen att
det klagomål han fört fram inte blivit redovisat och behandlat i beslutet.

Beslutens utformning har stor betydelse för den ämbetsberättelse som
JO avger till riksdagen för varje verksamhetsår. 1 den skall JO bl.a.
redovisa de viktigare beslut som meddelats under året. Ämbetsberättelsen
bör tjäna både som upplysningskälla för myndigheterna och deras
befattningshavare och som underlag för riksdagens granskning av JO:s
verksamhet. För att ämbetsberättelsen på bästa sätt skall fylla dessa
uppgifter kan ofta en ytterligare bearbetning av besluten vara på sin plats
så att recitdelen begränsas och större tonvikt kommer att ligga vid JO:s
egen bedömning (8.8.1 och 8.10.2).

I andra hänseenden finns anledning att något bygga ut ämbetsberättelsen
så att den underlättar riksdagens granskning och riksdagens möjligheter
att följa JO:s verksamhet. Sålunda kunde vara av visst värde att
i berättelsen mera utförligt redovisa vissa frågor, t.ex. JO:s iakttagelser
av ev. brister i lagstiftningen på särskilda områden, JO:s pågående
projekt och vad JO under kommande verksamhetsår särskilt avser att
ägna sig åt.

Även i övrigt anläggs i betänkandet en rad synpunkter på frågor som
rör JO:s beslut, t.ex. deras publicering genom ämbetsberättelsen och på
andra sätt. Det föreslås också särskilda regler t.ex. om att alla beslut och
andra expeditioner från JO med vissa undantag i princip skall vara
avgiftsfria — i dag saknas över huvud taget regler i ämnet. I dessa delar
hänvisas till betänkandetexten (8.8.1 —8.8.2).

JO och riksdagen

1 betänkandet slås fast, att politisering av JO:s verksamhet bör undvikas.
Riksdagen bör styra JO:s verksamhet endast genom lagbestämmelser.
Riksdagen bör inte kunna påverka JO:s handläggning av enskilda ärenden.
Detta stämmer också överens med vad som gäller nu.

Vissa fortlöpande kontakter mellan JO och riksdagen måste finnas. JO
bör, som för närvarande, alltid ha rätt att begära samråd med riksdagens
JO-delegation i organisatoriska frågor. Också på samma sätt som nu
skall samråd ske med delegationen innan JO fastställer arbetsordning
eller begär anslag för verksamheten. Enligt utredningens förslag skall
samråd också alltid ske innan rättschef utses.

Även konstitutionsutskottet (KU) får enligt utredningens förslag vissa
nya uppgifter som rör JO. KU skall sålunda förordna ersättare för JO,
då denne är jävig i ett ärende, och vidare övervaka JO:s ev. innehav av
bisysslor.

Utredningens förslag i huvuddrag

KU:s huvuduppgift när det gäller JO är emellertid att en gång om året
granska JO:s verksamhet och avge betänkande till riksdagen med redovisning
av hur granskningen fallit ut. I betänkandet anläggs synpunkter
på förfarandet i riksdagen efter denna granskning, särskilt när det gäller
rätten att avge motion i anledning av JO:s ämbetsberättelse. Utredningen
har dock inte funnit anledning att föreslå någon ändring i det system
som råder nu (8.10.2).

Justitiekanslern

Vid sidan av vissa särskilda uppgifter har justitiekanslern (JK) samma
uppgift att öva tillsyn över offentlig verksamhet som JO har. Gällande
bestämmelser om JO:s och JK:s utrednings- och sanktionsbefogenheter
överensstämmer i princip helt. Som framgått föreslår utredningen åtskilliga
reformer när det gäller de bestämmelser som styr JO:s verksamhet.
Enligt utredningens mening finns inte anledning att ha några avvikande
regler för JK:s del. I betänkandet föreslås därför att de bestämmelser
som styr JK:s verksamhet i allt väsentligt reformeras på motsvarande
sätt (8.6.5.1 och 8.11.2).

Övriga frågor

1 betänkandet behandlas ytterligare en rad frågor i vilka utredningen
inte funnit någon lagstiftning erforderlig men där utredningen i stället
strävat efter att klarlägga rättsläget eller ge synpunkter rörande lämpliga
handlingsmönster. Hit hör, för att nämna några exempel, frågor om JO:s
upplysnings- och rådgivningsverksamhet (8.5) och om JO som remissorgan
(8.7.4), etc. I dessa delar hänvisas till texterna i betänkandet.

Författningsförslag

1. Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Riksdagen föreskriver beträffande riksdagsordningen

dels att ettvart av uttrycken ”ombudsman”, ”ombudsmän”, ”riksdagens
ombudsman” och ”riksdagens ombudsmän” skall där de förekommer
i 9 kap. 8§ och tilläggsbestämmelserna 3.8.3, 3.13.1, 4.6.1, 7.2.2,

8.10.1 och 8.10.2 bytas ut mot ”justitieombudsmannen",
dels att 8 kap. 10 § skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 §■

Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen,
skall vara fyra.
En av dessa skall också vara administrativ
chef och bestämma inriktningen
i stort av verksamheten.

Den ombudsman sorn skall vara
administrativ chef väljes för sig och
övriga ombudsmän väljes var för
sig. Vid val med slutna sedlar av
ombudsman tillämpas förfarandet
i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
På hemställan av det utskott
som granskar berättelse över ombudsmans
verksamhet kan riksdagen
dock dessförinnan entlediga
ombudsman som ej åtnjuter riksdagens
förtroende.

Riksdagen väljer en ombudsman
(justitieombudsmannen). Val av
justitieombudsmannen gäller för tiden
från valet till dess nytt val har
förrättats under fjärde året därefter.
Vid val med slutna sedlar tilllämpas
förfarandet i 1 § andra
stycket.

På hemställan av det utskott
som granskar berättelse över justitieombudsmannens
verksamhet
kan riksdagen dock före valperiodens
utgång entlediga honom om
han ej åtnjuter riksdagens förtroende.

1 Senaste lydelse 1975:1056

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Avgår ombudsman i förtid, skall
riksdagen snarast välja efterträdare
för ny fyraårsperiod.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst, väljer riksdagen
en person att tjänstgöra i
hans ställe så länge hindret varar.

Föreslagen lydelse

Avgår justitieombudsmannen i
förtid, skall riksdagen snarast välja
efterträdare för ny valperiod.

Blir justitieombudsmannen av
sjukdom eller annan orsak långvarigt
hindrad att utöva sin tjänst,
väljer riksdagen en person att
tjänstgöra i hans ställe så länge
hindret varar.

Om justitieombudsmannen på
grund av jäv är förhindrad att
handlägga ärende skall konstitutionsutskottet
utse annan att övertaga
detta.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

2. Val av justitieombudsmannen skall första gången förrättas i samband
med att den ombudsman som är administrativ chef avgår.

3. 8 kap. 10 § andra stycket andra meningen, tredje stycket andra
meningen och femte stycket, 9 kap. 8 § samt tilläggsbestämmelserna
3.8.3, 3.13.1 och 4.6.1 skall i deras hittillsvarande lydelse tillämpas i fråga
om ombudsman som valts före ikraftträdandet av denna lag. Sådan
ombudsman får påkalla samråd med JO-delegationen om arbetsordning
eller i andra frågor av organisatorisk art. Vad nu sagts om ombudsman
gäller även ersättare för denne. Val enligt 8 kap. 10 § femte stycket i dess
äldre lydelse skall beredas av JO-delegationen, som därvid samråder
med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen.

2. Förslag till

Lag med instruktion för justitieombudsmannen

Nu gällande lag (1975:1057) med
instruktion för justitieombudsmannen1.

1 §

Justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn
över att de som utövar offentlig

Föreslagen lydelse
Riksdagen föreskriver följande.

Uppgifter

1 §

Justitieombudsmannen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn
över att de som utövar offentlig

1 Vid återgivandet av lagen har dels rubrikerna i lagen uteslutits, dels ordningsföljden
hos lagbestämmelserna i vissa fall kastats om så att dessa bestämmelser
kunnat placeras inför motsvarande bestämmelser i lagförslaget.

Författningsförslag

Nu gällande lag

verksamhet efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden.

2 §

Under ombudsmännens tillsyn
står

1. statliga och kommunala
myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna
hans verksamhet.

1 fråga om krigsmän omfattar
tillsynen dock endast befäl av lägst
överfurirs grad och dem som innehar
motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar
ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse,
riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd
eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen
och vice riksbankschefen,
utom såvitt avser deltagande
i utövning av riksbankens beslutanderätt
enligt valutalagen
(1939:350), riksbankens direktion,
fullmäktige i riksgäldskontoret eller
riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande
kommunala församlingar.

Ombudsmännen slår ej under
tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i
denna lag person som står under
ombudsmännens tillsyn.

Föreslagen lydelse

verksamhet efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden.

2 §

Under justitieombudsmannens
tillsyn står

1. statliga och kommunala
myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare
vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller
uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna
hans verksamhet.

I fråga om krigsmän omfattar
tillsynen dock endast befäl av lägst
överfurirs grad och dem som innehar
motsvarande tjänsteställning.

Justitieombudsmannens tillsyn
omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse,
riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd
eller kammarsekreteraren,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande
kommunala församlingar.

Med befattningshavare förstås i
denna lag person som står under
justitieombudsmannens tillsyn.

Författningsförslag

Nu gällande lag

3§

Ombudsmännen skall särskilt
tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet
iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet
och att medborgarnas grundläggande
fri- och rättigheter ej trädes
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala
myndigheter skall ombudsman
beakta de former i vilka den kommunala
självstyrelsen utövas.

4 §

Ombudsmännen skall verka för
att brister i lagstiftningen avhjälpes.
Uppkommer under tillsynsverksamheten
anledning att väcka
fråga om författningsändring eller
annan åtgärd från statens sida, får
ombudsman göra framställning i
ämnet till riksdagen eller regeringen.

5 §

Ombudsmännens tillsyn bedrives
genom prövning av klagomål
från allmänheten samt genom inspektioner
och andra undersökningar,
som ombudsmännen finner
påkallade.

6 § första stycket

Ombudsman avgör ärende genom
beslut, vari han får uttala sig
om huruvida åtgärd av myndighet
eller befattningshavare strider mot
lag eller annan författning eller
annars är felaktig eller olämplig.
Ombudsman får även göra sådana
uttalanden som avser att främja
enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Föreslagen lydelse

3 §

Justitieombudsmannen skall särskilt
tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet
iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet
och att medborgarnas grundläggande
fri- och rättigheter ej trädes
för när i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala
myndigheter skall justitieombudsmannen
beakta de former i vilka
den kommunala självstyrelsen utövas.

4 §

Justitieombudsmannen skall
verka för att brister i lagstiftningen
avhjälpes. Uppkommer under tillsynsverksamheten
anledning att
väcka fråga om författningsändring
eller annan åtgärd från statens
sida, får justitieombudsmannen
göra framställning i ämnet till
riksdagen eller regeringen.

5 §

Justitieombudsmannens tillsyn
bedrives genom prövning av klagomål
från allmänheten samt genom
inspektioner och andra undersökningar,
som justitieombudsmannen
finner påkallade.

6§

Justitieombudsmannen avgör
ärende genom beslut, vari han får
uttala sig om huruvida åtgärd av
myndighet eller befattningshavare
strider mot lag eller annan författning
eller annars är felaktig eller
olämplig. Justitieombudsmannen
får även göra sådana uttalanden
som avser att främja enhetlig och
ändamålsenlig rättstillämpning.

Författningsförslag

Nu gällande lag

6 § andra stycket1

Ombudsman får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som genom att åsidosätta
vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget har begått
annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott.
Vid prövning av fråga
om åtal gäller 20 kap. 6 § och 7 §
förslå och tredje stycket rättegångsbalken.

22 § andra stycket
andra meningen

I mål, som anhängiggjorts vid
underrätt, bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

6 § tredje stycket

Om befattningshavare genom
att åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget
gjort sig skyldig till fel, som kan
beivras genom disciplinärt förfarande,
får ombudsman göra anmälan
till den som har befogenhet att
besluta om disciplinpåföljd.

Föreslagen lydelse
2 §

Justitieombudsmannen får som
särskild åklagare väcka åtal mot
befattningshavare som genom att
åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget har begått
annan brottslig gärning än
tryckfrihetsbrott. Har justitieombudsmannen
tagit upp ett ärende till
utredning och finns i ärendet anledning
att anta. att sådant brott förövats,
som han äger åtala, skall tilllämpas
vad som i fråga om brott
som hör under allmänt åtal finns
stadgat i lag rörande förundersökning,
åtal och åtalsunderlåtelse
samt om allmän åklagares befogenheter
i övrigt.

1 mål, som anhängiggjorts vid
underrätt, bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

8§

Om befattningshavare genom
att åsidosätta vad som åligger honom
i tjänsten eller uppdraget
gjort sig skyldig till fel, som kan
beivras genom disciplinärt förfarande,
får justitieombudsmannen
göra anmälan till den som har befogenhet
att besluta om disciplinpåföljd.
Justitieombudsmannen får
även till den sorn har befogenhet att
besluta om sådan åtgärd göra anmälan
i anledning av fel i yrkesutövningen
om återkallelse eller begränsning
av behörighet att utöva
yrke inom hälso- och sjukvården liksom
om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

1 Senaste lydelse 1977:1023

Författningsförslag

Nu gällande lag

6 § fjärde stycket

Anser ombudsman det vara påkallat
att befattningshavare avskedas
eller avstänges från sin tjänst
på grund av brottslig gärning eller
grov eller upprepad tjänsteförseelse,
får han göra anmälan härom
till den som har befogenhet att besluta
om sådan åtgärd.

1 §

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av ombuds -

Föreslagen lydelse

Anser justitieombudsmannen
det vara påkallat att befattningshavare
avskedas eller avstänges
från sin tjänst på grund av brottslig
gärning eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra
anmälan härom till den som har
befogenhet att besluta om sådan
åtgärd.

1 ärende, som justitieombudsmannen
anmält, skall tillfälle beredas
honom att komplettera egen utredning
och att yttra sig över utredning
som tillförts ärendet av annan
samt att närvara, om muntligt förhör
hälls. Vad som nu sagts skall
dock ej gälla ärende angående avstängning.

9§

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för tjänstemän i lag eller
annan författning om disciplinansvar
eller om avskedande eller
avstängning från tjänsten på
grund av brottslig gärning eller
tjänsteförseelse, får justitieombudsmannen
föra talan vid domstol
om ändring i beslutet. Detsamma
gäller ifråga om beslut mot hälso-
och sjukvårdspersonal samt veterinärer
rörande sådant särskilt
disciplinansvar som gäder för fel i
yrkesutövningen eller sådana behörighetsfrågor
som sägs i 8 § första
stycket. Närmare bestämmelser
om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av justitie -

Förfat tningsförslag

Nu gällande lag

man. är denne ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på ombudsman.

8§

Ombudsman bör ej ingripa mot
lägre befattningshavare utan självständiga
befogenheter, om det ej
påkallas av särskilda skäl.

9§

Om ombudsmans befogenhet att
väcka åtal mot ledamot av högsta
domstolen eller regeringsrätten
samt talan om skiljande eller avstängning
av sådan ledamot från
tjänsten eller skyldighet för ledamot
att undergå läkarundersökning
föreskrives i regeringsformen.

10 §

Ombudsman är skyldig att väcka
och utföra åtal som konstitutionsutskottet
enligt 12 kap. 3 § regeringsformen
har beslutat mot
statsråd samt åtal som riksdagsutskott
enligt vad som är föreskrivet
har beslutat mot befattningshavare
hos riksdagen eller dess organ,
dock ej åtal mot ombudsman.

Ombudsman är även skyldig att
biträda utskott med förundersök -

Föreslagen lydelse

ombudsmannen eller har även denne
sökt ändring i beslutet, är justitieombudsmannen
befattningshavarens
motpart i tvisten och ensam
företrädare för det allmänna.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tilllämpning på justitieombudsmannen.
Bestämmelserna i 4 kap.
7 § och 5 kap. I § första stycket lagen
(1974:371) om rättegången i
arbetstvister skall dock ej tillämpas
i fråga om tvist i vilken justitieombudsmannen
för talan.

10 5

Justitieombudsmannen bör ej ingripa
mot lägre befattningshavare
utan självständiga befogenheter,
om det ej påkallas av särskilda
skäl.

11 §

Om justitieombudsmannens befogenhet
att väcka åtal mot ledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten
samt talan om skiljande
eller avstängning av sådan
ledamot från tjänsten eller skyldighet
för ledamot att undergå läkarundersökning
föreskrives i regeringsformen.

12 §

Justitieombudsmannen är skyldig
att väcka och utföra åtal som
konstitutionsutskottet enligt 12
kap. 3 § regeringsformen har beslutat
mot statsråd samt åtal som
riksdagsutskott enligt vad som är
föreskrivet har beslutat mot befattningshavare
hos riksdagen eller
dess organ.

Justitieombudsmannen är även
skyldig att biträda utskott med för -

Författningsförslag

Nu gällande lag

ningen mot befattningshavare som
nämns i första stycket.

11 §

Ombudsmännen skall årligen senast
den 15 oktober tillställa riksdagen
en tryckt ämbetsberättelse
avseende tiden den 1 juli närmast
föregående år — den 30 juni innevarande
år. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder
som vidtagits med stöd av 4 § och
6 § andra—fjärde stycket och 7§
samt för andra viktigare beslut
som ombudsmännen hat meddelat.
Berättelsen skall även upptaga en
översikt över verksamheten i övrigt.

25 §

Samtidigt som ämbetsberättelse
lämnas till riksdagen skall diarier,
protokoll och registratur för den
tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.

12 § första och andra styckena

Om antalet ombudsmän föreskrites
i riksdagsordningen.

Den av ombudsmännen som riksdagen
valt till administrativ chef bestämmer
inriktningen i stort av
verksamheten.

13 § första stycket första meningen

Ombudsmännen skall till sitt
förfogande ha en gemensam expedition
(ombudsmannaexpeditionen).

12 § tredje stycket

Varje ombudsman har ett tillsynsområde.
I arbetsordning meddelas
föreskrifter om tillsynsområdenas
omfattning och om fördelning
av dessa.

Föreslagen lydelse

undersökningen mot befattningshavare
som nämns i första stycket.

13 §

Justitieombudsmannen skall årligen
senast den 15 oktober tillställa
riksdagen en tryckt ämbetsberättelse
avseende tiden den 1 juli
närmast föregående år — den 30
juni innevarande år. Berättelsen
skall innehålla redogörelse för de
åtgärder som vidtagits med stöd av
4 § och 7—9 §§ samt för andra viktigare
beslut som justitieombudsmannen
har meddelat. Berättelsen
skall även upptaga en översikt
över verksamheten i övrigt.

Samtidigt som ämbetsberättelse
lämnas till riksdagen skall diarier,
protokoll och registratur för den
tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.

Organisation

14 §

Justitieombudsmannen skall till
sitt förfogande ha en expedition
(ombudsmannaexpeditionen). Denna
skall bestå av tre utredningsavdelningar
och en administrativ avdelning.
Varje utredningsavdelning har
ett tillsynsområde. I arbetsordning
meddelas föreskrifter om tillsynsområdenas
omfattning och om fördelning
av dessa.

Författningsförslag 29

Nu gällande lag

13 § första stycket

andra och tredje meningarna

Vid denna är anställda en kanslichef
samt byråchefer och övriga
tjänstemän enligt personalförteckning.
I mån av behov och tillgång
på medel får ombudsmännen anlita
annan personal samt experter
och sakkunniga.

13 § andra stycket

Kanslichefen skall under den ombudsman
som är administrativ chef
leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen
och i övrigt lämna ombudsmännen
erforderligt biträde.

13 § tredje stycket

I arbetsordning föreskrives vilka
byråer som skall finnas och vilken
arbetsfördelning i övrigt som
skall gälla.

14 § första meningen

Den ombudsman som är administrativ
chef fastställer arbetsordning
och de allmänna föreskrifter
i övrigt som fordras för arbetet
inom ombudsmannaexpeditionen
utöver denna instruktion.

27 § första stycket

Den ombudsman som är administrativ
chef tillsätter tjänster vid
ombudsmannaexpeditionen och
antar personal i övrigt, i den mån
han icke enligt 15 § överlåter dessa
uppgifter på kanslichefen. Faller

Föreslagen lydelse
15 §

Vid ombudsmannaexpeditionen
är anställda tre rättschefer samt byråchefer
och övriga tjänstemän enligt
personalförteckning. I mån av
behov och tillgång på medel får
justitieombudsmannen anlita annan
personal samt experter och
sakkunniga.

Rättschef skall under justitieombudsmannen
leda arbetet inom utredningsavdelning.
Chefen för administrativa
avdelningen skall under
justitieombudsmannen leda arbetet
inom den avdelningen.

1 arbetsordning föreskrives vilka
byråer som skall finnas inom
utredningsavdelning och vilken arbetsfördelning
i övrigt som skall
gälla.

Med tjänsteman vid utredningsavdelning
avses i 17, 27 och 28 §§
rättschef byråchef vid sådan avdelning
samt föredragande.

16 §

Justitieombudsmannen skall
fastställa arbetsordning och de allmänna
föreskrifter i övrigt som
fordras för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen
utöver denna
instruktion. Han tillsätter tjänster
vid ombudsmannaexpeditionen
och antar personal i övrigt, i den
mån han icke enligt 17 § överlåter
dessa uppgifter på chefen för administrativa
avdelningen. Han
skall samråda med JO-delegationen
innan han fastställer arbetsordning,
begär anslag för verk -

Författningsförslag

Nu gällande lag

tjänsten under viss ombudsmans
tilhynsområde bör samråd i tillsättnings/rågan
äga rum med denne.

14 § andra och
tredje meningarna

Han skall samråda med JOdelegationen
och övriga ombudsmän
innan han fastställer arbetsordning
eller begär anslag för
verksamheten. Envar av ombudsmännen
får påkalla samråd med
JO-delegationen.

15 §

Den ombudsman som är administrativ
chef får, efter samråd med de
andra ombudsmännen, i arbetsordning
eller genom särskilt beslut föreskriva
att visst ärende eller grupp
av ärenden skall hänskjutas till honom
eller viss annan ombudsman
oberoende av de fastställda tillsynsområdena.
Han får vidare i arbetsordning
eller genom särskilt beslut
bemyndiga

tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen
att vidtaga åtgärd för
ärendes beredande,

kanslichef, byråchef eller annan
tjänsteman att verkställa inspektion,
dock utan rätt att därvidframställa
anmärkning eller göra annat

Föreslagen lydelse

samheten eller tillsätter rättschef.
Han får också eljest påkalla samråd
med JO-delegationen.

När rättschef på grund av semester,
sjukdom, tjänsteresa eller annan
orsak är hindrad att utöva sin
tjänst, får justitieombudsmannen
förordna annan person att tjänstgöra
i rättschefens ställe. Om rättschef
är långvarigt hindrad att utöva
sin tjänst skall justitieombudsmannen
samråda med JO-delegationen,
innan sådant förordnande ges.

17 §

Justitieombudsmannen får i arbetsordning
eller genom särskilt
beslut bemyndiga

rättschef att besluta om upptagande
av initiativärende,

tjänsteman vid utredningsavdelning
att vidtaga åtgärd för ärendes
beredande liksom att verkställa inspektion,
samt

Författningsförslag 31

Nu gällande lag

uttalande på ombudsmans vägnar,
samt

kanslichef att besluta i administrativa
frågor, dock ej om anställande
av byråchef.

16 §

När den ombudsman som är administrativ
chef har semester eller
är hindrad att utöva sin tjänst skall
den av de andra ombudsmännen
som varit ombudsman längst tid
tjänstgöra i hans ställe. Om två eller
flera varit ombudsmän lika
länge, har den äldste av dem företräde.

Blir ombudsman av sjukdom eller
annan orsak så långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst att den om -

Föreslagen lydelse

chefen för administrativa avdelningen
att besluta i administrativa
frågor, dock ej om anställande av
rättschef och byråchef.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut i klagomåls- eller
initiativärende, som inte är av
större vikt, bemyndiga rättschef att
på justitieombudsmannens vägnar
avgöra detta.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut bemyndiga
rättschef att i samband med verkställd
inspektion på hans vägnar
framställa anmärkning eller göra
annat uttalande ifråga, som inte är
av större vikt.

Justitieombudsmannen får genom
särskilt beslut i ärende, som
skall avslutas genom avvisnings- eller
avskrivningsbeslut, bemyndiga
byråchef vid utredningsavdelning
att på justitieombudsmannens vägnar
avgöra detta.

18 §

När justitieombudsmannen på
grund av semester, sjukdom, tjänsteresa
eller annan orsak är hindrad
att utöva sin tjänst skall han förordna
rättschef att tjänstgöra i
hans ställe. År han ur stånd att
meddela sådant förordnande skal!
den av rättscheferna som varit
rättschef längst tid upprätthålla
ämbetet. Under justitieombudsmannens
frånvaro får ej fattas beslut
av större vikt, sorn inte utan
olägenhet kan anstå till dess justitieombudsmannen
återkommer
tjänst.

Om val av person att tjänstgöra i
justitieombudsmannens ställe, om
denne blir långvarigt hindrad att

Författningsförslag

Nu gällande lag

budsman som är administrativ chef
anser behov finnas av ersättare,
skall denne anmäla detta till riksdagen.

17 §

Klagomål bör anföras skriftligen.
I klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder
sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden
samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som
är av betydelse för ärendets utredande
och bedömande, bör den
bifogas.

Den som är berövad sin frihet
får sända skrift till ombudsmännen
utan hinder av de inskränkningar
i rätten att sända brev och andra
handlingar som gäller för honom.

På klagandens begäran skall på
expeditionen utfärdas bevis att
hans klagoskrift inkommit dit.

Föreslagen lydelse

utöva sin tjänst, finns bestämmelser
i 8 kap. 10 § riksdagsordningen.

19 §

Om justitieombudsmannen finnér
att han på grund av jäv ej kan
handlägga ärende skall han underrätta
konstitutionsutskottet, som
utser annan att övertaga detta.

20 §

För den händelse justitieombudsmannen
avgår i förtid, skall den av
rättscheferna som varit rättschef
längst tid upprätthålla ämbetet till
dess val av efterträdare ägt rum.
Därunder får ej fattas beslut av
större vikt, som inte utan olägenhet
kan anstå.

21 §

Justitieombudsmannen får inte
under sin ämbetstid inneha eller
utöva annat ämbete.

Om klagomål

22 §

Klagomål bör anföras skriftligen.
1 klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder
sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden
samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som
är av betydelse för ärendets utredande
och bedömande, bör den
bifogas.

Den som är berövad sin frihet
får sända skrift till justitieombudsmannen
utan hinder av de inskränkningar
i rätten att sända
brev och andra handlingar som
gäller för honom.

På klagandens begäran skall på
expeditionen utfärdas bevis att
hans klagoskrift inkommit dit.

Förfat tningsförslag

Nu gällande lag

18 §

Är fråga, som väckts genom klagomål,
av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och
prövas av annan myndighet än
ombudsmännen och har myndigheten
ej tidigare prövat saken, får
ombudsman överlämna klagomålet
till denna myndighet för handläggning.
Klagomål får dock överlämnas
till justitiekanslern endast
efter överenskommelse med denne.

19 §

Ombudsman bör skyndsamt
lämna klaganden besked om huruvida
klagomålet avvisas, avskrives
från handläggning, överlämnas
till annan myndighet eller upptages
till utredning.

20 §

Ombudsman bör ej till utredning
upptaga förhållanden, som
ligger mer än två år tillbaka i tiden,
om det ej är från allmän synpunkt
väsentligt att saken utredes.

Å ven om påföljd för påstått brott
i tjänsten har bortfallit, äger ombudsman
verkställa utredning om
brottet, om det uppkommer fråga
angående enskilt anspråk med an -

Föreslagen lydelse

23 §

Är fråga, som väckts genom klagomål,
av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och
prövas av annan myndighet än
justitieombudsmannen och har
myndigheten ej tidigare prövat saken,
får justitieombudsmannen
överlämna klagomålet till denna
myndighet för handläggning. Klagomål
får dock överlämnas till justitiekanslern
endast efter överenskommelse
med denne.

A vser klagomål befattningshavare
som är advokat och är den fråga
som väckts genom klagomålet sådan,
att den enligt 8 kap. 7 § fjärde
stycket rättegångsbalken kan prövas
av organ inom Sveriges advokatsamfund,
får justitieombudsmannen
överlämna klagomålet till
samfundet för handläggning.

24 §

Justitieombudsmannen bör
skyndsamt lämna klaganden besked
om huruvida klagomålet avvisas,
avskrives från handläggning,
överlämnas till annan enligt
23 § eller upptages till utredning.

Allmänna bestämmelser om
handläggningen

25 §

Justitieombudsmannen bör ej till
utredning upptaga förhållanden,
som ligger mer än två år tillbaka i
tiden, om ej särskilda skäl föreligger.

3 —Jo-ämbetet

Författningsförslag

Nu gällande lag

ledning av detta eller det är från
allmän synpunkt väsentligt att saken
utredes.

21 §''

Ombudsman skall verkställa de
utredningsåtgärder som fordras
för prövning av klagomål och andra
ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens
föreskrifter begär
upplysningar och yttranden, får
han förelägga vite om högst 1 000
kronor. Ombudsman får utdöma
försuttet vite.

Kan det misstänkas att befattningshavare
som sägs i 7 § gjort sig
skyldig till förseelse, för vilken
disciplinpåföljd bör åläggas, och
kan det befaras att skriftlig anmaning
enligt 14 kap. I § första stycket
lagen (1976:600) om offentlig
anställning ej kan tillställas honom
inom två år efter förseelsen, får
ombudsman utfärda sådan anmaning.
Anmaning som nu har sagts
gäller även som underrättelse enligt
29 § lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen
m. fl.

Föreslagen lydelse

26 §

Justitieombudsmannen skall
verkställa de utredningsåtgärder
som fordras för prövning av klagomål
och andra ärenden.

När justitieombudsmannen enligt
regeringsformens föreskrifter
begär upplysningar och yttranden,
får han förelägga vite om högst
1 000 kronor. Justitieombudsmannen
får utdöma försuttet vite. Vad
nu sagts gäller ej när justitieombudsmannen
begär upplysningar
vid förhör under förundersökning.

Kan det misstänkas att befattningshavare
som omfattas av bestämmelserna
om disciplinansvar i
lagen (1976:600) om offentlig anställning
har gjort sig skyldig till
förseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras
att skriftlig anmaning enligt
14 kap. 1 § första stycket nämnda
lag ej kan tillställas honom inom
två år efter förseelsen, får justitieombudsmannen
utfärda anmaning
av motsvarande innehåll. Vad som
nu sagts äger tillämpning även beträffande
befattningshavare som
omfattas av bestämmelser om disciplinansvar
och om anmaning i annan
författning. Kan det misstänkas
att befattningshavare som omfattas
av bestämmelserna om disciplinansvar
i lagen (1980:11) om
tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m. fl. har gjort sig skyldig
till förseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras
att befattningshavaren ej hinner
erhålla underrättelse enligt 29 §

1 Senaste lydelse 1980:15

Författningsjörslag

Nu gällande lag

När ombudsman är närvarande
vid domstols eller myndighets
överläggningar har han ej rätt att
yttra sin mening.

22 § första stycket

Ombudsman får uppdraga åt
annan att väcka och utföra åtal
som han har beslutat, dock ej åtal
mot ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten.

22 § andra stycket
första meningen

Beslut att fullfölja talan till högsta
domstolen får ej fattas av annan
än ombudsman.

23 §

Ärende avgöres efter föredragning,
som ankommer på tjänsteman
vid ombudsmannaexpeditionen
eller särskilt utsedd föredragande.
Beslut att avvisa ärende eller
avskriva ärende från handläggning
kan dock fattas utan föredragning.
Ombudsman kan också avgöra
annat ärende utan föredragning,
om särskilda skäl föranleder det.

Föreslagen lydelse

nämnda lag inom två år efter förseelsen,
får justitieombudsmannen
utfärda anmaning med föreläggande
för denne att inom viss tid hos
hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
svara på vad justitieombudsmannen
i anmaningen anför
mot honom.

När justitieombudsmannen är
närvarande vid domstols eller
myndighets överläggningar har
han ej rätt att yttra sin mening.

27 §

Justitieombudsmannen får uppdraga
åt annan att leda förundersökning
som justitieombudsmannen
beslutat liksom att väcka och
utföra åtal som han har beslutat,
dock ej när åtgärden avserledamot
av högsta domstolen eller regeringsrätten.
Beslut att fullfölja talan
i högre rätt får ej fattas av annan
än justitieombudsmannen.

1 fall som avses i 9 § får justitieombudsmannen
förordna tjänsteman
vid utredningsavdelning att utJöra
talan på justitieombudsmannens
vägnar.

I ärende som avses i 8 § får justitieombudsmannen
bemyndiga
tjänsteman vid utredningsavdelning
att vidta erforderliga handläggningsätgärder.

28 §

Om justitieombudsmannen ej beslutar
annat avgörs ärende efter
föredragning, som ankommer på
tjänsteman vid utredningsavdelning
eller särskilt utsedd föredragande.

Författningsförslag

Nu gällande lag

24 §

Diarier skall förås över samtliga
ärenden och däri vidtagna åtgärder.

1 fråga om varje beslut skall vid
ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem
som har fattat beslutet och vem
som har varit föredragande samt
beslutets dag och innehåll. Registratur
skall hållas över särskilt
uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner
och när protokoll fordras av annan
orsak.

26 §

Ombudsmannaexpeditionen
skall hållas öppen för allmänheten
under tid som chefsombudsmannen
bestämmer.

27 § andra stycket1

Utöver vad som följer av 9 § anställningsstadgan
för riksdagen
och dess organ, äger chefsombudsmannen
besluta att tjänst som byrådirektör
eller avdelningsdirektör
skall tillsättas utan att kungöras
till ansökan ledig.

Föreslagen lydelse

29 §

Diarier skall föras över samtliga
ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid
ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem
som har fattat beslutet och vem
som har varit föredragande samt
beslutets dag och innehåll. Registratur
skall hållas över särskilt
uppsatta beslut.

Protokoll föres vid inspektioner
och när protokoll fordras av annan
orsak.

Övriga bestämmelser

30 §

Ombudsmannaexpeditionen
skall hållas öppen för allmänheten
under tid som justitieombudsmannen
bestämmer.

31 §

Expedition skal! utfärdas utan
avgift om ej särskild anledning föranleder
till annat.

Skall avgift utgå skall den bestämmas
med tillämpning av den
avgiftslista, som finns fogad till
kungörelsen (1964:618) om expeditionsavgift
m. m.

32 §

Utöver vad som följer av 9 § anställningsstadgan
för riksdagen
och dess organ, äger justitieombudsmannen
besluta att tjänst som
byrådirektör eller avdelningsdirektör
skall tillsättas utan att kungöras
till ansökan ledig.

1 Senaste lydelse 1977:1023

Förfa ttn ingsförslag

Nu gällande lag

28 §

Om besvär över beslut som gäller
tjänstetillsättning eller eljest
rör tjänsteman vid expeditionen,
föreskrives i besvärsstadgan för
riksdagen och dess verk.

Föreslagen lydelse
33 §

Om besvär över beslut som gäller
tjänstetillsättning eller eljest
rör tjänsteman vid expeditionen,
föreskrives i besvärsstadgan för
riksdagen och dess verk.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986, då lagen (1975:1057)
med instruktion för justitieombudsmännen skall upphöra att gälla, allt
såvitt ej annat följer av vad som sägs nedan.

I riksdagsordningen finns bestämmelser om när val första gången
skall ske av den justitieombudsman som avses i den nya lagen.

2. Innan den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, blivit
utsedd skall i stället för bestämmelserna om administrativ avdelning och
om chef för sådan avdelning i 14—17 §§ i den nya lagen tillämpas vad
som sägs om kanslichef och om uppgifter för denne i 13 och 15 §§ i den
äldre lagen.

Så länge ombudsman, vald före den nya lagens ikraftträdande, innehar
sin befattning skall beträffande honom tillämpas bestämmelserna i
övrigt i 13 och 15 §§ i den äldre lagen liksom 12 § andra och tredje
styckena, 14 och 16 §§ samt 27 § första stycket i den lagen, allt så långt
dessa bestämmelser avviker från 14—17 §§ och 18 § första stycket i den
nya lagen. Vad som sägs i de äldre bestämmelserna om chefsombudsman
skall, sedan den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, blivit
utsedd, gälla denne. Härvid skall 16 § första stycket i den äldre lagen
tillämpas även i fall som avses i 20 § i den nya lagen. Har utredningsavdelning
inrättats ingår den i ombudsmannaexpeditionen enligt 13 § i den
äldre lagen. I arbetsordning enligt 12 § tredje stycket i den lagen skall
meddelas föreskrifter även om fördelning av tillsyn mellan tillsynsområde
som innehas av ombudsman och utredningsavdelnings tillsynsområde.
Ombudsmän som valts före den nya lagens ikraftträdande jämte
den justitieombudsman, som avses i den nya lagen, står ej under tillsyn
av varandra.

3. Vad som sägs om justitieombudsmannen i 1 — 13 och 22 — 28 §§ i
den nya lagen skall tillämpas i fråga om ombudsman, som valts före den
lagens ikraftträdande, så länge denne därefter innehar sin befattning.
Härvid skall vad som sägs om tjänsteman vid utredningsavdelning i 27 §
andra och tredje styckena samt 28 § gälla tjänsteman som biträder ombudsman
inom dennes tillsynsområde. Bestämmelserna i 12 § gäller ej
förundersökning och åtal mot den justitieombudsman, som avses i den
nya lagen, eller mot annan ombudsman. Vad som sägs om justitieombudsmannen
i 30 och 32 §§ i den nya lagen skall, innan denne blivit
utsedd, i stället gälla chefsombudsmannen.

4. Vid tillämpning av 15 och 16 §§ i den nya lagen skall iakttas, att
sammanlagda antalet ombudsmän, valda före den lagens ikraftträdan -

förf altningsförslag

de, samt rättschefer ej får överstiga fyra. Innan den justitieombudsman,
som avses i den nya lagen, blivit utsedd ankommer på chefsombudsmannen
befogenhet att utse rättschef i enlighet med bestämmelserna i 16 §
samt att tillämpa 17 § vad avser arbetet inom den utredningsavdelning
som rättschefen skall leda. Sedan den justitieombudsman, som avses i
den nya lagen, blivit utsedd äger även annan ombudsman tillämpa 17 §
fjärde stycket såvitt avser byråchef som biträder honom inom hans
tillsynsområde.

5. Vad som under 2 — 4 sägs om ombudsman, som valts före den nya
lagens ikraftträdande, gäller även sådan ersättare som avses i 16 § andra
stycket i den äldre lagen.

6. Vad som i annan författning sägs om justitieombudsmannen skall
även tillämpas på ombudsman, som valts före den nya lagens ikraftträdande,
så länge denne innehar sin befattning, liksom på ersättare för
denne.

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn

Härigenom föreskrivs att 5 — 7 samt 10 §§ i lagen (1975:1339) om
justitiekanslerns tillsyn skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I mål som har anhängiggjorts
vid tingsrätt bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

Justitiekanslern får som särskild
åklagare väcka åtal mot befattningshavare
som har begått brottslig
gärning genom att åsidosätta
vad som åligger honom i tjänsten
eller uppdraget. Har justitiekanslern
tagit upp ett ärende till utredning
och finns i ärendet anledning
att anta, att sådant brott förövats,
som han äger åtala, skall tillämpas
vad som i fråga om brott som hör
under allmänt åtal finns stadgat i
lag rörande förundersökning, åtal
och åtalsunderlåtelse samt om allmän
åklagares befogenheter i övrigt.

I mål som har anhängiggjorts
vid tingsrätt bör talan fullföljas till
högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Anser justitiekanslern det vara
påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstänges från sin
tjänst på grund av brottslig gärning
eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, får han göra anmälan
härom till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd.

Har befattningshavare åsidosatt
vad som åligger honom i hans
tjänst och kan felet beivras genom
disciplinärt förfarande, får justitiekanslern
göra anmälan till den
som har befogenhet att besluta om
disciplinpåföljd. Justitiekanslern
får även till den som har befogenhet
att besluta om sådan åtgärd göra
anmälan om återkallelse eller begränsning
av behörighet att utöva
yrke inom hälso- och sjukvården liksom
om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

I ärende, som justitiekanslern
anmält, skall tillfälle beredas honom
att komplettera egen utredning
och att yttra sig över utredning som
tillförts ärendet av annan samt att
närvara, om muntligt förhör hålls.
Vad som nu sagts skall dock ej gälla
ärende angående avstängning.

Har myndighet meddelat beslut
mot befattningshavare i ärende
om tillämpningen av särskilda bestämmelser
för offentliga tjänstemän
i lag eller annan författning
om disciplinansvar eller om avskedande
eller avstängning från tjänsten
på grund av brottslig gärning
eller tjänsteförseelse, får justitiekanslern
föra talan vid domstol
om ändring i beslutet. Närmare

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

bestämmelser om sådan talan
meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt
vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses
i första stycket och har beslutet tillkommit
efter anmälan av justitiekanslern
eller har även denne sökt
ändring i beslutet, är justitiekanslern
ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på justitiekanslern.

Domstol och förvaltningsmyndighet
samt tjänsteman hos staten
eller kommun skall tillhandagå
justitiekanslern med de upplysningar
och yttranden som han begär.
Sådan skyldighet åligger även
annan, om han står under justitiekanslerns
tillsyn.

När justitiekanslern begär upplysningar
eller yttrande, får han
förelägga vite om högst 1 000 kro -

Föreslagen lydelse

gäller i fråga om beslut mot hälsooch
sjukvårdspersonal samt veterinärer
rörande sådant särskilt disciplinansvar
som gäller för fel i yrkesutövningen
eller sådana behörighetsfrågor
som sägs i 6 § första
stycket. Närmare bestämmelser
om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.

Vad i lag eller annan författning
är föreskrivet om arbetsgivare
skall i fråga om tvister som avses i
denna paragraf äga motsvarande
tillämpning på justitiekanslern.
Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5
kap. I § första stycket lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister
skall dock ej tillämpas i
fråga om tvist i vilken justitiekanslern
för talan1.

När justitiekanslern begär upplysningar
eller yttrande, får han
förelägga vite om högst 1 000 kro -

1 Detta stycke har utformats i överensstämmelse med det förslag till ändring i 7 §
som lagts fram i prop. 1984/85:117.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

nor. Justitiekansler!! får döma ut
försuttet vite.

nor. Justitiekanslern får döma ut
försuttet vite. Vad nu sagts gäller ej
när justitiekanslern begär upplysningar
vid förhör under förundersökning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

4. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen att 11 kap. 4 § skall ha
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

4 §

Sekretess gäller hos riksdagens
ombudsmän och justitiekanslern i
deras tillsyn över offentlig verksamhet
och hos justitiekanslern i
hans verksamhet för att bevaka
statens rätt eller tillhandagå regeringen
med råd och utredningar i
juridiska angelägenheter endast i
den mån det följer av andra eller
tredje stycket. Sekretess gäller inte
i något fall beslut av justitieombudsman
varigenom ärende avgörs.

Erhåller justitieombudsman eller
justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, från
myndighet uppgift som är sekretessbelagd
där, gäller sekretessen
också hos ombudsmannen eller
justitiekanslern. Förekommer
uppgiften i sådan handling som
har upprättats med anledning av
verksamheten , gäller sekretess hos
ombudsmannen eller justitiekanslern
dock endast i den mån det kan
antas att allmänt eller enskilt in -

Om inte annat föijer av 5 kap. I §
eller 9 kap. 17 §. gäller sekretess
hos justitieombudsmannen och justitiekanslern
i deras tillsyn över offentlig
verksamhet och hos justitiekanslern
i hans verksamhet för
att bevaka statens rätt eller tillhandagå
regeringen med råd och utredningar
i juridiska angelägenheter
endast i den mån det följer av
andra eller tredje stycket. Sekretess
gäller inte i något fall beslut av
justitieombudsmannen varigenom
ärende avgörs.

Erhåller justitieombudsmannen
eller justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, från
myndighet uppgift som är sekretessbelagd
där, gäller sekretessen
också hos justitieombudsmannen
eller justitiekanslern. Förekommer
uppgiften i sådan handling
som har upprättats med anledning
av verksamheten, gäller sekretess
hos justitieombudsmannen eller
justitiekanslern dock endast i den
mån det kan antas att allmänt eller

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

tresse lider avsevärd skada eller
betydande men om uppgiften röjs.

Erhåller justitieombudsman eller
justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, uppgift
från enskild, gäller sekretess enligt
2 kap. i den mån det kan antas att
riket lider betydande men om uppgiften
röjs.

Föreslagen lydelse

enskilt intresse lider avsevärd skada
eller betydande men om uppgiften
röjs.

Erhåller justitieombudsmannen
eller justitiekanslern i verksamhet,
som anges i första stycket, uppgift
från enskild, gäller sekretess enligt
2 kap. i den mån det kan antas att
riket lider betydande men om uppgiften
röjs.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 19B6.

5. Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291)
skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 §''

Besvär över kammarrättens beslut
i ett mål som har anhängiggjorts
hos kammarrätten genom
överklagande eller underställning
prövas av regeringsrätten endast
om regeringsrätten har meddelat
prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillstånd,
står kammarrättens beslut fast.
Erinran därom skall intagas i regeringsrättens
beslut.

Vad som sägs i första stycket
gäller ej talan i mål om utlämnande
av allmän handling och talan,
som i mål om disciplinansvar föres
av riksdagens ombudsmän eller
justitiekanslern.

Meddelas ej prövningstillstånd,
står kammarrättens beslut fast.
Erinran därom skall intagas i regeringsrättens
beslut.

Vad som sägs i första stycket
gäller ej talan i mål om utlämnande
av allmän handling samt talan,
som justitieombudsmannen eller
justitiekanslern för i mål om disciplinansvar
eller om återkallelse
eller begränsning av behörighet att
utöva yrke inom hälso- och sjukvården
eller om återkallelse av behörighet
att utöva veterinäryrket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

1 Senaste lydelse 1980:275

Författningsförslag

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och
sjukvårdspersonalen m. fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:11) om tillsyn över hälsooch
sjukvårdspersonalen m. fl. dels att 14, 24 och 40 §§ skall ha nedan
angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 38 a §, av
nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Har den som avses bli föremål
för disciplinpåföljd enligt denna
lag inte inom två år efter förseelsen
erhållit underrättelse enligt
29 § eller motsvarande underrättelse
från riksdagens ombudsmän eller
justitiekanslern, får påföljd ej
åläggas.

Frågor om disciplinansvar skall
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller av den patient som saken
gäller eller, om patienten inte
själv kan anmäla saken, en nära
anhörig till honom.

Andra frågor som avses i 19 §
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller på ansökan av den som
saken gäller.

Om rätt för riksdagens ombudsmän
och för justitiekanslern att göra
anmälan som avses i första stycket
finns det särskilda föreskrifter.

Föreslagen lydelse
§

Har den som avses bli föremål
för disciplinpåföljd enligt denna
lag inte inom två år efter förseelsen
erhållit underrättelse enligt
29 § eller anmaning från justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
får påföljd ej åläggas.

Om rätt att utfärda anmaning
som sägs i första stycket finns det
särskilda föreskrifter.

Frågor om disciplinansvar skall
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller av den patient som saken
gäller eller, om patienten inte
själv kan anmäla saken, en nära
anhörig till honom.

Andra frågor som avses i 19 §
tas upp på anmälan av socialstyrelsen
eller på ansökan av den som
saken gäller.

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att göra
anmälan om frågor enligt 19 §
angående disciplinansvar och om
återkallelse eller begränsning av behörighet
i anledning av fel i yrkesutövningen
finns det bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Talan mot ansvarsnämndens
beslut som är slutligt får föras av

1. socialstyrelsen för att tillvarata
allmänna intressen,

2. enskild som enligt 24 § första
stycket har anmält en fråga om
disciplinansvar, om beslutet har
gått honom emot,

3. annan som beslutet angår, om
det har gått honom emot.

Om rätt för riksdagens ombudsmän
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut om disciplinansvar
finns det bestämmelser i lagen
(I975:1057)med instruktion för justitieombudsmännen
och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall väckas inom fyra
veckor från det beslutet har
meddelats.

Med anledning av talan som anges
i andra stycket får dock disciplinpåföljd
åläggas eller skärpas
endast om det är påkallat från allmän
synpunkt.

Föreslagen lydelse

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och om
återkallelse eller begränsning av behörighet,
som anmälts av justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

Talan mot ansvarsnämndens
beslut som är slutligt får föras av

1. socialstyrelsen för att tillvarata
allmänna intressen,

2. enskild som enligt 24 § första
stycket har anmält en fråga om
disciplinansvar, om beslutet har
gått honom emot,

3. annan som beslutet angår, om
det har gått honom emot.

Om rätt för justitieombudsmannen
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut om disciplinansvar
och om återkallelse eller begränsning
av behörighet i anledning
av fel i yrkesutövningen finns det
bestämmelser i lagen (198:0000)
med instruktion för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339)
om justitiekanslerns tillsyn. Talan
skall väckas inom fyra veckor från
det beslutet har meddelats.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Författningsförslag 45

7. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utöva
veterinäryrket m. m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1965:61) om behörighet att
utöva veterinäryrket m. m. dels att i lagen skall införas en ny paragraf,
5 a §, av nedan angivna lydelse, dels att 13 § skall ha nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Talan mot lantbruksstyrelsens
beslut enligt 2 — 5, 7 eller i särskilt
fall enligt 8 § föres hos kammarrätten
genom besvär.

Mot annat beslut av lantbruksstyrelsen
enligt denna lag föres talan
hos regeringen genom besvär.

Beslut som lantbruksstyrelsen
eller kammarrätten meddelar med
stöd av denna lag länder till omedelbar
efterrättelse, om annat ej
förordnas.

Denna lag träder i kraft den I j;

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att göra
anmälan om återkallelse av legitimation
för veterinär i anledning av
fel i yrkesutövningen och om handläggningen
av sådant ärende finns
det bestämmelser i lagen (198 :0000)
med instruktion för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339) om
justitiekanslerns tillsyn.

§''

Talan mot lantbruksstyrelsens
beslut enligt 2 — 5, 7 eller i särskilt
fall enligt 8 § föres hos kammarrätten
genom besvär.

Mot annat beslut av lantbruksstyrelsen
enligt denna lag föres talan
hos regeringen genom besvär.

Beslut som lantbruksstyrelsen
eller kammarrätten meddelar med
stöd av denna lag länder till omedelbar
efterrättelse, om annat ej
förordnas.

Om rätt för justitieombudsmannen
och för justitiekanslern att söka
ändring i beslut som rör återkallelse
av legitimation i anledning av fel i
yrkesutövningen finns det bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen
och i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall
väckas inom fyra veckor från det
beslutet har meddelats.

iri 1986.

1 Senaste lydelse 1975:73

Författn ingsförslag

8. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapitel

Härigenom föreskrivs att 13 § 2 mom. lagen (1936:567) om domkapitel
skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

2 mom. Åsidosätter innehavare
av prästerlig befattning vad som
åligger honom i befattningen, äger
det domkapitel under vilket han
lyder besluta om disciplinpåföljd,
avskedande, åtalsanmälan och avstängning
med motsvarande tilllämpning
av 18 och 21 — 26 §§
statstjänstemannalagen (1965:274).
Lyder han ej under domkapitel,
tillkommer befogenhet, som nu
har sagts, den myndighet som regeringen
förordnar.

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och avskedande,
som anmälts av justitieombudsmannen
elter justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 :0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

9. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:600) om offentlig anställning dels

att ettvart av uttrycken ”riksdagens ombudsman” och ”riksdagens
ombudsmän” skall där de förekommer i 1 kap. 2 §, 11 kap. 5 §, 14 kap.
5 § och 15 kap. 3 § bytas ut mot ”justitieombudsmannen”,

2 morn.1 Åsidosätter innehavare
av prästerlig befattning vad som
åligger honom i befattningen, äger
det domkapitel under vilket han
lyder besluta om disciplinpåföljd,
avskedande, åtalsanmälan och avstängning
med motsvarande tilllämpning
av 18 och 21 — 26 §§
statstjänstemannalagen (1965:274).
Lyder han ej under domkapitel,
tillkommer befogenhet, som nu
har sagts, den myndighet som regeringen
förordnar.

1 Senaste lydelse 1975:956

Författningsförslag 47

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 14 kap. 11 §, av nedan
angivna lydelse, och

dels att 16 kap. 3 § skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

11 §''

I fråga om handläggningen av
ärenden om disciplinansvar och avskedande,
som anmälts av justitieombudsmannen
eller justitiekanslern,
finns det särskilda bestämmelser
i lagen (198 .0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och
i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.

16 kap.

3 §

Om rätt för riksdagens ombudsman
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut enligt 10 eller 11
kap. eller 13 kap. 1 § är föreskrivet
i lagen (1975:1057) med instruktion
för justitieombudsmännen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn.Talan skall väckas
inom fyra veckor från det beslutet
har meddelats.

Med anledning av talan som avses
i första stycket får dock disciplinpåföljd
åläggas eller skärpas endast
om det är påkallat från allmän
synpunkt. Avskedande eller avstängning
får beslutas endast om
myndighetsutövning är förenad
med anställningen samt arbetstagaren
har begått eller, vid avstängning,
är misstänkt för brott för vilket
är stadgat fängelse i minst två
år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Om rätt för justitieombudsmannen
och justitiekanslern att söka
ändring i beslut enligt 10 eller 11
kap. eller 13 kap. 1 § är föreskrivet
i lagen (198 .0000) med instruktion
för justitieombudsmannen och i lagen
(1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn. Talan skall väckas
inom fyra veckor från det beslutet
har meddelats.

1 Förutvarande 14 kap. 11 § upphävd 1979:214

Författningsförslag

10. Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att i 9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen orden
”riksdagens ombudsman” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

11. Förslag till

Lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att ettvart av uttrycken ”riksdagens ombudsman”,
”justitieombudsman” och ”någon av riksdagens ombudsmän”
skall där de förekommer i 3 kap. 3 §, 7 kap. 8 §, 20 kap. 10 § och 54 kap.
9 § rättegångsbalken bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

12. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister

Härigenom föreskrivs att i 8 och 10 §§ lagen (1963:197) om allmänt
kriminalregister ordet ”justitieombudsman” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

13. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Härigenom föreskrivs att i 3, 6 och 8 §§ lagen (1965:94) om polisregister
m. m. orden ”riksdagens ombudsmän” skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

Författningsförslag

14. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall

Härigenom föreskrivs att i 15 § lagen (1966:293) om beredande av
sluten psykiatrisk vård i vissa fall orden "någon av riksdagens ombudsmän”
skall bytas ut mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

15. Förslag till

Lag om ändring i besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk

Härigenom föreskrivs att i 1 och 2 §§ besvärsstadgan (RFS 1970:3) för
riksdagen och dess verk orden ”riksdagens ombudsmän” skall bytas ut
mot ”justitieombudsmannen”.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

4—Jo-ämbetet

1 Utredningsuppdraget och
arbetets bedrivande

1.1 Direktiven

Utredningens direktiv finns i konstitutionsutskottets betänkande KU
1982/83:7 om översyn av JO-ämbetet m.m. I anslutning till behandlingen
av fem motioner om riksdagens kontrollmakt (motion 1981/82:255 av
Joakim Ollén, motion 1981/82:1071 av Arne Gadd och Hans Pettersson
i Helsingborg, motion 1981/82:1147 av Gunnar Biörck i Värmdö, motion
1981/82:1154 av Hans Lindblad och Daniel Tarschys samt motion
1981/82:2022, yrkande 3, av Gösta Bohman m.fl.) tog utskottet i betänkandet
upp frågan om en översyn av JO-ämbetet samt vissa andra frågor
rörande riksdagens kontrollmakt.

I betänkandet redogjordes inledningsvis för huvuddragen i den reformering
av JO-ämbetets organisation och verksamhet som riksdagen på
grundval av ett av 1972 års JO-utredning avgivet betänkande (SOU
1975:23) beslöt hösten 1975 (KU 1975/76:22, rskr 27) genom antagande
av lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Det
erinrades i betänkandet om att konstitutionsutskottet redan i samband
med 1975 års JO-reform, som i princip trädde i kraft den 1 januari 1976,
förutsatte att en utvärdering av reformen skulle ske sedan tillräckliga
erfarenheter vunnits av denna. Vidare erinrades om att frågan om JOämbetets
ställning uppmärksammats i riksdagen vid ett flertal tillfällen
efter 1975 års reform, dels i samband med granskningen av JO:s ämbetsberättelse,
dels med anledning av tidigare motionsyrkanden om översyn
av JO-ämbetet (se vidare 4.8 och 7.1). Därefter redogjordes närmare för
innehållet i och handläggningen av de i betänkandet behandlade motionerna.

I motion 1981/82:255 yrkades att frågan om huvudmannaskapet
för den statliga revisionsverksamheten skulle utredas. Enligt motionen
kunde detta lämpligen ske i samband med en översyn av
JO-ämbetet. Över motionen inhämtades remissyttranden av riksdagens
revisorer, JO Per-Erik Nilsson och riksrevisionsverket.
Riksdagens revisorer tillstyrkte att en utredning tillkallades för att
undersöka hur riksdagens kontroll av statsverksamheten skulle
kunna förstärkas. JO Nilsson var positiv till förslaget i motionen
men ansåg att i nuläget en översyn av JO-ämbetet borde prioriteras.
Han hänvisade därvid bl.a. till att förvaltningsutredningens då
pågående arbete borde avvaktas. Riksrevisionsverket konstaterade
att riksdagen så sent som år 1980 behandlat den statliga revi -

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

sionsverksamheten och fattat beslut om vissa ändringar inom
denna. Enligt riksrevisionsverket fanns det inte skäl att föranstalta
om en utredning beträffande revisionens huvudmannaskap.

I motion 1981 /82:1154 konstaterades att någon samlad översyn
av riksdagens kontrollfunktion aldrig har utförts. 1 samband med
en översyn av JO-ämbetet borde enligt motionen en undersökning
göras på vilket sätt riksdagen på ett mer inträngande sätt skulle
kunna fullgöra sin uppgift att granska regeringen och förvaltningen.

I motion 1981/82:1071 yrkades att en särskild ombudsman för
invandrarfrågor tillsattes. I avgivna remissyttranden över motionen
av JO Anders Wigelius och statens invandrarverk avstyrktes
motionen, bl.a. med hänvisning till att justitieombudsmännen har
till uppgift att utöva tillsyn över rättstillämpningen i offentlig
verksamhet och alltså har att behandla frågor som rör invandrarnas
förhållande till myndigheterna.

Enligt både motion 1981/82:1147 och motion 1981/82:2022
borde en översyn av JO-ämbetet komma till stånd. I den förstnämnda
motionen efterlystes närmare kontakter mellan riksdagen
och justitieombudsmännen i fråga om JO:s granskningsverksamhet.
Det anfördes bl.a. att det vore naturligt att överväga om inte
den granskning, som JO nu företar för riksdagens räkning men
helt utan kontakt med riksdagen, skulle kunna i viss omfattning
ske i närmare kontakt med riksdagen. Om riksdagen eller något
riksdagsutskott skulle finna anledning att utreda förhållandena
inom någon viss del av förvaltningen, borde ett uppdrag härom
kunna lämnas till JO. Själva uppdraget borde enligt motionen
lämnas av konstitutionsutskottet, som ju svarar för denna del av
riksdagens granskande verksamhet. JO skulle också i sin instruktion
kunna åläggas att, om han vid genomgång av någon förvaltningsgren
fann omständigheterna vara sådana att riksdagen borde
orienteras därom, göra en anmälan till riksdagen oberoende av
om det gäller ett från konstitutionsutskottet erhållet uppdrag eller
egna iakttagelser. Riksdagen skulle därigenom få möjlighet att på
grund av sådana rapporter själv fullgöra denna uppgift att granska
förvaltningen, varom talas i 1:4 regeringsformen. I motion 1981/
82:2022 pekades på behovet av att ombudsmännens verksamhet
organiserades så att JO i större utsträckning skulle få tillfälle att
ägna sig åt principiellt viktiga frågor och därvid direkt kunna fästa
riksdagens uppmärksamhet på sådana förhållanden inom statsförvaltningen
som är av intresse och bör leda till ingripande från
riksdagens sida. Vidare framhölls vikten av att inspektionsverksamheten
gavs rimligt utrymme.

I betänkandet anförde konstitutionsutskottet för egen del följande:

Vad först gäller önskemålet om en samlad översyn av riksdagens
kontrollmakt, däri inbegripet frågan om huvudmannaskapet för
den statliga revisionen, anser utskottet att det i och för sig kan
anföras skäl som talar för att kontrollmaktsfrågan tas upp i ett
vidare perspektiv. Enligt utskottet bör emellertid denna fråga inte
aktualiseras i förevarande sammanhang. Som anförts under remissbehandlingen
bör resultatet av förvaltningsutredningens1 arbete
avvaktas.

Som inledningsvis framhållits har riksdagen under förra riksmötet
uttalat sig för en översyn av JO-ämbetets verksamhet och

''Förvaltningsutredningen avgav i juni 1983 betänkandet Politisk styrning —

administrativ självständighet (SOU 1983:39).

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

organisation. Enligt utskottet är det påkallat att nu företa en
sådan. I likhet med vad som skedde vid den förra JO-reformen bör
det uppdras åt en parlamentariskt sammansatt utredning att genomföra
översynen. Utredningen, som lämpligen tillsätts av talmanskonferensen,
bör inte vara bunden av några detaljerade direktiv
i sitt uppdrag utan kunna förutsättningslöst pröva både
principiella frågor om ombudsmännens verksamhet och frågor
som har att göra med ämbetets organisation. Utskottet anser sig
dock böra peka på några frågeställningar som förefaller ha särskild
aktualitet vid en översyn av JO-ämbetet.

Enligt regeringsformen granskar riksdagen rikets styrelse och
förvaltning. JO:s uppgift definieras i regeringsformen på det sättet
att JO i enlighet med sin av riksdagen beslutade instruktion har att
utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar
och andra författningar. Av instruktionen framgår att JO särskilt
skall vaka över att saklighet och opartiskhet iakttas samt att grundläggande
fri- och rättigheter inte träds för när. Vidare skall JO
verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.

Frågan är hur JO på bästa sätt skall kunna fullgöra dessa uppgifter.
En tendens i JO:s verksamhet som kunnat iakttas under
senare år är att mycken tid och stort intresse ägnas åt att hjälpa
enskilda människor till rätta i olika sammanhang i förhållande till
myndigheterna. Exempelvis har JO vid ett antal tillfällen anordnat
s.k. öppna hus för att ge allmänheten möjlighet till direkt personlig
kontakt med JO. Det bör enligt utskottet vara naturligt för den nya
JO-utredningen att uppmärksamma denna verksamhet.

En viktig fråga är avvägningen mellan den s.k. klagomålsprövningen
å ena sidan och inspektionsverksamheten å den andra. Det
är möjligt att en viss förskjutning av JO:s verksamhet till förmån
för det senare arbetsfältet bör komma till stånd. Enligt utskottet
har utvecklingen visat betydelsen av JO:s insatser i vad gäller
granskningen av principiellt viktiga lagstiftningsområden. De nuvarande
justitieombudsmännen är också överens om att sådana
uppgifter bör komma mera i förgrunden. Mot bakgrund härav bör
utredningen särskilt överväga hithörande problem. Det kan därvid
bli nödvändigt att också undersöka möjligheten att delegera
beslutanderätten i vissa ärenden till erfarna tjänstemän vid JOexpeditionen.
Utskottet har med det anförda inte velat säga att
klagomålsprövningen är mindre betydelsefull. Som utskottet betonade
vid den senaste reformeringen av JO-ämbetet hör tvärtom
klagomålsprövningen till JO:s viktigaste uppgifter.

Vid en översyn av JO-ämbetet är det enligt utskottet naturligt att
även beakta JO:s roll i förhållande till riksdagen. Utskottet har i
samband med den förra JO-reformen understrukit att tillgången
till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt
verkande ombudsmannainstitution som har sin grund i folkrepresentationens
förtroende i hög grad är ägnad att stärka medborgarnas
tilltro till rättsordningen. Denna självständighet gäller
även mot riksdagen som aldrig påverkar JO:s handläggning av
enskilda ärenden. Denna ordning skall givetvis inte rubbas. Enligt
utskottets mening bör dock utredningen vara oförhindrad att ta
upp frågan huruvida JO:s granskning av rättstillämpningen på
olika områden i ökad utsträckning kan ske efter kontakt med
riksdagen. Detsamma gäller riksdagens uppföljning av iakttagelser
som JO gjort. Utskottet vill erinra om att verksamheten hos
riksdagens revisorer under senare år har getts en sådan inriktning.

Viktiga frågor för utredningen att ta upp är självfallet JO:s
sanktionsmöjligheter. Det gäller här sådana frågor som ansvarsprövning
på JO:s initiativ vid allmän domstol eller talan från JO:s
sida i disciplinär väg. Utskottet vill erinra om att den s.k. tjänste -

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

ansvarskommitten2 f.n. överväger hithörande frågor. Även förhållandet
till justitiekanslern kan vara av intresse att studera. En
viktig fråga är JO:s rätt och möjlighet att agera till förmån för
enskild som lidit skada till följd av felaktig myndighetsutövning.

Dagens samhälle karaktäriseras av en snabb utveckling på
många områden. Den fortgående datoriseringen får t.ex. betydelsefulla
verkningar för myndigheternas rättstillämpning. Riksdagens
ombudsmän har här en viktig roll när det gäller att följa den
framtida rättsutvecklingen.

I samband med 1975 års JO-reform underströks att JO-ämbetet
inte skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk. Detta uttalande äger
i hög grad sin giltighet även i dag. Det är därför av stor betydelse
att den nya JO-utredningen ägnar största uppmärksamhet åt erfarenheterna
av JO-ämbetets organisation.

Vissa ytterligare frågor som tagits upp i motionerna bör självfallet
också övervägas av utredningen. Utskottet tänker t.ex. på frågan
om invandrarnas särskilda behov av insatser från JO:s sida
med hänsyn till deras speciella situation. Möjligheterna till samarbete
i granskningsfrågor mellan JO och riksdagens revisorer bör
också uppmärksammas.

Med hänvisning till det anförda förordar utskottet att en översyn
av JO-ämbetet kommer till stånd. Enligt utskottet är det av vikt
att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.

Utskottet hemställde att riksdagen uppdrog åt talmanskonferensen att
tillsätta en utredning med uppgift att verkställa en översyn av JOämbetet
i enlighet med vad utskottet anfört samt att riksdagen förklarade
motionerna besvarade med vad utskottet anfört.

Fyra av utskottets ledamöter (Hans Nyhage, Gunnar Biörck i Värmdö,
Elisabeth Fleetwood och Birger Hagård) anförde i anslutning till
utskottets yttrande om en samlad översyn av riksdagens kontrollmakt
följande:

Riksdagens kontrollmakt gäller dels gentemot regeringen, dels
gentemot domstolar och förvaltningsmyndigheter. Regeringens
handlande granskas i första hand, från konstitutionell synpunkt,
av konstitutionsutskottet; domstolar och myndigheter, statliga
och kommunala, granskas ur juridisk synvinkel i första hand av
justitieombudsmännnen, och den statliga förvaltningen sakrevisionsmässigt
främst av riksdagens revisorer. Riksdagen som sådan
har möjlighet att agera på basis av framställningar från konstitutionsutskottet
och riksdagens revisorer. Förändringar av något av
de instrument (KU, JO och RR), som i första hand tillhandahåller
underlag för riksdagens utövande av kontrollmakten, kan givetvis
påverka även de andra kontrollinstrumentens uppgifter och funktioner.
En översyn av JO-ämbetets uppgifter och verksamhet, för
vilken riksdagen redan under förra riksmötet uttalat sig, är emellertid
i sig en så omfattande uppgift att denna för närvarande bör
ha företräde framför den större uppgiften att verkställa en ”samlad
översyn” av riksdagens kontrollmakt. Detta förhållande bör
likväl icke utgöra hinder för en utredning om JO-ämbetet att i sina
överväganden, om så anses erforderligt, också inbegripa relationerna
mellan de organ, som riksdagen har till förfogande för
utövande av kontrollmakten, såväl inbördes som i förhållande till
riksdagen själv. 1 vilken omfattning en ”samlad översyn” därefter
kan anses erforderlig blir rimligtvis beroende av vad en utredning

2 Tjänsteansvarskommittén avgav i april 1983 betänkandet Tjänsteansvar i offentlig
verksamhet (Ds Ju 1983:7).

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

av JO-ämbetet kommer fram till liksom av vad förvaltningsutredningen
kan ha att anföra i saken.

Utskottets hemställan bifölls av riksdagen den I december 1982 (rskr
1982/83:29). Följande år tillsatte riksdagens talmanskonferens 1983 års
JO-utredning.

1.2 Utredningsarbetets bedrivande

I ett tidigt skede av utredningsarbetet har ordföranden och sekreterarna
sammanträffat på JO-ämbetet med justitieombudsmännen Per-Erik
Nilsson, Anders Wigelius, Sigvard Holstad och Tor Sverne för att få en
uppfattning om ombudsmännens syn på JO-verksamheten. I ett senare
skede har ombudsmännen inför utredningen i dess helhet redovisat sin
syn på olika under utredningsarbetet uppkommande frågor. Ordföranden
och sekreterarna har vidare sammanträffat med dels förre justitieombudsmannen
Ulf Lundvik, dels kanslichefen vid JO-ämbetet, Ulf
Hagström. En av sekreterarna har därutöver intervjuat ämbetets byråchefer.

Utredningen har vidare inhämtat vissa uppgifter från justitiekanslern
(JK) och riksåklagaren (RÅ). Detta har skett genom att ordföranden och
sekreterarna har sammanträffat med JK Bengt Härndahl och RÅ Magnus
Sjöberg.

Med syftet att ställa det svenska JO-ämbetet i ett internationellt perspektiv
har en enkätundersökning genomförts beträffande JO-institutionerna
i vissa utländska stater och delstater.

I juni 1984 anordnades i Stockholm den tredje internationella ombudsmannakonferensen.
Vid konferensen deltog utredningens ordförande
som observatör.

Under hösten 1984 har på utredningens uppdrag Statskonsult Administrationsutveckling
AB, som under våren 1984 på uppdrag av JO gjort
en utredning gällande JO-ämbetets administrativa enhet och ett av ämbetets
fyra avdelningskanslier, gjort en översyn av JO-ämbetets organisation.

JO-utredningens arbete har utmynnat i en serie lagförslag, däribland
främst ett förslag till ny lag med instruktion för JO. De närmare motiven
till lagförslagen återfinns i avsnitt 8. Där berörs också de lagrum i den nu
gällande JO-instruktionen som ersätts av andra regler i den nya instruktionen.
Vissa bestämmelser i den nuvarande instruktionen behandlas ej
närmare i betänkandet. Det är bestämmelser som utredningen funnit
böra i sak orubbade föras över till den nya instruktionen. Vilka de är
framgår av den parallelluppställning av de två instruktionerna som
redovisas i början av betänkandet.

Slutligen anmärkes, att utredningen inte kunnat beakta sådana författningar
som beslutats eller lagförslag som lagts fram efter den 1 maj 1985.

2 JO-ämbetets utveckling till och
med år 1975

2.1 JO-ämbetets första 100 år

Beträffande JO-ämbetets tillkomst och dess utveckling under de första
100 åren kan hänvisas till följande skildring lämnad av 1972 års JOutredning
(SOU 1975:23 s. 35 f.).

JO-ämbetet inrättades 1809 i samband med tillkomsten av 1809 års
regeringsform. Denna innehöll i 96—100 §§ bestämmelser om en
”Riksens Ständers justitieombudsman”, som skulle utses varje
riksdag för att ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och
ämbetsmän. I det memorial av konstitutionsutskottet, som låg till
grund för regeringsformen, benämndes ombudsmannen ”väktare
över lagarnas efterlevnad” med uppgift att iaktta folkets ”allmänna
och individuella rättigheter”. För att kunna genomföra denna
uppgift gavs ombudsmannen befogenhet bl. a. att åtala dem som
begått någon olaglighet i ämbetet eller underlåtit att behörigen
fullgöra sina ämbetsplikter. Han fick vidare rätt att övervara domstolarnas
och ämbetsverkens överläggningar och beslut och att få
tillgång till myndigheternas protokoll och andra handlingar.

Ämbetet tillmättes stor politisk betydelse och tillkom inte utan
strid. Det skulle utgöra en av garantierna för maktbalans mellan
kung och riksdag och vara ett värn mot maktfullkomlighet från de
under kungen lydande myndigheternas sida. Eftersom kungen
hade sin justitiekansler för tillsyn av ämbetsmännen ansågs det
lämpligt att riksdagen fick en justitieombudsman med liknande
uppgifter. Motståndarna mot JO-ämbetet ansåg å andra sidan att
väktaren över lagarnas efterlevnad borde verka under kungens
tillsyn och på hans vägnar. Trots motståndet har vi alltså sedan

1809 en legal dubbelkontroll med JK som Kungl. Maj:ts och
regeringens högste tillsynsman och JO som riksdagens.

Den första instruktionen för JO antogs av riksdagen i januari

1810 och utfärdades på riksdagens begäran av Kungl. Maj:t den
27 februari samma år i det s.k. årstrycket. Sedan smärre ändringar
vidtagits i instruktionen utfärdades den i sin nya lydelse den 1
mars 1830 i Svensk författningssamling (SFS 1830 s. 296).

Även om ämbetet vid sin tillkomst främst skulle utöva kontroll
av domare och tjänstemän för riksdagens räkning, kom så småningom
— i synnerhet vid parlamentarismens genombrott — uppgiften
att vara en konstitutionell garanti att förlora i betydelse. I
stället utvecklade ämbetet sig till en instans till vilken allmänheten
kunde vända sig med klagomål mot myndigheter och tjänstemän.
Under de första hundra åren verkade JO främst genom egna
initiativ, såsom inspektioner och granskning av fångförteckningar.
Antalet klagomål var med våra mått mätt synnerligen blyg -

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

samt. Mer än hundra klagomål under ett år blev det först 1887 och
under hela hundraårsperioden uppgick det sammanlagda antalet
inkomna klagoskrifter till endast ca 7 000, vilket motsvarar vad
som nu kommer in på drygt två år.

JO-ämbetet konstruerades från början som ett åklagarämbete,
som skulle beivra upptäckta fel och försummelser genom att anställa
åtal. Om felen var av mindre allvarlig beskaffenhet skulle JO
i första hand anmäla saken till JK, som till skillnad från JO hade
befogenhet att rätta till felen. Antalet åtal var också högt jämfört
med nuvarande. Under den första hundraårsperioden beslöts åtminstone
1 050 åtal, möjligen ännu fler, varav flertalet var föranledda
av felaktigheter, upptäckta vid inspektioner eller andra
undersökningar på JO:s eget initiativ. Emellertid uppkom snart en
praxis att i ringare fall ersätta åtal eller hänskjutande till JK med
en erinran till vederbörande tjänsteman om felaktig eller olämplig
behandling av tjänsteärenden. Denna s.k. erinringspraxis, som
tillkommit vid sidan av instruktionen men sedermera inskrivits i
den, har kommit att bli den vanligaste formen för JO:s ingripanden.

2.2 JO-reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967

Under 1900-talet har JO-institutionen blivit föremål för ett flertal större
reformer. I det följande återges mycket kortfattat huvuddragen i de i
rubriken angivna reformerna (mera ingående redogörelser för vissa av
reformförslagen lämnas på andra ställen i betänkandet i sitt sammanhang
med de frågor som behandlas). Framställningen bygger i stora
delar på förra JO-utredningens betänkande (SOU 1975:23 s. 36 ff.).

Genom 1915års reform(prop. 1914:63, KU 1914:24, KU 1915:1, prop.
1915:5 samt LU 1915:14) utbröts försvaret ur JO:s tillsynsområde och för
tillsyn härav inrättades ett särskilt ämbete, militieombudsmannaämbetet
(MO) lett av en militieombudsman, som hade samma befogenheter som
justitieombudsmannen. Ämbetena fick var sin instruktion (SFS
1915:132 och 133). Instruktionerna överensstämde i stort med den tidigare
JO-instruktionen. En nyhet var att bestämmelsen om hänskjutande
av mindre allvarliga fall till JK ersattes med en möjlighet för JO att, då
någon felat endast av ovarsamhet eller utan vrång avsikt, ”låta bero vid
vunnen rättelse eller avgiven förklaring eller vad eljest förekommit i
saken”, dvs. meddela åtalseftergift (3 § i JO:s och 5 § i MO:s instruktion;
ombudsmans s.k. erinringspraxis).

Reformen 1941 (prop. 1940:152, KU 1940:18, KU 1941:6, prop.
1941:10 och 1FU 1941:8) syftade till en förstärkning av JO:s och MO:s
ställning gentemot domare och andra tjänstemän. Till grund för reformen
låg betänkandet Justitiekanslerns, justitieombudsmannens och militieombudsmannens
allmänna ämbetsställning m.m. (SOU 1939:7). Genom
reformen förlängdes ombudsmännens ämbetsperiod från ett till
fyra år och ändrades reglerna om val av ombudsman. Vidare förbättrades
ombudsmännens löne- och pensionsförhållanden samt utfärdades
vissa bestämmelser, som syftade till att effektivisera deras arbete, bl.a.
gavs ombudsmännens ställföreträdare, som ditintills trätt i tjänst endast
när ombudsman haft förhinder, rätt att i begränsad utsträckning tjänst -

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975 59

göra samtidigt med ombudsman. Nya instruktioner utfärdades (SFS
1941:140 och 141).

Genom 1957 års reform utsträcktes JO:s tillsyn, som tidigare i princip
inte omfattat kommunalförvaltningen1, till att omfatta alla som hade
fullständigt ämbetsansvar. Detta innebar att JO Fick tillsyn över kommunala
styrelser och nämnder och kommunaltjänstemän men inte över
fullmäktige. Vissa begränsningar i tillsynen över de kommunala befattningshavarna
föreskrevs dock. Reformen föregicks av två utredningar
(betänkandena Justitieombudsmannainstitutionen m.m. /SOU
1955:50/ samt JO och kommunerna /SOU 1957:2/). Utredningsarbetet
resulterade dels i vissa grundlagsändringar (prop. 1956:161, K1LU
1956:2 och KU 1957:13), dels i ny ombudsmannainstruktion, gemensam
för JO och MO (SFS 1957:165; prop. 1957:127 och ILU 1957:33). Genom
reformen utsträcktes också ställföreträdarnas rätt att tjänstgöra
samtidigt med ombudsman från en till tre månader per år. Tilläggas bör
att denna tid år 1959 förlängdes till högst sex månader och år 1963 till
högst nio månader per år.

1967års reform innebar bl.a. att JO:s och MO:s arbetsuppgifter skulle
utföras av tre ombudsmän, i ett gemensamt ämbete, riksdagens ombudsmannaexpedition.
Ombudsmännen, som var och en skulle bära titeln
justitieombudsman, skulle ha var sitt tillsynsområde; redan år 1965 hade
ändring skett i regeringsformen för att möjliggöra en ökning av ombudsmännens
antal. För de tre ombudsmännen skulle finnas två ställföreträdare.
Den generella tidsbestämda dubbleringsrätten för ställföreträdare
upphävdes. 1 fortsättningen skulle dessa få tas i anspråk endast då
särskilda förhållanden påkallade detta. En bestämmelse infördes enligt
vilken ombudsman borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från
allmän och enskild synpunkt var av ringa betydelse att saken prövades
(s.k. generalklausul om avvisning). Genom reformen inrättades vidare
ett samrådsorgan inom riksdagen för att stå ombudsmännen till buds för
överläggning om frågor av organisatorisk art (JO-delegationen). Vid
riksdagsbehandlingen framhölls det angelägna i att en avsevärd utökning
av inspektionsverksamheten kom till stånd, särskilt i fråga om
civilförvaltningen. Förarbetena till reformen återfinns i SOU 1965:64
(betänkandet Riksdagens justitieombudsmän, avlämnat av 1963 års JOutredning),
prop. 1967:32 samt K1LU 1967:1. Ny instruktion utfärdades
(SFS 1967:928). Den nya organisationen trädde i kraft i mars 1968.

Här skall tilläggas följande. Vid 1967 års JO-reform behandlades
ombudsmännens erinringspraxis. Någon ändring av denna ansågs inte
påkallad. Däremot diskuterades vilka bestämmelser i saken, som JOinstruktionen
borde innehålla. Den ovannämnda bestämmelsen i 1915
års JO-instruktion (3 §), som utan saklig ändring överförts till 1941 och
1957 års instruktioner, reglerade endast icke uppsåtliga fel, som i och för
sig var straffbara. Sedan lång tid tillbaka hade ombudsmännen emeller ''Vissa

undantag förekom dock. Som exempel kan nämnas att kommunaltjänsteman,
vilken liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra
statliga uppgifter, ansågs vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet
av dessa uppgifter.

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

tid ansett sig kunna meddela åtalseftergift även vid uppsåtliga fel. Vidare
hade de ansett sig berättigade och skyldiga att uttala sin mening om
riktigheten eller lämpligheten av en tjänstemans handlande även om
detta inte kunde anses straffbart. Denna praxis hade riksdagen
vid flera tillfällen, senast år 1964 med anledning av en motion, godtagit.
1967 års sammansatta utskott ansåg att instruktionsbestämmelsen om
underlåtande av åtal m.m. borde ges en avfattning som närmare anslöt
till sedan länge tillämpad praxis. Till följd härav intogs i 12 § i 1967 års
instruktion en bestämmelse av följande lydelse: ”Om förekommet fel ej
är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte föranleder annat, bör
ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan till myndighet
med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran, vunnen rättelse,
avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.”

2.3 1974 års regeringsform och
riksdagsordning

År 1974 antogs slutligen en ny regeringsform (RF) och en ny riksdagsordning.
(RO). Dessa författningar trädde i huvudsak i kraft den 1
januari 1975. De grundläggande bestämmelserna om JO fick i RF och
RO en helt annan utformning än tidigare. Enligt uttalanden i förarbetena
(grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 209 och prop.
1973:90 s. 429; se även KU 1973:26 s. 16) innebar emellertid de nya
bestämmelserna om JO enbart en ändring i lagtextens disposition och
utformning och inte en ändring i sak. I RF samlades bestämmelserna om
JO i två paragrafer. Bestämmelserna, vilka gäller oförändrade, har följande
lydelse.

12:6 RF

Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med
instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsman
får föra talan i de fall som angives i instruktionen.

Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets
överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll
och handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt
tjänsteman hos staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman
med de upplysningar och yttranden han begär. Sådan skyldighet
åligger även annan, om han står under ombudsmans tillsyn. Allmän
åklagare skall på begäran biträda ombudsman.

Närmare bestämmelser om ombudsman finns i riksdagsordningen.

12:8 RF

Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten väckes i högsta domstolen av riksdagens
ombudsman eller justitiekanslern.

Högsta domstolen prövar också om ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall

JO-ämbetets utveckling till och med år 1975

skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå
läkarundersökning. Talan väckes av riksdagens ombudsman eller
justitiekanslern.

I RO upptogs bestämmelser som berör JO i bl.a. följande avsnitt: tillläggsbestämmelse
3.8.3 (bestämmelser om förslagsrätt för riksdagens
ombudsmän), tilläggsbestämmelse 3.13.1 (bestämmelser om motionsrätt
med anledning av redogörelse från riksdagens ombudsmän), tilläggsbestämmelse
4.6.1 (beredningen av ärenden om riksdagens ombudsmän
görs av KU), tilläggsbestämmelse 7.2.2 (hänvisningsbestämmelse till
8.10.2), 8:10 (val av ombudsman och ombudsmans ställföreträdare
m.m.) jämte tilläggsbestämmelser 8.10.1—2 (bestämmelser om JO-delegationen,
val av ombudsman och ställföreträdare m.m.) samt 9 kap. 8 §
första stycket p. 2 (bestämmelser om att åtal mot ombudsman endast får
beslutas av KU).

Flera av bestämmelserna angår riksdagens roll i förhållande till JO.
Här gäller bl.a. följande. Det ankommer på riksdagen att inom ramen för
regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om ombudsmännen
ge generella riktlinjer för deras verksamhet genom att fastställa
instruktion för dem. Riksdagen får inte ge ombudsmännen direktiv för
hur de skall agera i enskilda fall. Ombudsmännen handlar självständigt
och deras beslut kan inte överklagas. Frågor om instruktionsändringar
bereds av KU. Val av JO bereds av JO-delegationen, som väljs av KU
och består av sex ledamöter av detta utskott. Innan JO-delegationen
framlägger sitt förslag skall delegationen samråda med de ledamöter i
talmanskonferensen, som särskilt representerar de partier som finns
företrädda i riksdagen. Samtliga partigrupper i riksdagen får på detta
sätt tillfälle att yttra sig innan JO-delegationen framlägger förslag till
riksdagen om justitieombudsman. JO-delegationen har vidare, som tidigare
nämnts (se 2.2), uppgift att vara ett organ för samråd mellan
ombudsmännen och riksdagen i frågor av organisatorisk art. Enligt
RO:s tilläggsbestämmelse 8.10.1 skall JO-delegationen, då ombudsman
påkallar det, samråda med ombudsman i sådana frågor. En gång om året
skall riksdagen granska ombudsmännens ämbetsförvaltning. Granskningen,
som utförs av KU, grundas på i första hand den ämbetsberättelse,
som ombudsmännen skall avge till riksdagen för varje verksamhetsår.
KU skall avge ett betänkande över sin granskning. På hemställan av KU
kan riksdagen under pågående valperiod entlediga ombudsman. Motion
får väckas med anledning av förslag från JO och av JO:s ämbetsberättelse.
Sådan motion bereds av KU. — JO:s verksamhet bekostas av
riksdagen, som beviljar anslag på grundval av förslag från ombudsmännen
efter samråd med JO-delegationen.

1 samband med 1975 års JO-reform skedde vissa ändringar av RO:s
tilläggsbestämmelse 7.2.2, 8:10 och tilläggsbestämmelse 8.10.2. Förändringarna
föranleddes av att antalet ombudsmän ändrades och att de
ställföreträdande ombudsmännen avskaffades.

3 1975 års JO-reform;

ämbetsansvarsreformen m. m.

3.1 Inledning

1975 års JO-reform grundades på ett utredningsförslag av 1972 års
JO-utredning (SOU 1975:23). Utredningen hade tillsatts av riksdagen,
som med anledning av en växande arbetsbörda hos JO ansåg att särskilda
åtgärder måste vidtas. År 1967 var sammanlagda antalet klagomål hos
JO och MO 1810. Antalet ökade därefter i stort sett successivt för att år
1971 uppgå till 3 149 klagomål. Trots att antalet avgjorda ärenden kontinuerligt
ökat hade JO:s arbetsbalanser vuxit år efter år för att vid 1971
års utgång uppgå till sammanlagt 1 114 ärenden. 1972 års JO-utredning
lade fram olika förslag för att försöka komma till rätta med ombudsmännens
arbetsbörda. Här skall några av dessa förslag redovisas.

1972 års JO-utredning föreslog en ny organisation. Ställföreträdarna
skulle avskaffas och antalet ombudsmän ökas från tre till fyra. En av
ombudsmännen, chefsombudsmannen, skulle vara administrativ chef
med rätt att ge allmänna riktlinjer för arbetets bedrivande. Enligt utredningen
motsvarade de dåvarande ombudsmännens arbetsbörda — de
båda ställföreträdarna hade under t.ex. år 1974 tagits i anspråk i sammanlagt
ca nio månader — ungefär fyra heltidsarbetande ombudsmän.
Utredningen befarade att en ökad arbetsbelastning skulle inbjuda till att
ställföreträdarna skulle tas i anspråk året om, något som i praktiken
skulle innebära sammanlagt fem heltidsarbetande ombudsmän. Det ansågs
vara olämpligt att det i stort sett unika förfaringssättet att riksdagen
väljer en tjänsteman till en förtroendepost skulle komma till användning
i allt flera fall, allteftersom arbetsuppgifterna fortsatte att öka. En personalförstärkning
borde därför inte beröra ämbetets topp utan de under
ombudsmännen lydande tjänstemännen. Vidare angavs att en ökande
arbetsmängd borde mötas genom delegation av beslutanderätten i vissa
ärenden till underlydande tjänstemän. Utredningen föreslog att chefsombudsmannen
i arbetsordning eller genom särskilt beslut skulle få
bemyndiga dels kanslichef eller byråchef att avvisa eller avskriva ärende
från vidare handläggning, dels kanslichef, byråchef eller annan tjänsteman
att utforma och underteckna avvisnings- och avskrivningsbeslut,
som ombudsman fattat. Ett annat förslag gällde en omformulering av
den genom 1967 års reform tillkomna generalklausulen om avvisning av
klagomål (se 2.2), vilken ansågs för snävt utformad. Enligt den nya
lydelsen borde ombudsman avskriva klagoärende från handläggning,
om han fann det vara av mindre vikt att saken utreddes.

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

1972 års JO-utredning framlade vidare förslag om ändringar av bl.a.
JO:s tillsynsområde och sanktionsbefogenheter, vilka ändringar var föranledda
av den s.k. ämbetsansvarsreformen, som trädde i kraft den 1
januari 1976 (se 3.2). Under hösten 1975 beslöt riksdagen (KU 1975/
76:22, rskr 27) om reformering av JO-ämbetet genom antagande av lagen
(1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. De nya bestämmelserna
trädde i princip i kraft den 1 januari 1976. Innan närmare
redogörelse lämnas för 1975 års JO-reform — detta sker under 3.3 —
skall först lämnas vissa uppgifter om ämbetsansvarsreformen.

3.2 Ämbetsansvarsreformen1

Det ansvarssystem, som gällde för offentliga funktionärer innan ämbetsansvarsreformen
den 1 januari 1976 trädde i kraft, var till övervägande
delen av straffrättslig natur.

I 20 kap. brottsbalken (BrB) fanns bestämmelser om fyra s.k.
självständiga ämbetsbrott. Dessa var tjänstemissbruk (20:1), tagande
av muta eller av otillbörlig belöning (20:2), brott mot tystnadsplikt
(20:3) och tjänstefel (20:4). Även lindriga försummelser
i tjänsteutövningen var straffbara som tjänstefel. Straffet förbrott
mot 20:1 —3 BrB var suspension eller avsättning; om skäl fanns till
det kunde därutöver även dömas ut ett fängelsestraff. I ringa fall
var straffet endast böter. För tjänstefel enligt 20:4 BrB var straffet
böter eller suspension, i grova fall suspension eller avsättning
jämte fängelse som möjligt tilläggsstraff. 1 20:12 BrB fanns en
beskrivning av vilka som hade fullständigt ämbetsansvar och vilka
som hade s.k. partiellt ämbetsansvar. Att en befattningshavare
hade fullständigt ämbetsansvar innebar att han kunde ställas till
ansvar för samtliga ämbetsbrott, medan partiellt ämbetsansvar
innebar att ansvar ej förelåg för tjänstemissbruk och tjänstefel,
däremot för övriga ämbetsbrott. I princip ansågs alla som var
anställda som tjänstemän hos stat eller kommun ha fullständigt
ämbetsansvar. Dock drogs en gräns nedåt så att ämbetsansvar inte
ansågs föreligga när en tjänst bara innefattade relativt osjälvständig
verksamhet. Härutöver ansågs ämbetsansvaret omfatta även
vissa befattningshavare hos allmänna inrättningar som utövade
någon offentlig funktion eller tjänade ett allmännyttigt ändamål,
likaså vissa personer som utan anställning utövade ett offentligt
uppdrag. Partiellt ämbetsansvar tillkom bl.a. ledamöter i beslutande
statlig eller kommunal församling, dvs. riksdagsmän, ledamöter
i kommunfullmäktige och landsting, samt valda ledamöter i
taxeringsnämnd och jurymedlemmar. JO hade tillsyn över dem
som var underkastade fullständigt ämbetsansvar. De som endast
hade partiellt ämbetsansvar stod alltså ej under JO:s tillsyn. JO
ägde som särskild åklagare väcka åtal, när någon som stod under
hans tillsyn, brutit mot lag eller annan författning eller på annat
sätt åsidosatt något tjänsteåliggande. Vid sidan av ämbetsansvaret
fanns också ett disciplinärt ansvar för statstjänstemän och statligt
lönereglerade kommunaltjänstemän, vilka kunde på administra 1

Reformen grundades på ämbetsansvarskommitténs betänkanden Ämbetsansvaret
(SOU 1969:20) och Ämbetsansvaret II (SOU 1972:1). Regeringens förslag till
riksdagen återfinns i prop. 1975:78. Riksdagsbehandlingen redovisas bl. a. i justitieutskottets
betänkande 1975:22.

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

tiv väg dömas tilt disciplinstraff för i princip varje typ av tjänsteförseelse.
JO hade rätt att i anledning av tjänsteförseelse göra
anmälan till den myndighet som hade rätt att besluta om disciplinansvar.
Från detta disciplinansvar var undantagna bl. a. de som
utövade ordinarie domartjänst liksom högre tjänstemän i övrigt (i
princip byråchefer och högre). För deras del skulle brott i tjänsten
beivras efter åtal.

Det nya ansvarssystemet innebar i huvudsak följande. Det ditintills
gällande ämbetsansvaret ersattes med ett ansvarssystem som nära anslöt
till den ordning som rådde på arbetsmarknaden i övrigt och som innebar
att det i princip ankom på arbetsmarknadens parter att genom avtal
komma överens om vilka påföljder som skulle finnas för försummelser
i tjänsten. Ett straffrättsligt ansvar skulle dock finnas kvar beträffande
vissa särskilt straffvärda handlingar, nämligen myndighetsmissbruk
(20:1 BrB) — i oaktsamhetsfall betecknat som vårdslös myndighetsutövning
(20 kap. 1 § andra stycket BrB) — samt, liksom tidigare, mutbrott
(20:2 BrB) och brott mot tystnadsplikt (20:3 BrB). Straffbestämmelserna
om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning var tillämpliga
på envar som anförtrotts utövning av offentlig myndighet, oavsett
om denna utövades genom en traditionellt organiserad myndighet eller
genom ett privaträttsligt subjekt. Undantag gjordes dock för ledamot i
beslutande statlig eller kommunal församling. För myndighetsmissbruk
och vårdslös myndighetsutövning skulle gälla att brotten var subsidiära
i förhållande till de allmänna brotten, dvs. om förfarandet utgjorde
också annat brott så skulle i princip endast dömas för detta. Brotten i
20:2 och 3 utformades så att de inte längre tog sikte enbart på offentliga
funktionärer. Straffpåföljden för brott mot 20:1—3 BrB var endast de
allmänna straffen fängelse eller böter; de särskilda ämbetsstraffen suspension
och avsättning avskaffades. Enligt 20:4 BrB kunde emellertid
den som valts till statligt eller kommunalt uppdrag, med vilket var
förenat myndighetsutövning, skiljas från uppdraget av domstol om han
begått allvarligare brott.

För vissa yrkeskategorier skulle, liksom tidigare, gälla vissa särbestämmelser.
För t.ex. hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärer förelåg
sålunda speciella regler som stadgade ett särskilt straffrättsligt
ansvar för förseelser i yrkesutövningen, närmast motsvarande det gamla
tjänstefelsansvaret. Dessa bestämmelser var i fråga om hälso- och sjukvårdspersonal
intagna i lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för
personal inom hälso- och sjukvård m.fl. och för veterinärernas del i 29
§ allmänna veterinärinstruktionen (1971:810).

Det tidigare straffansvaret för tjänstefel hade således i huvudsak avlösts
av ett vidgat disciplinärt ansvar. För arbetstagare åt staten samt
sådana arbetstagare hos kommuner och vissa andra inrättningar, vilkas
anställningar var statligt reglerade, gällde ett lagreglerat disciplinsystem
innehållande bl.a. bestämmelser om disciplinansvar, avskedande, avstängning
och läkarundersökning, beslutande myndighet och talan mot
disciplinmyndighets beslut. Bestämmelser härom intogs i statstjänstemannalagen
(1965:274) och kommunaltjänstemannastadgan (1965:602).
Frågor om disciplinansvar, avstängning och avskedande prövades enligt

5—Jo-ämbetet

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

dessa bestämmelser enligt huvudregeln av den myndighet som arbetstagaren
löd under. Disciplinpåföljderna var varning och löneavdrag. Beträffande
vissa högre befattningshavare — från byråchefsplanet och
uppåt — skulle prövning ske av en särskild nämnd, statens ansvarsnämnd.
Om arbetstagare önskade söka ändring i beslut av aktuellt slag
skulle han väcka talan inom fyra veckor från den dag han fick del av
beslutet. Sådan talan skulle väckas enligt reglerna i lagen (1974:371) om
rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen), dvs. antingen vid arbetsdomstolen
eller vid tingsrätt. För vissa funktionärsgrupper — bl.a. statsråd,
justitieråd, regeringsråd, JO och JK, riksdagen och dess organ,
präster och militärer — skulle gälla särskilda ansvarsregler. På det rent
kommunala området rådde liksom tidigare avtalsfrihet i disciplinfrågor;
parterna på den kommunala arbetsmarknaden reglerade i kollektivavtal
frågor om disciplinansvar (numera AB 84). För bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal
samt veterinärer skulle i fråga om fel begångna i yrkesutövningen
gälla ett särskilt lagreglerat disciplinansvar. Prövning av sådana
frågor skulle göras av medicinalväsendets resp. veterinärväsendets
ansvarsnämnd. Sedan ämbetsansvarsreformen trätt i kraft har vissa
smärre ändringar skett i straff- och disciplinlagstiftningen. För vissa av
ändringarna i det lagreglerade disciplinsystemet redogörs i 3.4.

3.3 1975 års JO-reform

Huvuddragen i 1975 års JO-reform är följande. Antalet ombudsmän har
ökats från tre till fyra. Några ställföreträdande ombudsmän skall inte
finnas. Skulle ombudsman av sjukdom eller annan orsak bli långvarigt
hindrad att utöva sin tjänst skall riksdagen dock välja en person att
tjänstgöra i hans ställe så länge hindret varar. En av ombudsmännen är
administrativ chef och har till uppgift att ge allmänna riktlinjer för
arbetets bedrivande, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten.
Varje ombudsman har ett eget tillsynsområde och svarar självständigt
för bestämda ärendegrupper. Riksdagen ansåg dock att tillsynsområdet
för den ombudsman som utövar chefsfunktionen borde, med hänsyn till
hans andra uppgifter, vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns.
JO:s tillsynsområde skulle omfatta statliga och kommunala myndigheter
samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter
samt annan som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning
såvitt avser denna hans verksamhet. Tillsynen skulle, liksom
tidigare, inte omfatta regeringen, riksdagen eller kommunala församlingar
eller ledamöter av dessa organ, inte heller JK. Åtskilliga organ
som är underställda riksdagen undantogs likaså från JO:s tillsyn. I fråga
om JO:s arbetsuppgifter underströk riksdagen att klagomålsprövningen
är JO:s viktigaste uppgift och mest ägnad att tillgodose syftet med JO:s
verksamhet i stort. För att en lättnad i arbetsbördan skulle uppstå rekommenderades
att JO i större utsträckning än tidigare skulle utnyttja möjligheten
att överlämna klagomål till annan myndighet för utredning och
prövning. Detta motiverades med att de centrala förvaltningsmyndigheterna
har tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvaltningsområde

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

och att det med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär var
väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen. i första hand fick tillfälle att
pröva framställda klagomål. Vidare underströks att JO borde underlåta
att ta upp klagomål till prövning när ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande
stod öppna. Genom reformen infördes vidare en bestämmelse
som enligt huvudregeln innebar att JO inte till utredning borde uppta
förhållanden, vilka låg mer än två år tillbaka i tiden. För att JO-institutionen
inte skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk och därmed förlora
den personliga karaktär som JO-ämbetet borde ha ansåg riksdagen det
nödvändigt att prioritera viss verksamhet. En begränsning av inspektionsverksamheten,
främst såvitt gällde de rutinmässiga inspektionerna,
borde därför komma till stånd. JO :s inspektionsverksamhet skulle sålunda
i första hand inriktas på myndigheter som JO på grund av klagomålsfrekvensen
eller andra orsaker, t.ex. uppgifter i pressen, fann anledning
att särskilt kontrollera. 1 den mån arbetsbördan gjorde det möjligt borde
också andra inspektioner, regelbundet eller stickprovsvis, företas. Det
framhölls därvid att inspektionerna lämpligen borde inriktas på studier
av särskilt utvalda frågor. Beträffande JO:s åtalsbefogenhet skulle JO —
liksom tidigare — ha rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot
befattningshavare under hans tillsyn som genom brott åsidosatt något
åliggande i sin tjänsteutövning; att personkretsen för hans tillsyn kom att
ändras genom JO-reformen har framgått ovan. På samma sätt som tidigare
skulle åtalsrätten — om här bortses från tryckfrihetsbrott — gälla alla typer
av brott begångna i tjänsteutövningen och således inte endast brott mot
20 kap. BrB. JO:s möjligheter till åtalseftergift begränsades. Med hänsyn
till det sätt på vilket det straffbara ämbetsansvaret bestämts genom
ämbetsansvarsreformen fanns nämligen inte längre något egentligt utrymme
för särskilda bestämmelser om åtalseftergift motsvarande de som
fanns i 12 § i 1967 års JO-instruktion (jfr 2.2). De allmänna bestämmelserna
i 20:7 rättegångsbalken (RB) om åtalseftergift (åtalsunderlåtelse)
skulle vara tillämpliga på JO. JO skulle vidare, liksom tidigare, ha
befogenhet att till disciplinmyndighet anmäla tjänsteman under hans
tillsyn för beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning.
Befogenheten skulle gälla såväl tjänsteman för vilken författningsreglerat
disciplinansvar förelåg som för övriga, dvs. flertalet kommunaltjänstemän.
JO skulle vidare bl.a. ha befogenhet att föra talan vid domstol
mot disciplinmyndighets beslut enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan.
Detta innebar att JO inte tillerkändes någon
talerätt beträffande det stora flertalet kommunaltjänstemän. (Tidigare
saknade JO möjlighet att överklaga disciplinbeslut men i stället
kunde han, om han ansåg disciplinpåföljd påkallad, väcka åtal mot
tjänstemannen.) Någon ändring i JO:s rätt att i fråga om felaktigheter,
som inte var straffbara, kritisera felande befattningshavare och att uttala
sig om lämpligheten av ett handläggningssätt gjordes ej. Reformen innebar
vidare bl.a. att JO:s ämbetsberättelse, som inte längre skulle avse
kalenderår utan omspänna budgetår (juli—juni), skulle lämnas till riksdagen
senast den 15 oktober varje år.

Vissa av de av 1972 års JO-utredning framlagda förslagen godtogs ej
av riksdagen. Detta gällde bl.a. förslaget om delegation till vissa högre

68 1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m.

JO-tjänstemän av beslutsrätt i avvisnings- och avskrivningsärenden
samt bestämmelserna om s.k. generalklausul (förslagen redovisade i 3.1).
1967 års instruktion ersattes av en ny instruktion för JO, lagen
(1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Den nya instruktionen
trädde, som tidigare nämnts, i princip i kraft den I januari
1976. Vissa delar av instruktionen, främst gällande JO-ämbetets nya
organisation, trädde dock i kraft först den 8 maj 1976, dvs. dagen efter
det att val av ombudsmän ägt rum. Därvid valdes till justitieombudsman,
tillika administrativ chef med särskilda befogenheter, justitieombudsmannen
Ulf Lundvik samt till justitieombudsmän, ställföreträdande
justitieombudsmannen hovrättslagmannen Anders Wigelius (omvald
första gången i november 1980 och andra gången i november 1984),
kanslichefen Karl-Erik Uhlin och kammarrättslagmannen Leif Ekberg.
I december 1978 efterträdde hovrättspresidenten Per-Erik Nilsson (omvald
i november 1982) Lundvik som justitieombudsman, tillika administrativ
chef för ombudsmannaexpeditionen. I maj 1979 valdes departementsrådet
Sigvard Holstad (omvald i maj 1983) att efterträda Ekberg
och i november 1980 valdes justitierådet Tor Sverne (omvald i november
1984) att efterträda Uhlin.

Gällande instruktionsbestämmelser återges i början av betänkandet,
vid författningsförslag 2.

3.4 Vissa efter den 1 januari 1976 genomförda
ändringar i disciplinlagstiftningen

Sedan ämbetsansvarsreformen den 1 januari 1976 trätt i kraft har vissa
ändringar skett i straff- och disciplinlagstiftningen. Här skall nämnas
några ändringar i det lagreglerade disciplinsystemet. Från den 1 januari
1977 återfinns bestämmelserna om disciplinansvar, avskedande, avstängning
och talan mot disciplinmyndighets beslut för statliga och vissa
kommunala arbetstagare inte längre i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan
utan i lagen (1976:600) om offentlig anställning
(LOA); den eljest upphävda statstjänstemannalagen äger dock
fortfarande viss tillämpning på präster (se vidare 7.2). Det särskilt lagreglerade
disciplinansvaret för hälso- och sjukvårdspersonal återfinns
sedan den 1 juli 1980 i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. (tillsynslagen). Beslutande myndighet enligt tillsynslagen
är en särskild nämnd, hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN). Den nämnden äger pröva frågor om disciplinansvar samt vissa
behörighetsfrågor, bl.a. ärenden om återkallelse av legitimation. JO har
rätt att hos HSAN anmäla frågor om disciplinansvar. Däremot har JO
inte möjlighet att påkalla prövning av behörighetsfrågor (se vidare 7.5).
Samtidigt med att tillsynslagen trädde i kraft upphävdes det särskilda
straffrättsliga ansvaret för hälso- och sjukvårdspersonal. Motsvarande
ansvar för veterinärpersonalen liksom det särskilda disciplinansvaret för

1975 års JO-reform; ämbetsansvarsreformen m. m. 69

sådan personal har inte undergått någon förändring1. Bestämmelserna
härom finns alltjämt i veterinärinstruktionen (1971:810, omtryckt
1982:1027). Beslutande disciplinmyndighet för veterinärpersonal är enligt
förordningen (1967:425, omtryckt 1978:289) med instruktion för
lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna veterinärväsendets ansvarsnämnd,
som utgör en del av lantbruksstyrelsen. Den nämnden
prövar vidare bl.a. ärenden om återkallelse av legitimation för veterinär.

''Tjänsteansvarskommittén har föreslagit att det särskilda straffansvaret för veterinärer
skall avskaffas (se 7.2).

4 Utvecklingen efter år 1975

4.1 JO :s arbetsuppgifter

JO utövar sin i regeringsformen och JO-instruktionen ålagda tillsynsuppgift
genom i huvudsak följande verksamhet. JO handlägger till en
början inkommande klagomål1. Sedan 1975 års JO-reform genomförts
har tillströmningen av klagomål per verksamhetsår legat mellan omkring
3 000 — 3 700 ärenden. Klagomålshandläggningen, som arbetsmässigt
sett är den klart dominerande arbetsuppgiften för JO, kan sägas
ange ramen för JO:s verksamhet. Det utrymme som kan finnas för andra
uppgifter än klagomålshandläggningen avgörs nämligen av vilka resurser
som åtgår för denna uppgift. De arbetsuppgifter som efter klagomålshandläggningen
tar mest tid i anspråk är JO:s inspektions- och projektverksamhet.
JO:s inspektioner är av olika slag. Man kan här skilja
mellan inspektioner som sker rutinmässigt (rutininspektioner), inspektioner
som företas av någon speciell anledning (inspektioner på förekommen
anledning) och ämnesinriktade inspektioner. Vid en rutininspektion
söker JO med ledning av diarier, genomläsning av akter och
registratur m.m. efter ev. fel. De fel JO finner är ofta av formell natur. En
inspektion på förekommen anledning kan t.ex. vara föranledd av att ett
stort antal klagomål har riktats mot myndigheten eller av någon uppmärksammad
händelse, som påkallar undersökning på platsen. De ämnesinriktade
inspektionerna har släktskap med den s. k. projektverksamhet,
som bedrivits inom JO-ämbetet av i första hand JO Nilsson. Härmed
avses bl. a. systematiska undersökningar av bestämda delar av ett rättsområde,
t. ex. undersökningar av praxis. Sedan materialet sammanställts
och utvärderats har detta redovisats i särskilda beslut tryckta i offset
(projekthäften). Efter 1975 års JO-reform har den tid som nedlagts på
inspektionsverksamheten nedgått något. Merparten av de inspektioner,
som genomförts, synes ha varit av rutinkaraktär. Antalet ärenden, som

''Det har, bl. a. i remissvar över 1975 års betänkande, gjorts gällande att termen
klagomål inte är helt adekvat med hänsyn till att de brev och skrivelser, som
allmänheten inger till JO inte alltid har karaktären av klagomål. Sålunda anmäler
enskild person inte sällan en sak till prövning för JO utan att uttala något missnöje
med den åtgärd eller liknande det är fråga om. Ett annat fall är att besked begärs
av JO om hur en viss rättslig fråga är att bedöma. 1 detta betänkande används
emellertid termen klagomål såsom beteckning på de skrivelser och brev till JO
varigenom ett JO-ärende anmäls.

72 Utvecklingen efter år 1975

upptagits i samband med inspektioner, har under senare år minskat och
vissa år t.o.m. understigit det antal ärenden, som upptagits med anledning
av studium av tidningar m.m. (Angående förklaringar härtill, se
4.3.1.) Under verksamhetsåren 1980/81 — 1983/84 har det genomsnittliga
antalet initiativärenden per verksamhetsår legat på omkring 100.

En betydelsefull uppgift för JO är att ge allmän spridning åt sina
viktigare beslut till myndigheter och befattningshavare. Detta har i första
hand skett genom den årligen utkommande ämbetsberättelsen och särtryck
av ämbetsberättelsen. Därtill kommer bl.a. de ovannämnda, under
löpande år utgivna, projekthäftena.

Vid sidan av sin tillsynsverksamhet bedriver JO vad som kan betecknas
som upplysnings- och rådgivningsverksamhet. Det är här bl.a. fråga
om att besvara förfrågningar från allmänheten — framförda vid personliga
besök, vid telefonsamtal eller genom klagoskrifter — om olika
spörsmål, vilka inte behöver bottna i att frågeställaren anser sig utsatt för
någon felaktig eller olämplig behandling. Här kan vidare nämnas att JO
vid några tillfällen under åren 1977 — 1982 på olika platser anordnat
mottagning för allmänheten, s.k. öppna hus, för att ge människor råd
och hjälp. Avsikten med dessa mottagningar har även varit att sprida
information om JO-ämbetet. Detta har vidare skett genom att JOämbetet
varje år besvarat en mängd brev med förfrågningar och tagit
emot åtskilliga besök. Vidare har ombudsmännen spridit kännedom om
ämbetet vid olika utlandsbesök. Bland de arbetsuppgifter, som JO ytterligare
utför, märks att avge yttranden till riksdag, riksdagsutskott, regering
eller statsråd med anledning av remisser.

4.2 JO:s befogenheter

Med JO:s befogenheter åsyftas i detta betänkande dels de befogenheter,
som tillkommer JO i utredningshänseende, dels JO :s befogenheter enligt
4 § instruktionen (JO:s rätt att göra framställning till riksdagen eller
regeringen om författningsändring eller annan åtgärd) och 6 § första
stycket instruktionen (JO:s rätt till kritiska och/eller vägledande uttalanden),
dels ock JO:s sanktionsbefogenheter. Härtill kommer JO:s befogenhet
att i samband med åtal utföra målsägandens skadeståndstalan
(enligt 22 kap. RB) och JO:s rätt att under vissa omständigheter tillhandagå
klagande med utredning rörande brott i tjänsten som vållat skada,
trots att påföljd för brottet bortfallit och åtal således inte kan väckas (20 §
andra stycket JO-instruktionen).

JO:s utredningsbefogenheter finns angivna i 12 kap. 6 § andra stycket
RF (”Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets
överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och
handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos
staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman med de upplysningar
och yttranden han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han
står under ombudsmans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträ -

Utvecklingen efter år 1975 73

da ombudsman.”)- Enligt 21 § andra stycket JO:s instruktion gäller
vidare att ombudsman, när han enligt RF:s föreskrifter begär upplysningar
och yttranden, får förelägga vite samt att han får utdöma försuttet
vite.

JO:s möjlighet att göra framställning till riksdagen eller regeringen om
författningsändring eller annan åtgärd har efter 1975 utnyttjats endast i
begränsad omfattning. Under tiden 1976/77—1983/84 avläts endast
sammanlagt sju framställningar, alla ställda till regeringen. En förklaring
till det ringa antalet framställningar är att JO under senare år, då
han vid avgörande av ett ärende uppmärksammat ett förhållande han
anser bör föranleda lagstiftning eller annan åtgärd, funnit det vara
tillräckligt att översända en kopia av beslutet i ärendet till berört departement
och /eller riksdagsutskott eller, i det fall att saken bedömts vara
av intresse för en sittande statlig utredning, direkt till utredningen i
fråga.

När det gäller JO:s befogenhet enligt 6 § första stycket instruktionen
att göra kritiska och/eller vägledande uttalanden kan nämnas att erinran
eller annan kritik under perioden 1976/77—1983/84 framförts i ca 14%
av avgjorda klago- och initiativärenden.

JO:s sanktionsbefogenheter utgörs i första hand av hans åtalsrätt samt
hans rätt att hos vederbörande myndighet göra anmälan för beslut om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning (6 § andra —fjärde styckena
JO:s instruktion). Hit hänförs vidare hans rätt att överklaga brottmålsdomar
i mål vari han väckt åtal och vissa beslut i ärenden om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. JO har i sin tillsynsverksamhet
inte — och har aldrig haft — befogenhet att själv meddela
straffrättsliga eller disciplinära påföljder och har inte heller några sådana
befogenheter som brukar tillkomma en besvärsinstans. Vad JO kan
göra är alltså att hos vederbörande myndighet söka utverka straff, disciplinpåföljd,
avskedande eller avstängning. Både före och efter 1975 års
JO-reform har det årliga antalet ärenden, vari JO beslutat om åtal eller
gjort anmälan för disciplinär åtgärd, legat på en mycket låg nivå (se
vidare 4.6 och 8.6.1).

4.3 Klagomålsprövningen m.m.

4.3.1 Ärendeutvecklingen och statistiska uppgifter

I nedanstående tabell redovisas utvecklingen av samtliga ärenden hos
riksdagens ombudsmän den 1 januari 1969 — den 30 juni 1984. Att
som startår valts år 1969 sammanhänger med att detta är det första hela
kalenderår under vilket den nya organisationen enligt 1967 års JO-reform
var i funktion.

74 Utvecklingen efter år 1975

Tabell I Ärendeutvecklingen hos riksdagens ombudsmän 1969-01-01 — 1984-06-30

	Nya klago-	Nya initiativ-ärenden	Övriga ärenden			Avgjorda ärenden		Utg. balans
	ären- den	Inspek- tioner	Studium av tidn. m.m.	Remisser och and-ra skri-velser	Adm. ären- den1	Summa nya ärenden	Totalt	varav klago- och initia- tiv- ärenden
1969	2 708	344	49	5	22	3 128	2 948	2 923	757
1970	2 606	415	42	9	18	3 090	2 997	2 970	850
1971	3 149	314	32	4	32	3 531	3 267	3 236	1 114
1972	3 187	294	63	6	27	3 577	3 738	3 707	953
1973	3219	414	31	3	32	3 699	3 693	3 662	959
1974	3 095	539	27	8	42	3711	3 702	3 662	968
1975	3 025	384	26	12	35	3 482	3 655	3 602	795
1.1-30.6. 1976-	1 622	70	8	2	9	1 711	1 821	1 809	697
1976/77	2 933	169	35	5	28	3 170	2 968	2 939	899
1977/78	2 993	116	47	14	—	3 170	3419	3 408	650
1978/79	3 023	156	9	13	—	3 201	3 142	3 126	709
1979/80	3211	116	24	10	—	3 361	3 103	3 090	967
1980/81	3 464	47	40	20	—	3 571	3 471	3 456	1 067
1981/82	3 399	39	56	22	—	3 516	3 546	3 522	1 037
1982/83	3 688	89	44	25	—	3 846	3 763	3 744	1 120
1983/84	3 397	40	61	30	-	3 528	3 343	3315	1 305
Summa	48 719	3 546	594	188	245	53 292	52 576	52 171	14 847

1 Fr.o.m. 1977/78 redovisas inte de administrativa ärendena i den i JO:s ämbetsberättelse intagna statistiken.
: Fr.o.m. den I juli 1976 redovisas JO:s verksamhet budgetårsvis.

Av uppgifterna i tabellen framgår bl.a. följande. Antalet klagomål efter
1975 års JO-reform har ökat. Under perioden 1969—1975 inkom sålunda
till JO i medeltal 2 998 klagoärenden per år mot 3 264 ärenden i
medeltal per år för perioden 1976/77—1983/84. Antalet klagoärenden
har dock inte, som framgår av tabellen, ökat år från år. Den minskning
av antalet klagoärenden, som skedde under det senaste verksamhetsåret
(1983/84), kan enligt uppgift i JO:s ämbetsberättelse 1984/85 till en viss
del förklaras av ändrade registreringsrutiner. Härmed åsyftas följande.
För det fall att en klagande, efter det att JO avgjort ett av klaganden
tidigare anmält klagomål, återkommit till JO utan att anföra något nytt
i sak, har den nya klagoskriften, om den inkommit efter det att tre
månader förflutit från utgången av det verksamhetsår varunder klagoärendet
avgjordes, åsatts ett nytt ärendenummer. Den nya rutinen innebär
att klagoskriften, oavsett när den inkommit, läggs till handlingarna
i det tidigare ärendet utan åsättande av nytt ärendenummer. Enligt
uppgift har nyordningen inneburit ett bortfall under verksamhetsåret
1983/84 av omkring 100 klagoärenden. JO:s på eget initiativ upptagna
ärenden har efter 1975 års JO-reform gått ned kraftigt. Under perioden
1969—1975 var antalet initiativärenden i medeltal 425 per år medan
motsvarande siffra för perioden 1976/77—1983/84 var 136. Minskning -

Utvecklingen efter år 1975 75

en har i första hand gällt de initiativärenden som upptagits i samband
med inspektioner (386 inspektionsinitiativärenden/år i medeltal under
den första perioden mot 97/år under den senare perioden). Härtill finns
åtminstone två förklaringar. Dels har inspektionsverksamheten efter
1975 års JO-reform nedgått något (se härom vidare nedan under 4.4.1),
dels har JO under senare år i ökad utsträckning avgjort frågor och
problem i samband med inspektionerna utan att något särskilt initiativärende
lagts upp. Dessa spörsmål har således behandlats i samband
med de samtal som avslutar en inspektion. Det sammanlagda antalet
klago- och initiativärenden uppgick för perioden 1969— 1975 till 23 963
ärenden, dvs. 3 423 ärenden i medeltal per år, medan motsvarande
siffror för perioden 1976/77—1983/84 var 27 196 ärenden resp. 3 400
ärenden per år. Vad därefter gäller antalet årligen avgjorda klago- och
initiativärenden har årsmedeltalet för den första perioden legat på 3 395
(totalt för hela perioden 23 762 ärenden), medan motsvarande siffror för
perioden 1976/77—1983/84 var 3 325 resp. 26 600. Under perioden
1980/81 — 1983/84 har JO avgjort drygt 3 500 ärenden per år i genomsnitt.
Trots detta har balansen under senare år stigit för att vid utgången
av verksamhetsåret 1983/84 ligga på 1 305 ärenden. Jämför man med
balansen vid 1975 års utgång, 795 ärenden, innebär detta att balansen
ökat med över 64 %. De äldsta av de nyssnämnda 1 305 oavgjorda
ärendena härrörde från år 1980 (10 ärenden), 36 ärenden var från år
1981, 131 från år 1982, 449 från år 1983 samt 679 från år 1984.

Beträffande i Tabell 1 angivna ”Övriga ärenden” gäller bl.a. följande.
Merparten av ärendena i gruppen ”Remisser och andra skrivelser” avser
remisser från olika statsdeparement. Eftersom JO är ett riksdagsorgan
anges i sådana remisser att riksdagens ombudsmän ”bereds tillfälle att
avge yttrande”. Det torde emellertid inte förekomma att JO avstår från
att besvara sådan remissbegäran. En mindre del av remisserna kommer
från riksdagen. — De interna administrativa ärendena hos JO redovisas
inte längre i den officiella — i JO:s ämbetsberättelse intagna — statistiken.
Av uppgifter inhämtade från JO-ämbetet framgår bl.a. följande. De
administrativa ärendena hos JO delas in i A-, B-, C- och D-ärenden.
Dessa ärenden gäller i första hand olika frågor beträffande personalen
hos JO. Under de senaste verksamhetsåren har sammanlagda antalet
ärenden av detta slag uppgått till drygt 300/år. Ca hälften av ärendena
har avgjorts av chefsombudsmannen medan återstående ärenden har
avgjorts av kanslichefen eller chefen för den administrativa enheten. Vid
sidan av dessa ärenden förekommer en rad andra ärenden såsom MBL-,
företagsnämnds-, personalnämnds-, skyddskommitté- och förslagskommittéärenden.
På personal/ekonomisektionen hos administrativa enheten
handläggs ärenden gällande tjänstgöringsuppgifter, reseräkningar,
förskott, räkningar och fakturor, arvodesräkningar m.m.

Härefter övergås till frågan om de genom 1975 års JO-reform beslutade
åtgärderna och framlagda rekommendationerna i syfte att begränsa
JO:s klagomålsprövning (jfr ovan under 3.3) haft någon effekt. Här
åsyftas då i första hand den i 20 § första stycket JO:s instruktion intagna
bestämmelsen (tvåårsregeln), rekommendationen att JO borde underlåta
att uppta klagomål till prövning när ordinarie besvärsmöjligheter

76 Utvecklingen efter år 1975

fortfarande står öppna och rekommendationen att i ökad utsträckning
överlämna klagomål till annan myndighet. För att belysa frågan har i
nedanstående tabell redovisats vissa uppgifter avseende JO:s handläggning
av avgjorda klagoärenden under tiden den 1 januari 1969 —den 30
juni 1984.

Tabell 2 Vissa uppgifter rörande JO:s handläggning av klagoärenden 1969-01-01 —
1984-06-30

	Avvisade eller avgjorda utan särskild utredning	Överlämnade enl. 18 § JO:s instruktion (9 § 1967 års JO-instr.)	Avgjorda efter särskild utredning	Summa avgjorda klagoärenden
1969	747	100	1 692	2 539
1970	787	89	1 742	2618
1971	1 137	126	1 630	2 893
1972	1 281	175	1 895	3 351
1973	1 280	142	1 778	3 200
1974	1 163	131	1 819	3 113
1975	1 214	95	1 893	3 202
1.1-30.6. 1976	678	44	879	1 601
1976/77	1 226	54	1 569	2 849
1977/78	1 179	66	1 926	3 171
1978/79	1 105	42	1 782	2 929
1979/80	1 205	37	1 748	2 990
1980/81	1 314	93	1 958	3 365
1981/82	1 293	90	2 044	3 427
1982/83	1 418	74	2 130	3 622
1983/84	1 251	60	1 896	3 207
Summa	18 278	1 418	28 381	48 077

ärenden

När det i tabellen anges att ett ärende avvisats/avgjorts ”utan särskild
utredning” innebär detta att i princip inga utredningsåtgärder vidtagits.
Avgörandet av sådant ärende har således normalt grundats enbart på
den skrift — jämte ev. medföljande handlingar — varigenom ärendet
anmälts. Begreppet ”särskild utredning” inrymmer olika slag av utredningsåtgärder
såsom granskning av en inlånad akt, inhämtande av uppgifter
per telefon, inhämtande av skriftlig utredning genom remissförfarande
eller regelrätta förhör. Av uppgifterna i tabellen framgår att JO
under perioden 1969—1975 årligen i genomsnitt dels avvisat/avgjort
utan särskild utredning ca 36 % av klagoärendena medan motsvarande
siffra under perioden 1976/77— 1983/84 var ca 39 %. I och för sig saknas
uppgift om hur många av dessa ärenden som JO avslutat genom att
tillämpa tvåårsregeln resp. att hänvisa till kvarstående ordinarie besvärsmöjligheter.
Oavsett hur härmed förhåller sig kan dock konstateras att
det genomsnittliga antalet ärenden/år som avvisats/avgjorts utan utredning
efter 1975 års JO-reform endast ökat med några få procentenheter.
När det gäller antalet ärenden, som JO överlämnat till annan myndighet,

Utvecklingen efter år 1975 77

har dessa, tvärtemot ovannämnda rekommendation, minskat. Under
perioden 1969—1975 överlämnade JO årligen i genomsnitt ca 4% av
klagoärendena mot endast ca 2 % under perioden 1976/77—1983/84. I
detta sammanhang skall lämnas några uppgifter om de myndigheter till
vilka JO överlämnat klagomål. Under senare år har den största delen av
överlämnade klagomål gällt klagomål mot taxeringsnämnder. Dessa
klagomål har lämnats över till skattechefen i resp. län. Den överlämnandemöjligheten
öppnades när skattecheferna genom en taxeringsreform,
som började tillämpas år 1979, fick uppgiften att öva tillsyn över taxeringsarbetet
i resp. län. JO har sedan 1981 årligen överlämnat ca 35
ärenden till skattecheferna för utredning och prövning. Samtidigt har JO
begärt redovisning av skattechefernas blivande beslut i saken. Andra
myndigheter som JO varje år överlämnat klagomål till är RÅ eller annan
åklagare samt kriminalvårds- eller socialstyrelsen. Särskild utredning
utfördes genomsnittligen i knappt 60 % av de avgjorda klagoärendena
under perioden 1969—1975 och i knappt 59 % av ärendena under perioden
1976/77—1983/84. Av statistik upprättad inom JO-ämbetet för åren
1981/82, 1982/83 och 1983/84 framgår att remiss då skedde i 28%, 26%
resp. 26 % av antalet avgjorda klagoärenden, att granskning av inlånad
akt förekom i 17%, 19% resp. 19 % av dessa ärenden medan inhämtande
av telefonupplysningar skedde i 14 % av ärendena för ettvart av de tre
verksamhetsåren.

4.3.2 Handläggningen av klagoärenden

I förevarande avsnitt lämnas en redogörelse för hur handläggningen av
en klagomålsskrivelse till JO normalt går till, från det att den kommit in
till dess att beslut i ärendet expedierats och ärendet avslutats.

Inkommande post öppnas varefter nya ärenden fördelas på resp.
ombudsman. Fördelningen görs av en tjänsteman inom den administrativa
enheten. Samtidigt åsätts de nya ärendena ärendemening samt kodnummer
från ett kodningsschema omfattande drygt 30 kodnummer.
Handlingarna går sedan till en tjänsteman hos registratorn som registrerar
de nya ärendena i JO:s dataanläggning. (Ärenderegistrering över
data påbörjades hos JO i april 1977.) Därvid undersöks om klaganden
tidigare har anfört klagomål hos JO; i förekommande fall tas äldre akter
fram ur JO:s arkiv. Handlingarna hålls därefter tillgängliga för pressen,
något som i allmänhet sker dagen efter det att dessa inkommit till JO.
Därefter erhåller registratorn handlingarna. Sedan registratorn lagt upp
akt för de nya ärendena lämnas de normalt till vederbörande byråchef,
som efter genomläsning av handlingarna fördelar ärendena för handläggning
bland föredragandena på sin byrå. Vissa av ärendena handlägger
byråchefen dock själv. Föredraganden i ett ärende läser igenom
klagoskriften och ev. medföljande handlingar. Är det föredragandens
bedömning att de inkomna handlingarna i ett ärende inte behöver kompletteras
utan att saken direkt kan avgöras uppsätter han ett beslut eller
brev i saken, varefter ärendet är klart för föredragning. I många fall är
det dock nödvändigt att göra vissa utredningsåtgärder. Sådana åtgärder

78 Utvecklingen efter år 1975

kan bestå i att ta del av uppgifter i akter som inlånas eller att per telefon
inhämta muntliga upplysningar. Utredningsåtgärder av detta slag har
ibland betecknats som ”liten utredning”. Inhämtade telefonuppgifter
brukar antecknas i en PM som undertecknas av föredraganden och som
ingår bland aktmaterialet. Klaganden brukar inte normalt beredas tillfälle
att yttra sig över ”liten utredning”. I det fall att ett ärende efter
sådan utredning anses kunna avgöras upprättar föredraganden förslag
till avvisnings- eller avskrivningsbeslut, varefter han normalt föredrar
ärendet för ombudsman. JO Wigelius (och någon gång möjligen annan
JO) har emellertid i nu behandlat slag av ärenden tillämpat ett förfarande,
som ibland betecknats som ”faktisk delegation”. Föredragning sker
då inte för ombudsman utan för byråchef, som justerar de förslag till
avgörande som föredraganden satt upp. Därefter skrivs avgörandet ut
och detta undertecknas av föredraganden varefter byråchefen sätter sina
initialer under föredragandens namn. Akten går sedan in till ombudsmannen
för underskrift. Någon föredragning sker alltså inte för denne;
det förekommer dock att vederbörande byråchef helt kort redogör för
saken. I allmänhet har beslutsförslagen godtagits. Det kan nämnas, att
förfaringssättet med ”faktisk delegation” tillämpades redan av JO Lundvik.

Om den bedömningen görs att man av klagoskriften och eventuell
”liten utredning” inte kan avgöra saken utan ytterligare utredning, sänds
ärendet i allmänhet på remiss till den kritiserade myndigheten eller
tjänstemannen och/eller till vederbörande chefsmyndighet. I remisskrivelsen
begärs upplysningar, utredning eller yttrande eller en kombination
av dessa åtgärder. I många fall är det tillfyllest att i remissen hänvisa
till innehållet i klagoskrivelsen. Ibland kan det emellertid vara nödvändigt
att inom JO-ämbetet upprätta en särskild PM, vari uttryckligen
anges den eller de frågor som önskas besvarade genom remissen. Remisstiden
är vanligen en månad. 1 remisser till centrala myndigheter
anges ofta inte någon remisstid. Enligt gällande arbetsordning får remiss
beslutas av ombudsman, kanslichef eller byråchef. I allmänhet torde
JO:s remisser beslutas av byråchef. Remiss till central myndighet brukar
dock ombudsman själv besluta om. I vissa ärenden kan det behövas flera
remisser dels till berörda myndigheter, dels till expertmyndigheter. Klaganden
i ett ärende och befattningshavare, som i ärendet kan bli föremål
för kritik eller annan åtgärd, brukar innan ett ärende avgörs alltid
tillställas utredningsmaterialet för yttrande. När det gäller remisser från
JO är i allmänhet förfarandet hos den myndighet som skall avge remissen
skriftligt. Ibland kan det emellertid vara aktuellt för remissorganet
att hålla muntligt förhör, något som normalt sker om JO i remisskrivelsen
begärt ”utredning”. Det förekommer också att JO:s egna tjänstemän
håller förhör, något som sker antingen per telefon, vid personligt sammanträffande
på vederbörande tjänstemans arbetsplats eller i JOämbetets
lokaler. Ärenden vari annan utredning än ”liten utredning”
utförts föredras regelmässigt för ombudsman.

JO:s ärenden avslutas genom ett särskilt uppsatt beslut eller genom ett
till klaganden/anmälaren ställt personligt brev. (Under 4.7 redogörs
vidare för JO:s beslut.) Arbetet med att infordra akter, skriva ut remisser,

Utvecklingen efter är 1975 79

kommunicera inkommande skrifter och expediera beslut m.m. sker på
resp. ombudsmans avdelningskansli; alla inkommande handlingar till
JO-ämbetet går dock först över registratorsexpeditionen. Efter det att ett
beslut har expedierats från ett avdelningskansli överlämnas akten med
däri hörande handlingar till registratorsexpeditionen. Sedan uppgift om
dag för avgörandet inmatats i JO:s data, gås handlingarna i akten igenom
på registratorsexpeditionen och återställs inlånade handlingar.
Därmed är ärendehandläggningen avslutad.

4.4 Inspektions- och projektverksamheten

4.4.1 Inriktningen av JO:s inspektions- och
projektverksamhet. Statistik.

Under början av 1970-talet inspekterade var och en av de tre ombudsmännen
i medeltal ca 30 dagar per år. Därtill kom ett mindre antal
inspektionsdagar utförda av ombudsmans ställföreträdare. I viss utsträckning
överlämnade ombudsmännen därutöver åt tjänstemän att
verkställa inspektioner på ombudsmans vägnar. Sedan 1975 års JOreform
genomförts har inspektionsverksamheten totalt sett nedgått något.
Under verksamhetsåret 1976/77 inspekterade ombudsmännen under
sammanlagt drygt 60 dagar. Under de därpå följande två verksamhetsåren
ökade inspektionsverksamheten något. Under femårsperioden
den 1 juli 1979—30 juni 1984 har JO inspekterat i den i Tabell 1 angivna
omfattningen.

Tabell 1 Antalet inspektionsdagar1

Period	JO Nilsson	JO Wigelius	JO Uhlin (t.o.m. 1980- 11-19)	JO Holstad	JO Sverne (fr.o.m. 1980- 11-20)	Summa inspektionsdagar
1979/80	13	20	23	18		= 74
1980/81	32	11	3	11	6	= 63
1981/82	41	30		15	19	= 105
1982/83	8	13		17	14	= 52
1983/84	15	26		18	31	= 90

''I tabellen redovisas det totala antalet dagar som nedlagts på inspektionsverksamheten.
Häri ingår således även vissa, sannolikt inte särskilt många, inspektionsdagar,
varunder endast JO-tjänstemän — men inte ombudsman själv — deltagit.

Antalet inspekterade myndigheter per år har nedgått väsentligt. Under
åren 1970—1975 inspekterade JO i genomsnitt 120 myndigheter/år,
medan motsvarande siffra för perioden 1976/77—1983/84 var ca 56.
Den klart övervägande delen av inspektionerna under den förra perioden
gällde statliga myndigheter. Fördelningen av utförda inspektioner
på statliga, landstingskommunala och primärkommunala myndigheter
under perioden 1976/77— 1983/84 framgår av nedanstående tabell.

80 Utvecklingen efter år 1975

Tabell 2 Inspekterade myndigheter

Period	Statliga1	Landstings- kommunala	Primär- kommunala	Summa
1976/77	41	5	5	51
1977/78	47	1	9	57
1978/79	32	5	3	40
1979/80	46	1	9	56
1980/81	50	4	5	59
1981/82	53	4	12	69
1982/83	34	3	15	52
1983/84	45	4	18	67

''Inspekterade försäkringskassor har redovisats som statliga myndigheter.

Inspektioner företagna på förekommen anledning synes inte på något av
ombudsmännens tillsynsområden ha varit särskilt vanliga. På JO
Wigelius’ och JO Holstads områden har rutininspektioner dominerat.
De fel som uppmärksammas vid rutininspektioner synes mestadels utgöras
av brister i själva handläggningsrutinerna. JO Svernes inspektioner
inom socialtjänstområdet har under senare år till stor del varit
ämnesinriktade. Vid dessa inspektioner har bl.a. beaktats om de nya
sociallagarna tillämpats på ett för landet enhetligt sätt. Vid sidan av de
ämnesinriktade inspektionerna har JO Sverne genomfört undersökningar
av vissa särskilt utvalda frågor. En av dessa undersökningar gällde
handläggningstiden vid utförande av vårdnadsutredningar (se JO:s ämbetsberättelse
1982/83 s. 189 ffj- En annan fråga gällde granskning av
vissa beslut om omedelbart omhändertagande av barn enligt 6 § lagen
med särskilda bestämmelser om vård av unga (se JO:s ämbetsberättelse
1984/85 s. 178 ffj. I dessa fall har JO Sverne, efter det att material
insamlats och ställts samman, utvärderat detta, varefter resp. undersökning
avslutats genom ett särskilt beslut vari hans slutsatser redovisats och
förslag till åtgärder framförts. JO Nilsson har under senare år utfört
ganska få rutininspektioner och i stället ägnat sig åt ämnesinriktade
inspektioner/projekt. I 1983/84 års ämbetsberättelse (s. 15) lämnas följande
redogörelse härför:

Under senare år har i JO:s arbete på området för tillsyn av skatteoch
kronofogdemyndigheterna liksom av de allmänna förvaltningsdomstolarnas
arbete med skattemål de traditionella verksamhetsformerna
kompletterats med systematiska undersökningar
av bestämda delar av en myndighets ansvarsområde — s.k.
projekt — vilka redovisats som särskilda beslut under den gemensamma
titeln ”JO om ...”. Projekten har initierats av enskilda
anmälningar, gjorda iakttagelser eller av önskemålet att få en bild
av hur en viss lagstiftning fungerar främst mot bakgrund av de
övergripande kraven på enhetlighet och effektivitet i tillämpningen.
Som ett viktigt och naturligt led i detta arbete ingår besök hos
myndigheter där intresset koncentreras till just den eller de aktuella
frågorna. Vidare förekommer i dessa sammanhang mera
formlösa besök hos myndigheter m.m.

Närmare uppgifter om de häften, tryckta i offset, vari JO Nilsson redovisat
sina projekt, lämnas i avsnitt 4.7.

Utvecklingen efter år 1975 81

JO och JK har i allmänhet hållit sig underrättade om varandras
inspektionsplaner och därför synes man ha kunnat undvika att en myndighet
under kort tidrymd blivit föremål för dubbla inspektioner.

4.4.2 Särskilt om rutininspektionernas genomförande

Redogörelsen i detta avsnitt tar i första hand sikte på JO:s rutininspektioner.

JO:s inspektioner brukar i allt väsentligt genomföras med biträde av
JO:s egen personal. Någon gång förekommer det dock att tjänstemän
hos andra myndigheter anlitas. Inspektionerna föregås av visst förberedande
arbete, såsom studium av instruktioner, arbetsordningar m.m.,
planläggning av vilka frågor som vid inspektionerna skall ägnas särskild
uppmärksamhet osv. Tidigare kunde det förekomma att JO oanmäld
inspekterade en myndighet. Numera torde dock JO alltid i förväg upplysa
om en förestående inspektion. Under senare år synes det endast
mera sällan ha förekommit att en inspektion utförts utan att vederbörande
ombudsman själv deltagit. I allmänhet inleds en inspektion med att
ombudsmannen vid samtal med den inspekterade myndighetens chef får
en orientering om myndighetens verksamhet. Därefter följer ofta en
rundvandring på myndigheten. JO:s tjänstemän granskar sedan stickprovsvis
beslut och domar, protokoll, dagboksblad m.fl. handlingar.
Ibland begärs vissa speciella akter fram, t.ex. akterna i de äldsta oavgjorda
ärendena eller målen. Ombudsmännen själva torde inte under senare
år ha deltagit i själva granskningen, vilken — beroende på myndighetens
storlek — kan pågå från några timmar till flera dagar. Inspektionen
avslutas därefter genom att ombudsmannen och hans föredragande
sammanträffar med myndighetens chef och ev. andra befattningshavare.
Härvid redovisar föredragandena de iakttagelser de under granskningen
gjort. Sedan berörd befattningshavare fått yttra sig, förklarar ombudsmannen
hur han ser på saken varvid han kan framföra ev. kritik. Är det
fråga om allvarligare fel eller ärenden, som behöver utredas närmare,
brukar ett särskilt initiativinspektionsärende läggas upp. I sådant ärende
sker därefter remiss på vanligt sätt. Under senare år har tendensen varit
att JO i större utsträckning än tidigare vid det avslutande samtalet avgör
olika frågor genom påpekanden och smärre anmärkningar (jfr ovan
under 4.3.1). De vid inspektionerna förda protokollen redovisar inte alla
de frågor som behandlats vid den genomgång, som avslutar en inspektion.
Det är vanligt att befattningshavare vid den inspekterade myndigheten
under inspektionsavslutningen tar upp olika problem och inhämtar
JO:s syn på dessa.

4.5 Upplysnings- och rådgivningsverksamheten
m. m.

Sorn tidigare framgått (4.3.1) avvisas/avgörs en stor del av JO:s klagoärenden
utan särskild utredning eller efter endast ”liten utredning”. I

6—Jo-ämbetet

82 Utvecklingen efter år 1975

dessa ärenden har JO alltså inte funnit anledning till kritik eller vägledande
uttalanden. För tillsynsverksamhetens utövande såsom den är
beskriven i RF och JO:s instruktion fordras inte någon närmare motivering
i dessa slag av ärenden. Detta oaktat har JO under lång tid i regel
motiverat sina ifrågavarande beslut, inte sällan ganska utförligt. Det
förekommer att anmälan bottnar i ett missförstånd om myndighets/
befattningshavares åtgärder, vilka kanske varit helt korrekta. 1 sådant
fall brukar JO ofta försöka rätta till missförståndet genom att närmare
redovisa handläggningsgången och förklara åtgärdernas innebörd. Vissa
skrivelser till JO innehåller över huvud taget inte någon kritik av myndighet/befattningshavare
utan innebär kanske endast allmänna förfrågningar
av rättshjälpskaraktär el. likn. Sådana skrivelser föranleder
ibland ingen annan åtgärd från JO:s sida än en underrättelse till sökanden
att det inte ingår i JO:s uppgift att besvara sådana frågor eller att
lämna råd och anvisningar till enskilda. I många fall lämnar dock JO
som en ren serviceåtgärd vissa upplysningar. Det kan naturligtvis även
i de ärenden som JO låter utreda förekomma förfrågningar m.m. vilka
JO behandlar på enahanda sätt. Förfrågningar som gäller JO-ämbetet
registreras inte som klagoärenden utan ingår bland JO:s administrativa
ärenden (s.k. C-ärenden, jfr ovan 4.3.1).

I JO:s verksamhet ingår också att ta emot telefonsamtal och besök från
enskilda. Varje dag framförs till JO per telefon en rad klagomål och
förfrågningar. Det kan här inskjutas att JO bara i undantagsfall går med
på att ett JO-ärende tas upp på grund av muntligt klagomål. Många av
telefonsamtalen är — liksom många av anmälningarna i de ärenden som
avvisas/avgörs utan särskild utredning — föranledda av att den uppringande
missförstått myndighets/befattningshavares åtgärder. JO:s
uppgift blir alltså i dessa fall att försöka förklara för den uppringande
vad som förekommit. Inte sällan ställs frågor av rättshjälpsliknande slag.
Ombudsmännen själva torde i ganska ringa omfattning ta emot besök
och telefonsamtal utan dessa uppgifter utförs i första hand av JO:s
föredragande.

En annan sida av upplysningsverksamheten är att — vid sidan om den
information som ges genom JO:s beslut och ämbetsberättelser — förbättra
kunskapen om JO-ämbetets arbetsuppgifter och arbetsmetoder. Under
senare år har JO vidtagit olika åtgärder i detta syfte. I det följande
skall lämnas vissa uppgifter om några av dessa åtgärder.

I 1975 års betänkande föreslogs att JO-ämbetet skulle låta utarbeta en
informationsbroschyr som gavs stor spridning och som sedan kunde
finnas tillgänglig t.ex. för undervisningsändamål eller för att tillställas
klagande som visat sig ha missuppfattat ämbetets uppgifter. Under hösten
1977 utgav JO-ämbetet en illustrerad, tryckt broschyr om JO. Broschyren
har därefter omarbetats vid två tillfällen; år 1980 utkom en
andra upplaga och år 1984 en tredje upplaga. 1 broschyren lämnas
information om JO:s verksamhet, om hur det går till att klaga hos JO osv.
Den senaste upplagan har tryckts i 20 000 ex. Informationsmaterial
beträffande JO-ämbetet Finns också på olika utländska språk.

I syfte att sprida ökad kännedom om JO-ämbetet bland invandrare
anordnades under hösten 1977 och våren 1978 tre olika möten med

Utvecklingen efter år 1975 83

invandrare och representanter för invandrarföreningar. Vid dessa tillfällen
höll JO Lundvik föredrag om JO-institutionen. I samband med två
av mötena — i Västerås och Kalmar — fick de som så önskade tala i
enrum med JO eller någon av hans medföljande föredragande. Tolkar på
olika språk fanns att tillgå. I Västerås mottogs 37 besök av invandrare
och 15 klagoskrifter (författade med JO:s eller föredragandenas hjälp)
lämnades in. I Kalmar talade 16 invandrare med JO eller någon av
föredragandena; en klagoskrift framlämnades vid det tillfället.

I samband med inspektioner i Jönköping i september 1980 och i
Göteborg (Angered) i januari 1981 anordnade JO Nilsson med medarbetare
s.k. öppna hus. Genom annonser, affischer och lokalradion hade
allmänheten informerats om JO-besöket. I ämbetsberättelsen för det
aktuella verksamhetsåret angavs syftet ha varit att nå fram till människor
som det fanns anledning tro inte skulle komma att skriva till JO och som
därför inte fick den hjälp eller de råd de behövde.

I april 1982 hade JO Nilsson och JO Holstad jämte medarbetare
mottagning för allmänheten i Karlstad. Mottagningen hade förberetts
med att de, som ville träffa JO, några veckor i förväg fått tala med en
handläggare hos JO och berätta något om vad saken gällde. Handläggaren
gjorde anteckningar om saken och gav den enskilde besked om tid
och plats för mottagningen. I det fall att saken inte omfattades av JO:s
tillsyn lämnade handläggaren besked om detta och ett onödigt besök
kunde på det viset undvikas.

Därefter har inte några öppna hus förekommit. I detta sammanhang
kan nämnas att JO vid inspektioner av fångvårdsanstalter, psykiatriska
sjukhus och liknande institutioner brukar bereda de intagna möjlighet
att samtala med vederbörande ombudsman.

För att ge pressen ökad information om JO-ämbetet och de förutsättningar
under vilka JO arbetar anordnades i mars 1981 på JO-ämbetet en
”journalistdag” för ett antal av journalistförbundet utvalda journalister.
I sammankomsten deltog från ämbetets sida de fyra ombudsmännen
jämte några av deras medarbetare. Efter information om JO-ämbetets
uppgifter, organisation m.m. genomgicks och diskuterades ett antal särskilt
utvalda — just avgjorda — ärenden. Verksamheten med journalistdagar
har därefter fortsatt.

JO-ämbetet tar årligen emot åtskilliga besökande, som önskar och
erhåller information om JO:s verksamhet. Många av dem har varit från
utlandet, där intresset för den svenska JO-institutionen är mycket stort.
Ombudsmännen har vidare vid ett flertal utlandsbesök spridit kännedom
om ämbetet.

4.6 JO :s sanktionsåtgärder; kritiska uttalanden
m.m.

I nedanstående tabell anges JO:s ingripanden i avgjorda klagomåls- och
initiativärenden under tiden den 1 januari 1969— den 30 juni 1984.

84 Utvecklingen efter år 1975

Tabell 1 JO:s ingripanden 1969-01-01 — 1984-06-30 (Siffrorna avser, där annat ej
angivits, antal ärenden)

	Avgjorda utan kritik	Erinran eller annan kritik	Åtal	Disciplin- anmälan	Övriga1	Summa avgjorda ärenden
1969	1 527	535	7-	2	854	2 923
1970	1 433	652	1	2	882	2 970
1971	1 355	611	1	2	1 267	3 236
1972	1 613	628	5	1	1 460	3 707
1973	1 673	551	6	3	1 429	3 662
1974	1 735	621	6	1	1 299	3 662
1975 1.1-30.6.	1 645	639	3	—	1 315	3 602
1976	742	337	2	—	728	1 809
1976/77	1 321	335	1	1	1 281	2 939
1977/78	1 675	485	—	3	1 245	3 408
1978/79	1 508	468	1	2	1 147	3 126
1979/80	1 424	417	3	3	1 243	3 090
1980/81	1 548	495	1''	—	1 408	3 456
1981/82	1 647	484	3	24	1 385	3 522
1982/83	1 719	519	85	2	1 492	3 744
1983/84	1 534	465	2	1	1 313	3315
Summa	24 099	8 242	50	25	19 748	52 171

1 Under denna rubrik har inräknats dels ärenden som avvisats eller avgjorts utan
särskild utredning, dels ärenden som överlämnats till annan myndighet för utredning
och prövning, dels ock ärenden som föranlett framställning till regeringen
(tidigare Kungl Maj:t) eller riksdagen.

''Under år 1969 meddelades 7 åtalsbeslut och gjordes 2 disciplinanmälningar. 1
den i 1970 års ämbetsberättelse intagna statistiken redovisas dock endast sammanlagt
7 åtals-och disciplinärenden. I summan 2 923 har endast 7 ärenden
medräknats.

''Siffran avser 5 klagomål rörande samma person, mot vilken riktades ett åtalsbeslut.
1 summan 3 456 har dock samtliga 5 klagomål medräknats.

''Siffran avser 3 ärenden, vilka avslutats genom disciplinanmälan mot två befattningshavare.
I summan 3 522 ingår dock alla 3 ärendena.

''Några av åtalsbesluten grundade sig på flera klagomål. 1 summan 3 744 har
samtliga till grund för åtalsbesluten förekommande klagomål, 12, medräknats.

Av uppgifterna i tabellen framgår bl.a. följande. Under åren 1969—1975
var antalet åtal från JO:s sida i genomsnitt fyra om året. Därefter har JO
fram t.o.m. verksamhetsåret 1983/84 meddelat sammanlagt 21 åtalsbeslut,
dvs. i genomsnitt 2 — 3 om året. Av åtalsbesluten gällde 11 brott
enligt 20 kap. BrB och 5 brott av krigsman enligt 21 kap. samma balk. Det
bör i detta sammanhang påpekas att JO efter 1975 knappast torde ha
meddelat beslut om åtalseftergift (åtalsunderlåtelse). Situationen dessförinnan
var självfallet helt annorlunda med hänsyn till ämbetsansvarets
dåvarande utformning och bestämmelsen i 12 § i 1967 års JO-instruktion
om åtalseftergift (jfr 3.3).

Under åren 1969—1975 uppgick antalet disciplinanmälningar till i
genomsnitt 1 —2 om året. Detsamma var fallet under tiden den 1 januari
1976 —den 30 juni 1984 då JO gjorde totalt 14 disciplinanmälningar.
Fem av anmälningarna har gått till statens ansvarsnämnd, tre till veder -

Utvecklingen efter år 1975 85

börande bestraffningsberättigade militära befattningshavare och tre till
medicinalväsendets ansvarsnämnd eller HSAN. Återstående tre anmälningar
har gått till arbetarskyddsstyrelsen, länsstyrelsen i Malmöhus län
och polisstyrelsen vid polismyndigheten i Stockholms polisdistrikt. I 12
av fallen har disciplinpåföljd utdömts. Endast två av ärendena har fullföljts.
Det ena fallet gällde ett beslut om varning meddelat av arbetarskyddsstyrelsen.
Talan mot beslutet fördes hos arbetsdomstolen av vederbörande
befattningshavares organisation. Arbetsdomstolen avslog
talan. I det andra fallet förde JO talan hos arbetsdomstolen mot ett av
ovannämnda polisstyrelse meddelat beslut att inte ålägga två polisassistenter
någon disciplinär påföljd. Arbetsdomstolen gjorde inte ändring i
beslutet.

Under åren 1969—1975 utdelade JO erinran eller annan kritik i genomsnittligen
605 ärenden om året medan motsvarande siffra var drygt
470 ärenden för perioden den 1 januari 1976—den 30 juni 1984. Antalet
avgjorda klago- och initiativärenden låg under den förra perioden på i
genomsnitt 3 395 ärenden om året, medan motsvarande siffra för den
senare perioden var 3 342. Detta innebär att erinran eller annan kritik
meddelats under den förra perioden i knappt 18% av de avgjorda
ärendena och under den senare perioden i ca 14%.

JO:s befogenhet att som särskild åklagare väcka åtal gäller, som
tidigare nämnts, person som står under hans tillsyn och som genom brott
åsidosatt något åliggande i sin befattning.

Handläggningen av de JO-ärenden, som gått till åtal, har i allmänhet
tillgått på följande sätt. Ärendena har normalt anmälts genom klagomål;
endast tre av ärendena under tiden den 1 januari 1976 —den 30 juni 1984
har upptagits på JO:s initiativ. Utredningen i ärendena har mestadels
utförts genom att JO efter en inledande undersökning har uppdragit åt
åklagare att föranstalta om förundersökning. Sedan vederbörande åklagare
redovisat den förundersökning som verkställts har JO beslutat om
åtal, varefter han uppdragit åt allmän åklagare att utföra åtalet i enlighet
med av JO bestämd gärningsbeskrivning. Handläggningen har dock inte
i alla fall följt detta mönster utan det har bl.a. förekommit att utredningar
skett enbart genom JO:s personal samt att JO delegerat åt byråchef att
utföra beslutat åtal. Inom JO-ämbetet har rått viss tveksamhet om JO vid
utredning av ett åtalsärende är bunden av rättegångsbalkens och i andra
författningar intagna bestämmelser om förundersökning. En ambition
har dock varit att, i varje fall analogiskt, tillämpa bl.a. vissa centrala
bestämmelser i rättegångsbalken tillkomna i den misstänktes intresse.

4.7 JO:s beslut; JO:s ämbetsberättelse

Sorn nämnts ovan under 4.3.2 avslutas JO:s ärenden antingen genom ett
särskilt uppsatt beslut eller genom ett till klaganden/anmälaren ställt
personligt brev. Sistnämnda form är vanligt förekommande i de ärenden
som avvisas/avgörs utan att utredning företagits eller efter endast ”liten
utredning”. Beslut i JO-ärende, vari yttrande inhämtats eller utredning
på annat sätt gjorts, expedieras — förutom till klaganden/anmälaren —

86 Utvecklingen efter år 1975

till vederbörande myndighet/befattningshavare och ibland också till
annan myndighet, t.ex. vederbörande centrala myndighet. Mynnar JObeslut
ut i framställning till riksdagen eller regeringen eller skall det
lämnas över för kännedom till en sittande utredning, viss myndighet el.
likn. expedieras självfallet beslutet dit. Vissa myndigheter har en stående
beställning på viktiga JO-beslut, t.ex. riksskatteverket i exekutionsrättsliga
ärenden. Beträffande JO:s inspektionsprotokoll gäller att dessa i
första hand expedieras till den myndighet som inspekterats samt i förekommande
fall till överordnad tillsynsmyndighet.

Härefter övergås till redogörelse för olika vägar att ge mera allmän
spridning åt JO:s beslut. Om JO anser att ett beslut i anslutning till
beslutstillfället bör få publicitet förekommer det att ett pressmeddelande
görs, vari beslutets innehåll refereras i koncentrerad form. Pressmeddelandet
och beslutet skickas till/hämtas av de tidningar som har anmält
resp. kan förväntas vara intresserade av beslutet. JO har vidare utnyttjat
möjligheten att genom olika fack- och verkstidningar få viss spridning
av viktigare JO-beslut. Bland de tidningar som därvid kommit i fråga
kan nämnas riksskatteverkets publikation ("Rättsinformation serie C”),
Domstolsverket informerar, Aktuellt från K.VS, Socialstyrelsens meddelandeblad,
planverkets publikationer, Läkartidningen, tidskriften Socialförfattningar,
Kommun-Aktuellt och RÅ-nytt. Någon enstaka gång
har ett beslut som väntats tilldra sig stor uppmärksamhet getts ut i tryckt
form i anslutning till beslutsfattandet, t.ex. JO:s beslut år 1978 i den s.k.
"Affären Ingmar Bergman”. Under senare år har publicering under
löpande verksamhetsår skett av vissa beslut av JO Nilsson genom utgivande
av häften, tryckta i offset. Under åren 1980— 1984 utgavs följande
åtta häften på skatte- och exekutionsväsendets områden:

1. Taxering i dataåldern — synpunkter för kommande år m.m.

2. Enskilda mål före allmänna? — synpunkter på hur arbetstyngda
kronofogdemyndigheter kan prioritera

3. JO om skattemyndigheterna — taxeringskontroll m.m. (1982:S1)

4. JO om skattemyndigheterna — taxeringsnämnderna (1982:S2)

5. JO om felaktiga skattekrav — synpunkter på några viktiga ADBrutiner
i skatteuppbörd och indrivningsverksamhet (1982:S3)

6. JO om fastighetstaxering — synpunkter för kommande år (1983 :S 1)

7. JO om kronofogdemyndigheterna och konkurstillsynen — några
iakttagelser och förslag (1983: E1)

8. JO om moderna efterforskningsmetoder i skatte- och kronofogdemyndigheternas
verksamhet — en undersökning av laglighet och
lämplighet (1984:1).

Häftena har tryckts i upplagor, som varierat mellan 800 och 10 000 ex.

Efter respektive verksamhetsårs utgång har i enlighet med föreskriften
i 11 § JO:s instruktion publicering av JO:s viktigare beslut skett i den
tryckta ämbetsberättelsen. För att få till stånd en snabbare spridning
utkom JO-ämbetet i februari 1977 med en korrekturupplaga av ämbetsberättelsen,
innehållande under andra halvåret 1976 meddelade beslut
som bedömdes vara av mera allmänt intresse. I den hösten 1977 tryckta
ämbetsberättelsen intogs därefter texten i ifrågavarande beslut i oför -

Utvecklingen efter år 1975 87

ändrat skick. Verksamheten med korrekturupplaga fortsatte därefter
under ytterligare tre år — sista gången var februari 1980 — men har
därefter inte förekommit.

Ämbetsberättelsen (framställd i boktryck) består av tre huvudavdelningar,
nämligen en skrivelse till riksdagen innehållande uppgifter om
organisationen och verksamheten m.m., ett antal av respektive ombudsman
utvalda beslut i klago- och initiativärenden, vilka återgetts antingen
i sin helhet (referat) eller i form av en koncentrerad redogörelse för
beslutet med tyngdpunkten på ombudsmannens bedömning (notiser)
samt vissa bilagor, däribland ett sakregister och en sammanfattning på
engelska. Ämbetsberättelsen innehåller stundom också särskilda för berättelsen
skrivna artiklar angående vissa speciella frågor, t.ex. om JO:s
tillsynskompetens. Innehållet i de särskilda häften, som utgivits av JO
Nilsson på skatte- och exekutionsväsendets områden, har i allmänhet
helt eller delvis intagits (i offsettryck) i ämbetsberättelserna. Dessa har
således under de senaste åren delvis framställts i boktryck, delvis i offset.
Ämbetsberättelsen, som dessa år uppgått till omkring 480 sidor, ingår i
riksdagstrycket och tryckningen av den belastar inte JO:s budget. 1984/
85 års ämbetsberättelse trycktes i en upplaga av 6 000 ex. till en kostnad
av 194 610 kr. Del av upplagan gick direkt från Norstedts tryckeri till
vissa större avnämare, t.ex. domstolsverket och länsstyrelserna. JOämbetet
svarade självt för viss distribution. Ca hälften av upplagan gick
från tryckeriet till riksdagens tryckeriexpedition för utdelning till riksdagens
ledamöter, riksdagens organ samt utsändning till olika myndigheter
enligt en utsändningslista. Viss del av upplagan behölls för försäljning
till allmänheten. Priset för 1984/85 års ämbetsberättelse var 70 kr.
Under år 1984 utgavs vidare särtryck av ämbetsberättelsen beträffande
kriminalvårdsområdet (300 ex.) och vårdområdet (socialtjänst, hälsooch
sjukvård m.m.; 3 500 ex). Vidare utgavs särtryck av dels vissa i
ämbetsberättelsen intagna beslut på förmynderskapslagstiftningens område
(500 ex.), dels sammanfattningen på engelska (700 ex.). Tryckningskostnaderna
för särtrycken uppgick till sammanlagt 30 591 kr.

4.8 KU:s granskning av JO:s verksamhet;
JO-delegationen

Beträffande KU :s årliga granskning av ombudsmännens verksamhet (jfr
2.3) gäller bl.a. följande. Ombudsmännen avger i början av varje riksmöte
— enligt 11 § JO :s instruktion senast den 15 oktober—till riksdagen
en berättelse över verksamheten under tiden den 1 juli föregående år—
den 30 juni granskningsåret. Ämbetsberättelsen delas ut till alla riksdagsmän.
I samband med att ämbetsberättelsen föreligger företräder ombudsmännen
personligen inför KU och därvid lämnas de kompletterande
uppgifter som de själva eller utskottet anser behövliga. Vid sin granskning
har utskottet tillgång till alla avgöranden av ombudsmännen under
granskningsperioden (jfr 25 § JO:s instruktion). Utskottskansliet bistår
utskottet med granskning och genomgång av ombudsmännens akter,
föredragning av enskilda ärenden m.m. KU redovisar sin granskning i

88 Utvecklingen efter år 1975

ett betänkande. I detta betänkande behandlas också de motionsyrkanden,
som väckts med anledning av ämbetsberättelsen och som gäller
frågor som har samband med KU:s granskningsuppgift. Sedan 1958 har
det granskande utskottet — år 1971 övertog KU granskningsuppgiften
från första lagutskottet — inte gjort några särskilda uttalanden om ombudsmännens
ämbetsutövning. Tidigare kunde det visserligen någon
gång förekomma att utskottet uttalade kritik mot JO:s handläggning av
särskilda ärenden liksom för övrigt också att utskottet instämde i vissa
av JO gjorda uttalanden eller påpekanden. Såväl före som efter år 1958
har emellertid de till riksdagen avgivna betänkandena utmynnat i att
någon anledning till anmärkning inte förekommit. Sedan år 1977 har
KU i stället angivit att granskningen ej gett anledning till något särskilt
uttalande från utskottets sida.

Första gången som en motion väcktes med anledning av JO:s
ämbetsberättelse torde ha varit hösten 1977(motion 1977/78:17av
Lars Werner m.fl. med anledning av JO:s ämbetsberättelse 1977/
78). I motionen yrkades att riksdagen lade ämbetsberättelsen till
handlingarna med gillande av vissa uttalanden i motionen rörande
dels JO:s handläggning av vissa särskilda angivna enskilda
ärenden, dels JO:s verksamhet i allmänhet. I sistnämnda del klagades
över att JO-ämbetet inte gjorde någon systematisk uppföljning
av lagars, speciellt nya lagars, tillämpning. Enligt motionärerna
hade riksdagen ett stort behov av sådan systematisk återinformation
rörande tillämpningen av och genomslagskraften i de
egna besluten. Vidare anfördes i motionen bl.a. att JO i alltför
många fall underlåtit att vidtaga möjliga korrigeringsåtgärder och
att omöjligheten att få ett felaktigt beslut korrigerat och avsaknaden
av vägar att få felaktigheter prövade i allmän domstol utgjorde
en brist i rättssäkerheten. Därefter har väckts ytterligare fyra
motioner — samtliga av Lars Werner m.fl. — med anledning av
JO:s ämbetsberättelse (motion 1978/79:25 med anledning av JO:s
ämbetsberättelse 1978/79, motion 1979/80:89 med anledning av
JO:s ämbetsberättelse 1979/80, motion 1982/83:29 med anledning
av JO:s ämbetsberättelse 1982/83 samt motion 1984/85:50
med anledning av JO:s ämbetsberättelse 1984/85). I motionerna
har vissa angivna enskilda JO-avgöranden kritiserats. Det har i de
två första motionerna yrkats att riksdagen skall besluta lägga JO:s
ämbetsberättelse till handlingarna med gillande av de uttalanden
som framförts i resp. motion1.1 de båda efterföljande motionerna
har yrkats, i motion 1982/83:29 att riksdagen skall beakta vad som
anförts i motionen och i motion 1984/85:50 att riksdagen skall
uttala sig i enlighet med vad som anförts i motionen. KU har
avstyrkt samtliga motionsyrkanden. Riksdagen har därefter avslagit
yrkandena.

Med anledning av sin granskningsbefogenhet har KU fortlöpande fått
motta skrivelser från allmänheten i vilka enskilda personer uttalat missnöje
över beslut i JO-ärenden som de anmält m.m. Antalet skrivelser av
aktuellt slag uppgick 1.1—30.6. 1976 till 39, 1976/77 till 54, 1977/78 till
41, 1978/79 till 37, 1979/80 till 25, 1980/81 till 25, 1981/82 till 28,
1982/83 till 16 och 1983/84 till 37.

JO-delegationen har — efter 1975 års JO-reform — vid sidan av de

''I motion 1978/79:25 har framställts ytterligare ett yrkande, som dock i detta
sammanhang är utan intresse.

Utvecklingen efter år 1975 89

sammanträden, som avsett beredning av val av ombudsman, sammanträtt
på begäran av ombudsman en å två gånger per år för samråd
gällande i första hand budgetfrågor och ändringar i JO:s arbetsordning.
Det har förekommit att ombudsmännen vid sådant sammanträde på
frågor ifrån JO-delegationens ledamöter redogjort för ombudsmännens
praxis i olika hänseenden gällande JO:s ärendehandläggning.

4.9 Organisationen

Enligt JO:s anslagsframställning i oktober 1975 bestod JO:s handläggande
personal av — förutom tre ombudsmän och två ställföreträdare —
28 personer, varav en kanslichef och fem byråchefer. Personalen i övrigt
uppgick till 25 personer. Den sammanlagda personalstyrkan omfattade
således 58 personer. Härtill kom anlitad extra juristhjälp (i ovannämnda
anslagsframställning hade avsatts 300 000 kr. för detta ändamål). Varje
ombudsman hade ett tillsynsområde. JO-expeditionen förestods av
kanslichefen. Inom expeditionen fanns enligt då gällande arbetsordning
fem byråer (administrativa byrån, domstolsbyrån, försvarsbyrån samt
första och andra förvaltningsbyrån). Varje byrå förestods av en byråchef.

Enligt 1975 års JO-reform skulle det finnas fyra ombudsmän vilka till
sitt förfogande skulle ha en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditionen).
Kanslichefen skulle under den ombudsman som var administrativ
chef leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt
lämna ombudsmännen erforderligt biträde. Sedan organisationen enligt
1975 års JO-reform helt genomförts har den fått i nedanstående figur
angivna utformning.

Figur 1 JO:s nuvarande
organisation

Bc = byråchef

Ad = avdelningsdirektör

Avd.

kansli

Avd

kansli

Adm.enhet
Ad

Avd.

kansli

Avd.

kansli

Kanslichef

Till syns byrå -

Till -

syns byrå -

Till syns byrå -

Tillsy
nsbyrå -

Till syns byrå -

Chefs-JO

Reg.exp.

Pers/ekon.

Intendent

Exp.ass.

Bibliotek

Information

Särskild

utredn.man

Riksdagen

JO-del.

Utvecklingen efter år 1975

Som framgår av figuren består JO-expeditionen av en administrativ
enhet, åtta tillsynsbyråer och fyra avdelningskanslier (två tillsynsbyråer
och ett avdelningskansli hos varje ombudsman). Chef för den administrativa
enheten är en avdelningsdirektör, underställd kanslichefen. Av
figuren framgår de arbetsuppgifter som utförs av olika arbetsgrupper
inom administrativa enheten. Arbetet på tillsynsbyrå leds av en byråchef
som till sin hjälp har ett antal föredragande, vilka alla, med något enda
undantag, är jurister. På varje avdelningskansli tjänstgör tre personer.
Enligt den senaste anslagsframställningen — avgiven i oktober 1984 —
utgjordes JO-ämbetets personal av, förutom de fyra ombudsmännen, en
handläggande personal om 32 personer (1 kanslichef, 8 byråchefer, 20
föredragande samt chefen för administrativa enheten, innehavaren av en
informationstjänst samt en särskild utredningsman) medan biträdespersonalen
uppgick till 23 personer, således sammanlagt 59 personer. Det
skall då anmärkas att man i 1984 års anslagsframställning, i motsats till
vad som var fallet i 1975 års, har inräknat anlitad extra juristhjälp bland
den handläggande personalen. Under åren 1981 — 1983 inrättades tre
extra arvodestjänster som föredragande. För dessa och för tillfälligt
anlitade specialföredragande har enligt 1984 års anslagsframställning
avsatts 600 000 kr.

Den nuvarande kanslichefen har innehaft sin befattning sedan den 1
juni 1976. Enligt gällande arbetsordning skall kanslichefen verkställa
särskilda utredningar, bereda ärenden av särskilt betydelsefull natur
samt biträda ombudsmännen i övrigt med sin sakkunskap, allt efter
chefsombudsmannens bestämmande. Kanslichefen är vidare personalchef
och arkivansvarig samt svarar för expeditionens lokaler och inventarier.
Genom beslut i december 1978 har till kanslichefen delegerats viss
beslutanderätt gällande olika personella och kamerala frågor. Den nuvarande
kanslichefen har årligen handlagt ca 50—60 tillsynsärenden,
bl.a. ärenden på det kyrkorättsliga området.

Efter valet den 7 maj 1976 av nya ombudsmän (se 3.3) fördelades
tillsynsområdena mellan dem på i huvudsak följande sätt. JO Wigelius
fick rättsväsendet, kriminalvården och exekutionsväsendet, JO Ekberg
fick det sociala vårdområdet, skolväsendet, skatte- och taxeringsväsendet,
JO Uhlin fick försvarsväsendet och större delen av förvaltningen i
övrigt och JO Lundvik fick återstående tillsynsuppgifter, däribland allmänna
handlingars offentlighet. JO Lundviks — dåvarande chefsombudsmannen
— tillsynsområde var betydligt mindre än de övriga ombudsmännens;
antalet ärenden på hans område låg på omkring 300 per
år medan de övriga ombudsmännen erhöll vardera mellan 800—1 100
ärenden per år. Därefter har indelningen av tillsynsområdena vid flera
tillfällen ändrats. (För den nuvarande fördelningen av tillsynsområden
redogörs nedan under 4.10.) Dessa ändringar, som bl.a. förestavats av en
strävan att åstadkomma från funktionell synpunkt så sammanhängande
tillsynsområden som möjligt, har inneburit att ärendefördelningen mellan
de olika ombudsmännen jämnats ut. Verksamhetsåren 1981/82 —
1983/84 har fördelningen av JO:s ärenden på de olika ombudsmännen
varit följande.

Utvecklingen efter år 1975 91

	1981/82	1982/83	1983/84
Nilsson	141	802	728
Wigelius	1 lil	1 210	1 046
Flolstad	731	919	868
Sverne	927	915	886

Utgifterna för JO-ämbetet har sedan verksamhetsåret 1976/77 uppgått
till följande belopp: 1976/77 - 6 990 908 kr., 1977/78 - 8 898 278 kr.,
1978/79 - 9 298 728 kr., 1979/80 - 10 622 755 kr., 1980/81 -11626 559 kr., 1981/82 - 13 392 773 kr., 1982/83 - 13 927 084 kr.,
1983/84 - 15 137 458 kr. För verksamhetsåren 1984/85 och 1985/86
har anvisats i förslagsanslag 14 929 000 kr. resp. 14 887 000 kr.

4.10 Gällande instruktion och arbetsordning
för JO-ämbetet

Instruktionen för riksdagens ombudsmän (1975:1057, ändr. 1977:1023
och 1980:15) består av 28 paragrafer (återgivna i början av betänkandet
vid författningsförslag 2). I 1 — 11 §§ anges ombudsmännens uppgifter.
1 anslutning till 12:6 RF sägs i I § att justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i instruktionens 2 § (vari JO:s tillsynsområde
presenteras, jfr under 3.3) tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet
efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina
åligganden. I tillsynsverksamheten ingår också enligt 4 § att ombudsmännen
skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. 3 § upptar
vissa särskilt väsentliga tillsynsåligganden för JO, nämligen att tillse att
domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens
bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas
grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.
1 5 § anges att ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning
av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra
undersökningar som ombudsmännen finner påkallade.

I 4, 6 och 7 §§ anges ombudsmännens befogenheter vid avgörande av
ärenden. Som huvudregel gäller att ombudsman avgör ärende genom
beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller
befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är
felaktig eller olämplig. Vidare får ombudsman göra sådana uttalanden
som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning (6 §
första stycket). Ombudsman får vidare göra framställningar till riksdagen
eller regeringen om författningsändringar m.m. (4 §). 6 § andra—
fjärde styckena innehåller bestämmelser om ombudsmans åtalsbefogenhet
och hans rätt att hos vederbörligt organ göra anmälan för beslut om
disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. 7 § innehåller bl.a. bestämmelser
om JO:s möjlighet att föra ett beslut av disciplinmyndighet
under domstols prövning. 8 § upptar viss begränsning i ombudsmännens
tillsyn, nämligen att ombudsman ej bör ingripa mot lägre befattningshavare
utan självständiga befogenheter, om det ej påkallas av särskilda
skäl. 9 och 10 §§ gäller vissa särskilda åklagaruppgifter för JO i anslut -

92 Utvecklingen efter år 1975

ning till bl.a. 12:3 och B RF samt 9:8 RO, vilka gäller åtal mot statsråd,
justitieråd och regeringsråd, vissa befattningshavare hos riksdagen m.m.
Avsnittet gällande JO:s uppgifter avslutas med 11 § som upptar ett
åliggande för ombudsmännen att varje år senast den 15 oktober avge
ämbetsberättelse tili riksdagen.

Nästa avsnitt av instruktionen, omfattande 12—16 §§, gäller JOämbetets
organisation. 1 12 § hänvisas till att det i RO Finns föreskrifter
om antalet ombudsmän. Enligt 8:10 RO skall riksdagens ombudsmän,
justitieombudsmännen, vara fyra. Den av ombudsmännen som valts till
administrativ chef skall enligt 8:10 RO och förevarande instruktionsbestämmelse
bestämma inriktningen i stort av verksamheten. 1 12 § föreskrivs
vidare att varje ombudsman skall ha ett tillsynsområde. 1 13 §
anges bl.a. att ombudsmännen till sitt förfogande har en gemensam
expedition med en kanslichef, byråchefer och annan personal. Enligt 14
§ skall den närmare organisationen framgå av arbetsordning, vilken
skall fastställas av den ombudsman som är administrativ chef. Fastställandet
måste föregås av samråd med JO-delegationen och övriga ombudsmän.
I 15 § finns bestämmelser som reglerar befogenheterna för den
ombudsman som är administrativ chef, bl.a. såvitt gäller möjligheten till
delegation av arbetsuppgifter på olika tjänstemän hos JO. 16 § innehåller
bl.a. bestämmelser om ersättare för ombudsman, som är långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst.

1 nästa avsnitt, 17—19 §§, ges bestämmelser om klagomål. 1 17 § anges
bl.a. att klagomål bör anföras skriftligen och vad klagoskriften bör
innehålla. Enligt 18 § får ombudsman överlämna klagomål till annan
myndighet för utredning och prövning, om det kan anses lämpligt och
myndigheten ej tidigare prövat saken. Klagomål får dock överlämnas till
JK endast efter överenskommelse med denne. 19 § upptar en bestämmelse
om att ombudsman skyndsamt bör lämna klagande besked om
klagomåls handläggning.

Härefter följer ett avsnitt, 20 — 24 §§, som innehåller allmänna bestämmelser
om handläggningen. 20 § första stycket innehåller en rekommendation
att JO ej bör till utredning uppta förhållanden, som ligger mer än
två år tillbaka i tiden, om det ej är från allmän synpunkt väsentligt att
saken utreds. 1 20 § andra stycket ges regler om utredning i vissa fall då
fråga uppkommer om enskilt anspråk. I förevarande avsnitt av instruktionen
ges vidare bl.a. bestämmelser om ombudsmans befogenhet att
bryta preskription för disciplinpåföljd (21 § tredje stycket), om befogenhet
för ombudsman att uppdra åt annan att väcka och utföra åtal (jfr 12
kap. 6 § andra stycket sista p. RF) och om överklagande av domar till
högsta domstolen (22 §). I 23 § anges att ärende avgörs efter föredragning
men att ombudsman äger avgöra ärende utan föredragning. 24 § innehåller
bestämmelser om diarier, beslut, protokoll o. d.

Instruktionen avslutas med ett avsnitt med rubriken Övriga bestämmelser,
innehållande 25 — 28 §§. Här återfinns bestämmelser om öppethållande
för allmänheten, tillsättande av tjänster, talan mot JO-beslut i
interna administrativa ärenden m.m.

Enligt gällande arbetsordning för JO-expeditionen, vilken fastställdes
den 27 oktober 1976 och ändrades senast den 19 december 1980 (återgi -

Utvecklingen efter år 1975 93

ven senast i JO:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 401 ff), har tillsynsområdena
i huvudsak fördelats så att JO Nilsson övervakar skatte- och exekutionsväsendet,
svenska kyrkan och all övrig civil förvaltning som inte
övervakas av annan JO, JO Wigelius övervakar de allmänna domstolarna,
åklagarna, polisen, kriminalvården, överförmyndarna och utlänningslagstiftningen,
JO Holstad övervakar försvaret, byggnadsväsende!,
arbetsförmedlingen och vissa kommunala organ medan JO Sverne övervakar
hälso- och sjukvården, socialtjänsten och den allmänna försäkringen.
Sedan den 1 juli 1982 handlägger Holstad dessutom ärenden
rörande utbildningsväsendet, vilka ärenden dessförinnan handlagts av
JO Sverne. 1 arbetsordningen ges närmare besked om kanslichefens,
byråchefernas och övriga tjänstemäns arbetsuppgifter, om undertecknande
och expediering av beslut m.m.

5 Vissa andra tillsynsorgan

5.1 Allmänt

Grunden för vårt demokratiska statsskick fastslås i 1 kap. 1 § första
stycket regeringsformen (RF), vari utsägs att all offentlig makt i Sverige
utgår från folket. Folkets främsta företrädare är riksdagen (1:4), vars
huvuduppgifter är att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma
hur statens medel skall användas. Riksdagen har också att granska rikets
styrelse och förvaltning. Rikets styrelse är anförtrodd regeringen (1:6).

Den yttersta kontrollen över riksdagen ligger hos folket, vilket förhållande
manifesteras genom de allmänna valen till riksdagen.

Riksdagens mera övergripande kontrollfunktioner ligger inbyggda
redan i det konstitutionella systemet, genom den ställning riksdagen har
i förhållande till regeringen. Främst kommer detta till uttryck i den
behandling regeringens propositioner undergår i riksdagen. Den riksdagen
tillerkända rätten att bestämma över hur statens medel skall användas
innebär också en möjlighet för riksdagen att kontrollera förvaltningen.

Särskilda bestämmelser om riksdagens kontrollmakt återfinns i 12
kap. RF. Den kontrollmakt, som där beskrivs, har dock en mera begränsad
innebörd; regleringen avser de särskilda organ — och metoder —
som är direkt anvisade för kontrolländamål. Sådana kontrollmetoder är
riksdagens befogenhet att avge misstroendeförklaring mot statsråd
(12:4) och riksdagsledamots rätt att till statsråd framställa interpellation
eller fråga i angelägenhet rörande dennes tjänsteutövning (12:5).

De kontrollorgan, som vunnit reglering i 12 kap. RF, är riksdagens
konstitutionsutskott (1—3 §§), dess ombudsmän (6 och 8 §§) och dess
revisorer (7 §).

I motsats till vad som gäller för riksdagen regleras inte regeringens
förvaltningskontroll i grundlag, bortsett ifrån att justitiekanslern (JK)
omnämns som ett under regeringen lydande organ (11:6 RF).

Enligt 11:6 RF lyder JK, riksåklagaren (RÅ), de centrala ämbetsverken
och länsstyrelserna under regeringen. Annan statlig förvaltningsmyndighet
lyder under regeringen, om inte myndigheten enligt RF eller
annan lag är myndighet under riksdagen.

Statsförvaltningen består av centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter.
De centrala myndigheterna, t.ex. RÅ och rikspolisstyrelsen,
har att utöva tillsyn över hela verksamheten inom sitt förvalt -

Vissa andra tillsynsorgan

ningsområde. En regional myndighet har motsvarande skyldighet i förhållande
till underlydande, statliga eller kommunala organ, inom sitt
distrikt.

Vid sidan av den ordinarie tillsyn som utövas av centrala och regionala
myndigheter inom sina förvaltningsområden fungerar, som
nämnts, dels KU, dels också vissa speciella tillsyns- och kontrollorgan,
nämligen, under riksdagens huvudmannaskap, JO och riksdagens revisorer,
samt JK och riksrevisionsverket (RRV), som lyder under regeringen.

Kortfattat kan sägas, att JK — liksom JO — har att särskilt tillvarata
rättssäkerhetens intressen i myndigheternas handläggning medan RRV
och riksdagens revisorer — under olika huvudmannaskap — främst
skall ägna sig åt den ekonomiska sidan av myndigheternas verksamhet.
För rationaliseringsarbetet inom statsförvaltningen svarar — under regeringen
— också statskontoret, som dock inte har någon tillsyns- eller
inspektionsrätt över statliga myndigheter.

Bland de nämnda kontrollorganen kommer i det följande endast JK
att beröras närmare; JK:s tillsynsverksamhet överensstämmer i princip
med JO:s och förslag om ändringar för JO:s vidkommande kan därför
föranleda behov av motsvarande ändringar i lagstiftningen rörande JK.
Då utredningsdirektiven (KU 1982/83:7 s. 9) särskilt pekar på den fortgående
datoriseringen i samhället och dess verkningar på myndigheternas
rättstillämpning finns anledning att även beröra det organ som har
att utöva tillsyn på det området, datainspektionen (5.2.2).

Avslutningsvis kan också nämnas vissa klagomålsprövande organ,
som inte har någon tillsynsfunktion över förvaltningen utan vars tillsyn
mera är inriktad på näringslivet. Några av dessa organ har något oegentligt
erhållit sitt namn — ombudsman — efter JO-ämbetet, såsom t.ex.
näringsfrihetsombudsmannen (NO) och konsumentombudsmannen
(KO). Härtill kommer jämställdhetsombudsmannen (JämO), som har att
främja jämställdhet inom både det privata och det offentliga arbetslivet.

5.2 Speciella tillsynsorgan

5.2.1 Justitiekanslern (JK)

Justitiekanslersämbetet inrättades av Karl XII år 1713. Ämbetets
benämning var från början ”högste ombudsman” men ändrades
genom en ny kansliordning 1719 till justitiae canceller. Justitiekanslern
utsågs av Konungen, bortsett från en kortare period vid
1700-talets mitt, 1766—1772, då han tillsattes av ständerna genom
val. Sådant justitiekanslersämbetet var utformat under denna period
kan det sägas utgöra en föregångare till det under ständerna
lydande JO-ämbetet, som tillskapades genom 1809 års RF. I och
med Gustav 111 :s statsvälvning 1772 blev justitiekanslern åter ett
Konungens förtroendeämbete. Genom 1809 års RF blev justitiekanslersämbetet
fristående på så sätt att det befriades från sammankoppling
med något riksråds- eller statsrådsämbete, vilket
förekommit under tiden närmast före 1809. Efter 1809 års RF har
egentligen endast två större förändringar av JK-ämbetet skett,

Vissa andra tillsynsorgan 97

nämligen dels genom 1840 års departementalreform, dels i samband
med 1948 års rättegångsreform. Departementalreformen innebar
bl.a. att justitiekanslerns chefskap över nedre justitierevisionen
försvann och att skyldigheten att jämte två ledamöter av
högsta domstolen närvara i statsrådet, när justitieärenden behandlades,
bortföll. I samband med 1948 års rättegångsreform utbröts
de högsta allmänna åklagaruppgifterna ur JK-ämbetet och lades
på det nyinrättade riksåklagarämbetet (RÅ)1.

Justitiekanslerns nuvarande uppgifter framgår av lagen (1975:1339, senast
ändrad 1982:1169) om justitiekanslerns tillsyn och förordningen
(1975:1345, senast ändrad 1982:972) med instruktion för justitiekanslern.

Enligt 1 § lagen om JK:s tillsyn (JK-lagen) — liksom enligt instruktionen
för JO — avser tillsynsuppgiften även annat än ren författningstilllämpning.
Det stadgas där sålunda, att JK har tillsyn ”över att de som
utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar
samt i övrigt fullgör sina åligganden”.

JK:s tillsynsområde (2 och 3 §§ JK-lagen) sammanfaller i stort med
JO:s tillsynskrets. Tillsynen omfattar i princip alla statliga och kommunala
myndigheter samt personer som är knutna till sådana myndigheter.
Under tillsynen faller vidare andra som, utan att vara knutna till statlig
myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna deras verksamhet. JK:s tillsyn omfattar dock
ej regeringen eller statsråd, riksdagens myndigheter eller anställda och
uppdragstagare vid riksdagens myndigheter, ej heller ledamöter av riksdagen,
kyrkomötet eller beslutande kommunal församling.

JK:s tillsynsverksamhet utövas i huvudsak på samma sätt som JO:s
motsvarande verksamhet, genom prövning av klagomål och genom inspektioner
samt genom att J K av eget initiativ vidtar en undersökning av
ett anmärkningsvärt förhållande som han fått kännedom om, exempelvis
genom uppgifter i massmedia. En annan form för J K :s tillsyn, vilken
saknar motsvarighet hos JO-ämbetet, är granskningen av de årliga ärendeförteckningar,
som vissa statliga myndigheter har att avlämna till JK
enligt allmänna verksstadgan (1965:600).

För att kunna utöva sina tillsynsfunktioner har JK i princip samma
befogenheter som JO. JK kan företa inspektioner hos domstolar och
förvaltningsmyndigheter. Han får vidare närvara vid deras överläggningar
och har tillgång till deras protokoll och handlingar (9 § J K-lagen).
Myndigheter, tjänstemän hos staten eller kommun samt i övrigt personer,
som står under JK:s tillsyn, skall vidare tillhandagå JK med de
upplysningar och yttranden, som denne begär, varvid JK har befogenhet
att förelägga vite om högst I 000 kronor samt att utdöma försuttet vite
(10 §).

Har befattningshavare, som står under JK:s tillsyn, begått brott i
tjänsten, kan JK väcka åtal mot denne (5 § JK-lagen), liksom givetvis
fullfölja talan mot dom i anledning av sådan talan. Kan ett fel i tjänsten
beivras disciplinärt kan JK göra anmälan till vederbörande disciplin uppgifterna

avseende den historiska bakgrunden är i huvudsak hämtade ur
JK-utredningens betänkande, SOU 1978:59 s. 35f.

7 —Jo-ämbetet

Vissa andra tillsynsorgan

myndighet (6 § första stycket). Anser JK att en befattningshavare bör
avskedas eller avstängas på grund av brott eller grov eller upprepad
tjänsteförseelse, kan JK göra anmälan om detta till den som har att
besluta i saken (6 § andra stycket). Myndighets beslut i sådana frågor kan
överklagas av JK, om det rör befattningshavare under hans tillsyn och
beslutet avser tillämpningen av särskilda bestämmelser för offentliga
tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om
avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning
eller tjänsteförseelse (7 §).

Beträffande JK:s åklagarfunktion kan vidare framhållas, att JK —
liksom JO — enligt 12:8 RF (jfr 8 § JK-lagen) kan i högsta domstolen
väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten samt
väcka talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från tjänsten
liksom om skyldighet för ledamot att undergå läkarundersökning.

Utöver tillsynsverksamheten har JK också andra uppgifter, som
saknar motsvarighet för JO-ämbetets del. JK är sålunda regeringens
rådgivare i det att han skall tillhandagå regeringen med råd
och utredningar i juridiska angelägenheter (3 § tredje stycket instruktionen
för JK). Denna uppgift inrymmer bl.a. att JK till
regeringen avger remissyttranden, i allmänhet över lagförslag.
Emellanåt förekommer det, att regeringen ger JK särskilda utredningsuppdrag.
JK har vidare i uppgift att bevaka statens rätt,
vilket innebär att han företräder staten i civila processer och vid
uppgörelser utom rätta, i den mån uppgiften inte ankommer på
annan myndighet (3 § första stycket instruktionen). De flesta ärendena
avser den skadereglering, som äger rum enligt bestämmelserna
i kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering
i vissa fall (se vidare i slutet av detta avsnitt). — Bland JK:s
övriga åligganden (7 § instruktionen) kan framhållas skyldigheten
att vaka över tryckfriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen
(TF).

Enligt 9:1 TF skall JK vaka över att de gränser förtryckfriheten
som anges i TF ej överskrids. JK är ensam åklagare i mål om
tryckfrihetsbrott, i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott
samt i mål som annars avser brott mot bestämmelse i TF (9:2
TF). När det gäller annat brott mot TF än tryckfrihetsbrott av
befattningshavare under JO:s tillsyn är dock JO enligt sin instruktion
(6 § JO-instruktionen) också behörig att såsom särskild åklagare
väcka åtal. Enligt 14 § lagen (1982:521) om ansvarighet för
radio- och kassettidningar ankommer det på J K att väcka allmänt
åtal för yttrandefrihetsbrott i en sådan tidning. — Enligt 7 § instruktionen
för JK åligger det JK att väcka allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott
enligt bestämmelser i radioansvarighetslagen
(1966:756). Samma åtalsbefogenhet äger JK enligt lagen
(1982:460) om ansvarighet för närradio. — JK har också viss
befattning med advokatväsendet (jfr 8 § instruktionen). Enligt 8:6
RB äger JK sålunda rätt att hos vederbörande organ inom advokatsamfundet
påkalla åtgärd mot advokat, som åsidosätter sin
plikt eller inte längre är behörig att vara advokat. Mot beslut av
organet i frågor om uteslutning ur samfundet, om varning eller om
erinran äger JK enligt 8:8 RB föra talan genom besvär till högsta
domstolen. — JK har vidare (9 § instruktionen) vissa uppgifter
enligt särskilda bestämmelser i datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen
(1973:1173), inkassolagen (1974:182) och lagen
(1977:20) om TV-övervakning. J K har rätt att föra talan mot beslut
enligt dessa lagar för att tillvarata allmänna intressen. — Slutligen

Vissa andra tillsynsorgan 99

tillkommer JK (9 § instruktionen) vissa uppgifter enligt lagen
(1951:308) om ekonomiska föreningar i samband med ansökan
om att förening skall träda i likvidation samt enligt lagen (1952:98)
med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål angående
förlängning av anhållningstid.

Enligt 11 § instruktionen för JK har JK att varje år före den 1 april lämna
regeringen arbetsredogörelse för det senaste kalenderåret.

Ur arbetsredogörelsen för år 1984 har följande uppgifter inhämtats.
Det året utgjordes den handläggande personalen i regel av — förutom
justitiekanslern — sex jurister. Antalet ärenden som förekom till handläggning
uppgick till 3 871, varav 3 507 avgjordes och 364 balanserades
till år 1985. Antalet inkomna ärenden hade ökat från 3 352 till 3 591;
ökningen var framför allt att tillskriva JK:s uppgifter utanför tillsynsverksamheten.
743 tillsynsärenden hade tillkommit under året, varav
dock 281 var att hänföra till granskningsärenden, dvs. granskning av
ärendeförteckningar. Om man bortser från granskningsärendena har
JK:s tillsynsärenden under åren 1979—1984 uppgått till 404, 401, 410,
472, 489 resp. 462. Antalet tillsynsärenden hos JK har, med bortseende
från granskningsärendena, under berörda sex verksamhetsår uppgått till
i medeltal ungefär 12 % av motsvarande ärenden hos JO. JK har angivit
att för närvarande mellan en tredjedel och hälften av arbetsbördan hos
JK är att hänföra till tillsynsverksamheten.

Slutligen kan nämnas, att JK-ämbetet varit föremål för utredning
under senare år (se JK-utredningens betänkande SOU 1978:59). 1 en
departementspromemoria (Ds Ju 1983:5), Myndigheternas bevakning
av statens rätt, som bygger på JK-utredningens betänkande, har föreslagits
nya regler om myndigheternas bevakning av statens privaträttsliga
angelägenheter. Reglerna föreslås samlade i en ny rättsbevakningsförordning,
som är avsedd att ersätta avskrivningskungörelsen (1965:921),
kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa
fall och ett 40-tal olika bestämmelser om process- och skaderegleringsbehörighet
intagna i instruktionerna för skilda myndigheter. De nu
angivna förslagen är under beredning i justitiedepartementet. — Ett av
JK-utredningen framfört förslag om att JK:s uppgift att bevaka statens
rätt i allt väsentligt skulle övertas av en nyinrättad myndighet, statsadvokaten,
har skrinlagts (prop. 1980/81:100 Bilaga 5 s. 85).

5.2.2 Vissa övriga organ

Syftet bakom 1809 års RF var att åstadkomma en maktdelning mellan
kungen och ständerna. Med uppgift att tillse att denna intention upprätthölls
tillskapades ett kontrollsystem med fem olika institutioner som
grundpelare, varom bestämmelser intogs i 96—108 §§ RF. Dessa kontrollinstitut
utgjordes av JO, riksrätten, opinionsnämnden, KU och
tryckfrihetskommitterade. Härtill kom revisionskontrollen genom statsutskottet
och riksdagens revisorer. I dag Finns endast tre av kontrollorganen
kvar, nämligen KU, JO och riksdagens revisorer.

Statsutskottets egentliga revisionsverksamhet upphörde redan efter
något decennium. Bestämmelserna om utskottets revisions -

100 Vissa andra tillsynsorgan

uppgift kvarstod dock i stort sett oförändrade fram till 1969 års
partiella författningsreform, som i huvudsak trädde i kraft år
1971; statsutskottet upphörde i samband med den nya utskottsorganisation,
som genomfördes vid samma tid. Tryckfrihetskommitterade,
som hade att värna om tryckfriheten, avskaffades genom
antagandet av 1949 års tryckfrihetsförordning. Opinionsnämnden,
som hade till uppgift att från befattningen skilja sådan ledamot
av högsta domstolen och — från 1909 — ledamot av regeringsrätten
som förverkat det allmänna förtroendet — fråga var
alltså om en politisk kontroll över de två högsta domstolarna —
upphörde genom den nu gällande regeringsformen, som i det
väsentliga trädde i kraft med ingången av år 1975. Samtidigt
avskaffades riksrätten, som haft att döma i mål om ansvar för
statsrådets, högsta domstolens och — från 1909 — regeringsrättens
ledamöter för allvarligare fel i tjänsten. Trots att riksrätten
och opinionsnämnden avskaffades först år 1975, hade de dock
sedan lång tid tillbaka dessförinnan kommit att sakna egentlig
praktisk betydelse. De kvarvarande kontrollorganen under riksdagen
har inte heller fått bestå ograverade; under årens lopp har
de genomgått stora förändringar, såväl vad avser uppgifter som
organisatorisk uppbyggnad.

Konstitutionsutskottets(KU:s) främsta uppgift enligt 1809 års RF var att
granska statsråden, det s.k. dechargeinstitutet. Granskningen av statsrådsprotokollen
utgjorde underlag för såväl juridiska som politiska aktioner.
Efter parlamentarismens genombrott i början av 1900-talet kom
granskningen att inriktas på att departementen tillämpade allmänna
förvaltningsrättsliga principer. Dechargeinstitutet var dock fortfarande
i hög grad politiserat. 1 samband med 1969 års partiella grundlagsreform,
varigenom enkammarriksdagen genomfördes och misstroendeförklaringsinstitutet
— för utkrävande av politiskt ansvar — tillkom, skedde
en reform av KU:s protokollgranskning; inriktningen av själva
granskningsarbetet skulle vara administrativ och inte politisk (KU
1968:20 s. 40). I praktiken är granskningen dock fortfarande delvis politiserad1.

Enligt 12 kap. 1 § i gällande RF har KU att granska "statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning”. Granskningen
omfattar regeringens remittering av lagförslag till lagrådet, propositionsavlämnandet,
utgivningen av Svensk Författningssamling och regeringens
handläggning av riksdagens skrivelser. Granskningen kan vidare
innefatta regeringens utövande av normgivningsmakten — på vilket
område särskilda undersökningar gjorts av KU under senare år — ev.
tidsutdräkt beträffande statsrådens besvarande av interpellationer och
frågor samt regeringens handläggning av besvärsärenden. Till denna
mera allmänna kontroll av administrativ praxis vid regeringsärendenas
handläggning kommer en detaljgranskning av ett antal särskilda ärenden.

Initiativrätt till granskningen tillkommer dock inte enbart KU. I 12:1
RF stadgas sålunda, att varje annat utskott och varje riksdagsledamot får
hos KU skriftligen väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen
av regeringsärende.

När skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, åligger det KU
Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna (1980), s. 404.

Vissa andra tillsynsorgan 101

att meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna
uppmärksamhet (12:2 RF). Med anledning därav kan riksdagen göra
framställning till regeringen. KU:s granskning redovisas i ett betänkande,
i anslutning till vilket en särskild debatt hålles i riksdagen.

Skulle vid KU:s granskning något brottsligt förfarande i tjänsteutövningen
framkomma, kan KU besluta om åtal; åtalet prövas av högsta
domstolen (12:3 RF). Statsråd är dock ansvariga endast om tjänsteplikten
grovt har åsidosatts.

Utöver sin uppgift enligt 12:1 RF har KU att bereda ärenden som rör
grundlagarna och riksdagsordningen (4:4 RO) samt ärenden om lagstiftning
i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen, ärenden
om press- eller partistöd, lagstiftning om radio, television och film liksom
andra ärenden som angår yttrandefrihet, opinionsbildning och
religionsfrihet, övriga ärenden om riksdagen, riksdagens ombudsman
och riksdagens myndigheter utom riksbanken, riksgäldskontoret och
riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riksdagen att väcka
talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans personliga frihet samt
ärenden av allmän betydelse för den kommunala självstyrelsen (tilläggsbestämmelse
4.6.1 RO). — KU består av femton ledamöter.

I detta sammanhang finns anledning att framhålla också den verksamhet
som består i att KU — liksom andra riksdagsutskott — gör resor
inom landet och utomlands i syfte att samla in kunskaper och erfarenheter
rörande frågor, som hör till utskottets uppgifter att bereda. Sådana
resor företas en eller ett par gånger om året inom landet och en gång vart
tredje år utomlands.

(Beträffande KU:s motsvarighet i Förbundsrepubliken Västtyskland,
Petitionsausschuss, med uppgifter delvis olikartade från KU:s, hänvisas
till avsnitt 6.2.2.)

Riksdagens revisorer utses genom att riksdagen inom sig väljer revisorer
att granska den statliga verksamheten (12:7 RF). Närmare bestämmelser
om riksdagens revisorer återfinns i riksdagsordningen. 18:11 RO
utsägs, att revisorerna skall var tolv till antalet och att de väljes för
riksdagens valperiod. Riksdagen fastställer instruktion för revisorerna;
nu gällande instruktion antogs av riksdagen år 1974 (SFS 1974:1036;
RFS 1975:9, ändrad senast 1982:5).

Enligt 1 § instruktionen har revisorerna till uppgift att på riksdagens
vägnar granska den statliga verksamheten. Den administrativa praxis,
som tillämpas vid regeringsarbetet, är dock undantagen från revisorernas
granskning; som tidigare nämnts tillkommer sådan granskning KU.
Statlig verksamhet, som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelse, faller
enligt instruktionen inte heller inom revisorernas granskningsområde.
Enligt 12 kap. 7 § första stycket andra meningen RF kan riksdagen
emellertid besluta, att revisorernas granskning skall omfatta också annan
verksamhet än statlig sådan. Detta innebär, att revisorerna på riksdagens
uppdrag kan granska statsunderstödd verksamhet, även om denna
utövas av kommunala organ eller enskilda. Enligt vederbörande
departementschef (prop. 1973:90 s. 435) är förevarande bestämmelse i
RF tillämplig också på den verksamhet, som bedrivs av statliga bolag.

Granskningen skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning

Vissa andra tillsynsorgan

till statens budget men kan även avse en bedömning av statliga insatser
i allmänhet.

Riksdagens revisorer tar årligen upp ett trettiotal ärenden; under
verksamhetsåret 1983/84 var 30 ärenden uppförda på granskningsplanen.
Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl.a. från riksdagsutskotten
vid de överläggningar som revisorerna varje år har med utskotten.
Framställningar med anledning av vad som uppmärksammats vid
granskningen görs alltid till riksdagen2.

Riksdagens ombudsmän har en i RF inskriven rättighet att få del av
myndigheternas alla handlingar. Motsvarande rättighet är i och för sig
ej grundlagsfäst för revisorerna. Däremot Finns bestämmelser om deras
befogenhet att infordra allmänna handlingar, uppgifter och yttranden i
särskild lag, lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens
revisorer vissa handlingar m.m.

Enligt instruktionen (14 §) har revisorerna att senast den 15 oktober
varje år tillställa riksdagen en berättelse över sin verksamhet för det
gångna verksamhetsåret. Berättelsen granskas av finansutskottet (FiU),
som även bereder övriga ärenden om revisorerna (se tilläggsbestämmelse
4.6.2 RO).

För den löpande utredningsverksamheten förfogar revisorerna över
ett av dem tillsatt kansli, som förestås av en kanslichef (6 § instruktionen).
Ur verksamhetsberättelsen för budgetåret 1983/84 kan inhämtas,
att utgifterna för revisonsverksamheten uppgick till 6 756 000 kr., varav
4 139 000 kr. avsåg lönekostnader.

Förvaltningsrevision under regeringens huvudmannaskap utövas av
riksrevisionsverket (RRV). Enligt principbeslut av riksdagen 1967 (prop.
1967:79, SU 1967:82, rskr 194) skall RRV:s förvaltningsrevision vara
”en fortlöpande tillsyn över all statlig och statsunderstödd verksamhet
som är väsentlig ur ekonomisk synpunkt. Kontrollen skall inriktas på att
bedöma lönsamheten av verksamheten och på en prövning av att verksamheten
bedrivs i så effektiva former som möjligt”. RRV är ett regeringens
organ och har i sin granskning att utgå ifrån de värderingar och
bedömningar som regeringen har satt upp beträffande myndigheternas
verksamhet.

Enligt nu gällande instruktion (1973:444, ändrad senast 1981:744) har
RRV bl.a. (7 §) att varje år till regeringen avlämna dels en beräkning av
statsverkets inkomster för nästkommande budgetår, avsedd som underlag
för inkomstberäkningen i budgetpropositionen, dels en beräkning
över utfallet av statsbudgeten för löpande budgetår och en reviderad
beräkning av statsverkets inkomster för nästkommande budgetår avsedd
som underlag för inkomstberäkningen i kompletteringspropositionen,

^Riksdagen fattade år 1979 beslut (se riksdagens arbetsformsutrednings betänkande
— förslag 1978/79:4 — och FiU 1978/79:26) om närmare samverkan mellan
revisorerna och utskotten; genom ett tilläggsstadgande i instruktionen (7 § andra
stycket) skall revisorerna, i samband med upprättande av granskningsplan och
när skäl annars föreligger, samråda med riksdagens utskott angående granskningsverksamheten.
I samband därmed beslöts också den ändringen i instruktionen
(12 §), att revisorerna alltid skall göra sina framställningar direkt till riksdagen;
tidigare skedde sådana framställningar ofta direkt till regeringen.

Vissa andra tillsynsorgan 103

dels ock en verksamhetsberättelse för det senaste budgetåret, vilken
berättelse även skall tillställas riksdagens revisorer. Vidare skall avlämnas
en redovisning av statsbudgetens utfall för det senaste budgetåret
och berättelser över granskning av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar.

RRV har rätt (10 §) att ofördröjligen få varje handling utlämnad och
få de upplysningar och uppgifter, som verket behöver för sin granskning.
Är innehållet i sådan handling, upplysning eller uppgift av den karaktären,
att den inte utan synnerliga skäl bör komma till annans kännedom,
skall vederbörande myndighet underställa frågan regeringens prövning.

Chef för RRV är dess generaldirektör (13 §). Verket leds av en styrelse
(12 §) med minst åtta ledamöter, varibland skall ingå chefen för statskontoret.

En del motionsförslag under senare år har syftat till en genomgripande
förändring av den totala statliga revisionen. Sålunda har t.ex. föreslagits
(motionerna 1978/79:218, 1980/81:400 och 1981/82:255, samtliga
av Joakim Ollén; jfr även 1980/81:363 av Gunnar Biörck i Värmdö) att
lägga hela den statliga kontrollverksamheten vad avser revision under
riksdagen.

Motion 1978/79:218 avstyrktes (FiU 1979/80:41) liksom motionerna
1980/81:363 och 1980/81:400 (KU 1981/82:11), de båda senare bl.a.
med hänvisning till förvaltningsutredningens dåmera pågående arbete
(dess betänkande SOU 1983:39 ”Politisk styrning-administrativ självständighet”).
Beträffande motionen 1981/82:255 hänvisas till redogörelsen
ovan under 1.1.

Med anledning av två motioner (1982/83:359 av John Andersson samt
1982/83:2170 av Margaretha af Ugglas och Arne Andersson i Ljung)
förordade riksdagens finansutskott (FiU 1983/84:10) utredning av frågan
om formerna för riksdagens revisorers insyn i de statliga aktiebolagen
och stiftelserna; enligt utskottet borde översynen även innefatta
riksrevisionsverkets befogenheter. Utskottet ansåg att starka skäl talade
för att riksdagens revisorers befogenhet att granska statliga aktiebolag
och stiftelser borde vidgas. En sådan utökning av granskningsrätten var
enligt utskottet dock förknippad med betydande avvägningsproblem
mellan å ena sidan riksdagens revisorers behov av en så fullständig insyn
sorn möjligt i hela den statliga företagssektorn och å andra sidan intresset
av att låta de statliga bolagen arbeta under samma kommersiella betingelser
som andra företag. Sedan riksdagen godtagit utskottets betänkande
(rskr 1983/84:3) har regeringen tillkallat en särskild utredare för att
utföra den av riksdagen föreslagna utredningen. I direktiven för utredningen
(Dir. 1984:21) har bl.a. angetts, att en viktig utgångspunkt bör
vara att de statliga bolagens kommersiella betingelser inte försämras.
Utredningsarbetet bör enligt direktiven vara slutfört senast den 1 september
1985.

Statskontoret har inte någon tillsyns- eller inspektionsrätt över statliga
myndigheter utan verkar genom upplysning och rådgivning. Statskontoret
är enligt sin instruktion (1965:703, senast ändrad 1982:272) central
förvaltningsmyndighet för rationalisering, administrativ utveckling och
automatisk databehandling (ADB), i den mån denna uppgift inte an -

104 Vissa andra tillsynsorgan

kommer på annan myndighet (2 §). Det åligger statskontoret särskilt att
bl.a. följa utvecklingen inom verksamhetsområdet och vidta erforderliga
åtgärder, att utarbeta förslag till föreskrifter och andra anvisningar samt
i övrigt ge vägledning om arbetsmetoder, administrativa och tekniska
hjälpmedel och dylikt som stöd för myndigheterna samt att anskaffa
utrustning för ADB och verka för samordning i frågor om ADB (3 §).
Statskontoret skall samråda med RRV i ärende som rör det verkets
arbetsområde samt hålla det underrättat om sin verksamhet i övrigt (5 §).
Som nyss nämnts ingår chefen för statskontoret i RRV:s styrelse. På
motsvarande sätt sitter generaldirektören för RRV i statskontorets styrelse,
som består av minst tio ledamöter. Statskontoret lämnar också
(3 a §), inom ramen för tillgängliga resurser, de statliga myndigheterna
råd och upplysningar i vissa frågor om ADB. I sådana frågor går statskontoret
på begäran kommunala myndigheter till handa med de råd och
upplysningar kontoret kan lämna. 1 sin verksamhet på ADB-området
skall statskontoret samråda med datainspektionen.

Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att
utfärda licens enligt datalagen samt att pröva frågor om tillstånd och att
utöva tillsyn enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen.

Datainspektionens verksamhet på ADB-området regleras främst av
datalagen (1973:289), dataförordningen (1982:480) och förordningen
(1973:292) med instruktion för datainspektionen. Tyngdpunkten i verksamheten
ligger i tillståndsprövningen och tillsynen av personregister
enligt datalagen; datainspektionen har att utöva tillsyn över att ADB
inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Inspektionen har
rätt att för tillsynen erhålla tillträde till lokal där automatisk databehandling
utförs eller där datamaskin eller utrustning eller upptagning för
ADB förvaras. Den har också rätt att få tillgång till handling som rör
ADB samt föranstalta om körning av datamaskin.

Det åligger inspektionen särskilt att med uppmärksamhet följa utvecklingen
i fråga om automatisk databehandling av personuppgifter
och användningen av sådana uppgifter i kreditupplysnings- och inkassoverksamhet,
att hos regeringen lägga fram förslag till åtgärder, som är
påkallade för att främja de syften inspektionen skall befordra och att
inom sitt verksamhetsområde lämna myndigheter, organisationer och
enskilda råd och upplysningar.

JK får, som redan nämnts under 5.2.1, föra talan mot datainspektionens
beslut enligt datalagen för att tillvarata allmänna intressen.

Datainspektionen leds av en styrelse bestående av elva ledamöter.
Ordförande i styrelsen är generaldirektören och chefen för datainspektionen.

6 Utländska förhållanden

6.1 Inledning

Sorn nämnts under 5.2.1 utgjorde JK-ämbetet, sådant det var utformat
under åren 1766—1772, en föregångare1 till JO-ämbetet. Under denna
korta period tillsattes JK av ständerna genom val; i och med statsvälvningen
1772 blev JK dock åter ett Konungens förtroendeämbete. Genom
1809 års RF tillkom så det under riksdagen lydande JO-ämbetet.

Det skulle dröja länge innan någon motsvarighet till det svenska
JO-ämbetet tillskapades utomlands. Så skedde först år 1919, då Finland
inrättade sitt JO-ämbete. I Danmark tillkom ett liknande ämbete år 1953.

I Norge hade en ombudsman för försvaret tillsatts redan år 1952, medan
ett motsvarande ämbete för civilförvaltningen inrättades först tio år
senare.

Inte minst på grund av Danmarks förste ombudsman, professor Stephan
Hurwitz, och hans betydande internationella rykte kom JO-institutionen
att utvecklas till ett slags nordisk exportartikel. Framför allt den
danska ombudsmannalagstiftningen har utgjort modell för lagstiftningen
i andra länder. Efter dansk förebild införlivade år 1962 Nya Zeeland

— som första land utanför Norden — ombudsmannainstitutionen. Härefter
har idén spritts till ett stort antal nationer i Europa, Amerika, Asien,
Afrika och Oceanien, både enhetsstater och federala stater; i dag förekommer
mer än 90 ombudsmannainstitutioner fördelade på ett drygt
trettiotal länder2. Under 6.2 kommer närmare uppgifter att lämnas rörande
JO-idéns spridning världen över.

Begreppet ”ombudsman” används — såväl i Sverige som utomlands

— i många olika sammanhang. 1972 års JO-utredning fann det därför
nödvändigt att göra en avgränsning av ombudsmannabegreppet, som
kom att nära ansluta till typiska drag i den svenska ombudsmannainstitutionen
(SOU 1975:23 s. 59 f.):

De länder som infört ombudsmän efter svensk förebild har främst
tagit fasta på möjligheterna för allmänheten att framföra klagomål

''För en utförlig historisk bakgrundsbeskrivning se bl.a. Gerald E. Caiden, International
Handbook of the Ombudsman: Evolution and Present Function (1983;
s. 9 f. och 23 ff.) och Ulf Lundvik i The Ombudsman Journal, Number 2 —
September 1982, s. 85 ff.

2Jfr Gerald E. Caiden, a.a. s. 5.

Utländska förhållanden

direkt till en av parlamentet kontrollerad förtroendeman.

Vid en internationell jämförelse finns det anledning att anknyta
ombudsmannadefinitionen till just dessa egenskaper. Med ombudsman
kommer således i fortsättningen att förstås en oberoende
och politiskt fristående förtroendeman med uppgift att övervaka
offentlig förvaltningsverksamhet, vilken antingen tillsätts av parlamentet
eller tillsätts av någon annan, vanligen statsöverhuvudet
eller regeringen, men kan avsättas av parlamentet.

Denna definition innebär att en hel del ombudsmannaliknande
institutioner kommer att falla bort. Det gäller t.ex. de i öststaterna
förekommande ”prokuratorerna” vilka utses av regeringarna och
närmast kan liknas vid den svenske justitiekanslern. Det gäller
vidare den tremannakommission som förekommer i Tanzania,
vilken mottager klagomål från enskilda men utses av presidenten
på kort tid — två år — och är ansvarig endast inför honom.
Presidenten kan i Tanzania också när som helst avbryta en av
kommissionen påbörjad undersökning.

Vidare finns här ingen anledning att närmare behandla de ombudsmän
som på senare år inrättats för att lokalt kontrollera
kommunalförvaltningen i olika länder och som vanligen på ett
eller annat sätt är ansvariga inför lokala politiska organ. Sådana

lokala ombudsmän finns bl.a. i Israel, USA och i Schweiz.

Ett gränsfall utgör den franske ombudsmannen som varken
tillsätts eller kan avsättas av nationalförsamlingen. Trots detta har
den franske ombudsmannen medtagits i jämförelsen3 eftersom
han i övrigt företer stora likheter med övriga ombudsmän.

Följande definition på begreppet ombudsman har ställts upp av The
International Bar Association. Det skall vara fråga om ett ämbete vars
verksamhet är reglerad i grundlag eller lag och vars innehavare ansvarar
inför den lagstiftande församlingen. Ombudsmannen skall behandla
klagomål från allmänheten mot myndigheter och tjänstemän eller skall
kunna agera på eget initiativ. Han skall ha rätt att göra undersökningar,
rekommendera åtgärder och offentliggöra rapporter. Dessa minimikrav
på en klassisk ombudsman — i amerikansk terminologi ”legislative
ombudsman” — uppfylls av ett 80-tal institutioner i världen. Möjligen
bör också medräknas de s.k. petitionsutskott som finns i vissa staters
lagstiftande församlingar. Vidare finns ombudsmän med speciella tillsynsområden
såsom militära myndigheter, utbildning, sjukvård, socialvård,
kriminalvård, skatter, näringar, massmediafrågor, data- och integritetsfrågor,
språkliga eller sociala minoritetsproblem etc. Slutligen finns
det ”executive ombudsmen” bl.a. i vissa delstater och städer i USA, som
har tillkommit på initiativ av delstatens guvernör eller borgmästaren.
Dessa ombudsmän står för informationskontor med servicefunktioner,
viss klagomålsprövning m.m. Det lär finnas nästan 500 ”konfliktlösare”,
”övervakare” etc. i världen som kallar sig ombudsman. Låneordet från
svenskan har alltså hög status4.

Ombudsmännen världen över sammanträffar numera regelbundet —
vart fjärde år — till konferens för att dryfta gemensamma spörsmål. Så

''Härmed avses en internationell jämförelse som gjordes av 1972 års JO-utredning
och som kommer att återges under 6.2.1.

JFramställningen är hämtad ur en uppsats av Johan Hirschfeldt i Förvaltningsrättslig
Tidskrift 1982 s. 295 f.

Utländska förhållanden

avhölls den första internationella ombudsmannakonferensen år 1976 i
Edmonton, Kanada, den andra år 1980 i Jerusalem och den senaste år
1984 i Stockholm. 1 Edmonton har också inrättats ett internationellt
ombudsmannainstitut, vars president är förutvarande JO Ulf Lundvik.
År 1978 bildades i Stockholm stiftelsen Internationella Ombudsmannabiblioteket
i Stockholm, som har till uppgift att främja den vetenskapliga
forskningen rörande JO-institutionen i Sverige och motsvarande organ
i andra länder. Det internationella ombudsmannabiblioteket finns numera
i riksdagsbiblioteket.

6.2 Vissa utländska ombudsmannainstitutioner
m.m.

6.2.1 Förhållandena vid tiden för 1972 års JO-utredning

1972 års JO-utredning lämnade i sitt betänkande en redogörelse för
ombudsmannaidéns spridning utomlands samt redovisade en systematisk
jämförelse av olika egenskaper hos ett antal ombudsmannainstitutioner
(SOU 1975:23 s. 61-74). Den utredningens skildring återges även
här1, varefter under 6.2.2 lämnas vissa kompletterande uppgifter vilka
för fram skildringen till dagsläget.

Ombudsmannaidéns spridning

Efter 1809 dröjde det till 1919 innan en ombudsman infördes i ett
annat land, nämligen Finland, och först 1953 tillkom ett liknande
ämbete i Danmark i samband med grundlagsrevisionen detta år.
År 1952 inrättades i Norge en ombudsman för försvaret. Denne
har emellertid en speciell ställning genom att vara ordförande i två
särskilda granskningsnämnder. Sedan 1950-talet har idén spritts
vidare ut över världen.

Det danska ombudsmannasystemet uppvisar i jämförelse med
det svenska avsevärda olikheter, ett förhållande som i hög grad
förklarar de skillnader som det svenska systemet företer vid en
allmän internationell jämförelse. Anledningen är närmast att det
blev det danska systemet som under loppet av 1950-talet blev känt
i den anglosaxiska världen — främst Storbritannien och samväldesländerna.
En väsentligt bidragande orsak var den aktivitet som
den förste danske ombudsmannen — Stephan Hurwitz — utövade
för att bl.a. i England och USA upplysa om ombudsmannainstitutionen.
Även om kännedomen om det svenska ämbetet under
1960-talet ökades i samband med artiklar, föredrag och resor av
främst dåvarande JO Bexelius, var det danska systemet lättare att
anpassa till anglosaxisk förvaltningstradition.

Hurwitz publicerade artiklar i flera engelska och amerikanska
tidskrifter och gjorde uppmärksammade framträdanden bl.a. i
engelsk TV, och åstadkom därigenom en omfattande offentlig

1 Till skildringen, som även omfattar fyra tabeller, har fogats några kommentarer
i fotnot 2 — 9 samt i fotnot c —e under Tabell 1.

Tabell 1 Vissa grundläggande uppgifter om ombudsmannainstitutionen i olika länder

Land	Ämbetet in-rättat år	Antal om-budsmän	Utses av	Ämbetsperiod	Kvalifikationskrav
Sverige	1809	3‘	Riksdagen	4 år, kan avsättas	(Enl. gamla RF juridiskt kun-nande)*1
Finland	1919	1	Riksdagen	4 år, oberoende av riksdagens mandatperiod, kan ej avsättas	Juridiskt kunnande
Danmark	1953	1	Folketinget	4 år = folketingsperioden, kan avsättas	Juridisk utbildning
Västtyskland	1956	1	Förbundsdagen	5 år, kan avsättas	Minst 1 års militär tjänst
Nya Zeeland	1962	1«	Generalguvernören på för-slag av representanthuset	3—4 år = parlamentsperioden, kan avsättas av generalguvernören efter hänvändelse från representanthuset	Inga speciella krav
Norge	1952, 1963''	2	Stortinget	4 år = stortingsperioden, kan avsättas med 2/3 majoritet	Juridisk utbildning
Guyana	1966	1	Regeringen efter samråd med oppositionsledarna	4 år, kan avsättas endast av en särskild tribunal	Inga speciella krav
Alberta, Kanada	1967	1	Guvernören på förslag av lagstiftande församlingen	5 år, kan avsättas av guver-nören efter hänvändelse från lagstiftande församlingen	Inga speciella krav
Storbritannien	1967	1	Statsöverhuvudet på förslag av regeringen	Ej fixerad. Måste avgå vid 65 år. Kan avgå på egen begäran eller avsättas efter hänvändelse från båda husen	Inga speciella krav

Utländska förhållanden

Hawaii, USA 1967

Nord-Irland 1969

Väst-Australien 1971

lsraelb

Frankrike

1971

1973

Legislaturen efter gemensam
omröstning med majoritet i
båda husen

Guvernören

Knesset

Regeringen

6 år. Högst 3 perioder. Kan avsättas
med 2/3 majoritet i båda
husen

Jfr Storbritannien

5 år, kan avsättas av guvernören
på eget initiativ eller efter
hänvändelse från båda husen

6 år, kan ej avsättas, ej omval

Inga speciella krav

Inga speciella krav
Inga speciella krav

* ”Ombudsmannen for försvaret” tillkom 1952 och är ordförande i två nämnder, en för militär personal och en för värnpliktiga civilarbetare. ”Ombudsmannen
for förvaltningen” tillkom 1963.

5 Den israeliske state-comptrollern är samtidigt ombudsman. 1972 tillkom en ombudsman för försvaret och en för polisen. Dessa står dock ej direkt under
Knessets kontroll, varför de ej redovisats här.

r Antalet ombudsmän i Sverige är numera fyra.

1 Enligt nya RF inga speciella krav.

•'' Antalet ombudsmän i Nya Zeeland är numera tre; se vidare under 6.2.2.

* Uppgift saknas.

Utländska förhållanden 109

Utländska förhållanden

debatt i England. År 1959 anordnade FN ett seminarium på Ceylon
där bl.a. Hurwitz medverkade med en rapport, som sedan
publicerades på Nya Zeeland. Där inrättades ett ombudsmannaämbete
1962. Utan samband med den anglosaxiska debatten tillkom
i Norge 19632 en ombudsman för civilförvaltningen.

Förutom den aktivitet som utvecklades av den danske ombudsmannen
bidrog FN och internationella juristkommissionen till att
sprida idén vidare bl.a. vid konferenser och i artiklar.

År 1967 hade institutionen etablerats i fem andra länder —
Storbritannien, Guyana, Mauritius och provinserna Alberta och
New Brunswick i Kanada — alla således samväldesländer — samt
den amerikanska delstaten Hawaii.

Ombudsmannainstitutionen har senare införts i ytterligare ett
antal samväldesländer eller f.d. samväldesländer på nationell eller
delstatlig nivå, bl.a. Väst-Australien, Nord-Irland, Ghana3, Fiji
och Pakistan samt ytterligare 5 provinser i Kanada.

I Amerika har ombudsmän tillkommit i några nordamerikanska
delstater — Nebraska och Iowa — och även i Syd-Amerika där
Venezuela infört en ombudsmannaliknande kommission.

I Europa däremot har tanken haft svårare att vinna fotfäste
även om debatten i flera länder under senare år varit intensiv.

Västtyskland införde dock tidigt en motsvarighet till den dåvarande
svenske MO (1956) och Frankrike Fick en ombudsman 1973.

Spridningen av ombudsmannaidén från Sverige tog således
lång tid. Först i samband med den offentliga förvaltningens starka
expansion efter andra världskriget grundlädes på olika håll ett
intresse för att införa ett från regeringsmakten fristående organ för
kontroll av den enskildes rättssäkerhet. Kulturella och språkliga
barriärer hindrade till en början effektivt idéns spridning utanför
Norden. Betydelsefullt var också det — i ett internationellt perspektiv
— på många sätt egenartade svenska förvaltningssystemet
med frånvaro av ministerstyrelse, med fri ställning för ämbetsverken
i förhållande till regeringsmakten och riksdagen och med ett
personligt ämbetsansvar hos tjänstemännen. En genomgång av
den internationella debatten visar att dessa förhållanden från
början på många håll var ett avgörande argument för att inte
acceptera idén, t.ex. i de övriga två nordiska länderna — Danmark
och Norge — som ju i övrigt uppvisar små kulturella och språkliga
skillnader i jämförelse med Sverige.

Sedan Danmark, som har ministerstyrelse, infört systemet utan
problem bortföll till en del de argument som baserades på att en
fristående kontroll av en ombudsman skulle komma i konflikt
med ministrarnas ansvarighet och centrala politiska ledning av
förvaltningen i en parlamentarisk demokrati. Det principiella argumentet
kvarstod emellertid och har antagligen spelat en stor roll
för att hindra spridningen av ombudsmannaidén till fler parlamentariska
demokratier.

I icke-parlamentariska stater som t.ex. USA har argumenten
mot ombudsmannaidén gått efter delvis samma linjer. Viktigare är
emellertid i USA liksom i andra länder med majoritetsvalsystem
att doktrinen kring det representativa systemet tilldelar parlamentsledamöterna
rollen som försvarare av den enskilde individen
gentemot förvaltningen. I England var t.ex. detta ett väsentligt

!”Lov om Stortingets Ombudsmann for förvaltningen" antogs år 1962.

''I SOU 1975:23 anges i en fotnot följande: Någon ombudsman har dock inte
tillsatts eftersom konstitutionen upphävdes och parlamentet upplöstes i samband
med militärkuppen 1972. Till detta kan fogas, att den förste ombudsmannen
tillträdde år 1980.

Utländska förhållanden

argument mot tanken på en ombudsman, vilket sedan också påverkade
ombudsmannainstitutionens utformning där.

I Europas kontinentalstater däremot, där man som regel har ett
omfattande system av rättssäkerhetskontroll i form av fristående
förvaltningsdomstolar, har den avgörande invändningen varit att
det just på grund härav saknas behov av en ombudsmannainstitution.
Debatten i t.ex. Frankrike, Italien och Österrike har följt
dessa linjer. Av kontinentalstaterna med förvaltningsdomstolar
har endast Frankrike infört ett ombudsmannasystem som emellertid
på flera väsentliga punkter fått en speciell utformning.

Ombudsmännens ställning

Karakteristiskt för ombudsmännen världen över är någon form av
ansvar inför folkrepresentationen. I alla ombudsmannasystem tar
sig detta ansvar som regel två uttryck, dels att parlamentet kan
avsätta ombudsmannen, dels att ombudsmannen är redovisningsskyldig
till parlamentet och måste avlämna periodiska rapporter
om sin granskningsverksamhet. Däremot är det främst en nordisk
företeelse att parlamentet väljer ombudsmannen. 1 de flesta länder
utanför Norden (Hawaii är ett undantag) tillsätts ombudsmännen
av statsöverhuvudet, på delstatsnivå i federala stater av guvernören,
eller av regeringen, ibland på förslag av folkrepresentationen.

Frankrike är ett undantag från regeln om vidsträckt parlamentarisk
kontroll genom att nationalförsamlingens inflytande är begränsat
till att deputeradena kan framställa klagomål till ombudsmannen.

Ansvaret inför parlamentet markeras i vissa länder, bl.a. Danmark
och Norge, av en koppling mellan valperioden för ombudsmannen
och folkrepresentationens mandatperiod. Detta gäller
numera ej i Sverige, eftersom mandatperioden för riksdagen är tre
år, medan ombudsmännen väljs på fyra år. Valperioderna varierar
vanligen mellan 4—6 år. Endast den engelske och nord-irländske
ombudsmannen saknar fixerad ämbetsperiod. 1 ett par länder
förekommer förbud mot omval (Frankrike) eller en begränsning
av antalet valperioder (Hawaii).

Bortsett från det beroende som ligger i valproceduren, i kontroll
av ombudsmännens förvaltning genom rapportskyldigheten och
i avsättningsmöjligheten samt i anslagstilldelningen är doktrinen
i alla länder att ombudsmännen inom ramen för sin kompetens
skall inta en fri och oberoende ställning i sin granskningsverksamhet
och inte kunna påverkas i enskilda fall. I de liesta länder med
ombudsmän uppfattas posten som ett förtroendeämbete kopplat
till valet av en enskild, kompetent person.

Det personliga momentet i ombudsmannatanken har överallt
övertagits från det svenska systemet. Detta har sannolikt bidragit
till att man endast undantagsvis finner mer än en ombudsman i
varje land. Norge har dock två ombudsmän — en för civilförvaltningen
och en för försvaret. Sveriges nuvarande system med tre
ombudsmän och två ställföreträdare4 är internationellt sett unikt.
Ställföreträdare förekommer visserligen på flera håll men ingenstans,
inte ens i länder med mycket stort antal klagomål och
utredande tjänstemän, har det ansetts nödvändigt med mer än en
ombudsman.

Endast i de nordiska länderna uppställs formella kvalifikationskrav
på juridisk utbildning eller kunnande.5 Det hindrar dock inte

Numera dock fyra ombudsmän och inte några ställföreträdare.
Numera dock ej i Sverige.

Utländska förhållanden

att höga jurister ofta utsetts till ombudsmän även i andra länder.
Att man utanför Norden inte uppställt formella krav på juridiskt
kunnande hänger troligen samman med att granskningen i dessa
länder har en delvis annorlunda karaktär, ett förhållande som det
finns anledning att återkomma till i de följande två avsnitten.

Ombudsmännens tillsynsområde

JO:s tillsynsområde är internationellt sett mycket omfattande.
Med undantag för den finländska ombudsmannen finns det inte
någon ombudsman vars granskning täcker praktiskt taget hela den
offentliga verksamheten, vilket är fallet med JO.

Civilförvaltningen är det tillsynsområde som genomgående
återfinns i alla ombudsmannasystem bortsett från det västtyska.
Som regel är också hela civilförvaltningen med få undantag föremål
för granskning. Undantagen gäller som regel sådana institutioner
som i likhet med den svenske JK själva har granskningsfunktioner.
Ett exempel utgör den norska riksrevisionen, som ej
står under kontroll av ombudsmannen för civilförvaltningen.

En speciell fråga i detta sammanhang gäller tillsynen över regeringen.
Som nämnts inledningsvis kom i Sverige statsrådet redan
1809 att granskas i särskild ordning och ministerstyrelse förekommer
ej6. De allra flesta länder som sedan infört ombudsmän
har däremot ministerstyrelse. Ministerstyrelsedoktrinen gör ministern
ansvarig för hela förvaltningen inom hans ministerium.
Ministrarna kan därför i princip inte undgå kontroll av ombudsmännen,
men i flera länder undantas beslut som fattats av hela
regeringen. Ombudsmännens granskning, främst i länder utanför
Norden, har emellertid en inriktning som gör frågan om den
personkrets som omfattas av kontrollen mindre intressant.

När det gäller militärförvaltningen faller den som regel inom
ombudsmännens tillsynsområde utomlands liksom i Sverige. Ett
självklart undantag är här ombudsmännen på delstatsnivå i federala
stater, eftersom försvaret inte är någon delstatsangelägenhet.

Vid en internationell jämförelse gäller den mest iögonfallande
skillnaden domstolsväsendet. I alla länder utom Sverige och Finland
är domstolsväsendet undantaget från ombudsmännens
granskning. De flesta som infört ombudsmannaämbeten är utpräglade
commonlaw-länder som Storbritannien och samväldesländerna
eller länder med mer eller mindre starka sedvanerättsliga
inslag i sina rättssystem som t.ex. Danmark. Domstolsväsendets
ställning som en tredje statsmakt, oberoende av statsöverhuvud,
regering eller fojkrepresentation har i dessa länder ansetts utesluta
varje kontroll. Även om debatten i Sverige i samband med tillkomsten
av 1809 års regeringsform hade starka inslag av maktdelningsdoktrin
kom såväl domstolarna som förvaltningen att lyda
under Kungl. Maj:t, och båda kunde kontrolleras av riksdagen,
visserligen inte direkt men väl av riksdagens ombudsman.

Den kommunala förvaltningen var 1809 av obetydlig omfattning
och blev inte föremål för justitieombudsmannens kontroll.
Detta senare förhållande gällde ända fram till 1957 då JO fick en
viss, men fortfarande begränsad tillsyn över kommunalförvaltningen.
Att kommunalförvaltningen över huvud taget kom under
JO:s tillsyn var sannolikt beroende på den förändrade ställning
som kommunerna fått i förhållande till statsmakten under efterkrigstiden.
I takt med en starkt ökad specialreglerad verksamhet

6I en här ej återgiven inledning angavs, att den juridiska och politiska kontrollen
av statsråden redan 1809 skildes ut och förlädes till ett särskilt riksdagsutskott.

Utländska förhållanden 113

Tabell 2 Ombudsmannens tillsynsområden i olika länder

Land	Civilförvaltningen	Militärförvaltningen	Domstolar	Kommunala organ
Sverige	Ja, dock ej stats-råden eller JK	Ja	Ja	Ja, dock ej fullmäktige eller landstingsledamöter
Finland	Ja, även statsråden i viss utsträckning	Ja	Ja	Ja
Danmark	Ja, även statsråden	Ja	Nej	Ja, dock ej fullmäktige eller nämndbeslut
Väst- tyskland	Nej	Ja	Nej	Nej
Nya Zeeland	Ja, dock ej mi-nistrarna	Praktiskt taget alla militära frågor ute-slutna	Nej	Viss kommunal verksamhet bl. a. undervisning och sjukvård
Norge	Ja (ombudsmannen för förvaltningen); dock ej tillsyn över riksrevisionen	Ja (ombudsmannen för försvaret)	Nej	Ja (ombudsmannen för för-valtningen); dock ej tillsyn över kommunstyre ( = fullmäktige) eller fylkesting (= landsting)
Guyana	Ja, även regerings-ledamöter; dock ej utrikesfrågor och vissa andra frågor	Ja	Nej	Nej
Alberta, Kanada	Ja, delstatens för-valtning	Nej, ej delstatsan-gelägenhet	Nej	Nej
Stor- britannien	Ja, dock ej t. ex. personalfrågor, ej nationaliserade industrier, ej sjukhusen	Ja, dock ej personal-frågor	Nej	Nej
Hawaii, USA	Ja, delstatens för-valtning	Nej, ej delstats-angelägenhet	Nej	Ja
Nord- irland	Ja; samma inskränk-ningar som i Stor-britannien + frågor som rör United Kingdom	Ej angelägenhet för Nord-lrland	Nej	Ja, även fullmäktige
Väst- Australien	Ja, dock ej re-geringsbeslut	Nej	Nej	Nej
Israel	Ja, dock ej rege-geringsbeslut eller vissa personalfrågor, ej heller polisväsendet	Nej	Nej	Ja
Frankrike	Ja	*	Nej	*

* Uppgift saknas

började kommunalförvaltningen alltmer uppfattas som en integrerad
del av den offentliga förvaltningen.

Utvecklingen av den kommunala verksamheten i de andra nordiska
länderna har varit likartad den i Sverige, och i Danmark
fördes kommunalförvaltningen under ombudsmannens tillsyn
1962, sannolikt under påverkan av den svenska reformen 1957.
Även i Norge infördes liknande regler då ombudsmannen för
civilförvaltningen tillkom 1963.

8—Jo-ämbetet

114 Utländska förhållanden

Utanför Norden har däremot utvecklingen när det gäller kommunalförvaltningen
varit annorlunda. Särskilt i Storbritannien,
samväldet och USA har kommunerna behållit en fristående ställning
och verksamheten har inte ökat på samma sätt som i de
nordiska länderna, där staten ålagt kommunerna alltfler uppgifter.
När det gäller dessa länder har därför kommunalförvaltningen
som regel uteslutits från ombudsmännens tillsyn, även om
frågan om att inlemma kommunerna i ombudsmännens granskning
varit livligt debatterad.

Ombudsmännens uppgifter

De svenska ombudsmännens granskning har hittills väsentligen
varit en laglighetsprövning riktad mot enskilda tjänstemäns beslut
och åtgärder. Betydelsefullt för denna inriktning av granskningen
har varit det i många avseenden specifika svenska ämbetsansvaret
som gör tjänstemannen personligen straffrättsligt ansvarig för de
beslut han fattar7. Med undantag för Finland saknas utomlands
direkta motsvarigheter till det svenska ämbetsansvaret.

Redan Danmark och Norge skiljer sig från Sverige med avseende
på granskningens inriktning, genom att ombudsmännen har
kompetens att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar
och ingripa mot ”orimliga beslut” resp. ”klart orimliga beslut”.
Även i dessa två nordiska länder är emellertid granskningsuppgiften
väsentligen inriktad mot person och ej mot myndighet eller
mot besluten som sådana, vilket inte är fallet i övriga länder.
Särskilt i anglosaxiska länder gäller klagomålsprövningen väsentligen
beslut eller åtgärder som kränker enskilds rätt. I Storbritannien
skall ombudsmannen undersöka orättvisa som orsakats av
”maladministration” — ett begrepp som inte är närmare definierat
i den lag som reglerar The Parliamentary Commissioner. Eftersom
förvaltningsprocesslagstiftning saknas i Storbritannien har The
Parliamentary Commissioner därför i praxis själv fått närmare
precisera innebörden i begreppet ”maladministration”. Denna
precisering har i första hand anknutits till formella handläggningsfel.
Skälighetsprövning är också formellt förbjuden i Storbritannien,
men i praxis har denna bestämmelse uppmjukats. På ett
likartat sätt är ombudsmännens uppgifter definierade i samväldesländerna
i övrigt. I en del av dessa, t.ex. Nya Zeeland, är
emellertid ombudsmannens kompetens mycket vitt definierad genom
en uppräkning av de beslut och åtgärder som han kan ingripa
mot.

Även om det sålunda finns avsevärda formella skillnader i
ombudsmännens uppgifter i Sverige i jämförelse med världen i
övrigt har skillnaderna sannolikt på senare år utjämnats genom
den förändring som det svenska ämbetet genomgått. Visserligen
dominerar fortfarande den tjänstemannaorienterade granskningen,
men det har blivit vanligare att ombudsmännen gör vägledande
uttalanden i anslutning till myndigheternas praxis utan att
enskilda tjänstemän blir föremål för erinringar.

7Som bekant har detta ämbetsansvar numera avskaffats i Sverige, där dock
straffansvar alltjämt kan inträda för oriktig myndighetsutövning.

Utländska förhållanden

Tabell 3 Ombudsmännens uppgift i olika länder

Land	Uppgift
Sverige	Tillsyn över ämbetsmäns tillämpning av lagar och andra för-fattningar. Väsentligen laglighetsprövning.
Finland	Tillsyn över att lagar och förordningar efterlevs. Skall ingripa mot tjänsteman som i sin tjänsteutövning gjort sig skyldig till svikligt förfarande, partiskhet eller grov försumlighet, kränkt enskild medborgares lagliga rätt eller överskridit sin befogen-het.
Danmark	"Indseende” över förvaltningen. Därvid kontrollera om nå-gon tjänsteman i sin tjänsteutövning ”verkat för obehöriga syften, fattat godtyckliga eller orimliga beslut eller eljest gjort sig skyldig till tjänsteförsummelse”. Laglighets- och viss skä-lighetsprövning.
Västtyskland	Skydda grundläggande rättigheter och assistera förbundsda-gen i dess parlamentariska kontroll av krigsmakten.
Nya Zeeland	Undersöka om förvaltningsbeslut eller förvaltningsåtgärder som påverkar någon person eller grupp personer i dennes eller dess personliga kapacitet, t. ex. är ”lagstridiga”, ”orimliga”, "orättvisa", "diskriminerande”, ”felaktiga”, ”tillkommit i obehöriga syften” eller ”otillräckligt grundade”. Laglighets-och viss skälighetsprövning.
Norge	Tillse att det i den offentliga förvaltningen inte övas orätt mot den enskilda medborgaren samt att tjänstemän i förvaltningen ej heller eljest gör sig skyldiga till fel eller försummelse i tjänsten. Viss skälighetsprövning vid "klart orimliga beslut”.
Guyana	Undersöka ”orättvisa” till följd av ett administrativt beslut.
Alberta, Kanada	Jfr Nya Zeeland. Liknande formulering.
Storbritannien	Undersöka klagomål från allmänheten, förmedlade genom en parlamentsledamot, beträffande orättvisa orsakad av ”malad-ministration” i förvaltningsåtgärder utförda på kronans väg-nar. Skälighetsprövning förbjuden.
Hawaii, USA	Undersöka ett departements eller ett verks eller en tjänste-mans administrativa handlingar varigenom en individ kränkts.
Nord-Irland	Jfr Storbritannien. Liknande formulering.
Väst-Australien	Jfr Nya Zeeland. Liknande formulering.
Israel	Pröva klagomål över åtgärder som direkt skadar klaganden själv eller direkt undanhåller honom förmåner, om åtgärden är olaglig, ej i överensstämmelse med god administration, orimligt sträng eller uppenbart orättvis.
Frankrike	Pröva klagomål över att ett offentligt organ ej fullgjort sin uppgift.

Ombudsmännens utredningar och åtgärder

Prövning av klagomål är den väsentliga arbetsuppgiften för alla
ombudsmän världen över och i de flesta länder har enskilda
medborgare rätt att få klagomål undersökta. Endast Storbritannien
och Frankrike utgör här undantag. 1 Storbritannien är rätten
att klaga förbehållen parlamentsledamöter, i Frankrike likaså,

Tabell 4 Ombudsmännens utredningar i olika länder

Land Klagomålsgranskning Inspektioner; Tillgång till handlingar

Klagomål Antal klago- % anmärk- initiativärenden

från en- mål ningar

skilda (år)

Sverige	Ja	3 095 (-74)	ca 10%	Ja, omfattande och rutinmässiga; 566 initiativärenden (—74)	Ja, alla. Allmänna handlingar offentliga
Finland	Ja	996 (-73)	ca 5 %	Ja, omfattande och rutinmässiga; 103 initiativärenden ( — 73)	Ja, alla. Allmänna handlingar offentliga
Danmark	Ja	1 393 (-73)	ca 9 %	Ja, men relativt få rutinmässiga; 68 initiativärenden ( — 73)	Ja, med vissa undantag bl. a. statshemligheter
Västtyskland	Ja	8 000 ( — 71)	*	Ja	Ja
Nya Zeeland	Ja	865 (-74)	ca 13 %	Rätt att inspektera, få genomförs; ej initiativärenden	Ja, men kronjuristen kan hemligstämpla av stats-säkerhetsskäl
Norge (forsv.)	Ja	230 (-73)	*	Ja, omfattande; 1 initiativärende (-73)	Ja, alla
(civilf.)	Ja	1 447 (-73)	ca 5 %	Ja, få inspektioner; 21 initiativ-ärenden (—73)	Ja, alla
Guyana	Ja	150 (-67)	*	*	*
Alberta, Kanada	Ja	535 (-68)	ca 30 % av närmare utredda fall	Rätt att inspektera, få genomförs	Ja, men kronjuristen kan hemligstämpla av statssäker-hetsskäl

Utländska förhållanden

Storbritannien

Hawaii, USA

Nord-Irland

Väst-Australien

Israel

Frankrike

Nej, endast
parlamentsledamöter Ja -

Nej, endast
parlamentsledamöter,
borgmästare,
kommunfullmäktige
m. fl.

704 (-74)

Ej möjligt att uppskatta;
klagomål
även per telefon

600 (-71)

10 000 (-72)

* Uppgift saknas

Ej rätt att inspektera; ej initiativärenden Rätt

att inspektera, få genomförs

Ej rätt att inspektera; ej
initiativärenden

Rätt att inspektera och att
initiera ärenden

Omfattande inspektioner. Stort
antal initiativärenden
»

Ja, alla. Publicering kan
dock hindras av kabinettsminister Ja,

alla

Jfr Storbritannien
Jfr Nya Zeeland
Ja

Ja, men ministerns tillstånd
krävs

Utländska förhållanden

men där kan förutom parlamentsledamöter t.ex. borgmästare,
kommunfullmäktige och fackföreningar framställa klagomål.
Motiven för dessa begränsningar är delvis olika, i Storbritannien
väsentligen hänsyn till parlamentsledamöternas traditionella roll
som försvarare av den enskilde gentemot staten, i Frankrike farhågor
för en överväldigande mängd klagomål.

I de flesta länder ställs krav på att klagomålen skall vara skriftliga
och undertecknade. Endast på Hawaii mottas klagomål per
telefon. Bortsett från kravet på skriftlighet Finns inte några formella
begränsningar eller hinder. På Nya Zeeland uttas dock en
mindre avgift för varje klagomål.

Vad däremot gäller frågan om vilka klagomål som skall prövas
innehåller de flesta författningar, som reglerar ombudsmännens
verksamhet, mer eller mindre detaljerade bestämmelser. Givetvis
skall alltid klagomål som faller utanför ombudsmännens tillsynsområde
och kompetens avvisas. Därutöver finns ibland regler som
undantar bagatellartade fall eller klagomål där den klagande saknar
eller har ett begränsat personligt intresse av att saken prövas.
Sådana regler finns bl.a. i flera samväldesländer, där ombudsmännens
granskning främst inriktas på beslut som är av betydelse för
den enskildes rättssäkerhet. Vid sidan härom gäller också i de
flesta samväldesländer att klagomål som har överklagats eller kan
överklagas i administrativ ordning, liksom givetvis ärenden som
är under domstolsprövning, skall avvisas.

Antalet klagomål varierar starkt mellan olika länder. De svenska
ombudsmännen nås av flera klagomål än ombudsmännen i de
flesta andra länder och antalet överträffas endast i Israel och i
Västtyskland. Till en del sammanhänger det jämförelsevis höga
antalet klagomål i Sverige med tillsynsområdets omfattning, men
sannolikt är det också beroende av att ombudsmannainstitutionen
är väl känd bland allmänheten. Till detta senare förhållande bidrar
inte endast ämbetets ålder utan också att offentlighetsprincipen
möjliggör en omfattande publicitet kring ombudsmännens
verksamhet. Allmänhetens kunskaper bör givetvis med tiden öka
i de länder som nyligen infört ombudsmannaämbeten. En relativt
allmän tendens världen över är också att antalet klagomål ökar,
även om ökningen varit särskilt kraftig i Sverige under senare års.

Uppgifter om ombudsmännens utredningsteknik utomlands är
ganska sparsamt förekommande i det tillgängliga materialet. Som
regel har ombudsmännen en stab av medarbetare som motsvarar
föredragandena i det svenska JO-ämbetet. Antalet tjänstemän varierar
emellertid starkt från t.ex. 3 personer på Nya Zeeland till ett
60-tal i England.

I stor utsträckning bygger utredningarna på skriftligt utredningsmaterial,
och även om offentlighetsprincipen i den svenska
formen huvudsakligen finns endast i Finland har ombudsmännen
som regel tillgång till alla handlingar som kan erfordras för utredningarna.
Undantag från denna huvudregel finns dock på sina
håll. På grund av frånvaron av offentlighetsprincipen är ombudsmännens
utredningar normalt hemliga fram till dess att rapport
avlämnas till parlamentet, då de eventuellt publiceras. I vissa fall
kan också publicering förbjudas.

Som regel finns föreskrifter om skyldighet för tjänstemän och
myndigheter att ställa sig till förfogande för förhör eller att lämna
upplysningar av betydelse för utredningen. Ibland finns också
föreskrifter om att tjänstemän skall ges tillfälle att yttra sig innan
ombudsmannen fattar sitt beslut.

"Uppgiften rörande Sverige avser förhållandena före år 1976. Angående den

senare utvecklingen, se under 4.3.1.

Utländska förhållanden

Rätt att inspektera myndigheter på förekommen anledning
finns främst i de nordiska länderna. Flera ombudsmän, i första
hand de nordiska, kan ta upp ärenden till prövning på eget initiativ.
Bortsett från Finland är emellertid den typ av rutinmässig
inspektionsverksamhet som bedrivs av JO mindre vanlig utomlands,
och där den förekommer har den betydligt mindre omfattning
än i Sverige. Även i Israel förekommer ett stort antal inspektioner,
vilket sammanhänger med att ombudsmannafunktionerna
utövas av den israeliske State comptrollern, som närmast är en
motsvarighet till riksdagens revisorer och riksrevisionsverket i
Sverige. Värdet av den rutinmässiga inspektionsverksamheten har
i den internationella debatten ibland ifrågasatts (Gellhorn)9 främst
med hänsyn till att den offentliga förvaltningsverksamhetens omfattning
bedömts göra en sådan kontroll mycket lite effektiv.

När det gäller ombudsmännens sanktionsmöjligheter är de
svenska och finska ombudsmännens ställning som åklagare unik.
Däremot kan ombudsmännen i flera länder rekommendera åtal
eller anmäla en tjänsteman till disciplinmyndighet. Vanligast torde
detta vara i de övriga nordiska länderna genom att granskningen
där i hög grad är riktad mot enskilda tjänstemän. Ombudsmännen
världen över verkar emellertid främst genom tyngden i sina
uttalanden. 1 anglosaxiska länder föreskrivs ibland (Nord-Irland)
att ombudsmannen genom förhandlingar mellan den felande
myndigheten och den förfördelade bör söka få rättelse till stånd.
Möjlighet att ändra myndighets beslut eller beordra nytt beslut
saknas i alla ombudsmannasystem.

Frekvensen ärenden som föranleder kritik från ombudsmännen
varierar men håller sig som regel kring 10 procent eller därunder.
I Sverige är siffran något högre, vilket sammanhänger med den
större anmärkningsfrekvensen i initiativärendena. Jämförs siffrorna
för anmärkningar i JO:s klagoärenden med anmärkningsfrekvensen
hos andra ombudsmän är skillnaderna obetydliga.

6.2.2 Senare förhållanden

I fråga om de förhållanden som 1972 års utredning redovisat och som
återgivits under 6.2.1 har en del förändringar ägt rum. Dels har nya
ombudsmannainstitutioner tillkommit, dels har beträffande vissa redan
existerande JO-institutioner vissa ändringar skett. De ändrade förhållandena
har — i den mån de befunnits vara av intresse i sammanhanget
— givit anledning till följande kompletteringar1.

Europa

Beträffande Finland bör tilläggas följande. År 1971 intogs i regeringsformen
ett stadgande om tillsättande av en biträdande justitieombudsman

''Jfr W. Gellhorn, Ombudsman and others: Citizens protectors in nine countries.
London: O.U.P., Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1967.

''De kompletterande uppgifterna har hämtats ur JO:s ämbetsberättelser 1976/77
s. 14 ff. och 1978/79 s. 20 ff., Gerald E. Caiden, International Handbook of the
Ombudsman: Country Surveys (1983), Ulf Lundvik i The Ombudsman Journal
(Number 2 — September 1982, s. 85 ff.), L. Nordskov Nielsen i Juristen & 0konomen
1980 s. 261 ff. samt från svaren i en enkätundersökning som utredningen
genomfört under 1984 avseende JO-institutionerna i övriga nordiska länder och
ett antal länder utanför Norden (jfr 1.2).

Utländska förhållanden

och en suppleant för honom. Först från och med år 1980 har suppleanten
anlitats i större utsträckning, i medeltal 1 1/2 — 2 1/2 månader om året.
— År 1983 inkom till justitieombudsmannen 1 231 nya klagomål och
upptogs på eget initiativ 68 ärenden till prövning. Sammanlagt 1 247
ärenden avgjordes, varav ca 5 % ledde till kritik; ett av ärendena renderade
åtal och tre anmälan om disciplinärt förfarande.

Den norske ombudsmannen för civilförvaltningen fick under år 1983
motta 1 597 klagomål från allmänheten, medan 37 initiativärenden upptogs
till prövning. Ungefär 16% av de avgjorda ärendena ledde till
anmärkning eller kritik. Endast fem institutioner inspekterades under år
1983.

1 fråga om klagomålsfrekvensen hos den danske ombudsmannen kan
sägas följande. Perioden 1970—1977 karakteriserades av en ökning av
antalet klagomål: ettvart av åren 1975—1977 låg antalet klagomål mellan
1 800 och 1 900. Därefter har en minskning ägt rum: 1 751 (år 1978),
1 513 (år 1979), 1 451 (år 1980), 1 518 (år 1981), 1 255 (år 1982) och 1 320
(år 1983). Under år 1983 upptogs 38 initiativärenden till prövning. Samma
verksamhetsår ledde knappt 6 % av de avgjorda ärendena till anmärkning
eller kritik.

Beträffande Storbritannien kan nämnas följande. När den parlamentariske
ombudsmannen för förvaltningen (The Parliamentary Commissioner
for Administration) tillsattes år 1967, var hans tillsynsområde
starkt begränsat. Som framgått under 6.2.1 (Tabell 2) föll utanför ombudsmannens
tillsyn de lokala myndigheterna, nationaliserade industrier,
sjukhus samt personalfrågor. Vissa av dessa luckor har dock
därefter fyllts, i det att ombudsmän för den lokala förvaltningen och för
sjukvården inrättats. De lokala ombudsmännen (tre i England, en i
Skottland och en i Wales) svarar självständigt för var sitt område. Den
parlamentariske ombudsmannen för förvaltningen har tillika fått ställning
som ombudsman för sjukvården. 1 Nord-Irland hade år 1969 införts
en parlamentarisk ombudsman för förvaltningen efter brittisk modell.
— Som nämnts tidigare är rätten att framföra klagomål till ombudsmannen
för förvaltningen begränsad till parlamentsledamöterna. Under
år 1983 mottog ombudsmannen för förvaltningen från parlamentsledamöter
751 klagomål. Knappt 11 % av de avgjorda ärendena ansågs
berättigade.

Som nämnts under 6.2.1 infördes ombudsmannasystemet i Frankrike
år 1973. Vid sidan av den statliga ombudsmannen utsågs år 1977 en
ombudsman för staden Paris. Det senare ämbetet vilar inte på någon
föreskrift i lag utan på ett beslut av Paris’ borgmästare. — Den ståtlige
ombudsmannen (le Mediateur) mottog år 1974 1 659 klagomål och år
1979 4 316 klagomål.

I Portugal utsågs år 1976 en ombudsman och i Österrike inrättades året
därpå, 1977, ett ämbete med tre ombudsmän. Under 1980-talet har
ombudsmän utsetts också i Irland (Eire) och i Spanien.

1 Förbundsrepubliken Tyskland finns, som nämnts tidigare, sedan
1956 ett militieombudsmannaämbete. Någon justitieombudsman finns
inte på förbundsnivå men däremot — sedan år 1974 — på delstatsnivå
(Rheinland-Pfalz). Uppgifter liknande JO:s i Sverige fullgörs i förbunds -

Utländska förhållanden

republiken och i delstaterna — utom Niedersachsen — av särskilda
parlamentsutskott (Petitionsausschuss). Petitionsutskotten har till uppgift
att undersöka medborgarnas klagomål mot offentliga myndigheter
och att skydda de enskildas rättigheter. Petitionsutskottet på federal
nivå, som år 1975 gjordes obligatoriskt, består av 29 ledamöter. År 1983
fick utskottet motta 12 568 klagomål. Ämbetsperioden för utskottsledamöterna
är vanligen fyra år, motsvarande mandatperioden till Bundestag.

I Schweiz finns sedan år 1971 en ombudsman för staden Zurich. Även
kantonen Zurich har ett ombudsmannaämbete, vars förste innehavare
tillträdde år 1978. Dessa ombudsmän har inrättats för lokal kontroll av
kommunalförvaltning. — I Italien finns i vissa delar av landet ombudsmän
på regional nivå, t.ex. i Toscana sedan 1974 och i Ligurien sedan
1976.

I Sovjetunionen finns sedan länge ett generalprokuratorämbete som
utövar funktioner som delvis överensstämmer med en ombudsmans.
Närmast kan dock ämbetet sägas motsvara en kombination av justitiekansler-
och riksåklagarämbetena i Sverige. Generalprokuratorn står i
spetsen för en stor organisation. Ett motsvarande ämbete finns i Polen.
I Jugoslavien och dess delstater finns däremot ombudsmän som har vissa
likheter med den svenska JO.

Det senaste tillskottet i Europa är Nederländerna, som efter många års
diskussioner erhöll en ombudsman år 1982. För en ämbetsperiod om sex
år utses ombudsmannen av parlamentet (underhuset), som också kan
avsätta honom; omval är tillåtet. För det fall en kvinna skulle utses till
innehavare av ämbetet skall hon — enligt en särskild bestämmelse i
lagen om ombudsman — benämnas ”the National ombudswoman”.

Amerika

1 Amerika har ombudsmannainstitutionen vunnit fotfäste framför allt i
Kanada och USA. Av Kanadas provinser är det numera endast den
minsta, Prince Edward Island, som saknar ombudsman. Först var Alberta
och New Brunswick, som införde ombudsmannainstitutionen år 1967.
Inrättandet av en federal ombudsman har diskuterats och föreslagits
alltsedan 1960 men hittills utan framgång; däremot finns vissa speciella
ombudsmän på federal nivå, bl.a. för de officiella språken. — Beträffande
provinsen Alberta kan ytterligare sägas följande. Under år 1983
inkom 3 154 nya klagomål, varav 1 025 skriftliga; endast skriftliga klagomål
undersöks. Under ombudsmannainstitutionens första 17 år, 1967
— 1983, har i genomsnitt 27,9% av de undersökta klagomålen ansetts
helt eller delvis berättigade.

1 USA förekommer numera en brokig flora av ombudsmän. Ombudsmän
i vanlig mening, utsedda av parlamentet (legislative ombudsmen)
finns i delstaterna Hawaii, Nebraska, lowa och Alaska. 1 Puerto Rico
och Guam verkar också ombudsmän av den klassiska typen. Vid sidan
av dessa ombudsmän förekommer i många stater ett stort antal personer
eller institutioner som mottar klagomål och gör undersökningar på olika
områden och som stundom kallas ”executive ombudsmen”; dessa utses

Utländska förhållanden

av guvernören. Många av de större städerna har också inrättat särskilda
stadsombudsmän. Det förekommer även regionala ombudsmän (för
”counties”). I ett flertal stater finns vidare speciella ombudsmän för
särskilda förvaltningsområden, såsom skolväsendet, fångvården och affärsväsendet.
— Beträffande delstaten Hawaii kan följande nämnas.
Klagomål får där framföras också per telefon; 85—90 % av klagomålen
anmäls på detta sätt. Verksamhetsåret 1978/79 — 10 år efter det att
ombudsmannainstitutionen börjat verka — hade antalet klagomål tredubblats,
från 983 till 3 188. Ungefär en tredjedel av alla förfrågningar,
som klassificeras som klagomål, bedöms helt eller delvis berättigade.

Jamaica samt Trinidad och Tobago har också utsett ombudsmän.

Afrika

I Tanzania finns sedan mitten av 1960-talet en permanent tremannakommission
med uppgifter liknande en ombudsmans (jfr ovan under
6.1). I Nigeria (år 1975) och Zambia (år 1973) har liknande institutioner
inrättats. 1 Ghana tillträdde år 1980 en ombudsman. Sedan år 1969 har
ön Mauritius i Indiska Oceanen också en ombudsman; den förste ombudsmannen
var för övrigt svensk.

Asien

I Asien förekommer ombudsmän endast i vissa länder. I Israel utövade
The State Comptroller (närmast motsvarande riksdagens revisorer och
riksrevisionsverket) länge ombudsmannafunktioner. År 1971 lagreglerades
denna verksamhet och en särskild avdelning för klagomål från
allmänheten inrättades. The State Comptroller är alltså tillika ombudsman.
Redan dessförinnan, år 1967, hade tillsatts en ombudsman för
staden Jerusalem och därefter har så skett också i andra städer. I Israel
finns också en militieombudsman. — The State Comptroller/
ombudsmannen mottog under verksamhetsåret 1982/83 5 761 skriftliga
och omkring 2 000 muntliga klagomål. Ungefär en tredjedel av klagomålen
föranledde kritik.

I Indien finns i vissa delstater ombudsmän (”lokayukta”). Ett federalt
ämbete som ”överombudsman” (”lokpal”) har diskuterats men finns
ännu inte. — I Pakistan tillsattes en ombudsman år 1983.

Australien

Genom lagstiftning år 1976 inrättades ett ombudsmannaämbete på federal
nivå i Australien (The Commonwealth Ombudsman), med tillträde
året därpå. År 1983 införlivades med ämbetet en redan existerande
militär ombudsmannafunktion, som hade tillkommit år 1975. Under
åren 1972—1979 hade ombudsmän utsetts i Australiens delstater. — Den
federale ombudsmannen biträdes av tre deputy ombudsmen och ytterligare
sex medarbetare, som brukar benämnas assistant ombudsmen. Ombudsmannen
och hans deputy ombudsmen utses av generalguvernören
för en tid som inte får överstiga sju år; omval får ske. Ombudsman
liksom deputy ombudsman kan avsättas av generalguvernören efter

Utländska förhållanden

hänvändelse från båda parlamentshusen och i vissa fall på guvernörens
eget initiativ. Klagomål får framföras såväl skriftligen som muntligen;
enkla klagomål får handläggas muntligen. Under verksamhetsåret
1982/1983 fick ombudsmannen motta 2 887 skriftliga och 10 451 muntliga
klagomål; härtill kom 3 095 förfrågningar som inte betraktades som
klagomål. Av de avgjorda klagomålen ledde ca 37 % av de skriftliga och
ca 65 % av de muntliga till kritik.

Världen i övrigt

Som nämnts under 6.1 var Nya Zeeland det första land utanför Norden
som anammade ombudsmannaidén, vilket skedde år 1962. Vissa ändringar
i ombudsmannalagstiftningen beslöts år 1975. Bl.a. utvidgades
ämbetet, så att det nu finns en chefsombudsman och två andra ombudsmän.
En viss regional uppdelning har gjorts mellan de två sistnämnda
ombudsmännen. Chefsombudsmannen leder och fördelar arbetet samt
handhar jämte den ene ombudsmannen klagomål som rör den centrala
förvaltningen. Vidare har tillsynsområdet utvidgats till att omfatta även
de lokala myndigheterna. En annan förändring är att mandatperioden
— utan koppling till parlamentets valperiod — fastställts till fem år.
Antalet klagomål uppgick verksamhetsåret 1976/77 till 2 075, 1977/78
till 2 010 och 1978/79 till 1 635. Under åren 1962-1976 föranledde
nästan 24 % av de undersökta klagomålen någon form av anmärkning,
vilket motsvarade ungefär 10% av samtliga under perioden inkomna
klagomål.

Papua Nya Guinea beslöt 1975 att inrätta ett ombudsmannaämbete,
bestående av en chefsombudsman och två andra ombudsmän. Ombudsmännen
väljs första gången för en period om — vanligtvis — tre år;
omval brukar ske för en sexårsperiod.

7 Framförda förslag och synpunkter
med anknytning till JOämbetet -

7.1 Reformkrav i riksdagen

Under tiden efter 1975 års JO-reform har olika förslag rörande JOämbetets
ställning diskuterats i riksdagen vid ett flertal tillfällen. I det
följande återges en sammanfattning av dessa förslag och deras behandling1.

I KU:s betänkande 1975/76:39 behandlades motion 1975/76:901 av
Astrid Kristensson och Bengt Börjesson, vari hemställdes att riksdagen
lät utarbeta och anta regler som gav JO och JK möjlighet att kunna
påkalla domstols prövning av tvistig rättsfråga. I motionen pekades på
att JO:s auktoritet genom ämbetsansvarsreformen i realiteten hade försvagats.
JO:s uttalanden hade enligt motionärerna haft sin särskilda
tyngd genom medvetandet om att JO kunnat väcka åtal för tjänstefel och
därigenom hävda sin lagtolkning. Ämbetsansvarsreformen hade därför
aktualiserat frågan om JO:s rätt att väcka talan vid domstol för prövning
av viss rättsfråga, antingen på JO:s eget initiativ eller på begäran av en
tjänsteman, som blivit föremål för kritik från JO:s sida. KU avstyrkte i
betänkandet motionen under hänvisning till att det med hänsyn till den
korta tid ämbetsansvarsreformen varit i kraft inte fanns tillräckligt underlag
för att bedöma reformens inverkan på JO:s och JK:s ställning.

1 KU:s betänkande 1979/80:20 upptogs ett flertal motioner angående
rättssäkerhetsfrågor. Några av motionerna tog sikte på JO-ämbetets roll
i samhället. Två av dessa — motion 1977/78:493 av Lars Werner m.fl.
(yrkande ljoch motion 1978/79:1093 av Rolf Hagel och Alf Lövenborg
— gick ut på att JO-ämbetet skulle avskaffas. KU, som betonade värdet
av att riksdagen till sitt förfogande har JO-institutionen som ett organ av
extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet, avstyrkte dessa motionsyrkanden.
1 tre av de i betänkandet behandlade motionerna framfördes
yrkanden om utredning för förstärkning av JO-ämbetet (motion
1977/78:283 av Per Gahrton, motion 1978/79:344 av Olle Wästberg och
motion 1978/79:1611 av Gösta Bohman m.fl.). 1 motionen av Gahrton
angavs att det var önskvärt att JO:s verksamhet knöts an till rättsordningen
i övrigt och inte blott bestod i fristående meningsyttringar utan

''Redogörelsen, som avser tiden fram till JO-utredningens tillsättande, omfattar
intedei KU :s betänkande 1982/83:7 behandlade motionerna (se ovan under 1.1)
och inte heller de under 4.8 nämnda motionerna med anledning av JO:s ämbetsberättelse.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

rättslig verkan. Vidare framhölls det att det var önskvärt att JO fick
möjligheter att i det enskilda fallet bistå den medborgare som på ett eller
annat sätt blivit kränkt i sin rätt. I motionen av Wästberg anfördes bl.a.
att JO:s gamla funktion som åklagarämbete genom praxis successivt
försvagats och ersatts av normerande uttalanden samt att det fanns
anledning för riksdagen att undersöka allmänhetens attityd till JO och
att åter se över JO-ämbetets funktioner. I motionen av Bohman m.fl.
hemställdes under hänvisning till vissa uttalanden i motion 1978/
79:1108 av samma motionärer om utredning som syftade till
att JO:s instruktion ändrades så att JO:s granskning fick en betydligt
vidare innebörd. Det framhölls vidare i motionen att det var sällsynt att
JO tog initiativ till författningsändringar vilket bl.a. torde sammanhänga
med att riksdagen uttalat ett klart förord för att JO skall prioritera
klagomålsprövningen. KU framhöll (KU 1979/80:20 s. 7) att det i och
för sig kunde bli aktuellt med en ny översyn av JO-ämbetet. Utskottet
ansåg sig emellertid inte böra ta initiativ till en sådan översyn innan den
utvärdering av ämbetsansvarsreformen, som avsågs ske, hade påbörjats.
Motionerna om utredning av JO-ämbetet avstyrktes därför.

I KU:s betänkande 1980/81:8 om vissa frågor rörande den statliga
förvaltningen m.m. behandlades bl.a. motion 1979/80:1051 av Jan Prytz
och Allan Ekström, vari yrkades att en utredning om JO-ämbetets insatsmöjligheter
tillsattes, att bedrivas jämsides och i nära samverkan med
den just pågående utredningen (av tjänsteansvarskommittén) om straffoch
disciplinansvaret i offentlig verksamhet. Motionen innehöll bl.a.
följande synpunkter. JO-institutionen kunde snabbt försvagas om allmänheten
förlorade tilltron till ämbetets möjligheter att ingripa till de
enskildas förmån. Nuvarande ordning innebar i realiteten att JO inte
kunde göra annat än rikta förmaningar till de myndigheter, som han
funnit ha förfarit felaktigt, utom i mycket sällsynta fall, där det kunde bli
fråga om att resa krav om disciplinär åtgärd eller straff. JO:s möjligheter
att ingripa till den enskildes förmån borde också ökas. KU avstyrkte
motionen under hänvisning till att tjänsteansvarskommitténs arbete inte
borde föregripas.

I KU:s betänkande 1981/82:11 om vissa frågor rörande riksdagens
kontrollmakt m.m. behandlades bl.a. motion 1980/81:404 av Olle Wästberg.
Motionären begärde en utredning om JO-ämbetets framtida roll
och organisation. Motionen hade bl.a. följande innehåll. JO-ämbetets
auktoritet borde stärkas. Det var av vikt att JO fick ökade maktmedel och
att ämbetet knöts fastare till förvaltningen och rättsväsendet i övrigt.
JO:s uttalanden och ståndpunkter kunde då direkt konfronteras med de
vanliga organen i rättslivet och inte längre endast utgöra meningsyttringar.
KU hemställde att motionen förklarades besvarad med vad utskottet
anfört, nämligen bl.a. att det avsåg att under år 1982 föreslå tillsättandet
av en utredning rörande JO-ämbetets verksamhet och organisation.

Det skall slutligen endast tilläggas att riksdagen i samtliga nu nämnda
fall beslöt i enlighet med KU:s betänkanden.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

7.2 Tjänsteansvarskommitténs förslag (Ds Ju
1983:7)

Tjänsteansvarskommittén hade i uppgift att företa en i princip förutsättningslös
granskning av det ansvarssystem, som gäller för funktionärer i
offentlig verksamhet. Kommittén har i sitt slutbetänkande Tjänsteansvar
i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) inte funnit anledning att frångå de
mera grundläggande motiv på vilka det nuvarande ansvarssystemet är
uppbyggt. När det gäller det straffrättsliga området har tjänsteansvarskommittén
bl.a. haft att behandla frågan om utformningen av de särskilda
brotten myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i 20:1
BrB. Kommittén har, i samband med förslag om vissa ändringar i
lagrummet, sökt utforma detta så, att det mera konkret anger innebörden
av begreppet myndighetsutövning. Vad angår reglerna om disciplinansvar
m.m. har kommittén inte funnit anledning föreslå några mera
ingripande förslag om ändring av gällande regelsystem. Av de förslag
som likväl lagts fram skall här nämnas ett som direkt tar sikte på JO:s
verksamhet, nämligen ett förslag att avskaffa JO:s — och JK:s — skyldighet
enligt arbetstvistlagen att förhandla med vederbörande fackliga
organisation innan JO (JK) kan få talan prövad i domstol. I betänkandet
behandlas vidare bl.a. JO:s och JK:s möjligheter att ingripa mot förseelser
i den offentliga tjänsteutövningen. Det erinras om att de möjligheter
som nu finns, särskilt i disciplinärt hänseende, kommit att endast sparsamt
utnyttjas. Det erinras också om att det klarläggande av räckvidden
hos 20:1 BrB som åsyftas i kommitténs ovannämnda förslag även kan
tjäna syftet att tillhandahålla JO och JK ett mera lätthanterligt instrument
när det gäller möjligheten att ingripa straffrättsligt mot missbruk
av den offentliga makten. Beträffande de särregler i disciplinsystemet
som gäller för vissa persongrupper har kommittén inte funnit anledning
till någon ändring annat än beträffande präster och veterinärer. För
prästernas del har föreslagits en modernisering av de regler rörande
disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan och avstängning som enligt
hänvisning i lagen om domkapitel finns i den eljest upphävda statstjänstemannalagen,
så att de regler i dessa frågor som finns i LOA i det
väsentliga blir gällande även för dem. Genomförs förslaget innebär det
att JO skulle få talerätt beträffande beslut om disciplinansvar, avskedande
och avstängning rörande präster, något som JO för närvarande inte
har. Beträffande veterinärer har det föreslagits att det särskilda straffansvar
för vissa förseelser i yrkesutövning, som för hälso- och sjukvårdspersonalens
del avskaffades år 1980, upphävs även i fråga om veterinärer.

I en den 28 februari 1985 dagtecknad proposition (prop. 1984/85:117
om vissa frågor rörande tjänsteansvaret i offentlig verksamhet m.m.) har
tjänsteansvarskommitténs förslag om utformningen av 20:1 BrB och
därmed sammanhängande frågor samt förslaget om att avskaffa skyldigheten
för JO och JK att förhandla med arbetstagarens fackliga organisation
före process i en arbetstvist tagits upp. Till dessa frågor återkommer
utredningen under 8.6.4.1 resp. 8.6.4.2. I fråga om tjänsteansvars -

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

kommitténs ovannämnda förslag gällande präster anförs i propositionen
att det befunnits motiverat att avvakta den sittande kyrkoförfattningsutredningens
(Kn 1982:06) slutliga förslag — den utredningen har
i uppdrag att se över kyrkolagstiftningen — innan frågan om en
modernisering av ansvarsreglerna för präster tas upp. Tjänsteansvarskommitténs
förslag om upphävande av det särskilda straffansvaret för
veterinärer har ännu inte lett till några författningsändringar från regeringens
sida.

7.3 Militäransvarskommitténs förslag (SOU
1983:2)

Militäransvarskommittén hade i uppdrag att se över den särskilda
straff- och processlagstiftningen för det militära försvaret.

För närvarande gäller bl.a. att krigsmän — bestämmelser om vilka
som hör till denna kategori finns i 21 kap. BrB — är underkastade
särskilda straff- och disciplinbestämmelser, intagna i BrB, lagen
(1973:18) om disciplinstraff för krigsmän, militära rättegångslagen
(1948:472) och kungörelsen (1948:691) angående den militära rättsvården.

Kommittén har redovisat sitt arbete i betänkandet Nytt militärt ansvarssystem
(SOU 1983:2). Betänkandet upptar långtgående reformförslag
som åsyftar en anpassning av det militära ansvarssystemet till det
regelsystem som gäller inom samhället i övrigt. Detta innebär bl.a. att
flertalet straffbestämmelser i 21 kap. BrB rörande brott av krigsman
avskaffas och att alla anställda vid försvarsmakten — och inte blott såsom
för närvarande krigsmän med typiskt civila arbetsuppgifter — i fredstid
skall följa samma regelsystem som gäller offentligt anställda i allmänhet.
Innebörden härav är bl.a. att reglerna om disciplinansvar i LOA blir
tillämpliga på i princip all sådan personal; för närvarande gäller inte
reglerna om disciplinansvar i LOA för krigsman. För de värnpliktigas
del införs ett nytt, utomstraffrättsligt disciplinsystem, återgivet i ett
förslag till lag om disciplinansvar för värnpliktiga. Enligt förslaget skall
värnpliktig, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad han på
grund av reglementen, instruktioner, förmäns order eller i övrigt skall
iaktta i tjänsten åläggas disciplinpåföljd för disciplinförseelse. Om felet
är ringa skall påföljd dock ej åläggas. Beslutande myndighet i disciplinärende
är den myndighet vid vilken den värnpliktige tjänstgör eller
senast tjänstgjort, om regeringen ej föreskriver annat. Relativt lindriga
och enkla förseelser där några större bedömningssvårigheter av juridisk
natur ej föreligger får enligt förslaget prövas av bataljonchef eller kompanichef
eller motsvarande chef. En värnpliktig sorn ålagts disciplinpåföljd
av en chef, som nyss sagts, får hos myndigheten begära omprövning
av beslutet. Myndighets beslut om disciplinpåföljd får av den värnpliktige
överklagas genom besvär hos den tingsrätt inom vars domkrets
myndigheten är lokaliserad. Tingsrättens beslut får överklagas genom
besvär i hovrätten. Hovrättens beslut får ej överklagas. I domstolarna
skall det allmännas talan föras av allmän åklagare. Förfarandet i disci -

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

plinärendena bygger på förvaltningslagens förfaranderegler men även
förfarandereglerna i LOA har beaktats. Den värnpliktige skall vid muntligt
förhör underrättas om vad som anförs mot honom och höras i saken.
Om det är lämpligare får underrättelsen ske skriftligen, varvid den
värnpliktige skall uppmanas att yttra sig över vad som anförs mot
honom. Om det behövs skall anmälaren och andra som kan lämna
uppgifter i saken höras muntligen och skriftligen. Det har inte varit
avsikten att den som gör en anmälan skall inta ställning som part i
förvaltningslagens mening. JO och JK äger påkalla prövning av disciplinansvarsfråga
beträffande värnpliktig som står under deras tillsyn.
Någon talerätt för dessa organ över disciplinmyndighetens beslut i ett
disciplinärende är inte åsyftad; enligt förslaget är det endast vederbörande
värnpliktig som skall kunna föra talan mot disciplinmyndighets
beslut.

Militäransvarskommittén föreslår vidare att två av paragraferna i JO:s
instruktion — 2 och 21 §§ — skall ändras. I 2 § andra stycket gällande
JO:s tillsynskrets föreslås att uttrycket ”krigsmän” ersätts av begreppet
”militär och civilmilitär personal vid försvarsmakten”. Förslaget innebär
i princip inte någon ändring i sak av JO:s tillsynskompetens på det
militära området. I 21 § tredje stycket gällande JO:s rätt att bryta preskription
för disciplinpåföljd föreslås ett tillägg till styckets sista mening,
vilken därefter skulle få följande lydelse: ”Anmaning som nu har sagts
gäller även som underrättelse enligt 29 § lagen (1980:11) om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och enligt 25 § lagen (1900:0000)
om disciplinansvar för värnpliktiga.”

Militäransvarskommitténs förslag är under beredning i försvarsdepartementet.

Utredningen tar i avsnitt 8.6.6.6 upp frågan om inte JO och JK, för det
fall den föreslagna disciplinlagen för värnpliktiga genomförs, bör ges
talerätt när det gäller disciplinbeslut enligt den lagen. Under 8.6.6.3
återkommer utredningen till det föreslagna tillägget i 21 § tredje stycket
JO-instruktionen.

7.4 Polisberedningens betänkande om anmälningar
mot polismän (Ds Ju 1984:10)

1981 års polisberedning (Ju 1981:02) har i ett delbetänkande — Anmälningar
mot polismän; Ds Ju 1984:10 — behandlat frågan om handläggningen
av anmälningar mot polispersonal för brott eller förseelser i
tjänsten. Enligt polisberedningens direktiv i frågan (dir. 1983:68) kunde
det av flera skäl ifrågasättas om gällande handläggningsregler var tillräckligt
långtgående. Målet angavs vara att finna en ordning som utesluter
föreställningar hos allmänheten om att utredningsförfarandet påverkas
av ovidkommande faktorer.

Enligt polisberedningen föreligger ett påtagligt reformbehov endast i
fråga om handläggning av anmälningar om våld av polismän. Polisberedningen
föreslår vissa förändringar som har samband med själva

9 —Jo-ämbetet

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

anmälningsupptagningen. Vidare framläggs förslag som syftar till att
stärka medborgarinflytandet över handläggningen av anmälningar om
polisvåld. Polisberedningen kommer därefter in på frågan om åtgärder
med avseende på uppgiften att hålla förhör under förundersökning av
förevarande slag. Polisberedningen diskuterar därvid det alternativet att
polisen skall befrias från att hålla förhör och att den uppgiften i stället
skall läggas på allmän åklagare. Polisberedningen finner emellertid vid
en avvägning mellan fördelarna och nackdelarna av detta alternativ att
nackdelarna överväger. Något förslag till ändrade bestämmelser i fråga
om förhörsledningen läggs därför inte fram. Därefter kommer man in på
frågan om det är möjligt att åstadkomma en ”opartisk” granskning av i
första hand samtliga utredningar som har gjorts i anledning av anmälan
om obefogat polisvåld. De organ som därvid i första hand skulle kunna
komma i fråga skulle enligt polisberedningen vara JO eller JK. Enligt
polisberedningen skulle, om JO:s resurser förstärks, JO-alternativet inte
bara ge möjlighet att få en granskning till stånd utan också möjlighet att

— i den mån JO:s egna resurser medger att han övertar utredningarna

— i viss utsträckning befria polisen från att hålla förhör. Polisberedningen
behandlar därefter JK-alternativet, som enligt beredningen dock är
ett sämre alternativ — bl.a. från organisationsmässig synpunkt — och
förenat med så pass betydande nackdelar, att det inte kan rekommenderas.
Polisberedningen har, med hänsyn till att JO är en del av riksdagens
kontrollmakt, inte framlagt några konkreta förslag angående den
roll JO skulle få.

Polisberedningens betänkande, som remissbehandlats, övervägs för
närvarande inom justitiedepartementet. Åtskilliga av de remissorgan,
som yttrat sig över polisberedningens JO-alternativ (däribland JO Wigelius),
har ställt sig positiva till detta. Vissa av remissorganen, bl.a. JK
och RÅ, har emellertid bestämt avstyrkt förslaget. Under 8.2.5.1 redovisar
utredningen sin syn i saken.

7.5 Förslag rörande JO:s roll på hälso- och
sjukvårdens område

Det ankommer på hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) att —
utöver frågor om disciplinansvar — även pröva behörighetsfrågor beträffande
vissa yrkesutövare på hälso- och sjukvårdens område. I 19 §
andra stycket lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. (tillsynslagen) anges de behörighetsfrågor, som HSAN äger
pröva. I denna bestämmelse anges till en början att HSAN prövar frågor
som avses i 15 —18 §§ i tillsynslagen, dvs. i första hand ärenden om
återkallelse av legitimation att utöva yrke inom hälso- och sjukvården
och återfående av legitimation. I bestämmelsen anges vidare att HSAN
prövar frågor om begränsning av legitimerade yrkesutövares behörighet.
Härmed avses främst återkallande av begränsad behörighet att utöva
läkaryrket och tandläkaryrket, liksom också begränsning av rätten för
läkare och tandläkare att förskriva narkotiska läkemedel och teknisk

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

sprit. HSAN kan inte ta upp behörighetsärenden på eget initiativ utan
endast efter anmälan av socialstyrelsen eller på ansökan av den som
saken gäller. Under vissa förutsättningar äger HSAN meddela interimistiskt
beslut om återkallelse av legitimation.

Som nämnts under 3.4 har JO rätt att hos HSAN anmäla frågor om
disciplinansvar men ej behörighetsfrågor.

I ett beslut den 5 oktober 1983 (dnr 1786-1982) av JO Sverne gällande
vissa iakttagelser i samband med inspektion av HSAN väcktes frågan
om inte JO borde ges möjlighet att hos HSAN kunna anmäla behörighetsfrågor
beträffande yrkesutövare på hälso- och sjukvårdens område.

Sedan en kopia av beslutet tillställts socialdepartementet uppdrog regeringen
åt socialstyrelsen att — i anslutning till ett tidigare, dåmera ännu
ej redovisat, uppdrag gällande bl.a. möjligheterna till en snabbare handläggningsordning
i ärenden om återkallelse av legitimation m.m. — även
överväga frågan om JO borde ges möjlighet att hos HSAN anmäla
behörighetsfrågor. Socialstyrelsen har i september 1984 till regeringen
redovisat sina överväganden i saken genom att hänvisa till vissa förslag
framlagda av en inom socialstyrelsen tillsatt arbetsgrupp. Förslagen går
bl.a. ut på följande. HSAN skall ges ökade möjligheter att besluta interimistiskt
om återkallelse av legitimation. Vidare skall HSAN ges rätt att
under vissa förutsättningar få meddela interimistiskt beslut i ärenden om
begränsning av legitimerade yrkesutövares behörighet. JO — liksom JK
— skall få anmäla frågor enligt 19 § andra stycket tillsynslagen.

Socialdepartementet har remissbehandlat förslagen. Sedan JOutredningen
vid kontakt med socialdepartementet upplyst om att utredningen
i sitt betänkande tar upp frågan om rätt för JO — och JK — att
hos HSAN anmäla frågor enligt 19 § andra stycket tillsynslagen har
socialdepartementet tillställt JO-utredningen kopior av handlingarna i
lagstiftningsärendet. Av remissvaren framgår att inget av de remissorgan,
som yttrat sig över förslaget om att låta JO och JK anmäla behörighetsfrågor
av ovannämnda slag, haft något att erinra mot detta. Utredningens
överväganden i saken redovisas under 8.6.6.2.

7.6 Statskonsults utredning rörande JOämbetets
administrativa funktioner

Statskonsult Administrationsutveckling AB (i fortsättningen Statskonsult)
utförde under våren 1984 på uppdrag av JO-ämbetet en översyn av
ämbetets administrativa funktioner. Utredningen avsåg organisationen
och verksamheten på administrativa enheten och ett av ämbetets fyra
avdelningskanslier. I en förstudie från juni 1984 framlade Statskonsult
olika förslag till förändringar av organisationen och verksamheten inom
administrativa enheten och avdelningskanslierna. Förslagen innebär i
största korthet följande.

Vad först gäller avdelningskanslierna skall personalstyrkan på varje
kansli, uppgående till tre personer, minskas till två personer. De fyra
personer som därvid friställs skall flyttas över till en skrivpool. I studien

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

framhålls dock att samtliga avdelningskanslier bör studeras och en noggrann
resursdimensionering göras innan slutlig ställning till avdelningskansliernas
storlek tas. Den administrativa enhetens arbete skall ledas av
en chef med odelat ansvar för enheten och för administrativa frågor
inom hela myndigheten. (Tidigare i förstudien hade konstaterats att
ansvars- och befogenhetsuppdelningen mellan bl.a. kanslichefen och
chefen för administrativa enheten inte var helt klar.) Administrativa
enheten skall vidare organiseras i tre grupper, nämligen administrationsgruppen,
expeditionsgruppen och skrivpoolen. (Beträffande den nuvarande
utformningen av den administrativa enheten kan hänvisas till
figuren i 4.9.) Administrationsgruppen och expeditionsgruppen skall
bestå av vardera fem personer samt skrivpoolen av fyra personer, hämtade
från avdelningskanslierna (jfr ovan). Personalen på skrivpoolen
skall successivt minskas till en person för att därefter organisatoriskt
kunna flytta in i administrationsgruppen. Informations- och bibliotekstjänsterna
bör dras in. Den särskilda utredningsman, som tillhör den
administrativa enheten (se figuren i 4.9), berörs ej av Statskonsults
utredning. Det framhålls att han i och för sig formellt tillhör administrativa
enheten men att han har andra, ej administrativa, uppgifter. Enligt
förstudien innebär den föreslagna organisationen en minskning av JOämbetets
personal med 5 — 6 personer.

I JO:s anslagsframställning i oktober 1984 anges att de personalinskränkningar,
som Statskonsults förstudie mynnar ut i, till en början
förutses kunna ske genom pensionsavgångar; såväl JO:s registrator som
intendent går i pension under första halvåret 1985. Det anges att en
förutsättning för att ej återbesätta tjänsterna är dels att registratorns resp.
intendentens arbetsuppgifter kan fördelas på andra tjänstemän, dels att
uppgifterna att svara för receptionen och den därmed sammanhängande
bevakningen — för närvarande utförs dessa uppgifter av intendenten
och expeditionsvakterna — övertas av registratorspersonalen, dels att
administrativa enhetens olika arbetsgrupper (jfr ovan under 4.9) flyttas
närmare varandra så att samarbete och cirkulationstjänstgöring underlättas
i första hand mellan personal/ekonomisektionen och registratorsexpeditionen.
I anslagsframställningen uppges vidare att JO-ämbetet
tagit upp förhandlingar med berörda personalorganisationer för att
realisera förslagen samt att tanken är att, innan det kan bli aktuellt att
dra in registrators- och intendenttjänsterna, hålla dessa vakantsatta.

7.7 Rapport från institutet för rättsinformatik
vid Stockholms universitet

I december 1981 uppdrog regeringen åt institutet för rättsinformatik vid
Stockholms universitet att under ledning av dåvarande docenten, numera
professorn Peter Seipel utföra en vetenskaplig undersökning rörande
tillämpningen av offentlighetsprincipen vid myndigheternas användning
av ADB.

Som bakgrund till detta uppdrag kan nämnas följande.

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

Offentlighetsprincipen, i den betydelsen att de handlingar som
förvaras hos myndigheter skall vara allmänt tillgängliga, har länge
gällt i vårt land och är numera förankrad i 2 kap. i 1949 års
tryckfrihetsförordning (TF). Från att tidigare endast ha omfattat
handlingar i traditionell mening utvidgades så småningom i praxis
tillämpningsområdet till att avse också ADB-upptagningar. Vid
1973 och 1974 års riksdagar antogs ändringar av TF, innebärande
att i princip samma regler skulle gälla för ADB-upptagningar och
andra tekniska upptagningar som för handlingar i ordets ursprungliga
betydelse; vissa spärregler för ADB-upptagningar infördes
dock. En reformering av 2 kap. TF, som trädde i kraft den
1 januari 1978, medförde bl.a. regler om ökad insyn i myndigheternas
ADB-lagrade information. På grundval av uttalanden i
förarbetena till nyssnämnda reformering fick datalagstiftningskommittén
(DALK) i uppdrag att ytterligare se över frågan om
offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad information.

År 1980 avlämnade DALK betänkandet Offentlighetsprincipen
och ADB (SOU 1980:31), som i sina huvuddrag kom att ligga till
grund för en proposition i saken (prop. 1981/82:37). Propositionen
ledde till vissa ändringar i TF och i sekretesslagen. Ändringarna
i TF var inte särskilt inriktade på ADB-upptagningar utan
tog sikte på alla typer av allmänna handlingar; genom dessa
ändringar grundlagfästes rätt till anonymitet för den som begär att
få ta del av en handling (2 kap. 14 § tredje stycket) och krav på
skyndsamhet vid tillhandahållande av allmän handling (2 kap.

13 § andra stycket). Ändringarna i sekretesslagen (ändring av 15
kap. 1 § samt införande av fem nya paragrafer, 15 kap. 9— 13 §§)
tillkom i syftet att förhindra att ÄDB-systemen byggdes ut på ett
sätt som försvårade tillämpningen av offentlighetsprincipen. Enligt
de grundläggande nya stadgandena, 9 och 10 §§, är myndighet
skyldig att anordna sin ADB-verksamhet med beaktande av såväl
offentlighetsprincipen som av enskildas rätt att själva utnyttja
terminal eller tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att få del
av allmänna handlingar. Under remissbehandlingen av DALK:s
betänkande (SOU 1980:31) hade några remissinstanser aktualiserat
frågan om en översyn av de grundläggande principerna för
handlingsoffentligheten, mot bakgrund framför allt av de särskilda
problem som uppstått genom ADB-användning. Justitieministern
gjorde i den tidigare nämnda propositionen den bedömningen
att det fanns skäl att ytterligare belysa hur TF:s begreppsapparat
fungerade i förhållande till ADB; avsikten var att i första hand
låta studera dessa problem inom departementet. Efter det att
propositionen förelagts riksdagen beslöt regeringen om ovannämnda
uppdrag till Seipel. KU (KU 1981/82:21 s. 5) sade sig inte
ha något att erinra mot att en sådan förberedande probleminventering
utfördes; KU förutsatte dock, att — med hänsyn till ämnets
vikt — något förslag till lösning inte förelädes riksdagen, förrän
frågan också blivit penetrerad i en parlamentariskt sammansatt
utredning.

Professor Seipel har redovisat resultatet av den vetenskapliga undersökningen
i en rapport (IRl-rapport 1983:8), med titeln Offentlighetens
begrepp — TF, ADB och Allmänna handlingar. I rapporten pekas bl.a.
på möjligheten att ge JO den särskilda uppgiften och resurserna att verka
som tillsynsorgan. I anslutning härtill uttalas följande (s. 82):

Eftersom tyngdpunkten i det rättsliga intresset förskjuts i riktning
mot systemkonstruktion och systemutformning bör man överväga
att se över kontrollmekanismerna på offentlighetsområdet. En

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

möjlighet är att ge JO den särskilda uppgiften och resurserna att
verka som tillsynsorgan. Detta skulle kunna innebära bl.a. att JO:s
ämbetsberättelse innehöll ett särskilt avsnitt om utvecklingen av
offentlighetsstrukturen hos myndigheternas ADB-system (sektorvis,
myndighetsvis, problemvis). Det skulle kunna innebära att JO
fick möjligheter till väl förberedda initiativ till lagstiftningsåtgärder.
Det skulle också kunna innebära att JO kunde med bindande
verkan uttala sig om utformningen av ADB-system i enskilda fall
— t.ex. att ett datorbaserat diarium hos en viss myndighet inte får
kopplas till ordbehandlingsfunktioner så att allmänna och icke
allmänna handlingar blandas och terminalsökning för allmänheten
därmed omöjliggörs. På det viset skulle en möjlighet öppnas
för allmänheten att genom hänvändelse till JO få offentlighetsstrukturen
hos enskilda myndigheters ADB-system prövad. Möjligheter
av detta slag skulle kunna övervägas i samband med den
nu pågående översynen av JO:s arbetsuppgifter (jfr KU 1982/
83:7).

Promemorian har remissbehandlats. Rörande frågan om JO som tillsynsorgan
yttrade sig datainspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket
(RRV) och JO Sverne. Datainspektionen ansåg att det kanske hade
varit naturligare att JK skulle fylla den föreslagna funktionen som
kontrollorgan, med hänsyn dels till JK:s erfarenheter på dataområdet,
dels till att JO — till skillnad från JK — i vart fall hittills saknat
funktioner av denna art. På grund av den traditionella kontrollfunktionen
hos både JK och JO syntes det emellertid enligt datainspektionen
inte lämpligt att belasta någon av dem med i förväg bindande åtgärder.
Statskontoret ansåg att det inte borde inrättas någon speciell tillsynsfunktion
för att bevaka utvecklingen inom offentlighetsområdet; myndigheternas
användning av ADB borde i princip övervakas och ses till
på samma sätt som verksamheten i övrigt. Enligt RRV borde JO- och
J K-ämbetena inom ramarna för sina nuvarande rättsvårdande uppgifter
ombesörja erforderliga uppföljningsåtgärder på det aktuella området,
medan statskontoret — liksom hittills — skulle ombesörja erforderlig
rådgivning.

JO Sverne anslöt sig till KU:s i utredningsdirektiven uttalade uppfattning
(KU 1982/83:7 s. 9), att den fortgående datoriseringen får betydelsefulla
verkningar för myndigheternas rättstillämpning och att JO här
har en viktig roll, när det gäller att följa den framtida rättsutvecklingen.
Han ställde sig emellertid tveksam till att JO:s uppgifter borde sträcka
sig så långt som föreslagits i promemorian. Enligt Svernes bedömning
skulle förslaget innebära, att JO i sin verksamhet måste ha tillgång till
erfaren teknisk expertis inom ADB-området, vilket JO för dagen inte
har. Ett genomförande av förslaget skulle alltså innebära en utbyggnad
av såväl JO:s verksamhet som organisation. Sverne pekade på att det i
dag finns andra myndigheter, som förfogar över teknisk expertis inom
ADB-området, bl.a. statskontoret och datainspektionen. Enligt Svernes
uppfattning finns det inte tillräcklig anledning att även tillföra JOämbetet
expertis av sådan karaktär. Sverne anförde avslutningsvis, att
det var väsentligt att ADB-systemens tillgänglighet för offentligheten
blev föremål för ökad uppmärksamhet men att de kontrolluppgifter som
skisserats i promemorian i första hand borde ankomma på annan statlig

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

myndighet, t.ex. datainspektionen.

Professor Seipels rapport bildar underlag för tilläggsdirektiv (dir.
1984:48) i frågan, som i december 1984 utfärdats för data- och offentlighetskommittén
(Ju 1984:06).

Utredningen återkommer till frågan om JO:s tillsyn på ADB-området
under 8.2.5.2.

7.8 Framförda synpunkter i övrigt

JO Nilsson har vid olika tillfällen, bl.a. i föredrag vid den andra internationella
ombudsmannakongressen i Jerusalem 1980, framfört olika
förslag till förändringar av JO:s roll och verksamhet. Några av förslagen
har gällt nya befogenheter för JO, i första hand syftande till att ge JO
möjlighet att medverka till rättelse i det enskilda fallet. I det följande
återges några av förslagen.

1. Ombudsman skall ges befogenhet att förordna om att verkställighet
av ett beslut — utan anknytning till eller direkt betydelse för tredje man
— inte skall få ske så länge saken prövas av ombudsman (inhibitionsrätt).

2. Ombudsman skall ges möjlighet att få till stånd en särskild prövning
av en myndighets beslut i ett ärende inför en administrativ domstol av
inte alltför låg dignitet i ett läge där överklagande inte längre är möjligt
därför att tidsfristen för detta löpt ut och det inte finns något tredjemansintresse
i saken (extraordinär besvärsrätt).

3. Ombudsman skall få rätt att ekonomiskt kompensera den som
drabbats av en myndighets fel eller försummelse.

Till utredningen har från Medborgarrättsrörelsen (MRR) överlämnats
en kopia av en skrivelse, som tidigare ingivits till KU, dock efter det
att KU:s betänkande med förslag till direktiv för utredningen avgivits.
Skrivelsen innehåller synpunker på två frågor gällande JO, vilka MRR
anser att utredningen bör behandla. Den första frågan gäller JO:s möjligheter
att hjälpa enskild som blivit skadad till följd av felaktig myndighetsutövning.
I denna del anförs i skrivelsen bl.a. följande:

MRR har tidigare fört fram tankar att JO skulle utrustas med
tillgång till speciella rättsmedel, med vilkas tillhjälp JO skulle
kunna vända sig direkt till behöriga myndigheter och åstadkomma
rättelse i beslut som blivit felaktiga till förmån för den förfördelade.
Den enskilde som lidit en rättsförlust genom en myndighets
felaktiga förfarande är inte mycket hjälpt av att JO uttalar att
myndigheten gjort fel, när JO inte sedan kan göra något för att
undanröja felet. En tyngdpunkt i den blivande utredningens arbete
bör ligga på detta fält. JO-ämbetets betydelse för medborgarna
skulle markant öka, om dessa hade verklig hjälp att hämta hos
JO, inte bara förstående ord i de fall då en myndighet gjort ett
allvarligt fel.

Den andra frågan gäller JO-ämbetets närmare anknytning till rättsordningen
i övrigt. I denna del anförs i skrivelsen bl.a. följande:

De i och för sig viktiga uttalanden JO i dag gör i olika rättsfrågor
hänger så att säga i luften. De saknar anknytning till den värld där

Framförda förslag och synpunkter med anknytning till JO-ämbetet

de som enligt grundlagen verkligen bestämmer om gällande
svensk rätts innehåll befinner sig. För JO:ämbetets fortsatta utveckling
är viktigt att JO:ämbetets verksamhet icke förs in på ett
sidospår som för bort från rättsutvecklingen hos de organ som
enligt gällande rätt har ansvaret för denna utveckling. MRR har
i detta sammanhang tidigare fört fram tanken att JO skulle tilläggas
en rätt att direkt hos de båda högsta instanserna, högsta
domstolen och regeringsrätten, ev. också hos regeringen, föra
talan om fastställelse av visst rättsförhållande. På samma sätt som
i dag kan ske i ärenden om förhandsbesked, framför allt på skatteområdet,
skulle JO kunna på grundval av erfarenheter i något
JO-ärende beskriva en viss rättslig frågeställning och hemställa att
den höga instansen skall fastställa en viss av JO förordad tolkning
av de rättsregler som är att tillämpa i den beskrivna situationen. På
detta sätt skulle flera fördelar vinnas på en gång. De uttalanden
om lags tolkning, som JO nu gör och vilkas rättsliga betydelse är
oviss, skulle, om de bekräftades av den behöriga instansen, omedelbart
få karaktären av prejudikat. JO skulle på detta sätt kunna
snabbt föra fram viktiga tillämpningsfrågor till slutligt avgörande.
Man skulle inte behöva avvakta att ett mål småningom skulle av
en slump komma upp till bedömning i vederbörande slutinstans.
Från JO:s synpunkt är viktigt att han på detta sätt skulle få
möjlighet att omedelbart få sina tolkningar av gällande rätt prövade
i slutinstanserna och väl i allmänhet godkända. Skulle den
ansvariga instansen någon gång gå emot JO, hade systemet den
fördelen att man då fick ett klart besked om att JO:s tolkning var
oriktig och sålunda inte skulle följas.

Utredningen återkommer till de ovan framförda förslagen och synpunkterna
under 8.7.3.

8 Utredningens överväganden

8.1 JO-ämbetets ändamål och inriktning.
Inledande synpunkter

När JO-ämbetet tillskapades år 1809 var avsikten att ge riksdagen en
möjlighet att kontrollera de ämbetsmän som lydde under regeringsmakten.
Syftet med ämbetet redovisades väl inte närmare när regler om JO
togs in i 1809 års regeringsform. Belysande är dock följande uttalande —
delvis citerat under 2.1 — av 1809 års konstitutionsutskott, som utarbetade
förslag till regeringsformen: ”Utskottet är därom övertygat, att en
sann medborgerlig anda icke länge skall saknas hos ett ursprungligen
fritt och manligt folk, som njuter en under grundlagens helgd skyddad
tryckfrihet, vars regeringsärenden offentligen behandlas och granskas,
vars allmänna och individuella rättigheter iakttagas av en utav nationalrepresentationen
förordnad väktare över lagarnas efterlevnad av domare
och ämbetsmän, .” Utskottets syfte med förslaget att inrätta ett

JO-ämbete belyses ytterligare av en del uttalanden som gjordes av skilda
utskottsledamöter under debatterna inom riksdagen rörande den nya
regeringsformen. Ett sådant uttalande löd: ”Utskottet hade ansett
en av folket förordnad väktare över lagarnas efterlevnad vara nödig
icke blott för folkets säkerhet utan även för dess övertygelse om dess
säkerhet under lagarnas skydd.”

Vad man eftersträvade var alltså att tillgodose folkets behov av rättssäkerhet,
att skapa garantier för att regeringens domare och ämbetsmän
efterlevde de lagar de var satta att tillämpa. Det är också intresset av att
tillgodose de enskildas rättssäkerhet som i allt väsentligt varit — och
ansetts böra vara — vägledande för JO:s verksamhet under de 175 år
ämbetet funnits till. Att så enligt utredningens mening bör vara fallet
även för framtiden skall senare beröras ytterligare.

År 1809 framfördes emellertid också en del synpunkter som visar att
man genom JO:s kontrollmakt även tänkte sig kunna stärka riksdagens
ställning i det konstitutionella systemet. I det dåtida statsskicket, med
viss maktfördelning — och därav följande motsatsförhållande — mellan
regering och riksdag, kunde JO-ämbetet även ses som en konstitutionell
garanti med spetsen riktad mot själva regeringsmakten. En del tidiga
ingripanden från JO:s sida tyder också på att JO själv ansåg sig ha viss
befogenhet att granska hur regeringsmakten utövades. 1 och med parla -

138 Utredningens överväganden

mentarismens framväxt finns det dock inte längre anledning att tilldela
JO en sådan roll. I vår nya regeringsform har skrivits in, att riksdagen är
folkets främsta företrädare, att riksdagen ensam har lagstiftningsmakten
och att regeringen är ansvarig inför riksdagen. I enlighet med detta
ankommer givetvis på riksdagen att granska regeringens allmänna politik
och att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet.
För hur denna kontrollmakt skall utövas finns särskilda regler i
regeringsformen. Ett intresse för riksdagen är emellertid också att den
som folkets företrädare skall kunna bevaka hur myndigheter och offentliga
funktionärer tillämpar lagar och andra författningar. Enligt regeringsformen
ankommer en sådan kontrolluppgift på JO.

Också enligt utredningens mening bör JO:s uppgift vara att "utöva
tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra
författningar” (12:6 RF). JO har därmed att bevaka allmänhetens rättssäkerhet.
Det är givetvis i de enskildas mellanhavanden med myndigheter
och tjänstemän som kravet på rättssäkerhet gör sig särskilt gällande.
Det är då naturligt, att JO kommit att uppfattas som en folkets ombudsman
till vilken var och en kan vända sig när han anser att en myndighet
eller en tjänsteman har handlat felaktigt. Enligt utredningens mening
bör också JO:s huvuduppgift vara att tillvarata de enskildas intresse av
en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas sida. Detta kan
ske genom prövning av enskildas klagomål men också genom JO:s
inspektioner och projekt.

När det gällt att förverkliga syftet med JO-ämbetet har inriktningen av
JO:s verksamhet helt naturligt förändrats i takt med samhällsutvecklingen.

JO-ämbetet konstruerades från början som ett åklagarämbete. Ser
man till de åtal som JO väckte under åren 1810—1910, sammanlagt 1 050
stycken, märker man att merparten eller omkring 750 åtal väcktes mot
domare och andra befattningshavare inom rättsväsendet1. Denna inriktning
av JO:s tillsyn är inte förvånande. Den offentliga förvaltningsapparaten
var av liten omfattning under 1800-talet. Medborgarna i allmänhet
hade knappast kontakt med andra befattningshavare än domare,
poliser och andra som tillhörde rättsväsendet. Det var i deras verksamhet
som den enskildes krav på rättssäkerhet blev särskilt påtagligt.

Läget i dag är helt annorlunda. Den fortlöpande tillväxten av den
offentliga sektorn, särskilt kraftig under de två senaste årtiondena, har
lett till en ny inriktning av JO:s verksamhet. Ofta återkommande kontakter
med de offentliga organen har blivit ett normalt inslag i den enskildes
liv. Antalet författningar av vars riktiga tillämpning den enskilde är
beroende har ökat undan för undan. Ett fortlöpande beroendeförhållande
mellan samhällsorganen och de enskilda kan särskilt iakttas på vissa
områden, t.ex. de som styrs av skattelagstiftningen och sociallagstiftningen.
Det är också på sådana områden som JO :s insatser under senare
år kommit att inriktas särskilt.

Parallellt med denna utveckling har emellertid också löpt ett starkt

1 Siffrorna hämtade ur Alfred Bexelius uppsats JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960
s. 81 ff.

Utredningens överväganden 139

intresse från lagstiftarens sida att på olika sätt öka den enskildes rättsskydd
och stärka hans ställning i förhållande till det allmännas organ.
Grunden för detta skydd finns lagd i den nya regeringsformen. Där
anges att den offentliga makten "utövas under lagarna”, på ett annat
ställe sägs att den offentliga makten skall utövas med respekt för de
enskilda människornas frihet och värdighet, och det uttalas även, att de
som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet
skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.
I regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna
också vissa grundläggande fri- och rättigheter såsom yttrandefrihet och
informationsfrihet, skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, etc.

Genom en serie lagstiftningsåtgärder har man därutöver sökt tillgodose
intresset av rättssäkerhet på skilda områden. Av central betydelse
är till en början den offentlighetsprincip, fotad i tryckfrihetsförordningen,
som normalt medger full insyn i myndigheternas verksamhet och
tillgång till de handlingar myndigheterna innehar. På de allmänna domstolarnas
område märks 1948 års rättegångsbalk med dess klara regler
om förfarandet och med regler om öppna förhandlingar med tillträde för
i princip envar, om lika ställning inför domstolen för både tilltalad och
åklagare och om rätt för den tilltalade till offentligt försvar, etc. Dessa
rättegångsregler — fortlöpande reviderade och för närvarande underkastade
ett mera genomgripande reformarbete — har minskat behovet
av insatser från JO:s sida på domstolsområdet. Också på de administrativa
myndigheternas område har man i modern lagstiftning sökt skydda
de enskildas intressen. Med rättssäkerheten som ledstjärna har tillkommit
en förvaltningslag — också den underkastad visst reformarbete för
närvarande — som reglerar förfarandet i ärenden hos förvaltningsmyndigheterna
och som har särskilda skyddsregler för fall när ärendena
avser myndighetsutövning. Med sikte på förvaltningsdomstolarna har
också tillskapats särskilda lagar, däribland en förvaltningsprocesslag, i
syfte bl.a. att förbättra rättsskyddet för den enskilde i dessa domstolars
verksamhet. När den enskilde har en rättslig angelägenhet att bevaka,
vare sig det är hos domstol eller hos förvaltningsmyndighet, kan han
enligt rättshjälpslagen få ekonomisk hjälp av staten både för att bekosta
juridiskt biträde och för andra kostnader. Genom de allmänna advokatbyråerna
tillhandahåller staten biträde och rådgivning enligt den lagen.
Av grundläggande betydelse för den enskilde, både när det gäller domstolars
utslag och andra myndigheters beslut, är hans lagstadgade, mycket
vidsträckta rätt att överklaga sådana utslag och beslut och få en ny
prövning av sin sak till stånd i högre instans. Ett viktigt element när det
gäller att förhindra felaktigheter i författningstillämpningen är den tillsyn
som överordnade myndigheter på i första hand förvaltningsområdet
har att utöva beträffande underlydande myndigheter och befattningshavare.
Betydelsefull är också den roll som tillagts överordnade organ när
det gäller att beivra redan begångna fel genom att tillämpa förekommande
regler om disciplinpåföljd, uppsägning och avskedande. Särskilt allvarliga
fel i den offentliga verksamheten är dessutom straffbelagda och
kan alltså beivras efter åtal från i första hand de allmänna åklagarnas
sida. Ett särskilt skydd för den enskilde har slutligen ställts upp i skade -

140 Utredningens överväganden

ståndslagen med dess långtgående regler om rätt till ersättning från det
allmänna i fall av oriktig myndighetsutövning.

Även i andra hänseenden än de som berörts hittills har åtgärder
vidtagits eller övervägs åtgärder för att förstärka den enskildes ställning
och förbättra kontakterna mellan enskilda och myndigheter. Det gäller
här sådana saker som utbildning av förvaltningspersonal för att öka dess
kompetens, regelförenkling och undanröjande av onödig byråkrati, decentralisering
och delegering för att föra besluten närmare medborgarna,
förstärkning av folkstyrelsen i myndigheternas verksamhet och effektivisering
av samhällsinformationen.

Det är alltså ett rikt utvecklat system av regler som ställts upp och
åtgärder som vidtagits för att trygga den enskildes rättsskydd i förhållande
till det allmänna. Till detta system fogar sig den ofta betydelsefulla
bevakning som utövas av dagens massmedia med siktet inställt på ev.
missförhållanden inom den offentliga verksamheten. Det är mot bakgrund
av detta system man i dag har att se JO:s roll som en ytterligare
garant av rättssäkerheten.

När JO-ämbetet kom till år 1809 var den offentliga förvaltningen av
relativt liten omfattning och lagstiftningen blygsam till sitt omfång. Det
var naturligt att då se JO som en central faktor när det gällde att
upprätthålla rättssäkerheten. Det gjordes då också uttalanden av innebörd
att faran för bristande sådan säkerhet inte var så stor då ämbetsmännens
åtgärder kontrollerades av en allmän tryckfrihet och av JO. I
dag är situationen en annan. JO är endast en bland en mängd faktorer
till skydd för rättssäkerheten; det är den samlade effekten av dessa
faktorer som avgör graden av detta skydd.

Det som nu sagts ger emellertid på intet sätt anledning till att förringa
betydelsen av JO-institutionen i dagens samhälle. Enligt utredningens
mening är av stor vikt att ha tillgång till ett från den offentliga förvaltningen
i övrigt fristående JO-ämbete, som just genom sin fristående och
oberoende ställning och genom att innehas av högt kvalificerade personer
kan på ett effektivt sätt motverka fel i den offentliga verksamheten.
Det är också tydligt att JO:s uttalanden, genom den auktoritativa betydelse
de tillmäts och genom den spridning de får, efterlevs inom tjänstemannakåren.
Inte minst betydelsefullt är att JO genom sina iakttagelser
kan hålla riksdagen underrättad om ev. brister i lagstiftningen. Det
bör emellertid också beaktas att JO-institutionen inte bara är ett från
förvaltningen i övrigt fristående organ utan också bör ses som ett organ
av extraordinär karaktär. Dess verksamhet ersätter inte och bör inte
heller ersätta de åtgärder och den tillsyn till rättssäkerhetens fromma
som ankommer på andra samhällsorgan att genomföra.

I samband med att den nu gällande lagen med instruktion för JO kom
till år 1975 gjorde KU vissa uttalanden, som godtogs av riksdagen och
som därmed visar hur riksdagen då mera allmänt såg på JO:s roll. KU
anförde följande (KU 1975/76:22 s. 48 f.):

JO-institutionen är enligt regeringsformen ett av riksdagens kontrollorgan.
I vårt parlamentariska system innebär detta inte att JO
skall ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens
utövande. JO :s huvuduppgift är i stället att tillvarata

Utredningens överväganden 141

den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från
de offentliga organens sida. Denna verksamhet utövar JO huvudsakligen
genom att pröva anmälningar från enskilda mot statliga
och kommunala myndigheter samt företrädare för dessa och genom
att vid inspektioner granska myndigheternas praxis i olika
hänseenden. Det är enligt utskottet uppenbart att den svenska
riksdagens ombudsmannainstitution, som inte minst under senare
år tjänat som förebild för många andra länder, som inrättat liknande
tillsynsorgan, fått ökad betydelse i takt med den offentliga
förvaltningens växande omfattning och lagstiftningens alltmer
komplicerade karaktär.

Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen
vill utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden
bör förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet
och att institutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den
tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället.
Detta följer redan av att JO saknar befogenhet att ändra
eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer sig därigenom
väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års
reform av JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den
offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution
som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och
som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas
verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende
för rättsordningen. Denna självständighet — som gäller även
gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning
av ärenden — är institutionens främsta kännetecken och
grunden för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande
full giltighet även i dag.

Utredningen kan i alla delar ansluta sig till det som KU sålunda anförde
och vill endast ytterligare framhålla vikten av att JO är ett extraordinärt
organ. I ett ärende som redan tagits upp av myndighet är det i allmänhet
först när de ordinarie vägarna för den enskilde att komma till sin rätt inte
längre kan utnyttjas som det bör ankomma på JO att ingripa. Såsom KU
även uttalade i sitt nyss citerade betänkande bör sålunda JO, för att ta ett
exempel, inte göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende
slutligt avgjorts i ordinarie besvärsväg. Betydelsen av att JO är ett organ
av extraordinär natur framhävs ytterligare om man tar i betraktande den
kraftiga tillväxten av den offentliga sektorn och det omfång lagstiftningsverksamheten
har i dag. På många områden har samhällsutvecklingen
dessutom gjort det nödvändigt med en alltmer komplicerad lagstiftning,
som ställer stora krav på dess tillämpare. Den ökande användningen
av s.k. ramlagstiftning kan också vålla problem hos de myndigheter
som skall omsätta allmänt formulerade föreskrifter i praktiskt
handlande. Även den fortgående datoriseringen har medfört rättstilllämpningsproblem.
Denna utveckling gör att insatser från JO:s sida kan
framstå som än mer betydelsefulla än tidigare och kan också utgöra
motiv till att i JO:s tillsyn lägga särskild tonvikt vid s.k. projektverksamhet
— till detta skall återkommas senare. Omfattningen av den offentliga
verksamheten medför emellertid samtidigt att JO, även om ämbetet
byggs ut kraftigt, inte har möjlighet att göra annat än punktvisa insatser.
JO:s extraordinära ställning bör då också innebära, att JO skall ha i

142

Utredningens överväganden

princip fria händer när det gäller att välja vad som skall tas upp till
prövning och vad tillsynen skall riktas in på.

Av JO:s ställning som extraordinärt organ vid sidan av myndighetsorganisationen
bör också följa att JO:s handlingsfrihet inte bör begränsas
genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som omvandlar JO till
en vanlig myndighet. Till denna fråga återkommer utredningen under
8.2.5.

Den självständiga ställning JO bör inta som extraordinärt organ bör
slutligen även gälla i förhållande till JO:s uppdragsgivare riksdagen.
Politisering av JO:s verksamhet bör undvikas. Såsom hittills bör riksdagen
inte kunna påverka JO:s handläggning av enskilda ärenden eller i
särskilda fall ge JO direktiv om vilka frågor som skall granskas. På
samma sätt som för närvarande bör riksdagen styra JO:s verksamhet
endast genom bestämmelser utfärdade i lag. Frågan om JO:s förhållande
till riksdagen skall ytterligare beröras under 8.10.

När det gäller sättet att genomföra JO:s tillsyn Finns till en början
anledning att knyta an till vad som nämnts om att JO-ämbetet från
början konstruerades som ett åklagarämbete. Enligt utredningens mening
bör JO även framdeles utöva en åklagarroll. JO bör vara utrustad
med sådana sanktionsmedel som gör det möjligt för honom att kraftfullt
ingripa mot allvarligare missförhållanden i den offentliga verksamheten,
i de svåraste fallen med åtal och i andra fall genom att inleda sådant
förfarande som kan leda till ex.vis disciplinpåföljd eller avskedande. Att
det på detta område Finns anledning att överväga vissa reformer skall
beröras under 8.6.

Emellertid måste beaktas den förskjutning av tyngdpunkten i JO:s
verksamhet som ägt rum i modern tid och som lett till att JO:s åklagarroll
fått träda tillbaka för en annan funktion hos JO, nämligen att tillgodose
de enskildas rättssäkerhetsintresse genom uttalanden till vägledning för
de offentliga organen i frågor rörande lagtolkning, praxis etc. Vad saken
gällt har varit att inte endast ingripa mot begångna fel utan att genom
vägledande uttalanden förhindra att fel upprepas eller uppstår. Enligt
utredningens mening är detta en riktig utveckling. Under 8.6.1 — 8.6.3
skall belysas hur denna rollförändring hos JO har bakgrund i förändrade
synsätt över huvud inom det offentliga arbetslivet.

JO utövar sin tillsyn huvudsakligen genom prövning av klagomål från
enskilda och genom egna initiativ, främst inspektionsverksamhet. Under
senare år har tillsynen även tagit sig uttryck i s.k. projektverksamhet.
Enligt utredningens mening är det inte i första hand klagomålsprövningen
utan de andra verksamhetsformerna — om här bortses från rena
rutininspektioner — som är mest effektiva när det gäller att förverkliga
syftet med JO-ämbetet, dvs. tillgodose rättssäkerheten. Genom större
bredd i granskningen — av en viss typ av myndigheter eller av ett visst
lagstiftningsområde — kan JO inte bara uppdaga vissa feltyper som kan
drabba många utan också förebygga att sådana feltyper uppstår. Det är
i sådana sammanhang som vägledande uttalanden från JO:s sida får
särskild betydelse. Utredningens uppfattning är, att den projektverksamhet
som inletts bör fortsätta och intensiFieras.

Detta bör emellertid inte leda till att klagomålsprövningen begränsas

Utredningens överväganden 143

i den meningen att anförda klagomål avvisas för att JO skall hinna med
sina övriga uppgifter. För den enskilde som lidit oförrätt eller anser sig
ha lidit sådan orätt är av största betydelse att vägen till JO står öppen. I
direktiven för utredningen uttalas också, att klagomålsprövningen hör
till JO:s viktigaste uppgifter. För närvarande är det också klagoärendena
som i första hand ger JO anledning inte bara till kritik utan också till
vägledande uttalanden (se vidare under 8.6.7). Det bör för övrigt framhållas,
att den helt övervägande delen av ärenden som leder till påföljdsåtgärder
från JO:s sida i dag härrör från klagomålsprövningen och inte
från JO:s övriga verksamhet.

Det får anses, att var och en av de uppgifter som nu behandlats —
inspektions- och projektverksamheten samt klagomålsprövningen —
måste till för att JO skall kunna fullgöra sin tillsynsverksamhet på ett
riktigt sätt. JO-ämbetet måste då också ha sådana resurser att uppgifterna
kan utföras. Utredningen skall senare (8.3 och 8.4) mera i detalj
redovisa sin syn på vad som bör inrymmas i dessa uppgifter. Längre fram
(8.5) skall utredningen också behandla den upplysnings- och rådgivningsverksamhet
som i viss utsträckning bör ankomma på varje offentligt
organ men som det är särskilt viktigt att JO utövar i sin egenskap av
att vara folkets ombudsman. Utredningen vill senare (8.9) också återkomma
till frågan om JO-ämbetets organisation och resursbehov och om
möjligheten för JO att inom ramen för ämbetets nuvarande resurser
fullgöra de uppgifter som enligt utredningen bör ankomma på JO.

8.2 JO:s tillsynsområde. Tillsynens innehåll

8.2.1 Allmänt om tillsynsuppgifterna

JO:s tillsynsuppgift anges i 12:6 RF vara att i enlighet med instruktion
som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet
av lagar och andra författningar. Instruktionen innehåller bestämmelser
om JO:s tillsynsuppgift och tillsynskrets i 1 —4 §§. I 1 § anges
att JO inom sitt tillsynsområde har att utöva tillsyn över att de som
utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar
samt i övrigt fullgör sina åligganden. 2 § beskriver den krets av myndigheter
och personer som omfattas av tillsynen. I 4 § anges att det i
tillsynsverksamheten också ingår att verka för att brister i lagstiftningen
avhjälps. Där anges vidare att JO, om det under tillsynsverksamheten
uppkommer anledning att väcka fråga om författningsändring eller
annan åtgärd från statens sida, får göra framställning i saken till riksdagen
eller regeringen. I 3 § första stycket upptas några särskilt väsentliga
tillsynsåligganden för JO, nämligen att tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om
saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och
rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Stadgandet
anknyter alltså till regeringsformens grundläggande bestämmelser om
de villkor som gäller för offentlig verksamhet och ger uttryck för den

144 Utredningens överväganden

under 8.1 angivna huvuduppgiften för JO, nämligen att tillvarata de
enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling från myndigheternas
sida. I 3 § andra stycket anges att JO vid sin tillsyn över kommunala
myndigheter skall beakta de former i vilka den kommunala
självstyrelsen utövas.

Utredningen anser bestämmelserna om JO:s tillsynsuppgift i 12:6 RF
samt 1 § och 3 § första stycket i JO-instruktionen lämpligt utformade. Till
bestämmelserna i 2 §, 3 § andra stycket samt 4 § JO-instruktionen återkommes
under 8.2.2, 8.2.3 resp. 8.7.2.

8.2.2 Tillsynskretsen

I 1967 års instruktion förJO angavs JO:s tillsynsområde på följande sätt
(1 §): ”Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmännen) har tillsyn över
att de tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar,
i sin tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och
i övrigt fullgör sina åligganden.” Tillsynsområdet bestämdes alltså till en
personkrets angiven med utgångspunkt i det straffrättsliga ämbetsansvaret.
Till följd av 1975 års ämbetsansvarsreform var det nödvändigt att
Finna en ny metod för att ange JO:s tillsynsområde. Detta var en betydelsefull
uppgift för 1972 års JO-utredning. Den utredningen hade att
utgå från det allmänt hållna grundlagsstadgandet i 12 kap. 6§ första
stycket RF. De förslag till preciseringar, som JO-utredningen lade fram
i sitt betänkande (SOU 1975:23), godtogs i allt väsentligt av riksdagen
(jfr KU 1975/76:22 s. 55-56 och s. 68-69). I 2 § i instruktionen förJO har
tillsynsområdet angetts på följande sätt.

2 §

Under ombudsmännens tillsyn står

1. statliga och kommunala myndigheter,

2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,
samt

3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet.

1 fråga om krigsmän omfattar tillsynen dock endast befäl av
lägst överfurirs grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning.

Ombudsmännens tillsyn omfattar ej

1. riksdagens ledamöter,

2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,

3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefen,
utom såvitt avser deltagande i utövning av riksbankens beslutanderätt
enligt valutalagen (1939:350), riksbankens direktion,
fullmäktige i riksgäldskontoret eller riksgäldsdirektören,

4. regeringen eller statsråd,

5. justitiekanslern,

6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra.

Med befattningshavare förstås i denna lag person som står
under ombudsmännens tillsyn.

Utredningens överväganden 145

Här skall något beröras de överväganden, som låg bakom JO-utredningens
förslag till tillsynsområde för JO (se närmare SOU 1975:23 s. 147 ff.)-

JO-utredningen övervägde till en början om JO:s tillsyn skulle
kopplas till begreppet myndighetsutövning. Enligt utredningens
mening var det självklart att var och en som utövar offentlig
myndighet skulle stå under JO:s tillsyn i denna sin verksamhet.
Utredningen fann emellertid att man ej borde inskränka tillsynen
till den krets som utövar offentlig myndighet, eftersom det kunde
antas att begreppet myndighetsutövning skulle komma att tolkas
restriktivt och att alltför många viktiga samhällsfunktioner då
skulle komma utanför den rättssäkerhetsgaranti som JO:s tillsyn
utgör. Utredningen stannade för att föreslå att JO:s tillsyn skulle
omfatta i första hand statliga och kommunala myndigheter och
inrättningar och i andra hand tjänstemän och befattningshavare
vid dessa myndigheter och inrättningar. Dessutom skulle var och
en som, utan att höra till en statlig eller kommunal myndighet eller
inrättning, utövar offentlig myndighet, stå under JO:s tillsyn,
såvitt avser denna verksamhet1.

Utredningen ansåg alltså att tillsynen primärt borde riktas mot
myndigheterna (och inrättningarna) och först i andra hand mot de
enskilda befattningshavarna vid dessa. Utredningen anförde att
JO:s tillsyn är till främst för att tillgodose allmänhetens intresse av
rättssäkerhet i förhållande till myndigheterna och att tillsynen vid
inspektionerna redan nu så gott som undantagslöst i första hand
avser myndigheterna.

Uttrycket inrättning tillfogades för att det inte skulle råda något
tvivel om att t.ex. muséer, bibliotek, skolor, sjukvårdsinrättningar,
laboratorier, kommittéer och nämnder skulle stå under JO:s tillsyn,
allt under förutsättning att de kunde räknas till den statliga
eller kommunala förvaltningsorganisationen. Som framgått innehåller
2 § första stycket 1. Instruktionen inte orden ” och inrättningar”;
riksdagen slopade orden utan motivering. I ett av remisssvaren
över JO-utredningens betänkande — avgivet av JO Bertil
Wennergren — diskuterades avfattningen av bestämmelsen. Där
anfördes bl.a. följande. Begreppet myndighet är inte entydigt men
ändå i allt väsentligt otvistigt. De gränsdragningssvårigheter som
gör sig gällande torde inte vara mera besvärande än att de bör
kunna bemästras. Det faller sig naturligt att därvid eftersträva en
samordning med tryckfrihetsförordningens myndighetsbegrepp.
Sker så behövs inte det tillägg som utredningen föreslagit, nämligen
”och inrättningar”.

Till uttrycket statliga eller kommunala myndigheter (eller inrättningar)
skulle enligt utredningen inte räknas bolag, stiftelser
eller andra organ som är organiserade i privaträttsliga former
(privaträttsliga subjekt), även om staten eller kommun äger dem
eller har ett avgörande inflytande i dem. Privaträttsliga subjekt
som sådana skulle således inte stå under JO:s tillsyn; om deras
funktionärer fullgjorde myndighetsutövande funktioner skulle
emellertid funktionärerna, såvitt avser denna verksamhet, bli underkastade
JO:s tillsyn.

I en andra punkt i utredningens förslag upptogs alltså ”tjänstemän
och andra befattningshavare vid dessa myndigheter och inrättningar”
(orden ”och inrättningar” även här strukna i den slut -

1 Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till
bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar
myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.

10 —Jo-ämbetet

146

Utredningens överväganden

liga instruktionstexten). Detta innebar enligt utredningen att under
JO :s tillsyn skulle falla — utöver arbetstagare som är anställda
av staten eller kommun — ledamöter av styrelser, verk, nämnder,
kommittéer eller andra sådana inrättningar som hör till staten eller
till kommun. — Av offentliga uppdragstagare skulle enligt punkt
2 under JO:s tillsyn stå de som är så nära knutna till den statliga
eller kommunala myndighetsorganisationen att de kan sägas vara
befattningshavare vid myndigheterna.

Enligt utredningen skulle JO:s tillsyn omfatta samtliga tjänstemän
och befattningshavare vid myndigheter foch inrättningar) av
aktuellt slag, således även de med lägre ställning och med helt
osjälvständig verksamhet. Utredningen, som alltså inte fann det
nödvändigt med en ”nedre gräns” för JO:s tillsyn, ansåg emellertid
att det i instruktionen skulle erinras om att JO ej borde ingripa
mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om
det ej påkallades av särskilda skäl. En sådan bestämmelse återfinns
också i instruktionens 8 §.

Enligt 2§ första stycket 3. omfattar JO:s tillsyn även ”annan
som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning,
såvitt avser denna hans verksamhet”. Utredningen anförde
i denna del bl.a. att under JO:s tillsyn borde stå var och en som
utövar offentlig myndighet oberoende av om vederbörande är
statligt eller kommunalt anställd och oberoende av om myndighetsutövningen
sker genom en traditionellt organiserad myndighet
eller genom ett enskilt rättssubjekt. Som exempel på funktionär
hos privaträttsligt subjekt, som kan omfattas av JO:s tillsyn
enligt punkt 3, angav JO-utredningen hos AB Svensk Bilprovning
anställda bilbesiktningsmän. Av dessa utförda myndighetsutövningsuppgifter
skulle falla under JO:s tillsyn. Däremot skulle
inte AB Svensk Bilprovning som sådant stå under JO:s tillsyn.

Beträffande den kommunala sektorn ansåg JO-utredningen att
JO i princip skulle ha tillsyn över hela kommunalförvaltningen,
dock med undantag för kommunfullmäktige och andra beslutande
kommunala församlingar och dess ledamöter. I anslutning till
sistnämnda undantag påpekade JO-utredningen att heltidsarbetande
kommunala förtroendemän som samtidigt är ledamöter av
fullmäktige, alltså flertalet kommunalråd och landstingsråd, bör
vara undantagna från JO:s tillsyn endast såvitt gäller sådana åtgärder
som de vidtar just i sin egenskap av fullmäktige.

Enligt 2 § tredje stycket omfattar ombudsmännens tillsyn inte
riksdagens ledamöter (punkt 1) och ledamöter av beslutande kommunala
församlingar (punkt 6). I utredningens förslag hade också
intagits undantag för riksdagen och sådana riksdagens organ, som
skall bestå av enbart riksdagsledamöter och som intimt hör samman
med riksdagsarbetet, samt kommunfullmäktige och andra
beslutande kommunala församlingar; med kommuner borde jämställas
landstingskommuner, kommunalförbund, församlingar
och kyrkliga samfälligheter, även om detta inte angavs i författningstexten.
KU ansåg emellertid — med hänvisning till det myndighetsbegrepp
som används i grundlagen, enligt vilket riksdagen
och andra beslutande församlingar inte är att hänföra till myndigheter
— att något undantag därvidlag inte behövde göras i lagtexten
; undantag borde dock stadgas beträffande ledamöterna i dessa
församlingar (KU 1975/76:22 s. 68). KU förutsatte vidare, att
vissa riksdagsorgan — liksom dittills varit fallet — skulle vara
undantagna från JO:s tillsyn, utan att detta uttryckligen angavs i
lagtexten, nämligen utskotten, talmannen, lönedelegationen,
krigsdelegationen, JO-delegationen samt riksdagens revisorer. Inte
heller sådana organ ansågs böra stå under JO :s tillsyn, för vilka

Utredningens överväganden 147

enligt 9:8 RO och särskilda föreskrifter, till vilka hänvisas i tilläggsbestämmelse
9.8.2 till RO, finns särskilda åtalsregler. Detta
gäller bl.a. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd och kammarsekreteraren2
(punkt 2) samt riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice
riksbankschefen (undantag har dock föreskrivits i visst hänseende),
riksbankens direktion, fullmäktige i riksgäldskontoret och
riksgäldsdirektören (punkt 3).

Vidare är enligt 2 § tredje stycket från JO:s tillsyn undantagna
regeringen och statsråd (punkt 4) och justitiekanslern (punkt 5),
varjämte det i paragrafens fjärde stycke anges att ombudsmännen
inte står under tillsyn av varandra. Enligt 1972 års JO-utredning
följde det av RF, att regeringen eller enskilt statsråd inte skulle stå
under tillsyn av JO; enligt 12:1 RF ankommer granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
på KU. I likhet med vad sedan gammalt gällde borde inte heller
JK stå under tillsyn av ombudsmännen. Beträffande frågan om
tillsyn av ombudsmännen påpekade utredningen att dess förslag
att en av ombudsmännen skulle vara chef i någon mån kunde
innebära ett avsteg från principen att ombudsmännen ej skulle stå
under tillsyn av varandra men att principen fortfarande borde
gälla som huvudregel.

Det kan anmärkas, att JO enligt 10 § instruktionen är skyldig att
väcka och utföra åtal som KU beslutat mot statsråd samt åtal som
riksdagsutskott beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller
dess organ. JO har således en åklagarroll även beträffande vissa
personer som eljest inte står under JO:s tillsyn.

I JO:s ämbetsberättelse lämnas varje år under ett särskilt avsnitt en
redogörelse för hur JO i vissa ärenden bedömt sin tillsynskompetens.
Hur många ärenden som JO årligen låter bli att ta upp till prövning
emedan de faller utanför hans kompetensområde kan inte med säkerhet
anges. Av ämbetsberättelserna för senare år framgår dock, att ca 100
ärenden årligen avvisats eller avgjorts utan särskild utredning emedan
de rört frågor utanför kompetensområdet eller innehållit oklara yrkanden.

I anslutning till den genomgång av JO:s tillsynskrets som gjorts härovan
vill utredningen till en början endast uttala följande.

När det gäller omfattningen av JO:s tillsyn över statliga och kommunala
myndigheter och befattningshavare finns enligt utredningen ingen
anledning att frångå de ståndpunkter som ligger till grund för den
nuvarande regleringen. Detsamma gäller beträffande de i instruktionen
angivna undantagen från tillsynen (2 § tredje stycket p. 1 —6).

I vissa frågor som rör tillsynskretsen vill utredningen anlägga en del
närmare synpunkter. Det gäller bl.a. JO:s tillsyn på det kommunala
området samt även tillsynen över sådan offentlig verksamhet som handhas
av organ utanför myndighetsområdet. Dessa och vissa andra frågor
tas upp i de närmast följande avsnitten.

2 De särskilda åtalsreglerna gäller inte anställda hos riksdagen och dess verk.
Undantag har dock gjorts beträffande kammarsekreteraren, som genom sina
funktioner i riksdagen intar en särställning bl.a. så till vida att han utses genom
val (9:1 RO).

148 Utredningens överväganden

8.2.3 Det kommunala området

Som tidigare nämnts erinras i 3 § andra stycket JO-instruktionen om att
JO vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skall beakta de former
i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 1972 års JO-utredning
anförde följande om bestämmelsen (SOU 1975:23 s. 157):

Enligt utredningens mening bör självklart även i fortsättningen
gälla att JO bör beakta den folkliga självstyrelsens villkor och ej
onödigt hämma den kommunala verksamheten. Saken synes så
uppenbar att ett särskilt instruktionsstadgande härom skulle kunna
undvaras. Genom att kommunfullmäktige uttryckligen är undantagna
från JO:s tillsyn kommer naturligtvis även sådana beslut
och andra åtgärder som kommunala nämnder eller tjänstemän
vidtar i enlighet med fullmäktiges direktiv — och som ej strider
mot lag eller annan författning — att gå fria från JO:s kritik. Om
däremot en kommunal nämnd eller en tjänsteman i annat fall
vidtar åtgärder som är till men för en enskild, t.ex. oriktigt tillämpar
ett beslut om kommunala avgifter, synes JO vara oförhindrad
att påtala detta. Eftersom det i samband med det nu pågående
utredningsarbetet inte, vare sig i direktiven eller eljest, har framställts
några önskemål om att de hittillsvarande principerna för
JO:s tillsyn över kommunalförvaltningen skall revideras, har utredningen
stannat för att det även i fortsättningen skall finnas en
bestämmelse i instruktionen om JO:s tillsyn över kommunalförvaltningen.
Vid utformningen av denna bestämmelse bör särskilt
beaktas att nya RF i sin inledande paragraf har ett stadgande om
kommunal självstyrelse.

Vid behandlingen i riksdagen av utredningens förslag påpekade KU
(KU 1975/76:22 s. 55), att kommunernas självständiga ställning var en
bärande princip i det svenska samhällssystemet och att det därför var en
självklarhet att JO i sin verksamhet skulle respektera den kommunala
självstyrelsens villkor. Enligt utskottet var dock väsentligt att en erinran
om detta fanns intagen i instruktionen — en sådan bestämmelse kunde
underlätta för JO att avvisa klagomål som berörde en fråga där enligt
JO:s bedömning det kommunala självstyrelseintresset hindrade honom
att ingripa.

1983 års JO-utredning ansluter sig till det nu redovisade synsättet och
vill därutöver tillägga följande.

Som tidigare nämnts är ledamöter av beslutande kommunala församlingar
undantagna från JO:s tillsyn (2 § tredje stycket p. 6 i instruktionen).
1 enlighet med principen om kommunal självstyrelse bör därmed
JO:s tillsyn normalt inte heller rikta in sig på de åtgärder som kommunala
nämnder och befattningshavare vidtar för verkställighet av församlingarnas
beslut eller eljest utför i enlighet med direktiv från församlingarnas
sida. Läget är emellertid ett annat så snart det är fråga om författningstillämpning,
särskilt när denna tar sikte på enskilda människor.
Den enskildes rättssäkerhetsintresse utgör motiv för att JO skall öva
tillsyn över att författningarna tillämpas riktigt oavsett om denna tilllämpning
anförtrotts kommunala nämnder eller tjänstemän eller lagts
på statliga organ.

1 takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de kommu -

Utredningens överväganden 149

nala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har ansvaret
för allt fler uppgifter lagts på kommunerna, både primärkommunerna
och landstingskommunerna.

Huvuddelen av den offentliga expansionen under de senaste decennierna
faller på kommunerna. Av uppgifter, hämtade ur kommunaldemokratiska
kommitténs betänkande Kommunalforskning
i Sverige (SOU 1983:15 s. 15), framgår att år 1960 16 % av det
totala antalet offentligt anställda var sysselsatta i den primärkommunala
sektorn och 11 % i den landstingskommunala, eller sammanlagt
27 %. Motsvarande siffror hade år 1980 ökat till 36 resp.
25 %, eller sammanlagt 61 %. Härvid har inte medräknats lärare,
som är kommunalt anställda men med statligt reglerade tjänster.

Ansvaret för en mångfald samhällsuppgifter, som direkt berör den enskilde,
har alltså kommit att åvila kommunerna, särskilt inom områdena
för socialvård, hälso- och sjukvård och undervisning. Sådan kommunal
verksamhet innefattar även myndighetsutövning, som vid fel eller försummelse
kan föranleda straffansvar för myndighetsmissbruk och
vårdslös myndighetsutövning samt disciplin- och skadeståndsansvar.
Inom kommunerna är det framför allt i de nämnder, som handhar
uppgifter enligt statlig speciallagstiftning, som sådan myndighetsutövning
förekommer; i de fakultativa nämnderna är det myndighetsutövande
inslaget mindre framträdande.

Den utveckling som sålunda ägt rum har också ökat betydelsen av
JO:s tillsyn på det kommunala området. JO:s verksamhet har emellertid
hittills varit till övervägande del inriktad på tillsyn inom det statliga
området. Ser man exempelvis på inspektionsverksamheten under de
senaste fem verksamhetsåren (1979/80 — 1983/84) finner man, att
75,3 % av inspektionerna avsett statliga myndigheter medan 19,4 % avsett
primärkommunala organ och 5,3 % gällt landstingskommunala organ
(jfr Tabell 2 under 4.4.1). Härmed kan jämföras, att ungefärligen
hälften av de ärenden som JO under samma period tagit upp i anledning
av sina inspektioner härrör från det kommunala området. Under de
senaste tre verksamhetsåren har dock skett en viss ökning av tillsynen på
det primärkommunala området. Denna ökning är främst att tillskriva
den mera ämnesinriktade inspektionsverksamhet som JO Sverne utövat
med sikte på socialtjänstområdet. Utredningen anser detta vara en riktig
utveckling. Enligt utredningens mening bör man fortsätta på den inslagna
vägen och ytterligare intensifiera tillsynen över sådana primärkommunala
och landstingskommunala organ som handhar uppgifter enligt
statlig speciallagstiftning. I linje med vad som anförs under 8.4.3 finns
anledning att låta en utökad tillsyn främst ta sig uttryck i sådan riktad
inspektions- och projektverksamhet som berörs där (se vidare i det avsnittet).

8.2.4 Enskilda organ

Under JO:s tillsyn står, som nämnts tidigare, även person som inte är
befattningshavare hos en myndighet men som innehar annan tjänst eller

150 Utredningens överväganden

uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans
verksamhet. Tillsynen omfattar således varje form av myndighetsutövning,
även när myndighetsutövningen anförtrotts t.ex. en person i
hans anställning hos ett samhällsägt företag eller eljest hos ett privaträttsligt
bildat rättssubjekt. Utredningen anser detta vara en riktig ordning.
I och för sig kunde ifrågasättas om inte tillsynen borde utvidgas när det
gäller sådana enskilda rättssubjekt som det nu är fråga om. Vissa allmänna
intressen finns som talar för att även t.ex. de samhällsägda företagen
förs in under JO:s tillsyn.

I linje med ett sådant synsätt ligger synpunkter som förts fram i ett
betänkande av kommunalföretagskommittén (Handlingsoffentlighet
utanför myndighetsområdet, SOU 1983:61). Kommittén
behandlade i betänkandet frågan om offentlighetsprincipens tilllämpning
hos vissa privaträttsliga organ som tillagts offentliga
förvaltningsuppgifter. Enligt kommittén var det viktigt att allmänheten
bereddes insyn såväl i privaträttsliga organ med statliga
uppgifter som i sådana aktiebolag och stiftelser vari kommun eller
landstingskommun ensam bestämde (liksom också i sådana aktiebolag,
stiftelser eller föreningar vilka bildats interkommunalt).
Enligt kommittén gick det inte att i generella termer ange den krets
av organ för vilka offentlighetsprincipen borde gälla. Härtill bidrog
varierande sekretessbehov hos skilda typer av organ. Möjligheten
att införa offentlighet — och därmed tillgång för den enskilde
till organets handlingar — måste bedömas för varje organ för
sig. På grund av det stora antalet organ som det rörde sig om hade
kommittén inte kunnat göra en fullständig genomgång under den
för kommittén bestämda utredningstiden. Kommittén hade därför
koncentrerat sig på enskilda organ med särskilt viktiga förvaltningsuppgifter,
nämligen sådana som innefattade myndighetsutövning.
Dessa återfanns i stort sett bara på det statliga området.
Kommittén föreslog en lag enligt vilken som allmänna handlingar,
i princip tillgängliga för envar, skulle bedömas, beträffande en
del organ samtliga handlingar hos organet och beträffande andra
organ de handlingar som hörde till viss verksamhet hos organet.
I lagförslaget räknades organen upp i ett 50-tal punkter. Vissa
sekretessregler föreslogs också. När det gäller sådana kommunala
och interkommunala företag som nämnts ovan föreslogs en annan
ordning: enligt särskilda regler i kommunallagstiftningen skulle
åligga kommunerna att bestämma om allmänheten skulle få del av
organens handlingar och, om så skulle vara fallet, tillse att organen
i fråga blev bundna av sådana bestämmelser — det skulle här
alltså bli fråga om en offentlighetsprincip av privaträttslig karaktär.

Kommunalföretagskommitténs förslag har sitt ursprung i iakttagelsen,
att de skilda instrument som skapats för att trygga rättssäkerheten i
offentlig verksamhet — offentlighetsprincipen, rätten att överklaga de
offentliga organens beslut, JO:s tillsyn, etc. — normalt kan användas
endast inom den traditionella förvaltningsorganisationen. I takt med att
offentliga funktioner i allt större utsträckning lagts på organ utanför
denna förvaltningsapparat växer också intresset av att tillskapa motsvarande
rättssäkerhetsinstrument med sikte på sådana organ.

Så har i och för sig skett på vissa punkter. Oriktig myndighetsutövning
kan beivras med straffrättsliga regler oavsett om myndighetsutövningen
lagts på tjänstemän hos myndigheter eller på befattningshavare hos

Utredningens överväganden 151

privaträttsligt bildade organ. JO:s tillsyn omfattar också, som nämnts,
all myndighetsutövning, var den än förekommer. Ytterligare ett steg tas
om offentlighetsprincipen införs hos enskilda organ på sätt som kommunalföretagskommittén
föreslagit. Som också redan nämnts kan frågan
resas om inte också JO:s tillsyn borde utvidgas till att mera generellt
omfatta sådana enskilda organ som det nu är fråga om.

En sådan utvidgning reser emellertid genast betydande gränsdragnings-
och andra problem. Till en början märkes att det här är fråga om
en stor mängd organ. Enbart på det statliga området finns över 1 200''
bolag som helt eller till en del ägs av staten eller av bolag vari staten äger
del. I närmare 1 000 av dessa företag äger staten mer än hälften av
aktierna. Företagen har i Sverige mellan 275 000 och 300 000 anställda.
Härtill kommer ett ej obetydligt antal statliga stiftelser och andra enskilda
organ med statliga uppgifter. På det primärkommunala och det
landstingskommunala området uppgår antalet företag till mellan 1 300
och 1 400. Att föra samtliga nu avsedda organ under JO:s tillsyn skulle
innebära en kraftig ökning av JO:s arbetsbörda. Några mera påtagliga
positiva effekter härvidlag skulle inte nås även om man begränsade
tillsynen ex.vis till att avse endast sådana organ vari det allmänna till
följd av aktieinnehav eller eljest har avgörande bestämmanderätt. Andra
begränsningsmetoder kunde i och för sig övervägas: intresset av att låta
JO öva tillsyn över vissa organ — t.ex. sådana som enbart ägnar sig åt ren
affärsverksamhet i konkurrens med privata företag — ter sig inte lika
starkt som när det gäller andra organ. Att i generella termer uttrycka en
gränsdragning med hänsyn till arten av de olika organens verksamhet ter
sig emellertid ogörligt. Tillsynsbehovet skulle behöva bedömas för varje
organ för sig, och man skulle hamna i samma problem som det vilket
mötte kommunalföretagskommittén. På det kommunala området tillstöter
ytterligare vissa problem. Bl.a. märkes att av de kommunala företagen
ett antal om 800—900 sysslar med fastighetsförvaltning vilket, om
JO fick tillsyn över dem, skulle kunna leda till en inte alldeles lämplig
ordning enligt vilken JO skulle kunna få att bedöma vad som kan
beskrivas som hyresgästers klagomål mot hyresvärd.

Mot bakgrund av de nu anförda omständigheterna har utredningen
stannat för att inte nu föreslå någon utvidgning av JO:s tillsyn på det
privaträttsligt reglerade området. Den tillsyn som JO redan för närvarande
utövar där — och som bör bestå — tar dock sikte på den mest
centrala förvaltningsuppgift som kan tilldelas enskilda organ, nämligen
uppgiften att utöva myndighet över medborgarna.

8.2.5 Tillsynen på vissa andra områden

8.2.5.1 Polisområdet

Under 7.4 har redogjorts för vissa av de förslag och synpunkter som
framförts i polisberedningens delbetänkande Anmälningar mot polis -

1 Samtliga siffror här och i det följande avser år 1982.

152 Utredningens överväganden

män (Ds Ju 1984:10) gällande handläggningen av anmälningar mot
polismän för obefogat våld.

Frågan om hur anmälningar mot polispersonal för brott eller
förseelser skall handläggas har tidigare behandlats i två statliga
utredningsbetänkanden (SOU 1975:20, Särskilda regler för handläggning
av anmälan mot polisman samt SOU 1979:71, Handläggningen
av anmälningar mot polispersonal). Utredningarna har
huvudsakligen syftat till att undanröja den misstro mot handläggningen
av anmälningar av aktuellt slag som ofta har kommit till
uttryck i den allmänna debatten. Misstron har angivits hänga
samman med att polisen fyller en primär funktion vid utredningen
av misstanke om brott även när det gäller anmälningar mot någon
i den egna organisationen. Betänkandena har i princip inte lett till
någon lagstiftning. Olika åtgärder har dock under senare år vidtagits
— främst gällande ändrade regler för behandlingen av sådana
anmälningar — vilka syftat till att få en handläggningsordning
som innebär att allmänhetens förtroende för polisväsendet upprätthålls
samtidigt som kraven på rättssäkerhet och objektivitet
tillgodoses. I slutet av år 1983 fick 1981 års polisberedning (Ju
1981:02) genom tilläggsdirektiv (dir. 1983:68) bl.a. i uppdrag att
ytterligare överväga frågan om handläggningen av anmälningar
mot polismän. Polisberedningen har behandlat frågan i det delbetänkande
som nämnts tidigare.

I polisberedningens betänkande tas, såvitt nu är av intresse, upp frågan
om förändringar bör göras av själva utredningsförfarandet beträffande
våldsanmälningar mot polismän. Efter att ha diskuterat olika uppslag
stannar polisberedningen för att förorda att JO får i uppgift att generellt
eftergranska samtliga utredningar som gjorts om våld av polisman samt
att JO övertar utredningen eller delar av den i sådana speciella fall där
han anser det vara påkallat (Ds Ju 1984:10 s. 12). Polisberedningen
framhåller att den inte bör framlägga konkreta förslag angående den roll
JO skulle få eftersom JO är en del av riksdagens kontrollmakt, men att
beredningen anser sig oförhindrad att lägga fram vissa synpunkter.
Enligt beredningen skulle det vara en fördel om JO bereddes möjlighet
att mera fortlöpande än för närvarande följa ärenden i vilka polispersonal
anmälts för obefogat våld. Det anges att man mycket väl kan tänka
sig en ordning innebärande att samtliga våldsanmälningar jämte övriga
handlingar översänds till JO samt att JO själv övertar utredningen eller
delar av denna i sådana speciella fall där han anser det vara påkallat. Det
framhålls vidare, att mycket skulle vara vunnet om JO-ämbetet hade
större praktisk möjlighet än för närvarande att hålla förhör i svårbedömda
eller särskilt uppmärksammade fall liksom att efterhandsgranska
samtliga utredningar som har gjorts i anledning av anmälan om obefogat
våld (a.a. s. 112).

Polisberedningens betänkande innehåller inte några närmare uppgifter
om förekomsten av anmälningar om polisvåld. Däremot finns uppgifter
om totala antalet anmälningar mot polismän. Under åren 1981 —

1983 uppgick dessa till 1 256, 1 081 resp. 1116. Det framgår att ungefär
1/3 av anmälningarna gällde Stockholms polisdistrikt samt att år 1982
nästan hälften av dessa sistnämnda anmälningar gällde polisvåld (172 av
353).

Utredningens överväganden 153

En anledning till att polisberedningen förordat att JO utför en generell
granskning av våldsanmälningarna är JO:s breda erfarenhet av polisverksamheten.

JO har under senare år handlagt mellan 350 och 400 klagoärenden/år
på polisområdet. Härtill kommer omkring 5—10 initiativärenden/år.
JO inspekterar varje år några polismyndigheter; under
det senaste verksamhetsåret (1983/84) skedde inspektion av
åtta sådana myndigheter. Under perioden 1976—1983/84 avgjorde
JO sammanlagt 3 011 ärenden på polisväsendets område. 1
ärendena meddelade JO sammanlagt fem åtalsbeslut mot polismän.
Dessa gällde misshandel (två fall), myndighetsmissbruk,
olaga frihetsberövande och vårdslös myndighetsutövning. Uppgift
om hur många av JO:s ärenden som innehåller påståenden om
obefogat polisvåld finns ej. Det bör — liksom skett i polisberedningens
betänkande — påpekas att åtskilliga av JO:s polisärenden
inte innehåller påståenden om någon form av tjänsteförseelse e.d.
Det kan t.ex. vara fråga om klagomål över att viss lagstiftning är
dålig, att vissa hjälpmedel som polisen använder sig av är tekniskt
bristfälliga, att viss skyltning är felaktig vilken skyltning inte
ankommer på polisen utan på gatukontoret, osv. Under senare
år har 60—70% av JO:s klagoärenden på polisområdet avgjorts
utan utredning eller efter s.k. liten utredning (jfr 4.3.2). Återstående
ärenden har — med undantag för de ärenden som överlämnats
till annan myndighet — avgjorts efter remissförfarande. Hos JO
finns två handläggare, som tidigare har tjänstgjort inom polisväsendet.
Dessa, vilka har omfattande erfarenhet av polisutredningar,
anlitas huvudsakligen för handläggning av polisärenden. De
gör inte så sällan egna utredningar och håller själva förhör. I
allmänhet hålls dessa förhör för att komplettera den utredning i ett
ärende, som föreligger efter sedvanligt remissförfarande. Sedan
början av 1970-talet har JO hämtat en av sina föredragande från
åklagarbanan för handläggning av åklagar- och polisärenden.

Polisberedningen har inte närmare utvecklat hur JO:s eftergranskning
och handläggning skulle tillgå. Som framgått ovan synes två huvudalternativ
vara aktuella, nämligen att JO kopplas in antingen så snart en
anmälan gjorts eller först sedan vederbörande myndigheter (polis/
åklagare) avslutat sin utredning. I bägge fallen har tydligen tanken varit
att JO skulle ges rätt att ensam bestämma när han önskade överta ett
ärende. Det sistnämnda ger JO-utredningen anledning framhålla att den
inte anser det — mot bakgrund av den ställning som JO har vid sidan av
den ordinarie myndighetsorganisationen — möjligt att låta JO inta överordnad
ställning gentemot ordinarie myndighetsorgan.

Innan utredningen tar upp den principiella frågan om det med hänsyn
till JO:s extraordinära ställning bör komma ifråga att tilldela JO en
särskild förvaltningsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld vill
utredningen framhålla följande. Även om man skulle inskränka sig till
att låta JO endast eftergranska själva anmälningarna med ev. tillhörande
handlingar skulle detta enligt utredningens mening innebära en omfattande
arbetsuppgift. Skulle JO själv överta utredningarna i ett icke
obetydligt antal ärenden och genom sin personal hålla olika förhör m.m.
skulle — bl.a. mot bakgrund av att JO-ämbetet har säte i Stockholm —
olika problem av praktisk natur uppkomma.

154 Utredningens överväganden

Polisberedningen har inte ansett något principiellt hinder föreligga
mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld.
Beredningen har därvid pekat på polisverksamhetens särskilda karaktär
och dess betydelse för medborgarna. Vidare har påpekats att det tidigare
förekommit att JO och dåvarande MO ålagts vissa uppgifter av fortlöpande
karaktär1. JO-utredningen vill för egen del anföra följande. Under

8.1 har utredningen framhållit vikten av att JO är ett extraordinärt organ.
Utredningen har vidare angivit att det av JO:s ställning som extraordinärt
organ vid sidan av myndighetsorganisationen också bör följa att
JO.s handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförs uppgifter
eller ärenden som omvandlar JO till en vanlig myndighet. Utredningen
anser inte att det finns skäl som motiverar att man avviker från det
synsättet när det gäller den nu diskuterade tillsynsuppgiften, oberoende
av om denna innebär att alla anmälningar skall gå till JO eller att
verkställda utredningar skall eftergranskas av JO. En tillsynsuppgift i
fråga om fall av påstått polisvåld är av principiellt annorlunda art än de
i det föregående omnämnda uppgifter av fortlöpande karaktär, vilka JO
och dåvarande MO tidigare haft. Det bör uppmärksammas att, för den
händelse JO skulle tillföras en uppgift av aktuellt slag, det skulle bli fråga
om en verksamhet vilken såsom förvaltningsuppgift hos JO inte blir
underkastad någon tillsyn.

8.2.5.2 ADB-området

1 utredningsdirektiven (KU 1982/83:7 s. 9) påpekas bl.a., att den fortgående
datoriseringen i samhället får betydelsefulla verkningar för myndigheternas
rättstillämpning och att riksdagens ombudsmän här har en
viktig roll när det gäller att följa den framtida rättsutvecklingen.

Som nämnts under 7.7 har i en av regeringen initierad rapport (IRIrapport
1983:8) den tanken framkastats, att JO skulle tilldelas en särskild
tillsynsfunktion på förevarande område. Frågor som berörs i rapporten
utreds för närvarande av data- och offentlighetskommittén (Ju 1984:06).

Utan att föregripa den kommitténs arbete, vill JO-utredningen dock
uttala följande. JO-institutionen är och bör vara ett extraordinärt organ,
vars huvuduppgift är att utöva tillsyn över att offentliga befattningshavare
efterlever lagar och andra författningar. JO har att beivra felaktig
författningstillämpning, oberoende av om denna beror på bristfälliga
ADB-rutiner eller annat. Om JO därutöver tillfördes en särskild tillsynsuppgift
på ADB-området, skulle detta sannolikt komma att ta i anspråk
en betydande del av hans resurser. Det skulle även kräva att JO-ämbetet
tillfördes teknisk expertis som ämbetet för närvarande saknar. Framför
allt skulle emellertid JO-institutionen såvitt gäller nu avsedd verksamhet
komma att i viss mening inta ställning som ett ordinärt myndighetsorgan

1 Polisberedningen synes åsyfta den granskning som JO och MO tidigare utförde
beträffande avskrifter av anhållningsliggare (s.k. ”fånglistor”) och arrestantkort.
Skyldigheten att insända sådana avskrifter upphörde, i fråga om anhållningsliggare
vid årsskiftet 1953/54 och i fråga om arrestantkort vid halvårsskiftet 1973.

Utredningens överväganden 155

med motsvarande begränsning av JO:s extraordinära ställning. Man
möter här alltså samma problem som berörts i närmast föregående
avsnitt där frågan gällde om JO borde tillföras en fortlöpande granskningsuppgift
på polisområdet. Det kan dessutom erinras om att det
redan finns ett särskilt tillsynsorgan rörande datafrågor, datainspektionen,
vilken myndighet ev. borde anförtros de kontrolluppgifter som det
nu är fråga om.

Mot bakgrund av det som nu anförts och då tillsynsfrågan på ADBområdet
synes böra övervägas i ett vidare perspektiv med sikte inte
enbart på JO-institutionens roll — sådana överväganden kan förväntas
ske genom data- och offentlighetskommittén — anser sig utredningen
inte böra ta upp frågan till vidare behandling i detta utredningssammanhang.

8.2.5.3 Invandrare

I utredningens direktiv anges att utredningen bör överväga frågan om
invandrarnas särskilda behov av insatser från JO:s sida med hänsyn till
deras speciella situation. Bakgrunden till direktiven på denna punkt
utgörs av, som framgått under 1.1, en motion (1981/82:1071), vari framfördes
önskemål om en särskild invandrarombudsman för invandrarfrågor.
1 motionen anfördes bl.a. följande. Det vore önskvärt att riksdagen
hade tillgång till en speciell ombudsman för invandrarfrågor. Argumenten
för detta sägs vara i det närmaste uppenbara ”eftersom invandrarnas
situation — speciellt under den första tiden i Sverige — är svår liksom
rätts- och förvaltningstillämpningarna svåra att kontrollera och följa av
lagstiftarna”. En speciell invandrarombudsman skulle ha att granska
domstolars och andra myndigheters verksamhet när det gäller invandrare
och utifrån sina erfarenheter föreslå riksdagen lämpliga åtgärder.
Invandrarombudsmannen skulle tillsättas för att i likhet med JO när det
gäller allmänna rätts- och förvaltningsfrågor följa invandrarpolitikens
tillämpning.

I yttranden över motionen av JO Wigelius och Statens invandrarverk
(se under 1.1) avstyrktes denna.

Enligt utredningens mening finns inte anledning att tillägga JO någon
särskild i författning utpekad tillsynsuppgift rörande invandrare. Inte
heller anser utredningen att JO — lika litet på detta område som på andra
områden under hans tillsyn — bör ges några särskilda direktiv om vad han
skall rikta in sin tillsyn på. Utredningen konstaterar för övrigt att de
uppgifter som enligt motionen skulle åvila den föreslagna invandrarombudsmannen
enligt gällande ordning redan ankommer på JO. Behovet
av en särskild invandrarombudsman kan därför ifrågasättas. Självfallet
är det angeläget att JO beträffande invandrare — liksom beträffande
andra utsatta grupper i samhället — är beredd att, så snart det är
påkallat, ingripa till deras hjälp med de medel som står till buds samt att
JO påtalar ev. brister i den lagstiftning som rör dem. Det finns naturligtvis
behov av olika åtgärder för att hjälpa invandrarna till rätta i deras
mellanhavanden med myndigheter m.m. Dessa insatser bör emellertid i

156 Utredningens överväganden

första hand göras av olika ordinarie organ i samhället. Även JO kan dock

— inom ramen för sin upplysnings- och rådgivningsverksamhet (se 8.5)

— vara behjälplig härmed.

8.3 Klagomålsprövningen m.m.

8.3.1 Allmänt

I direktiven för 1983 års JO-utredning (se närmare under 1.1) anges en
viktig fråga vara avvägningen mellan klagomålsprövningen och inspektionsverksamheten.
Där uttalas också, att det är möjligt att en viss
förskjutning av JO:s verksamhet till förmån för det senare arbetsfältet
bör komma till stånd. Enligt KU hade utvecklingen visat betydelsen av
JO:s insatser när det gäller granskningen av principiellt viktiga lagstiftningsområden;
det angavs också att justitieombudsmännen själva var
överens om att sådana uppgifter borde komma mera i förgrunden.
Samtidigt förklaras i direktiven, att KU med det som nu återgivits inte
velat säga att klagomålsprövningen är mindre betydelsefull; enligt KU
hörde tvärtom klagomålsprövningen till JO:s viktigaste uppgifter.

Utredningen har under 8.1 redovisat sin ståndpunkt i saken, som i allt
väsentligt överensstämmer med vad KU sålunda anfört. Denna ståndpunkt
utmynnar i att den projektverksamhet som inletts bör fortsätta och
intensifieras. Detta skall beröras ytterligare under 8.4. Såsom utredningen
också har framhållit bör emellertid klagomål inte avvisas endast
emedan JO skall hinna med annan verksamhet. Utredningen har under

8.1 redovisat ståndpunkten att JO visserligen bör i princip vara fri att
välja vad som skall tas upp till närmare granskning och vad tillsynen
skall inriktas på. På de skäl som anförts där är enligt utredningens
mening oundvikligt att JO tillerkännes sådan frihet. Denna principiella
frihet bör emellertid utnyttjas med stor försiktighet när det gäller klagomålsprövningen.
För de enskilda är av största betydelse att vägen till JO
står öppen.

I JO:s nuvarande praxis förekommer emellertid inte heller, att klagomål
avvisas av sådana skäl som berörts nu. JO prövar i princip varje
klagomål, mer eller mindre ingående beroende på sakens natur. När
prövning uteblir från JO:s sida är det endast i sådana fall där JO anser
sig böra överlämna klagomålen till annan myndighet för dess prövning
eller där prövning redan pågår hos ordinarie besvärsinstans eller där
ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande står öppna för den klagande
eller slutligen där JO tillämpar regeln i 20 § första stycket i JOinstruktionen
om att JO normalt inte bör ta upp till utredning förhållanden
som ligger mer än två år tillbaka i tiden. Till dessa fall kommer
givetvis också de fall där JO över huvud taget inte är behörig att pröva
klagomålen emedan de avser organ eller personer som inte står under
hans tillsyn. En annan sak är att den prövning JO gör i åtskilliga fall kan
bli summarisk utan någon särskild utredning. Detta beror dock då på

Utredningens överväganden 157

t.ex. att klagomålet uppenbart är utan fog eller att det eljest är helt klart
att fortsatt utredning skulle bli utan betydelse.

JO tillämpar alltså en generös praxis när det gäller klagomålsprövningen.
Enligt utredningens mening är det i hög grad önskvärt att denna
praxis består.

Frågan om den omfattning i vilken JO bör ägna sig åt klagomålsprövning
hänger dock ytterst samman med frågan om vilka resurser som bör
stå till JO:s förfogande. JO:s tillsyn tar sig även uttryck i inspektions- och
projektverksamhet och som redan framhållits anser utredningen att den
verksamheten bör intensifieras så långt den avser sådana bredare undersökningar
som nämnts under 8.1. JO bör alltså ha resurser till sitt förfogande
som medger tillräckliga insatser på samtliga nu angivna verksamhetsområden.
En övre gräns för resurser måste dock finnas; JO-ämbetet
kan inte tillåtas en obegränsad tillväxt. Mot denna bakgrund finns
anledning att något beröra den hittillsvarande utvecklingen av antalet
klagomålsärenden och hur utvecklingen kan tänkas gestalta sig framöver.

Under lång tid efter JO-ämbetets tillkomst år 1809 utövade JO sin
verksamhet främst genom egna initiativ. Klagomål och framställningar
från enskilda förekom visserligen, men i ganska blygsam omfattning.
Efter hand förändrades emellertid läget och i dag är klagomålsprövningen
den största av JO:s arbetsuppgifter. Ser man till utvecklingen från
1920-talet och framåt kan man iaktta att det årliga antalet klagomål och
framställningar1 ända in på 1950-talet stannade vid ca 500 eller något
därutöver (om man bortser från en kraftig men tillfällig ökning under
åren för andra världskriget, med ett maximum ett år av ca 2 000). Från
mitten av 1950-talet ökade emellertid antalet med en särskilt kraftig
stegring i slutet av 1960- och början av 1970-talen. År 1971 passerade
antalet för första gången 3 000. Under 1970-talet skedde dock en utjämning
och perioden fr.o.m. år 1972 t.o.m verksamhetsåret 1978/79 uppvisar
ett årligt genomsnitt av inte fullt 3 100 klagoärenden. Fr.o.m. verksamhetsåret
1979/80 har återigen skett en viss ökning med en topp
1982/83 av 3 688 klagoärenden. 1983/84 redovisas återigen en nedgång
av antalet till 3 397 eller en lägre siffra än de tre närmast föregående
verksamhetsåren (se närmare Tabell I under 4.3.1).

Utvecklingen under 1970- och 1980-talen har alltså inte blivit vad man
ev. kunde ha anledning räkna med mot bakgrund av den kraftiga klagomålsökningen
under tiden närmast dessförinnan. Det var mot bakgrund
av bl.a. den befarade ökningen som 1972 års JO-utredning hade att
överväga åtgärder för att komma till rätta med JO:s arbetsbörda. Den
utredningen sökte därvid bedöma vad som orsakade klagomålsökningen.
Någon entydig förklaring fann man inte möjligt att ange, utan
orsaken fick spåras i en lång rad samverkande faktorer. Man pekade
givetvis på tillväxten av den offentliga verksamheten men också på
sådana omständigheter som en ökad kännedom om JO hos allmänheten

1 I det följande avses härmed det totala antalet klagomål och framställningar hos
såväl JO som MO såvitt avser tiden fram till mars 1968 då MO-ämbetet avskaffades.

158 Utredningens överväganden

till följd av en intensiv massmediabevakning, en förbättrad skolutbildning
och en mer samhällskritisk, mindre auktoritetspräglad inställning
till myndigheter och förvaltning (se SOU 1975:23 s. 99 ff. och s. 277 f.).
När det gäller den offentliga sektorns tillväxt kan för övrigt iakttas, att
antalet offentligt anställda2 ökade från 1,11 milj. år 1972 till 1,59 milj. år
1983 eller med ca 40%, medan antalet klagomål — 3 187 år 1972 och
3 688 1982/83 — uppvisade en ökning under samma tid med endast ca
15%.

Mot bakgrund av utvecklingen hittills finns i och för sig anledning att
räkna med en fortsatt ökning i framtiden av klagomålsfrekvensen, om
man nämligen ser saken på längre sikt. Det är dock inte möjligt att sia om
storleken av en sådan ökning. Inte heller finns hållpunkter för att bedöma
om en framtida ökning kommer att ske kontinuerligt eller mera så att
säga ryckvis — för en mera ojämn utveckling talar möjligen de siffror
som redovisats förtiden från 1970-talets början fram till nu. Utvecklingen
under den sistnämnda perioden ger dock för närvarande inte anledning
till att rekommendera någon ändring i JO:s tidigare nämnda,
generösa praxis när det gäller klagomålsprövningen eller att överväga
några lagregler i syfte att begränsa denna prövning.

Som framgått tidigare (2.2) medförde 1967 års JO-reform att man i
instruktionen för JO tog in en bestämmelse enligt vilken JO borde lämna
klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt var av
ringa betydelse att saken prövades. 1972 års JO-utredning ansåg att
bestämmelsen var något snävt utformad och föreslog en ny lydelse enligt
vilken JO borde avskriva klagoärenden från handläggning om JO fann
det vara av mindre vikt att saken utreddes (3.1). Förslaget om en sådan
generalklausul följdes dock inte av riksdagen, som i stället tog bort den
tidigare klausulen ur instruktionen. KU anförde följande i saken (KU
1975/76:22 s. 52):

Utskottet vill erinra om att i samband med 1967 års reform framhölls
att någon generell skyldighet för JO att pröva inkomna
ärenden inte förelåg. Någon sådan bestämmelse är enligt utskottets
mening inte heller påkallad. Den frågan kan då ställas om det
är nödvändigt att instruktionen innehåller bestämmelser om att
JO under vissa omständigheter skall underlåta att pröva en anmälan
från enskild. Utskottet anser det tvivelaktigt om en sådan
bestämmelse är av något värde. Det bör framhållas att i ett organ
av så utpräglad förtroendekaraktär som JO-ämbetet förefaller det
mer ändamålsenligt att helt överlämna sådana bedömningsfrågor
som om ett ärende skall upptas till prövning eller ej till JO:s eget
avgörande. Den avvägning av motstående intressen som här måste
ske är enligt utskottets mening inte ägnad att lösas med formella
bestämmelser. Det anförda leder till att någon generalklausul av
berört slag inte bör införas i instruktionen.

1983 års JO-utredning kan helt instämma i KU:s uttalande.

På förslag av 1972 års JO-utredning infördes i JO-instruktionen däremot
den tidigare nämnda s.k. tvåårsregeln (se under 3.3) enligt vilken
JO inte bör till utredning ta upp förhållanden, som ligger mer än två år
tillbaka i tiden, om det inte är väsentligt från allmän synpunkt att saken

2 Härmed avses anställda hos staten, landstingen och primärkommunerna.

Utredningens överväganden

159

utreds. Förslaget motiverades av intresset att komma till rätta med JO:s
arbetsbörda. Själva tidsregeln i bestämmelsen hänger samman med ämbetsansvarsreformen
och dess nya regler om ansvar i offentlig tjänst av
innebörd bl.a. att disciplinpåföljd enligt LOA inte kan åläggas arbetstagare
efter en tvåårsperiod och att preskriptionstiden för brottet vårdslös
myndighetsutövning satts till två år.

Enligt 1983 års JO-utredning bör en motsvarighet till tvåårsregeln
finnas i JO-instruktionen även framöver. Utredningen vill dock inte
främst se regeln som ett medel att minska JO:s arbetsbörda — i det
hänseendet torde regeln för övrigt ha haft endast marginell betydelse.
Tonvikt bör i stället läggas vid att regeln ger en anvisning om att JO
normalt inte bör pröva om en förseelse blivit begången när det till följd
av preskription inte längre är möjligt för JO att ingripa med påföljdsåtgärder
mot den som ev. felat. Som 1972 års JO-utredning framhöll torde
det dessutom beträffande påstådda fel som är mer än två år gamla ofta
inte vara möjligt att åstadkomma en tillförlitlig utredning och inte heller
finnas ett lika påtagligt behov av en kontroll från JO:s sida som när det
gäller mer aktuella fel (SOU 1975:23 s. 103). JO bör dock ha fria händer
att pröva även preskriberade fel om JO finner att en sådan prövning är
påkallad från allmän synpunkt, t.ex. emedan felet är av sådan art att det
bör ge anledning till vägledande uttalanden från JO:s sida. Givetvis är
regeln ej avsedd att hindra prövning av ifrågasatt äldre brottslighet som
ej är preskriberad. — Under 8.3.2 vill utredningen återkomma till frågan
om den närmare utformningen av tvåårsregeln.

Omfattningen av JO:s klagomålsprövning påverkas givetvis av åtskilliga
andra faktorer.

Genom 1967 års JO-reform infördes i JO-instruktionen en regel om
rätt för JO att överlämna klagomål till annan myndighet — dock ej JK
— för handläggning där. Genom 1975 års reform öppnades möjlighet för
JO att efter överenskommelse med JK överlämna klagomål även till
denne. Enligt utredningens mening bör rätten att överlämna klagomål
utnyttjas där det är möjligt. Saken skall beröras ytterligare under 8.3.4.

Under 8.1 har uttalats, att JO inte bör göra uttalanden om rättstillämpningsfrågor
i ett ärende, som redan tagits upp av ordinarie myndighet,
innan ärendet slutligt avgjorts i ordinarie besvärsväg. Enligt sin praxis
tar JO inte heller upp klagomål till prövning när klaganden ännu har
kvar sina ordinarie besvärsmöjligheter. Inte heller brukar JO pröva
klagomål som anförs hos JO samtidigt som den klagande besvärar sig
hos ordinarie instans. Denna praxis bör bestå. Någon lagregel om avvisning
i nu avsedda fall anser utredningen inte erforderlig. Det kan för
övrigt tänkas fall, där uppenbara olagligheter från en myndighets sida
kan motivera undantag från nämnda praxis. — När JO låter bli att pröva
ett klagomål emedan klaganden fortfarande har sin besvärsrätt kvar, bör
JO dock givetvis, när det finns anledning till det, göra den klagande
uppmärksam på denna rätt och påpeka hur den klagande skall förfara
för att utnyttja sin rätt. Vad som anförts i det föregående har tagit sikte
på klagomål innehållande påståenden om felaktig rättstillämpning i
materiellt hänseende. Innehåller klagomål påståenden om processuella
fel, felaktigt uppträdande el. likn. i ett ärende är utrymmet för ett ingri -

160 Utredningens överväganden

pande från JO:s sida i allmänhet större, trots att ärendet är under
prövning hos ordinarie myndighet eller efter besvär kan komma under
prövning av sådan myndighet.

En särskild fråga är om JO bör vara restriktiv när det gäller klagomål
från personer som utan att utnyttja sin besvärsrätt låtit besvärstiden löpa
ut och i stället vänt sig till JO. Under 8.1 har framhållits vikten av att se
JO som ett extraordinärt organ. Där har också sagts, att det bör ankomma
på JO att ingripa först när de ordinarie vägarna för den enskilde att
komma till sin rätt inte längre kan utnyttjas. Det kunde då ev. göras
gällande, att den enskilde, som inte sökt utnyttja dessa vägar, inte heller
borde kunna vända sig till JO. Den principiella ståndpunkten i 8.1 får
emellertid inte hårdras. Säkerligen är det i många fall så, att det är
personer med sociala problem eller andra svårigheter som försitter sina
ordinarie besvärsmöjligheter. Den omständigheten att en person själv
stängt de ordinarie vägarna att komma till sin rätt bör över huvud taget
inte vara skäl för JO att ej ingripa i fall när orätt verkligen begåtts. JO:s
praxis är inte heller sådan. Utredningens ståndpunkt är alltså, att JO:s
på denna punkt generösa praxis bör bestå och att någon avvisningsregel
ej bör ställas upp (ang. motsvarande synsätt hos 1972 års JO-utredning,
se SOU 1975:23 s. 104).

1972 års JO-utredning övervägde att ställa upp en föreskrift om avvisning
av klagomål hos JO från den som ej har personligt intresse i saken.
Utredningen avvisade dock den tanken, bl.a. med hänsyn till svårigheten
att dra en gräns mellan den som personligen är berörd och den som är
så litet berörd att hans klagomål ej framstår som värt att pröva. Utredningen
påpekade också, att många klagomål av icke-parter avser väsentliga
samhällsfrågor, som kan vara väl värda en undersökning från JO:s
sida(a.a. s. 105). 1983 års JO-utredning intar samma ståndpunkt som den
föregående utredningen.

17 § första stycket JO-instruktionen innehåller vissa bestämmelser om
hur ett klagomål bör vara utformat och vad det bör innehålla. Såsom
framhölls när lagrummet tillkom är bestämmelserna endast att se som en
rekommendation om vad en klagande bör iaktta. Inte heller enligt utredningens
mening bör det ställas upp några formella krav på klagomålen.
Brister klaganden i något sådant hänseende som avses i 17 § bör det inte
föra med sig att hans klagomål avvisas — det är inte den vägen man bör
gä om syftet enbart är att minska JO:s arbetsbörda. Ev. oklarheter i ett ,
anfört klagomål bör i stället undanröjas genom att kontakter tas med den
klagande från JO:s sida. Det är också så JO förfar i praxis.

Av betydelse för omfattningen av JO :s klagomålsprövning är slutligen
också själva tillvägagångssättet vid handläggningen av klagoärenden
och utformningen av beslut i sådana ärenden. Till detta återkommer
utredningen under 8.3.5.

8.3.2 Tvåårsregeln

I närmast föregående avsnitt har berörts regeln i 20 § första stycket
JO-instruktionen om att JO inte bör ta upp till utredning förhållanden

Utredningens överväganden 161

som ligger mer än två år tillbaka i tiden om det ej är från allmän synpunkt
väsentligt att saken utreds. I och för sig skulle behovet av en sådan regel
ev. kunna ifrågasättas. Det synsätt regeln speglar skulle i stället kunna ta
sig uttryck endast i en av JO tillämpad praxis. Under 8.1 har utredningen
också uttalat ståndpunkten, att JO bör ha i princip fria händer när det
gäller att välja vad som skall tas upp till prövning och vad tillsynen skall
riktas in på. Denna ståndpunkt utesluter emellertid givetvis ej att riksdagen
genom en lagregel ger en anvisning om att JO normalt inte bör
pröva vissa äldre förseelser. Under 8.3.1 har utredningen också uttalat,
att en sådan anvisning bör finnas i JO-instruktionen även framöver. Till
de motiv för regeln som anförts där kan fogas, att det stundom kan av
både praktiska och psykologiska skäl vara ändamålsenligt att JO i ett
beslut kan hänvisa till en uttrycklig regel i stället för att endast kunna
åberopa t.ex. en i JO:s tidigare praxis framvuxen ståndpunkt.

När det gäller regelns utformning saknas anledning att göra ändring
i själva tidsbestämningen i regeln. Däremot kunde möjligen övervägas
en annan formulering än den som använts för att uttrycka undantag från
huvudregeln att JO ej bör pröva äldre förhållanden, nämligen ”om det
ej är från allmän synpunkt väsentligt att saken utredes”. JO Nilsson har
som sin mening uttalat att det citerade uttrycket är olyckligt formulerat;
enligt Nilsson har det retat många i det att de flesta klagande anser att
just deras ärende är särskilt väsentligt. Utan att åsyfta någon ändring i
sak kunde övervägas att ersätta uttrycket med ”om ej särskilda skäl
föreligger”. JO skulle då mot bakgrund av de skäl och omständigheter
som en klagande anfört kunna i beslut uttala, att dessa ej är sådana som
avses i regeln och att sådana skäl inte heller eljest föreligger. I 25 § i
förslaget till ny JO-instruktion har sistnämnda uttryckssätt använts.

Det kan tilläggas att samma uttryckssätt användes av 1963 års
JO-utredning när den föreslog en långtgående — och av riksdagen
ej godtagen — regel av innehåll att klagomål som anfördes senare
än ett år efter det att det påtalade förhållandet inträffat eller
upphört, skulle tas upp till prövning ”endast om särskilda skäl
därför föreligga”.

8.3.3 Skadeståndsutredning

I 20 § andra stycket JO-instruktionen återfinns stadgande att JO äger
verkställa utredning rörande ett preskriberat brott om fråga angående
enskilt anspråk med anledning av detta uppkommer eller det från allmän
synpunkt är väsentligt att saken utreds.

En föregångare till stadgandet återfanns i 1957 års instruktion för
JO och MO. Dessförinnan hade JO tillämpat den praxis att han
bistått den enskilde med utredning i saken, endast i fall då den mot
vilken talan riktats hade forum i överrätt. Om anspråket gällde
någon som hade att svara i underrätt, fick den enskilde klara sig
utan sådant bistånd av JO. Denna olikhet hade bakgrund i en
rättegångsföreskrift, 22:8 RB. Enligt allmänna regler var en målsägande
oförhindrad att själv föra talan om enskilt anspråk i
anledning av ämbetsbrott, för vilket åtal skulle ske vid underrätt.

11 - Jo-ämbetet

162 Utredningens överväganden

Skulle däremot åtal för sådant brott upptas omedelbart av högre
rätt, hade målsäganden enligt 22:8 RB inte rätt att väcka talan om
enskilt anspråk i anledning av brottet för det fall inte åtal därför
ägde rum eller hans talan biträddes av åklagaren. I 1957 års
instruktion togs in ett stadgande, enligt vilket ombudsman var
skyldig att — trots brottspreskription — biträda med utredning
om ämbetsbrott eller annat brott, varigenom ämbetsman åsidosatt
sin tjänsteplikt, om fråga uppkom om ett enskilt anspråk i anledning
av brottet. Sådan skyldighet förelåg emellertid inte, om anspråket
skulle tas upp av underrätt och det måste anses vara av
ringa betydelse för den som framställt anspråket att hans talan
prövades. Utredningsskyldighet föreskrevs alltså inte för alla förekommande
fall, som skulle komma att prövas i underrätt. Som
exempel på omständigheter, som skulle kunna medföra att utredning
underläts, angavs i ett av de betänkanden som föregick 1957
års reform (SOU 1955:50 s. 106) bl.a. följande. Om saken var
uppenbart ogrundad eller om den påstådda skadan framstod som
obetydlig, behövde JO inte föranstalta om utredning. Även övergreppets
art kunde göra en utredning mindre angelägen. 1 1967 års
instruktion omformulerades stadgandet och erhöll följande innebörd.
1 fall av enskilt anspråk i anledning av ämbetsbrott, skulle
ombudsman äga verkställa utredning om brottet, trots inträdd
preskription. Sådan utredning angavs böra verkställas i ärenden
som avsåg tjänstemän med forum i överrätt, dvs. sådana fall där
målsäganden enligt 22:8 RB inte fick föra talan om det enskilda
anspråket om inte hans talan biträddes av åklagare.

När motsvarande bestämmelse togs in i 1975 års instruktion ströks den
särskilda regeln om utredning i fall enligt 22:8 RB. Motivet härför var att
en enskild numera, enligt skadeståndslagen, kan i stor utsträckning yrka
skadestånd direkt av det allmänna i stället för att behöva vända sig mot
den befattningshavare som felat. För övrigt kan tilläggas, att den begränsning
i den enskildes talerätt, som tidigare följde av 22:8 RB, numera
i allt väsentligt blivit upphävd genom lagändring som trädde i kraft
den I januari 1982 (SFS 1981:1312).

Utredningen anser det tveksamt om JO-instruktionen bör uppta en
sådan regel som nu diskuteras. De ursprungliga motiven för en särregel
beträffande skadeståndsutredning saknar i dag bärkraft. När JO tar upp
en preskriberad gärning till prövning bör det inte i första hand ske
emedan gärningen föranlett skada utan på grund av gärningens allvarliga
natur från allmän rättssäkerhetssynpunkt, därvid förekommande
skada givetvis kan ytterligare belysa allvaret hos gärningen. Ett annat
synsätt skulle kunna leda till att JO mera uppträder som ett biträde åt den
enskilde i dennes enskilda rättsliga angelägenheter än som en garant för
allmänna rättssäkerhetsintressen. Det kan för övrigt framhållas, att särregeln
i praktiken kommit att tillämpas endast i något sällsynt undantagsfall.

Uppgiften att genom åtal beivra brott ankommer i första hand på de
allmänna åklagarna. Sker förundersökning genom deras försorg kan
denna utnyttjas av en målsägande som underlag för ett skadeståndsanspråk.
Har förundersökning ej ägt rum emedan det är fråga om ett
preskriberat brott saknar målsäganden denna möjlighet. 1 en sådan
situation har målsäganden givetvis ofta behov av utredningsbiträde.
Enbart detta behov bör emellertid, mot bakgrund av vad som anförts

Utredningens överväganden 163

tidigare, inte utgöra skäl för att lägga en biträdesuppgift på det extraordinära
organ som JO utgör.

Med det som nu sagts har avsikten dock inte varit att ange ett undantagslöst
hinder för JO att hjälpa enskilda genom att utreda preskriberade
brott. Särskilda skäl för en sådan utredning kan självklart föreligga med
hänsyn ex.vis till skadans art eller omfattning eller gärningens allvarliga
natur i övrigt. Vad utredningen önskat uttrycka är endast, att särregeln
i 20 § andra stycket rörande skadeståndsutredning bör kunna utgå. På de
fall som nu avses bör i stället regeln i 20 § första stycket, med den i
föregående avsnitt föreslagna lydelsen, kunna tillämpas.

Utgår den nämnda särregeln ur 20 § andra stycket torde även återstoden
av stycket kunna upphävas. Denna återstod anger, att JO äger utreda
preskriberade brott när det är från allmän synpunkt väsentligt att saken
utreds. Även detta fall täcks av den föreslagna bestämmelsen i paragrafens
första stycke.

I utredningens lagförslag (se 25 § i författningsförslag 2) har följaktligen
endast sistnämnda bestämmelse tagits med.

8.3.4 Överlämnande

Enligt huvudregeln i 18 § JO-instruktionen får JO överlämna klagomål
till annan myndighet för handläggning, om fråga som väckts genom
klagomålet är av sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och
prövas av den andra myndigheten och denna inte tidigare prövat saken.
Som nämnts under 8.3.1 infördes motsvarande bestämmelse redan i 1967
års JO-instruktion.

1972 års JO-utredning lade tonvikt vid att ett sätt för JO att begränsa
prövningen av klagomål var att överlämna dem till annan myndighet för
utredning och prövning. Enligt den utredningens bedömning utnyttjade
JO ej i full utsträckning den möjlighet som JO-instruktionen gav. Överlämnande
skedde mest av ärenden som rörde kriminalvård, sjukvård
och åklagarväsendet. Utredningen ansåg att man i större utsträckning,
särskilt inom andra förvaltningsområden än de nämnda, borde söka
utnyttja denna möjlighet när det gällde klagomål som var alltför väsentliga
för att avskrivas omedelbart men som helst inte borde föranleda en
JO-utredning. Klara avskrivningsfall borde dock, påpekade utredningen,
inte överlämnas till annan myndighet eftersom man därigenom
ådrog den onödigt arbete (SOU 1975:23 s. 109).

Vid sin behandling av 1972 års JO-utrednings betänkande uttalade
KU (KU 1975/76:22 s. 52):

Utredningens förslag att ombudsmännen i större utsträckning än
nu sker skall utnyttja möjligheten att överlämna anmälningar till
annan myndighet för utredning och prövning har mottagits positivt
av de flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan. Även
utskottet anser att utredningens förslag på denna punkt är lämpligt.
Genom att statsförvaltningen i huvudsak är uppbyggd med
centrala, regionala och lokala förvaltningsmyndigheter har i allmänhet
den centrala förvaltningsmyndigheten tillsyn över hela
verksamheten inom sitt förvaltningsområde. Den regionala myn -

164 Utredningens överväganden

digheten har motsvarande uppgift i förhållande till underlydande
statliga eller kommunala organ.

Det är vidare med hänsyn till JO-ämbetets extraordinära karaktär
väsentligt att de ordinarie tillsynsorganen i första hand utnyttjas
för nu berörd klagomålsprövning. Liksom utredningen vill
utskottet emellertid understryka vikten av att de ordinarie tillsynsorganen
inte åsamkas onödigt arbete genom att uppenbara avskrivningsfall
överlämnas.

1983 års JO-utredning ansluter sig till vad KU sålunda anförde och vill
endast tillägga följande.

Under åren 1969—1975 överlämnade JO till annan myndighet ca 4 %
av klagoärendena (se under 4.3.1). Det var mot den bakgrunden de nyss
citerade uttalandena gjordes. Under perioden 1976/77—1983/84, dvs.
efter 1975 års JO-reform, överlämnades emellertid endast ca 2% av
klagoärendena. Utvecklingen har alltså gått i motsatt riktning mot vad
man tänkte sig i samband med reformen. Orsakerna till denna utveckling
är svåra att ange. Ett skäl skulle kunna vara, att möjligheterna till
överlämnande med hänsyn till ärendenas natur varit mera begränsade
än man föreställt sig skulle bli fallet. Utredningen vill för sin del endast
framhålla det angelägna i att JO utnyttjar den möjlighet till överlämnande
som finns så snart det är fråga om klagomål som lämpligen kan
handläggas av annan myndighet.

1 JO:s ämbetsberättelse 1981/82 anges att 35 ärenden, som enligt JO:s
bedömning syntes röra enkla eller klara försummelser från taxeringsfunktionärers
sida, överlämnats till skattechefen i respektive län för
utredning och prövning. Den nya rutin som JO därmed införde (närmare
motiverad i ämbetsberättelsen s. 15) finnér utredningen praktisk och
ändamålsenlig. Där så finnes lämpligt bör den användas även framöver
både på taxeringsområdet och på andra områden1.

Ett särskilt fall där överlämnande bör övervägas är när en ifrågasatt
tjänsteförseelse av en offentlig arbetstagare inte alls eller endast i ringa
grad rör någon enskilds intresse och där det därför finns anledning att
behandla förseelsen inom ramen för det offentliga arbetsgivar-arbetstagarförhållandet.
1 sådant fall bör JO normalt — och utan egen anmälan
— överlämna klagoärendet till den myndighet som har att pröva om
påföljdsförfarande skall inledas eller ej (till saken återkommes under
8.6.6.4).

Vidare ter sig naturligt att JO till allmän åklagare överlämnar anmälningar
till JO om brott i tjänsten när fråga är om allmänna brott — t.ex.
misshandel eller förskingring — och en utredning i saken skulle ta en
betydande del av JO:s resurser i anspråk. Till frågor i övrigt om JO:s
utnyttjande av polisens och de allmänna åklagarnas resurser för förundersökning
återkommer utredningen under 8.6.5.1. Där skall också
beröras frågan om möjlighet att från allmän åklagare till JO föra över
ärende som JO lämpligen bör handlägga.

I detta sammanhang skall även tas upp en särskild fråga, nämligen om

1 Att det är lämpligt att JO följer upp vad som sker i ett sålunda överlämnat
ärende, se under 8.7.1.

Utredningens överväganden 165

möjlighet för JO att överlämna klagomål mot advokat till Sveriges
advokatsamfund. Frågan aktualiseras av att under JO:s tillsyn står dels
de advokater som är anställda hos allmänna advokatbyråer — dessa
byråer är ju att se som statliga myndigheter — dels de privatpraktiserande
advokaterna nämligen så långt dessa senare utövar myndighet, vilket
kan vara fallet när de fattar beslut enligt rättshjälpslagen.

Enligt stadgarna för samfundet gäller för närvarande följande.
Görs hos samfundet anmälan mot en advokat tar samfundets
styrelse upp ärendet. Finner styrelsen att disciplinärt ingripande
inte är påkallat äger styrelsen avgöra ärendet. I annat fall skall
styrelsen hänskjuta ärendet till samfundets disciplinnämnd som
då har att besluta i disciplinfrågan. Har styrelsen inte funnit anledning
att hänskjuta ett ärende till disciplinnämnden, har JK rätt att
inom viss tid hos nämnden påkalla åtgärd mot advokaten. Enligt
8:8 RB har JK också rätt att i högsta domstolen föra talan mot
beslut av disciplinnämnden.

Vad saken nu gäller är inte att ge JO samma befogenheter som enligt det
nyss återgivna tilldelats JK. Däremot ter sig ändamålsenligt att JO tillägges
rätt att till samfundet överlämna sådana klagomål mot advokat, vilka
rör försummelser inom det område som faller under JO:s tillsyn. Bestämmelse
härom har tagits med i 23 § andra stycket i utredningens
förslag till ny JO-instruktion.

Beträffande slutligen möjligheten för JO att överlämna klagomål till
JK finns enligt utredningens mening inte anledning att ändra nuvarande
ordning enligt vilken sådant överlämnande kan äga rum endast efter
överenskommelse.

8.3.5 Handläggningen av klagoärenden. Beslutens
utformning

Under 4.3.2 har skildrats den nuvarande gången hos JO av ett klagoärendes
handläggning, från det ärendet kommer in till JO fram till dess att
beslut fattas och expedieras. Utredningen saknar anledning att ifrågasätta
den praxis som tillämpas. Den ter sig både praktisk och ändamålsenlig.
För övrigt bör frågor om lämplig handläggningsgång i första hand
ankomma på JO-ämbetet att bedöma med utgångspunkt i ämbetets
organisation och resurser.

Under 8.9 kommer utredningen att diskutera vissa organisationsfrågor.
Lösningen av dessa — t.ex. när det gäller spörsmål om delegation av
JO:s beslutsrätt — kan givetvis få återverkningar på själva handläggningen
av klagoärenden. Det finns därför anledning att återkomma även
till vissa handläggningsfrågor, något som i första hand sker under 8.9.6.

En sådan fråga vill utredningen dock beröra redan i detta sammanhang
eftersom den främst har betydelse för klagoärendena. Den gäller
bestämmelsen i 23 § JO-instruktionen att ärende avgörs efter föredragning,
från vilken bestämmelse undantag får göras endast när ett ärende
skall avvisas eller avskrivas eller, beträffande andra ärenden, när särskilda
skäl föranleder det. För JK gäller inte motsvarande begränsning. 1

166 Utredningens överväganden

instruktionen för JK (18 §) stadgas i stället att JK får avgöra ärende utan
föredragning. Det torde inte finnas några bärande skäl för denna åtskillnad
mellan JO och JK. 1 allmänhet är det säkerligen av praktiska skäl
nödvändigt att JO:s beslut föregås av föredragning i någon form. Härav
följer emellertid inte att JO ej bör ha rätt att, när han finner det ändamålsenligt,
avgöra ett ärende utan föredragning. Utredningen återkommer
till frågan under organisationsavsnittet (8.9.6).

Slutstenen i handläggningen av ett klagoärende läggs genom det beslut
JO fattar. JO lägger ner ett betydande arbete på väl utformade beslut
med utförliga motiveringar. Goda motiv kan anföras för detta: ökad
förståelse av beslutens innehåll hos myndigheter och andra som berörs
av besluten. I den mån JO:s arbetsbörda därav skulle lättas kunde dock
övervägas att avfatta beslut i mera förenklad form, inte bara, såsom nu
sker, i avvisnings- och avskrivningsärenden, utan även i andra fall.
Avkall bör givetvis inte göras på kravet att JO:s beslut skall vara fullständiga
i den meningen att de anger de faktiska och rättsliga omständigheter
som ligger till grund för det slut som JO kommer till. 1 varje fall i mindre
komplicerade ärenden kan dock ofta vara en fördel att begränsa skildringen
av händelseförlopp och andra faktiska förhållanden till vad som
har omedelbar betydelse för JO:s bedömning. Utredningen är dock
medveten om att ett sådant snävare skrivsätt stundom kan vara lika
arbetskrävande som en mera utförlig framställning. En snävare skrivning
bör inte heller få leda till att en klagande får uppfattningen att det
klagomål han framfört inte blivit redovisat och behandlat i beslutet.
Utredningen vill likväl framhålla intresset av att JO tar vara på möjligheten
att avfatta mera kortfattade beslut i de fall JO finner förhållandena
kunna medge det. Utformningen av besluten har betydelse också för
ämbetsberättelsens innehåll; till detta återkommes under 8.8.1.

8.4 Inspektions- och projektverksamheten

8.4.1 Tidigare JO-reformer

JO:s inspektionsverksamhet var till en början och långt in på 1900-talet
främst inriktad på domstolar, polismyndigheter, fångvårdsanstalter och
länsstyrelser. Så småningom började JO också ägna uppmärksamhet åt
åklagarmyndigheter, andra anstalter för frihetsberövande än fångvårdsanstalter
samt i viss mån den statliga förvaltningen i övrigt. Numera
förekommer inspektioner inom alla typer av offentliga organ. Under
mitten av 1950-talet inspekterade JO och hans ställföreträdare under ca
4 veckor per år.

Genom 1957 års reform (se 2.2) kom den kommunala förvaltningen —
med vissa inskränkningar — under JO:s tillsyn.

I förarbetena (SOU 1955:50 och SOU 1957:2) gjordes bl.a. följande
uttalanden beträffande JO:s inspektionsverksamhet. JO borde
öka sin inspektionsverksamhet från dåvarande ca 4 veckor per år

Utredningens överväganden 167

till ca 8 veckor/år. Den ökade inspektionsverksamheten borde i
första hand läggas på förvaltningen. JO:s viktigaste tillsynsobjekt
var inte de kommunala utan de statliga förvaltningsmyndigheterna.
JO:s initiativverksamhet borde således i första hand sättas in
på sistnämnda område i den utsträckning hans arbetsbörda och
personalresurser tillät. JO borde inte inspektera de kommunala
myndigheterna, annat än i särskilda fall, såsom då det var fråga
om frihetsberövande åtgärder eller då det eljest påkallades av
särskilda skäl. Det betonades att tillsynen över kommunala myndigheter
och befattningshavare inte fick utövas så att den kommunala
självstyrelsen därigenom kränktes.

Under de första åren efter 1957 års reform inspekterades ett hundratal
myndigheter per år men på grund av JO :s arbetsförhållanden minskades
antalet inspekterade myndigheter därefter till omkring 50 per år. Inspektionerna
gällde lokala och regionala organ. Endast en mindre del av
inspektionsverksamheten gällde kommunalförvaltningen.

MO ägnade vid tiden för 1957 års reform en större del av sin tid åt
inspektioner än JO, nämligen omkring 6 veckor per år. Hans plan gick
ut på att besöka de olika militära enheterna vart femte år och den kunde
i stort sett följas. Under de sista åren av ämbetets tillvaro — MO-ämbetet
avskaffades i mars 1968 — utsträcktes inspektionerna även till några
centrala förvaltningsmyndigheter inom försvarsväsendet.

I betänkandet av 1963 års JO-utredning (SOU 1965:64; se 2.2) föreslogs
att JO:s inspektionsverksamhet rörande förvaltningen skulle göras
mer omfattande.

Utredningen betonade vikten av att inspektioner gjordes av anstalter
och liknande vårdinrättningar för kontroll av den vård som
de intagna undergick. Utredningen föreslog även en utökad kontroll
av taxeringsväsendet samt utvidgad inspektionsverksamhet
beträffande vissa områden av kommunalförvaltningen, särskilt i
vad avsåg frihetsberövande åtgärder samt sådana delar av den
specialreglerade förvaltningen i vilka de enskildas rättsskyddsintresse
var särskilt framträdande. Beträffande den specialreglerade
kommunala förvaltningen i övrigt liksom beträffande den icke
specialreglerade förvaltningen (egenförvaltningen) ansåg utredningen
att inspektion borde ske endast då särskilda skäl därtill
förelåg. Utredningen framhöll vidare det önskvärda i att JO inte
bara inspekterade lokala och regionala organ utan att även centrala
verk och myndigheter inspekterades. Det påpekades därvid att
det ditintills inte hade varit möjligt för JO att besöka några centrala
myndigheter med undantag för kriminalvårdsstyrelsen. Enligt
utredningen borde JO vid inspektion av centrala myndigheter dels
uppmärksamma myndigheternas praxis i principiella frågor av
allmän förvaltningsrättslig art, dels granska av dessa myndigheter
utfärdade tillämpningsföreskrifter i de delar som är lämpade för
sådan kontroll. Utredningen anförde vidare bl.a. att domstolsväsendet
och kriminalvårdsmyndigheterna borde inspekteras i ungefär
samma utsträckning som tidigare.

1967 års sammansatta utskott (Kl LU 1967:1) framhöll att det ansåg det
särskilt angeläget att en avsevärd utökning av inspektionsverksamheten
kom till stånd. Utskottet ville dock inte fixera någon bestämd tidsåtgång
för verksamheten. Utskottet anslöt sig i stort till de förslag, som framförts
av 1963 års JO-utredning.

168 Utredningens överväganden

Enligt utskottet borde särskilt inspektionsverksamheten beträffande
civilförvaltningen utökas. Utskottet framhöll vidare att inspektioner
inom den del av den sociala sektorn som gemensamt
kan betecknas som vårdområdet (främst barna- och ungdomsvården
samt nykterhetsvården) borde väsentligt utökas. Utskottet
instämde i utredningens uppfattning att inspektionsverksamheten
av övrig specialreglerad förvaltning, utanför vårdområdet, borde
utökas. Bland de verksamhetsområden där intensifiering av inspektionsverksamhet
var särskilt angelägen med hänsyn till den
enskildes behov av extra rättsskydd pekade utskottet på byggnadsväsende!,
hälsovården samt utbildningsväsendet. I fråga om den
kommunala egenförvaltningen (den icke specialreglerade förvaltningen)
menade utskottet i likhet med utredningen att någon
utökning inte borde ske. Vidare anslöt sig utskottet till utredningens
ståndpunkt att tillsynen över taxeringsväsendet borde öka.
Utskottet instämde vidare i utredningens förslag till vidgad tillsyn
över centrala förvaltningsmyndigheter, särskilt sådana med tillsynsfunktioner
i förhållande till kommunala organ. När det gällde
tillsynen av de allmänna domstolarna påpekade utskottet bl.a. att
rättegångsreformen medfört en minskning av det tidigare tillsynsbehovet
och att de då pågående förändringarna i domstolsorganisationen
— syftande till att nedbringa antalet underrätter —
skulle komma att underlätta ombudsmännens tillsyn. Utskottet
betonade vidare det angelägna i att reformen inte ledde till minskad
tillsyn av försvaret.

Under åren efter 1967 års reform intensifierades inspektionsverksamheten.
Antalet inspekterade myndigheter uppgick under åren 1968—1974
till 100—120 per år. Ombudsmännens inspektionsverksamhet låg på i
genomsnitt 30 dagar per ombudsman och år.

1972 års JO-utredning anförde i sitt betänkande (SOU 1975:23 s. 118
ff.) bl.a. följande angående JO:s inspektionsverksamhet.

Vid diskussion av inspektionsverksamheten måste man skilja på inspektioner
som företas av en speciell anledning (inspektioner på förekommen
anledning) och inspektioner som sker rutinmässigt (regelbundna
inspektioner). Det är mycket betydelsefullt att JO företar inspektioner
av förstnämnt slag närhelst det finns särskild anledning till det, t.ex.
därför att ett flertal klagomål riktats mot myndigheten eller JO på annat
sätt fått misstanke om speciella missförhållanden.

När det gällde JO:s regelbundna inspektioner (i fortsättningen används
beteckningen rutininspektioner) framhöll utredningen bl.a. följande.

Rutininspektionsverksamheten har troligen vissa preventiva effekter.
Det förhållandet att myndigheterna vet att de kan bli utsatta
för inspektioner torde medföra att tjänstemännens noggrannhet
ökar och att deras strävan att iaktta gällande bestämmelser förbättras.
Rutininspektionerna är ett sätt för JO att upptäcka begångna
fel och utgör således ett led för att beivra dessa. Det torde
dock ofta vara de mindre allvarliga felen som upptäcks vid rutininspektion.
En av utredningen genomförd ärendestudie hade således
givit vid handen att majoriteten av alla ärenden, som JO tagit
upp på eget initiativ i samband med inspektioner, gällde formella
fel i handläggningen. Utredningen drog den slutsatsen att JO hade
tämligen små möjligheter att genom inspektioner träffa på fel i
materiellt hänseende av större betydelse från rättssäkerhetssyn -

Utredningens överväganden 169

punkt. Utredningen pekade dock på att rutininspektioner var ett
sätt för JO att skaffa sig personlig inblick i förhållanden och på
områden som är för honom mer eller mindre okända. Utredningen
anförde vidare bl.a. följande. Inspektioner är tidskrävande och
för- och efterarbetet är betydande. Inspektionsverksamheten förrycker
arbetet med att pröva inkomna klagomål. Genom inspektionerna
tillgodoses inte den enskildes behov av rättssäkerhet på
samma omedelbara sätt som vid klagomålsprövningen. Det är en
övermänsklig uppgift för JO att under en rimlig tidsrymd besöka
alla myndigheter. Det årliga antalet inspektioner av en viss typ av
myndigheter är så litet att det fordras flera år för att JO skall få ett
något så när representativt underlag för att lära känna praxis i hela
landet. Det mäste därför i första hand ankomma på de centrala
förvaltningsmyndigheterna, som ofta i sina instruktioner är ålagda
att utöva tillsyn över underlydande myndigheter, att inspektera
dessa. Det bör framhållas att JO är en extraordinär tillsynsmyndighet
som ej bör utnyttjas för inspektionsuppgifter vilka lika väl
kan utföras av andra myndigheter. Inspektionsverksamhet som
utövas av andra myndigheter — utredningen tänkte därvid i första
hand på dels ordinarie tillsynsorgan, dels vissa speciella tillsynsorgan,
såsom riksrevisionsverket och riksdagens revisorer — har
emellertid ofta en annan karaktär än JO:s inspektioner. De synes
nämligen på det hela taget vara mera inriktade på effektivitet,
organisation, utbildning, teknisk materielkontroll och ekonomisk
revision än egentlig rättssäkerhetskontroll. Utredningens slutsats
blev därför att det, trots den omfattande inspektionsverksamheten
från de centrala verkens sida, förelåg behov av en kontroll som är
inriktad på att enskilda ärenden har handlagts i enlighet med
författningar och med tillbörligt beaktande av enskildas intresse.

Utredningen tog vidare upp frågan om förhållandet mellan JO:s och

JK:s inspektionsverksamhet.

Efter det att utredningen redovisat viss del av innehållet i direktiven
för den vid det aktuella tillfället sittande JK-utredningen (jfr

5.2.1) framhöll utredningen att om JK-ämbetet skulle få i uppgift
att ägna mera tid åt inspektioner av de offentliga myndigheterna,
något som utredningen ansåg att det fanns flera skäl som talade
för, skulle JO kunna väsentligt minska sin inspektionsverksamhet
för att kunna i större utsträckning ägna sig åt dels klagomålsprövning,
dels annan initiativverksamhet än regelbundna inspektioner,
t.ex. undersökning på bred basis av myndigheternas handläggning
av en viss typ av ärenden eller granskning av de centrala
verkens tillämpningsföreskrifter.

Sammanfattningsvis anförde utredningen följande.

JO bör i första hand inspektera myndigheter då särskild anledning
föreligger för detta. Även andra inspektioner, regelbundet återkommande
eller stickprovsvis gjorda, bör dock företas i viss utsträckning.
Det kan vara lämpligt att inrikta inspektioner på att
studera särskilt utvalda frågor. Som ett exempel härpå pekade
utredningen på en av JO Lundvik genomförd undersökning gällande
taxeringsnämndernas tillämpning av taxeringsförordningen
och de lokala skattemyndigheternas tillämpning av reglerna
om skattetillägg och förseningsavgifter, vilken undersökning bl.a.
omfattade ett stort antal inspektionsiakttagelser (se JO:s ämbetsberättelse
1975 s. 353 ff.). Utredningen fann det inte nödvändigt
att rutininspektionerna skulle ta i anspråk så stor del av varje

170 Utredningens överväganden

ombudsmans tid som sex till åtta veckor per år jämte den förhållandevis
långa tid som åtgick för för- och efterarbete. Utredningen
framhöll att JO inte skulle behöva känna sig tvungen att inspektera
ett visst antal myndigheter per år utan att JO, om andra väsentliga
arbetsuppgifter trängde sig på, borde kunna minska på i första
hand rutininspektionerna. Utredningen påpekade vidare att inspektionsprotokollen
ibland var alltför omfattande. Vidare ifrågasatte
utredningen om inte JO, i stället för att resa ut och besöka
en myndighet i taget, genom breda undersökningar av vissa frågor
riktade till alla myndigheter, t.ex. inom en viss förvaltningsgren,
i många fall förmodligen skulle få ett bättre underlag för att främja
en enhetlig praxis och uppdaga brister i lagstiftningen.

KU framhöll i sitt betänkande (KU 1975/76:22 s. 54 f.) med anledning
av ovannämnda förslag av 1972 års JO-utredning bl.a. följande. JO:s
inspektionsverksamhet utgör ett effektivt medel för JO att kontrollera
efterlevnaden av lagar och författningar och för att träffa på fel och
brister i rättstillämpningen och lagstiftningen. Samhällsutvecklingen har
dock inneburit att en rad andra möjligheter till kontroll av och insyn i
myndigheternas verksamhet numera står till buds. Inspektionsverksamheten
har en viktig funktion att fylla, särskilt vad gäller att förebygga
oenhetlig praxis hos myndigheterna och andra brister i rättstillämpningen.
Mot bakgrund av den betydelse som utskottet tillmäter klagomålsprövningen
är en inskränkning av inspektionsverksamheten — och då i
första hand de rutinmässiga inspektionerna — ofrånkomlig. JO:s inspektioner
borde därför i första hand inriktas på inspektioner på förekommen
anledning. I den mån arbetsbördan gör det möjligt borde dock
andra inspektioner — regelbundet eller stickprovsvis — företas. Utskottet
delade utredningens uppfattning att inspektionerna därvid lämpligen
borde inriktas på studier av särskilt utvalda frågor.

Beträffande utvecklingen av JO:s inspektionsverksamhet efter år
1975, inklusive JO :s projektverksamhet, hänvisas till redogörelsen under
4.4.

8.4.2 JK-utredningens överväganden

Den under 5.2.1 nämnda JK-utredningen anförde i sitt betänkande
JK-ämbetet — Översyn av justitiekanslerns arbetsuppgifter och statens
tvistehandläggning (SOU 1978:59 s. 65 f. samt s. 72 ff.) bl.a. följande
angående JK:s inspektionsverksamhet.

Under senare år har JK:s inspektionsverksamhet inskränkt sig till
en eller ett par veckor om året. Inspektionerna har mera varit
inriktade på att erhålla en allmän överblick av vederbörande
myndighets handläggningsrutiner än att detaljstudera enskilda
ärenden. Någon egentlig planläggning med JO om vilka myndigheter
som skall inspekteras äger inte rum. JK:s inspektionsverksamhet
har i huvudsak avsett domstols-, åklagar- och polisväsendet
samt kriminalvården. En del av inspektionerna har snarare
varit besök i studiesyfte än regelrätta inspektioner. Den traditionella
typen av inspektioner — att med ledning av studier av
diarium, akter och registratur granska rättssäkerheten i rättskipning
och förvaltning — borde ha sin plats i JK-ämbetets verksam -

Utredningens överväganden 171

het. JK borde ha möjligheter att tillfälligt knyta till sig tjänstemän,
som har speciell erfarenhet från den verksamhet, som granskas,
om sådana tjänstemän ej finns att tillgå inom JK-ämbetet. Inte
bara nyssnämnda typ av inspektioner borde förekomma utan man
borde även kunna tänka sig studiebesök och inspektioner inriktade
på någon särskilt utvald rättsfråga, t.ex. tillämpningen av en
viss författning. JK borde undersöka en myndighet så snart särskild
anledning finns, t.ex. om någon uppmärksammad händelse
inträffat som ger anledning till undersökning på platsen eller om
ett särskilt stort antal klagomål riktats mot myndigheten. Utformningen
av inspektionerna måste i hög grad få variera beroende på
vilken myndighet som besöks. Det vore värdefullt om JK vid sina
inspektioner inte bara ägnade uppmärksamhet åt fel i enstaka
ärenden utan även åt att myndigheten i stort fungerade väl och
effektivt. Särskilt angeläget syntes det därvid vara att beakta om
de administrativa författningar som styr myndighetens verksamhet
och handläggningsrutiner är lämpligt utformade, så att de ej
lägger onödigt band på arbetet. JK:s tillsyn borde emellertid
främst vara inriktad på rättssäkerheten i handläggningen. JK liksom
tjänstemännen vid JK-ämbetet är jurister och det är rättsliga
frågor som de har särskilda kvalifikationer för. För rent ekonomiska
frågor och frågor om kontorsrationalisering och tekniska
hjälpmedel i arbetet och om myndigheternas organisation över
huvud taget är lämplig finns riksrevisionsverket och statskontoret
med sin särskilda sakkunskap. Härtill kommer den omfattande
granskningsverksamhet som riksdagens revisorer utövar. Även
om JK ej skall vara förhindrad att beakta sådana frågor, i den mån
han kommer i beröring med dem, bör han dock ej rimligen ägna
någon betydande del av sitt arbete åt dem. I vissa fall kan det
emellertid ligga nära till hands att JK i sådan fråga samarbetar
med riksrevisionsverket, som ju har att utöva fortlöpande sakrevision.
Finner JK vid inspektioner eller eljest påtagliga brister i
organisation eller arbetsrutiner kan han ha anledning att ta upp
saken med riksrevisionsverket, om förhållandena ej är sådana att
han bör direkt vända sig till regeringen. — JK-utredningen ansåg
vidare att det var angeläget att JK:s inspektionsverksamhet ökade
ej obetydligt. När det gällde frågan om urvalet av de myndigheter,
som borde inspekteras, framhöll utredningen bl.a. följande. Det
måste i första hand ankomma på de centrala förvaltningsmyndigheterna
att inspektera sina underlydande myndigheter. JK:s inspektionsverksamhet
borde därför till stor del inriktas på sådana
områden där inspektioner från ordinarie tillsynsorgan ej förekommer.
JK borde vid bestämmande av vilka myndigheter som skall
inspekteras ge viss förtur åt dels myndigheter, som själva utövar
inspektioner inom sitt verksamhetsområde och genom anvisningar
och liknande styr underordnade myndigheters verksamhet, dels
åt myndigheter som saknar centralmyndighet med inspektionsrätt.
Som exempel på myndigheter som JK särskilt borde uppmärksamma
angavs socialstyrelsen, kriminalvårdsverket, invandrarverket
och livsmedelsverket.

Det skall anmärkas, att ovannämnda synpunkter och överväganden,
vilka återfinns i ett av JK-utredningens huvudavsnitt benämnt JK:s
tillsyn över offentliga befattningshavare, inte lett till några lagstiftningsåtgärder.

172 Utredningens överväganden

8.4.3 Allmänna synpunkter

1 utredningens direktiv anges i fråga om JO:s inspektions- och projektverksamhet
följande:

Under 8.1 har utredningen konstaterat att såväl inspektions-och projektverksamheten
som klagomålsprövningen måste till för att JO skall
kunna fullfölja sin tillsynsverksamhet på ett riktigt sätt. Utredningen har
därvid framhållit att det inte i första hand är klagomålsprövningen utan
JO:s inspektions- och projektverksamhet — med undantag för rena rutininspektioner
— som är mest effektiva när det gäller att tillgodose
rättssäkerheten. Utredningen har vidare som sin uppfattning angivit att
JO:s projektverksamhet bör fortsätta och intensifieras. Till utveckling av
vad som sålunda framhållits får utredningen anföra följande.

Vad först gäller JO:s inspektioner på förekommen anledning kan
utredningen nöja sig med att slå fast att JO bör genomföra sådana
inspektioner när behov härav bedöms föreligga. Som angivits under

4.4.1 synes inspektioner av detta slag inte ha varit särskilt vanligt förekommande.

Som redan framhållits under 8.1 är utredningens uppfattning att JO:s
projekt ger större utbyte än JO:s rutininspektioner när det gäller att
uppdaga fel och att förebygga fel i den offentliga verksamheten. Belysande
är att JO funnit anledning att redovisa sina projektiakttagelser
dels i särskilda projekthäften, vilka getts ganska omfattande spridning
(jfr under 4.7), dels — helt eller delvis — i JO:s ämbetsberättelse, medan
JO:s iakttagelser vid genomförda rutininspektioner ganska sällan publicerats,
något som i så fall skett genom redovisning i ämbetsberättelsen.
Man bör kunna utgå ifrån att det material, som JO erhåller vid sina
rutininspektioner, enligt JO:s egen bedömning ofta inte är av det slag att
det ger anledning till vägledande uttalanden för en större krets. Utredningens
ståndpunkt är alltså att JO:s projektverksamhet bör intensifieras.
Det har ibland tryckts på att JO genom rutininspektionsverksamheten
kan få värdefulla inblickar, som kan vara till nytta för honom vid
klagomålsprövningen. Samma effekt skulle dock i många fall sannolikt
kunna uppnås genom att JO i rent studiesyfte besöker en myndighet och
där samtalar med dess tjänstemän och diskuterar olika frågor. Det anförda
innebär dock inte att JO:s rutininspektioner, vilka naturligtvis i och
för sig medför olika positiva effekter — inte minst av preventiv natur —
skall upphöra helt. Antalet sådana inspektioner bör dock begränsas i
förhållande till nuläget.

Huvudsyftet med JO:s inspektions- och projektverksamhet bör —
såsom utvecklats under 8.1 — vara att tillgodose allmänhetens behov av

Utredningens överväganden 173

rättssäkerhet. Vid en inspektion bör således rättssäkerhetsaspekter vara
vägledande då JO skall avgöra vad han skall ta upp. JO:s verksamhet bör
inte inriktas på att undersöka en myndighets ekonomiska och rent organisatoriska
förhållanden, utan dessa frågor bör i första hand uppmärksammas
av riksrevisionsverket, statskontoret eller riksdagens revisorer.
Det skall här betonas att såväl JO som, nästan undantagslöst, hans
föredragande är jurister (de allra flesta är domstolsjurister) utan närmare
ekonomisk och administrativ sakkunskap. Det går naturligtvis inte att
dra någon skarp skiljelinje mellan vad som är att hänföra till JO:s
tillsynsuppgifter och vad som bör falla under andra kontrollorgans
tillsyn. Om en myndighet t.ex. inte är rationellt organiserad, kan det i och
för sig medföra vissa konsekvenser för rättssäkerheten, såsom långa
handläggningstider osv., något som gör det berättigat att JO tar upp
saken. Det är självklart att JO, om han i sin inspektionsverksamhet gör
iakttagelser som han finner att det i första hand ankommer på annat
kontrollorgan att ingripa mot, bör underrätta detta härom. En sådan
kontakt kan, beroende på sakens beskaffenhet, ske antingen under hand
eller i formell ordning och syfta till ett direkt samarbete mellan JO och
det aktuella kontrollorganet. Kontaktvägen kan naturligtvis gå även åt
andra hållet. Ett exempel på detta är den anmälan som riksdagens
revisorer under 1983 gjorde till JO om statens anslag till Operan. Det är
enligt utredningens mening inte erforderligt med någon formell reglering
av de — troligen få — fall där det kan vara aktuellt med samarbete
mellan JO och riksdagens revisorer eller annat kontrollorgan.

Som bl.a. 1972 års JO-utredning framhållit är den tillsynsverksamhet
som centrala myndigheter och andra överordnade ordinarie organ i
samhället utför i förhållande till underordnade myndigheter i allmänhet
av annan karaktär än den tillsyn som JO utövar. Det bör dock framhållas
att vissa undantag finns. Utredningen tänker bl.a. på den inspektionsverksamhet
som utövas på vissa delar av rättsväsendets område. Det är
ett önskemål att de ordinarie tillsynsorganen förses med sådana resurser
att de i större omfattning än för närvarande blir i stånd att utföra
inspektioner av ”JO-karaktär”.

När det gäller förhållandet mellan JO:s och JK:s inspektionsverksamhet
bör betonas, att det är orealistiskt att tänka sig att JK:s inspektionsverksamhet,
vilken är av avsevärt mindre omfattning än JO:s, skulle i
sådan mån kunna utökas att det skulle leda till en märkbar avlastning av
JO:s motsvarande verksamhet. Det räcker därvid att peka på att JK-ämbetet,
som vid sidan av sin tillsynsuppgift har en rad andra uppgifter, har
en handläggande personal som under det senaste verksamhetsåret (1984)
i regel utgjordes av endast sju personer (JK själv samt sex jurister; jfr

5.2.1).

Vad angår den mera riktade inspektions- och projektverksamheten
vill utredningen tillägga följande.

Såsom tidigare redovisats har JO under senare år på vissa områden
kompletterat sin sedvanliga tillsyn med systematiska undersökningar av
bestämda delar av en myndighets ansvarsområde. Genom sådana undersökningar
kan JO få en mera övergripande bild av hur en viss lagstiftning
fungerar och om den tillämpas enhetligt och eljest på ett ur rättssä -

174

Utredningens överväganden

kerhetssynvinkel tillfredsställande sätt. Nu avsedda undersökningar,
med siktet inställt på en viss typ av myndigheter eller på ett visst lagstiftningsområde,
kan givetvis läggas upp på skilda sätt med ett större eller
mindre inslag av inspektioner och besök hos berörda myndigheter. JO
Nilsson har sålunda genomfört brett upplagda projekt med inriktning på
bl.a. skatte- och kronofogdemyndigheterna samt de allmänna förvaltningsdomstolarnas
arbete med skattemål. JO Sverne har genomfört en
serie ämnesinriktade inspektioner inom socialtjänstområdet därvid bl.a.
undersökts om sociallagstiftningen tillämpats på ett enhetligt sätt. Det är
denna typ av verksamhet som utredningen anser särskilt värdefull och
som bör träda alltmer i förgrunden. Enligt utredningens mening finns
dock ej anledning att ange någon ståndpunkt beträffande inriktning
m.m. när det gäller den mera riktade inspektions- och projektverksamhet
som JO bör genomföra. JO bör i princip ha fria händer härvidlag. Till
frågan om möjligheten att resursmässigt bereda ökat utrymme för denna
verksamhet återkommer utredningen under 8.9.10.

En särskild fråga gäller fördelningen av JO:s inspektioner mellan de
statliga, landstingskommunala och primärkommunala områdena. Saken
har berörts under 8.2.3. Såsom framhållits där är det — mot bakgrund
av den kommunala sektorns kraftiga expansion och arten av den
verksamhet, som där numera bedrivs — rimligt att JO:s tillsyn över det
kommunala området utökas.

Som redan framgått är utredningens ståndpunkt att det bör ankomma
på JO att själv bestämma inriktningen av projektverksamheten och den
mera riktade inspektionsverksamheten. När det gäller själva genomförandet
av JO:s projekt och inspektioner — även rutininspektioner —
(kortfattade redogörelser för gällande ordning har lämnats under 4.4)
finner utredningen inte heller anledning att lägga fram några särskilda
synpunkter eller förslag; JO bör självfallet vara i princip fri att efter eget
omdöme lägga upp sin verksamhet. Här skall endast framhållas att
utredningen anser det lämpligt att JO — vid granskning av mera speciella
frågor — tillfälligt knyter till sig tjänstemän med särskild erfarenhet
av den verksamhet, som skall granskas, om sådan erfarenhet inte finns
att tillgå inom JO-ämbetet.

8.5 Upplysnings- och

rådgivningsverksamheten m.m.

Under avsnitt 4.5 har lämnats vissa uppgifter angående den verksamhet,
som där betecknats som JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet.
Därmed avses olika åtgärder från JO:s sida för att hjälpa enskilda till
rätta i deras mellanhavanden med myndigheterna. Allmänt gäller i dessa
fall, inte att de enskilda blivit utsatta för någon felaktig eller olämplig
myndighetsåtgärd el. likn. utan att de av olika skäl kan vara i behov av
viss information m.m. (När det gäller JO:s möjligheter att hjälpa enskilda
som lidit skada till följd av felaktig myndighetsutövning m.m. hän -

Utredningens överväganden 175

visas till redogörelsen under 8.7.1, jfr även 8.3.3.) 1 JO-utredningens
direktiv anges av intresse för saken följande:

En tendens i JO:s verksamhet som kunnat iakttas under senare år
är att mycken tid och stort intresse ägnas åt att hjälpa enskilda
människor till rätta i olika sammanhang i förhållande till myndigheterna.
Exempelvis har JO vid ett antal tillfällen anordnat s.k.
öppna hus för att ge allmänheten möjlighet till direkt personlig
kontakt med JO. Det bör enligt utskottet vara naturligt för den nya
JO-utredningen att uppmärksamma denna verksamhet.

Under 4.5 har angivits några exempel på JO:s upplysnings- och rådgivningsverksamhet.
Som där framgått är det inte ovanligt att enskilda
skriver till JO på grund av att de tror sig ha blivit felaktigt behandlade,
något som kan ha sin grund i missuppfattning om vederbörande myndighets/befattningshavares
åtgärder. Som exempel kan nämnas missförstånd
angående den rätta innebörden av ett meddelat avgörande. I dessa
fall brukar JO ofta lägga ner ett icke ringa arbete på att i sina svar till
klagandena förklara vad som förekommit i syfte att undanröja föreliggande
missförstånd. Ett annat under 4.5 omnämnt fall gäller skrivelser
till JO innehållande allmänna förfrågningar i olika frågor, t.ex. om en
rättsregels innebörd, vilka förfrågningar inte behöver ha något samband
med klagomål mot myndighet el. likn. Andra exempel är förfrågningar
avseende rättstillämpningen i någon speciell fråga eller hur frågeställaren
bör förfara i en angiven tvist mellan enskilda personer. Ibland
föranleder förfrågningar av aktuellt slag inte annat svar från JO:s sida
än att det inte ingår i JO:s uppgifter att besvara allmänna förfrågningar
rörande innehållet i författningar eller att lämna enskilda råd och anvisningar
i deras civilrättsliga mellanhavanden. I många fall brukar emellertid
JO som en ren serviceåtgärd antingen lämna svar på själva frågorna
— detta gäller dock inte rättsfrågor, som redan är under domstols
eller annan myndighets bedömning eller som kan väntas komma under
sådan myndighets bedömning — eller hänvisa frågeställaren till viss
myndighet, till advokat osv. för erhållande av upplysningar i saken.

De nyss angivna exemplen har gällt förfrågningar m.m. framförda i
skrivelser till JO. Vid sidan härav förekommer, som nämnts under 4.5,
att enskilda antingen per telefon eller vid personliga besök tar upp frågor
av angivna slag. I dessa samtal synes ombudsmännen själva mera sällan
vara engagerade utan samtalen förs i allmänhet med JO:s föredragande.

Den nu beskrivna upplysnings- och rådgivningsverksamheten har
självfallet olika positiva effekter. Utredningen har — bl.a. vid samtal
med ombudsmännen själva — fått uppfattningen att den nuvarande
inriktningen och omfattningen av verksamheten är väl avvägd. Några
påpekanden bör dock göras. I vissa fall synes det lämpligaste vara om ett
missförstånd mellan en klagande hos JO och en myndighet får redas ut
av myndigheten själv, särskilt om det framgår att klaganden inte tidigare
gjort några försök att få klarläggande besked från myndigheten. En
lämplig åtgärd från JO:s sida i dessa fall kan vara att JO till myndigheten
överlämnar klagandens skrivelse för besvarande där samt att JO avskriver
sitt eget ärende, varvid klaganden upplyses om överlämnandet. Om
det bedöms lämpligt kan JO därvid naturligtvis påpeka för klaganden att

176

Utredningens överväganden

det står denne fritt att, för den händelse denne inte skulle anse svaret från
myndigheten tillfredsställande, återkomma till JO. Motsvarande förfarande
torde ibland också kunna tillämpas i fråga om vissa till JO ställda
frågor, vilka i första hand bör besvaras på annat håll. Som exempel kan
nämnas frågor gällande en angiven myndighets uppgifter osv. Det bör
inskjutas att JO självfallet inte bör medverka till att t.ex. olika rättstilllämpningsfrågor,
vilka kan komma under domstols eller annan myndighets
prövning, besvaras. Det är naturligtvis angeläget, mot bakgrund av
JO-ämbetets extraordinära ställning och det allmänna önskemålet att JO
på bästa sätt tillvaratar sina resurser, att JO tillser att information m.m.
av aktuellt slag, där det är möjligt, lämnas av de ordinarie myndigheterna
och befattningshavarna hos dessa. Enligt utredningens mening är det
inte nödvändigt att reglera det ovan beskrivna förfaringssättet genom
särskilda bestämmelser i JO:s instruktion.

Som tidigare framgått tar man på JO-ämbetet emot enskilda, som
uppsöker ämbetet för att dryfta olika spörsmål. Sedan 1977 har JO
vidare vid vissa tillfällen — sammanlagt sex — mottagit enskilda besökande
vid anordnande av s.k. öppna hus på olika platser i landet. De
första öppna husen, vilka ägde rum under 1977 och 1978, vände sig till
invandrare och invandrarföreningar. De följande mottagningarna, vilka
anordnades 1980, 1981 och 1982, riktade sig i första hand till enskilda
med frågor och klagomål gällande de skatte- och exekutionsrättsliga
områdena; den senaste mottagningen gällde dock också enskilda med
klagomål mot militära och kommunala myndigheter.

Den hittillsvarande verksamheten med anordnande av öppna hus har
resulterat i ett endast mycket begränsat antal ärenden av direkt intresse
för JO:s tillsynsverksamhet. JO:s ämbetsberättelse för de aktuella åren
innehåller bara något enstaka ärende, som härrör från mottagning i form
av öppet hus. Mot bakgrund av de resurser, som sådan mottagning
kräver, kan det ifrågasättas om verksamhet av aktuellt slag utgör en
särskilt lämplig metod för att komma på brister och felaktigheter i
författningstillämpningen m.m och för att hjälpa enskilda som lidit
skada. Detta har emellertid inte i första hand varit syftet utan ändamålet
har främst varit att kunna hjälpa enskilda till rätta i deras kontakter med
myndigheterna. Ett annat ändamål har varit att genom mottagningarna
öka kännedomen om JO-ämbetet.

Utredningen ställer sig inte avvisande till nu avsedd verksamhet: de
öppna husen har innefattat åtskilliga positiva inslag. Dessa får dock
vägas mot de kostnader och personalresurser som verksamheten tar i
anspråk. Det får ankomma på JO-ämbetets ledning att avgöra i vad mån
utrymme finns för sådan verksamhet.

Under 4.5 har redogjorts för olika åtgärder, som vidtagits för att sprida
allmän kännedom om JO-ämbetet (utarbetande av informationsbroschyr,
anordnande av journalistdagar m.m.). Det är självfallet ett önskemål
att JO-ämbetet får lämplig publicitet. Utredningen finner det inte
påkallat att i förevarande del framlägga några särskilda förslag.

Utredningens överväganden 177

8.6 Sanktionsbefogenheter. JO:s kritikrätt

8.6.1 Åtal och disciplinanmälan. JO:s praxis

JO har rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot person som står
under hans tillsyn och som genom brott åsidosatt något åliggande i sin
befattning (6 § andra stycket JO-instruktionen). Denna rätt avser alla
typer av brott begångna i den offentliga tjänsten och således ej endast
brott mot 20 kap. BrB. Ämbetsansvarsreformen medförde emellertid en
begränsning av åtalsmöjligheten genom att tjänstefel i allmänhet avfördes
från det straffbara området och, såvitt nu är av intresse, endast
oriktig myndighetsutövning bibehölls som straffbar gärning.

JO har även möjlighet att anmäla en tjänsteman till vederbörande
myndighet för disciplinär åtgärd. Bestämmelse om rätt för JO att göra
disciplinanmälan togs in först i 1967 års instruktion. Härigenom lagfästes
ett av ombudsmännen tidigare ibland tillämpat förfaringssätt att, när
ett begånget fel inte ansågs kräva åtal, överlämna handlingarna i ärendet
till vederbörande myndighet för prövning av felet i disciplinär ordning.

Enligt nu gällande regler har JO alltså rätt att i anledning av tjänsteförseelse
göra anmälan till den myndighet som kan besluta om disciplinansvar
(6 § tredje stycket JO-instruktionen). Rätten är numera utvidgad
till att även gälla rätt att påkalla prövning av frågor om avskedande (6 §
fjärde stycket JO-instruktionen; före ämbetsansvarsreformen, då ännu
avsättning fanns som brottspåföljd liksom också som disciplinstraff,
kunde JO i stället i samband med åtal yrka sådan påföljd och även
genom disciplinanmälan föranleda att avsättning utmättes som disciplinstraff).
En anmälan från JO kan även ta sikte på att tjänstemannen
skall avstängas från sin tjänst. JO:s anmälningsrätt är dessutom kompletterad
med en rätt att vid domstol föra talan om ändring i vederbörande
myndighets beslut (7 § JO-instruktionen). Denna talerätt för JO
tar sikte såväl på det fall att myndigheten ej alls mätt ut någon disciplinpåföljd
eller krävt ut en enligt JO alltför lindrig påföljd, som på det fall
att det avskedande inte kommit till stånd som enligt JO bort följa på
gärningen. Talerätten avser även myndighetens beslut i avstängningsfrågor.
Vidare har JO nu angiven talerätt oavsett om JO gjort anmälan till
myndigheten eller saken initierats på annat sätt. Talerätten avser beslut
som gäller tillämpning av bestämmelser i tjänstemannaförfattning
(främst LOA) om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning. Härav
följer, att JO inte har rätt att föra talan mot beslut i hithörande frågor på
det rent kommunala området, där frågorna regleras i avtal och — såvitt
avser avskedande — i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).
Vidare gäller JO:s talerätt över huvud inte beslut i uppsägningsfrågor.

Det kan tilläggas, att JO innan han väcker talan vid domstol i en
disciplin-, avskedande- eller avstängningsfråga är skyldig att förhandla
i tvistefrågan med berörd facklig organisation (4:7 och 5:1
arbetstvistlagen; jfr domen AD 1981 nr 68). Det kan också anmärkas,
att JO:s talan skall väckas mot såväl den arbetstagare som det
är fråga om som dennes fackliga organisation (4:5 arbetstvistlagen).

12 —Jo-ämbetet

178 Utredningens överväganden

Det kan också antecknas, att de nu angivna bestämmelserna rörande JO
i det väsentliga har motsvarighet i lagen om JK:s tillsyn.

När det gäller den utsträckning i vilken JO utnyttjat sin rätt att åtala
och att göra disciplinanmälan märkes följande.

Som framgått tidigare (se 2.1 och 8.1) inrättades JO ursprungligen som
ett åklagarämbete. Även obetydliga fel, som inte föranledde skada för
någon enskild, beivrades genom åtal. Efter hand har emellertid åklagarrollen
fått en alltmera underordnad betydelse. Vid seklets början försköts
tyngdpunkten från åtal till erinringar och andra uttalanden (1LU
1964:15 s. 5); åtal väcktes då i bortåt 5 å 10 % av ärendena. Under tiden
därefter, fram till 1940-talet, var fråga om åtal i 2 å 3 % av de avgjorda
ärendena. Efter en tillfällig stegring under åren för andra världskriget
rörde man sig under tiden därefter och fram till 1960-talet kring
1 %-strecket (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1973 s. 611). Därefter har
varit fråga om endast enstaka åtal årligen från JO:s sida (se Tabell 1
under 4.6).

Beträffande disciplinanmälningar märkes, att antalet sådana efter
ämbetsansvarsreformen hållit sig på samma låga nivå som dessförinnan,
dvs. ett eller ett par fall om året (jfr under 4.6). Samtidigt har efter
reformen antalet ärenden där JO framställt kritik minskat något. Mot
bakgrund av den kraftigt accentuerade tillväxten av den offentliga sektorn
som satte in i slutet av 1960-talet och som fortsatte under 1970-talet
(se 8.2.3 och 8.3.1) kan denna utveckling te sig något överraskande.
Möjligen skulle man också ha kunnat förvänta, att ämbetsansvarsreformen
skulle ha medfört en viss ökning av antalet disciplinanmälningar,
i det att tjänstefel till följd av reformen inte längre kunde beivras i
straffrättslig väg (låt vara att ökningen skulle ha blivit tämligen obetydlig
med hänsyn till att antalet åtal från JO:s sida var blygsamt redan före
reformen).

8.6.2 JO:s erinringar och kritiska uttalanden

Den nyss skildrade utvecklingen av JO:s praxis när det gäller utnyttjandet
av rätten att åtala och att göra disciplinanmälan kan till en början ses
mot följande bakgrund.

Som tidigare nämnts var den ursprungliga tanken bakom JO-ämbetet,
att ingripandena skulle ske i form av åtal. Frågor av mindre allmän vikt
kunde JO dock överlämna till JK för rättelse; denna möjlighet, som
borttogs ur instruktionen år 1915, fick emellertid inte någon större
praktisk betydelse. Ganska snart uppkom nämligen den praxis att i
ringare fall ersätta åtalsåtgärd med en erinran till vederbörande tjänsteman
i anledning av felaktig eller olämplig behandling av tjänsteärenden;
1859 års lagutskott uttalade, att JO:s ”väktarkall” inte borde användas
för att beivra tillfällig ovarsamhet eller brist på nödig uppmärksamhet,
även om tjänstemannen kunde vara förtjänt av en tillrättavisning1. Utskottet
sade sig gilla, att JO beträffande smärre fel lät bero vid en erinran

1 Se Alfred Bexelius uppsats JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960 s. 84 f.

Utredningens överväganden 179

till vederbörande. Denna s.k. erinringspraxis tillkom alltså vid sidan av
instruktionen men skrevs i samband med att MO-ämbetet inrättades år
1915 in i JO- och MO-instruktionerna. Erinringar kom tidigt att bli den
vanligast tillämpade formen för JO:s ingripanden. Genom instruktionsstadganden
— såväl 1915 som senare — gavs uttrycklig befogenhet åt
ombudsmännen att låta saken bero, om vederbörande tjänsteman hade
felat endast av ovarsamhet eller utan vrång avsikt. I 1967 års JOinstruktion
lagfästes också ytterligare en av ombudsmännen redan tidigare
tillämpad praxis, på det sättet att det uttryckligen infördes möjlighet
dels att meddela åtalseftergift även vid uppsåtliga fel, dels att kunna låta
bero vid vad i saken förekommit om en tjänsteåtgärd varit felaktig eller
mindre lämplig utan att den därför kunde läggas vederbörande till last
som ett fel för vilket åtal eller disciplinärt förfarande kunde komma i
fråga. I sistnämnt hänseende hade ombudsmännen, utan erinran från
riksdagen, ansett sig berättigade — och skyldiga — att pröva också
sådana ärenden samt att uttala sin mening rörande det riktiga eller
lämpliga i tjänstemannens handlande, dock utan att behöva beteckna
det som felaktigt.

Föreskrifterna i 1967 års JO-instruktion avseende åtalseftergift i straffbara
fall upphävdes genom antagandet av 1975 års JO-instruktion. De
ansågs inte längre behövliga i och med att vanliga tjänstefel i enlighet
med ämbetsansvarsreformen inte längre skulle beivras i straffrättslig
väg. Reglerna om åtalsunderlåtelse i 20:7 RB skulle i stället tillämpas
också av JO. Till frågorna om åtalsunderlåtelse och kritiska uttalanden
återkommes nedan under 8.6.5.1 resp. 8.6.7.

8.6.3 JO:s praxis, sedd i ett vidare perspektiv

Sorn framgått under de två närmast föregående avsnitten har JO:s praxis,
utvecklad långt innan ämbetsansvarsreformen genomfördes, inneburit,
att endast relativt få åtal väckts årligen. Även antalet disciplinanmälningar
har legat på en låg nivå. I sådana åtgärders ställe har trätt
erinringar i skilda former. JO:s utövande av åklagarbefogenheten har
över huvud alltmera trätt tillbaka för en annan funktion, nämligen att
vara vägledare för de offentliga organen i frågor rörande rättssäkerhet,
lagtolkning, praxis, etc. Denna utveckling bör ej ses isolerad utan bedömas
i ett större sammanhang.

Vad angår JO:s alltmera begränsade åklagarroll finns anledning att se
denna mot bakgrund av den utsträckning i vilken lagföringar — efter
åtal av JO eller JK eller allmän åklagare — över huvud taget skett under
senare år för brott mot 20 kap. BrB (före 1964 25 kap. strafflagen). Som
strax skall visas har sedan ämbetsansvarsreformen genomfördes år 1976
antalet lagföringar gått ned drastiskt. En klart markerad nedgång kan
emellertid iakttas redan under årtiondena närmast före reformen. Under
sista hälften av 1950-talet uppgick antalet lagföringar till ungefär 150 per
år. Under 1960-talet sjönk antalet till i genomsnitt omkring 115 per år för
att under första hälften av 1970-talet stanna vid ett genomsnittligt antal
av endast något över 80 per år. Nedgången efter reformen har inneburit,

180 Utredningens överväganden

att det totala antalet lagföringar under åttaårsperioden 1976—1983 uppgått
till något över 100, vilket innebär ett årsgenomsnitt av ca 13. Det bör
noteras, att merparten av dessa lagföringar, något över 90 stycken, skett
under åren 1979— 1983. Härtill kan anmärkas att antalet åtalsbeslut från
JO:s sida under perioden 1.1.1976 — 30.6.1984 uppgick till 21, vilket
innebär i genomsnitt två —tre åtal om året.

Utvecklingen när det gäller antalet åtal har alltså varit ungefär densamma
hos de allmänna åklagarna som hos JO och i båda fallen inletts
långt före ämbetsansvarsreformen. Före den reformen kunde motsvarande
utveckling iakttas också hos de allmänna domstolarna: oavsett att
det straffrättsliga tjänstefelsansvaret i princip var undantagslöst förekom,
att åtal ogillades under hänvisning ex.vis till att gärningen ej var
”av beskaffenhet att böra föranleda ansvar”.

Utvecklingen har inneburit en ny syn — redovisad inte endast i JO:s
praxis — på sanktionsmedlens användning och på frågan hur man bäst
skall komma till rätta med felaktigheter i den offentliga tjänsteutövningen.
Denna nya syn har motsvarighet i det betraktelsesätt över huvud
beträffande förhållandet mellan den offentlige arbetsgivaren och dennes
arbetstagare som började växa fram under 50- och 60-talen och som
hade ett omedelbart samband med de värderingar, som samtidigt började
föras till torgs när det gäller arbetstagarnas villkor på den privata
arbetsmarknaden.

Det nya synsättet tog sig till en början uttryck i 1965 års tjänstemannalagstiftning.
För den statliga sektorns del innebar lagstiftningen
bl.a., att avtalsfrihet liksom strejkrätt infördes i lönefrågor,
och det slogs fast i BrB att som tjänstefel inte Fick betraktas sådan
arbetsvägran som bestod i att en tjänsteman deltog i en fackligt
anordnad strejk. Väl bibehölls inom hela det offentliga tjänstemannaområdet
det tidigare rådande förbudet att träffa avtal om
åligganden i tjänsten (ett förbud som lagfästes och som tidigare
ansetts följa av ämbetsansvaret). Frågan om disciplinansvar när
sådana åligganden åsidosattes vann likaledes lagreglering för det
statliga områdets del medan frågan beträffande den kommunala
sektorn hänfördes till avtalsområdet. Den praktiska hanteringen
av frågor om felaktigheter i den offentliga tjänsteutövningen och
om orsakerna till att fel begicks fick emellertid, i vissa stycken, en
annan inriktning. Redan genom lagstiftningen gavs tjänsteman,
som omfattades av den, rätt att i disciplinärenden anlita biträde
t.ex. av en facklig funktionär. Det började också kunna skönjas en
utveckling mot att i uppsägnings- och disciplinfrågor överlägga
eller på annat sätt samråda med vederbörande fackliga organisation
innan frågorna avgjordes. Det växte fram ett intresse av att
genom skilda personaladministrativa åtgärder skapa bättre förutsättningar
för utövandet av den offentliga verksamheten. Intresset
började knyta sig till frågor om personalutveckling och om personalutbildning
— särskilt på normtillämpningsområdet — om förhållandet
mellan över- och underordnade, om omplacering och
utbyte av arbetsuppgifter etc. Särskilda organ inrättades för hantering
av en del av hithörande frågor — här kan nämnas de under
60-talet tillkomna statens personalutbildningsnämnd, statens personalvårdsnämnd,
civila statsförvaltningens personalnämnd m.fl.
(organen har i dag motsvarighet i nämnden för vissa omplaceringsfrågor
/NOM/, statens institut för personaladministration
och personalutbildning /SIPU/, statens arbetsmarknadsnämnd

Utredningens överväganden 181

/SAMN/ m.fl.). Under 70-talet följde så de reformer som berörts
tidigare: ämbetsansvarsreformen, som i stora stycken kan ses som
en kodifiering av tidigare rådande praxis, och den nya tjänstemannalagstiftningen,
slutligt manifesterad i LOA, varigenom i princip
full avtalsfrihet infördes även i frågor om tjänsteåligganden och de
fackliga organisationernas rätt till medverkan ytterligare stärktes.

Även den antydda utvecklingen när det gäller den praktiska
hanteringen av frågor om ev. förseelser har fortsatt under 70-talet.
Det är ej möjligt att bedöma i vilken utsträckning man i myndigheterna
valt att komma till rätta med hithörande problem på annat
sätt än genom att ingripa med påföljder av skilda slag. Åtskilliga
omständigheter tyder emellertid på att det sker i betydande omfattning.
En enkät, gjord av tjänsteansvarskommittén hos ett antal
myndigheter, visade att det hos dem inte skett någon ökning av
antalet disciplinärenden efter ämbetsansvarsreformen — tvärtom
hade hos de flesta av de myndigheter där disciplinärenden var
regelbundet förekommande skett en minskning av antalet sådana
ärenden (Ds Ju 1983:7 s. 134 ff.). Betydelse i sammanhanget har
givetvis haft den ordning enligt vilken överläggningar skall äga
rum med vederbörande fackliga organisation innan beslut fattas
i saken — en ordning som är lagfäst beträffande avskedande- och
uppsägningsfrågor samt — på det rent kommunala området —
avtalsreglerad när det gäller rena disciplinfrågor och som på
LOA-området, där sådan reglering saknas beträffande disciplinärenden,
i praktiken likväl tillämpas i stor utsträckning även i
sådana ärenden. På LOA-området synes dessutom kunna iakttas
en viss obenägenhet att över huvud taget ingripa med uppsägning
eller avskedande, möjligen delvis betingad av en önskan att inte få
en intagen ståndpunkt underkänd av arbetsdomstolen i händelse
av tvist. (Det kan härvidlag iakttas, att den offentlige arbetsgivaren
i händelse av att ett avskedande sker i strid mot LOA inte kan
åläggas att utge allmänt skadestånd, något som kan ske när ett
avskedande eller en uppsägning vidtas i strid mot LAS. Ett förslag
år 1978 om att införa sådan skadeståndsskyldighet även i fall av
brott mot LOA föranledde flera remissinstanser att betona risken
av att en sådan sanktion kunde få en återhållande effekt på statsmyndigheternas
behöriga handlande i hithörande ärenden. Även
vederbörande departementschef beaktade risken för en passiviserande
effekt och något förslag i saken lades ej fram för riksdagen
/se prop. 1978/79:84 s. 10 och departementspromemorian DsB
1978:3/.)

Som redan antytts hängde utvecklingen inom den offentliga
sektorn nära samman med de värderingar som under 50- och
60-talen började göra sig gällande på den privata arbetsmarknaden.
Från att tidigare främst ha koncentrerat sig på arbetslivets
ekonomiska villkor började intresset mer och mer knyta sig till
sådana frågor som är att hänföra under det ofta begagnade — låt
vara något obestämda — begreppet företagsdemokrati. Redan år
1946 tillkom de första avtalen mellan SAF och LO respektive TCO
rörande information, samråd m.m. i sådana frågor, de s.k. företagsnämndsavtalen.
Efter en revidering av avtalen år 1958 ersattes
de av nya företagsnämndsavtal år 1966, vilka även innefattade en
överenskommelse mellan parterna om främjande av samarbetet
mellan företagsledning och anställda och om inrättande av det för
parterna gemensamma organet Utvecklingsrådet för samarbetsfrågor.
Mot slutet av 60-talet fördes en tidigare inledd men nu
intensifierad debatt om företagsdemokratin. Debattämnen blev
arbetsmiljö och arbetstillfredsställelse, och krav restes från arbetstagarsidan
på medinflytande över bl.a. personalpolitiken, ex.vis

182 Utredningens överväganden

när det gällde frågor om anställningens bestånd, omplaceringsfrågor
etc. På de fackliga organisationernas kongresser lades fram
brett upplagda framställningar av reformkrav och möjliga problemlösningar
(se t.ex. rapporterna till LO-kongressen år 1971).
Det läge som sålunda var rådande i slutet av 60-talet och början av
70-talet utgjorde bakgrund till det reformarbete som lades på bl.a.
den s.k. Aman-utredningen och arbetsrättskommittén och som
resulterade i föregångaren till nuvarande LAS och i MBL m.fl.
lagar. Den nya synen på personalpolitiska frågor tog sig i lagstiftningen
flera uttryck: här behöver blott påminnas om MBL:s allmänna
regler om primär förhandlingsskyldighet i en rad frågor,
däribland vissa omplaceringsfrågor (11 § MBL), om tolkningsföreträde
för arbetstagarsidan vid tvist om kollektivavtal rörande
påföljd för arbetstagare som har begått avtalsbrott (33 § M B L), om
den särskilda skyldigheten för arbetsgivaren att överlägga med
berörd facklig organisation innan beslut fattas i en uppsägningseller
avskedandefråga (30 § LAS), om regeln att saklig grund för
uppsägning inte föreligger i fall när omplacering är möjlig (7 §
LAS), om förbudet att utan stöd i kollektivavtal (ev. författning)
ingripa t.ex. disciplinärt mot förseelse som omfattas av MBL:s
skadeståndsregler (62 § MBL), etc.

Det nya synsättet — inom såväl den offentliga som den privata arbetsmarknaden
— kan sägas ha byggt på uppfattningen, att man skulle
kunna nå bättre betingelser för arbetslivet — ökad samarbetsanda, goda
arbetsresultat osv. — genom att i stället för påföljder av skilda slag
ingripa med vad man bedömde som konstruktiva och framåtsyftande
åtgärder.

Det är mot denna bakgrund man i betydande utsträckning bör se den
praxis som — tidigt utvecklad — alltjämt tillämpas hos JO.

8.6.4 JO:s sanktionsbehov

8.6.4.1 Straffpåföljder

Mot utvecklingen av JO:s praxis, skildrad i det tidigare, finns enligt
utredningens mening i det väsentliga inte anledning att rikta någon
erinran. Denna utveckling innebär dock givetvis inte, att det skulle
saknas behov av straffbestämmelser med vilka JO kan ingripa mot
allvarligare fel i den offentliga verksamheten. Som redan nämnts finns
sådana regler för närvarande i form av särskilda straffbestämmelser
rörande myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning. Härtill
kommer de mera allmänna straffbestämmelserna rörande mutbrott och
brott mot tystnadsplikt liksom också de regler rörande skilda typer av
förmögenhetsbrott och förfalskningsbrott etc., vilka senare regler såvitt
nu är i fråga kan få tillämpning när sådana brott begås i tjänsten mot det
allmänna eller någon enskild såsom målsägande.

Frågan kan ställas, om dessa straffbestämmelser ger JO tillräckliga
möjligheter att ingripa mot fel som begås i den offentliga verksamheten.
Från mera allmänna utgångspunkter diskuterade tjänsteansvarskommittén,
om det fanns behov av att införa eller — såsom det egentligen skulle
bli fråga om med hänsyn till det tidigare rådande, i princip undantagslösa
ämbetsansvaret — återinföra straffansvar för någon viss typ av

Utredningens överväganden 183

tjänstefel vid sidan av det nu straffbara området. Ett skäl skulle kunna
vara, att avkriminaliseringen lett till en ökad benägenhet att begå gärningar
av någon sådan typ som avkriminaliserats. Tjänsteansvarskommittén
framhöll emellertid att de erfarenheter, som vunnits sedan ämbetsansvarsreformen
genomfördes, inte ger vid handen, att så skulle vara
fallet med någon gärningstyp, vare sig av allvarligare eller mera harmlös
art (Ds Ju 1983:7 s. 204). Begränsar man perspektivet till att enbart gälla
JO:s roll som beivrare av tjänsteförseelser, finns ej heller belägg för att
de offentliga funktionärerna numera skulle visa större ohörsamhet mot
JO:s uttalanden emedan utrymmet för åtal blivit mera begränsat än
tidigare. Tvärtom kan på goda grunder hävdas, att JO:s uttalanden,
såsom framhållits under 8.1, efterlevs inom tjänstemannakåren.

JO:s åtalsrätt bör dessutom inte ses isolerad från de andra påföljdsmöjligheter
som — ehuru sällan utnyttjade — står JO till buds. Att ett fel
begånget i offentlig verksamhet inte omfattas av ett särskilt straffbud
betyder inte att felet ej kan beivras. Såsom framgått tidigare har JO bl.a.
möjlighet att anmäla en offentlig tjänsteman till vederbörande myndighet
för disciplinär åtgärd eller för avskedande och på främst LOAområdet
har JO tillagts rätt att utkräva sådana påföljder vid domstol. Till
dessa möjligheter för JO att ingripa skall återkommas under 8.6.4.2.

När det gäller straffpåföljder vill utredningen också tillägga följande.
Frågan om utformningen av de straffregler som bör kunna tillämpas på
fel i den offentliga verksamheten är ett spörsmål som inte bör bedömas
enbart mot bakgrund av JO:s verksamhet. Vad som är straffvärt eller ej
kan ej avgöras utifrån syftet att tillgodose JO:s sanktionsbehov eller att
eljest stärka JO:s auktoritet. Såsom framhållits i skilda sammanhang
tidigare är JO ett extraordinärt organ. Brottsbekämpning — och därmed
avses även brott i den offentliga verksamheten — ankommer i första
hand på de allmänna åklagarna. Över huvud måste frågan om vad som
bör anses straffvärt ses ur ett vidare perspektiv. Denna vidare fråga faller
utanför ramen för de spörsmål, begränsade till JO:s verksamhet och
organisation, som JO-utredningen har att ägna sig åt.

Med ett sådant vidare synsätt som nyss antytts har tjänsteansvarskommittén
nyligen haft att behandla frågan om utformningen i 20:1 BrB av
de särskilda brotten myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning
(Ds Ju 1983:7). Såvitt avser dessa straffbestämmelser har den
kommittén inte föreslagit några mera långtgående reformer utan i stället
uttryckt uppfattningen, att det straffbara området enligt 20:1 BrB i
princip bör vara oförändrat (se ytterligare under 7.2). Krav på sådana
reformer har i allmänhet inte heller rests under remissbehandlingen av
kommitténs förslag.

I den under 7.2 omnämnda propositionen om vissa frågor rörande
tjänsteansvaret i offentlig verksamhet m.m. (prop. 1984/85:117) har
vederbörande departementschef förklarat sig inte för det närvarande
böra föreslå någon ändring av 20:1 BrB och härvidlag anfört bl.a.
följande (s. 14):

Jag anser för egen del, i likhet med kommittén, att en straffrättslig
bestämmelse av det slag som nu återfinns i 20 kap. 1 § brottsbalken
inte kan undvaras. Vidare finner jag att de principer som legat till

184 Utredningens överväganden

grund för straffbudets utformning i stort äger samma giltighet i
dag som när de fördes fram i samband med ämbetsansvarsreformen.
Jag kan visserligen i någon mån ha förståelse för de kritiska
synpunkter JO haft, särskilt när det gäller påvisade begränsningar
hos det disciplinära ansvarssystemet. Emellertid finner jag inte
detta utgöra tillräcklig anledning att nu ändra principerna för
straffbarhetens omfattning. Jag delar således kommitténs och majoritetens
av remissinstanserna uppfattning att det straffbara området
i lagbudet i princip bör vara oförändrat. Det kan emellertid
finnas anledning att återkomma till denna fråga efter det att den
av riksdagen år 1983 tillsatta utredningen som har till uppgift att
göra en översyn av JO-ämbetet har avslutat sitt arbete.

I propositionen tas också upp frågan om det kan finnas anledning att,
som tjänsteansvarskommittén föreslagit, närmare precisera det straffbara
området i lagtexten utan att därmed åsyfta någon egentlig ändring i
sak1. I denna del anför departementschefen bl.a. följande (s. 15):

För egen del är jag medveten om att tolkningen av begreppet
myndighetsutövning har vållat svårigheter i rättstillämpningen.
Med visst fog kan man därför i och för sig hävda att det vore
motiverat att i själva lagtexten närmare precisera kriminaliseringens
räckvidd. Genom de domstolsavgöranden som förekommer
på området och vars frekvens förefaller öka har dock den innebörd
som skall tilläggas begreppet successivt blivit klarare. I flera
fall har sålunda hithörande frågor prövats av högsta domstolen.
Den mycket noggranna och ingående analys som begreppet har
underkastats i utredningens betänkande torde vidare, som framhållits
vid remissbehandlingen, bli av stort värde för den fortsatta
rättstillämpningen.

Departementschefen anför härefter ytterligare vissa argument mot en
lagändring samt tillägger:

Mot den bakgrund som jag har angett nu finner jag inte intresset
av att förtydliga bestämmelsen väga så tungt att det skulle uppväga
de nackdelar som otvivelaktigt är förenade med att utmönstra
uttrycket myndighetsutövning ur den grundläggande bestämmelsen
om myndighetsmissbruk. Med hänsyn till hur denna har tolkats
i rättspraxis vill jag f.ö. ifrågasätta om inte en lösning i linje
med kommittéförslaget rent faktiskt skulle innebära en utvidgning
av kriminaliseringen, nämligen till sådana områden av den offentliga
verksamheten som rör lagtillämpning utan att det därför är
fråga om utövande av myndighet. En sådan utvidgning, som
främst torde få betydelse för den kommunala sektorn, är kanske
ingalunda obefogad. Frågan har dock ett sådant samband med
spörsmålet om JO:s kompetensområde att jag inte är beredd att
närmare överväga den innan den förut nämnda utredningen angående
JO-ämbetets framtid har slutförts.

1 Enligt 20:1 BrB kan den dömas för myndighetsmissbruk resp. vårdslös myndighetsutövning
”sorn i myndighetsutövning åsidosätter vad som till följd av lag eller
annan författning gäller för myndighetsutövningen” om gärningen ”för det allmänna
eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är
ringa”. Enligt en av tjänsteansvarskommittén gjord analys av begreppet myndighetsutövning
borde paragrafen närmast läsas som om där stod att straffansvar
inträder när någon åsidosätter en offentligrättslig författning (dvs. en sådan
författning som reglerar det allmännas verksamhet) och därigenom skapar förfång
etc.

Utredningens överväganden 185

Såsom JO-utredningen framhållit tidigare är spörsmålet om vad som bör
anses straffvärt en vid fråga som inte kan bedömas enbart utifrån sådana
synpunkter rörande JO:s verksamhet som JO-utredningen bör pröva. På
ett annat sätt förhåller det sig emellertid med frågan om den innebörd
som bör läggas i begreppet myndighetsutövning och därmed med frågan
om räckvidden av straffbestämmelserna i 20:1 BrB. Med den innebörd
som tjänsteansvarskommittén anser begreppet böra tilläggas är möjligheten
att tillämpa 20:1 BrB otvivelaktigt mera vidsträckt än vad man
möjligen föreställt sig i tidigare praxis. Ett sådant vidare synsätt synes,
såsom antyds i propositionen, främst få betydelse för den kommunala
sektorn, där möjligheterna för JO att få till stånd disciplinära ingripanden
är mera begränsade än på LO A-området. En fråga är då om det finns
behov av att låta tjänsteansvarskommitténs begreppsbestämning komma
till uttryck i lagtexten eller på annat sätt auktoriseras av lagstiftaren. Till
denna fråga vill utredningen återkomma i det närmast följande avsnittet.

8.6.4.2 Disciplinansvar m.m.

Att ett fel begånget i offentlig verksamhet inte omfattas av en särskild
straffbestämmelse betyder inte, som framhållits tidigare, att felet inte
kan beivras. För den statligt reglerade sektorns del kan här återigen
erinras om det särskilda disciplinansvar varom regler ges främst i LOA.
Är fråga om allvarligare eller upprepade förseelser kan även de särskilda
lagreglerna om uppsägning och avskedande tillämpas. JO har på LOAområdet,
som också nämnts tidigare, tillagts rätt att — i sista hand vid
domstol — utkräva såväl disciplinansvar som avskedande. De nu anförda
reglerna erbjuder JO en inte oväsentlig metod att komma till rätta
med felande offentliga funktionärer. JO har emellertid utnyttjat reglerna
endast i blygsam omfattning. Om detta berott av att reglerna utformats
på ett för JO:s verksamhet inte alldeles tillfredsställande sätt kan givetvis
finnas anledning att överväga en ändring av reglerna.

På en punkt har tjänsteansvarskommittén föreslagit en sådan ändring,
nämligen avskaffande av JO:s skyldighet enligt arbetstvistlagen att förhandla
med vederbörande offentliga arbetstagares fackliga organisation
innan JO kan få talan prövad vid domstol. En sådan förhandlingsskyldighet
— välmotiverad när det gäller tvister mellan arbetsgivare och
arbetstagare — ter sig inte påkallad när fråga är om en tvist mellan en
offentlig funktionär och JO i vilken tvist JO inte är bärare av ett arbetsgivarintresse
utan av det allmänna, medborgerliga intresset av att offentlig
verksamhet sköts korrekt. JO-utredningen ansluter sig till tjänsteansvarskommitténs
förslag. I den proposition som berörts under 8.6.4.1 har
för J K :s del föreslagits en regel om undantag från nämnda förhandlingsskyldighet
att tas in i lagen om JK:s tillsyn medan det uttalas att frågan
om motsvarande ändring bör göras för JO:s del torde få tas upp av
vederbörande utskott vid riksdagsbehandlingen. I sitt förslag till ny
instruktion för JO har JO-utredningen — i 9 § tredje stycket — tagit med
en sådan undantagsregel som nu avses. JO-utredningen vill komplettera
nämnda ändringsförslag med bl.a. följande.

För närvarande kan JO, såsom framgår av 16:3 LOA, inte få framgång

186

Utredningens överväganden

med en vid domstol förd talan om att disciplinpåföljd måtte åläggas eller
skärpas utan att domstolen finner sådan åtgärd påkallad från allmän
synpunkt. Regeln kan ev. befaras avhålla JO från att väcka talan. Hithörande
prövning — som i själva verket bör vara avgörande för om JO
bör väcka talan eller ej — bör ankomma på JO själv. Domstolen bör
endast pröva själva saken och inte frågan vilket allmänt intresse den har;
se vidare under 8.6.6.6. Beträffande möjligheten för JO att föra talan om
avskedande — liksom om avstängning — märkes vidare, att sådan
åtgärd enligt 16:3 LOA får beslutas av domstolen endast om myndighetsutövning
är förenad med anställningen samt arbetstagare har begått —
eller, vid avstängning, är misstänkt för — brott för vilket är stadgat
fängelse i minst två år. På skäl som närmare kommer att utvecklas under
8.6.6.6 bör även denna begränsning av JO.:s befogenheter avskaffas.
Utredningen vill senare återkomma även till vissa andra reformförslag
som bl.a. åsyftar att undanröja onödiga begränsningar i JO:s möjligheter
att ingripa mot fel och försummelser.

Såsom redan nämnts i skilda sammanhang är läget på det rent kommunala
området ett annat än läget på det statligt reglerade området när
det gäller disciplinansvar. På det förra området råder avtalsfrihet i
disciplinfrågor medan LAS blir tillämplig när det blir fråga om att
ingripa med avskedande eller uppsägning på grund av förseelse i tjänsten.
JO kan göra anmälan till vederbörande kommunala myndighet för
att få till stånd prövning av frågor om disciplinansvar, avskedande och
avstängning. JO kan dock ej föra talan mot myndighetens beslut i frågorna.
(Frågan om JO:s tillsynsrätt över kommunala myndigheter och
befattningshavare har berörts ovan under 8.2.3.)

Det är tydligt att den ordning med full avtalsfrihet i disciplinfrågor
som räder på det kommunala området begränsar JO:s möjligheter att
ingripa där. Frågan om sådan avtalsfrihet behandlades i samband med
1975 års ämbetsansvarsreform. Det synsätt som då blev vägledande var
att det från den enskilde medborgarens synpunkt fick anses mest väsentligt
att överträdelser inom myndighetsutövningens område blev utredda
och beivrade på ett tillfredsställande sätt. Beträffande tjänsteförseelser
i övrigt kunde medborgarnas skyddsintresse sällan anses ha sådan styrka
att det inte lämpligen kunde tas till vara inom ramen för arbetsgivarens
samlade bedömning. Härtill kom, att det dittillsvarande avtalsreglerade
systemet ansågs ha fungerat tillfredsställande. Mot denna bakgrund
ansågs att det inte fanns några bärande skäl för att på det kommunala
området införa ett lagreglerat disciplinansvar som dittills inte tillämpats
för kommunala arbetstagare (jfr beträffande det nu återgivna prop.
1975:78 s. 156-157). Tjänsteansvarskommittén, som också behandlade
frågan om avtalsfrihet, fann sig inte kunna rikta någon mera avgörande
invändning mot det mera praktiska synsätt som 1975 fått vara vägledande
när en åtskillnad gjorts mellan den statliga och den kommunala
sektorn beträffande disciplinansvarets utformning. Den kommittén dillade
även, att parterna på den kommunala arbetsmarknaden också tagit
det ansvar som följer av den där rådande avtalsfriheten i det att de i
kollektivavtal tagit upp till reglering frågan om disciplinansvar i sådan
utsträckning som allmänt sett fick anses tillfredsställande. När det gällde

Utredningens överväganden 187

den särskilda frågan om att genom en begränsning av avtalsfriheten öka
JO:s befogenheter uttalade kommittén, att det här var fråga om en
intresseavvägning där för närvarande intresset av avtalsfrihet fick anses
väga tyngre. Kommittén tilläde också att, sett i stort, den rådande begränsningen
av JO :s befogenheter till allenast anmälningsrätt hittills inte
medfört några mera betydande komplikationer (jfr i övrigt Ds Ju 1983:7
s. 276 ff. och s. 395).

Utredningen vill i detta sammanhang anföra följande. De motiv som
i samband med ämbetsansvarsreformen anfördes för den nu rådande
ordningen på det kommunala området synes i första hand vara praktiskt
betingade och ter sig ur logisk synvinkel måhända inte till alla delar
övertygande. Ser man saken från JO:s horisont kan skäl anföras för att
JO borde ha samma möjligheter att få till stånd domstolsprövning av
disciplin- och avskedandefrågor på det kommunala området som han
har på LOA-området. I JO:s verksamhet har också förekommit fall
beträffande vilka det möjligen varit önskvärt att JO haft mera vidsträckta
befogenheter att ingripa.

Tjänsteansvarskommittén har redovisat två sådana fall. Det har i
dessa gällt kommunala organ, som bestått av kommunala förtroendemän
vilka ej omfattas av gällande kollektivavtalsbestämmelser om disciplinansvar,
men som samtidigt haft att bedöma sådan felaktig handläggning
vari organets tjänstemän också haft del (se närmare härom Ds
Ju 1983:7 s. 233 ff. och s. 396). I en sådan situation kan föreligga risk att
disciplinorganet underlåter att ingripa mot sina felande tjänstemän. De
jävsregler som för närvarande gäller för ledamöter i de kommunala
nämnderna (se 4—5 §§ förvaltningslagen /1971:290/ samt 3:9 och 3:13
kommunallagen /1977:179/) utgör ej tillfredsställande skydd mot att
disciplinorganet i sådana fall underlåter att ingripa mot sina felande
tjänstemän.

Kommunerna kan enligt 3:14 kommunallagen frivilligt låta en
särskild nämnd handlägga frågor om disciplinansvar m.m., vilka
rör personal hos annan nämnd. När det gäller disciplinfrågor har
emellertid denna möjlighet utnyttjats endast av ett fåtal kommuner.
Det kunde övervägas att införa en mera långtgående jävsregel
enligt vilken beslutanderätten i disciplinfrågor i fall som det nu är
fråga om lades över på ett neutralt kommunalt organ. Enligt
utredningens mening skulle dock, såsom tjänsteansvarskommittén
framhållit, en sådan regel utgöra ett ingrepp i den frihet för
kommuner att själva bestämma över uppläggningen av sin verksamhet,
som följer av principen om kommunal självstyrelse
(a.a. s. 397).

I och för sig kunde övervägas att, med bibehållen avtalsfrihet i övrigt, i
lag ge JO rätt att uppträda som arbetstagarens motpart och i denna
egenskap få till stånd överprövning — i sista hand vid arbetsdomstolen
— av de kommunala beslut i disciplin- och avskedandefrågor som det nu
är fråga om. Det är emellertid tydligt att en sådan ordning på disciplinansvarsområdet
normalt inte kommer att motsvaras av en möjlighet för
JO att också få till stånd en ändring av arbetsgivarens beslut. Eftersom
avtalsparter som är ense disponerar över avtalstolkningen förfogar de
också över bedömningen av frågan om en viss av JO påtalad åtgärd

188 Utredningens överväganden

utgör avtalsbrott resp. omfattas av avtalets disciplinregler. Att i det läget
överväga ett lagreglerat disciplinansvar som bas för talerätt för JO ter sig
inte möjligt i detta utredningssammanhang; frågan om lagreglering eller
avtalsfrihet på det kommunala området är ett spörsmål som bör bedömas
utifrån ett vidare synsätt än det som endast har utgångspunkt i JO:s
behov av sanktionsmedel1. Med hänsyn till frågans vikt anser dock
utredningen, utan att ta ställning till den avvägning mellan skilda intressen
som här måste till, att frågan bör utredas i särskild ordning.

Under 8.6.4.1 har berörts frågan om möjligheten för JO att i straffrättslig
väg ingripa mot fel i offentlig verksamhet. I anslutning till det och till
vad som nyss nämnts rörande de två av tjänsteansvarskommittén redovisade
JO-fallen kan följande uttalande av den kommittén citeras (Ds Ju
1983:7 s. 398):

Det saknas för övrigt skäl för antagande att de situationer, som
förelåg i de två JO-ärendena utgjort annat än undantagsfall. Däremot
finns skäl att erinra om det synsätt som kommittén anlagt

rörande den framtida utformningen av 20:1 BrB och om

möjligheten att i straffrättslig väg komma till rätta med situationer
likartade de nu nämnda. Med den utformning 20:1 BrB för närvarande
har kan det, som också påpekas i kommitténs direktiv,
föreligga svårigheter att i det enskilda fallet avgöra om ett fel
omfattas av lagrummet. Det klarläggande av lagrummets räckvidd

som åsyftas med kommitténs förslag kan även tjäna att

undanröja tvekan i fråga om möjligheten att ingripa straffrättsligt
mot såväl nämndledamöter som tjänstemän hos nämnderna i fall
av författningsstridiga förfaranden.

Även enligt JO-utredningens mening finns anledning att betona betydelsen
av att 20:1 BrB — närmare bestämt det däri använda begreppet
myndighetsutövning — tillägges den mera vidsträckta innebörd som
redovisats av tjänsteansvarskommittén. I den proposition som berörts
under 8.6.4.1 nämns att en sådan vidare innebörd främst torde få betydelse
för den kommunala sektorn. Otvivelaktigt är det också så, att en
mera långtgående möjlighet att tillämpa 20:1 BrB utgör ett betydelsefullt
komplement till JO:s mera begränsade möjligheter att utnyttja andra
påföljdsmetoder när det gäller kommunala tjänstemän. Med angiven
innebörd hos lagrummet klarläggs också den inte oväsentliga utsträckning
i vilken JO kan ingripa även mot nämndledamöter som förfar
författningsstridigt. Fråga är då, såsom också nämnts under 8.6.4.1, om
tjänsteansvarskommitténs begreppsbestämning bör i någon form auktoriseras
av lagstiftaren. Enligt JO-utredningens mening bör det ske, så att
man säkerställer att nämnda innebörd av begreppet myndighetsutövning
beaktas i rättstillämpningen. Förslag till den omformulering av
lagtexten som härvidlag kan te sig befogad bör under det fortsatta
lagstiftningsarbetet lämpligen utarbetas inom regeringskansliet.

1 Angående bakgrunden till det nu redovisade synsättet, se vidare den promemoria
som fogats till betänkandet som Bilaga 1.

Utredningens överväganden 189

8.6.5 Närmare om JO som åklagare

8.6.5.1 Åtal och förundersökning

I 12 kap. 6 § första stycket RF stadgas, att JO får föra talan i de fall som
anges i den instruktion som riksdagen beslutar. Utöver denna allmänna
behörighetsregel Finns i 12 kap. 8 § första stycket RF ett stadgande som
ger JO — och JK — exklusiv rätt att åtala justitieråd och regeringsråd för
brott i tjänsteutövningen, därvid åtal skall väckas i högsta domstolen (jfr
NJA 1983 s. 685).

Den nyssnämnda allmänna behörigheten att väcka åtal preciseras
närmare i JO-instruktionen, där det sägs att JO får som särskild åklagare
väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som
åligger honom i tjänsten begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott
(6 § andra stycket)1.

Frågan är då i vilken utsträckning JO är skyldig att utnyttja sin
åtalsrätt, i vad mån JO alltså har åtalsplikt. Även på denna punkt ger
nyssnämnda lagrum i JO-instruktionen besked: där anges att 20 kap. 6 §
och 7 § första och tredje styckena RB gäller när JO prövar fråga om åtal.

I 20:6 RB stadgas, att ”åklagare skall, om ej annat är stadgat, tala å
brott, som hör under allmänt åtal”. Stadgandet anger alltså en principiell
skyldighet för åklagare att väcka åtal för angivna brott, och i enlighet
med JO-instruktionen gäller denna åtalsplikt även JO. 20:7 RB upptar
vissa regler om undantag från åtalsplikten i det att där anges särskilda
fall då åtalsunderlåtelse får ske. Även dessa regler gäller för JO i enlighet
med hänvisningen i JO-instruktionen2.

I 10 § JO-instruktionen finns härutöver en särskild regel om skyldighet
för JO att väcka och utföra åtal mot statsråd och mot vissa
befattningshavare hos riksdagen, vilken regel dock kan förbigås i
detta sammanhang.

Vilken är då den närmare innebörden av den åtalsplikt som gäller för JO
i enlighet med hänvisningen i JO-instruktionen till 20:6 RB?

För de allmänna åklagarnas del är frågan om åtalspliktens innebörd
relativt enkel att besvara. Enligt 23:1 RB skall förundersökning inledas
så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt
åtal har förövats. Förundersökningen inleds av polismyndighet eller
åklagare (23:3). Under förundersökningen skall utredas vem som skäligen
kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal
mot honom (23:2). Då förundersökningen avslutats skall åklagaren med 1

Att JO:s åtalsrätt inte är underkastad sådana begränsningar som beträffande
vissa brott är uppställda i BrB (såsom att brottet ej får åtalas av annan än
målsägande, att målsägande anger brottet till åtal eller att åtal finnes påkallat från
allmän synpunkt) torde få anses följa av 20 kap. 5 § första stycket BrB jämte 6 §
JO-instruktionen; jfr 20 kap. 2 § andra stycket RB.

2 Hänvisningen i JO-instruktionen tar sikte på 20:7 RB i dess lydelse före den 1
april 1985. Genom lagändring som trädde i kraft den dagen (SFS 1985:13) har
paragrafen erhållit delvis nytt innehåll samt utformats på ett annat sätt än tidigare,
därvid en del av det äldre innehållet flyttats över till en ny paragraf, 7 b §.
Hänvisningen är därför för närvarande något missvisande.

190 Utredningens överväganden

dela beslut huruvida åtal skall väckas (23:20). Ger förundersökningen
fog för påstående att viss person begått brott som hör under allmänt åtal
är åklagaren pliktig att väcka åtal i enlighet med 20:6 RB om inte
reglerna om åtalsunderlåtelse föranleder till annat.

JO kan på olika vägar få kännedom om sådana omständigheter som
ger anledning anta, att sådant brott begåtts som omfattas av hans åtalsrätt.
Det kan ske via tidningsstudium, genom läsning av klagomålsskrifter
och på andra sätt. Är då JO, så snart han fått sådan kännedom,
skyldig att inleda en undersökning motsvarande den som enligt det nyss
återgivna ankommer på polismyndighet och allmän åklagare samt avsluta
undersökningen med beslut om åtal i de fall undersökningen ger fog
för det? Ser man endast till den blanka hänvisningen i JO-instruktionen
till 20:6 RB skulle möjligen kunna hävdas att så är fallet. En så långtgående
åtalsplikt synes emellertid inte ha varit avsedd. En begränsning
följer för övrigt redan av den särskilda bestämmelsen i JO-instruktionen
om rätt för JO att i vissa fall överlämna klagomål till annan myndighet
— t.ex. en allmän åklagare — för handläggning där (18 §). En generell
åtalsplikt synes dessutom inte stå i alldeles god överensstämmelse med
de nuvarande bestämmelserna i instruktionen om att JO dels inte bör
ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om
det inte påkallas av särskilda skäl (8 §), dels inte bör till utredning ta upp
förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden om det inte är från
allmän synpunkt väsentligt att saken utreds (20 §)3.

Enligt utredningens mening bör visserligen för JO i princip gälla såväl
de förut nämnda reglerna om åtalsplikt och åtalsunderlåtelse som —
såsom senare skall beröras ytterligare — bestämmelserna i RB om förundersökning.
JO:s skyldighet att tillämpa nu avsedda regler bör emellertid
inte utformas så, att man urholkar JO:s ställning som ett extraordinärt
organ: såsom framhållits under 8.1 bör JO ha i princip fria händer
när det gäller att välja vad som skall tas upp till prövning och vad
tillsynen skall riktas in på.

När det gäller förundersökning och ev. åtal i anledning av klagomål
finns därför anledning att ett ögonblick uppehålla sig vid stadgandet i
19 § JO-instruktionen, vari anges att JO bör skyndsamt lämna klaganden
besked om huruvida klagomålet avvisas, avskrives från handläggning,
överlämnas till annan myndighet eller tas upp till utredning. Det är
sedan JO, i valet mellan de olika åtgärder som anges i 19 §, beslutat att
ta upp klagomålet till utredning som bundenhet av reglerna om förundersökning
och åtal bör inträda. Detsamma bör gälla i fall när JO på eget
initiativ — och således utan föregående klagomål — beslutar att ta upp
en sak till utredning.

I enlighet härmed bör i JO-instruktionen den nuvarande hänvisningen
i 6 § andra stycket till angivna lagrum i RB ersättas med en bestämmelse
av följande innebörd:

Har JO tagit upp ett ärende till utredning och finns i ärendet
anledning att anta, att sådant brott förövats, som JO äger åtala,
skall tillämpas vad som i fråga om brott som hör under allmänt

3 Ang. viss föreslagen ändring av detta lagrum se under 8.3.2 och 8.3.3.

Utredningens överväganden 191

åtal finns stadgat i lag rörande förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse
samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt.

En sådan hänvisning i JO-instruktionen till annan lag kommer såvitt
avser åtal och åtalsunderlåtelse att omfatta inte bara reglerna därom i RB
utan även vissa regler om främst åtalsunderlåtelse i lagen (1964:167) med
särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och i militär rättegångslag
(1948:472)4.

Vad angår förundersökning tar den föreslagna hänvisningen till annan
lag i första hand sikte på de bestämmelser därom som återfinns i 23
kap. RB. Dessa bestämmelser är avsedda att trygga erforderlig utredning
i frågorna om ett brott blivit begånget, om någon skäligen kan misstänkas
för brottet och om tillräckliga skäl finns för åtal mot den misstänkte.
Ytterligare en viktig uppgift för förundersökningen är att förbereda
blivande huvudförhandling inför domstol5. Bestämmelserna är avsedda
att trygga både den enskildes intresse av en allsidig och objektiv utredning6
och det allmänna intresset av att brott kan effektivt beivras7.

Enligt utredningens mening bör nu avsedda regler gälla för JO på
samma sätt som de gäller för åklagare i allmänhet, låt vara med den
begränsning som följer av den tidigare diskuterade instruktionsbestämmelsen8.
Av hänvisningen i den bestämmelsen till vad som i lag finns
stadgat om allmän åklagares befogenheter följer bl.a., att JO är likställd
med sådan åklagare även vad angår användande av straffprocessuella
tvångsmedel under förundersökningen (se fotnot 7).

Man kan ställa den förut berörda frågan om inte de lagregler som
styr de allmänna åklagarnas verksamhet, såsom reglerna om förundersökning
och om åtalsplikt, redan nu omfattar även JO i
dennes roll som särskild åklagare.

Vad angår de förutnämnda bestämmelserna om åtalsplikt och
åtalsunderlåtelse i 20:6 och 7 RB uttalade 1972 års JO-utredning,
att dessa bestämmelser syntes i princip gälla även särskild åklagare,
och enligt den utredningens mening saknades därför anledning
att i JO-instruktionen ta upp några bestämmelser i ämnet (SOU
1975:23 s. 140). 1 remissyttrande över utredningens lagförslag intog
emellertid kammarrätten i Göteborg en motsatt ståndpunkt
och menade, att nu avsedda regler i RB i princip inte gällde

4 Angående förslag rörande ett nytt militärt ansvarssystem som ersätter den lagen,
se SOU 1983:2.

5 Jfr 23:2 RB: ”Under förundersökningen skall målet så beredas, att

bevisningen kan vid huvudförhandlingen förebringas i ett sammanhang.” I brottmål
där åklagare för talan saknas som bekant motsvarighet till sådan förberedelse
inför rätten som äger rum i tvistemål.

6 Jfr t.ex. bestämmelserna i 23:4 RB om att vid förundersökningen skall beaktas
inte bara omständigheter som talar emot den misstänkte utan även de som är
gynnsamma för honom, och att bevis som är till den misstänktes förmån skall
tillvaratas vid undersökningen.

7 Jfr vissa regler i 24—28 kap. RB om straffprocessuella tvångsmedel samt bestämmelsen
i 23:16 RB att om användande av tvångsmedel under förundersökningen
gäller vad som stadgas i de nämnda kapitlen. Jfr också t.ex. bestämmelserna i 23:7
och 8 RB om hämtning resp. medtagande till förhör. Se även lagen (1952:98) med
särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål.

8 Att förundersökning i vissa fall dock inte är erforderlig, se nedan.

192

Utredningens överväganden

särskilda åklagare och därmed JO. Kammarrätten påpekade också,
att gamla RF (96 §) innehöll stadgande om att ombudsman var
underkastad ”samma ansvar och plikt, som allmän lag och rättegångsordning
för aktörer utstaka”, medan nu gällande RF (12:6)
endast innehåller bestämmelse om åtalsrätt för JO. Om man således
tidigare kunde åberopa gamla RF som stöd för RB:s tillämplighet
på JO, så förelåg enligt kammarrätten numera inte längre
förutsättningar för det. Vid KU:s behandling av lagförslaget uttalade
KU att det ansåg det tveksamt om 20:6 och 7 RB utan vidare
var tillämpliga på JO som särskild åklagare och förordade att
JO-instruktionen — såsom också sedan skedde — kompletterades
med hänvisning till angivna lagrum i RB (KU 1975/76:22 s. 57 och
s. 70).

Frågan om RB:s tillämplighet på särskilda åklagare, däribland
JO, bör i första hand bedömas mot bakgrund av vad lagstiftaren
vid RB:s tillkomst avsåg rörande den lagens räckvidd. RB innehåller
inte någon uttrycklig bestämmelse som besvarar frågan.
Inte heller finns några uttalanden i förarbetena till RB ägnade att
ge vägledning i saken. Väl finns i det kapitel i RB som handlar om
åklagare och polismyndighet en bestämmelse som anger, att ”om
särskilda åklagare gälle vad om dem är stadgat” (7 kap. 8 § första
stycket RB, jfr bestämmelsen i 20 kap. 2 § andra stycket RB, att
”om befogenhet för särskild åklagare att tala å brott, som hör
under allmänt åtal, gälle vad särskilt är föreskrivet”). Därav kan
emellertid inte utan vidare dras några slutsatser om tillämpligheten
av RB vid sidan av sådana särskilda stadganden. Sådana
slutsatser medger inte heller den enda bestämmelse i RB som —
för visst fall — berör befogenheter för JO (7 kap. 8 § andra stycket:
”Ej må annan särskild åklagare än justitiekanslern eller justitieombudsman
besluta, att åtal skall väckas eller fullföljas i högsta
domstolen”).

Viss vägledning kan emellertid hämtas ur följande förhållande.
RB antogs av riksdagen redan år 1942. Det beslöts senare att den
skulle träda i kraft först den 1 januari 1948 (SFS 1942:740 och
1946:804). Under mellantiden, nämligen år 1946, genomfördes
vissa ändringar i skilda författningar, vilka ändringar avsågs träda
i kraft samtidigt med RB. Bland dessa författningar ingick bl.a. två
(numera upphävda) lagar vilka innehöll regler om särskilda åklagare,
s.k. tullåklagare, nämligen lagen (1923:147) om straff för
olovlig varuinförsel och lagen (1924:225) med särskilda bestämmelser
angående olovlig befattning med spritdrycker och vin. I
båda lagarna infördes 1946 samma bestämmelse av följande innehåll:
”Om tullåklagares befogenhet i fråga om brott, som avses i
denna lag, skall, om ej i arbetsordning eller eljest annat bestämts,
vad angående allmän åklagare är stadgat äga motsvarande tilllämpning”
(SFS 1946:866 och 867). I förarbetena till de två likalydande
bestämmelserna uttalades, att det ansetts erforderligt att
tullåklagarna i större utsträckning än vad som tidigare varit fallet
jämställdes med de allmänna åklagarna. Det noterades vidare att
det på vissa anförda skäl inte borde möta hinder att ”tillägga
tullåklagare samma befogenheter med avseende å tvångsmedel
som enligt nya RB tillkomma allmän åklagare”. Det tillädes ytterligare
bl.a.: ”På tullåklagare borde vidare ankomma att enligt de
regler, som gälla för allmän åklagare, verkställa förundersökning
och annan utredning angående brott, som skall beivras av tullåklagare.
I förslagen ha införts bestämmelser av nu angiven innebörd”
(prop. 1946:334 s. 14-15 och 19).

Den slutsatsen ligger nära, att 1946 års lagstiftning bygger på
uppfattningen att reglerna i RB rörande åklagares befogenheter
inte äger tillämpning på särskilda åklagare utan sådana särskilda

Utredningens överväganden 193

stadganden som infördes genom den lagstiftningen*. Det synes
inte finnas anledning att härvidlag göra skillnad mellan JO och
andra särskilda åklagare. Det är med utgångspunkt i denna uppfattning
som det tidigare i detta avsnitt redovisade förslaget till ny
bestämmelse i JO-instruktionen har utformats.

Som framgått syftar den föreslagna instruktionsbestämmelsen, som tagits
in i 7 § första stycket i förslaget till ny JO-instruktion, till att likställa
JO med de allmänna åklagarna vid tillämpningen av de lagregler rörande
åklagare som återfinns främst i RB. Hänvisningen i bestämmelsen tar
sikte på vad som ”finns stadgat i lag” rörande vissa särskilt angivna
ämnen, såsom förundersökning etc. Därmed utesluts sådana bestämmelser
i hithörande ämnen som regeringen efter bemyndigande i lag givits
rätt att meddela. Ett sådant bemyndigande återfinns i 23:24 RB, där det
stadgas att närmare föreskrifter om undersökningsledares verksamhet,
om protokoll vid förundersökning m.m. meddelas av regeringen. Vidare
är givetvis uteslutna sådana föreskrifter som regeringen i egenskap av
högsta förvaltningsmyndighet har rätt att utfärda med sikte på de regeringen
underställda myndigheterna, t.ex. de allmänna åklagarna. En del
av dessa föreskrifter är sådana att de eventuellt borde tillämpas även av
JO. Detta gäller främst den med stöd av 23:24 RB utfärdade förundersökningskungörelsen
(1947:948). Utredningen har emellertid inte funnit
anledning att så i detalj reglera JO:s verksamhet som skulle bli fallet om
bestämmelser motsvarande t.ex. den kungörelsen gjordes tillämpliga på
JO. Det bör i stället lämnas åt JO att bedöma när situationen är sådan att
en analogisk tillämpning av nu avsedda bestämmelser är befogad. Beträffande
andra föreskrifter, närmast sådana som avser viss uppgiftsskyldighet
i särskilda fall10, har med hänsyn till det ringa antal ärenden
av hithörande slag som det är fråga om hos JO, inte ansetts erforderligt
med en längre gående uppgiftsskyldighet än den som gäller för JO i
förhållande till JO:s uppdragsgivare riksdagen.

Den föreslagna bestämmelsen är givetvis ej avsedd att hindra JO från
att anlita polisen och de allmänna åklagarna i JO:s brottsbeivrande
verksamhet.

I ärenden hos JO vilka rör ifrågasatt brottslighet i tjänsten förfar
JO ofta så att JO — vanligen efter ett inledande remissförfarande
— uppdrar åt allmän åklagare att föranstalta om förundersökning''1
varvid denne anlitar biträde av polis för att genomföra

9 Samma synsätt synes för övrigt ha legat till grund för den lag om straff för
varusmuggling, vilken år 1960 ersatte lagen om straff för olovlig varuinförsel och
som tillerkänner vissa befattningshavare vid tullverket en mera begränsad åklagarroll
(jfr SFS 1960:418, 13, 14 och 24 §§ samt prop. 1960:115 s. 94 ff.).

10 Jfr kungörelsen (1971:933) om rättsstatistiken, enligt vilken de allmänna åklagarna
har att lämna vissa statistiska uppgifter i enlighet med närmare föreskrifter
som meddelas av RÅ, samt kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem,
enligt vilken åklagarmyndighet har att lämna vissa uppgifter till
rikspolisstyrelsen, bl.a. om beslut i åtalsfrågor, i enlighet med föreskrifter som
meddelas av vederbörande centrala myndighet.

11 I nuvarande läge, då viss osäkerhet ansetts råda om RB:s tillämplighet i
JO-ärenden, brukar JO inte själv fatta formellt beslut om att inleda förundersökning.
Jfr i övrigt 12 kap. 6 § andra stycket RF: ”Allmän åklagare skall på begäran
biträda ombudsman.”

13—Jo-ämbetet

194 Utredningens överväganden

undersökningen. Sedan denna slutförts återställs ärendet till JO,
som därefter fattar beslut i frågan om åtal skall väckas eller ej. Det
kan förekomma att JO finner det nödvändigt att komplettera
undersökningen och uppdrar åt sina egna medarbetare att åstadkomma
kompletteringen. I vissa fall ombesörjer JO själv all erforderlig
utredning innan JO beslutar i åtalsfrågan. Uppgiften att
väcka och utföra åtal vid domstol uppdrar JO — med stöd av 22 §
första stycket JO-instruktionen — som regel åt allmän åklagare
eller — någon enstaka gång — åt någon av sina medarbetare.

Den ordning JO tillämpar kan helt naturligt i det väsentliga bestå även
om utredningens förslag genomförs. Tar JO — efter klagomål eller eljest
— upp ett ärende till handläggning och beslutar om förundersökning,
kan han anlita allmän åklagare för genomförandet av förundersökningen,
i vars slutskede JO har att ta ställning i åtalsfrågan. Som nämnts kan
JO också uppdra åt t.ex. allmän åklagare att väcka och utföra åtal som
JO beslutat (i 22 § första stycket JO-instruktionen gäller härvidlag undantag
endast beträffande åtal mot justitieråd och regeringsråd). — Det
kan anmärkas, att åtgärder, som allmän åklagare vidtar under förundersökning
vilken beslutats av JO och i vilken JO således får anses vara
förundersökningsledare, inte torde kunna överprövas av högre allmän
åklagare. — JO skall givetvis också, i stället för att själv ta upp ett
klagomål till utredning, kunna överlämna klagomålet till allmän åklagare
för handläggning, varvid det ankommer på denne att besluta i
frågorna om förundersökning och åtal (jfr 18 § JO-instruktionen).

Den föreslagna ordningen enligt vilken JO fattar beslut om förundersökning
skulle också undanröja vissa problem som stundom
uppstår när JO anlitar polismyndighet för utredningsarbete. Vid
en intervju som inom utredningen hållits med två befattningshavare
vid stockholmspolisens disciplingrupp har sålunda framkommit
följande. Har JO remitterat ett ärende om anmälan mot en
polisman till polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt för utredning
blir inte fråga om förundersökning, eftersom JO i sådant
ärende inte fattar beslut därom, utan om en administrativ utredning12.
Detta innebär att de regler som rör förundersökning inte
kan tillämpas, såsom bestämmelserna om tvångsmedel mot den
som utan giltig orsak vägrar åtlyda kallelse till förhör (23:7 RB),
om skyldighet att delge den, som skäligen misstänks för brott,
besked om misstanken (23:18 RB), etc. Det har förekommit att
man nödgats göra avbrott i utredningen för att hos JO inhämta
besked i frågan om JO anser att polismyndigheten bör vidta sådana
åtgärder som ingår i förundersökning.

Som nämnts kan JO enligt 22 § första stycket JO-instruktionen på annan,
t.ex. någon av sina medarbetare, delegera rätten att väcka och utföra åtal
som JO har beslutat med den begränsningen att rätten ej får avse åtal mot
justitieråd och regeringsråd. Enligt utredningens mening bör JO även ha
rätt att — med motsvarande begränsning13 — uppdra åt annan att leda

12 Jfr 12 kap. 6 § andra stycket RF: ”Domstol och förvaltningsmyndighet samt
tjänsteman hos staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman med de upplysningar
och yttranden han begär.”

13 Åtal mot justitieråd och regeringsråd för brott i tjänsteutövningen skall enligt
3:3 RB tas upp till prövning direkt av högsta domstolen. Att sådant åtal i vissa fall
ej behöver föregås av förundersökning, se nedan.

Utredningens överväganden 195

sådan förundersökning som JO beslutat. Bestämmelse om detta har
tagits med i utredningens lagförslag, se 27 § första stycket i författningsförslag
2. Med hänsyn främst till JO:s arbetssituation bör dock JO, så
snart det finns fog för det, utnyttja allmän åklagare för hithörande
uppgifter14.

En särskild fråga som rör förundersökning hos JO är om JO bör kunna
överta ett ärende från allmän åklagare och själv fortsätta förundersökning
i ärendet. Ett sådant övertagande skulle ev. kunna bli aktuellt i fall
när JO redan inlett förundersökning rörande gärning av viss person som
misstänks även för annat brott vilket föranlett förundersökning hos
allmän åklagare samt gemensam utredning rörande de två gärningarna
ter sig befogad. Även andra fall kan tänkas där ett övertagande skulle
kunna vara motiverat. Givetvis bör ej förekomma, att förundersökning
rörande samma gärning äger rum samtidigt hos flera åklagare. Pågår
sålunda förundersökning rörande viss gärning hos en allmän åklagare
bör JO ej utan vidare kunna inleda förundersökning rörande samma
gärning. Om inte av annat bör detta möjligen anses följa av grunderna
för stadgandet i 45 kap. 1 § tredje stycket RB om förbud att mot tilltalad
väcka nytt åtal för gärning, för vilken han redan står under åtal. Frågan
blir då om JO genom särskilt lagstadgande bör tillerkännas rätt till
sådant övertagande som nämnts härovan. Enligt utredningens mening är
dock behovet av en sådan regel inte sådant att den bör genomföras. Dels
torde antalet fall, där regeln skulle kunna få tillämpning, vara mycket
begränsat. Dels bör i dessa få fall saken kunna lösas i samförstånd
mellan JO och berörd allmän åklagare. Det får för övrigt anses ligga i
sakens natur, att reglerna i RB om skyldighet för allmän åklagare att
inleda förundersökning och om åtalsplikt för sådan åklagare inte utgör
hinder för honom att avbryta förundersökning emedan sådan efter angivet
samråd i stället utföres av JO. Det bör anmärkas, att den i detta
avsnitt föreslagna instruktionsbestämmelsen avseende JO inte är avsedd
att hindra att JO på motsvarande sätt och i samförstånd med allmän
åklagare avbryter sin förundersökning och låter den allmänne åklagaren
inleda egen förundersökning.

Ytterligare en fråga som rör förundersökning hos JO är tillämpligheten,
sedan förundersökning inletts, av bestämmelsen i 12 kap. 6 § andra
stycket RF om skyldighet för bl.a. offentliga tjänstemän att tillhandagå
JO med de upplysningar och yttranden JO begär. Bestämmelsen är i 21 §
andra stycket JO-instruktionen kompletterad med föreskrift att JO, när
sådana upplysningar och yttranden begärs, får förelägga vite om högst
1 000 kr. samt att JO även får döma ut försuttet vite. Den som inte
efterföljer JO:s begäran eller dröjer med att åtlyda sådan begäran torde
få anses därigenom åsidosätta sin tjänsteplikt och kunna t.ex. åläggas
disciplinpåföljd för tjänsteförseelse15.

14 Beträffande allmän åklagare följer för övrigt redan av det tidigare berörda
stadgandet i 12 kap. 6 § andra stycket RF skyldighet att biträda JO i nu avsett
hänseende.

15 Att sådana förseelser tidigare kunde föranleda ansvar såsom straffbart tjänstefel,
se ett flertal fall beskrivna i JO:s ämbetsberättelser, senast i JO:s ämbetsberättelse
1967 s. 32 ff. (särsk. s. 49).

196 Utredningens överväganden

Den angivna bestämmelsen i RF kan visserligen inte anses innebära
en skyldighet för tjänstemannen att på begäran av JO motivera eller
eljest försvara ett visst förfaringssätt: tjänstemannen är så till vida inte
skyldig att så att säga ange sig själv för brott eller annan tjänsteförseelse.
Däremot åligger det honom att sanningsenligt uppge alla sakförhållanden
som rör tjänsten och t.ex. ge besked om de tjänsteåtgärder han
vidtagit i form av beslut eller eljest16.

Det som nu sagts gör sig gällande i sådana ärenden hos JO i vilka det
inte äger rum någon förundersökning. Beslutar JO att inleda sådan
undersökning förändras dock läget. För JO:s möjligheter att inhämta
upplysningar från en tjänsteman under förundersökning bör inte gälla
andra regler än de som är stadgade för åklagare i allmänhet. När JO vill
höra någon under förundersökning bör det alltså ske under förutsättningar
och i former som anges i gällande bestämmelser om förundersökning17.
Enligt utredningens mening bör det nu angivna synsättet
komma till uttryck i lagtext, förslagsvis på det sättet att bestämmelserna
i 21 § andra stycket JO-instruktionen om rätt för JO att förelägga och
utdöma vite kompletteras med stadgande att nämnda bestämmelser ej
gäller när JO begär upplysningar vid förhör under förundersökning.
Bestämmelser härom har tagits in i 26 § andra stycket i förslaget till ny
JO-instruktion.

I sammanhanget bör uppmärksammas, att det i 23:22 RB stadgas
visst undantag från den allmänna skyldigheten enligt 23:1 RB att
inleda förundersökning så snart anledning finns att anta att ett
brott som hör under allmänt åtal har förövats. Enligt 23:22 RB är
förundersökning sålunda inte nödvändig om tillräckliga skäl för
åtal ändå föreligger och det är fråga om brott, för vilket det inte är
stadgat svårare påföljd än böter, eller sådant brott av vissa högre
befattningshavare, vilket skall tas upp till prövning direkt av hovrätt
eller högsta domstolen och ej kan antas föranleda annat än
böter. (Undantagsregeln gäller även vissa andra brott som här
dock saknar intresse.) Det skulle alltså kunna förekomma att JO
med stöd av undantagsregeln låter bli att inleda förundersökning
även om han funnit anledning anta att ett brott begåtts. Av grunderna
för det föreslagna tillägget till 21 § andra stycket JOinstruktionen
bör emellertid följa, att JO i sådant fall inte bör
tillämpa regeln om rätt att utnyttja vite när det gäller att inhämta
upplysningar från den JO misstänker för brottet.

Som framgått är det åtskilliga regler som blir styrande för JO:s verksamhet
när JO beslutar att inleda förundersökning. (Att sådant beslut får
betydelse även i sekretesshänseende, se under 8.6.5.2.) Dessa regler saknar
givetvis tillämpning under det inledande skede av JO:s utredning av

16 För en fördjupning i frågan om uppgiftsskyldighetens räckvidd kan hänvisas
till Nils Alexanderson, Justitieombudsmannen (Sveriges Riksdag, band 16, 1935
s. 186), JO:s ämbetsberättelser 1924 s. 134 ff. och 1974 s. 200 ff. Jfr även Stig
Jägerskiöld, Svensk tjänstemannarätt, del 2:1, 1959 s. 389 f.

17 Jfr bestämmelserna i 23 kap. RB om rätt att hålla förhör med envar som antas
kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (6 §), om hämtning och
medtagande till förhör (7 och 8 §§) och om rätt att anställa vittnesförhör vid
domstol redan under förundersökningen med den som vägrar att yttra sig vid
förhör hos t.ex. åklagaren (dock ej med den misstänkte; 13 §).

Utredningens överväganden 197

ett ärende, som kan föregå ett sådant beslut, och varunder JO ännu har
att överväga andra åtgärder, såsom t.ex. att initiera ett disciplinförfarande.
Det är därför betydelsefullt att ett beslut om att inleda förundersökning
klart manifesteras utåt genom att det ges skriftlig form. Det är också
av vikt att personer som JO önskar höra under förundersökning ges
besked om att förhören med dem utgör led i sådan undersökning. Att JO
bör förfara på nu angivet sätt ligger dock i sakens natur. Någon särskild
lagregel därom synes inte nödvändig.

I detta avsnitt finns anledning att beröra ytterligare en fråga, som
angår JO:s tillämpning av reglerna om åtalsplikt och åtalsunderlåtelse.
Spörsmålet gäller om JO vid sin bedömning av om åtal skall väckas bör
ta någon hänsyn till ett ev. önskemål hos vederbörande tjänsteman om
att få skuldfrågan prövad av domstol.

1972 års JO-utredning ansåg, att åtal borde anställas om tjänstemannen
begär det, dock under förutsättning att det påstådda felet ansågs
vara straffbart — däremot syntes enligt den utredningen tjänstemannen
inte med fog kunna kräva åtal om JO ansåg att tjänstemannen handlat
fel men att felet ej var straffbart eller att tjänstemannen handlat olämpligt
men ej felaktigt; tjänstemannen måste tåla sådan kritik av JO, som
ej innefattade påstående om tjänstefel (SOU 1975:23 s. 134 och 135). KU
anslöt sig till vad utredningen anfört och gjorde endast ett tillägg av
innebörd, att tjänstemannen i sist angivna situationer inte heller skulle
kunna kräva att JO gjorde disciplinanmälan mot honom (KU 1975/
76:22 s. 57 och s. 62; se även under 8.6.6.4).

1983 års JO-utredning ansluter sig i och för sig till KU:s och den
tidigare utredningens synsätt men vill tillägga följande rörande JO:s
tillämpning av reglerna om åtalsunderlåtelse.

I förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna i 20:7 RB — då
åtalsunderlåtelse i paragrafen benämndes åtalseftergift — framhölls, att
en förutsättning för eftergift naturligen var att sådana omständigheter
förelåg att den misstänkte var skyldig till brottet: eftergift borde i allmänhet
inte förekomma i annat fall än då han erkänt brottet (SOU
1938:44 s. 259). Om den misstänkte under förundersökningen bestred
brottslighet låg alltså i sakens natur att åtalseftergift normalt ej kunde
ske, alldeles oavsett om den misstänkte dessutom begärde att åtal skulle
äga rum. I nämnda förarbeten utsädes emellertid dessutom, att eftergift
inte heller borde ske, om den misstänkte motsatte sig detta.

Enligt sin nuvarande lydelse — gällande sedan den 1 april 1985 —
stadgar 20:7 RB som förutsättning för åtalsunderlåtelse i de flesta fall,
att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts. I anslutning
härtill görs följande motivuttalande (prop. 1984/85:3 s. 23):

En principiell förutsättning för åtalsunderlåtelse bör vidare, liksom
enligt gällande rätt, vara att det råder klarhet i skuldfrågan.
Med hänsyn härtill kan den omständigheten att den misstänkte
begär åtal i allmänhet inte anses vara ett sådant viktigt enskilt
intresse som förhindrar åtalsunderlåtelse.

Den nuvarande lagstiftningen kan alltså sägas ge uttryck åt att den
misstänktes ståndpunkt i åtalsfrågan — här avses alltså ej skuldfrågan —

198 Utredningens överväganden

ej skall tillmätas betydelse när frågan om åtalsunderlåtelse bedöms18.
Samtidigt bör dock beaktas, att åtalsunderlåtelse normalt inte bör bli
aktuell i fall när den misstänkte bestrider skuld. Enligt utredningens
mening får anses gälla att, om den misstänkte gör det och begär åtal, JO
normalt också bör anställa åtal.

En särskild situation inträder i det fall att tjänstemannen begär åtal
först efter det att JO redan beslutat om åtalsunderlåtelse. Enligt 20 kap.
7 b § RB får ett beslut om åtalsunderlåtelse återkallas om särskilda
omständigheter föranleder det. Av förarbetena till bestämmelsen framgår
att den är avsedd att tillämpas sparsamt och att det i princip krävs att
nya omständigheter inträffat för att frågan om åtalsunderlåtelse skall
omprövas (prop. 1984/85:3 s. 27 och s. 53-54). Mot bakgrund härav och
av det tidigare anförda torde ett beslut om åtalsunderlåtelse inte kunna
återkallas enbart emedan den misstänkte protesterar mot beslutet och
begär åtal. Som framgått förutsätter ett sådant beslut normalt, att den
misstänkte erkänt brottet. En sådan ny omständighet, vilken skulle kunna
motivera att ett beslut om åtalsunderlåtelse återkallas, skulle därför
någon gång möjligen kunna vara, att den misstänkte återtar sitt erkännande
och bestrider skuld.

1 anslutning till vad som nu anförts om åtalsunderlåtelse vill utredningen
framhålla att JO, när beslut fattas om sådan underlåtelse, bör
motivera beslutet genom att skriftligen närmare ange den lagregel som
åberopas för detta.

En fråga, som i detta sammanhang bör behandlas, är om motsvarighet
till de förslag till nya bestämmelser, som diskuterats i detta avsnitt —
liksom till de förslag gällande JO:s sanktionsbefogenheter, vilka framläggs
under 8.6.6 — bör införas för JK:s del. 1 denna fråga anlägger
utredningen följande synsätt. De tillsynsuppgifter, som JK tillagts är, om
man bortser från de under 5.2.1 angivna speciella tillsynsuppgifterna, i
huvudsak identiska med de som fullgörs av JO. Gällande bestämmelser
angående JO:s och JK:s utrednings- och sanktionsbefogenheter överensstämmer
i princip helt. Anledning att för framtiden låta det ena
organet ha befogenheter av nyssnämnt slag vilka inte tillkommer det
andra organet finns inte. Utredningen anser därför att ny reglering enligt
de framlagda förslagen i detta avsnitt liksom enligt förslagen under 8.6.6
(JO:s sanktionsbefogenheter på det disciplinära området m.m.) bör få
motsvarighet för JK:s vidkommande. Även de synpunkter som anlagts
rörande undantag för JO:s del från tillämpningen av förundersökningskungörelsen
m.fl. förordningar gör sig gällande i fråga om JK. Utredningen
framlägger därför även förslag till ändringar i lagen om justitie 18

Det äldre synsättet kom dock, i viss mån, alltjämt till uttryck i samband med att
man år 1981 utvidgade möjligheterna att lägga ned en förundersökning (SFS
1981:1285). I proposition med förslag i ämnet uttalades att man normalt borde
bifalla en begäran från den, som misstänks för ett brott men nekar till brottet, att
förundersökningen skall fullföljas (prop. 1981/82:41 s. 23).

Det kan också iakttas, att den misstänktes ståndpunkt i åtalsfrågan skall beaktas
efter det att åtal väckts. I 20 kap. 7 a § RB — likaledes tillkommen 1981 — stadgas
sålunda, att åtalsunderlåtelse inte får beslutas sedan åtal väckts, om den tilltalade
motsätter sig det. Bestämmelsen har inte närmare motiverats i den nämnda
propositionen (jfr s. 13-14 och s. 32-33 däri).

Utredningens överväganden 199

kanslerns tillsyn.

I utredningens förslag till ändring i JK-lagen (författningsförslag 3)
har motsvarighet till de i detta avsnitt behandlade bestämmelserna i 7 §
första stycket och 26 § andra stycket i förslaget till ny JO-instruktion
tagits in i 5 § första stycket resp. 10 § andrastycket JK-lagen. Beträffande
frågan om motsvarighet för JK till förslaget i 27 § första stycket i den
föreslagna JO-instruktionen återkommer utredningen under 8.11.2.

8.6.5.2 Sekretess

Beträffande sekretess — dvs. förbud att röja viss uppgift — finns vissa
bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) vilka tar direkt sikte på JO (och
JK). Bestämmelserna, som återfinns i 11:4 sekretesslagen, har dock
begränsad räckvidd. De avser JO:s (och JK:s) tillsyn över offentlig
verksamhet (4 § första stycket)1 och är tillämpliga endast i två särskilt
angivna fall.

Det första fallet (reglerat i 4 § andra stycket) avser uppgift som JO
(eller J K) i sin nyssnämnda tillsynsverksamhet erhåller från annan myndighet.
Är uppgiften sekretessbelagd där gäller sekretessen också hos JO
(resp. JK). En betydelsefull begränsning finns dock. Förekommer uppgiften
i en handling hos JO (eller JK) som har upprättats, hos JO (JK)
eller annan myndighet, med anledning av tillsynsverksamheten — ett
yttrande, ett inspektionsprotokoll, en anmälan, el. likn. — gäller sekretess
hos JO (JK) endast i den mån det kan antas att ett allmänt eller
enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften
röjs (detta är ett strängare skaderekvisit än vad som i allmänhet ställs upp
i sekretesslagens olika sekretessregler).

Det andra fallet (angivet i 4 § tredje stycket) avser uppgift som JO
(eller JK) i sin tillsynsverksamhet erhåller från enskild. Beträffande
sådan uppgift gäller sekretess endast till skydd för sådana intressen som
nämns i 2 kap. sekretesslagen, nämligen rikets säkerhet eller rikets förhållande
till annan stat eller mellanfolklig organisation. Sekretessen
gäller dessutom endast i den mån det kan antas att riket lider betydande
men om uppgiften röjs.

Det bör framhållas, att sekretess inte i något fall gäller beslut av JO
varigenom ärende avgörs (4 § första stycket). Även om ett beslut innehåller
uppgift som i och för sig är sekretessbelagd hos JO, är beslutet i sin
helhet offentligt.

Det är alltså en mycket begränsad sekretess som gäller i JO:s (och
JK:s) tillsynsverksamhet. Denna begränsning gäller i alla ärenden som
denna verksamhet omfattar — i lagförarbetena påpekas, att ”i tillsynsverksamheten
ingår åtal, anmälan rörande disciplinpåföljd, avskedande
eller avstängning samt talan vid domstol angående sådan åtgärd” (prop.
1979/80:2 Del A s. 298 samt Ds Ju 1977:11 Del 2 s. 614)2.

1 För JK:s del avser bestämmelserna även hans verksamhet för att bevaka statens
rätt eller tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter,
något som i detta sammanhang kan lämnas åt sidan.

2 Obs. dock att utanför tillsynsverksamheten faller JO:s befattning enligt 10 §
JO-instruktionen med åtal mot t.ex. statsråd. För brottsutredning i sådana sammanhang
torde gälla de sekretessregler i 5:1 och 9:17 sekretesslagen, vilka berörs
närmare i det följande.

200

Utredningens överväganden

När det gäller den brottsbeivrande verksamhet som ankommer på
åklagare i allmänhet och polismyndigheterna finns också särskilda regler
om sekretess i sekretesslagen.

1 5 kap. sekretesslagen ges sålunda vissa regler om sekretess med
hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott. Där stadgas,
att sekretess bl.a. gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning
i brottmål (1 § första stycket p. 1) eller till åklagar- eller polismyndighets
verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott
(1 § första stycket p. 3), om det kan antas att syftet med beslutade eller
förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas
om uppgiften röjs.

Med sikte på bl.a. brottsbeivrande verksamhet finns vidare i 9 kap.
sekretesslagen vissa bestämmelser om sekretess med hänsyn till skyddet
för enskilds förhållanden. Huvudregeln i sammanhanget (17 §) är uppbyggd
ungefärligen på samma sätt som nyssnämnda 5:1 och stadgar
sekretess bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i
brottmål (17 § första stycket p. 1) liksom i åklagar- och polismyndighets
verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott
(17 § första stycket p. 3) för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon
honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. 1 sådan
verksamhet som nu sagts — förundersökning etc. — gäller dessutom
sekretess för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara
uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om
uppgiften röjs. Från nu angivna bestämmelser i 9:17 stadgas vissa undantag
i 9:18. Sekretess gäller sålunda bl.a. inte beslut huruvida åtal skall
väckas eller beslut om att lägga ned förundersökning. Vidare upphör
sekretessen normalt om den eljest sekretessbelagda uppgiften lämnas till
domstol med anledning av åtal.

Man skulle möjligen kunna ställa frågan om bestämmelserna i
5 och 9 kap. om sekretess i bl.a. brottsbeivrande verksamhet är
avsedda att tillämpas i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet jämsides
med de förut berörda bestämmelserna i 11:4 rörande sådan verksamhet.
I yttrande av lagrådet över det dit remitterade förslaget till
sekretesslag uttalas beträffande JK, att det sekretesskydd som på
grund av de allmänna sekretessreglerna i 2 — 10 kap. i lagförslaget
gäller även hos JK är främst sekretess för bl.a. brottsbeivrande
verksamhet i 5:1 och 9:17 (prop. 1979/80:2 Del A s. 477). Såsom
får anses framgå av yttrandet i övrigt görs emellertid uttalandet för
att skildra vilken sekretess som föreligger hos J K i ärenden utanför
tillsynsverksamheten3. Uttalandet får antas ta sikte på JK:s upp 3

Lagrådets uttalande lyder i sin helhet: ”Det föreliggande lagförslaget innehåller
inte någon särskild reglering av sekretessen i de delar av JK:s verksamhet, som
inte är hänförliga till tillsynsverksamheten, bortsett från att i 9 kap. 6 § finns en
regel om överföring till JK av sekretess hos datainspektionen i ärenden om
tillstånd eller tillsyn, som enligt lag ankommer på inspektionen. Datainspektionen
har uppgifter av angivet slag enligt datalagen, kreditupplysningslagen och
inkassolagen. I övrigt föreligger sekretess hos JK i ärenden utanför tillsynsverksamheten
i den mån så följer av de allmänna reglerna i 2—10 kap. i lagförslaget.
Det sekretesskydd som på grund av dessa regler gäller även hos JK är främst
sekretess för förundersökning och brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet
i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § samt sekretess som enligt vissa särskilt i 2 — 6
kap. meddelade bestämmelser är knuten till en uppgift som sådan oavsett var den
förekommer.”

Utredningens överväganden 201

gift som åklagare i t.ex. tryckfrihetsmål, vilken uppgift faller utanför
den verksamhet som i sekretesshänseende regleras i 11:4. 1
förarbetena till sistnämnda lagrum uttalas ju också, som nämnts
tidigare, att i den tillsynsverksamhet som avses i lagrummet även
ingår åtal, varmed naturligen måste avses ärenden som leder till
åtal, dvs. ärenden som innefattar brottsutredning.

Som framgått är sekretesskyddet enligt 5:1 och 9:17 sekretesslagen avsevärt
mera långtgående än det sekretesskydd som följer av de på JO:s
(och JK:s) tillsynsverksamhet tillämpliga bestämmelserna i 11:4 sekretesslagen.
Motivet till de begränsningar som följer av sistnämnda lagrum
har helt naturligt bakgrund i intresset av öppenhet och offentlig insyn i
särskilt den verksamhet som ankommer på JO — en utgångspunkt för
lagstiftningen har dessutom varit att JK:s tillsynsverksamhet bör likställas
med JO:s i sekretesshänseende (se prop. 1979/80:2 Del A s. 297 f. och
Ds Ju 1977:11 Del 2 s. 612 f.).

Även enligt utredningens mening bör JO:s tillsyn präglas av största
möjliga öppenhet. Sekretess bör gälla endast när tungt vägande skäl talar
för det.

Emellertid bör beaktas en omständighet som inte särskilt berörts i
förarbetena till nuvarande lagstiftning. Den gäller förhållandet mellan
sådan brottsutredande verksamhet som ingår i JO:s tillsyn och motsvarande
verksamhet som, främst i form av förundersökning, ankommer på
de allmänna åklagarna och polismyndigheterna. 1 enlighet med det
tidigare återgivna gäller i sekretesshänseende olika regler för utredning
av brott i offentlig verksamhet beroende på om det är JO eller allmän
åklagare/polis som verkställer utredningen. Denna icke alldeles självklara
åtskillnad blir än mer accentuerad om gällande bestämmelser om
förundersökning skall, såsom föreslås under 8.6.5.1, tillämpas av JO på
samma sätt som de är att tillämpa av de allmänna åklagarna. Man har att
utgå från att JO i framtiden normalt kommer att förfara så, att JO fattar
beslut om att inleda förundersökning och därefter uppdrar åt allmän
åklagare att genomföra denna (jfr vad som sägs om nuläget under
8.6.5.1). Nuvarande lagstiftning kommer då att medföra, att det beträffande
samma brottsutredning kommer att gälla skilda sekretessregler i
olika skeden av utredningen. Detta ter sig ej som en lämplig ordning.
Över huvud taget kan sägas, att det ev. behovet av sekretesskydd under
förundersökning gör sig lika gällande oavsett om det är allmän åklagare
eller JO som utför förundersökningen. Vad nu sagts äger till en början
giltighet beträffande det skydd för enskild mot insyn i dennes mera
personliga förhållanden m.m. som följer av 9:17 sekretesslagen. Vad
angår det skydd för själva brottsutredningen som stadgas i 5:1 sekretesslagen
är behovet av sådant skydd måhända inte särskilt ofta förekommande
i JO:s brottsutredande verksamhet med hänsyn till arten av den
brottslighet varmed JO som åklagare har att ta befattning: normalt blir
det härvidlag fråga om myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning,
dvs. brottstyper där frågan om en brottslig gärning begåtts ofta
kan begränsas till en prövning av ett i och för sig offentligt myndighetsbeslut.
Man får dock räkna med att även brottsutredningar hos JO någon
gång kan ha behov av nu avsett skydd för att kunna bedrivas så effektivt
som möjligt.

202 Utredningens överväganden

Mot bakgrund av vad nu anförts anser utredningen, att samma regler
i sekretesshänseende bör gälla för brottsutredningar oavsett om dessa
utförs av JO eller av allmän åklagare, ev. på uppdrag av JO. Göres
bestämmelserna i 5:1 och 9:17 sekretesslagen tillämpliga även på JO:s
brottsutredande verksamhet bör dock framhållas, att detta endast helt
marginellt sätter åt sidan grundsatsen om öppenhet i JO :s verksamhet —
brottsutredningar hos JO är få till antalet jämfört med det mycket stora
antalet JO-ärenden i övrigt och det är endast i en del av dem som
sekretessbestämmelser kan bli att tillämpa.

Vad angår JO:s tillsynsverksamhet i övrigt finnér utredningen inte
anledning till ändring i den mera begränsade sekretessreglering som
enligt 11:4 sekretesslagen gäller för den verksamheten. Väl kan även i
dithörande ärenden, t.ex. sådana som rör frågor om disciplinärt ingripande,
förekomma uppgifter, särskilt om enskilds personliga förhållanden,
vilka kan framstå som skyddsvärda. En utvidgad sekretess här
skulle emellertid komma att stå i motsättning till vad som i allmänhet
gäller för myndigheter — statliga och kommunala — när dessa handlägger
ärenden rörande ev. åtgärder i anledning av ifrågasatt tjänsteförseelse.
Det finns inte några sekretessregler som särskilt tar sikte på uppgifter
i ärenden hos myndigheter rörande t.ex. disciplinansvar, avskedande,
uppsägning och avstängning4. Det ter sig inte motiverat att i sekretesshänseende
göra åtskillnad mellan JO och andra myndigheter när det
gäller handläggning av sådana ärenden som det nu är fråga om (jfr det
synsätt i frågan om sekretess över huvud i dylika ärenden som anlagts av
tjänsteansvarskommittén i Ds Ju 1983:7 s. 322 ff.).

Ytterligare bör anmärkas följande. Den nya sekretessreglering, gemensam
för JO och de allmänna åklagarna, som diskuterats ovan kommer
i praktiken för JO:s del i tillämpning sedan JO fattat beslut om att
inleda förundersökning. En klar gräns bör emellertid dras mot det tidigare
skede av ett ärendes handläggning, varunder regleringen icke gäller.
Detta bör ske på det sättet att JO, såsom av andra skäl framhållits som
önskvärt under 8.6.5.1, manifesterar sitt förundersökningsbeslut utåt
genom att ge det skriftlig form.

Som även nämnts under 8.6.5.1 är i vissa fall — angivna i 23:22 RB
— inte nödvändigt att genomföra en brottsutredning i form av
förundersökning. Även på sådan utredning är reglerna i 5:1 och
9:17 sekretesslagen tillämpliga — jfr den tidigare citerade punkten
3 i första stycket av båda lagrummen. Att fråga är om sådan
utredning och ej om annan tillsynsverksamhet klargörs givetvis
genom att JO i beslut om att i visst fall tillämpa sekretess uttryckligen
hänvisar till aktuell punkt i sekretessbestämmelserna.

4 1 sekretesslagen finns viss sekretess stadgad med sikte på t.ex. ärenden om
omplacering (till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, 7:11)
samt ärenden om åtalsanmälan (till skydd för den brottsbeivrande verksamheten,
5:1). Jfr även bestämmelsen i 13:2 om överföring av sekretess när myndighet i
ärende om t.ex. disciplinansvar eller skiljande från tjänsten från annan myndighet
erhåller uppgift som är sekretessbelagd där. Dessa regler kan dock förbigås i detta
sammanhang.

Utredningens överväganden 203

Den nya regleringen kan lagtekniskt utformas så, att man i 11:4 sekretesslagen
anger, att där upptagna sekretessregler blir att tillämpa där ej
annat följer av 5:1 och 9:17 sekretesslagen.

En sådan hänvisning till 9:17 kommer att avse även de tidigare
berörda undantag från sekretess enligt 9:17 som följer av 9:18;
redan i 9:17 görs sådant undantag genom hänvisning där till det
senare lagrummet.

Vidare får den nya regleringen anses omfatta även uppgifter i
sådana handlingar, som kommer in till JO såsom redovisning av
en utav t.ex. allmän åklagare på JO:s uppdrag utförd brottsutredning.
Sådana handlingar bör anses ingå i den av JO beslutade
brottsutredningen och således ej vara omfattade av regeln om
överförd sekretess i 11 kap. 4 § andra stycket.

Anmärkas bör också, att begreppet åklagarmyndighet i 5:1 och
9:17 i enlighet med hänvisningen får anses omfatta också JO som
åklagare.

Förslag till nu angiven lagändring har upptagits i början av detta betänkande
(författningsförslag 4). Förslaget har utformats så, att det omfattar
både JO och JK.

8.6.6 Närmare om disciplinansvaret m.m.

8.6.6.1 Gällande ordning

I detta avsnitt skall i första hand lämnas vissa uppgifter angående
gällande bestämmelser om disciplinansvar, avskedande och avstängning
på det statligt reglerade området. Redogörelsen utgör en bakgrund till de
frågor, som tas upp i avsnitten 8.6.6.2 — 8.6.6.8.

De arbetstagare, som omfattas av disciplinansvarsbestämmelserna i
LOA är i första hand statliga arbetstagare samt kommunala arbetstagare,
vars anställningar är statligt reglerade och ej avser prästerlig tjänst.
Sådan arbetstagare får åläggas disciplinpåföljd (varning eller löneavdrag)
för tjänsteförseelse, om han uppsåtligen eller av oaktsamhet har
åsidosatt vad som ålegat honom i hans anställning och felet ej är ringa
(10:1 LOA). 111:1 och 2 LOA stadgas att arbetstagare får avskedas om
han begått brott eller — genom annan gärning än brott — grov tjänsteförseelse,
som visar att han är uppenbarligen olämplig att inneha sin
anställning. Detsamma gäller om arbetstagare, som av myndighet ålagts
disciplinpåföljd, inom två år därefter i anställning hos samma myndighet
på nytt har begått tjänsteförseelse och därigenom visar sig uppenbarligen
olämplig att inneha sin anställning. I 13 kap. LOA finns bestämmelser
om avstängning av arbetstagare. Enligt 13:1 LOA gäller bl.a. att
om förfarande inletts, som syftar till att avskeda en arbetstagare, får
arbetstagaren avstängas under förutsättning att gärningen i fråga kan
antagas medföra avskedande. För vissa yrkeskategorier gäller särregler
i disciplinärt hänseende. För hälso- och sjukvårdspersonal återfinns dessa
regler i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. (tillsynslagen) och för veterinärer i förordningen (1971:810)
med allmän veterinärinstruktion (omtryckt 1982:1027).

204

Utredningens överväganden

Frågor om disciplinansvar, avskedande och avstängning enligt LOA
prövas i allmänhet av den myndighet, som arbetstagaren lyder under
(15:3 LOA), dvs. vanligtvis anställningsmyndigheten. Ibland har dock
en central förvaltningsmyndighet beslutanderätten i disciplinfrågor
även beträffande personal som är anställd hos underordnade regionala
eller lokala myndigheter. Beslutanderätten i disciplinfrågor inom anställningsmyndigheten
eller den myndighet, på vilken prövningen annars
ankommer, ligger vanligtvis på dess styrelse. I s.k. enråds-myndigheter
ankommer beslutanderätten på myndighetens chef, t.ex. RÅ. Inom
vissa myndigheter, t.ex. domstolsverket, har inrättats särskilda disciplinnämnder.
I andra myndigheter har beslutanderätten i disciplinfrågor
lagts på ett särskilt kollegium av chefstjänstemän. Som tidigare nämnts
(se 3.2) Finns ett särskilt beslutsorgan — statens ansvarsnämnd — i frågor
om disciplinansvar, avskedande och avstängning beträffande sådana
arbetstagare, vilka innehar eller uppehåller ordinarie domartjänst, tjänst
som byråchef eller därmed jämställd eller högre statlig tjänst eller annan
tjänst som regeringen bestämmer (15:4 LOA). På riksdagsområdet finns
ett motsvarande organ, riksdagens ansvarsnämnd, som dock hitintills ej
haft några ärenden att pröva.

Frågor om disciplinansvar, avskedande och avstängning för präster
prövas enligt 13 § 2 mom. lagen (1936:567) om domkapitel av det domkapitel
under vilket vederbörande befattningshavare lyder. Befogenhet
att med avseende på biskop pröva frågor av nyss angivna slag tillkommer
enligt 20 § nämnda lag en särskild nämnd, ansvarsnämnden för
biskopar. Gällande bestämmelser för nämnden återfinns i förordningen
(1983:398) med instruktion för ansvarsnämnden för biskopar. För domkapitels
och ansvarsnämndens handläggning av ärenden av aktuellt slag
är vissa av bestämmelserna i den eljest upphävda statstjänstemannalagen
tillämpliga.

Frågor om disciplinansvar för hälso- och sjukvårdspersonal, som omfattas
av tillsynslagen, prövas av hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN). Förutom ärenden om disciplinansvar har HSAN även att
pröva vissa frågor om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården
(19 § andra stycket tillsynslagen; jfr 7.5). Frågor om disciplinpåföljd
rörande under lantbruksstyrelsen stående veterinärer, vilka i sin
yrkesutövning gjort sig skyldiga till förseelse, oförstånd eller oskicklighet,
prövas av veterinärväsendets ansvarsnämnd, som utgör en del av
lantbruksstyrelsen (se 21 a § 2 p. förordningen /1967:425/ med instruktion
för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna; omtryckt
1978:289). Veterinärväsendets ansvarsnämnd handlägger vidare frågor
om avskedande enligt 11 kap. och avstängning enligt 13:1 LOA beträffande
veterinär, som är anställd hos lantbruksstyrelsen eller hos statligt
organ som lyder under styrelsen, under förutsättning att frågan rör fel
eller försummelse i yrkesutövning såsom legitimerad veterinär (21 a §
1 p. i nyss angivna förordning). Slutligen prövar nämnden bl.a. återkallande
av sådan behörighet att utöva yrke eller verksamhet som meddelas
av lantbruksstyrelsen (21 a § 3 p.; jfr lagen /1965:61/ om behörighet att
utöva veterinäryrket m.m.).

I den fortsatta framställningen används beteckningen disciplinmyndig -

Utredningens överväganden 205

het som benämning på den myndighet eller det organ, som i första
instans beslutar i frågor om disciplinansvar, avskedande och avstängning
medan beteckningen disciplindomstol används som benämning på
den instans, som överprövar disciplinmyndighets beslut.

En fråga om disciplinansvar kan självfallet aktualiseras på olika sätt,
antingen inom den egna organisationen eller genom anmälan från någon
som står utanför myndigheten. (Till JO:s rätt att göra disciplinanmälan
återkommes senare.) Det är disciplinmyndigheten som beslutar
om disciplinförfarande skall inledas. Detta sker genom att skriftlig anmaning
utfärdas till arbetstagaren, varigenom denne bereds tillfälle att
yttra sig över vad som anförts mot honom (14 kap. 1 § första stycket
LOA). Sådant yttrande får lämnas muntligen om arbetstagaren begär det
eller det annars anses lämpligt. För att kunna ta ställning till om disciplinärt
förfarande formellt skall inledas och anmaning alltså utfärdas
kan viss förberedande utredning behöva verkställas. I allmänhet torde
det ankomma på viss befattningshavare eller befattningshavare i viss
ställning hos anställningsmyndigheten att verkställa sådan utredning.
Denna befattningshavare torde också i allmänhet ha behörighet att
avskriva ärendet, under förutsättning att anmaning till arbetstagaren
inte blivit utfärdad. Sedan anmaning utfärdats får ärendet däremot inte
avskrivas utan formell prövning av disciplinmyndigheten (se JO:s ämbetsberättelse
1975/76 s. 475). Anmaning skall utfärdas, när fråga om
disciplinansvar uppkommer. 1 det fall att statens ansvarsnämnd är beslutande
myndighet gäller att anställningsmyndigheten, sedan fråga om
disciplinansvar uppkommit, utan dröjsmål skall göra disciplinanmälan
till ansvarsnämnden (5 § första stycket förordningen /1975:1344/ med
instruktion för statens ansvarsnämnd; omtryckt 1976:1026). Det ankommer
därefter på ansvarsnämnden att utfärda anmaning. I disciplinärende,
som avgörs av myndighet, som arbetstagaren lyder under, finns inte
någon formell motpart till arbetstagaren. 1 ärende hos statens ansvarsnämnd
är anställningsmyndighet, som anmält ärendet, arbetstagarens
motpart (12 § nyssnämnda förordning).

Beträffande disciplinfrågor enligt tillsynslagen gäller att dessa skall
tas upp på anmälan av socialstyrelsen eller av den patient, som saken
gäller eller, om patienten själv inte har anmält saken, en nära anhörig till
honom. Anmälaren är part i ärendet. Enligt 29 § tillsynslagen skall
anmälan och därtill hörande handlingar lämnas över till den mot vilken
åtgärd ifrågasätts och mottagaren föreläggas att svara inom viss tid.
Vissa undantag härifrån finns dock, bl.a. om det är uppenbart att talan
inte kan bifallas. Enligt 31 § skall anmälaren, om det inte är onödigt, ges
tillfälle att ta del av svaret samt ges tid att skriftligen yttra sig.

Hos veterinärväsendets ansvarsnämnd betraktas inte anmälare som
part i disciplinärende hos nämnden. I sådant ärende äger bl.a. bestämmelserna
i 14:1 LOA om anmaning tillämpning (se 21 b § instruktionen
för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna).

JO äger enligt 6 § JO-instruktionen rätt att dels göra disciplinanmälan
i fråga om fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, dels anmäla
fråga om avskedande eller avstängning. Anmälan görs hos disciplinmyndigheten.
I anmälan preciserar JO, på grundval av den utred -

206

Utredningens överväganden

ning som företagits i det aktuella ärendet, vad han lägger arbetstagaren
till last. Sedan anmälan inkommit till vederbörande disciplinmyndighet
ankommer det på denna att utfärda anmaning och låta arbetstagaren
yttra sig (att även JO har rätt att i vissa fall utfärda anmaning, se under

8.6.6.3). I disciplinmyndighetens fortsatta handläggning av ärendet tar
sedan JO, som saknar partsställning hos disciplinmyndigheten, normalt
inte någon del. Sedan disciplinmyndigheten avgjort ärendet tillställs JO
det beslut, som meddelats. I ärende, som JO anmält till statens ansvarsnämnd,
behandlas JO, trots att uttryckliga bestämmelser härom saknas,
som motpart till arbetstagaren. I ärende, som JO anmält till HSAN, intar
han ställning som part. I det fall att JO skulle stå som anmälare av ärende
hos veterinärväsendets ansvarsnämnd — såvitt är känt har detta hittills
ej förekommit — är ovisst om han skulle komma att behandlas som part.
Ärendehandläggningen hos veterinärväsendets ansvarsnämnd bygger i
fråga om partsställning och besvärsrätt på grundsatsen att förfarandet är
en intern angelägenhet mellan lantbruksstyrelsen och vederbörande yrkesutövare.

Härefter skall lämnas vissa uppgifter om de förfarandebestämmelser
som, utöver de som nämnts i det föregående, gäller för ärenden om
disciplinansvar m.m. enligt LOA. 1 lagens 14 kap. finns — utöver den
ovannämnda anmaningsbestämmelsen — endast ett fåtal sådana bestämmelser.
Några regler om det förberedande utredningsförfarande,
som i allmänhet föregår den formella handläggningen av ärenden av
aktuellt slag, finns inte, vare sig i LOA eller på annat håll. Bestämmelserna
i 14 kap. LOA gäller således handläggningen efter det att sanktionsförfarande
inletts, något som alltså sker genom att skriftlig anmaning,
vilken kan sägas motsvara stämning i ett rättegångsförfarande,
utfärdas. Det ankommer på disciplinmyndigheten att tillse att erforderlig
utredning föreligger i de ärenden som skall prövas och myndigheten
har möjlighet att förordna örn kompletterande utredning. Sådan kompletterande
utredning kan också enligt 14 kap. 1 § andra stycket LOA
verkställas på begäran av arbetstagaren, något som skall ske om det inte
är uppenbart att utredningen saknar betydelse. Arbetstagaren kan enligt
bestämmelsen även begära att andra skall yttra sig i saken, t.ex. en
facklig företrädare. Sedan anmaning utfärdats har disciplinmyndigheten,
som inte själv tillagts några särskilda tvångsmedel för att t.ex.
säkerställa ett vittnes inställelse och som ej får höra vittne under ed,
möjlighet att hos allmän domstol påkalla vittnesförhör eller sakkunnigförhör
samt begära föreläggande för någon att tillhandahålla skriftlig
handling eller föremål (14:2 LOA). Bestämmelserna i LOA kompletteras
av förvaltningslagens bestämmelser, vilka är tillämpliga på ärenden om
disciplinansvar m.m. Det är inte bara förvaltningslagens allmänna bestämmelser
(intagna i 4—13 §§), som äger tillämpning utan även de särskilda
bestämmelserna (14—19 §§) om förfarandet i förvaltningsärenden.
Bland de stadganden i förvaltningslagen som är av intresse kan bl.a.
nämnas bestämmelser om rätt för part att anlita ombud eller biträde, om
aktinsyn, om beslutsmotivering och om underrättelse till part om innehållet
i beslut. Bestämmelserna om rätt att anlita ombud eller biträde —
intagna i 6 § förvaltningslagen — torde äga tillämpning också på det

Utredningens överväganden 207

förberedande utredningsstadiet. Som ombud eller biträde kan anlitas
någon från arbetstagarens fackliga organisation. Arbetstagaren kan vidare
i vissa fall lämnas allmän rättshjälp i ärendet, varvid t.ex. advokat
kan förordnas till biträde åt honom. I tillsynslagen finns intagna olika
förfarandebestämmelser gällande de ärenden, som HSAN handlägger.
LOA:s och förvaltningslagens förfarandebestämmelser äger tillämpning
även i veterinärväsendets ansvarsnämnds ärenden angående disciplinansvar.

Härefter skall redogöras något för vad som gäller i fråga om överprövning
hos domstol av disciplinmyndighets beslut. Tidigare gällde att
endast den som ådömts disciplinär påföljd m.m. ägde överklaga disciplinmyndighetens
beslut. Genom 1975 års JO-reform fick dock även JO
(och JK) rätt att överklaga beslut i ärenden av sådant slag. (Till JO:s
talerätt återkommes längre fram i detta avsnitt.) Beslut i disciplinärenden
m.m. enligt LOA kan omprövas av tingsrätt eller arbetsdomstolen i
den ordning som gäller enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
(arbetstvistlagen). Vill arbetstagaren söka ändring, skall han enligt
16:2 LOA väcka talan mot arbetsgivaren inom fyra veckor från det
att han fick del av beslutet. Gäller kollektivavtal mellan arbetsgivaren
och arbetstagarens organisation, har organisationen rätt att i stället för
arbetstagaren väcka talan. Sådan talan skall väckas vid arbetsdomstolen
(2:1 och 4:5 arbetstvistlagen). 1 de fall arbetstagaren själv står som part
i målet sker överprövningen i tingsrätt med möjlighet att överklaga
tingsrättens avgörande hos arbetsdomstolen. Innan arbetstagarens organisation
väcker talan skall s.k. tvisteförhandling enligt 4:7 arbetstvistlagen
ha ägt rum. Om tingsrätt på talan av arbetstagaren upphäver disciplinmyndighetens
beslut eller dömer till lindrigare påföljd än myndigheten
bestämt, kan myndigheten föra saken vidare till arbetsdomstolen.

Talan mot beslut i fråga avgjord av HSAN resp. veterinärväsendets
ansvarsnämnd får överklagas hos kammarrätt genom besvär. Talan över
kammarrätts beslut anförs hos regeringsrätten. Taleberättigad beträffande
beslut av HSAN är enligt 40 § tillsynslagen socialstyrelsen, om det
gäller att tillvarata allmänna intressen, enskild som gjort disciplinanmälan,
om beslutet gått honom emot samt annan, som beslutet angår, om
det har gått honom emot. Beträffande talerätt i fråga om beslut av
veterinärväsendets ansvarsnämnd finns inga uttrycliga bestämmelser.
Endast den som blivit föremål för nämndens åtgärd, exempelvis meddelats
disciplinpåföljd, har ansetts ha talerätt.

Härefter behandlas JO:s talerätt beträffande disciplinmyndighets beslut.
Enligt 7 § första stycket JO-instruktionen får JO föra talan vid
domstol om ändring av beslut av myndighet mot befattningshavare i
ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag
eller annan författning om disciplinansvar, avskedande eller avstängning.
Bestämmelsen tar endast sikte på talan till befattningshavarens
nackdel. JO:s talerätt gäller även beslut i ärende hos disciplinmyndighet,
vilket JO ej anmält. JO:s talerätt gäller till en början beslut av disciplinmyndighet
i ärende enligt LOA. I LOA finns bestämmelser om JO:s
talerätt intagna i 16 kap. 3 § första stycket LOA, vari anges att JO
beträffande beslut i ärenden enligt 10 kap. LOA (disciplinansvar), 11

208 Utredningens överväganden

kap. LOA (avskedande) och 13:1 LOA (avstängning) äger väcka talan
inom fyra veckor från det att beslutet meddelades. I målet hos domstolen
är JO givetvis part, nämligen i egenskap av kärande. Söker befattningshavaren
ändring i beslut, vilket tillkommit efter anmälan av JO, är JO
ensam dennes motpart i målet, se 7 § andra stycket JO-instruktionen.
(Beträffande partsställningen hos domstolen återkommes nedan under
8.6.6.7.) Vidare har JO talerätt när det gäller beslut av HSAN i disciplinärenden
(40 § andra stycket tillsynslagen). En förutsättning är naturligtvis
att vederbörande befattningshavare omfattas av JO:s tillsyn. Frågan
om JO:s rätt att föra talan mot beslut av veterinärväsendets ansvarsnämnd
i disciplinärenden behandlas under 8.6.6.6.

JO äger inte talerätt beträffande beslut i ärenden om disciplinansvar,
avskedande eller avstängning gällande präster och biskopar.

När statstjänstemannalagen den 1 januari 1977 ersattes av LOA
undantogs prästerna i svenska kyrkan från bl.a. LOA:s disciplinbestämmelser.
1 stället skulle vissa bestämmelser i den eljest upphävda
statstjänstemannalagen äga motsvarande tillämpning på
präster. Bestämmelsen i 53 a § statstjänstemannalagen om talerätt
för JO mot beslut i disciplin-, avskeds- och avstängningsärenden

— bestämmelsen överensstämmer i allt väsentligt med 16:3 LOA

— skulle dock inte äga tillämpning.

Tjänsteansvarskommittén har i sitt slutbetänkande (Ds Ju 1983:7) föreslagit
att LOA:s bestämmelser om disciplinansvar m.m. — däribland
16:3 — skall äga tillämpning beträffande nu behandlade slag av ärenden.
Genomförs förslaget innebär detta alltså att JO får talerätt mot
beslut av domkapitel och ansvarsnämnden för biskopar i ärenden om
disciplinansvar, avstängning och avskedande.

Med anledning av talan från JO:s sida i disciplinärende enligt LOA
eller tillsynslagen får disciplinpåföljd åläggas eller skärpas endast om
det är påkallat från allmän synpunkt (16 kap. 3 § andra stycket LOA
resp. 40 § tredje stycket tillsynslagen; till saken återkommes nedan under
8.6.6.6). I 16 kap. 3 § andra stycket LOA finns vidare vissa bestämmelser
vilka inskränker JO:s talerätt i avskeds-och avstängningsärenden (se
vidare härom under 8.6.6.6).

8.6.6.2 Ärenden om yrkesbehörighet

Under 7.5 har redovisats vissa delar av en utredning, som socialstyrelsen
utfört på uppdrag av socialdepartementet. Av intresse i detta sammanhang
är därvid ett i socialstyrelsens utredning ingående förslag om att JO
— och JK — skall äga rätt att hos HSAN anmäla frågor enligt 19 § andra
stycket tillsynslagen. Bestämmelsen omfattar, såvitt nu är av intresse,
frågor om återkallelse av legitimation att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården samt andra frågor om begränsning av legitimerade yrkesutövares
behörighet. Socialstyrelsen har som skäl för förslaget angivit att
det, mot bakgrund av gällande befogenhet för JO och JK att anmäla
disciplinfrågor hos HSAN, kan synas vara naturligt att dessa organ
också får anmäla behörighetsfrågor, att några skäl som talar däremot
inte funnits föreligga samt att det inte heller framkommit några skäl som

Utredningens överväganden 209

ger anledning att bedöma skilda behörighetsfrågor på olika sätt.

JO-utredningen får för egen del anföra följande. Vad som kan diskuteras
är om JO bör ges möjlighet att påkalla prövning av frågor om
återkallelse eller begränsning av behörighet i anledning av fel i yrkesutövningen
av hälso- och sjukvårdspersonal under JO:s tillsyn. Sådana
frågor, vilka för närvarande endast kan tas upp av HSAN efter anmälan
av socialstyrelsen eller på ansökan av den saken gäller, har nära samband
med frågor om disciplinansvar. De skäl, som ligger till grund för
att JO getts rätt att påkalla prövning av disciplinärenden, kan fullt ut
åberopas för att ge JO rätt att anmäla också frågor av diskuterat slag.

Som angivits ovan under 8.6.6.1 prövar veterinärväsendets ansvarsnämnd
i fråga om veterinärer återkallande av sådan behörighet att utöva
yrke eller verksamhet som meddelas av lantbruksstyrelsen, se 21 a § 3 p.
i instruktionen för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna. Enligt
utredningens mening bör JO tillerkännas befogenhet att begära prövning
av fråga om återkallelse av legitimation för veterinär med anledning
av fel i yrkesutövningen. Härvid kan hänvisas till de skäl, som nyss
anförts för att JO skall ha motsvarande befogenhet på hälso- och sjukvårdens
område.

Utredningen har i 8 § första stycket i sitt förslag till ny JO-instruktion
tagit in bestämmelser om befogenhet för JO att begära prövning av här
behandlade ärenden om yrkesbehörighet. Vidare har en erinran om
dessa bestämmelser tagits in både i tillsynslagen (se 24 § tredje stycket i
författningsförslag 6) och i lagen om behörighet att utöva veterinäryrket
m.m. (se 5 a § i författningsförslag 7). Vad angår talerätt för JO när det
gäller beslut i hithörande ärenden, se under 8.6.6.6.

För JK :s del bör motsvarande befogenheter gälla. De har angivits i 6 §
första stycket i förslaget till ändring i JK-lagen.

8.6.6.3 Utredningen hos JO; 21 § tredje stycket JO-instruktionen

En anmälan av JO till disciplinmyndighet om disciplinansvar, avskedande
eller avstängning grundar sig på den utredning av saken som JO
vidtagit. Som nämnts under 8.6.6.1 finns inte i LOA eller på annat håll
några särskilda förfarandebestämmelser i fråga om den förberedande
utredning hos anställningsmyndighet som i allmänhet föregår utfärdandet
av anmaning, varigenom den formella handläggningen av ett disciplin-,
avskeds- eller avstängningsärende inleds. Inte heller för JO finns
några särskilda sådana bestämmelser. I ombudsmännens remissvar över
tjänsteansvarskommitténs slutbetänkande påpekades att frånvaron av
fasta regler för utredningsförfarandet i ärenden av disciplinär natur kan
orsaka olika problem för JO. I remissvaret angavs att frågorna borde
uppmärksammas av JO-utredningen.

Inledningsvis kan i detta sammanhang framhållas att det under utredningen
av JO:s ärenden normalt sett naturligtvis inte går, av handlingarna
i ärendet eller eljest, att utläsa om saken är sådan att JO har siktet
inställt på disciplinpåföljd eller annan här avsedd sanktionsåtgärd.

Några särskilda bestämmelser, t.ex. speciella utredningsbefogenheter,
vilka tar sikte på sådana ärenden, vilka kan komma att avslutas genom

14—Jo-ämbetet

210 Utredningens överväganden

anmälan om disciplinpåföljd m.m., finns således ej. Utredningen anser
inte heller att det föreligger tillräckligt starka skäl för att införa sådana
bestämmelser. De befogenheter, som JO för närvarande har att tillgå vid
utredningarna i sina ärenden, får anses tillräckliga även på förevarande
område. Det kan här tilläggas att, för den händelse utredningen i ett av
JO hos disciplinmyndighet anmält ärende mot förmodan skulle vara
ofullständig, det ankommer på disciplinmyndigheten att tillse att utredningen
kompletteras. Under 8.6.6.5 föreslås dessutom att JO ges en
partsliknande ställning under disciplinmyndighets handläggning, varför
JO den vägen kommer att få möjlighet att komplettera utredningen i ett
ärende som han anmält.

Utredningen behandlar härefter den ovannämnda bestämmelsen i
21 § tredje stycket i JO:s instruktion. Stadgandet har följande lydelse:

Kan det misstänkas att befattningshavare som sägs i 7 § gjort sig
skyldig till förseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och
kan det befaras att skriftlig anmaning enligt 14 kap. 1 § första
stycket lagen (1976:600) om offentlig anställning ej kan tillställas
honom inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda sådan
anmaning. Anmaning som nu har sagts gäller även som underrättelse
enligt 29 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl.

Stadgandet i första meningen ger således JO befogenhet att, om vissa
förutsättningar är uppfyllda, under handläggningen av ett JO-ärende
bryta preskription för disciplinpåföljd. 1 praktiken betyder detta, att JO
kan utfärda anmaning, om han under handläggningen av ärende, som
han överväger att efter utredning anmäla för åläggande av disciplinär
påföljd enligt LOA, gör den bedömningen att vederbörande disciplinmyndighet
kommer att få svårt att hinna med anmaning enligt 14:1 LOA.
1 anmaning enligt nyssnämnda lagrum skall anges vad som åberopas
mot vederbörande befattningshavare. Det sålunda formulerade gärningspåståendet
utgör processföremålet hos disciplinmyndigheten, varför
denna, då den skall avgöra disciplinärendet, i princip inte äger ingå i
prövning av andra förhållanden än som i anmaningen lagts befattningshavaren
till last. En av JO utfärdad anmaning skall självfallet ha motsvarande
innehåll och verkan. Av det anförda följer att disciplinmyndighet
vid sitt avgörande av ett av JO initierat disciplinärende, vari JO utfärdat
anmaning, under sin handläggning i princip inte får åberopa andra
omständigheter än som tagits upp i JO:s anmaning.

Som framgått ovan anges det i slutet av första meningen i 21 § tredje
stycket JO:s instruktion att ombudsman får utfärda ”sådan anmaning”.
Språkligt avser hänsyftningen anmaning enligt 14:1 LOA. Detta uttryckssätt
synes dock inte helt adekvat. Vad JO gör är att han utfärdar
anmaning motsvarande sådan anmaning som enligt LOA skall utfärdas
av disciplinmyndigheten. Utredningen har i sitt förslag till ny JOinstruktion
— i 26 § tredje stycket — justerat lagtexten i enlighet härmed.

Vidare märks följande. Genomförs tjänsteansvarskommitténs förslag
till viss ändring i lagen (1936:567) om domkapitel (se Ds Ju 1983:7 s. 33)
kommer den nu avsedda regeln om anmaning att gälla även präster som
omfattas av den lagen. Tills vidare har regeln i utredningens lagförslag

Utredningens överväganden 211

kompletterats med en bestämmelse som redan nu för in präster under
JO :s anmaningsrätt. Bestämmelsen har utformats så, att den även omfattar
veterinärer under JO:s tillsyn (beträffande dem återfinns regler om
disciplinansvar och om anmaning i 28 § allmänna veterinärinstruktionen
och 21 b § instruktionen för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna).

Beträffande utformningen av nu avsedda ändringar i lagtexten, se
vidare nedan.

Härefter skall motsvarande fråga inom hälso- och sjukvårdsområdet
beröras, se andra meningen i 21 § tredje stycket JO:s instruktion. Enligt
29 § tillsynslagen skall den, mot vilken utgärd ifrågasätts, av HSAN
tillställas den till HSAN gjorda anmälan eller ansökan jämte föreläggande
om att svara inom viss tid. När sådan underrättelse tillställs vederbörande
avbryts preskription (jfr 14 § tillsynslagen). Den nu behandlade
bestämmelsen i JO:s instruktion innebär att JO har rätt att vid preskriptionsfara
bryta preskription genom att tillställa vederbörande anmaning
att inom viss tid avge svar till HSAN. Även i sådan anmaning skall anges
vad som åberopas mot den mot vilken disciplinåtgärd ifrågasatts. Vid
den slutliga prövningen av disciplinfrågan utgör gärningspåståendet i
anmaningen processföremålet hos HSAN.

I syfte att tydligare ge uttryck åt den sålunda avsedda innebörden hos
21 § tredje stycket bör denna bestämmelse utformas på följande sätt:

Kan det misstänkas att befattningshavare som omfattas av bestämmelserna
om disciplinansvar i lagen (1976:600) om offentlig
anställning har gjort sig skyldig till förseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig anmaning
enligt 14kap. 1 § första stycket nämnda lag ej kan tillställas honom
inom två år efter förseelsen, får JO utfärda anmaning av motsvarande
innehåll. Vad som nu sagts äger tillämpning även beträffande
befattningshavare som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar
och om anmaning i annan författning. Kan det misstänkas
att befattningshavare som omfattas av bestämmelserna om disciplinansvar
i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen
m.fl. har gjort sig skyldig till förseelse, för vilken
disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att befattningshavaren
ej hinner erhålla underrättelse enligt 29 § nämnda lag
inom två år efter förseelsen, får JO utfärda anmaning med föreläggande
för denne att inom viss tid hos hälso- och sjukvårdens
ansvarsnämnd svara på vad JO i anmaningen anför mot honom.

Vidare har viss följdändring gjorts i 14 § tillsynslagen, se författningsförslag
6.

Det skall påpekas, att det framlagda förslaget innebär att militäransvarskommitténs
förslag till tillägg beträffande nyssnämnda lagrum (se
ovan under 7.3) måste arbetas om vartill kommer en följdändring i den
av militäransvarskommittén föreslagna disciplinlagen motsvarande
ovannämnda följdändring i tillsynslagen.

Den föreslagna bestämmelsen i JO-instruktionen (26 § tredje stycket
i författningsförslag 2) bör ha sin motsvarighet i JK-instruktionen, se
vidare under 8.11.2.

212 Utredningens överväganden

8.6.6.4 Anmälan till disciplinmyndighet

1 förevarande avsnitt skall utredningen ange vissa synpunkter i frågan
om när JO bör anmäla ett ärende hos disciplinmyndighet. Den fortsatta
framställningen gäller i första hand disciplinärenden men tar i tillämpliga
delar sikte även på avskedande- och avstängningsärenden liksom de
övriga slag av ärenden som JO — enligt vad sorn''framgått under 8.6.6.2
— bör äga rätt att anmäla.

För att disciplinpåföljd enligt LOA skall kunna åläggas fordras, som
nämnts tidigare, att vederbörande arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet
åsidosatt vad som ålegat honom i hans anställning samt att felet
ej är ringa (10 kap. 1 § första stycket LOA). I lagrummet anges att
disciplinmyndigheten under angivna förutsättningar ”får” ålägga disciplinpåföljd
(i motsvarande äldre bestämmelser i statstjänstemannalagen
/18 §/ och kommunaltjänstemannastadgan /18 §/ angavs att disciplinmyndigheten
”må” ålägga etc.).

Några författningsbestämmelser innehållande några anvisningar eller
rekommendationer om när JO bör utnyttja sin befogenhet att anmäla
disciplinärenden finns ej. 1 1975 års JO-betänkande anfördes i saken
bl.a. följande (SOU 1975:23 s. 141):

Frågan i vilken utsträckning JO skall anmäla felande tjänsteman
för disciplinär åtgärd är svårare att ta ställning till. Till en början
får man beakta att disciplinpåföljd enligt propositionen1 inte skall
kunna åläggas om inte tjänstemannen fått skriftlig anmaning att
yttra sig inom två år från gärningen. I fråga om äldre fel synes det

således inte vara meningsfyllt att göra disciplinanmälan.

Vidare bör beaktas att disciplinmyndigheten enligt förslaget ej
obligatoriskt skall ådöma disciplinpåföljd för felet, utan den ”må”
göra detta, vilket ger utrymme för viss skälighets- och lämplighetsprövning.
Det är således inte säkert att en anmälan från JO resulterar
i disciplinpåföljd. Det synes då vara följdriktigt att även JO
har möjlighet att pröva om påföljd fordras i det enskilda fallet.
Enligt utredningens mening bör JO således göra disciplinanmälan
endast om han anser felet så allvarligt att disciplinpåföljd fordras.
Är felet ringa synes det vara olämpligt att göra disciplinanmälan,
eftersom någon påföljd ej kan åläggas vid ringa fel.

Vid behandlingen av 1975 års betänkande framhöll KU, som konstaterade
att ingen av remissinstanserna erinrat mot förslaget om rätt för JO
att göra disciplinanmälan, bl.a. att ”den syn som präglar de nya reglerna
om ansvar i offentlig tjänst, nämligen att fel i tjänsten i princip skall
betraktas som avtalsbrott, inte innebär att det allmännas intresse av att
offentliga funktioner fullgörs på ett från rättssäkerhetssynpunkt riktigt
sätt bortfallit” (KU 1975/76:22 s. 58 f.).

1983 års JO-utredning får anföra följande. Som framgått finns inga
bestämmelser i JO:s instruktion eller på annat håll, som innebär några
villkor eller inskränkningar i fråga om de disciplinärenden, som JO
enligt 6 § tredje stycket JO:s instruktion får anmäla. Enligt utredningens
mening är detta inte heller nödvändigt utan JO bör själv få avgöra när
han skall utnyttja sina ifrågavarande befogenheter. JO bör självfallet

1 Härvid åsyftades propositionen rörande ämbetsansvaret (prop. 1975:78).

Utredningens överväganden 213

endast göra disciplinanmälan om han anser att felet i fråga är så allvarligt
att disciplinpåföljd fordras. Vidare bör JO anmäla ärenden endast där
saken är sådan att det, ur de allmänna intressen JO skall bevaka, är
påkallat med disciplinär påföljd. Om JO av andra skäl — och då närmast
i fall när den aktuella förseelsen ej rör någon enskilds intresse — anser
det motiverat med disciplinpåföljd bör han överlämna ärendet till vederbörande
disciplinmyndighet utan formell anmälan. (Saken har berörts
ovan under 8.3.4.) Den omständigheten att disciplinmyndighet i remisssvar
eller på annat sätt under utredningen av ett JO-ärende ev. må ha
redovisat en inställning, som skulle kunna tyda på att disciplinmyndigheten
— om disciplinärt förfarande skulle påkallas från JO:s sida — inte
skulle komma att bifalla JO:s talan, bör inte hindra JO från att initiera
ett disciplinförfarande. Skulle JO inte få bifall till sin talan eller skulle
den endast delvis bifallas har han, när det gäller det statligt reglerade
området, möjlighet att föra saken vidare till disciplindomstol. På det rent
kommunala området saknar JO denna möjlighet. Skulle han där anse att
disciplinmyndighets beslut är alltför milt kan han dock reagera häröver
genom ett eget uttalande. (Jfr i övrigt vad som sägs under 8.6.4.2 om
talerätt för JO på det kommunala området.)

Det kan anmärkas, att den omständigheten att JO har befogenhet att
avsluta saken genom att kritisera vederbörande befattningshavare inte
bör föranleda att disciplinanmälan underlåtes om skäl föreligger för
sådan.

Ytterligare en fråga, som bör beröras i detta avsnitt, är om JO bör
tillmötesgå en begäran från vederbörande befattningshavare om att göra
disciplinanmälan även om JO själv inte anser detta påkallat. Detta ansåg
1972 års JO-utredning (SOU 1975:23 s. 141) medan KU (1975/76:22
s. 62; jfr under 8.6.5.1) inte ansåg att tjänstemannens inställning hade
betydelse i sammanhanget. 1983 års JO-utredning anser inte att det finns
anledning att inta annan ståndpunkt än den KU redovisade. Befattningshavares
önskemål att få ett ifrågasatt fel bedömt av disciplinmyndighet
bör i princip således inte ha någon betydelse för JO:s bedömning
av om han skall söka utverka disciplinär påföljd.

8.6.6.5 JO:s ställning i ärende hos disciplinmyndigheten

Som framgått under 8.6.6.1 gäller att JO inte intar partsställning i ärende,
som han enligt 6 § tredje och fjärde styckena JO:s instruktion anmält till
disciplinmyndighet; sedan den 1 juli 1980 är han dock part i disciplinärende,
som han anmält till HSAN.

Ämbetsansvarskommittén intog den ståndpunkten att någon rätt
för JO att uppträda som part i disciplinärende hos disciplinmyndighet
eller domstol inte syntes böra komma ifråga, men att JO
alltid borde beredas tillfälle till yttrande såväl under disciplinärendets
handläggning hos myndigheten som under domstolens
prövning därav (SOU 1972:1 s. 188).

Propositionen om reformering av ämbetsansvaret innehöll inte
några särskilda regler om JO:s ställning i disciplinprocessen, utan
departementschefen hänvisade till då pågående utredningar om
JO- och JK-ämbetena samt anförde bl.a. följande (prop. 1975:78

214 Utredningens överväganden

s. 174): ”1 den mån statsmakterna i sitt kommande ställningstagande
på grundval av JO- och JK-utredningarnas överväganden
skulle finna att yttranderätt eller partsställning bör tillerkännas JO
och JK i disciplinärendet hos arbetsgivaren eller inför domstol
torde de lagändringar som behövs få vidtas i det sammanhanget.”
I 1975 års JO-betänkande framhölls att det enklaste och mest
effektiva skulle vara att göra JO till part i ärenden som han
anmäler hos disciplinmyndighet, något som skulle innebära att JO
borde dels få yttra sig till disciplinmyndighet dels, om muntligt
förhör hölls, få närvara personligen eller genom ombud (SOU
1975:23 s. 165). Därefter synes frågan inte ha diskuterats ytterligare.
1 specialmotiveringen till 6 § tredje stycket anges i betänkandet
endast att JO, såsom bestämmelsen formulerats, inte borde
anses som en part i ärendet hos vederbörande disciplinmyndighet
(a.a. s. 221).

Som framgått under 8.6.6.1 behandlas JO i ärenden hos statens ansvarsnämnd
som part, trots att författningsbestämmelser härom saknas.

1 instruktionen för statens ansvarsnämnd anges i 12 § beträffande
annat ärende hos ansvarsnämnden än sådant som anmälts av JO,
JK eller allmän åklagare1, att ”den myndighet där tjänstemannen
är eller senast har varit anställd anses som hans motpart, om ej
särskilda skäl föranleder annat”. Beträffande partsställningen i
ärende, som anmälts av JO, JK eller allmän åklagare innehåller
instruktionen inga bestämmelser.

1983 års utredning får anföra följande. Förfarandet i disciplinärenden
bygger på officialprincipen, vilket innebär att det är disciplinmyndigheten
som har ansvar för att ett disciplinärende blir fullständigt utrett.
Detta innebär emellertid inte att det skulle vara utan intresse att låta JO
kunna följa handläggningen av ett disciplinärende, som han anmält. För
närvarande ges JO också möjlighet härtill vid handläggning hos statens
ansvarsnämnd. Vid dess handläggning av ärenden, som JO anmält, har
JO således i praktiken en partsliknande roll. JO har rätt att inkomma
med kompletterande utredning, att ta del av vederbörande befattningshavares
ståndpunkter etc. Enligt utredningens mening är detta en lämplig
ordning. Man behöver här bara peka på att det för JO kan finnas ett
intresse att bemöta under disciplinmyndighetens handläggning framkomna
nya omständigheter vilka inte tidigare varit kända för JO. Anledning
att göra skillnad mellan fall då ett anmält JO-ärende handläggs av
statens ansvarsnämnd, av ”vanlig” disciplinmyndighet enligt LOA eller
av annat organ föreligger ej. JO bör ges rätt, inte bara att komplettera
egen utredning och att ta del av och yttra sig över utredning som tillförts
ärendet av annan, utan också att närvara vid ev. muntligt förhör inför
disciplinmyndigheten. JO bör således ges en partsliknande roll. Vad som
här anförts bör inte bara gälla de disciplinärenden, som JO anmäler hos
disciplinmyndighet utan även avskedandeärenden samt sådana behörighetsärenden
för vilka har redogjorts i föregående avsnitt. Däremot anser
utredningen att den föreslagna ordningen inte lämpar sig för av JO
anmälda avstängningsärenden, detta främst med hänsyn till den bråd 1

Allmän åklagare har behörighet att anmäla fråga om avstängning enligt 13:1
LOA på grund av misstanke om brott (se 15:3 LOA).

Utredningens överväganden 215

ska, varmed sådana ärenden skall handläggas. I utredningens förslag till
ny JO-instruktion har i 8 § tredje stycket tagits in en bestämmelse som
anger de föreslagna befogenheterna för JO.

För JK:s del återfinns motsvarande bestämmelse i 6 § andra stycket i
förslaget till ändring av JK-lagen.

De framlagda författningsförslagen omfattar dessutom en ny paragraf
i LOA — 14:11 — liksom en ny paragraf i tillsynslagen — 38 a § — vari
tagits in erinran om dessa bestämmelser.

En erinran om ifrågavarande bestämmelser, såvitt dessa gäller handläggningen
av ärende — anmält av JO eller JK — angående återkallelse
av legitimation för veterinär har tagits in i en ny paragraf i lagen om
behörighet att utöva veterinäryrket m.m. (se 5 a § i författningsförslag 7).

I fråga om disciplin- och avskedandeärenden angående veterinär bör en
motsvarande erinran tas in i lämplig veterinärförfattning. Det ankommer
dock inte på utredningen att framlägga förslag härom.

Om militäransvarskommitténs förslag till lag om disciplinansvar för
värnpliktiga (se ovan under 7.3) genomförs bör en erinran tas in även i
den lagen. Genomförs tjänsteansvarskommitténs ovan under 8.6.6.3
nämnda förslag till viss ändring i lagen om domkapitel bör en hänvisning
tas in i den lagen till den föreslagna bestämmelsen i 14:11 LOA. I
avbidan på en sådan reform har tills vidare, i utredningens lagförslag,
tagits in en erinran i 13 § 2 mom. lagen om domkapitel om de nya
bestämmelserna i JO-instruktionen och JK-lagen (se författningsförslag
8).

8.6.6.6 JO:s talerätt

Under 8.6.6.1 har översiktligt redogjorts för JO:s talerätt när det gäller
beslut av disciplinmyndighet. Här skall till en början något närmare
beröras frågan om rätt för JO att föra talan mot beslut av veterinärväsendets
ansvarsnämnd i disciplinärende beträffande veterinär under lantbruksstyrelsens
inseende. Att frågan här behandlas särskilt beror på att
tveksamhet kan råda om JO på förevarande område har någon talerätt.

1 JO:s instruktion finns bestämmelser om JO:s talerätt beträffande
disciplinmyndighets beslut intagna i 7 § första stycket, som har följande
lydelse.

Bestämmelserna gäller således i ”ärende om tillämpningen av särskilda
bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning”. Mot bakgrund
av att det särskilt reglerade disciplinansvaret för veterinärer inte
bara gäller offentligt utan också privat yrkesverksamma veterinärer
skulle det kunna ifrågasättas om de ifrågavarande bestämmelserna i JO:s
instruktion över huvud taget är tillämpliga på veterinärområdet. Det

216 Utredningens överväganden

skall i detta sammanhang påpekas att KU vid sin behandling av 1975 års
betänkande (KU 1975/76:22 s. 71) anförde att bestämmelserna i 7§
första stycket JO:s instruktion getts en allmän avfattning men att de i
praktiken tog sikte på beslut enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan1.
Frågan om JO:s talerätt på det nu behandlade
området är alltså något oklar. Av intresse i detta sammanhang är förhållandena
på hälso- och sjukvårdsområdet. Som angivits tidigare har JO
där talerätt, något som framgår av den i 40 § andra stycket tillsynslagen
intagna hänvisningen till bestämmelserna i JO:s instruktion om talerätt
för JO. Någon ändring av innehållet i 7 § första stycket JO:s instruktion
gjordes ej i samband med tillsynslagens tillkomst. Enligt utredningens
mening Finns det inte anledning att på veterinärområdet ha en annorlunda
reglering. Det bör emellertid av författning tydligt framgå att JO har
talerätt när det gäller beslut i disciplinärenden av veterinärväsendets
ansvarsnämnd, självfallet dock under den förutsättningen att fråga är
om veterinär under JO:s tillsyn. En grundläggande bestämmelse om
detta har inte sin plats i den av regeringen utfärdade veterinärinstruktionen,
oavsett att reglerna om disciplinansvar i och för sig Finns där.
Bestämmelsen har i stället i utredningens förslag tagits upp som ett
tillägg till bestämmelserna i första stycket i 7 § JO-instruktionen, se 9 §
första stycket i förslaget''till ny JO-instruktion. Den har därvid utformats
så, att den även tar sikte på talerätt för JO beträffande ärenden på
hälso- och sjukvårdsområdet angående sådant särskilt disciplinansvar
som Finns för fel i yrkesutövningen. Det ter sig lämpligt att det i veterinärinstruktionen
tas in en hänvisning till JO:s instruktion på samma sätt
som skett i 40 § andra stycket tillsynslagen. Det ankommer emellertid
inte på JO-utredningen att framlägga förslag härom.

När det gäller beslut av FISAN och veterinärväsendets ansvarsnämnd
i ärenden om behörighetsfrågor av det slag som JO enligt utredningens
förslag ovan under 8.6.6:2 skall få anmäla bör JO, oavsett om det är han
som anmält saken eller ej, ges rätt att föra talan mot sådant beslut. 1
ovannämnda 9 § första stycket har tagits in bestämmelser härom varjämte
en hänvisning till dessa bestämmelser tagits in i såväl tillsynslagen som
lagen om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.

Om militäransvarskommitténs under 7.3 omnämnda förslag till lag
om disciplinansvar för värnpliktiga genomförs uppkommer fråga om
inte JO bör tillerkännas rätt att föra talan mot disciplinbeslut enligt den
lagen, såvitt avser person som omfattas av JO:s tillsyn. Enligt utredningens
mening är det svårt att Finna några skäl, som talar för att JO på
förevarande område inte skulle tillerkännas sådan talerätt. Elär liksom
eljest när det gäller statliga befattningshavare under JO:s tillsyn bör JO
ha möjlighet att tillvarata de allmänna intressen, som JO är satt att
bevaka genom att föra talan mot beslut av vederbörande disciplinmyndighet.
Eftersom militäransvarskommitténs betänkande är under beredning
har dock utredningen inte kunnat lägga fram något förslag i saken.

Elärefter skall JO:s talerätt i en speciell situation behandlas.

1 Som tidigare angivits har dessa författningar från den 1 januari 1977 i huvudsak
ersatts av LOA.

Utredningens överväganden 217

7 § första stycket JO:s instruktion reglerar endast JO:s talerätt mot
beslut av disciplinmyndighet. Några bestämmelser om vad som gäller i
fråga om JO:s rätt att föra talan mot tingsrätts avgörande hos arbetsdomstolen
finns ej. (Som angivits under 8.6.6.1 kan det förekomma att ett
beslut i ett ärende angående disciplinansvar, avskedande eller avstängning
enligt LOA överprövas av först tingsrätt och därefter av arbetsdomstolen.
) I förarbetena till motsvarande bestämmelse i J K-lagen (7 § första
stycket) har emellertid saken berörts. 1 den proposition, som ligger till
grund för den lagen (1975/76:52 s. 26), anförde vederbörande departementschef
att det, trots att uttryckliga föreskrifter härom saknades, fick
anses stå klart att JK är behörig att överklaga tingsrätts dom när JK själv
för talan vid tingsrätten som kärande liksom att, om domen överklagas
av tjänstemannen, uppträda som dennes motpart i högre rätt. Departementschefen
gjorde vidare tillägg av innebörd, att JK självfallet är
behörig att överklaga tingsrätts dom i de övriga fall J K ensam skall vara
tjänstemannens motpart i tvisten vid tingsrätten, dvs. när tjänstemannen
där för talan mot beslut som tillkommit efter anmälan av JK eller när
både tjänstemannen och JK söker ändring i arbetsgivarens beslut.

1983 års JO-utredning instämmer i dessa uttalanden. Vad som sålunda
anförts beträffande JK bör självfallet gälla fullt ut beträffande JO. Det
kan inte anses nödvändigt att författningsreglera saken.

När det gäller JO:s talerätt beträffande beslut i disciplinfrågor finns
det anledning att diskutera den bestämmelse som återfinns i 16 kap. 3 §
andra stycket första meningen LOA och som stadgar att disciplinpåföljd
med anledning av talan av JO (eller JK) får åläggas eller skärpas endast
om det är påkallat från allmän synpunkt.

Ur förarbetena till 1975 års JO-reform kan i detta sammanhang återges
följande.

1972 års JO-utredning angav att det ”synes lämpligt att föreskriva
att domstolen skall ålägga eller skärpa disciplinpåföljd endast om
det är från allmän synpunkt påkallat. Därigenom markeras att det
inte är några specifika arbetsgivarintressen som skall tillvaratas
utan medborgarnas intresse av korrekt tjänsteutövning” (SOU
1975:23 s. 166).

KU anförde (1975/76:22 s. 77) att den ansåg det lämpligt att
föreskriva att domstolen vid sin prövning, när JO för talan, främst
skall beakta allmänna synpunkter.

Den angivna regleringen innebär alltså att i det fall att domstolen i ett
ärende, som överklagats av JO, i motsats till JO inte skulle anse den
angivna förutsättningen uppfylld, domstolen inte äger bifalla JO:s talan.
Det bör observeras, att om det är arbetstagaren som väckt talan hos
domstolen — då med begäran om lindrigare påföljd — och JO är part
i saken, något som ju är fallet om det är JO som ursprungligen initierat
ärendet hos disciplinmyndigheten, det inte synes föreligga något hinder
för domstolen att, även om den inte anser att disciplinpåföljd är påkallad
från allmän synpunkt, fastställa disciplinmyndighetens beslut om
disciplinpåföljd. Denna skillnad synes svårförståelig.

Enligt utredningens mening bör, såsom redan nämnts under 8.6.4.2,
den ifrågavarande bestämmelsen ändras så att domstol över huvud taget

218 Utredningens överväganden

inte skall ha möjlighet att på nu angiven grund vägra bifall till en talan
av JO. Det finns enligt utredningens mening ingenting som talar mot att
låta JO själv avgöra huruvida en disciplinpåföljd är påkallad från allmän
synpunkt. I detta sammanhang kan för övrigt hänvisas till den
ordning, som gäller vid åtalsprövning av vissa brott, vilka endast får
åtalas om det är påkallat från allmän synpunkt. Sådan prövning görs av
åklagaren. Beslutas därvid om åtal är domstolen därefter bunden av
åklagarens ifrågavarande bedömning.

Det kan diskuteras om ifrågavarande stadgande i 16:3 LOA helt skall
utgå eller om lagrummet bör innehålla anvisning om att JO endast skall
utnyttja sin talerätt under förutsättning att detta är påkallat av allmänna
skäl el. likn. Enligt utredningens mening finns det emellertid inte behov
av att i lagtext reglera saken utan JO bör — i enlighet med det synsätt som
redovisats i fråga om JO:s rätt att hos disciplinmyndighet anmäla ärenden
(se ovan under 8.6.6.4) — ha möjlighet att utan formella inskränkningar
avgöra saken. Man bör givetvis kunna utgå ifrån att JO inte
utnyttjar sin talerätt i andra fall än där detta är motiverat utifrån de
allmänna intressen JO är satt att bevaka.

Vad som ovan anförts bör även gälla beträffande JO:s rätt att föra
talan mot HSAN:s beslut i disciplinärenden. Den i 40 § tredje stycket
tillsynslagen intagna bestämmelsen, vilken motsvarar den ovannämnda
bestämmelsen i 16 kap. 3 § LOA, bör därför utgå. Även beträffande
beslut av veterinärväsendets ansvarsnämnd i disciplinfrågor bör det
sagda gälla.

Härefter behandlas en annan bestämmelse som har betydelse för JO:s
talerätt. Bestämmelsen angår beslut i ärenden angående avstängning
eller avskedande och återfinns i 16 kap. 3 § andra stycket andra meningen
LOA (”Avskedande eller avstängning får beslutas endast om myndighetsutövning
är förenad med anställningen samt arbetstagaren har begått
eller, vid avstängning, är misstänkt för brott för vilket är stadgat
fängelse i minst två år”.). Bakgrunden till stadgandet är följande. Genom
1975 års JO-reform intogs i statstjänstemannalagen — i en ny paragraf,
53 a § — bestämmelser om rätt för JO att vid domstol föra talan mot
beslut angående avskedande och avstängning. I paragrafen angavs att
avskedande eller avstängning endast fick beslutas av domstolen under
förutsättning att myndighetsutövning var förenad med arbetstagarens
tjänst, att arbetstagaren begått brott för vilket var stadgat fängelse i minst
två år samt att han genom gärningen visat sig uppenbarligen olämplig att
inneha tjänsten. En motsvarande bestämmelse intogs i 56 a § kommunaltjänstemannastadgan.
Från den l januari 1977 återfinns innehållet i
dessa bestämmelser (med sikte på såväl JO som JK) i ovannämnda
lagrum i LOA. Förutsättningen att arbetstagaren genom gärningen har
visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten har dock slopats,
något som emellertid inte torde ha inneburit någon ändring i sak. 1972
års JO-utredning utformade stadgandet i 53 a § statstjänstemannalagen
efter förebild av den genom ämbetsansvarsreformen tillkomna bestämmelsen
i 20:4 BrB. Enligt denna bestämmelse kan domstol i straffprocess
skilja en — statlig eller kommunal — vald förtroendeman från uppdraget,
om denne begått brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller

Utredningens överväganden 219

däröver och han genom brottet har visat sig uppenbarligen olämplig att
inneha uppdraget.

Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades bl.a. avsättning som
brottspåföljd. För de offentliga arbetstagarnas del kom i stället att
tillämpas reglerna om avskedande i statstjänstemannalagen/
kommunaltjänstemannastadgan (numera 11 kap. LOA) och lagen
(1974:12) om anställningsskydd (numera lagen /1982:80/ om anställningsskydd).
Uppdragstagare omfattades inte av ifrågavarande
författningar. Uppdragstagare i allmänhet kan normalt skiljas
från uppdraget genom att detta återkallas. Beträffande de arbetstagare,
som valts till statligt eller kommunalt uppdrag, gäller
emellertid inte någon allmän rätt att återkalla uppdraget. För vissa
av dessa senare uppdragstagare, nämligen de som utövar myndighet,
ansågs det i samband med ämbetsansvarsreformen nödvändigt
att införa bestämmelser som gav domstol möjlighet att i
samband med fällande dom i brottmål skilja dem från uppdraget.
Bestämmelser härom intogs alltså i 20:4 BrB.

1972 års JO-utredning erinrade om att JO till följd av bestämmelsen i
20:4 BrB i samband med åtal kan föra talan om att uppdragstagare, som
utövar myndighet, skall skiljas från tjänsten. Utredningen ansåg att det
borde finnas en möjlighet för domstol att — även utanför straffprocess
— under särskilda omständigheter skilja en tjänsteman från tjänsten på
talan av JO, om arbetsgivaren inte ville begagna sin möjlighet att avskeda
tjänstemannen. Enligt utredningen borde dock som villkor gälla att
tjänstemannen utövar offentlig myndighet och att han dömts för ett
allvarligt brott och därigenom visat sig uppenbarligen olämplig att inneha
sin tjänst (SOU 1975:23 s. 166).

KU delade utredningens ståndpunkt att JO:s talerätt borde vara på
angivet sätt inskränkt (KU 1975/76:22 s. 70 och 77).

Enligt 1983 års JO-utredning finns det inte anledning att på sätt som
skett knyta an till det i 20:4 BrB intagna rekvisitet om viss strafftid. Det
kan nämligen tänkas fall där befattningshavare, utan att ha begått brott,
visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänst — det kan t.ex. vara
fråga om upprepade grova tjänsteförseelser — och där det föreligger ett
intresse från allmän synpunkt att få ett avskedande till stånd. Utredningen
anser därför att den ifrågavarande förutsättningen bör utgå. Enligt
utredningens mening finns det inte anledning att i lagtext inta några
anvisningar om vilka fall JO bör föra vidare till domstol. Det bör kunna
förutsättas, att JO i praktiken inte förtalan om avskedande eller avstängning
beträffande arbetstagare, som inte utövar offentlig myndighet. Utredningen
föreslår därför att hela det nu behandlade avsnittet i 16 kap.
3 § andra stycket LOA tas bort.

Det finns inte heller anledning att i fråga om JO:s rätt att föra talan
mot beslut i behörighetsärenden gällande hälso- och sjukvårdspersonal
samt veterinärer inta några särskilda bestämmelser, vilka inskränker
JO:s talerätt. Även på dessa områden bör det överlåtas på JO att avgöra
vilka ärenden som bör överklagas.

För JK:s del bör bestämmelserna i 9 § första stycket i förslaget till ny
JO-instruktion (rörande talerätt i disciplin- och behörighetsärenden på
hälso- och sjukvårdsområdet samt veterinärområdet) åtföljas av en mot -

220 Utredningens överväganden

svarande ändring i lagen om JK:s tillsyn, se 7 § första stycket i författningsförslag
3. Förslagen om att upphäva 16 kap. 3 § andra stycket LOA
liksom 40 § tredje stycket tillsynslagen får omedelbart effekt för J K :s del
eftersom dessa lagrum omfattar inte bara JO utan även JK.

Om militäransvarskommitténs förslag om en särskild disciplinlag för
värnpliktiga genomförs och JO tillerkänns talerätt beträffande disciplinbeslut
enligt den lagen bör självfallet tillses att motsvarande talerätt
införs för JK:s del.

Förslaget om att JO (och J K) skall ges talerätt i vissa behörighetsfrågor
rörande hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärer medför vidare en
ändring i 35 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen (se författningsförslag
5).

8.6.6.7 Partsställningen hos domstolen

I mål hos domstol angående disciplinansvar, avskedande och avstängning
enligt LOA sker handläggningen enligt arbetstvistlagen. I normalfallet
är det statens arbetsgivarverk eller den verket satt i sitt ställe1, som
företräder staten som arbetsgivare och som är motpart till arbetstagaren
(dock inte när arbetstagaren är anställd hos riksdagen eller någon av
riksdagens myndigheter). Då JO genom 1975 års JO-reform tillerkändes
partsställning hos domstolen i vissa mål torde avsikten ha varit att JO i
dessa mål ensam skulle vara part på arbetsgivarsidan. Det får anses ligga
i sakens natur att så blir fallet när JO, med stöd av 7 § första stycket
JO-instruktionen, som kärande för talan vid domstol mot disciplinmyndighets
beslut. Ytterligare ett fall där JO ensam skall representera det
allmänna som arbetstagarens motpart regleras i 7 § andra stycket JOinstruktionen,
som lyder:

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet
tillkommit efter anmälan av ombudsman, är denne ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Det finns emellertid ett tredje fall där motsvarande partsställning bör
tillkomma JO. Söker arbetstagaren ändring vid domstol i beslut som inte
tillkommit efter anmälan av JO, skall vederbörande statliga myndighet
(enligt tidigare nämnd huvudregel arbetsgivarverket) vara motpart i
tvisten. Söker i sådant fall även JO ändring i beslutet skulle tydligen tre
parter uppträda i tvisten, varav de två parterna på arbetsgivarsidan
skulle kunna inta skilda ståndpunkter till tvistefrågan. Denna situation
ter sig ej lämplig. Den har för JK:s del observerats och eliminerats i 7 §
andra stycket lagen om JK:s tillsyn, vilken bestämmelse avfattats på
följande sätt:

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet

1 Enligt 5 § förordningen (1978:813) med instruktion för statens arbetsgivarverk
kan arbetsgivarverket lämna över åt annan statlig myndighet att handlägga frågor
som ankommer på verket.

Utredningens överväganden 221

tillkommit efter anmälan av justitiekanslern eller har även denne
sökt ändring i beslutet, är justitiekanslern ensam befattningshavarens
motpart i tvisten.

Enligt utredningens mening bör 7 § andra stycket JO-instruktionen (9 §
andra stycket i förslaget till ny JO-instruktion) avfattas i överensstämmelse
med det nu återgivna lagrummet. Båda lagrummen bör dessutom
justeras så, att de anger, ej att JO resp. JK är ensam motpart utan att JO
(JK) är motpart och ensam företrädare för det allmänna2.

Eftersom både JO och JK har rätt att föra talan mot disciplinmyndighets
beslut i ärenden om disciplinansvar m.m. skulle det teoretiskt kunna
tänkas att de bägge blir parter i samma mål och att det allmänna därför
— i strid mot vad som nyss sagts — blir företrätt av två representanter.
Det synes emellertid föga sannolikt att denna situation kan komma att
uppstå; man kan utgå från att JO och JK kommer överens om att endast
en av dem skall bevaka det allmännas intressen. Skäl att införa särskilda
bestämmelser som reglerar saken kan därför inte anses föreligga.

Det kan vidare diskuteras, om de ovannämnda bestämmelserna i JO:s
instruktion, vilka gäller partsställningen hos den instans, som överprövar
disciplinmyndighetens beslut, bör kompletteras med bestämmelser
om vad som gäller i partshänseende hos arbetsdomstolen i JO-mål, som
fullföljts från tingsrätt. Även i dessa mål bör självfallet JO, vare sig det
är han själv och/eller vederbörande arbetstagare som fört saken vidare
till arbetsdomstolen, ensam företräda det allmänna. (I den under 8.6.6.6
omnämnda prop. 1975/76:52 /s. 26/ intog vederbörande departementschef
denna ståndpunkt beträffande JK.) Enligt utredningens mening är
det inte nödvändigt att i JO:s instruktion inta några särskilda bestämmelser
härom.

8.6.6.8 Delegationsfrågor

Gällande bestämmelser ger inte JO rätt att delegera vare sig befogenheten
att besluta om anmälan till disciplinmyndighet enligt 6 § tredje och
fjärde styckena i JO:s instruktion eller befogenheten att söka ändring i
disciplinmyndighets avgöranden i enlighet med 7 § första stycket instruktionen.
Enligt utredningens mening bör det även i fortsättningen
ankomma på JO personligen att fatta ifrågavarande beslut. Detsamma
bör gälla beslut varigenom JO anmäler behörighetsfrågor enligt 8 §
första stycket JO:s instruktion (i dess föreslagna lydelse) samt beslut
varigenom JO söker ändring i disciplinmyndighets beslut i sådana behörighetsfrågor
(9 § första stycket i dess föreslagna lydelse). Utredningen
återkommer till saken under 8.9.7.

Med hänsyn till de ovan under 8.6.6.5 framlagda förslagen, varigenom
JO tillerkänns vissa befogenheter under disciplinmyndighets behandling
av disciplin-, avskedande- eller behörighetsärende, som JO anmält, upp 2

Genom en sådan skrivning täcks följande fall in. Ett disciplinärende enligt
tillsynslagen anmäls av enskild till HSAN. Denna nämnds beslut överklagas av
dels JO (JK), dels den enskilde (se 45 § tillsynslagen). I detta fall får vederbörande
yrkesutövare två motparter, nämligen både JO (JK) och den enskilde.

222 Utredningens överväganden

kommer fråga om JO bör ges rätt att på tjänsteman eller annan delegera
de handläggningsåtgärder som ankommer på JO i sådant ärende. Enligt
utredningens mening är det ganska självklart att JO inte själv skall
behöva vidta dessa åtgärder utan att JO skall ha möjlighet att kunna
uppdra åt annan att göra detta. Det synes inte finnas anledning att
utsträcka delegationsmöjligheten till annan än JO-tjänsteman. Då delegationsbestämmelsen
i 15 § JO:s instruktion om att JO kan bemyndiga
tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärd för ett ärendes
beredande endast synes gälla ärende, som är under handläggning
hos JO, blir det erforderligt att införa en särskild delegationsbestämmelse
gällande nu diskuterade slag av ärenden. Utredningen återkommer till
saken i organisationsavsnittet (se 8.9.7). Beträffande frågan om ev. motsvarighet
för JK:s del, se 8.11.2.

JO:s instruktion innehåller inte heller några bestämmelser som ger JO
möjlighet att i mål hos disciplindomstol där JO är part, på annan delegera
rätten att utföra JO:s talan. Saken har uppmärksammats av JO
Holstad, som till utredningen har överlämnat en inom JO-ämbetet den
26 mars 1982 dagtecknad promemoria där frågan behandlas. Promemorian
har följande innehåll:

PM ang. JO:s delegationsrätt i visst fall

Under förra året anmälde JO Holstad till en myndighet ett av en
tjänsteman begånget fel som ansågs kunna beivras genom disciplinärt
förfarande. Myndigheten tilldelade tjänstemannen en varning.
Tjänstemannens organisation väckte talan vid arbetsdomstolen
och yrkade att domstolen skulle upphäva beslutet om varning.
I den situationen är enligt JO-instruktionen JO ensam befattningshavarens
motpart i tvisten. Fråga uppkom då om JO kunde
uppdra åt annan att föra talan i målet.

Frågan om delegationsmöjlighet i disciplinmål har inte berörts
i SOU 1975:23 eller KU 1975/76:22.

Enligt 15 § instruktionen kan JO bemyndiga tjänsteman vid
ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärd för ett ärendes beredande.
Enligt 22 § får JO uppdra åt annan att väcka och utföra åtal
som han har beslutat, dock inte åtal mot ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten.

Den typ av mål det är fråga om företer visserligen stora likheter
med brottmål i andra instans men det är ändå fråga om tvistemål.
På 22 § JO-instruktionen torde man därför inte kunna grunda
någon delegationsmöjlighet. Uppdraget att föra talan torde knappast
heller kunna hänföras till ”ärendes beredande”. En rätt att
delegera kan därför inte heller grundas på 15 § JO-instruktionen.
Om man mot bakgrund av vad som skrivits om det ”personliga
momentet” i ämbetsutövningen utgår från att det krävs en uttrycklig
föreskrift för att delegation skall kunna ske, torde slutsatsen bli
att det inte är möjligt för JO att uppdra åt annan att föra talan i
denna typ av mål.

Eftersom JK när det gäller denna typ av mål kan komma i
samma situation som JO, kan det vara av intresse att jämföra med
JK-instruktionen (1975:1345). Den innehåller en särskild bestämmelse
för disciplinmålen av följande lydelse (14 § tredje stycket).
I mål som avses i 7 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns
tillsyn får justitiekanslern förordna byråchef hos justitie -

Utredningens överväganden 223

kanslern eller annan lämplig person att föra talan på justitiekanslerns
vägnar.

Den bestämmelsen kan då ses mot bakgrund av första stycket i
samma paragraf, som ger JK rätt att förordna ombud att utföra
talan i mål som rör statens rätt.

Om JO-instruktionen har den innebörd som antagits här, är det
rimligt att den tillförs en motsvarighet till den återgivna bestämmelsen
i JK:s instruktion. Man kan peka på bl.a. att delegationsmöjligheten
finns när det gäller att väcka och utföra åtal, något
som måste anses vara en mer ingripande åtgärd än att föra talan
om disciplinpåföljd.

JO-utredningen delar de överväganden och slutsatser som redovisats i
promemorian. Vad där sägs gör sig gällande beträffande både mål om
disciplinansvar och mål om avskedande eller avstängning. Mot denna
bakgrund och med beaktande av de framlagda förslagen om talerätt för
JO i vissa mål gällande behörighetsfrågor (se ovan under 8.6.6.6) föreslår
utredningen att JO ges möjlighet att bemyndiga JO-tjänsteman att utföra
hans talan i alla de slag av mål som avses i 9 § JO-instruktionen (i dess
föreslagna lydelse). Till delegationsfrågan återkommes i organisationsavsnittet
(se 8.9.7).

8.6.7 Kritik; vägledande uttalanden

I avsnitt 8.6.2 har något berörts frågan om kritiska uttalanden från JO:s
sida. Här skall ytterligare tilläggas följande. Under 2.2 har vid redogörelsen
för 1967 års JO-reform lämnats vissa uppgifter angående JO:s då
sedan lång tid tillbaka tillämpade s.k. erinringspraxis. Härmed avsågs i
första hand två slag av erinringar, dels uttalanden i samband med
åtalseftergift, dels kritiska uttalanden utanför området för straffbara
tjänstefel. Förstnämnda slag av erinringar gällde alltså ärenden där JO
konstaterat straffbart tjänstefel men där han låtit bero vid ”erinran,
vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit”.
Förekomsten av uttalanden i samband med åtalseftergift torde under
ganska lång tid före ämbetsansvarsreformen ha undergått en minskning
med hänsyn bl.a. till den begränsning av det straffbara området för
vanliga tjänstefel som i viss mån blev följden av domstolarnas praxis (se
ovan under 8.6.3). I och med avkriminaliseringen den 1 januari 1976 av
vanliga tjänstefel blev utrymmet för uttalanden i samband med åtalseftergift
från JO:s sida ytterst begränsat och någon särskild grund för
sådan eftergift (numera åtalsunderlåtelse) för JO — motsvarande den
som fanns intagen i 12 § i 1967 års instruktion — fanns det då inte längre
förutsättningar för. Det andra slaget av JO-erinringar gällde alltså kritiska
uttalanden om befattningshavares handlande utanför det straffbara
området. Det är sistnämnda slag av kritiska uttalanden, som regleras
genom 6 § första stycket första meningen i gällande instruktion. Stadgandet
har följande lydelse: ”Ombudsman avgör ärende genom beslut,
vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare
strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig
eller olämplig.”

224 Utredningens överväganden

Tidigare erinringspraxis inrymde vidare uttalanden av JO om lämpligheten
av en tjänstemans handlande, utan att detta i något avseende
varit felaktigt eller olämpligt. I gällande instruktion finns bestämmelser
om detta i 6 § första stycket andra meningen, som har följande lydelse:
”Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja
enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.”

Här skall återges vissa i samband med 1967 och 1975 års JO-reformer
framförda synpunkter i fråga om sådana vägledande uttalanden som nu
avses.

I 1963 års JO-utrednings betänkande uttalades i specialmotiveringen
till motsvarigheten1 till 6 § första stycket andra meningen
i gällande JO-instruktion bl.a. följande (SOU 1965:64 s. 219):
”Varken i grundlag eller gällande instruktion finnes något stadgande
rörande ombudsmännens verksamhet för att främja enhetlighet
och ändamålsenlighet i rättstillämpningen. Som i andra
sammanhang nämnts fullgöres denna uppgift, som vuxit fram i
ombudsmännens praxis, främst genom de råd och anvisningar
som lämnats i samband med inspektionerna och genom de redogörelser
för mera beaktansvärda ärenden och inspektionsiakttagelser,
som ombudsmännen intager i sina ämbetsberättelser. Med
hänsyn till betydelsen och omfattningen av denna verksamhet bör
en föreskrift därom införas i instruktionen.”

1972 års JO-utredning anförde i frågan bl.a. följande (SOU
1975:23 s. 136): "Mera tveksam kan man vara om det önskvärda
i att JO uttalar sig i rena lämplighetsfrågor, t.ex. organisationsfrågor,
och att JO enligt sin instruktion skall verka för en ''ändamålsenlig’
rättstillämpning. Riksdagen har dock vid flera tillfällen
tidigare godtagit att JO gör sådana uttalanden. Enligt utredningens
mening finns det knappast anledning att ta bort denna bestämmelse
ur instruktionen, men det synes lämpligt att göra JO uppmärksam
på det angelägna i att han i sådana frågor uttalar sig med
återhållsamhet och i medvetande att han endast lägger fram en
personlig åsikt2.”

I KU:s betänkande över 1972 års JO-utrednings förslag behandlades
JO:s kritiska och vägledande uttalanden i ett sammanhang. KU anförde
därom följande (KU 1975/76:22 s. 61 f.): ”De uttalanden som JO finner
att utredningen i ett ärende kan ge anledning till utmynnar som tidigare
framhållits i det övervägande antalet fall inte i åtal eller disciplinanmälan.
1 sådana fall låter sig JO i stället oftast nöja med att i sina avgöranden
anlägga mer eller mindre kritiska synpunkter på myndighets eller
tjänstemans handlande. Dessa har ofta formen av uttryckliga erinringar.
JO gör även uttalanden om lämpligheten av ett handlingssätt även om
detta inte kunnat betecknas som felaktigt. Vidare gör JO vägledande
uttalanden om lagtolkning och rättstillämpning. — JO:s praxis i fråga
om berörda uttalanden har stöd i nu gällande instruktion, vari föreskrivs
att JO bör låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller
vad i övrigt förekommit. — JO:s befogenhet att uttala sig om tjänstemän 1

Bestämmelsen var intagen i 1 § andra stycket andra meningen i det av 1963 års
utredning avgivna förslaget till JO-instruktion.

21 remissvar över JO-utredningens betänkande påpekade JO Wennergren bl.a. att
inte bara uttalanden av aktuellt slag utan i princip alla JO-uttalanden är uttryck
för JO:s personliga åsikt.

Utredningens överväganden 225

nens handlande är enligt utskottets uppfattning av stor betydelse. Den
som vänder sig till JO med klagomål skall kunna känna att han fått sina
synpunkter rätt bedömda av det auktoritativa organ JO-institutionen
skall utgöra i samhället. Om JO:s uttalanden utmynnar i kritik är det
väsentligt att den som mottar kritiken också känner den berättigad. För
att kunna upprätthålla den auktoritet som ämbetet i så hög grad bygger
på är det därför av utomordentlig betydelse att JO:s beslut är väl underbyggda
och nyanserat formulerade. Med hänsyn till JO-ämbetets utpräglade
förtroendekaraktär anser utskottet att riksdagen inte bör ge särskilda
föreskrifter i detta hänseende. Som ämbetet är konstruerat måste det
enligt utskottets mening helt överlämnas till ombudsmännens eget omdöme
att utforma sin praxis härvidlag. Det gäller såväl uttalanden i
rättstillämpningsfrågor som i frågor av mera omdömes- eller lämplighetskaraktär.
Givetvis bör dock ingen form av kritik uttalas utan att den
kritiserade tjänstemannen eller myndigheten först beretts tillfälle att
yttra sig.”

1983 års JO-utredning instämmer i de av KU angivna synpunkterna,
och får för egen del tillägga följande. Det är självfallet även fortsättningsvis
nödvändigt att JO, när fel kritiseras eller åtgärder eljest bedöms
som olämpliga, noggrant klargör i vilka avseenden vederbörande befattningshavare
handlat felaktigt eller olämpligt. Någon skyldighet att rätta
sig efter JO-uttalanden finns i och för sig inte. Det är därför av största
vikt att JO, då han framför sin mening, på ett övertygande sätt motiverar
sin ståndpunkt. Det bör då bli mycket svårt för en befattningshavare att
sätta sig över ett mot honom kritiskt JO-uttalande. Om detta sker kan
man bl.a. räkna med att massmedia, intressegrupper och andra samhällsmedvetna
grupper reagerar, något som för befattningshavaren medför
en kännbar press. Det har någon gång gjorts gällande att JO:s uttalanden
under senare år minskat i auktoritet. Under utredningsarbetet har emellertid
inte framkommit något som tyder på detta. Som redan framhållits
(se under 8.1) är det tvärtom tydligt att JO:s uttalanden efterlevs, något
som också vitsordats av ombudsmännen själva.

Utredningen vill vidare understryka följande. Om JO kritiserat en
befattningshavare och det senare på grund av nytillkomna omständigheter
eller eljest finns anledning att ompröva saken bör JO givetvis göra
detta och meddela den tidigare kritiserade befattningshavaren sitt nya
ställningstagande. Det finns i allmänhet inte anledning att publicera
kritiska uttalanden i andra fall än då syftet är att genom publiceringen
förhindra andra från att upprepa den klandrade åtgärden (se vidare
under 8.8). När JO i ett ärende enbart gör lämplighetsuttalanden eller
andra vägledande uttalanden är det angeläget att uttalandena är formulerade
på sådant sätt att det framgår att befattningshavare som omnämns
i ärendet inte blivit föremål för JO-kritik. Slutligen kan tilläggas, att det
med hänsyn till utredningens rekommendationer om en ökning av JO:s
projektverksamhet finns anledning förmoda att antalet vägledande uttalanden
i framtiden kommer att öka.

15 —Jo-ämbetet

226 Utredningens överväganden

8.7 Övriga befogenheter m.m.

8.7.1 Allmänt

I föregående avsnitt — 8.6 — har utredningen diskuterat de sanktionsbefogenheter
för JO som för närvarande redovisas i 6 —7 §§ JO-instruktionen,
nämligen dels JO:s åtalsrätt, dels hans rätt att hos vederbörande
myndighet göra anmälan för beslut om disciplinpåföljd, avskedande
eller avstängning, dels ock hans rätt att föra talan mot myndighets beslut
i ärenden om sådana åtgärder liksom mot domar i mål där han väckt
talan. Utredningen har tidigare också föreslagit att JO bör ges rätt att
anmäla behörighetsfrågor rörande hälso- och sjukvårdspersonal samt
veterinärer samt rätt att föra talan mot beslut i sådana frågor. 1 samma
avsnitt har vidare behandlats JO:s rätt att göra kritiska uttalanden och
att göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor.

I instruktionen återfinns också ett stadgande (4 §) som berättigar JO
att göra framställning till riksdagen eller regeringen om författningsändring
eller annan åtgärd från statens sida. Detta spörsmål kommer att
behandlas särskilt under 8.7.2.

JO är emellertid utrustad också med vissa andra befogenheter. Här
åsyftas bl.a. möjligheten för JO att i samband med åtal utföra målsägandens
skadeståndstalan (enligt 22 kap. RB). JO har också rätt att under
vissa omständigheter tillhandagå klagande med utredning rörande brott
i tjänsten som vållat skada, trots att påföljd för brottet bortfallit och åtal
således inte kan väckas (20 § andra stycket JO-instruktionen), vilket
stadgande utredningen dock i annat sammanhang föreslagit upphävt (se

8.3.3).

Bortsett ifrån de nämnda befogenheterna på skadeståndsområdet har
JO inte tillagts några direkta befogenheter att hjälpa enskild att komma
till sin rätt. Även om sådana bestämmelser saknas, kan JO emellanåt
ändå medverka till att rättelse sker, vilket skall beröras i det följande.

Om JO i sitt beslut konstaterar att en sak handlagts felaktigt, resulterar
detta stundtals i att den berörda myndigheten — i den mån det är möjligt

— självmant rättar det fel som JO påtalat; till skillnad från vad som
gäller i fråga om allmänna domstolars domar och vissa grupper av
förvaltningsbeslut kan beträffande det stora flertalet vanliga förvaltningsbeslut
den myndighet som meddelat beslutet i princip ompröva
detta1. Vanligare är emellertid att rättelse sker på ett tidigare stadium,
nämligen när den berörda myndigheten av JO-ämbetet uppmärksammats
på att ett fel begåtts. Detta kan exempelvis tillgå på det sättet att JO
i sitt remissföreläggande med anledning av ett klagomål bifogar en PM
vari redogörs för hur tillämpliga bestämmelser enligt JO:s uppfattning

'' Förvaltningsrättsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag
föreslagit nya regler i förvaltningslagen, innebärande ökade möjligheter
till omprövning och ändring av beslut; i samband med att överklagande sker skall

— under vissa förutsättningar — omprövning äga rum hos den myndighet som
fattat beslutet. Förslag till lagstiftning i ämnet är under utarbetande i justitiedepartementet
(jfr prop. 1984/85:100 Bilaga 4 s. 15).

Utredningens överväganden 227

borde ha hanterats, varvid myndigheten tar intryck av JO:s uppfattning
och rättar felet. Härtill finns anledning påpeka att ett uttalande av JO ej
är bindande för myndigheten; JO får inte — lika litet som någon annan
myndighet — bestämma hur en domstol skall döma eller tillämpa rättsregler
i det enskilda fallet eller hur en förvaltningsmyndighet i särskilt
fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning eller lagtillämpning
(11:2 och 7 RF); JO harju inte heller rätt att ändra en dom eller ett
beslut.

När det finns möjlighet att tillgripa extraordinära rättsmedel — resning,
besvär över domvilla och återställande av försutten tid — förekommer
det, om än sällan, att JO initierar ett sådant förfarande. JO kan t.ex.
med anledning av klagomål rörande felaktig rättstillämpning i brottmål
ta kontakt med RÅ, som därefter hos högsta domstolen kan ansöka om
resning till klagandens förmån.

Det har också förekommit att JO på grund av oriktiga brottmålsdomar
eller straffverkställighetsbeslut försökt åstadkomma rättelse genom att
medverka till att vederbörande nådevägen befriats från straff eller fått
sådant nedsatt (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1965 s. 256). Under senare
år har, såvitt är känt, åtgärder av sistnämnt slag dock inte förekommit.

Det är lämpligt och ligger givetvis i JO:s intresse att JO följer upp,
huruvida rättelse av påtalade förhållanden sker. Av 12 kap. 6 § andra
stycket RF får anses följa att JO har rätt att avkräva myndighet besked
vilka åtgärder som vidtagits i anledning av hans kritik. I JO:s ämbetsberättelse
1984/85 (s. 12) upplyses att JO Sverne i ett flertal ärenden på
det sociala området redovisat vad myndigheterna gjort sedan de fått del
av JO:s beslut med synpunkter på deras verksamhet. I flera av dessa fall
har Sverne i sitt beslut tagit in en begäran om att få besked från myndigheten
om vilka åtgärder den vidtagit eller avsåg att vidta samt angett att
ärendet skulle hållas öppet i avvaktan på det beskedet. Sådana och
liknande initiativ från JO:s sida, såsom att i ett beslut t.ex. avisera en
kommande inspektion av vederbörande myndighet, har uppgetts ha god
effekt.

1 fall av överlämnande av klagomål till annan myndighet (18 § JO;s
instruktion) tillämpas emellanåt också ett uppföljningsförfarande. Sålunda
förekommer det på skatteområdet att JO Nilsson i sitt beslut om
överlämnande anmodar vederbörande skattechef att efter ärendets prövning
meddela JO vilket besked klaganden fått (se JO:s ämbetsberättelse
1984/85 s. 15, där också anges att JO efter sådant meddelande gör en
egen bedömning av skattechefens utredning och slutsats). Även detta
förfarande anser utredningen ändamålsenligt och lämpligt.

Från åtgärder, som har till syfte att hjälpa den enskilde att komma till
sin rätt, bör skiljas sådana som endast innebär att den enskilde upplyses
om vilka rättelsemöjligheter som står honom till buds och om hur han
skall förfara för att uppnå önskad rättelse etc. Sådana åtgärder hänförs
till JO:s allmänna rådgivnings-och upplysningsverksamhet, som närmare
behandlats under 8.5.

Frågan är då om JO bör utrustas med några särskilda befogenheter
utöver vad som nämnts härovan. Spörsmålet har så till vida uppmärksammats
i direktiven för utredningen att där uttalas att ”en viktig fråga

228 Utredningens överväganden

är JO :s rätt och möjlighet att agera till förmån för enskild som lidit skada
till följd av felaktig myndighetsutövning”. Från skilda håll (se under
avsnitt 7) har framförts olika förslag enligt vilka JO skulle tilläggas
befogenheter att hjälpa enskilda klagande att komma till sin rätt. Här
åsyftas framför allt förslagen om att JO skall ges rätt att besluta om
skadestånd till den som utsatts för felaktiga åtgärder från myndighets
sida, att besluta om inhibition samt att anföra extraordinära besvär. Det
har också väckts förslag om att införa en möjlighet för JO att, utan direkt
samband med visst mål eller ärende, från de högsta dömande instanserna
erhålla auktoritativa besked rörande omtvistade tolkningsspörsmål.
Under 8.7.3 kommer utredningen att redovisa sin ståndpunkt i frågan
om JO:s ställning bör stärkas genom att han utrustas med sådana ytterligare
befogenheter. Dessförinnan skall emellertid något beröras JO:s
rätt att göra framställning om författningsändring och att vidta vissa
andra åtgärder.

8.7.2 Framställningar om författningsändring m.m.

Enligt 4 § JO:s instruktion skall JO verka för att brister i lagstiftningen
avhjälps. Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka
fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får JO
— enligt samma lagrum — göra framställning i ämnet till riksdagen eller
regeringen. Framställningarna kan alltså ta sikte på dels ändring av lag
eller annan författning, dels annan åtgärd från statens sida.

Spörsmålet rörande framställningar om författningsändring kommer
här att beröras först. Enligt 14 § 1810 års JO-instruktion — och 100 §
äldre RF — ålåg det JO att i varje ämbetsberättelse, förutom redogörelse
för sin förvaltning av ämbetet, utreda lagskipningens tillstånd i riket,
anmärka lagarnas och författningarnas brister och uppge förslag till
deras förbättring. Härigenom kom JO:s förslag till lagändringar att
ställas till riksdagen, som därför hade att före Kungl. Maj:t ta ställning
till förslagen. Långt senare blev det emellertid praxis att JO:s förslag till
lagändringar riktades till regeringen, som hade större möjligheter att
utreda behovet av reformer1. I 1941 års JO-instruktion intogs i 15 §
(motsvarande i 13 § MO-instruktionen) ett uttryckligt stadgande att JO
Fick göra framställningar om lagändring också till Konungen om han
inom området för sin ämbetsutövning fann att brister förelåg i lagar eller
författningar eller att eljest någon anstalt var ”nödig till främjande av
allmänt gagn”. För sådana framställningar skulle redogörelse likaledes
intas i ämbetsberättelsen.

JO hade dock redan från ämbetets tillkomst haft rätt att göra
framställning till Kungl. Maj:t i ämnen som föll under Konungens
administrativa lagstiftning. I 1915 års JO- och MO-instruktioner
(17 § resp. 16 §) var denna befogenhet angiven på följande sätt.
Anmälan fick göras till Konungen om JO ansåg att — inom
området för JO:s ämbetsutövning — någon bestämmelse, som det

1 Alfred Bexelius, Vår förste JO (1981) s. 41.

Utredningens överväganden 229

ankom på Konungen att meddela, var behövlig eller eljest någon
anstalt var nödig till befrämjande av allmänt gagn. Mot bakgrund
av nämnda bestämmelse syntes således instruktionen egentligen
utgå ifrån att sådana hänvändelser — i lagstiftningsfrågor — från
JO direkt till Konungen inte skulle ske i andra fall än som omfattades
av Konungens administrativa lagstiftning. Genom 1941 års
lagstiftning erhöll nämnda stadgande en vidare avfattning i det att
framställningar till Kungl. Maj:t fick ske också beträffande lagstiftning
hörande till riksdagens normgivningskompetens. Härigenom
lagfästes en praxis som JO tillämpat en längre tid.

De allra tidigaste justitieombudsmännen var mycket återhållsamma
när det gällde att göra framställningar till riksdagen om
lagförslag, till stor del beroende på att sådana frågor kunde bli
föremål för prövning i den då sittande lagkommittén och att man
förväntade sig ett snart genomförande av en allmän lagreform.
Förväntningarna på en snar reform infriades emellertid inte. När
JO Theorell innehade ämbetet under ungefär tio år kring mitten av
1800-talet framställdes dock talrika lagförslag från JO:s sida. Under
tiden därefter fram till tiden kring år 1915 iakttog JO ånyo rätt
stor återhållsamhet i fråga om framställningar till riksdagen. I den
mån framställningar avgavs var det — under större delen av
perioden — utan formulerad lagtext. Senare avgavs emellertid
nästan alltid utarbetade lagtextförslag. Framställningarna hade
väl inte alltid framgång; ombudsmännen lät sig emellertid inte
avskräckas av avslag utan förnyade ofta sina framställningar.
Under denna senare tid synes det som om JO i stor utsträckning
började att hänvända sig direkt till Kungl. Majit, förutom i administrativa
lagstiftningsärenden också beträffande civil- och kriminallag.
Denna praxis, som onekligen hade utvecklat sig vid
sidan av instruktionen och t.o.m. kunde sägas stå i strid mot dess
ursprungliga ”esprit”, synes inte ha framkallat några gensägelser.
Under tiden därefter och fram till år 1941, då instruktionen ändrades
på bl.a. denna punkt, tog JO:s lagstiftningsinitiativ i endast
ett enda fall formen av lagförslag hos riksdagen, nämligen år 1917.
Orsakerna till denna utveckling var nog flera men i första hand
ansågs uppenbarligen det tillämpade förfaringssättet att vända sig
direkt till Kungl. Majit i alla typer av lagstiftningsärenden vara det
mest praktiska. Ombudsmännen saknade såväl tid som tekniska
resurser att själva utarbeta mera omfattande lagförslag; också då
fråga var om mindre författningsändringar torde ombudsmännen
i allmänhet, med de anspråk som kommit att ställas på all lagstiftning,
ha dragit sig för att inför riksdagen framlägga en i detalj
utformad lagtext. En annan orsak har uppgetts vara den dåmera
”starka obenägenheten hos lagutskotten att taga på sitt ansvar
förordande av andra utformade lagtexter än sådana, som varit
under beredning av de tekniska krafter Kungl. Majit har till sitt
förfogande” (se bl.a. Nils Alexanderson, Justitieombudsmannen,
Sveriges Riksdag, band 16, 1935 s. 102-104, 138, 147, 163, 192-193
och 204 samt Alfred Bexelius, JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960 s. 103
och SOU 1939:7 s. 113-114).

Under senare år har antalet framställningar från JOis sida, varav merparten
gällt fråga om författningsändring, nedgått väsentligt. Framställningarna
har mestadels varit riktade till regeringen. Under perioden
1968 — 1975 avläts sammanlagt 44 framställningar, varav 42 var ställda
till regeringen och två till riksdagen; någon framställning till riksdagen
har över huvud taget inte gjorts sedan 1972, då en framställning gjordes
rörande personalkontroll inom riksdagsförvaltningen och riksdagens

230

Utredningens överväganden

verk. Undertiden den 1 januari 1976 — den 30juni 1984uppgick antalet
framställningar till totalt elva. Under den förra perioden avläts således

1 genomsnitt drygt fem framställningar varje år medan motsvarande
siffra under den senare perioden knappt överstigit en. I stället har JO
under senare år inte så sällan tillämpat ett annat förfaringssätt. När JO
vid avgörande av ett ärende uppmärksammat ett förhållande han ansett
böra föranleda lagstiftning eller annan åtgärd, har JO sänt över en kopia
av beslutet i ärendet till berört statsdepartement eller riksdagsutskott. I
den mån saken bedömts vara av intresse för en sittande statlig utredning,
har JO sänt kopian direkt till utredningen i fråga. Enligt uppgift avger JO
årligen uppskattningsvis något tiotal sådana informella ”framställningar”.
Det främsta skälet till att formella framställningar till regering och
riksdag numera förekommer i så blygsam omfattning har uppgetts vara
JO:s begränsade resurser. Andra skäl kan också ha bidragit till det
minskade bruket med formella framställningar. Sådana framställningar
kan inte negligeras av regeringen eller riksdagen utan måste bli föremål
för något slag av åtgärd, i varje fall av formell natur2. Om t.ex. regeringen
skulle vara av annan mening än JO om lagstiftningsbehovet i det aktuella
ärendet, måste detta ta sig formellt uttryck. Intresset av att undvika en
sådan formalisering kan ha bidragit till att JO valt den tidigare nämnda
metoden med informella ”framställningar”. Det händer för övrigt också
att regeringen överlämnar JO:s skrivelser i författningsfrågor till sittande
utredningar. Även följande förhållande bör uppmärksammas. Förslag
till ändringar av författning kan förekomma i samband med JO:s
projektiakttagelser, som samlas i särskilda projekthäften (jfr under 4.7)
och som ges en omfattande spridning. I sändlistorna för resp. projekthäfte,
innehållande en mängd olika myndigheter, förekommer städse
några riksdagsutskott, statsdepartement och kommittéer eller utredningar.
Anledningen till att framställningar om författningsändring, i den
mån de förekommer, riktas till regeringen eller dess organ framför
riksdagen torde sannolikt vara att man därigenom undviker en onödig
omgång.

Utredningen anlägger följande synpunkter på spörsmålet rörande
framställning om författningsändring.

Helt naturligt bör JO när han upptäcker brister i lagstiftningen kunna
uppmärksamma lagstiftaren på dessa så att de kan avhjälpas. Huruvida
detta bör ske genom formella framställningar eller under hand t.ex.
genom att olika JO-beslut översänds för kännedom till departement,
utskott eller statliga kommittéer eller utredningar, bör överlämnas till
JO:s eget bedömande att avgöra. Vad som i det enskilda fallet är mest
effektivt eller ändamålsenligt får vara utslagsgivande.

Frågan är härefter huruvida JO, i den mån en formell framställning

2 Den årliga ämbetsberättelsen innehåller en förteckning över de ärenden, som
väckts hos regeringen genom skrivelser från JO före det aktuella verksamhetsårets
ingång och vari under året åtgärd vidtagits eller som vid årets slut ännu var
beroende på regeringens prövning. Så förekom t.ex. år 1964 28 sådana ärenden,
varav det äldsta härrörde från år 1939. År 1968 uppgick antalet ärenden i förteckningen
till 37.1 början av 1970-talet uppgick det årliga antalet sådana ärenden till
ungefär 15. Fr.o.m. andra hälften av 1970-talet har ärendeantalet stadigt nedgått
för att under verksamhetsåret 1983/84 uppgå till endast ett.

Utredningens överväganden 231

skall göras, bör avge denna till riksdagen eller regeringen. I och för sig
skulle kunna ifrågasättas, om inte riksdagen som JO:s uppdragsgivare
borde komma i första hand. Man kan härvid dra en parallell med
förfarandet hos riksdagens revisorer (se not 3 under 5.2.2). År 1979
beslöts den ändringen i instruktionen för riksdagens revisorer att revisorerna
alltid skall göra sina framställningar direkt till riksdagen. Dessförinnan
förelåg möjlighet att rikta framställningar också till regeringen,
vilket i praktiken ofta skedde. Motiven för den ändrade ordningen var
följande.

År 1967 hade införts möjligheter för riksdagens revisorer att rikta
framställningar direkt till regeringen. Därefter hade hänvändelser
till regeringen blivit helt dominerande jämfört med möjligheten
att gå till riksdagen, varigenom riksdagen i ytterligt begränsad
utsträckning fick tillfälle att följa upp revisionens verksamhet i de
enskilda granskningsärendena. För riksdagens del innebar det
bl.a. från informationssynpunkt en betydande nackdel att inte
utskott och kammare kunde delta i slutbehandlingen av granskningsärendena.
Den angivna omläggningen ansågs nödvändig för
att göra det möjligt att knyta riksdagens revisionsarbete mer direkt
till riksdagens utskott och till riksdagsarbetet i övrigt.

När möjligheten för riksdagens revisorer att hänvända sig direkt till
regeringen infördes 1967, framhölls att riksdagens ombudsmän alltsedan
institutionens inrättande 1809 haft sådan befogenhet och att denna
alltid ansetts vara av stort gagn. När det gäller JO är utredningens
mening att man ej bör göra alltför långtgående jämförelser med vad som
nu gäller för riksdagens revisorer. JO:s framställningar avser lagstiftningsfrågor,
som många gånger kan vara av sådan beskaffenhet att de
erfordrar en omfattande beredning. Då regeringen torde ha mera tid och
större tekniska resurser för sådant beredningsarbete än riksdagen och
dess utskott, torde det oftast vara mera praktiskt att JO riktar sina
hänvändelser till regeringen. Även om en fråga är av den karaktären att
den lämpligen utreds av regeringen, torde det ändock någon gång kunna
vara ändamålsenligt att JO ställer framställningen till riksdagen. Riksdagen
har därvid möjlighet att besluta om framställning till regeringen
i frågan. Om riksdagen på det sättet ställer sig bakom JO:s framställning,
kan denna därigenom få ökad tyngd.

Enligt utredningens mening bör JO även fortsättningsvis ha möjlighet
att vid framställningar om lagstiftningens förbättrande välja mellan att
vända sig till riksdagen eller regeringen, beroende av vad som i det
aktuella fallet är mest praktiskt och lämpligt. Oberoende av vilket förfaringssätt
som i det enskilda fallet kommer att tillämpas, får dock inte
bortses ifrån att riksdagen som den högste lagstiftaren och JO:s uppdragsgivare
har ett berättigat intresse av information på det här området.
Utredningen finner det därför lämpligt att JO, för det fall han avlåter en
framställning rörande lagstiftning till regeringen, samtidigt översänder
en kopia av framställningen till vederbörande riksdagsutskott för kännedom.
Någon regel i JO-instruktionen om att JO bör förfara på angivet
sätt synes inte erforderlig.

När det härefter gäller spörsmålet rörande framställning om "annan
åtgärd från statens sida" kan följande anföras.

232 Utredningens överväganden

Som ovan redovisats hade JO sedan gammalt rätt att rikta framställningar
till Konungen/regeringen, inte bara i lagstiftningsfrågor
utan också eljest när ”någon anstalt är nödig till befrämjande
av allmänt gagn”. Trots att uttryckligt lagstöd därför saknades
hade emellertid JO ansett sig berättigad att hos regeringen göra
framställning även till enskilds förmån, t.ex. framställning om
ersättning av allmänna medel till den som lidit skada genom
felaktig tjänsteåtgärd. Sådan ersättning hade påkallats, när fråga
varit om tjänsteåtgärd som objektivt varit oriktig men för vilken
någon tjänsteman inte kunde göras ansvarig och det av starka
billighetsskäl syntes motiverat med gottgörelse av allmänna medel
för skada och lidande som tillskyndats någon enskild genom
åtgärden. Till stöd för denna praxis åberopades ett uttalande i den
riktningen, som 1906 års lagutskott i visst fall gjort vid granskningen
av JO:s ämbetsberättelse. Någon gång hade JO också, i ärende
vari oriktig straffdom eller felaktighet i samband med straffverkställighet
konstaterats, ansett sig böra göra framställning om att
vederbörande nådevägen befriades från straff eller fick detta nedsatt.
Denna praxis konfirmerades genom antagandet av 1967 års
JO-instruktion; 1963 års JO-utredning hade föreslagit att detta
skulle ske genom ett uttryckligt tillägg till stadgandet (i 24 §):

” att i allmänt eller enskilt intresse åtgärd eljest bör vidtagas

i anledning av förelupen felaktighet eller uppmärksammad ofullständighet
”. I propositionen, vars utkast till nämnda in struktionsstadgande

godtogs av riksdagen, erhöll detta dock en
annan formulering (i 2 §), vilken i sak oförändrad överförts till
nuvarande instruktion i dess 4 § (se bl.a. SOU 1965:64 s. 238-239
samt Alfred Bexelius, JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960 s. 85).

När JO:s framställningar till regeringen har avsett begäran om ersättning
till någon enskild som lidit skada på grund av en myndighets
agerande har det alltid avsett fall där sådant agerande inte kunnat läggas
någon enskild tjänsteman till last som fel eller försummelse. Härvid har
förutsatts att starka billighetsskäl för ersättning förelegat. Sådana framställningar
— den senaste gjord år 1974 — har nästan undantagslöst
bifallits av regeringen. Ehuru sådana ”ex gratia”-fall som det här är fråga
om sällan förekommer bör JO alltjämt ha möjlighet att i dessa fall göra
framställning om ersättning.

Har å andra sidan skada vållats av en offentlig funktionär genom fei
eller försummelse vid myndighetsutövning märkes följande. Genom
skadeståndslagen (1972:207) gjordes det allmänna — staten eller kommun
— i stor utsträckning ansvarigt för sådan skada samtidigt som
funktionärernas personliga skadeståndsansvar begränsades. Det synes
därför numera inte vara lika angeläget för JO att utverka ersättning åt
den skadelidande från enskild tjänsteman. (Det förekom tidigare att JO
i samband med åtal utförde målsägandes skadeståndstalan och att han,
när ett fel framstått som ursäktligt och JO därför velat undvika åtal,
berett den felande tjänstemannen tillfälle att ersätta målsäganden3. —
Angående JO:s möjligheter enligt 20 § andra stycket instruktionen att
tillhandagå den, som lidit skada av preskriberat brott, med utredning om
brottet, se under 8.3.3, där utredningen föreslagit upphävande av nämn -

3 Se bl.a. Alfred Bexelius, JO-ämbetet 150 år, SvJT 1960 s. 85.

Utredningens överväganden 233

da instruktionsbestämmelse.) Frågan om JO:s befogenheter på det skadeståndsrättsliga
området skall ytterligare beröras under 8.7.3.2.

Som tidigare nämnts har JO framställningsvägen också försökt medverka
till att dömda personer nådevägen befriats från straff eller fått
straffet nedsatt. Som också påpekats synes sådana åtgärder från JO:s
sida inte ha förekommit under senare år. Anledningen härtill torde vara,
att JO inte haft till prövning något sådant fall där tillämpning av nådeinstitutet
kunnat bli aktuell. Detta bör emellertid inte leda till slutsatsen
att den aktuella befogenheten är onödig och likaväl kan utmönstras.

8.7.3 Särskilda befogenheter som diskuterats

8.7.3.1 Rätt till tolkningsbesked

Under avsnitt 7 har redovisats vissa förslag och synpunkter som framförts
från skilda håll rörande förändringar av JO:s roll och verksamhet.
Bl.a. har från Medborgarrättsrörelsens sida den tanken förts fram att JO
skulle tilläggas en rätt att direkt hos de båda högsta instanserna, högsta
domstolen och regeringsrätten, och ev. också hos regeringen, föra talan
om fastställelse av viss av JO förordad tolkning av de tillämpliga rättsreglerna
i ett JO-ärende.

Den sålunda föreslagna befogenheten för JO äger likheter med det
lagförklaringsinstitut som utövades i högsta domstolen och som upphörde
genom antagandet av 1974 års RF.

Enligt 20 § äldre RF hade domstolar och ämbetsmän rätt att till
Konungen ställa förfrågningar om lagens rätta mening i fall, ”sorn
till domares åtgärd höra”, och hade högsta domstolen rätt att avge
sådana förklaringar. Det var alltså högsta domstolen och inte
statsrådet som hade att utöva lagförklaringsrätten. Rätt att begära
lagförklaring tillkom inte enskilda personer; inte heller hade högsta
domstolen rätt att av eget initiativ avge lagförklaring. Trots att
föreskrifter om lagförklaring förelåg fram till ikraftträdandet av
1974 års RF hade dessa dock sedan lång tid dessförinnan helt
kommit ur bruk. Högsta domstolen synes över huvud inte ha
avgivit någon lagförklaring sedan 1866; man hade funnit att rättsenhet
bättre skapades genom den faktiska auktoritet högsta instansens
rättskipning tillerkändes och genom offentliggörandet i
prejudikatsamlingar av dessa domar1.

Fram till dess att 1967 års JO-instruktion trädde i kraft ålåg det
JO att hos riksdagen anmäla av högsta domstolen avgiven lagförklaring,
varvid JO hade att uppge om han fann förklaringen
olämplig eller innebära stiftande av ny lag; det stod därpå riksdagen
fritt att genom ogillande sätta den i denna ordning givna
lagförklaringen ur kraft2.

1 Nils Alexanderson, Justitieombudsmannen, Sveriges Riksdag, band 16, 1935
s. 193-194.

2 Trots att reglering av lagförklaringsinstitutet förelåg fram till 1975, då nya RF
trädde i kraft, borttogs föreskriften om JO:s plikt att anmäla lagförklaring redan
genom antagandet av 1967 års JO-instruktion; motivet härför var självfallet att
anmälningsskyldigheten för JO saknade praktisk betydelse, eftersom högsta domstolen
under lång tid inte avgett någon lagförklaring.

234

Utredningens överväganden

Vid behandlingen av 1975 års JO-betänkande (SOU 1975:23) uttalades
i en motion — 1975:2179 — bl.a. att det vore ett sätt att ge JO en viss
position att ge honom möjlighet att hos de högsta instanserna — högsta
domstolen och regeringsrätten — väcka talan om fastställelse av viss
tolkning av gällande bestämmelser. 1 motionen pekades det på den
redan föreliggande möjligheten att i vissa lägen genom förhandsbesked
få en viss rättslig situation bedömd av regeringsrätten.

1 viss anslutning till det förslag som framförts i nämnda motion tog,
under remissbehandlingen av JO-betänkandet, en del remissinstanser
upp frågan om att tillerkänna JO en befogenhet att — i annan ordning
än genom åtal och genom talerätt i mål om disciplinansvar, avskedande
och avstängning — få en av honom hävdad mening underställd domstols
prövning. Sådana och liknande synpunkter framfördes av högsta domstolen,
vissa regeringsråd, JO Lundvik och JO Wennergren samt JK
Gullnäs.

Högsta domstolen anförde bl.a. att en ordning, varigenom JO
tillerkändes rätt att — på annat sätt än som sker i ett på ordinarie
väg fullföljt mål — genom talan inför domstol få en angiven
rättsfråga prövad, på ett annat och bättre sätt än enligt utredningens
förslag — dvs. att ge JO en befogenhet att inför domstol föra
talan mot beslut i disciplinärende — skulle inordna JO i rättssystemet
och även främja effektiviteten i hans verksamhet; syftet
bakom högsta domstolens förslag var att domstolarnas och JO:s
verksamhet borde samordnas så att inte uppgiften att leda rättstilllämpningen
i tveksamma fall i större utsträckning undandrogs
domstolarna. Hur en sådan möjlighet att föra talan närmare skulle
regleras var enligt högsta domstolen en komplicerad fråga som
ansågs kräva särskild utredning. — I regeringsrättens remissyttrande
framhölls av flertalet regeringsråd det önskvärda i att ombudsmännens
verksamhet inordnades i det judiciella systemet på
ett sådant sätt att deras uppfattning kunde underställas de prejudikatbildande
instansernas bedömning. Även en tjänsteman eller
myndighet, vars handlingssätt eller lagtolkning underkänts av
ombudsman, borde kunna få en motsvarande möjlighet till rättslig
prövning av ombudsmannens uppfattning. Några av regeringsråden
framhöll särskilt att man måste utgå ifrån att JO:s enmansbedömning
i lagtolkningsfrågor då och då skulle komma att korrigeras
genom prejudikat i slutinstanserna. — I syfte att förebygga
att högsta instans skulle få alltför många förfrågningar av det här
slaget kunde man enligt JO Lundvik tänka sig att t.ex. endast JK,
JO, RÅ och advokatsamfundets styrelse skulle få göra sådana
framställningar. — Utifrån utgångspunkten att förebygga kollision
mellan JO och de högsta dömande instanserna och att samtidigt
ge större eftertryck åt JO:s bedömningar ville JO Wennergren
fästa uppmärksamheten på möjligheten att låta JO få begära
ett prejudicerande tolkningsbesked från den högsta dömande instansen,
en modern form av det gamla lagförklaringsinstitutet.
Särskilt reglerna om. sekretess angavs lämpligen kunna bli föremål
för framställningar om sådana prejudicerande besked. JO Wennergren
ansåg sig däremot inte kunna förorda en ordning, varigenom
JO — i de fall där grund för åtal inte finns — ändå skulle få
begära domstols prövning av en diskutabel sak; fråga skulle i så
fall närmast bli om en form av fastställelsetalan, som emellertid
från praktisk synpunkt antogs bli av försvinnande liten betydelse.
— JK Gullnäs fann uppslaget i motionen intresseväckande men
förenat med åtskilliga problem, t.ex. vilken karaktär högsta dom -

Utredningens överväganden 235

stolens — eller annan aktuell myndighets — beslut skulle ha och
vilka som skulle ha rätt att påkalla prövningen i fråga. Vidare
borde övervägas vilken effekt det kunde ha på förtroendet för JO
att en form av ”överprövning” infördes, en överprövning som
också skulle kunna leda till att JO:s mening underkändes.

KU ansåg beträffande den i motionen 1975:2179 resta frågan om rätt för
JO att begära tolkningsbesked att en sådan ordning krävde ingående
utredningar och överväganden som inte kunde göras i det då föreliggande
sammanhanget. Utskottet var inte heller berett att förorda en utredning.
Enligt utskottet borde först erfarenheterna av ämbetsansvarsreformen
avvaktas. Utskottet avstyrkte således yrkandet i motionen (KU
1975/76:22 s. 50). Frågan om rätt att påkalla tolkningsbesked i högsta
instans har uppmärksammats också i senare sammanhang. Så har t.ex.
JK-utredningen i betänkandet JK-ämbetet (SOU 1978:59 s. 82-85) utvecklat
vissa av de spörsmål som skulle bli aktuella vid ett övervägande
av en regel om tolkningsbesked. Med hänvisning till KU:s nyssnämnda
uttalanden ansåg sig JK-utredningen emellertid inte ha anledning att
mera ingående undersöka frågan eller att föreslå tillsättandet av en
utredning. Saken har även uppmärksammats i ett par riksdagsmotioner
(1975/76:901, 1977/78:283 och 1980/81:404; se vidare under 7.1).

Frågan om nya former för prejudikatbildningen, t.ex. genom ett förfarande
likt lagförklaring, är numera föremål för särskild utredning.
Genom tilläggsdirektiv (Dir 1981:47) har rättegångsutredningen (Ju
1977:06) erhållit i uppdrag att pröva på vad sätt man snabbt och billigt
skulle kunna få fram vägledande prejudikat. I tilläggsdirektiven redovisas
översiktligt frågans behandling under senare år. Att en juridisk
konstruktion för lösning av frågan är förknippad med många problem
anges också (Dir 1981:47 s. 8):

En grundläggande fråga är t.ex. om talan skall gälla en aktuell tvist
mellan två parter eller om tvistefrågan skall vara konstruerad. I
det senare fallet närmar man sig det gamla institutet lagförklaring
enligt 1809 års regeringsform. En annan fråga är hur man skall
skapa garantier för att möjligheten till särskild talan utnyttjas bara
i fall där det Finns ett klart prejudikatbehov och för att tvisten —
konstruerad eller verklig — är ägnad att leda till ett prejudicerande
avgörande.

Det är tydligt att en rätt för JO att erhålla auktoritativa tolkningsbesked
kräver ställningstagande till en rad komplicerade frågor av både processrättslig
och annan natur. Vidare synes frågan om en sådan rätt för JO
inte böra prövas isolerad från den mera allmänna frågan om att öka
prejudikatbildningen ex.vis genom någon form av lagförklaringsinstitut.
Som nämnts utreds denna fråga för närvarande emellertid av rättegångsutredningen.

8.7.3.2 Övrigt

Som tidigare berörts har det förts fram skilda förslag om att öka JO:s
möjligheter att hjälpa den enskilde att komma till sin rätt. Förslagen har
gått ut på att ge JO rätt att besluta om skadestånd från det allmänna, att

236 Utredningens överväganden

tillerkänna JO någon form av extraordinär besvärsrätt liksom att ge JO
rätt att inhibera myndighetsbeslut1.

1972 års JO-utredning ansåg inte att JO borde ges vidgade befogenheter
att i den enskildes intresse utverka rättelse. Utredningen anförde
bl.a. följande (SOU 1975:23 s. 80):

Det bör nämnas att JO saknar befogenhet att rätta begångna fel
eller att förordna om rättelse. Vad han kan göra är endast att
utreda om fel begåtts samt att, om han så finnér vara fallet, uttala
sin mening härom, samt i allvarliga fall föranstalta om åtal eller
disciplinär åtgärd. Inte desto mindre torde JO:s uttalanden i viss
utsträckning faktiskt få till effekt att fel rättas, genom att myndigheterna
självmant i möjlig mån söker rätta till ett begånget fel som
JO påtalat. Från den enskilde klagandens synpunkt kunde det te
sig fördelaktigt om JO hade större möjligheter att ingripa i myndigheternas
handläggning. Utredningen anser det dock uteslutet
att man ger JO en sådan möjlighet att genom direktiv påverka
myndighetsutövningen vid sidan av den rättelse som sker genom
överprövning av beslut efter lagstadgade besvär.

Under remissbehandlingen av 1975 års JO-betänkande uppehöll sig
några remissinstanser vid denna fråga. Det framhölls att man kunde
tänka sig att JO fick särskild rätt att — för klagandens räkning — föra
talan i extraordinär väg för att åstadkomma rättelse av ett felaktigt
avgörande eller att utverka ersättning till den som blivit kränkt (JO
Lundvik samt vissa regeringsråd.) I sitt betänkande (KU 1975/76:22
s. 7 och 11) redovisade KU de synpunkter som sålunda framfördes men
tog därefter inte upp saken vidare.

Sådana tankegångar har därefter fått förnyad aktualitet; under 7.8 har
redovisats JO Nilssons och Medborgarrättsrörelsens förslag och synpunkter
i den riktningen. Vidare har JO Nilsson väckt frågan om att
utrusta JO med en inhibitionsrätt, dvs. rätt att förordna om att verkställigheten
av ett beslut inte skall få ske så länge saken behandlas av JO.
Likartade förslag har framförts i motion 1980/81:404 (se under 7.1; se
även de där berörda motionerna 1977/78:283 och 1979/80:1051).

Vad först angår frågan om skadestånd på det statliga tillsynsområdet
har JO, som framgått under 8.7.2, möjlighet att genom framställning till
regeringen hemställa om skadestånd för enskild klagandes räkning.

Vad saken nu gäller är emellertid vidare befogenheter för JO än att
endast söka utverka skadestånd: JO skulle tilldelas en skadeståndsreglerande
funktion i likhet med den som tillkommer JK2. Enligt utredningens
mening skulle en sådan ordning inte vara tillfredsställande. Till en
början synes den inte alldeles förenlig med grundtanken att JO skall vara
ett extraordinärt organ med principiell rätt att diskretionärt avgöra vad
som skall tas upp till prövning. Tillägges JO rätt att pröva skadestånds 1

Sådana befogenheter synes inte tillkomma ombudsmännen i andra länder, dock
att ombudsmannen i Finland anses i praxis ha viss rätt att utnyttja extraordinära
rättsmedel även beträffande mål vari han själv inte varit part.

2 För närvarande gäller att JK skall förhandla och besluta på statens vägnar när
staten krävs på ersättning, inte bara enligt skadeståndslagen utan även enligt
andra lagar, t.ex. lagen om ersättning vid frihetsinskränkning; se vidare under
5.2.1.

Utredningens överväganden 237

anspråk synes JO svårligen kunna ges rätt att diskretionärt bestämma
vilka anspråk som skall tas upp till prövning — är anspråken befogade
bör de rimligen också bifallas. JO skulle alltså komma att inta ställning
som en vanlig myndighet med oinskränkt prövningsskyldighet. Vidare
skulle förekomsten av en skadeståndsreglerande uppgift för både JO och
JK kunna medföra åtskilliga problem. Här behöver endast beröras t.ex.
frågan om samma skadeståndsanspråk bör kunna prövas av såväl JO
som JK — ev. med olika utgång — och vidare frågan hur skillnader i
praxis mellan JO:s och JK:s hithörande verksamhet skall kunna undvikas.

Enligt utredningens mening bör JO ej få befogenhet att utöva skadereglering.
Sådan befogenhet bör även fortsättningsvis tillkomma endast
JK. 1 fall av skadeståndsanspråk bör JO hänvisa den klagande till JK. I
förekommande fall kan också finnas anledning för JO att erinra den
enskilde om möjligheten att väcka talan mot det allmänna vid domstol
och med stöd av skadeståndslagen yrka att få ut skadestånd. Skulle i det
enskilda fallet inte finnas rätt till skadestånd enligt lag men starka
billighetshänsyn tala för skadestånd, kan JO använda sig av sin rätt att
göra framställning till regeringen om ersättning till den skadelidande ”ex
gratia”.

Vad härefter angår extraordinär besvärsrätt för JO synes tanken närmast
ha varit att ge JO möjlighet att — ev. inom viss angiven tid — få till
stånd prövning i högre instans av administrativa myndigheters beslut i
fall när ordinarie besvärstid för enskild löpt ut. Här skulle alltså bli fråga
om ett rättsmedel för JO som skulle finnas vid sidan av de extraordinära
rättsmedel som står part till buds efter besvärstidens utgång, nämligen
resning, återställande av försutten tid och besvär över domvilla.

Enligt 11:11 RF beviljas resning och återställande av försutten tid
av regeringsrätten när det är fråga om ärende, för vilket regeringen,
förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans,
och i annat fall av högsta domstolen. Närmare bestämmelser
om dessa två rättsmedel återfinns för högsta domstolens del i
58 kap. RB3. Dessutom finns bestämmelser om besvär över domvilla
i 5j^kap. RB4. Några motsvarande lagbestämmelser med sikte
på förvaltningsområdet finns inte. I praktiken tillämpas dock ett
system likartat det som följer av RB. — Som tidigare nämnts
bereds för närvarande inom regeringskansliet ett förslag till ny
förvaltningslag, vilket har som utgångspunkt två betänkanden av
förvaltningsrättsutredningen (SOU 1981:46 och 1983:73). Utredningen
har föreslagit bl.a. vissa regler om relativt vidsträckta möjligheter
att redan i första instans ändra — och rätta — beslut,
oberoende av överklagande.

3 Enligt 58:1, 2 och 10 RB kan resning beviljas i fråga om en dom eller ett beslut,
som vunnit laga kraft, t.ex. om nytt bevis kommit fram eller om domstolens
rättstillämpning uppenbart strider mot lag. Återställande av försutten tid kan
enligt 58:11 RB beviljas, när någon haft laga förfall för fullföljande av talan m.m.
inom utsatt tid.

4 Efter besvär över domvilla skall enligt 59:1 och 4 RB domar och beslut, som
vunnit laga kraft, undanröjas bl.a. om det i rättegången förekommit grovt rättegångsfel
som kan antas ha inverkat på målets utgång.

238

Utredningens överväganden

Vidgas — såsom kan antas bli fallet — rätten för första instans att själv
ompröva tidigare fattade beslut synes intresset av att tilldela JO en
extraordinär besvärsrätt i viss utsträckning minska. Detta intresse bör
dessutom vägas mot risken av att parter som ej utnyttjat egen besvärsrätt
anlitar JO som ett slags ombud för att få till stånd en överprövning via
JO:s extraordinära besvärsrätt. I överensstämmelse med vad som tidigare
anförts när det gäller frågan om rätt för JO att besluta om skadestånd
kan med fog hävdas, att JO inte borde ha rätt att skönsmässigt avgöra i
vilka fall en besvärsrätt skall utnyttjas. Fanns sakligt fog för ändring
borde JO, om han har besvärsrätt, också undantagslöst söka sådan
ändring. JO:s extraordinära ställning med i princip diskretionär prövningsrätt
skulle alltså urholkas.

Mot bakgrund härav anser utredningen sig inte vilja föreslå en sådan
besvärsrätt för JO som det nu är fråga om. En annan sak är att JO
naturligtvis bör kunna ge enskild som blivit utsatt för ett felaktigt beslut
anvisningar om hur denne skall förfara — genom utnyttjande t.ex. av
extraordinära rättsmedel — för att komma till sin rätt. Genom sina
uttalanden kan JO givetvis också i vissa fall åstadkomma att myndigheter
själva rättar begångna fel. Detta förfaringssätt kan få större betydelse
om det tidigare nämnda förslaget rörande utökad rättelsemöjlighet för
första instans genomförs.

Den ovan berörda tveksamheten inför att tillägga JO funktioner som
en ordinarie myndighet gör sig givetvis med samma styrka gällande även
beträffande frågan om rätt för JO att besluta om inhibition av myndighets
beslut. Liksom övriga nu diskuterade rättigheter skulle även denna
rätt innebära ett avsteg från den grundläggande tanken att JO skall vara
ett extraordinärt organ som står utanför den ordinarie förvaltningsorganisationen.
En inhibitionsrätt för JO skulle dessutom i viss mening stå i
motsättning till det synsätt som ligger bakom stadgandet i 11:7 RF, att
ingen myndighet får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt
fall besluta i ärende som rör t.ex. myndighetsutövning mot enskild eller
som rör lagtillämpning (jfr även 11:2 RF). Inte heller på denna punkt
Finnér sig utredningen alltså böra lägga fram något förslag om ändring
i vad som nu gäller.

Sammanfattningsvis är utredningens ståndpunkt således, såsom också
anmärkts under 8.1, att JO inte bör tillföras uppgifter eller ärenden som
på det område det nu gäller omvandlar JO till en vanlig myndighet: JO :s
ställning som ett extraordinärt organ bör vidmakthållas. Detta innebär
inte, att det skulle saknas behov av att stärka den enskildes ställning i
förhållande till myndigheterna. Detta behov bör tillgodoses genom mera
generella åtgärder som syftar till att förbättra — och förenkla — lagstiftningen
och höja kvaliteten hos myndigheterna, dvs. åtgärder i linje med
dem som redovisats under 8.1 och som är avsedda att öka den enskildes
rättsskydd.

Utredningens överväganden 239

8.7.4 JO som remissorgan

JO:s vidsträckta tillsynskrets innebär att JO-ämbetet förfogar över kunskaper
och erfarenheter på de flesta rättsområden. Mot den bakgrunden
är det naturligt att JO utnyttjas för att lämna synpunkter på betänkanden,
motioner m.m.

Under senare år har JO i ökande omfattning avgett remissyttranden
till riksdag och regering. Under verksamhetsåren 1978/79 — 1983/84
uppgick det totala antalet yttranden i anledning av remisser till sammanlagt
108 eller i genomsnitt 18 per år. Merparten av remisserna har
kommit från regeringen.

Även om remissverksamheten utgör en värdefull och stimulerande
arbetsuppgift, kan det inte bortses ifrån att den är mycket arbetskrävande.
Som ett riksdagens organ åläggs visserligen inte JO att besvara
remisser från regeringen — merparten av remisserna härrör, som
nämnts, från regeringssidan — utan JO ”bereds tillfälle” att yttra sig. I
och för sig skulle alltså JO — med hänvisning till arbetsbördan — kunna
avstå ifrån att yttra sig. JO har dock ansett sig böra besvara sådana
remisser i stor utsträckning. Enligt vad som inhämtats kan för närvarande
ungefär hälften av remisserna sägas ligga utanför området för JO:s
speciella sakkunskap. Enligt utredningens mening bör saken uppmärksammas
inom regeringskansliet på så sätt att endast förslag på rättsområden
där JO har särskild sakkunskap remitteras till JO.

8.8 Publicering av JO :s beslut m.m.

8.8.1 Löpande publicering; ämbetsberättelsen

Under 4.7 har redogjorts för de olika sätt JO-ämbetet använder sig av för
att ge publicitet åt de beslut, som man önskar ge mera allmän spridning.
Under löpande verksamhetsår sker detta bl.a. genom att JO låter utfärda
särskilda pressmeddelanden och genom utnyttjande av olika fack- och
verkstidningar. Till detta kommer de häften, tryckta i offset, som sedan
1980 utgivits på JO Nilssons område. Den huvudsakliga publiceringen
sker dock genom ämbetsberättelsen som utges omkring tre månader efter
resp. verksamhetsårs utgång.

1972 års JO-utredning tog upp frågan om inte ämbetsberättelsen borde
delas upp så att redogörelser för de viktigare besluten publicerades
snabbare. Den utredningen lade också fram ett förslag om bestämmelser
i JO:s instruktion enligt vilka besluten i ämbetsberättelsen skulle delas
upp på några ämnesinriktade häften. Minst tre häften skulle utges per
verksamhetsår; ett av dessa skulle dessutom innehålla en samlad, allmän
redogörelse för ämbetets verksamhet (SOU 1975:23 s. 214). KU ansåg
emellertid att det borde överlämnas åt ombudsmännen själva att avgöra
vad som kunde vara lämpligt i frågan om publicering flera gånger om
året av viktigare JO-beslut. KU föreslog därför att de föreslagna instruktionsbestämmelserna
i ämnet inte skulle genomföras (KU 1975/76:22

240 Utredningens överväganden

s. 65 och s. 72). Som framgått under 4.7 utkom JO-ämbetet i början av år
1977 med ett särskilt häfte — den s.k. korrekturupplagan — innehållande
vissa beslut, som meddelats under verksamhetsårets första sex månader.
Korrekturupplagen fortsatte att utkomma under åren 1978—1980
men därefter har utgivningen upphört. I en promemoria den 6 oktober
1981 av JO Nilsson (”En reformerad ämbetsberättelse”) anges att skälen
härför var flera samt att det tyngst vägande var att man börjat diskutera
en mer genomgripande reformering av JO-ämbetets publiceringsformer.
I promemorian framläggs därefter bl.a. följande förslag. Under löpande
verksamhetsår skall JO ge publicitet åt sina viktigare beslut genom att ge
ut samlingar med beslut (häften), framställda i offset, vid tidpunkter,
som anpassas till respektive målgrupps behov och önskemål. Det framhålls
att det är att föredra om redovisningen i häftena görs deskriptiv.
Ämbetsberättelsen skall bestå av den inledande skrivelsen till riksdagen,
innehållet i de under verksamhetsåret utgivna häftena samt ett avslutande
avsnitt innehållande vissa under det aktuella verksamhetsåret meddelade
— men ej tidigare publicerade — beslut.

1983 års utredning gör följande överväganden. Till en början vill
utredningen framhålla, att den anser det angeläget att det varje år utges
en ämbetsberättelse innehållande alla under verksamhetsåret meddelade
beslut, vilka bedömts vara av den art att de bör publiceras. Det är enligt
utredningens mening av vikt att alla ifrågavarande beslut kan återfinnas
i en sammanhållen publikation. Beträffande frågan om publicering under
löpande verksamhetsår anser utredningen, i likhet med det synsätt
som KU anlade vid 1975 års JO-reform, att detta är en fråga som det bör
ankomma på JO att själv avgöra. Utredningen önskar i detta sammanhang
framhålla att den ställer sig positiv till den häftesutgivning som
skett på JO Nilssons område. Det bör dock påpekas att en häftesutgivning
inte är genomförbar på alla JO:s tillsynsområden och att det under
pågående verksamhetsår kan vara svårt att överblicka vilka beslut som
bör redovisas. Om JO finner det angeläget att ett beslut ges snabb
spridning och det inte är aktuellt att ge ut något häfte i vilket beslutet kan
intas bör JO enligt utredningens mening i allmänhet ha goda möjligheter
att få önskad publicitet genom att ge ut särskilda pressmeddelanden eller
genom att anlita olika fack- och verkstidningar. Det bör självfallet även
i fortsättningen finnas möjlighet för JO att ge ut särtryck av ämbetsberättelsen.

Härefter övergår utredningen till ämbetsberättelsens redigering. Som
framgått under 4.7 består ämbetsberättelsen av tre huvudavsnitt, nämligen
skrivelsen till riksdagen, de återgivna besluten m.m. (referat och
notiser, särskilda artiklar i ämbetsberättelsen samt redovisning av projekt)
och bilagor1. Under senare år har JO:s ämbetsberättelse omfattat
bortåt 500 sidor. Skrivelsen till riksdagen har varit omkring 10 sidor
lång, medan JO:s beslut m.m. har omfattat 350—400 sidor. Härtill kommer
bilagorna och ett inledande innehållsregister. Beträffande de i berättelsen
återgivna besluten i klago- och initiativärenden gäller att mer 1

Gällande bestämmelser om vad ämbetsberättelsen skall innehålla finns i 11 §
JO-instruktionen.

Utredningens överväganden 241

parten av dessa är referat. Det kan nämnas att t.ex. 1983/84 års ämbetsberättelse
innehåller omkring 290 sidor referat medan notisfallen upptar
ca 60 sidor. Referaten är ibland ganska långa och redovisar stundom
tämligen utförligt de uppgifter, som i ärendet berörda befattningshavare
lämnat. I ovannämnda promemoria av JO Nilsson har denne uppgivit
att ca 45 % av ämbetsberättelsens totala omfång utgörs av referatens
recitdelar, dvs. redogörelser för anmälan, inkomna yttranden och annan
utredning.

För att fylla sin funktion som upplysningskälla för myndigheterna och
befattningshavarna vid dessa skulle det sannolikt i många fall vara av
värde att de beslut, som intas i ämbetsberättelserna, bearbetades i något
större omfattning än vad som för närvarande tycks vara fallet, bl.a.
genom att recitredovisningen begänsas så att tonvikten kommer att ligga
vid JO:s egen bedömning. Det bör framhållas, att det inte kan anses
nödvändigt att — av hänsyn till vederbörande befattningshavares intresse
av att hans inställning i ärendet fullständigt redovisas — ta med
omfattande utsagor och uppgifter som inte har någon relevans för JO:s
bedömning. Det kan för övrigt nämnas, att man sedan några år tillbaka
i ämbetsberättelsen redovisar de återgivna beslutens diarienummer —
detta gäller såväl referaten som notisfallen — varför den som önskar ta
del av JO:s fullständiga beslut i ett ärende har möjlighet att få fram detta.
1 sammanhanget bör framhållas, att varje medborgare naturligtvis har
möjlighet att på JO-expeditionen ta del av alla handlingarna i ett ärende.
En deskriptiv utformning av JO:s beslut, varmed åsyftas att besluten får
belysa de förhållanden som behandlas, är i allmänhet att föredra. En
sådan framställningsform torde ofta göra det lättare för en läsare av
ämbetsberättelsen att tillgodogöra sig dess innehåll. Utredningen är
dock medveten om att ett sådant framställningssätt är arbetskrävande.
(Jfr i övrigt vad som sagts om själva JO-besluten under 8.3.5.)

Vid riksdagens årliga granskning av JO:s verksamhet fyller ämbetsberättelsen
en viktig funktion. Utredningen återkommer härtill under
8.10.2.

8.8.2 JO:s expeditioner; avgiftsfrihet huvudregeln

Genom kungörelsen (1964:618) om expeditionsavgift m.m. (expeditionskungörelsen)
regleras bl.a. i vilka fall och i vilken ordning avgift skall
erläggas för expedition som utfärdas av statlig myndighet (expeditionsavgift).
Kungörelsen äger dock inte tillämpning på JO-ämbetet; enligt
1 § fjärde stycket äger denna inte tillämpning på expedition, som utfärdas
av riksdagens verk. Expeditionskungörelsen innehåller vidare bestämmelser
om avgifter för ansökan till domstol (ansökningsavgift).
Någon motsvarighet till expeditionskungörelsen, avsedd för riksdagens
verk, har inte utfärdats.

Det finns alltså inte några regler om rätt för JO att ta ut avgift för
utfärdad expedition. Det har emellanåt förekommit att personer vänt sig
till JO och begärt att i ärenden, som de personligen ej är berörda av, få
fotokopior av ett mycket stort antal sidor. Ofta kan beställningar av detta

16—Jo-ämbetet

242 Utredningens överväganden

slag betecknas som okynnesbeställningar. Oavsett syftet med beställningen
har JO normalt skyldighet att expediera de begärda fotokopiorna
och för närvarande torde någon avgift ej kunna påföras beställaren. Det
kan självfallet ifrågasättas om detta, bl.a. från arbetsbelastningssynpunkt,
generellt sett är en godtagbar ordning.

Som framhållits under 8.1 är JO:s huvuduppgift att tillvarata de enskildas
intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga
organens sida. Det ligger väl i linje med JO:s uppgift att vara folkets
ombudsman att den enskilde också utan kostnad kan få del av de beslut
JO fattar när han utövar denna tillsyn (liksom av de handlingar på vilka
beslutet grundas). Detta synsätt gör sig gällande inte bara i fråga om rätt
för en klagande att utan kostnad få sig tillställt beslut i det egna ärendet
— en rätt som denne uppenbarligen bör ha — utan synsättet här generell
bärkraft.

Emellertid är tydligt att synsättet inte bör — till följd av okynnesbeställning
eller eljest — få leda till en olämplig arbetsbelastning för JO.
För att undvika negativa effekter synes man i författningstext kunna
ställa upp en — till sin grundsyn generös — regel, enligt vilken expedition
skall utfärdas av JO utan avgift om ej särskild anledning föranleder
till annat. Med särskild anledning avses då främst sådana fall där en —
eller flera — beställningar från en sökande skulle innebära en alltför stor
belastning på JO:s kansli. För de fall i vilka avgift skall erläggas ter sig
lämpligt med en regel enligt vilken avgiften bestämmes med tillämpning
av den avgiftslista som Finns fogad till 1964 års expeditionskungörelse.

I sitt förslag till ny instruktion för JO har utredningen intagit bestämmelse
angående den nu beskrivna regleringen (se 31 § i författningsförslag
2). Utredningen har däremot inte funnit anledning att gå in på
motsvarande fråga för JK:s del — denne omfattas, på samma sätt som
statliga myndigheter i allmänhet under regeringen, av expeditionskungörelsen.

8.9 Organisationen

8.9.1 Inledning

Utredningens syn på de uppgifter som bör tillkomma JO har behandlats
i tidigare avsnitt under 8, i första hand under 8.3 — 8.5. Som framgått där
anser utredningen inte att JO bör tillföras några principiellt nya arbetsuppgifter.
När det gäller JO:s båda dominerande arbetsuppgifter —
klagomålsprövningen samt inspektions- och projektverksamheten —
kan utredningens uppfattning kort sammanfattas på följande sätt. Klagomålsprövningen
bör inte undergå några större förändringar. JO bör,
liksom hittills, tillämpa en generös praxis och i princip ta upp samtliga
klagomål till prövning. Antalet rutininspektioner bör begränsas i förhållande
till nuläget. JO:s mera riktade inspektions- och projektverksamhet
bör beredas ett ökat utrymme. I avsnitt 8.3.1 har angivits att JO bör ha

Utredningens överväganden 243

resurser till sitt förfogande som medger tillräckliga insatser för såväl
klagomålsprövningen som inspektions- och projektverksamheten, låt
vara att en övre gräns för resurser givetvis måste finnas.

Utredningens ståndpunkt när det gäller JO:s arbetsuppgifter ger i och
för sig inte anledning att ändra på JO-ämbetets organisation. Av andra
skäl har utredningen emellertid funnit en organisationsöversyn påkallad.
Bl.a. har utredningen kunnat konstatera att arbetsbalanserna hos JO
ökat kraftigt under senare år och att chefsombudsmannens roll inte blivit
den riksdagen tänkte sig vid antagandet av 1975 års JO-reform. Utredningen,
som är av den uppfattningen att en organisation med flera, i det
närmaste likställda, ombudsmän har åtskilliga svagheter, har undersökt
möjligheten av att ha en organisation med endast en ombudsman försedd
med några kvalificerade medhjälpare på en nivå ovanför byråchef.
Utredningens uppfattning är nämligen — på skäl som kommer att utvecklas
i det följande — att ett ämbete med en ombudsman skulle
innebära såväl organisatoriska som andra fördelar.

På uppdrag av utredningen har Statskonsult Administrationsutveckling
AB — inom vissa närmare av utredningen angivna ramar — undersökt
hur en organisation med en ombudsman skall se ut, om den skall
kunna utföra JO-ämbetets arbetsuppgifter utan att någon kvalitetsförsämring
uppstår. Statskonsult har redovisat sitt uppdrag i en den 5
december 1984 dagtecknad rapport betecknad ”JO-ämbetets organisation”.
Mot bakgrund av bl.a. denna rapport vill utredningen föreslå en
delvis ny organisation av JO-ämbetet. Enligt detta förslag skall JOämbetet
innehas av en ombudsman. Närmast under denne skall finnas
tre rättschefer, vilka skall leda var sin utredningsavdelning. En annan
nyhet är att ombudsmannen skall ges möjlighet att till JO-tjänsteman
delegera beslutanderätten i vissa ärenden. Förslaget och dess bakgrund
skall utvecklas ytterligare i det följande.

8.9.2 Organisationen efter 1975 års JO-reform. JO:s
arbetsbalanser

Redogörelse för den utformning som JO-ämbetets organisation fick
genom 1975 års JO-reform och för utvecklingen därefter har lämnats
under 3.3 och 4.9. Som framgått under 4.9 har antalet handläggande
tjänstemän hos JO sedan 1975 ökat endast obetydligt.

När det gäller JO-ämbetets arbetsbalanser har dessa, såsom framgår
av Tabell 1 under 4.3.1, sedan 1977/78 — med ett undantag — varje
verksamhetsår ökat för att vid utgången av verksamhetsåret 1983/84
uppgå till 1 305''. Detta innebär att balansen vid sistnämnda tidpunkt var
nästan 65 % större än balansen var vid utgången av år 1975, som var det
sista året då organisationen enligt 1967 års JO-reform verkade. (Vid
årsskiftet 1984/85 var antalet oavgjorda ärenden 1 354.) Denna balans 1

I JO:s ämbetsberättelse 1984/85 anges att den senaste balansökningen — 185
ärenden — ligger helt inom de ”felmarginaler”, som man måste räkna med.
Härmed torde bl.a. avses att vissa personalresurser under verksamhetsåret 1983/
84 åtgått för att förbereda den 3:e internationella JO-kongressen i Stockholm.

244 Utredningens överväganden

ökning korresponderar inte, sett i stort, mot någon motsvarande ökning
av antalet klagomåls-och andra ärenden. Från 1977/78 (totalt 3 170
ärenden) ökade dessa med något över 21 % till 1982/83 (3 846), medan
— efter viss nedgång — antalet ärenden 1983/84(3 528) var endast något
över 11 % högre än 1977/78. Det Finns i detta sammanhang anledning
jämföra med de arbetsbalanser, som förelåg åren innan 1972 års JOutredning
tillsattes. Arbetsbalanserna vid utgången av åren 1969—1971
var 757, 850 resp. 1 114 ärenden. Det bör framhållas att 1972 års utredning
bl.a. tillsattes med anledning av att de dåvarande ombudsmännens
arbetsbörda ansågs ha nått en sådan omfattning att svårigheter uppkommit
för ombudsmännen att fullgöra sina uppgifter.

För att kunna diskutera tänkbara förklaringar till den i det föregående
nämnda balansökningen bör till en början undersökas om de arbetsuppgifter,
som JO haft att utföra efter den senaste reformen, undergått några
mera väsentliga förändringar jämfört med den situation som rådde
under den tid 1967 års organisation fungerade.

Av uppgifterna i avsnitten 4.3 — 4.5 kan sammanfattningsvis bl.a.
följande iakttagelser redovisas.

När det gäller klagomålsverksamheten har antalet ärenden per år, som
den nya organisationen genomsnittligen handlagt, ökat något vid jämförelse
med förhållandena under åren 1969 — 1975. Å andra sidan har
antalet avgjorda initiativärenden per år minskat. Det totala antalet ärenden,
som JO-ämbetet efter 1975 års JO-reform genomsnittligen avgjort
varje år, har t.o.m. verksamhetsåret 1983/84 legat på ungefär samma nivå
som under åren 1969—1975 (3 325 ärenden resp. 3 395 ärenden). Den
tid som nedlagts på rutininspektioner har efter år 1975 minskat. Antalet
ämnesinriktade inspektioner/projekt har däremot ökat under senare år.
Vissa av projekten har varit mycket tidskrävande, både när det gäller
själva materialinsamlandet och den därefter gjorda analysen och redovisningen.
Till detta kommer att JO under senare år vidtagit nya åtgärder
för att informera om JO:s verksamhet och för att hjälpa enskilda till
rätta. Här avses bl.a. s.k. öppna hus, journalistdagar m.m.

Det är utredningens uppfattning att själva handläggningen av JO:s
klagomålsärenden och genomförandet av rutininspektionerna inte under
den aktuella tiden har genomgått några mera väsentliga förändringar,
om här bortses från ändrad praxis i fråga om uppläggande av särskilda
inspektionsärenden. Det kan erinras om att de av 1972 års JOutredning
framlagda, av riksdagen godtagna, förslagen i syfte att minska
JO:s arbetsbörda rörande själva ärendehandläggningen synes ha fått
endast begränsad effekt (se 4.3.1).

Även om man beaktar att JO under senare år ägnat sig åt i viss mån nya
aktiviteter synes det, mot bakgrund av den minskade rutininspektionsverksamheten,
knappast möjligt påstå att någon mera påtaglig ökning
skett av de arbetsuppgifter som JO årligen utfört efter 1975 års JO-reform
jämfört med åren dessförinnan. Det bör i detta sammanhang
framhållas att ombudsmännen inför utredningen gett uttryck åt uppfattningen
att de inte hinner med att inspektera i tillräcklig omfattning.

Enligt utredningens mening kan alltså de försämrade balanssiffrorna
inte helt eller ens till större delen förklaras med hänvisning till en ökning

Utredningens överväganden 245

av arbetsuppgifterna. Under angivna förhållanden kan det inte uteslutas
att förklaringen i betydande utsträckning står att finna i att JO:s organisation
inte är utformad på ett helt rationellt sätt.

8.9.3 Chefsombudsmannens roll

En av ändringarna vid 1975 års JO-reform var, som tidigare framgått, att
en av ombudsmännen skulle vara chef med ansvar för hela JO-ämbetets
verksamhet. I denna fråga anförde KU vid behandlingen av 1975 års
betänkande följande (KU 1975/76:22 s. 64):

Utskottet ansluter sig till utredningens förslag att en av ombudsmännen
skall ha vissa chefsfunktioner. Denne bör förutom ansvaret
för JO-institutionens administration ha till uppgift att ge allmänna
riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort,
t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Aven den ombudsman
som utövar chefsfunktionen bör enligt utskottet ha ett eget
tillsynsområde, som dock med hänsyn till hans andra uppgifter
bör vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns.

Det kan här genast konstateras, att chefsombudsmannens roll inte blivit
den som KU och riksdagen tänkte sig. Således har chefsombudsmannen
knappast alls kommit att utfärda några allmänna riktlinjer för JOverksamheten
eller planlagt arbetet i stort, t.ex. såvitt gäller inspektionsverksamheten.
Chefsombudsmannen torde inte heller ha förordnat om
några personalomflyttningar mellan de avdelningar som finns för de
olika tillsynsområdena, betingade av tillfällig arbetsanhopning på en
avdelning el. likn., utan var och en av ombudsmännen synes i princip
helt självständigt ha disponerat över personalen på sin avdelning. Den
nuvarande chefsombudsmannen synes vidare ha ett tillsynsområde som
är mera omfattande än vad KU förutsatte. Slutsatsen blir att 1975 års
JO-reform, när det gäller JO-ämbetets ledning, i praktiken inte inneburit
några större förändringar, om man bortser från att antalet ombudsmän
ökat från tre till fyra och att ställföreträdarna avskaffats. 1 realiteten
synes nämligen i huvudsak gälla att var och en av ombudsmännen,
liksom under tiden före 1976, har förestått var sitt ämbete.

8.9.4 Nackdelar med dagens organisation. Fördelar med
en ombudsman

Varken när det gäller chefsombudsmannens ställning eller åtgärderna
att komma till rätta med den besvärande arbetssituationen synes utvecklingen
således ha blivit den avsedda. Som läget är i dag — med fyra, i
praktiken fristående ombudsmän utan rätt till någon delegation av beslutanderätten
i ärenden till tjänsteman1 — synes, om man inte är beredd

1 Som nämnts under 3.1 lade 1972 års JO-utredning fram ett förslag om delegation
till vissa högre JO-tjänstemän av avvisnings- och avskrivningsfrågor, vilket förslag
riksdagen — såsom framgått under 3.3 — ej godtog.

246

Utredningens överväganden

att begränsa JO:s totala arbetsuppgifter, en markant ökning av arbetsbördan
göra nödvändigt att antalet ombudsmän utökas. En sådan utveckling
är enligt utredningens mening olämplig. I detta sammanhang
bör också beaktas att det finns anledning att, på längre sikt, räkna med
en fortsatt ökning av antalet klagomål (jfr under 8.3.1).

Mot bakgrund av vad som anförts här och i föregående avsnitt har
utredningen funnit det påkallat att se över JO:s organisation, särskilt
som ett önskemål är att den riktade inspektions- och projektverksamheten
skall kunna ges ett ökat utrymme utan att för den sakens skull
klagomålsprövningen skall minska. I blickpunkten kommer därvid frågan
om JO-ämbetet skall bestå av en eller flera ombudsmän.

Enligt utredningens mening är den nuvarande ordningen med ett
JO-ämbete, som i praktiken utgörs av fyra självständiga enheter, behäftad
med flera svagheter. En av dessa har redan nämnts, nämligen nödvändigheten
av att vid en mera markant ökning av arbetsbördan ytterligare
utöka antalet ombudsmän. Härtill kommer, såsom också 1972 års
JO-utredning framhöll, att en organisation med flera chefer i sig synes
medföra risk för vissa spänningar, vilka kan leda till att ombudsmännen
avskärmar sig från varandra och blir obenägna att ta initiativ som
påverkar varandras arbetsförhållanden. Såsom den utredningen likaledes
framhöll finns det med ett JO-ämbete, som snarare består av skilda
enheter än en sammanhållen organisation, en risk att det utbildas olika
praxis inom olika tillsynsområden; om ombudsmän uttalar olika åsikter
i samma fråga ter sig det förvirrande för allmänheten och myndigheterna
och är ägnat att minska ombudsmannainstitutionens auktoritet (jfr SOU
1975:23 s. 175). Ytterligare kan framhållas följande. Dagens organisation
är inte flexibel. Ombudsmännens avdelningar fungerar, som
nämnts, i praktiken som skilda enheter och det förekommer i allmänhet
inte att de specialinriktade föredragandena förs över för tjänstgöring hos
annan ombudsman. Det finns risk för att ombudsman tenderar att låta
antalet föredragande på sin avdelning bestämmas av det antal, som
fordras för att klara av de värsta arbetstopparna under året. Vid mindre
arbetstyngda arbetsperioder finns då en outnyttjad kapacitet som ämbetet
inte kan dra fördel av.

Enligt utredningens mening finns det skäl som talar för att man skulle
kunna komma till rätta med ovannämnda svagheter och uppnå olika
fördelar om JO-ämbetet innehades av en person. Även inför 1975 års
JO-reform diskuterades tanken på en enda person som riksdagens ombudsman.
Den föregående JO-utredningen framförde då bl.a. följande
synpunkter (SOU 1975:23 s. 177) i vilka 1983 års JO-utredning instämmer.
Tanken på en enda person som riksdagens ombudsman är mycket
tilltalande. Den stämmer väl med den traditionella uppfattningen om JO
som en till namnet känd riksdagens och folkets förtroendeman som har
tillsyn över hela den offentliga verksamheten. Det skulle inte bli några
gränsdragningsproblem och allmänheten skulle veta vem den vänder sig
till med sina klagomål. Det skulle bara vara en person som gentemot
riksdagen bär ansvaret för verksamheten. Det skulle vara mindre risk för
att det uppstår olika praxis inom ämbetet. Ombudsmannaämbetet skulle
därigenom också mer likna de ämbeten som tillkommit i andra länder.

Utredningens överväganden 247

När det gäller möjligheten att genomföra en sådan reform uttalade
1972 års JO-utredning bl.a. följande (a.a. s. 177).

Det skulle bli nödvändigt att befria ombudsmannen från en stor
mängd ärenden. De ärenden som i första hand skulle komma i
fråga för delegation skulle vara sådana vilka avvisades/avskrevs
utan utredning eller efter endast ”liten utredning”. Ett maximalt
utnyttjande av sådan delegation skulle innebära att 40 % av arbetsbördan
beträffande klagomål skulle falla bort. Även om denna
beräkning var mycket osäker tydde den dock på att kvarvarande
arbetsuppgifter skulle bli alltför omfattande för en ombudsman
och att man därför sannolikt måste ge ombudsmannen rätt att
överlåta åt tjänstemän att i viss utsträckning fatta beslut som
innebar erinran eller annan kritik. En så långtgående delegation
skulle, även om man därtill hade mycket kvalificerade tjänstemän,
möta principiella invändningar; det skulle alltför mycket strida
mot den traditionella uppfattningen om JO-ämbetet som ett personligt
förtroendeämbete om tjänstemän utdelade erinringar eller
gjorde vägledande uttalanden på JO:s vägnar och det skulle kunna
uppfattas som en försvagning av medborgarnas rättsskydd.
Rätten att utdela erinran eller annan kritik, att väcka åtal samt att
göra vägledande uttalanden på JO-ämbetets vägnar borde därför
endast tillkomma personer utsedda av riksdagen. Det borde alltså
finnas inte en utan flera ombudsmän.

Konstitutionsutskottet anförde vid behandlingen av 1975 års betänkande
i saken följande (KU 1975/76:22 s. 63):

Utskottet vill erinra om att riksdagen i samband med 1967 års
reform uttalade att frågan om antalet ombudsmän inte kunde
besvaras endast på grundval av arbetsutvecklingen. I första hand
måste man överväga vilken ställning ombudsmannainstitutionen
som sådan borde tillerkännas. Härvid erinrades om förvaltningsapparatens
kraftiga utveckling, som skapat en ny motivering för
ombudsmannainstitutionen såsom en utanför den offentliga förvaltningen
stående, helt självständig institution, utsedd av riksdagen.
Av stor betydelse var vidare det personliga momentet i ombudsmännens
ämbetsutövning. Vid bedömningen av antalet ombudsmän
var det emellertid nödvändigt att beakta att det stora
arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i
längden kan med den sakkunskap och auktoritet som erfordras
behärskas av endast en eller två ombudsmän.

Mot bakgrund av de senaste årens ärendeutveckling och de
prognoser om den framtida utvecklingen härvidlag som utredningen
gjort2 finner utskottet uteslutet att förorda en konstruktion
med endast en ombudsman som ansvarig för hela JO-verksamheten.

1983 års utredning får för egen del, utöver tidigare synpunkter, anföra
följande. Utredningen har på ett tidigt stadium under utredningsarbetet
kommit till den slutsatsen att ett JO-ämbete, som innehas av endast en
ombudsman, innebär flera fördelar. Mot bakgrund av föreliggande uppgifter
om JO:s arbetsuppgifter m.m. har utredningen ansett att det finns
goda möjligheter att finna en lösning, som innebär att ett enmansämbete

2 Utredningen hade bl.a. gjort den uppskattningen att antalet klagoärenden skulle
komma att uppgå till 3 400 år 1975 och 4 200 år 1980.

248 Utredningens överväganden

inte skulle föranleda en alltför stor arbetsbörda för dess innehavare och
ej heller medföra risk för att kvaliteten på JO-verksamheten försämras
eller att innehavaren av ämbetet skulle sakna möjlighet att överblicka
hela verksamheten. Det finns anledning att jämföra med JK-ämbetet,
som förvisso har färre tillsynsärenden (jfr under 5.2.1) men som givetvis
har att överblicka hela den offentliga verksamheten och där alla typer av
ärenden från den verksamheten kan komma upp.

Den lösning utredningen tänkt sig är att ombudsmannen förses med
kvalificerade medhjälpare på en högre nivå än byråchef samt att han ges
rätt att i vissa slag av ärenden delegera beslutanderätten till sådana
medhjälpare liksom i vissa fall till byråchefer. Utredningen har som
nämnts tidigare uppdragit åt Statskonsult att, under bl.a. ovan angivna
förutsättningar, undersöka hur en organisation med endast en ombudsman
bör se ut om den skall kunna utföra de arbetsuppgifter som bör
ankomma på JO-ämbetet.

8.9.5 Statskonsults rapport

Statskonsults rapport (Bilaga 2) har i korthet följande innehåll. JOämbetet
skall ledas av en ombudsman1. Under honom skall finnas fyra
avdelningar, tre utredande avdelningar samt en administrativ avdelning.
De nuvarande ombudsmännens tillsynsområden skall fördelas på de tre
utredningsavdelningarna. Chef för utredningsavdelning skall vara en
högt kvalificerad jurist (i rapporten används ”rättschef’ som beteckning
på sådan JO-tjänsteman). Varje utredningsavdelning skall vidare ha två
byråchefer, normalt sju föredragande samt ett avdelningskansli. Den
administrativa avdelningen, som skall betjäna hela JO-ämbetet, skall
ledas av en administrativ chef. (En följd av Statskonsults förslag skulle
vara att den nuvarande kanslichefsbefattningen försvann.) 1 rapporten
har organisationsförslaget illustrerats på sätt framgår av nedanstående
figur.

Om man utgår ifrån att sju föredragande tjänstgör på varje utredningsavdelning
innebär förslaget, jämfört med dagens organisation, en
minskning av antalet berörda befattningshavare med två. (I dagens
organisation tjänstgör, såvitt här är av intresse, sammanlagt 34 personer
/4 ombudsmän, I kanslichef, 8 byråchefer, 20 föredragande samt en
särskild utredningsman/2 medan motsvarande siffra enligt Statskonsults
rapport är 32/1 ombudsman, 3 rättschefer, 6 byråchefer, 21 föredragande
samt chefen för administrativa avdelningen/.)

1 Den här redovisade organisationsmodellen är Statskonsults huvudförslag. Vid
sidan av detta har Statskonsult redovisat några alternativa organisationsförslag,
vilka det dock inte finns anledning att gå in på här.

2Uppgifterna är hämtade ur JO:s i oktober 1984 avgivna anslagsframställning.

Utredningens överväganden 249

Figur 1

— sekr

— kansli

Administr.

chef

Administr.

avdelning

Rättschef

Före dragande -

Rättschef

Före dragande -

8.9.6 Utredningens organisationsförslag. Delegation av
beslutanderätten i vissa ärenden

Utredningen har funnit huvudlinjerna i Statskonsults rapport överensstämma
med vad utredningen anser vara en lämplig ordning. Som anförts
tidigare, är utredningen av den uppfattningen att en nödvändig
förutsättning för att kunna införa en organisation med en ombudsman
är att regler införs som möjliggör delegering av beslutanderätten i vissa
ärenden till JO-tjänsteman. Den lösning av delegationsfrågan, som utredningen
kommit fram till, uppfyller enligt utredningens bedömning de
krav, som i det föregående uppställts för en sådan reform. Utredningens
förslag till en omorganisation av JO-ämbetet innebär i sina huvuddrag
följande.

JO-ämbetet skall innehas av en person (justitieombudsmannen). Under
honom skall finnas tre utredande avdelningar samt en administrativ
avdelning. Chef för utredningsavdelning skall ha beteckningen rättschef.
Innehavaren av sådan befattning bör i lönehänseende vara jämställd
med rättschef i statsdepartement. Befattningen som chef för administrativa
avdelningen bör ligga på byråchefsplanet. Kanslichefsbefattningen
skall inte längre finnas kvar.

När det gäller justitieombudsmannens möjligheter att på tjänsteman
delegera beslutanderätten i vissa ärenden anser utredningen att följande
bör gälla.

En utgångspunkt bör vara att justitieombudsmannen i varje enskilt
ärende, vari delegation är aktuell, tar ställning i delegationsfrågan. Utredningen
anser det nämligen vara betydelsefullt att justitieombudsmannen
känner till alla JO-ärenden. Detta innebär att inget ärende får
avgöras av JO-tjänsteman utan att justitieombudsmannen dessförinnan
i ärendet meddelat beslut om delegation. För att lättare kunna diskutera

250

Utredningens överväganden

vilka slag av ärenden där delegering bör tillåtas är lämpligt att dela in
ärendena i olika ärendekategorier. En sådan indelning blir självfallet
grov. Vid indelningen har utredningen använt sig av den uppdelning,
som Statskonsult använt sig av i sin rapport. Där har JO:s klagoärenden
delats upp på följande sätt: 1) Principiellt viktiga frågor och andra frågor
av stor vikt (t.ex. massmedialt uppmärksammade frågor), 2) klagomål
som leder till kritik av allvarlig art, 3) klagomål som leder till kritik av
mindre allvarlig art, 4) klagomål som avförs utan kritik och 5) klagomål
som inte tas upp till behandling.

Enligt utredningens mening bör inte delegation av beslutanderätten i
ärenden av de under 1) och 2) angivna slagen tillåtas. I dessa ärendekategorier
ingår i första hand ärenden, som resulterar i beslut om åtal,
disciplinanmälan eller framställning till regeringen eller riksdagen om
författningsändring samt andra viktigare ärenden av det slag att de skall
redovisas i JO:s ämbetsberättelse (jfr 11 § JO-instruktionen). När det
gäller ärenden, som avslutas med kritik av mindre allvarlig art (ärendekategori
3), bör huvudregeln vara att justitieombudsmannen själv avgör
sådant ärende. Möjlighet bör dock finnas för honom att delegera beslutanderätten
till rättschef. Vad härefter gäller beslutanderätten i ärenden
av de under 4) och 5) angivna slagen är sådana ärenden av olika typer.
Hit hör t.ex. klagomål mot myndighet eller befattningshavare, som ej står
under JO:s tillsyn, klagomål över fel som är mer än två år gamla,
klagomål, som ej innehåller preciserad kritik eller är så allmänt hållna
att de ej kan utredas närmare samt klagomål gällande fråga, som är
föremål för ordinarie besvärsinstans prövning eller som klaganden kan
få prövade genom ordinarie besvär. Det kan framhållas att nu angivna
ärendetyper är sådana som redan i dag i vissa fall är föremål för s.k.
faktisk delegation; jfr under 4.3.2. Vidare hör hit ärenden, vari preciserade
klagomål framförs, vilka dock efter utredning inte ger anledning till
någon kritik eller vägledande uttalanden. Alla här angivna slag av ärenden
bör justitieombudsmannen kunna delegera till rättschef eller byråchef.
Delegation av rätten att fatta beslut om överlämnande av ärende till
annan myndighet (23 § i förslaget till ny JO-instruktion) bör inte få ske
till byråchef utan endast till rättschef.

Statskonsults ovannämnda ärendeindelning har tagit sikte på JO:s
klagoärenden. Vad utredningen ovan anfört gäller naturligtvis inte bara
JO-ämbetets klagoärenden utan i tillämpliga delar även dess initiativärenden.
Beslut om upptagande av initiativärende bör för övrigt rättschef
— efter bemyndigande av justitieombudsmannen i arbetsordning
eller genom särskilt beslut — kunna få fatta.

Beträffande det antal ärenden, där delegation av här angivet slag kan
komma i fråga, gör utredningen följande överväganden. Under senare
år har genomsnittligen varje år ca 15 % av JO:s ärenden avgjorts genom
åtal, disciplinanmälan eller kritiska uttalanden (se 4.6), ca 2 % överlämnats
till annan myndighet för prövning där (se 4.3.1) medan återstoden
eller den helt övervägande delen avvisats/avgjorts utan kritik. Justitieombudsmannen
bör enligt det här framlagda förslaget avgöra merparten
av ärendena i 15 %-gruppen. I och för sig torde det övervägande antalet
ärenden i denna grupp utgöras av ärenden, som omfattas av justitieom -

Utredningens överväganden 251

budsmannens delegationsrätt, dvs. ärenden vilka utmynnar i kritik av
mindre allvarligt slag. Som ovan tidigare framhållits bör ju huvudregeln
emellertid vara att justitieombudsmannen själv fattar beslut även i sådant
ärende. Ärenden vari JO, utan att kritisera, gör vägledande uttalanden,
bör normalt avgöras av justitieombudsmannen. I vissa fall bör
beslutanderätten i sådant ärende emellertid kunna delegeras, t.ex. om
fråga är om att upprepa ett tidigare justitieombudsmannauttalande. När
det gäller beslut om överlämnande av ärende till annan myndighet
ankommer det enligt den föreslagna lösningen alltså på justitieombudsmannen
eller, efter delegation, på rättschef att besluta härom. Ärenden
som resulterar i framställning till regeringen eller riksdagen bör självfallet
justitieombudsmannen själv besluta i. I återstående ärenden — drygt
80 % av det totala antalet ärenden — skulle sålunda delegation av beslutanderätten
till rättschef eller byråchef i princip vara tillåten. Även i
åtskilliga av dessa ärenden blir det dock naturligtvis av olika skäl aktuellt
för justitieombudsmannen att behålla beslutanderätten.

Som tidigare angivits (se under 3.1) framlade 1972 års JO-utredning ett
förslag som gav chefsombudsmannen rätt att bemyndiga JO-tjänsteman
att avvisa eller avskriva ärende från vidare handläggning, ett förslag som
riksdagen dock inte godtog. Vid riksdagsbehandlingen framhölls det
bl.a. att det för allmänhetens förtroende för JO-ämbetet var angeläget att
de som klagade hos JO verkligen nådde fram till vederbörande ombudsman
och att den föreslagna delegationsbestämmelsen i praktiken skulle
innebära att det beträffande vissa slag av ärenden blev JO-tjänstemän
som avgjorde om dessa skulle tas upp till handläggning (KU 1975/76:22
s. 65). Sådana ärenden skulle alltså aldrig komma fram till JO personligen.
Som framgått ovan skiljer sig det av 1983 års utredning framlagda
förslaget från det tidigare förslaget i denna punkt på ett avgörande sätt.
Det nu framlagda förslaget innebär nämligen att justitieombudsmannen
personligen i varje enskilt ärende, vari delegation av beslutanderätten är
aktuell, skall ta ställning till om delegation kan ske. Härigenom får det
befogade intresset av att de som anför klagomål hos JO alltid når fram
till justitieombudsmannen själv anses tillgodosett.

Vilka rutiner, som bör gälla handläggningen av ärende, vari delegation
av beslutanderätten kan komma i fråga, ankommer det i första hand
på justitieombudsmannen att fastställa. Utredningen anser sig dock böra
framlägga vissa synpunkter i ämnet.

Det framstår som ett lämpligt förfarande att rättschef tillsammans
med byråchef granskar och klassificerar alla nyinkomna ärenden. Rättschef
och byråchef har alltså att ta ställning till vem de anser slutligen
skall avgöra ett ärende och vem som skall utreda detta. Ansvarig för den
fortsatta handläggningen av ärendet blir därefter föredraganden i ärendet,
dvs. i första hand ”vanlig” föredragande eller byråchef. Vissa ärenden
— i första hand ärenden av de ovan under 1) och 2) omnämnda
slagen — bör sannolikt, efter rättschefs och byråchefs ovannämna genomgång,
direkt anmälas för justitieombudsmannen så att denne får
kännedom om ärendena. Det är tänkbart att rättschef själv skall hålla i
den fortsatta handläggningen av vissa sådana ärenden. När utredningen
i ett ärende är klar bör detta, om det är justitieombudsmannen som skall

252

Utredningens överväganden

besluta i saken, normalt föredras för denne; jfr dock vad som sagts ovan
under 8.3.5 om att JO bör ha frihet att avgöra ärende utan föredragning.
1 de ärenden där det är aktuellt med delegering av beslutanderätten kan
man tänka sig olika förfaringssätt. Ett sätt är att ett ärende anmäls för
justitieombudsmannen så snart det är klart för avgörande, därvid en
lämplig ordning kan vara att rättschef eller byråchef samlar ihop ett
antal ärenden som bedöms kunna avgöras på rättschefs- eller byråchefsnivå
samt att därefter en kortfattad redogörelse lämnas till justitieombudsmannen
om ärendenas beskaffenhet. Man kan också tänka sig att
sådan anmälan föregås av att den, som berett ett ärende, föredrar detta
för den som kan antas efter delegation bli behörig att besluta i ärendet
och även sätter upp utkast till beslut. Det ankommer därefter på justitieombudsmannen,
sedan ärendet anmälts till honom, att besluta om ärendet
får avgöras av JO-tjänsteman. Justitieombudsmannens delegationsbeslut
bör dokumenteras skriftligt, varvid det torde räcka med t.ex. en
anteckning på dagboksbladet i ärendet.

Enligt utredningens mening bör justitieombudsmannen i ärenden av
aktuellt slag normalt utan större arbete kunna ta ställning i delegationsfrågan.
Det finns inte anledning utgå ifrån annat än att justitieombudsmannen
normalt kommer att godta tjänstemännens bedömning att delegation
skall ske till rättschef eller byråchef. I fall då föredragning redan
skett inför beslutsfattaren och beslut satts upp kan detta genast expedieras
efter delegationsbeslutet. Skulle justitieombudsmannen i sådant fall
motsätta sig delegation eller anse att rättschef skall avgöra ärendet i
stället för byråchef får handläggningen fortsätta, något som i vissa fall
torde innebära att ny föredragning måste ske för justitieombudsmannen
eller för rättschef. Enligt utredningens mening bör justitieombudsmannen,
genom utfärdande av allmänna riktlinjer för hur delegering bör ske,
kunna tillse att dubbel föredragning osv. endast undantagsvis behöver
uppkomma. — Har föredragning ej föregått anmälan hos justitieombudsmannen
får, om delegationsbeslut meddelas, därefter i normalfallet
på vanligt sätt föredragning ske inför den som skall besluta i ärendet.
Justitieombudsmannen bör emellertid ha möjlighet att besluta att ärende,
vari han delegerar beslutanderätten, får avgöras utan föredragning
(se 28 § i förslaget till ny JO-instruktion). Det synes lämpligt att sådant
ställningstagande redovisas skriftligen.

Utredningens här framlagda delegationsförslag skiljer sig på vissa
punkter från det delegationsförslag som Statskonsult lagt fram. På begäran
av utredningen har Statskonsult (genom chefskonsulten Lars Möllerfors)
granskat utredningens delegationsförslag samt utredningens i
nästa avsnitt framlagda förslag gällande vissa andra delegationsfrågor
m.m. Möllerfors har därvid — från de synpunkter Statskonsult har att
anlägga, bl.a. på frågan om utredningens förslag är realistiska med
hänsyn till justitieombudsmannens arbetsbörda — gjort bedömningen
att det inte finns några invändningar mot förslagen.

Utredningens överväganden 253

8.9.7 Vissa övriga delegationsfrågor m.m.

I förevarande avsnitt skall utredningen redovisa vissa överväganden
som i första hand gäller fördelningen mellan justitieombudsmannen och
den handläggande personalen av vissa andra arbetsuppgifter än de som
beskrivits i föregående avsnitt.

I 15 § JO-instruktionen anges bl.a. att den ombudsman som är administrativ
chef (chefsombudsmannen) får, i arbetsordning eller genom
särskilt beslut, bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen
att vidtaga åtgärd för ärendes beredande. I gällande arbetsordning (se
4.10) föreskrivs, såvitt nu är av intresse, följande. Det åligger chef för
tillsynsbyrå (byråchef) att antingen själv bereda och föredraga eller att
till annan tjänsteman överlåta att bereda och föredraga de ärenden, som
tillförts hans byrå. Vidare anges att åtgärd för ärendes beredande, såsom
remiss för upplysning, utredning eller yttrande, beslutas av vederbörande
ombudsman, kanslichefen eller byråchef samt att överlämnande av
handlingar till klagande för yttrande även får beslutas av föredraganden.

Den föreslagna organisationen innebär att 15 § JO-instruktionen delvis
måste omformuleras och att ny arbetsordning måste utfärdas för
JO-ämbetet, varvid bl.a. rättschefs åliggganden måste anges och kanslichefens
uppgifter utmönstras.

Under 8.6.5.1 har utredningen lagt fram förslag om en delegationsbestämmelse
varigenom JO ges rätt att uppdra åt annan att leda sådan
förundersökning som JO beslutat. I det fall att till förundersökningsledare
skall förordnas JO-tjänsteman synes i första hand rätts- eller byråchef
böra komma i fråga men även annan JO-tjänsteman (föredragande)
bör kunna meddelas sådant bemyndigande.

Under 8.6.6.8 har utredningen föreslagit en särskild delegationsbestämmelse,
som skulle ge JO rätt att i disciplin-, avskedande- och behörighetsärenden,
som JO anmält hos disciplinmyndighet, till JO-tjänsteman
delegera de handläggningsåtgärder som skall vidtas. Sådant bemyndigande
bör kunna ges till, förutom rätts- och byråchef, även annan
handläggande tjänsteman hos JO. Det kan i detta sammanhang erinras
om att ombudsmans befogenhet att uppdra åt annan att väcka och utföra
åtal (22 § JO-instruktionen) även innefattar uppdrag åt ”vanlig” föredragande
hos JO. Inte heller finns det i fråga om den, likaså under 8.6.6.8,
föreslagna befogenheten för JO att förordna JO-tjänsteman att utföra
JO:s talan i fall som avses i 9 § i förslaget till ny JO-instruktion anledning
att begränsa den krets av handläggande tjänstemän, som därvid kan
komma i fråga.

Enligt 22 § andra stycket första meningen JO-instruktionen får beslut
att fullfölja talan till högsta domstolen ej fattas av annan än ombudsman.
Enligt utredningens mening är emellertid även frågan om fullföljd till
hovrätt av sådan vikt att det bör ankomma på justitieombudsmannen
personligen att besluta härom. På grund av det anförda har i 27 § första
stycket i förslaget till ny JO-instruktion intagits en bestämmelse som
anger att beslut att fullfölja talan i högre rätt inte får fattas av annan än
justitieombudsmannen. Beträffande frågan om motsvarighet för JK:s
del, se 8.11.2. Att delegation av befogenheten att söka ändring i disci -

254

Utredningens överväganden

plinmyndighets avgörande inte bör tillåtas har angivits under 8.6.6.8.

Härefter behandlas vissa arbetsuppgifter gällande inspektionsverksamheten.
Det bör endast få ankomma på justitieombudsmannen att
besluta om de inspektioner som skall genomföras. Den föreslagna organisationen
innebär begränsade möjligheter för justitieombudsmannen
att själv delta i genomförandet av beslutade inspektioner. Han bör
därför, såsom för övrigt gäller redan i dag (se 15 § i JO:s instruktion), ha
möjlighet att till JO-tjänsteman delegera uppdraget att genomföra en
inspektion. Sådan delegation bör kunna ske till såväl rättschef, byråchef
som föredragande. Normalt bör dock rättschef vara den som leder en
inspektion. Justitieombudsmannen själv torde i många fall komma att
närmare delta i en inspektion först i inspektionens avslutande skede.
Justitieombudsmannen bör genom särskilt beslut kunna bemyndiga
rättschef — men inte annan JO-tjänsteman — att i samband med verkställd
inspektion framföra kritik i frågor som inte är av större vikt och att
göra vägledande uttalanden i sådana frågor. För att kunna vidmakthålla
principen om att justitieombudsmannen bör ha kännedom om allt som
delegeras, måste alltså rättschefen, innan han framför kritik eller gör
uttalanden av nyssnämnt slag, ha informerat justitieombudsmannen om
de inspektionsiakttagelser som gjorts. I detta sammanhang bör framhållas,
att det — med hänsyn till JO-ämbetets resurser — kan ifrågasättas
om inte den avslutande genomgången av en inspektion i vissa fall bör
hållas på JO-ämbetet. Det kan här erinras om att utredningen föreslagit
att JO:s rutininspektioner bör begränsas i förhållande till nuläget.

Några särskilda delegationsbestämmelser vilka tar direkt sikte på JO :s
projektverksamhet har utredningen inte funnit erforderliga. Justitieombudsmannen
bör inte ha möjlighet att bemyndiga annan att besluta om
de projekt som skall genomföras eller att stå för det beslut, varigenom ett
projekt avslutas. När det gäller själva insamlandet och bearbetningen av
det material, som ligger till grund för ett blivande projektbeslut, är detta
dock självfallet arbetsuppgifter vilka i allt väsentligt ankommer på JO:s
tjänstemän.

Beträffande yttranden från JO med anledning av remisser från riksdag/riksdagsutskott,
regering eller statsråd m.m. anser utredningen att
dessa bör beslutas av justitieombudsmannen och att möjlighet till delegation
ej bör föreligga (beträffande JO som remissorgan se 8.7.4).

När det gäller administrationen anges det i 15 § JO-instruktionen att
chefsombudsmannen får bemyndiga kanslichef att besluta i administrativa
frågor, dock ej om anställande av byråchef.

Den nya organisationen inrymmer enligt förslaget inte någon kanslichefsbefattning.
Kanslichefens administrativa sysslor skall i stället utföras
av den som innehar den nyinrättade befattningen som chef för den
administrativa avdelningen. Justitieombudsmannen bör dock ensam ha
ansvaret för vissa frågor. Sålunda bör det ankomma endast på justitieombudsmannen
att anställa rättschef och byråchef. Mot bakgrund av de
kvalificerade uppgifter rättschef enligt förslaget kommer att ges, har
utredningen funnit det lämpligt att föreskriva att anställande av rättschef
skall föregås av samråd mellan justitieombudsmannen och JO-delegationen.
Bestämmelser härom har tagits in i 16 § första stycket i förslaget

Utredningens överväganden 255

till ny JO-instruktion. Enligt lagförslaget (16 § andra stycket) skall justitieombudsmannen
ha rätt att under vissa förutsättningar förordna
vikarie för rättschef. Det normala bör naturligtvis bli att justitieombudsmannen
därvid förordnar någon av sina byråchefer. När justitieombudsmannen
förordnar vikarie bör han inte meddela förordnande för längre
tid än hindret från början kan bedömas fortvara. Om rättschef är långvarigt
hindrad att utöva sin tjänst skall justitieombudsmannen enligt
förslaget samråda med JO-delegationen, innan förordnande ges. Justitieombudsmannen
skall vidare fastställa arbetsordning och begära anslag
för verksamheten. Det bör föreskrivas att han, innan detta sker, skall
— liksom i dag gäller för chefsombudsmannen — samråda med JOdelegationen.
En viktig uppgift för justitieombudsmannen blir att fastställa
utredningsavdelningarnas tillsynsområden.

När det gäller ämbetsberättelsen bör justitieombudsmannen bestämma
om dess allmänna uppläggning och innehåll medan det naturligtvis
i första hand bör ankomma på justitieombudsmannens medarbetare att
utföra redigeringen av de beslut m.m. som skall vara med i ämbetsberättelsen.

Justitieombudsmannen synes endast i begränsad omfattning ha möjlighet
att delta i JO:s upplysnings-och rådgivningsverksamhet. Som
framhållits under 8.5 gäller redan för närvarande att ombudsmännen
själva endast mera sällan medverkar i sådan verksamhet.

En arbetsuppgift, som kommer att uppta viss del av justitieombudsmannens
tid, är olika externa kontakter. Vissa av dessa bör dock kunna
överlåtas på i första hand rättschef.

8.9.8 Justitieombudsmannabefattningen

I förevarande avsnitt skall tas upp olika med justitieombudsmannabefattningen
sammanhängande frågor.

Den första frågan gäller justitieombudsmannens tjänsteperiod. Enligt
8 kap. 10 § tredje stycket RO gäller val av ombudsman ”för tiden från
valet till dess nytt val har förrättats under fjärde året därefter”. Det
brukliga har varit att nytt val förrättas i slutet av angiven period, något
som alltså innebär en tjänstgöring om i det närmaste fyra år. Utredningen
anser detta vara en lämplig mandattid. Enligt utredningens mening
skall riksdagen vara oförhindrad att omvälja en justitieombudsman för
en förnyad tjänsteperiod. I själva verket anser utredningen att betydelsen
av enhetlighet och kontinuitet i JO-ämbetets verksamhet talar för att
omval i allmänhet kommer till stånd. Å andra sidan bör justitieombudsmannabefattningen
inte upprätthållas av samma person under alltför
lång tid. Ofta kan två mandatperioder te sig som en lämplig tid. Det finns
inte anledning att ändra på de i tilläggsbestämmelse 8.10.2 RO intagna
bestämmelserna om beredande av val av ombudsman. Inte heller finns
det skäl att ändra på de i 8 kap. 10 § tredje stycket RO intagna bestämmelserna
gällande riksdagens rätt att före valperiods utgång entlediga
ombudsman, som inte åtnjuter riksdagens förtroende. JO-ämbetet är så
viktigt att justitieombudsmannen, om han saknar riksdagens förtroende,

256 Utredningens överväganden

inte rimligen kan få fortsätta att utöva sitt ämbete.

Riksdagens ombudsman, som inte omfattas av tjänstemannalagstiftningens
bestämmelser om anställningsskydd, kan alltså entledigas under
löpande mandatperiod. Ur rekryteringssynpunkt är det naturligtvis angeläget
att avsaknaden av anställningstrygghet uppvägs av andra faktorer,
inte minst för att tillgodose intresset av att innehavaren av JOämbetet
kan verka med full självständighet. Med hänsyn härtill och mot
bakgrund av befattningens vikt är det utredningens uppfattning att
löneläget bör bestämmas så att det motsvarar de högsta juristtjänsterna
över huvud taget i den offentliga förvaltningen.

I detta sammanhang bör redogöras för ett — ej genomfört — förslag
av 1972 års JO-utredning (se SOU 1975:23 s. 203 f.) att ge ombudsman
möjlighet att behålla (men ej utöva) den befattning han hade då han
valdes till ombudsman.

1 själva JO-instruktionen finns inte något uttryckligt förbud för ombudsman
att inneha en offentlig tjänst, t.ex. en domartjänst. Däremot
finns på annat håll särskilda bestämmelser om förbud för tjänsteman att
samtidigt inneha vissa statligt reglerade tjänster (se 7:11 LOA och 28 —
31 a §§ anställningsförordningen /1965:601/). Dessa innebär att det inte
är möjligt att förena ombudsmannabefattningen med tidigare statlig
tjänst. 1972 års utredning föreslog att då gällande bestämmelser om
förbud att samtidigt inneha vissa tjänster (intagna i statstjänstemannastadgan
och motsvarande de ovannämnda bestämmelserna i anställningsförordningen)
skulle ändras så att detta blev möjligt. 1972 års
utredning ansåg emellertid att undantag skulle gälla för justitieråds- och
regeringsrådsämbete. Valdes innehavare av sådant ämbete till ombudsman
skulle det således inte vara tillåtet att behålla ämbetet. Utredningens
förslag togs inte upp av KU i dess betänkande 1975/76:22.

Innan 1983 års JO-utredning redovisar sin syn i den här upptagna
frågan bör redovisas vissa bestämmelser, vilka innebär förbud för ombudsman
att utöva annan statlig tjänst.

I äldre ombudsmannainstruktioner fanns intagna bestämmelser
om förbud för ombudsman att ”utöva någon annan befattning i
allmän tjänst”. Så småningom utmönstrades dessa bestämmelser
och i stället intogs — i avlöningsreglementet för riksdagens verk
— ett förbud för ombudsman att under sin ämbetstid "utöva
tjänst, uppdrag eller befattning, som enligt vad därom är föreskrivet
icke må förenas med justitieråds- eller regeringsrådsämbete”.
Härigenom avsågs bestämmelser för justitieråd och regeringsråd
i angivna hänseenden, intagna i statens allmänna avlöningsreglemente
(SAAR). Härtill kom en bestämmelse i 34 § gamla regeringsformen,
vari angavs att justitieråd och regeringsråd inte vid
sidan av sitt ämbete fick inneha eller utöva annat ämbete. Avlöningsreglementet
för riksdagens verk upphörde att gälla vid årsskiftet
1965/66. I samband därmed förordnades dock att den
ifrågavarande förbudsbestämmelsen i avlöningsreglementet tills
vidare skulle äga fortsatt giltighet. Ovannämnda bestämmelser i
SAAR upphävdes den 1 juli 1970 i samband med att justitie- och
regeringsråden fördes in under dåvarande statstjänstemannalagens
tillämpningsområde. Hänvisningen i avlöningsreglementet
till gällande föreskrifter för justitie- och regeringsråd synes därefter
endast ha gällt bestämmelsen i 34 § gamla regeringsformen. I

Utredningens överväganden 257

samband med 1974 års grundlagsreform intogs motsvarighet till
denna bestämmelse, för justitieråd i 3:4 RB och för regeringsråd
i 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Självfallet bör även i fortsättningen gälla förbud för ombudsman att
utöva annan offentlig tjänst. I själva verket kan det ifrågasättas om det
inte finns anledning att — på sätt som gäller för justitie- och regeringsråd
— införa ett uttryckligt förbud för justitieombudsmannen att inte bara
utöva utan också inneha annat ämbete. En sådan ordning skulle i första
hand vara motiverad av intresset att eliminera varje risk för uppkommande
misstanke om att justitieombudsmannen i sin verksamhet tar
obehöriga hänsyn till myndighet, som han alltjämt är anställd hos. Mot
bakgrund av det anförda föreslår utredningen att i JO:s instruktion
införs en bestämmelse om att justitieombudsmannen, under den tid han
innehar sitt ämbete, inte får inneha eller utöva annat ämbete (21 § i
förslaget till ny JO-instruktion).

Att utfärda något slag av garanti för att en ombudsman, som efter
avslutad ombudsmannatjänstgöring önskar fortsätta i allmän tjänst, erhåller
en lämplig befattning är självfallet omöjligt. Med hänsyn till de
särskilda kvalifikationer, som justitieombudsmannen bör besitta, är det
dock utredningens uppfattning att en ombudsman normalt bör kunna
erhålla annan likvärdig befattning.

Ett led i strävan att göra justitieombudsmannabefattningen attraktiv
och underlätta för dess innehavare att verka med självständighet är att
anordna förmånliga pensionsbestämmelser. För närvarande gäller i saken
följande.

Ombudsmannabefattningen är en ordinarie tjänst tillsatt för bestämd
tid (förordnandetjänst). Rätt till förordnandepension utgår om ombudsmannaämbete!
innehafts under två fulla tjänsteperioder. Beträffande
pensionens storlek gäller att hel förordnandepension utgår om ombudsmannaämbete
innehafts under en sammanlagd tid motsvarande minst
tre fulla tjänsteperioder. Om ombudsmannaämbete innehafts kortare tid
än tre tjänsteperioder — men alltså minst två perioder — skall reduktion
ske med 1 /160 för varje full fjärdedel av år varmed den sammanlagda tid
ombudsmannaämbetet innehafts understiger 12 år, dock med högst 24/
160''.

Enligt utredningens mening bör full pension utgå redan efter två fulla
tjänsteperioder. Kortare tjänstgöring än nu angivits bör inte grunda
någon rätt till särskild (avkortad) förordnandepension. Närmare bestämmelser
i ämnet bör ankomma på behörigt riksdagsorgan att utforma.

För den händelse justitieombudsmannen av olika skäl inte kan utöva
sin tjänst bör finnas bestämmelser om ersättare för honom.

För det fall att justitieombudsmannen på grund av semester, sjukdom,
tjänsteresa eller annan orsak är hindrad att utöva sin tjänst bör han ges
rätt att bemyndiga rättschef att under sin frånvaro upprätthålla JO ''De

återgivna pensionsvillkoren återfinns i föreskrift (RFS 1985:3) om tillämpningen
av pensionsavtalet och förordningen (1984:1041) om förordnandepension
m.m. för anställda vid riksdagen och dess myndigheter.

17—Jo-ämbetet

258 Utredningens överväganden

ämbetet. En särskild regel fordras för det fallet att justitieombudsmannen
är ur stånd att besluta härom. Utredningen föreslår att i sådant fall
den av rättscheferna som varit rättschef längst tid inträder i justitieombudsmannens
ställe. Det bör föreskrivas att under justitieombudsmannens
frånvaro ej får fattas beslut av större vikt, som inte utan olägenhet
kan anstå till dess att justitieombudsmannen återkommer i tjänst. Här
återgivna bestämmelser återfinns i 18 § första stycket i förslaget till ny
JO-instruktion.

Skulle hindret bli långvarigt bör — liksom för närvarande (se 8 kap.
10 § femte stycket RO) — gälla att riksdagen skall välja en person att
tjänstgöra i justitieombudsmannens ställe, så länge hindret varar.

Vidare krävs regler för det fall att justitieombudsmannen avlider eller
avgår före mandatperiodens utgång. För sådant fall bör finnas en regel
enligt vilken förslagsvis den av rättscheferna som varit rättschef längst
tid skall upprätthålla ämbetet i avbidan på nyval. Även härvidlag bör
gälla att sådan rättschef inte bör få fatta beslut av större vikt, som inte
utan olägenhet kan anstå. Bestämmelser i ämnet har tagits in i 20 § i
förslaget till ny JO-instruktion. I sammanhanget kan framhållas att det
i 8 kap. 10 § fjärde stycket RO stadgas att riksdagen, om ombudsman
avgår i förtid, snarast skall välja efterträdare för ny fyraårsperiod. Denna
bestämmelse bör lämnas orubbad, dock att uttrycket ”fyraårsperiod”
bör bytas ut mot ”valperiod”.

Utöver de här nämnda bestämmelserna behövs särskilda bestämmelser
för det fall att justitieombudsmannen av jäv är förhindrad att handlägga
ett ärende. I dagens organisation kan en jävssituation lösas genom
att annan ombudsman övertar det ifrågavarande ärendet från den ombudsman
som är jävig. (Särskilda bestämmelser härom finns i 2 § JO:s
arbetsordning.) Att låta rättschef eller annan tjänsteman efter beslut av
justitieombudsmannen överta jävsärende bör inte komma i fråga. I
stället bör införas en ordning enligt vilken justitieombudsmannens uppdragsgivare
utser en person att avgöra ärendet. Att därvid koppla in
riksdagen i dess helhet innebär emellertid en alltför stor omgång. Enligt
utredningen är det tillfyllest att låta KU i den angivna situationen, efter
anmälan av justitieombudsmannen, förordna en person att handlägga
ärendet i fråga. Utredningen har i förslag till ny lydelse av 8:10 RO
intagit en bestämmelse härom; se även 19 § i förslaget till ny JOinstruktion.
Det förtjänar att nämnas att det enligt gällande bestämmelser
för den danske ombudsmannen ankommer på denne att, om han i ett
ärende finner att det föreligger omständigheter vilka är ägnade att väcka
tvivel om hans opartiskhet, underrätta folketingets retsudvalg, som därefter
skall förordna en person att handlägga ärendet.

I den danske ombudsmannens ämbetsberättelse för år 1983 angavs
att han förklarat sig ”inhabil” att handlägga fem ärenden
samt att folketingets retsudvalg förordnat den föregående innehavaren
av det danska JO-ämbetet att handlägga dessa ärenden.

Det är självfallet ett önskemål att jävssituationer av här behandlat slag
i görligaste mån begränsas. Detta spörsmål för över till frågan om vad
som bör gälla beträffande justitieombudsmans innehav av bisysslor;

Utredningens överväganden 259

sådant innehav kan naturligtvis grunda jäv vid JO:s ärendehandläggning.
Detta är en anledning till att se ganska restriktivt på justitieombudsmans
innehav av bisyssla. Ytterligare en anledning härtill är den att
tjänsten som ensam ombudsman måste betraktas som så arbetskrävande
att olika bisysslor skulle kunna komma att inkräkta på arbetet. Det
anförda ger anledning granska gällande bisysslebestämmelser (utöver
vad som följer av de tidigare redovisade uppgifterna om förening av
tjänster).

Rätten för statstjänsteman att inneha bisysslor är delvis reglerad i
offentligrättslig ordning och i övrigt föremål för avtal. När det gäller den
offentligrättsliga delen återfinns den centrala bestämmelsen i LOA, närmare
bestämt i 6:1, vari anges förbud att inneha s.k. förtroendeskadliga
bisysslor2. Ifrågavarande bestämmelse gäller inte formellt för JO, som
faller utanför LOA:s tillämpningsområde. Utredningen vill dock framhålla
att bestämmelsen får anses ge uttryck för en allmän även för JO
gällande grundsats, som följer redan av den offentliga tjänstens natur.

När det gäller den avtalsreglering i bisysslehänseende, som kommit till
stånd, kan följande nämnas. Frågan om inskränkning i arbetstagares rätt
att inneha bisyssla av annan anledning än som avses i 6:1 LOA kan
regleras genom avtal mellan berörda parter. Avtalsbestämmelser om
sådana inskränkningar finns i första hand intagna i 8 § allmänt avlöningsavtal
för statliga och vissa andra tjänstemän (AST). 8 § AST innehåller
regler om begränsning i två hänseenden av rätten att inneha
bisyssla. 1 8 § 1 mom. AST finns sålunda bestämmelser som är avsedda
att motverka att arbetstagare på grund av omfattande bisyssla missköter
sin tjänst. Av dessa bestämmelser följer, att arbetstagare är skyldig att på
anfordran lämna uppgift om de bisysslor han ev. innehar — nämligen
om arbetsgivaren finner anledning att avkräva honom sådan uppgift
med hänsyn till hans sätt att utöva tjänsten — samt att arbetsgivaren får
ålägga honom att helt eller delvis upphöra med bisyssla som enligt
arbetsgivarens bedömande inverkar hindrande på tjänsteutövningen. I
8 § 2 mom. AST har tagits in regler om s.k. konkurrensbisysslor för
arbetstagare vid myndighet som bedriver affärs- eller uppdragsverksamhet.
(Sistnämnda bestämmelse synes i förevarande sammanhang sakna
intresse.) JO omfattas i och för sig inte av AST. I motsvarande avtal på
riksdagsområdet (”Allmänt avlöningsavtal för tjänstemän hos riksdagen
och dess verk” /RAST/), vilket avtal gäller för JO, föreskrivs emellertid
att AST, med vissa här ointressanta undantag, skall gälla de tjänstemän,
som omfattas av RAST. Enligt 4 § i RAST avses med arbetsgivare, om
riksdagen inte föreskriver annat, riksdagens förvaltningskontor eller
myndighet som förvaltningskontoret bestämmer. Frågan om vem som
skall anses som arbetsgivare gentemot riksdagens ombudsmän i det nu
avsedda hänseendet torde aldrig ha varit aktuell. Enligt utredningens
mening bör emellertid tillämpningen av reglerna i 8 § AST såvitt avser

2Den fullständiga lydelsen av 6:1 LOA är följande: Arbetstagare får ej inneha
anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroendet till
hans eller annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens
anseende. Närmare föreskrifter om detta förbud meddelas för vissa fall
i lag och i övrigt av regeringen.

260 Utredningens överväganden

JO ankomma på KU. Bestämmelse härom torde få utformas av behörigt
riksdagsorgan, ev. i anslutning till ändring i RAST rörande förvaltningskontorets
befogenheter3.

Enligt utredningens mening får de nämnda bisysslebestämmelserna
m.m. anses vara tillfyllest när det gäller att reglera den aktuella frågan,
varför utredningen i denna del inte lägger fram några förslag utöver vad
nu sagts.

8.9.9 JO:s handläggande tjänstemän

8.9.9.1 Rättschef

Justitieombudsmannen skall enligt utredningens organisationsförslag
som närmaste medarbetare ha tre rättschefer, vilka skall leda var sin
utredningsavdelning. Rekryteringen av rättschef torde i första hand böra
ske ur samma skikt som det från vilket statsdepartementens rättschefer
rekryteras, alltså i första hand bland jurister med hovrätts- och kammarrättsbakgrund.
Det blir naturligtvis av vikt att tillse att till rättschef utses
person med särskild sakkunskap på det tillsynsområde, som faller under
den utredningsavdelning denne skall vara chef för. Med hänsyn till
vikten av kontinuitet i JO-ämbetets verksamhet anser utredningen att
byte av rättschefsbefattning inte bör ske alltför ofta. Å andra sidan bör
en ombudsman om möjligt ha tillfälle att någon gång under sin tjänstgöring
utse rättschef. Tjänstgör ombudsmannen under två mandatperioder
möjliggöres det om rättschefen innehar sin befattning under t.ex. sex
år. Utredningen har därför funnit lämpligt att rättschefsbefattningen
görs till en Cp-tjänst, dvs. tillsätts medelst förordnande på viss tid, och
att denna tid sätts till sex år. När det gäller lönen för rättschef bör i det
väsentliga samma villkor gälla som för rättschef i statsdepartement. Det
bör alltså bli fråga om lön enligt chefslöneavtalet med personliga tillägg.
Utredningen förutsätter att tjänstgöring som rättschef hos JO i merithänseende
ej värderas lägre än tjänstgöring som rättschef i statsdepartement.
För den händelse rättschef skulle komma att tjänstgöra under två perioder
— alltså i tolv år — erhåller han, om han vid avgången fyllt 55 år,
enligt gällande förordnandepensionsbestämmelser full förordnandepension.
Som tidigare nämnts skall justitieombudsmannen, innan han
tillsätter rättschef, samråda med JO-delegationen.

Utredningen finner inte anledning att närmare ange hur tillsynsområdena
bör fördelas mellan de olika rättscheferna. Detta blir en uppgift för

3 Det finns anledning räkna med att det under sommaren 1985 kommer att träffas
ett chefslöneavtal med sikte på riksdagsområdet, vilket kommer att för chefstjänstemännens
del ersätta bl. a. 8 § AST och omfatta JO. Enligt avtalet skall chefstjänsteman
vara skyldig att lämna uppgift till arbetsgivaren om bisysslor som han
innehar eller avser att åta sig. Avtalet kommer sannolikt också att innehålla
bestämmelser om att arbetsgivaren får besluta att tjänstemannen helt eller delvis
skall upphöra med en bisyssla eller att han inte får åta sig en bisyssla som inverkar
hindrande på tjänsteutövningen. Enligt utredningens mening bör givetvis även
tillämpningen av dessa nya avtalsbestämmelser såvitt avser JO ankomma på KU.

Utredningens överväganden 261

justitieombudsmannen, som dock har att samråda med JO-delegationen.
Utredningen önskar emellertid framhålla, att en naturlig utgångspunkt
synes vara att frågor gällande rättsväsendet hänförs till en avdelning,
frågor gällande skatte- och exekutionsväsendet till annan avdelning
samt frågor angående socialtjänsten till återstående avdelning. Beslut,
som rättschef fattar efter delegation av justitieombudsmannen, bör rättschefen
underteckna ”på JO-ämbetets vägnar”. Gäller sådant beslut ett
klagoärende bör av beslutet framgå att justitieombudsmannen tagit del
av i ärendet anförda klagomål. Rättschef, som är förordnad att upprätthålla
JO-ämbetet under justitieombudsmannens frånvaro, fungerar som
t.f. justitieombudsman och bör naturligtvis vid undertecknande av beslut
o.d. ange denna egenskap.

8.9.9.2 Byråchef

Den föreslagna organisationen innebär för byråchefs del inte några
större förändringar. En nyhet är dock, som framgått ovan, att byråchef
ges befogenhet — efter bemyndigande av justitieombudsmannen — att
besluta i vissa slag av ärenden. Sådana beslut bör självfallet, i likhet med
vad som ovan angivits böra gälla för rättschef, undertecknas ”på JOämbetets
vägnar”.

Byråchefsbefattningarna hos JO är ordinarie tjänster tillsatta med
förordnande tills vidare. Enligt utredningen är det ett önskemål att
sådan tjänst ej är besatt med samma innehavare under alltför lång tid,
bl.a. av hänsyn till intresset av att byråchef har erfarenhet av tämligen
näraliggande tjänstgöring inom det tillsynsområde, som han hos JO
kommer i beröring med.

8.9.9.3 Föredragande

Merparten av föredragandetjänsterna hos JO är arvodestjänster. Tidigare
fanns hos JO-ämbetet ett antal ordinarie föredragandetjänster (avdelningsdirektörstjänster)
men de flesta av dessa har under senare år ersatts
av arvodestjänster och avsikten är att helt avveckla avdelningsdirektörstjänsterna.
Sedan man för några år sedan inom statsdepartementen
införde en ordning enligt vilken för arvodestjänster vid bl.a. departementens
rättssekretariat skulle gälla ett tidsbestämt förordnande om sex
år har man inom JO-ämbetet infört en motsvarande ordning vid anställande
av föredragande. Det kan för övrigt nämnas att den nuvarande
chefsombudsmannens önskemål är att föredragandebefattning i normalfallet
inte skall innehas under längre tid än omkring fyra år. Utredningen
vill i detta sammanhang framhålla att den finner det angeläget att det
bland föredragandena finns personer med erfarenhet från alla de mera
centrala verksamheter som JO:s tillsyn omfattar.

De flesta föredragandena hos JO är yngre hovrätts- och kammarrättsjurister.
I oktober 1984 tjänstgjorde således hos JO 16 fiskaler eller
assessorer vid hovrätt eller kammarrätt som föredragande. Nyligen har
beslutats vissa ändringar i olika domstolsinstruktioner, vilka eventuellt
kan leda till att JO-ämbetets möjligheter att rekrytera icke ordinarie

262 Utredningens överväganden

domare till tjänst som föredragande negativt påverkas. Bakgrunden är
följande.

I juni 1984 skickades från justitiedepartemenet på remiss en där
upprättad promemoria vari behandlades icke ordinarie domares
försämrade karriärmöjligheter. Enligt promemorian hade antalet
icke ordinarie domare, som utnyttjats för uppdrag utanför domstolarna,
under senare år ökat kraftigt, något som medfört att den
genomsnittliga tiden från inträdet i hovrätt eller kammarrätt till
ordinarie tjänst kommit att öka. I syfte att komma till rätta härmed
och därmed bl.a. säkerställa att domarbanan behöll sin attraktionskraft
för yngre jurister, lades i promemorian fram förslag,
som skulle minska möjligheterna för yngre domare att få tjänstledighet
för offentliga uppdrag. Önskemålet var enligt promemorian
att komma fram till en rimlig proportion mellan antalet
ordinarie och antalet icke ordinarie domare. Antalet icke ordinarie
domare för andra ändamål än domstolarnas egna behov angavs
behöva minskas kraftigt. Det angavs vidare att rekryteringen
för sådana ändamål borde begränsas till att avse lagstiftningsarbete
i kommittéer, regeringskansliet och riksdagsutskott samt behovet
av domarpersonal inom specialdomstolarna. För förvaltningen
i övrigt borde domstolsjurister kunna tas i anspråk bara om
det fanns särskilda skäl. Frågan om tjänstledighet för offentliga
uppdrag och annan statlig anställning skulle prövas av regeringen
med justitieministern som föredragande.

Över promemorian avgav bl.a. JO Wigelius remissyttrande. I
remissyttrandet anförde han bl.a. följande. Av promemorian
framgår inte klart om JO avses ingå bland de myndigheter som
även i fortsättningen kan för tillfälliga uppdrag komma i åtnjutande
av icke ordinarie domares tjänster. I denna fråga kan följande
sägas. JO bedriver som tillsynsorgan i mycket samma slags verksamhet
som de överordnade domstolarna, om än från något annorlunda
utgångspunkter. Sålunda har JÖ att från lämplighetsoch
laglighetssynpunkt kontrollera handläggningen vid domstolar
och förvaltningsmyndigheter. De uttalanden JO gör i anledning
av inspektioner och prövning av klagomål är i många fall av
så allmän räckvidd att de är ägnade att tjäna till ledning för den
fortsatta rättstillämpningen. Med hänsyn härtill är det givet att
uppgiften att bereda JO:s ärenden kräver en högt kvalificerad
föredragandekader. Denna bör vara så beskaffad att den, så långt
möjligt, fortlöpande tillförs färsk erfarenhet från de organ, däribland
domstolarna, som står under JO:s tillsyn. JO Wigelius utgår
därför från att förslaget inte är tänkt att medföra någon förändring
vad gäller JO:s möjligheter att för tillfälliga uppdrag anlita icke
ordinarie domare.

Regeringen har därefter beslutat om vissa ändringar i berörda
domstolsinstruktioner (intagna i SFS 1984:959—967), vilka ändringar
trädde i kraft den 1 januari 1985. Innebörden av ändringarna
är att reglerna i anställningsförordningen (1965:601) om
automatisk tjänstledighet i vissa fall av tjänsteförening inte kommer
att gälla domarpersonal. Frågan om tjänstledighet för offentliga
uppdrag och för annan liknande anställning inom statsförvaltningen
skall i stället fortsättningsvis prövas av regeringen efter
beredning i justitiedepartementet. I den senaste budgetpropositionen
(1984/85:100 Bil. 4 s.86) anförde justitieministern i frågan
bl.a. följande: ”Genom den nya ordningen räknar jag med att
kunna få en samlad bild av situationen för de icke ordinarie
domarna. Jag kan också verka för en praxis som innebär att man
åtminstone på sikt kommer fram till en rimlig proportion mellan
antalet ordinarie och icke ordinarie domare. De riktlinjer som har

Utredningens överväganden 263

angetts i promemorian för möjligheterna att få tjänstledighet kommer
därvid att vara vägledande för min bedömning. Jag har emellertid
tagit intryck av remisskritiken i så måtto att jag förordar en
mindre restriktiv linje i fråga om de tjänstledigheter som skall

prövas av regeringen. Den nya ordningen innebär inga

förändringar när det gäller lagstiftningsarbetet i regeringskansliet,
i riksdagsutskotten eller i kommittéerna.”

1983 års JO-utredning finner mot den angivna bakgrunden anledning
framhålla följande. För att kunna fylla JO-ämbetets behov av kvalificerade
fördraganden är det nödvändigt att i stor utsträckning ta i anspråk
icke ordinarie domare från de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna.
Utredningen utgår därför ifrån som självklart att regeringen
kommer att tillgodose JO:s behov av detta slag av tjänstemän.

En annan fråga är om föredragandena hos JO bör, liksom för närvarande,
i huvudsak endast handlägga ärenden inom de ämnesområden
där de är specialiserade eller om man kan tänka sig att de får handlägga
ärenden även inom andra områden. 1 denna del har Statskonsult föreslagit
en ökad flexibilitet jämfört med dagens situation (se s. 304 f).

För närvarande är föredragandena hos de olika ombudsmännen ganska
starkt specialiserade. Enligt utredningens mening bör det beträffande
ett ganska stort antal av JO:s ärenden vara möjligt att fördela dessa på
föredragandena, utan hänsynstagande till deras specialistkunskaper. 1
vissa fall kan emellertid ett ärende vara så komplext eller särpräglat att
handläggningen bör ankomma på föredragande med särskild kunskap
i ämnet. Det får ankomma på justitieombudsmannen att ange närmare
riktlinjer för hur ärendena skall fördelas på de olika föredragandena.
Det kan i detta sammanhang nämnas att de tillsynsärenden hos JK som
motsvarar JO:s i princip fördelas efter ren lottning bland föredragandena
på JK-ämbetet.

8.9.10 Den nya organisationens genomförande

Den av utredningen föreslagna organisationen är avsedd att i princip
träda i kraft den 1 januari 1986. Emellertid fordras för en ej obetydlig tid
olika övergångsbestämmelser. En huvudfråga är när val bör ske av den
ombudsman, som enligt den föreslagna organisationen skall leda JOämbetet.

Envar av dem som innehar ombudsmannaämbete när den nya organisationen
träder i kraft bör givetvis ha rätt att stanna i ämbetet sin
ämbetsperiod ut. Val av den ombudsman, som avses i förslaget till ny
JO-instruktion, bör ske i samband med att chefsombudsmannen lämnar
sin befattning. Då utgångspunkten bör vara att detta sker i samband med
att hans mandatperiod utgår bör beaktas att denna period inte är exakt
bestämd, eftersom val av ombudsman gäller ”för tiden från valet till dess
nytt val har förrättats under fjärde året därefter”. Den nuvarande chefsombudsmannen
omvaldes den 24 november 1982. Det blir alltså i praktiken
aktuellt med val under 1986, dock senast den 23 november 1986.
Tjänstgöringsperioderna för de övriga ombudsmännen utgår, för JO

264 Utredningens överväganden

Holstads del senast den 24 maj 1987 samt för JO Wigelius och JO Svernes
del senast den 18 november 1988. Under övergångstiden bör sammanlagda
antalet ombudsmän, valda före ikraftträdandet, och rättschefer ej
överstiga fyra.

Ombudsman som avses i den nya JO-instruktionen bör tillsätta en av
de tre rättschefstjänsterna senast i samband med att den första av ombudsmännen
från den tidigare organisationen avgår. Förordnande för
rättschef bör dock få meddelas redan i anslutning till att justitieombudsmannen
tillträder sin befattning. De kvarvarande båda rättschefsbefattningarna
får därefter tillsättas vid de tidpunkter som justitieombudsmannen
Finnér lämpliga. Skulle ombudsman vald före den nya lagens
ikraftträdande avgå redan innan chefsombudsmannens ämbetsperiod
löper ut, bör ankomma på chefsombudsmannen att utse en rättschef.

Ombudsman bör även efter den nya organisationens ikraftträdande
ha kvar sitt tillsynsområde under återstoden av sin ämbetsperiod. Då
ombudsman lämnar sin befattning ankommer det på JO-ämbetets chef
att besluta om hur den avgående ombudsmannens tillsynsområde skall
fördelas. Om inte annat överenskommes bör därvid inte komma i fråga
att tilldela ombudsman från den tidigare organisationen några nya tillsynsuppgifter.

Utredningen har under 8.9.8 uttalat, att justitieombudsmannen enligt
den nya organisationen bör erhålla full pension redan efter två tjänsteperioder.
Enligt utredningen bör detsamma gälla för ombudsmännen
från den tidigare organisationen, varvid även ombudsmans tjänstgöring
som ställföreträdande ombudsman bör vara pensionsgrundande.

Önskar ombudsman från den tidigare organisationen fortsätta i statlig
tjänst efter utgången av sin mandatperiod bör man kunna utgå från att
han kan beredas annan med ombudsmannaämbetet likvärdig tjänst.

En särskild fråga är om de under 8.9.6 och 8.9.7 angivna delegationsbestämmelserna
bör kunna tillämpas även av ombudsmän, som utsetts
före den nya organisationens ikraftträdande och som ju därefter kan
kvarstå i sina befattningar mandatperioden ut. Utredningen har funnit
lämpligt att föreskriva att sådan ombudsman ges rätt att, sedan ombudsman
som avses i den nya lagen blivit utsedd, dels delegera beslutanderätten
i vissa ärenden till byråchef, som biträder honom inom hans
tillsynsområde, dels att tillämpa delegationsbestämmelserna rörande
åtals- och disciplinärenden, såvitt avser handläggande tjänsteman inom
hans tillsynsområde. Vidare bör chefsombudsmannen i det ovan berörda
fallet att annan ombudsman avgår före denne och rättschef utses, ha rätt
att tillämpa de delegationsbestämmelser som tar sikte på rättschef.

Som framgått tidigare innebär utredningens förslag att kanslichefsbefattningen
upphör. Dess nuvarande innehavare har förordnande på
tjänsten t.o.m. den 31 maj 1988''. Enligt utredningens mening bör denne
behålla sina nuvarande arbetsuppgifter och befogenheter fram till dess
att den ombudsman, som avses i den nya lagen, blivit utsedd. Vid denna
tidpunkt bör tjänsten som chef för JO:s administrativa avdelning besät 1

Enligt gällande bestämmelser är innehavaren av kanslichefstjänsten, om han
kvarstannar förordnandetiden ut, därefter berättigad till full förordnandepension.

Utredningens överväganden 265

tas. Den nya tjänsten bör ligga på byråchefsplanet. Chefen för den
administrativa avdelningen skall inte, vid sidan av sina administrativa
uppgifter, ha några handläggande uppgifter av det slag som kanslichefen
haft.

Genom övergångsbestämmelserna regleras en rad andra situationer,
som ev. kan uppkomma under den nya organisationens genomförande.
Härvidlag kan hänvisas direkt till dessa bestämmelser.

Som framgått under 8.9.5 innebär det framlagda organisationsförslaget
att den handläggande personalen hos JO skulle kunna minskas
något. Enligt utredningens mening bör emellertid nämnda rationaliseringsvinst
utnyttjas till att avarbeta JO:s arbetsbalanser och successivt
bereda JO:s mera riktade inspektions- och projektverksamhet ett ökat
utrymme. Enbart den nya organisationen bör alltså inte föranleda att
personalstyrkan minskas. Spörsmål i övrigt om personalbehov framöver
blir emellertid i första hand en fråga för den nya organisationens chef att
bedöma.

Det kan slutligen tilläggas att det förslag till viss administrativ reform
inom JO-ämbetet som redovisats under 7.6 inte här behöver närmare
beröras. I den mån det förslaget inte lett till någon reform före genomförandet
av utredningens organisationsförslag får även frågan om den
reformen ankomma på den nya organisationens chef — jämte i förekommande
fall JO-delegationen — att ta ställning till.

8.10 JO:s roll i förhållande till riksdagen

8.10.1 Allmänt

Utredningen har under 8.1 slagit fast att politisering av JO:s verksamhet
bör undvikas och att riksdagen bör styra JO:s verksamhet endast genom
bestämmelser utfärdade i lag. Utredningen har där vidare framhållit att
riksdagen inte bör kunna påverka JO:s handläggning av enskilda ärenden
eller i särskilda fall ge JO direktiv om vilka frågor som skall granskas.
En annan sak är naturligtvis att en enskild riksdagsman, liksom för
närvarande ibland sker, kan anmäla ett ärende till JO varefter det ankommer
på JO att på vanligt sätt pröva saken. Mot bakgrund av det
anförda har utredningen inte funnit att några förslag bör framläggas som
förändrar JO:s roll i förhållande till riksdagen. Detta innebär bl.a. att
bestämmelserna i tilläggsbestämmelse 8.10.1 RO om JO-delegationen1
bör lämnas orubbade; även i fortsättningen bör alltså endast justitieombudsmannen
vara den som kan påkalla samråd med JO-delegationen
och samrådet bör endast gälla frågor av organisatorisk art. Det kan i
detta sammanhang erinras om att utredningen föreslagit att förordnande
av rättschef måste föregås av samråd med JO-delegationen (jfr 16 § i
utredningens instruktionsförslag).

''i utskottsutlåtandet vid 1967 års JO-reform (K1LU 1967:1 s. 24) framhölls att
existensen av JO-delegationen inte får ”i minsta mån uppfattas som ett avsteg från
den grundläggande principen, att riksdagen inte skall påverka ombudsmännens
handläggning av ärendena”.

266 Utredningens överväganden

När det gäller det andra särskilda riksdagsorgan, som har speciella
JO-uppgifter, KU, kan vidare erinras om att utredningen under 8.9.8
föreslagit att KU skall vara det organ, som dels skall förordna ersättare
för justitieombudsmannen, då han i ärende är jävig, dels skall företräda
riksdagen vid tillämpning av gällande avtalsbestämmelser om bisysslor
för ombudsmannen. Givetvis ankommer det på KU att — vid sidan av
avtalstillämpningen — även övervaka förekomsten av sådana förtroendeskadliga
bisysslor som nämns under 8.9.8. KU:s uppgift att — med
ledning av bl.a. ämbetsberättelsen — granska justitieombudsmannens
verksamhet skall beröras i nästföljande avsnitt.

8.10.2 Riksdagens årliga granskning av JO:s verksamhet

Under 4.8 har lämnats vissa uppgifter angående riksdagens årliga
granskning av JO:s verksamhet. En central plats vid granskningen intar
givetvis JO:s ämbetsberättelse. Under 8.8.1 har ämbetsberättelsen behandlats
i första hand med utgångspunkt från dess funktion som upplysningskälla
i den offentliga verksamheten. Vad som där anförts om en
något striktare redovisning av JO:s beslut okar enligt utredningens mening
även ämbetsberättelsens värde som hjälpmedel för riksdagen vid
dess granskning.

Den i ämbetsberättelsen inledande skrivelsen till riksdagen innehåller
bl.a. redogörelser för av JO väckta frågor om författningsändringar,
uppgifter om de ärenden, vari sanktionsåtgärder vidtagits, vissa statistiska
uppgifter rörande tillsynsverksamheten och redogörelse för verkställda
inspektioner. Enligt utredningens mening vore det ur KU:s och
riksdagens synvinkel av visst värde om skrivelsen kunde byggas ut något
så att den mera utförligt redovisade vissa under det gångna årets verksamhet
uppmärksammade frågor, t.ex. JO:s iakttagelser av brister i
lagstiftningen på vissa områden, JO:s pågående projekt m.m. Man skulle
också kunna tänka sig att det i skrivelsen lämnades vissa upplysningar
om vad JO under kommande verksamhetsår särskilt avser att ägna sig åt.
Enligt utredningens mening bör skrivelsen vidare innehålla uppgifter
om det antal ärenden, vari den under 8.9.6 föreslagna möjligheten till
delegation av beslutanderätten har utnyttjats.

Med anledning av ämbetsberättelsen får motion avlämnas (se RO:s
tilläggsbestämmelse 3.13.1)1.1 förra JO-utredningens betänkande diskuterades
denna motionsrätt och frågan om den inte kunde komma att
utvecklas till en ny allmän motionstid, något som de dåvarande ombudsmännen
i remissvar över grundlagberedningens betänkande ”Ny regeringsform
— Ny riksdagsordning” riktat uppmärksamheten på. 1972 års
JO-utredning anförde i saken bl.a. följande (1975:23 s. 215 f.):

''Motion får även avlämnas med anledning av förslag — i första hand framställningar
enligt 4 § JO:s instruktion — från riksdagens ombudsmän (3:13 RO; jfr 3
kap. 8 § första stycket RO och tilläggsbestämmelse 3.8.3).

Utredningens överväganden 267

Vad beträffar motionsrätten anser utredningen att sådan bör föreligga
i anledning av de förslag och synpunkter som ombudsmännen
framför till riksdagen i ämbetsberättelsen och dessutom i
anledning av redogörelser för sådana enskilda ärenden som visar
att det föreligger missförhållanden i lagstiftningen, i en myndighets
organisation e.d. Däremot bör motionsrätt inte föreligga endast
av den anledningen att JO redogjort för ett ärende som avser
om en enskild tjänsteman begått fel eller ej. Om sålunda JO i ett
ärende prövat frågan om en tjänsteman felaktigt utbetalat socialhjälp,
bör detta inte kunna föranleda en motion om ändring av
reglerna för socialhjälp. Enligt utredningens mening bör tilläggsbestämmelsen
3.13.1 till RO kunna tolkas så snävt att man ej
riskerar att den föranleder en ny allmän motionstid med anledning
av JO:s ämbetsberättelse.

KU instämde i utredningens ovannämnda synpunkter (KU 1975/76:22
s. 66).

1983 års JO-utredning ansluter sig till det synsätt, som sålunda anlades
vid 1975 års JO-reform. Det bör i detta sammanhang framhållas att de
motioner, som under senare år — med början år 1977 — avlämnats med
anledning av JO:s ämbetsberättelse inte, med ett undantag2, innehållit
några yrkanden om lagstiftningsåtgärder el. likn. utan motionerna har
gällt kritik av vissa angivna enskilda JO-avgöranden och utmynnat i
yrkanden av innebörd att riksdagen skall ansluta sig till de i motionerna
framförda synpunkterna. Dessa motionsyrkanden har behandlats av
KU i de utskottsbetänkanden som upprättats med anledning av den
årliga granskningen av JO:s verksamhet. KU har därvid avstyrkt motionsyrkandena
varefter riksdagen avslagit dessa. I två fall har KU
därvid hänvisat till nedan återgivna uttalanden av 1972 års JO-utredning
(SOU 1975:23 s. 138) gällande KU:s granskning av ombudsmännens
verksamhet och frågor om besvär över ombudsmännens beslut.

Det är enligt utredningens mening angeläget att klargöra att man
inte kan besvära sig över ombudsmännens beslut, och att hänvändelser
till KU inte kan av detta behandlas på samma sätt som
besvärsärenden. Utskottet saknar sålunda resurser för att ingå på
en saklig prövning av de ärenden som ombudsmännen avgjort. En
detaljerad rättslig prövning från utskottets sida av enskilda ärenden,
utmynnande i uttalanden om huruvida en enskild myndighet
eller tjänsteman begått fel i tjänsten eller ej, skulle gå vida utöver
den funktion som utskottet har enligt riksdagsordningen, nämligen
att granska ombudsmännens verksamhet främst för att utröna
om något förhållande föreligger som ger anledning till antagande
att ombudsman ej längre åtnjuter riksdagens förtroende.

Utredningen vill därför återigen betona att ombudsmännens
uttalanden inte är några bindande föreskrifter eller disciplinära
sanktioner utan åsiktsyttringar, som skall tjäna myndigheterna till
vägledning på grund av tyngden i den sakliga argumentationen.
De bör därför inte kunna överklagas, vare sig till KU eller till
någon annan instans. Likaså bör ett beslut av JO att ej uppta ett
klagomål till utredning eller att ej utdela någon kritik uppfattas
som sista ordet från ett extraordinärt organ, varför det ej bör
kunna överprövas av annan.

2Motion 1978/79:25, yrkande 2.

268

Utredningens överväganden

Under riksdagens överläggningar om KU:s ifrågavarande betänkanden
och de aktuella motionerna har förekommit debatt om vad överläggningarna
skulle avse3. Företrädare för de väckta motionerna har därvid
bl.a. anfört följande. Riksdagens uppgift är inte bara att avgöra förtroendefrågan.
Enligt de av KU åberopade uttalandena vid 1975 års JOreform
(se ovan) skall granskningen avse att främst utröna ifall ombudsman
har riksdagens förtroende eller ej. Det finns inte något hinder att i
samband med behandlingen av KU :s betänkande beträffande JO :s verksamhet
debattera enskilda JO-ärenden. Det kan inte vara förbjudet för
KU att ha en mening och att uttala sig för om man tycker att en viss
praxis som JO i ett konkret fall har godkänt skulle vara betänklig om den
tillämpades mera allmänt. Man kan ha förtroende för den enskilde
ombudsmannen även om man inte delar hans uppfattning i en bestämd
fråga eller ger uttryck för en annan uppfattning i riksdagen. JO:s ämbetsberättelse
bör tas som utgångspunkt för anföranden om hur rättssystemet
i olika avseenden fungerar. Det är naturligt att debattera detta i
anslutning till att riksdagen behandlar ämbetsberättelsen.

Häremot har bl.a. följande synpunkter framförts. Utskottet och kammaren
kan inte överpröva ombudsmännens ståndpunkter. KU har inte
resurser att gå igenom alla de ärenden som JO granskat. KU:s uppgift är
att göra en allmän bedömning av JO:s sätt att sköta sin verksamhet. Om
KU på grundval av denna bedömning finner att någon ombudsman
missköter sig kan utskottet hemställa att vederbörande entledigas från
sin befattning enligt bestämmelserna i 8:10 RO. Att KU och riksdagen
inte riktar några anmärkningar mot JO innebär inte att riksdagen i varje
enskilt fall med nödvändighet instämmer i varje ställningstagande som
JO har gjort. Om missnöje föreligger med lagstiftning eller med en lags
tillämpning får man ta upp detta i annat sammanhang.

Vad som sålunda förekommit i ovannämnda fråga ger ej anledning till
några särskilda ståndpunktstaganden från utredningens sida: saken bör
lösas i riksdagspraxis. Det förtjänar dock framhållas att det, för den
händelse ett motionsyrkande skulle framföras om att riksdagens ombudsman
skall entledigas därför att förtroende för honom saknas, givetvis
måste finnas möjlighet att till grund för sådant yrkande ingå i bedömningen
av enskilda JO-ärenden.

De till KU ingivna skrivelserna från allmänheten4, vari enskilda personer
uttalar missnöje över beslut i JO-ärenden, handläggs av KU på
följande sätt. Skrivelserna, vilka diarieförs, redovisas av KU:s kanslichef
vid sammanträde med KU. Praxis är att skrivelser av denna art
läggs till handlingarna. De som inkommit med skrivelserna underrättas
därefter skriftligen om utskottets handläggning och de skäl som ligger
bakom denna.

Utredningen finner inte anledning att föreslå någon ändring i den
handläggningsordning som sålunda tillämpas och vill i övrigt endast
tillägga, att den instämmer i de i det tidigare återgivna uttalandena vid
1975 års JO-reform om synen på besvär över JO-beslut m.m.

3Se riksdagens protokoll 1977/78:37 (8 §), 1978/79:33 (7 §), 1979/80:23 (8 §),
1982/83:23 (5 §) och 1984/85:22 (5 §).

4Under 4.8 finns uppgifter om antalet sådana skrivelser under senare år.

Utredningens överväganden 269

8.11 Författningsförslagen

8.11.1 Justitieombudsmannen

I det följande skall kortfattat anges var i betänkandet de framlagda
författningsförslagen gällande justitieombudsmannen har behandlats.

De föreslagna ändringarna i riksdagsordningen (författningsförslag I)
har tagits upp under 8.9.8. Övergångsbestämmelserna har berörts under
8.9.10.

Bestämmelserna i förslaget till ny lag med instruktion för justitieombudsmannen
(författningsförslag 2) har behandlats under avsnitten 8.2
— 8.10.1 fråga om vissa av dessa bestämmelser, innebärande en ändring
i sak i förhållande till vad som nu är gällande, har i nedanstående tabell
angetts var i betänkandet de närmare övervägandena därvidlag kan
återfinnas. I tabellen har även medtagits de bestämmelser i JK-lagen som
utredningen föreslår ändrade (författningsförslag 3). Till sistnämnda
fråga återkommes under 8.11.2.

Tabell 1

Förslaget till lag med instruktion för justitieombudsmannen (författningsförslag 2)	Avsnitt i be-tänkandet	Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn (författningsförslag 3)
7 § första stycket	8.6.5.1	5 § första stycket
8 § första stycket	8.6.Ö.2	6 § första stycket
8 § tredje stycket	8.6.6.5	6 § andra stycket
9 § första stycket	8.6.6.6	7 § första stycket
9 § andra stycket	8.6.6.7	7 § andra stycket
9 § tredje stycket	8.6.4.2	7 § tredje stycket
14-21 §§	8.9.6-8.9.9.3
23 § andra stycket	8.3.4
25 §	8.3.2, 8.3.3
26 § andra stycket	8.6.5.1	10 § andra stycket
26 § tredje stycket	8.6.6.3
27 § första stycket	8.6.5.1, 8.9.7
27 § andra stycket	8.6.6.8, 8.9.7
27 § tredje stycket	8.6.6.8, 8.9.7
28 §	8.3.5, 8.9.6
31 §	8.8.2

Övergångsbestämmelserna till förslaget till ny JO-instruktion har behandlats
under 8.9.10.

Vissa av bestämmelserna i 8—9 §§ i förslaget till ny JO-instruktion har
nödvändiggjort vissa tillägg och ändringar i de i författningsförslagen
5— 9 angivna lagarna. Härtill kommer de föreslagna ändringarna i 11:4
sekretesslagen (författningsförslag 4) och de i 8.6.6.6 (jfr även 8.6.4.2)
behandlade förslagen om att slopa 16 kap. 3 § andra stycket LOA och

270 Utredningens överväganden

40 § tredje stycket tillsynslagen. I Tabell 2 har angetts var i betänkandet
de i förfättningsförslagen 4—9 intagna bestämmelserna har behandlats.

Tabell 2

Författningsförslag	Aktuell bestämmelse	Avsnitt i betänkandet
Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) (författningsförslag 4)	11:4	8.6.S.2
Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) (författnings-förslag 5)	35 §	8.6.6.6
Förslaget till lag om ändring	14 §	8.6.6.3
i lagen (1980:11) om tillsyn	24 §	8.6.6.2
över hälso- och sjukvårdsper-	38 a §	8.6.6.S
sonalen m. fl. (författnings-förslag 6)	40 §	8.6.6.6
Förslaget till lag om ändring	5 a §	8.6.6.2,
i lagen (1965:61) om behörig-		8.6.6.5
het att utöva veterinäryrket m. m. (författningsförslag 7)	13 §	8.6.6.6
Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:567) om domkapi-tel (författningsförslag 8)	13 § 2 mom.	8.6.6.5
Förslaget till lag om ändring	14:11	8.6.6.5
i lagen (1976:600) om offent-	16:3	8.6.4.2,
lig anställning (författnings-förslag 9)		8.6.6.6

Utredningens förslag att JO-ämbetet skall innehas av en person, justitieombudsmannen,
gör det nödvändigt att i olika lagar och författningar
ersätta uttryck som ”riksdagens ombudsmän”, ”justitieombudsmännen”,
”justitieombudsman” m.fl. med ”justitieombudsmannen”. Utredningen
har i de lagar där det funnits anledning till det föreslagit sådan
ändring (förfättningsförslagen 1,4—6 samt 9—15)''. I det fall att uttryck
av aktuellt slag förekommer i författningar utfärdade av regeringen
(Kungl. Maj:t) ankommer det på regeringen att vidta erforderliga ändringar,
varför utredningen inte framlagt några förslag härom. De författningar
som berörs är, bl.a., beredskapskungörelsen (1960:515), åklagarinstruktionen
(1974:910), instruktionen för statens ansvarsnämnd
(1975:1344), körkortsförordningen (1977:722) och förordningen
(1984:1014) om myndigheternas uppgiftsskyldighet till de allmänna försäkringskassorna,
m.m. Det skall vidare anmärkas, att ändringar av
aktuellt slag naturligtvis även bör göras i det fall att olika föreskrifter
m.m. på riksdagsområdet innehåller uttryck av ovannämnda slag. Detta

''Uppgifterna om ifrågavarande lagar har hämtats ur justitiedepartementets databas,
ingående i rättsdatasystemet.

Utredningens överväganden 271

är fallet i bl.a. följande författningar, vilka utfärdats av riksdagens
förvaltningskontor: Anställningsstadgan (RFS 1971:3) för riksdagen
och dess organ, arkivstadgan för riksdagen (RFS 1978:1) jämte tillämpningsföreskrifter,
föreskriften (RFS 1983:4) om tillämpning av förordningen
(1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring
samt föreskriften (RFS 1983:5) om tillämpning av föreskrifter för den
inre riksdagsförvaltningen och för vissa av riksdagens verk.

8.11.2 Justitiekansler!!

Sorn angivits under 8.6.5.1 bör de framlagda förslagen gällande JO:s
utrednings-och sanktionsbefogenheter få motsvarighet för JK:s vidkommande.
Som framgått under 5.2.1 motsvaras JO:s instruktion för
JK:s del av dels lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, dels
förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern. Vissa av
de ovannämnda förslagen har för JK:s del sin plats i JK-lagen (författningsförslag
3). I Tabell 1 under 8.11.1 har, som redan nämnts, angivits
var i betänkandet de föreslagna ändringarna i JK-lagen har behandlats.
Vissa av de ovannämnda förslagen beträffande JO avser frågor vilka —
om motsvarighet skall införas för JK:s del — bör tas in i JK-instruktionen.
Mot bakgrund av att det är regeringen, som beslutar om ändringar
i JK:s instruktion, har utredningen inte lagt fram några ändringsförslag
i denna del. De bestämmelser i förslaget till ny JO-instruktion vilka
enligt utredningens mening bör ha sin motsvarighet i JK-instruktionen
är i första hand bestämmelserna i 26 § tredje stycket och 27 §. Beträffande
bestämmelserna i de i Tabell 2 under 8.11.1 angivna lagrummen gäller
att dessa omfattar både JO och JK.

Reservation och särskilda yttranden

Reservation av Jörn Svensson

I utredningen har frågan om JO-ämbetets framtida organisation spelat
en betydelsefull roll.

Majoriteten förordar en modell med en enda ombudsman som chef
för ämbetet och med tre rättschefer vid sin sida.

För min del har jag stannat för att antalet ombudsmän även fortsättningsvis
bör vara flera (fyra), men detta förenat med organisatoriska
förändringar i liknande riktning, som majoriteten föreslagit.

En bedömning av JO-ämbetets utformning kan enligt min mening inte
göras från enbart konventionella organisatoriska kriterier. JO-ämbetet
intar en särställning i det svenska konstitutionella systemet. Denna dess
position kan sägas ha tre dimensioner: det speciella förtroendeförhållandét
till riksdagen, JO:s ställning som rättsövervakare och därmed som en
viktig inflytelsefaktor på rättslig praxis, samt JO:s särskilda relation till
allmänheten — en relation som skiljer sig från myndigheters och offentliga
institutioners för övrigt.

Denna JO:s särställning bör vara bestämmande för ämbetets organisation.

Med nämnda utgångspunkt kan tvivel resas gentemot modellen med
en enda ombudsman. Riksdagens roll skulle i stort sett begränsas till
valet av denne ende representant för dess kontroll av administrationen.
1 övrigt skulle endast förekomma samråd med riksdagens JO-delegation
vid JO:s tillsättning av rättschefer. Inom ämbetet skulle i praktiken
ämbetsmannainflytandet stärkas och ombudsmannainflytandet i förhållande
därtill försvagas. Detta bör ses mot bakgrund av att JO:s arbete
med riktade, uppföljande inspektion kan förutsättas öka — det råder
stort behov av denna typ av uppföljningar av lagstiftningen.

Riksdagen, liksom själva JO-ämbetet, skulle i hög grad bli beroende
av en enda persons egenskaper, uppfattningar och sätt att leda verksamheten.

Även risken för en partipolitisering av JO-institutionen skulle öka.
Denna fara ter sig visserligen inte akut, då JO-valen traditionellt brukar
ske enligt ett informellt consensus-förfarande. Frestelsen eller tendensen
att partipolitisera skulle dock — i händelse av skärpta politiska motsättningar
— lätt kunna göra sig gällande med en enda ombudsman.

Även om det praktiska granskningsarbetet vid inspektioner naturligen
utförs av tjänstemän är det — särskilt vid mer omfattande uppföljningar

18—Jo-ämbetet

274 Reservation och särskilda yttranden

av t.ex. ny lagstiftning — viktigt att JO själv kan få en tillräckligt distinkt
bild av det inspekterade området. Det förefaller tveksamt, huruvida en
enda ombudsman, som tillika har ledningsfunktion inom ämbetet, skulle
hinna medverka vid eller få tillräcklig insyn i alla större inspektioner.

Ett system med flera ombudsmän bildar i skilda hänseenden en garanti
mot ensidighet och till förmån för mer av balans och pluralism. Det
kan visserligen hävdas, att juridiken mer än de flesta jämförbara vetenskaper
arbetar med en genomgående tillämpbar begreppsapparat. Men
för den skull påverkas den av samhällets utveckling och därav betingade
förändringar i rättsuppfattningar. Det torde vara lättare att få detta
återspeglat, om riksdagen har att välja flera ombudsmän — redan antalet
valtillfällen blir ju då flera.

En sida av speciellt intresse, då det gäller allsidighet och representativitet,
är könsaspekten. Sverige har aldrig haft någon kvinnlig justitieombudsman.
Det är ett anmärkningsvärt faktum. Betydelsen av en rimlig
kvinnorepresentation i alla högre samhällsfunktioner är numer både
väl belyst och allmänt erkänd. En organisation med flera ombudsmän är
ur den nu nämnda aspekten en fördel. Med en enda ombudsman torde
däremot möjligheten att få en kvinna vald förskjutas in i en tämligen
obestämd framtid.

Sammantaget har jag alltså funnit, att övervägande skäl talar för en
ordning med flera (fyra) ombudsmän.

Det står samtidigt klart, att även en lösning med flera ombudsmän,
förutsätter en organisatorisk förändring av JO-ämbetet. Tendensen till
att det bildas särskilda administrationer under var och en av ombudsmännen
måste brytas. Ett gemensamt, rationellt resursutnyttjande måste
garanteras.

Detta borde kunna uppnås, genom att ärenden och uppdrag lottas
mellan ombudsmännen. På så sätt uppstår inga individuella ”revir” eller
separata administrationsområden. Den inre arbetsfördelningen kommer
att påminna om den vid en allmän domstol.

Frågan om ledningen av ämbetet vid en ordning med flera ombudsmän
kan tänkas löst på två olika, alternativa sätt. Man kan utse en av
ombudsmännen som chefs-JO. Denne kommer vid en sammanhållen,
gemensam organisation av ämbetet att få en klarare auktoritet, än med
nuvarande organisation.

Man kan emellertid också tänka sig en kollegial beslutsorganisation
för de större och övergripande linjerna i verksamheten. Ombudsmännen
är ju förtroendevalda, och en sådan kollegial ordning är väl känd och
förankrad i svensk offentlig administration. Chefs-JO bör i denna modell
vara självskriven ordförande i den kollegiala ledningsinstansen.

Det har i diskussionen anförts, att en ordning med flera jämställda
ombudsmän haft en tendens att skapa prestigeproblem. Jag har svårt att
mobilisera förståelse för denna synpunkt. JO-ämbetet är inget vanligt
ämbetsverk. Att — i den organisation som ovan beskrivits — arbeta på
kollegial och jämställd basis i vissa övergripande ledningsfrågor, är ett
rimligt krav på varje förtroendevald. Riksdagens JO-delegation bör vid
beredningen av valen kunna övertyga sig om att kandidaterna förstår
innebörden av sådana krav.

Reservation och särskilda yttranden 275

Särskilt yttrande av Karin Ahrland och Bertil Fiskesjö

Av den utredning som görs i avsnittet 8.6.4.2 Disciplinansvar m. m.
framgår att JO inte kan fullfölja anmälningar om disciplinansvar på det
kommunala området. JO kan göra anmälan till vederbörande kommunala
myndigheter för att få till stånd prövning av frågor om disciplinansvar,
avskedande och avstängning, men JO kan inte föra talan mot
myndighetens beslut i dessa frågor. Gällande avtal är ett hinder för detta.

Det finns enligt vår mening ingen logisk motivering för dessa skillnader
mellan de statliga och kommunala områdena. Statliga och kommunala
tjänstemän tillämpar samma lagar och för den enskilde medborgaren
måste det vara helt likgiltigt om det beslut som han är missnöjd med
har fattats av en statstjänsteman eller en kommunaltjänsteman. För den
enskilde måste det därför vara lika angeläget att JO — när så behövs —
kan fullfölja disciplinmål som rör kommunala tjänstemän på samma sätt
som gäller statstjänstemän. Till saken hör att den kommunala förvaltningen
numera har betydligt större omfång än den statliga.

Också från ren tjänstemannasynpunkt måste det te sig ologiskt att ett
ingripande från JO:s sida mot lika eller felaktig handling kan för tjänstemännen
ifråga leda till olika resultat beroende på om det är stat eller
kommun som är arbetsgivare.

Som majoriteten erkänner har det förekommit fall där det varit önskvärt
att JO haft mer vidsträckta befogenheter att ingripa. Vi anser att
utredningen bort ta konsekvenserna av detta.

Som försvar för den nuvarande ordningen har intresset av avtalsfrihet
åberopats. Vi menar att även om avtalsfrihet på så stora områden som
möjligt är av väsentligt intresse kan det dock inte anses väga tyngre än
principen om allas likhet inför lagen.

JO-utredningen stannar för att föreslå att frågan bör utredas ytterligare.
Något ställningstagande i sak göres dock inte. Enligt vår uppfattning bör
det klart anges att syftet med det fortsatta utredningsarbetet skall vara att
ge JO samma möjligheter att fullfölja disciplinanmälningar på det kommunala
området som på det statliga.

Särskilt yttrande av Gunnar Biörck

Denna utredning har inte varit lik någon annan jag medverkat i. Den har
varit synnerligen effektiv i så måtto att ordföranden och sekretariatet i
snabbt tempo presenterat en stor mängd promemorior av främst juridisk
karaktär, på vilka utredningens ledamöter haft att reagera under sammanträden,
som av tidsskäl sällan givit möjlighet till fördjupade diskussioner
utanför promemoriornas ram. Jag har särskilt saknat en sådan
fördjupning när det gäller den centrala frågan om vad man i dag egentligen
skulle vilja avse med JO-ämbetet och torman skulle kunna förstärka
JO:s befogenheter. Det har därvid blivit uppenbart hur begränsade
JO:s möjligheter att företa sig någonting reellt för närvarande är. Jag har
saknat ett vidare grepp om detta problem, som är fundamentalt när man
betänker att riksdagen i JO:s händer reservationslöst överlämnat sin
kontrollmakt till den del det gäller offentlig myndighetsutövning under
regeringsplanet.

276 Reservation och särskilda yttranden

Jag saknar sålunda i utredningens arbete och i dess betänkande tillräckligt
fylliga redogörelser för de motioner, betänkanden och anföranden
i riksdagen som ger besked om varför denna velat på nytt utreda
JO-institutionens former och verksamhet. Det politiska och känslomässiga
elementet har trängts i bakgrunden i samband med en övervägande
”juristisk” behandling av problemen. JO:s ämbetsberättelser men också
brev och skrivelser till konstitutionsutskottet och enskilda riksdagsmän
vittnar förvisso om många medborgares svårighet att få sin rätt.

Det är också beklagligt att hela det rika materialet från fjolårets
JO-kongress i Stockholm inte gjorts till föremål för en mera utförlig och
ingående analys. Det är min förhoppning att man från JO-ämbetets sida
vid remissbehandlingen av detta betänkande skall kunna komplettera
utredningen också på detta område.

För egen del har jag funnit det svårt, för att inte säga ogörligt, att under
senare delen av våren, då själva riksdagsarbetet är som tyngst, foga
samman utredningens skilda element till en konsekvent och överskådlig
enhet. Än mindre har det varit möjligt för mig att före utredningens
”deadline” kunna presentera juridiskt korrekta alternativa skrivningar.
Jag hade — förgäves — hoppats att tiden skulle medgivit en sammanfattande
slutdiskussion. Ehuru jag inte blivit helt övertygad om att den
återgång till en en-mans-JO-institution, som utredningens majoritet
stannat för, är invändningsfri måste jag under förhandenvarande omständigheter
hjälpligen följa majoriteten, som ju tillhandahåller de enda
författningsförslag, som presenteras i utredningen. Jag anser emellertid
— som av det följande kommer att framgå — att utredningen inte tagit
i tillräckligt skarpt och utformat en offensiv JO-ideologi till försvar för
medborgarna mot myndigheterna. En sådan uppgift försvåras naturligtvis
därav att en skärpning av JO:s möjligheter att agera förutsätter
väsentligt mera genomgripande förändringar av nu gällande tjänsteansvarslagstiftning
än vad som ligger inom utredningsuppdragets ramar.
Likväl är det enligt min mening detta som måste till, om JO skall kunna
fungera som medborgarnas tillitsman och riksdagens förlängda arm till
medborgarnas försvar mot okunniga, vårdslösa och illvilliga myndighetspersoner.

Vad jag under mina nio år som riksdagsman och sex år som ledamot
av konstitutionsutskottet tyckt mig uppleva är en fortgående byråkratisering
av samhällslivet i takt med en allt mera omfattande lagreglering
av medborgarnas skyldigheter (snarare än av deras rättigheter); överförande
av myndighetsfunktioner från staten till kommuner och andra
organ med svagare rättsliga traditioner och sämre kunskaper hos myndighetsutövande
personal1 (där det inte rör sig om ren och oförfalskad

1 Det har sagts att myndigheter inte är skyldiga att läsa riksdagstryck. Men
gällande bestämmelser borde de i alla fall känna till. Det har inom utredningen
gjorts gällande att kommunala befattningshavare icke kan förvaltningslagen
(långt mindre grundlagarna!), och därtill kommer att denna lag ej gäller där
kommunalbesvär anförs. Det har också ifrågasatts, huruvida en särskild befattningshavare
inom JO-ämbetet borde ägna sig åt den kommunalt bedrivna verksamheten.
Det är rimligtvis så att den ofantliga tillväxten av myndigheter och
myndighetspersoner under de senaste årtiondena, i förening med en alltmera

Reservation och särskilda yttranden 277

obstruktion och olaglighet); införandet av s. k. ramlagstiftning, som
ytterligare vidgar utrymmet för godtycklighet och oförutsebarhet; den
ökande tendensen att riksdagen bemyndigar regeringen och i andra hand
myndigheter av skilda slag att utfärda förordningar och verkställighetsföreskrifter,
vilka icke underställs riksdagen för vare sig kännedom eller
kontroll, som har försatt medborgarna — och även deras företrädare i
riksdagen — i ett nytt, nära nog hopplöst underläge gentemot överheten;
högsta domstolens och regeringsrättens självförsvar genom tekniken
med prövningstillstånd, som i realiteten innebär att mellandomstolar
blir slutinstans för flertalet mål, och därtill och därutöver förekomsten
av två för lagstiftningen ansvariga statsråd (Lidbom och Wickbom) med
dimmiga rättsbegrepp, som låtit medborgarnas integritet och rättigheter
hänsynslöst underordnas den förmodade statsnyttans krav. I ett tilltagande
rättsligt skymningsläge vill det till att behjärtade och kunniga
människor tar på sig uppgiften att försöka försvara medborgarna mot
myndigheterna. Man kan därvid inte undgå att fråga sig /tur illa behandlade
medborgare skall kunna få sin rätt, både principiellt och materiellt?
Likaså måste man fråga sig på vad sätt påvisandet av felaktig myndighetsutövning
skall medföra konsekvenser för den som är ansvarig för
felet. Även underlåtelse att handla kan vara straffbart. Det enda samhällsområde,
där ett felaktigt handlande i allmänhet tycks föranleda
ansvar och påföljder, är hälso- och sjukvården, där HSAN med all rätt
tillämpar en väsentligt strängare policy än vad som tycks vara fallet inom
JO-ämbetet. På folkrörelseplanet utövar Medborgarrättsrörelsen och
Skattebetalarnas förening en inte obetydlig upplysnings- och rådgivningsverksamhet
till medborgarnas fromma, vilket förefaller att betraktas
med misstänksamhet och avoghet av ”myndighetssamhället”. Om
riksdagen skall vara folkets främsta företrädare (och ”första statsmakten”2,
som statsministern vitsordade i Arboga den 24 maj 1985) och om
justitieombudsmannen på det rättsliga området skall vara riksdagens
förlängda arm mot okunniga, dåliga, fala — eller alltför tilltagsna —
myndighetspersoner, vill det verkligen till att denne utrustas med svärd
och inte bär det förgäves utan kompromisslöst kämpar för ”sanning, rätt
och vett”. Den uppfattningen skulle jag velat att JO-utredningens förslag
och betänkande mera helhjärtat hade givit uttryck åt.

Enligt min mening är det viktigt att riksdagen får uppleva att felande
myndighetspersoner ”tas i hampan” och drabbas av kännbara efterräkningar,
som ges erforderlig publicitet, sig självom till straff och androm
till varnagel. Detta förutsätter en helt annan syn på tjänsteansvaret än

”flummig” utbildningspolitik, även inom universitet och högskolor, lett till en
sänkning och utspädning av beslutsfattarnas kompetens. På åtskilliga områden,
bl. a. inom taxerings- och skatteväsendet, har många medborgare på grund av en
tillkrånglad lagstiftning förlorat möjligheten att själva bedöma riktigheten i myndigheters
beslut. Många människor saknar förmåga och kraft att hävda sin rätt
genom överklaganden. Särskilt illa är det ställt inom den kommunala förvaltningen.
Enligt uppgift ändrar länsstyrelsen i Malmöhus län 90 %av överklagade beslut

1 hälsovårds- och byggnadsnämnder. — En JO framhöll vid utfrågning att det
”görs ofta fel i den offentliga förvaltningen”.

2 I vissa avseenden förefaller det dock som om massmedierna i dag agerar som om
de vore den första statsmakten.

278 Reservation och särskilda yttranden

vad som för närvarande gäller. Enligt 1984 års JO-broschyr konstateras
fel och försummelser i mer än 500 fall varje år. 2—3 av dessa leder till åtal
eller disciplinpå{ö\jd. De andra felen kritiseras mer eller mindre skarpt i
JO:s beslut. Det är en hårresande skillnad i ansvarsutkrävandet mellan
vad som drabbar sjukvårdspersonalen genom HSAN och vad JO presterar
på myndighetsområdet i övrigt.

Om vår utredning i hög grad karakteriserats av ”juristeri”, då betingas
detta inte minst av den snårskog av bestämmelser, varigenom ”myndighetssamhället”
tillsett att insynen i dess verksamhet och det personliga
ansvarets ”åtkomlighet” försvårats — alltifrån 1809 års bestämmelser
om straffrihet för taxeringsman, som nu efter ett mångårigt och segt
motionerande i riksdagen kan förväntas bli upphävt, till de tvivelaktiga
rättsregler som i ”medbestämmandets” kölvatten tenderat att förvandla
rätten till en avtals- och förhandlingsfråga, i sämsta fall mellan två
offentliga förhandlingsparter, som lämnar den förfördelade utanför,
och där man i sin enfald föreställer sig att avtal t. o. m. kan ta över
grundlag. Det är förmodligen inte särskilt meningsfullt att bedriva plastikkirurgi
på JO-ämbetet så länge rättvisan är avtalsbar och tjänsteansvaret
uttunnat. En tidigare använd formulering: ”förseelsen är inte av
beskaffenhet att böra föranleda ansvar” kan ge ett felaktigt intryck av att
ingen har ansvar för mindre fel. Envar bär naturligtvis ansvar för sina
förseelser oavsett deras storleksordning. Vid utredningens utfrågning av
några av de nuvarande ombudsmännen framhölls att det fanns ”en
jättelik tröskel” innan man kom fram till något åtalbart. Särskilt på det
kommunala området sluter folk upp kring syndabockar. Enligt min
uppfattning bör ansvar för juridiskt felaktiga beslut i kommunala sammanhang
åvila den fungerande ordföranden, om han ställer olagliga
yrkanden under proposition eller undertecknar sådana beslut. — Alldeles
särskild uppmärksamhet förtjänar felaktiga beslut, vilkas innehåll
kan återföras till datoriserad information utan ”ansvarig utgivare”.

När jag försökt sätta mig in i vad medborgarna förväntar sig av sin JO
har jag kommit till att JO främst bör tillgodose tre funktioner:

1. att vara åklagare, närhelst han finner att fel begåtts;

2. att vara kurator åt misshandlade medborgare genom att för dem

förklara rättsläget, och ge mesta möjliga substantiell hjälp
till rättvisa och — där så är indicerat — ersättning för gjorda
förluster;

3. att vara lagtolkare och vägvisare åt myndigheter.

JO bör vara en rättfärdig person, med känsligt samvete (inte juridiskt
miljöskadad), oräddhet och handlingskraft. Jag anser inte att han nödvändigtvis
behöver vara jurist, om han har ett effektivt juridiskt maskineri
till sitt förfogande. Jag skulle kunna tänka mig att Torsten Nothin,
Per Edvin Sköld och Gunnar Sträng hade kunnat bli bra justitieombudsmän,
med kraft och myndighet. JO Per-Erik Nilsson yttrade vid sitt möte
med utredningen bl. a.: ”folk vill få rätt, inte bara veta att de har rätt”.
Det är detta behov som varken den nuvarande JO-organisationen eller
den föreslagna tycks kunna tillgodose.

Om man säger, som utredningen gör, att JO är en ”extraordinär”

Reservation och särskilda yttranden 279

instans har jag svårt att inse varför man är så försiktig med att vilja ge
honom extraordinära resurser att ingripa i det juridiska händelseförloppet.
Bl. a. borde han kunna återförvisa ärenden till förnyad behandling
hos den myndighet, som förfarit oriktigt eller i varje fall snålt mot den
klagande. I begreppet "tillsyn” över myndigheter måste anses ingå både
att finna fel och rätta dem. I riksdagen behövs flera försvarsadvokater får
medborgarna och i JO-ämbetet flera åklagare mot myndigheterna. Det
är till sist kanske väl så mycket myndigheterna som medborgarna, som
behöver övervakas i Sverige. Detta förutsätter också att riksdagen i sitt
lagstiftningsarbete inte utrustar myndigheterna med onödig makt gentemot
medborgarna.

Som tidigare framgått har jag haft svårt att ta ställning till frågan om
en eller flera justitieombudsmän. Mot varandra står två, i det närmaste
oförenliga, önskemål. Tillsynsområdets ofantliga omfattning vad sakkunskap,
erfarenhet och omdöme beträffar ställer nästan omänskliga
krav på innehavaren av ett enda JO-ämbete och tvingar av rena tidsskäl
till en delegering nedåt av väsentliga beslutsfunktioner. Med flera, jämställda
ombudsmän, som förhållandet nu är, sker "delegeringen” i första
hand i sidled.

Ytterst blir en återgång till en JO en fråga om möjligheten att till denna
syssla kunna locka landets främsta och mest stridbara och hårdföra
företrädare för de medborgerliga rättigheterna. Det är som jag ovan
anfört inte utan vidare givet att denne måste vara jurist. Men i dag —
"var äro de, som kunde allt,
blott ej sin ära svika,
som voro män av äkta halt
och världens herrar lika?”

Frågan om en eller flera justitieombudsmän är för mig inte bara och
inte främst ett organisatoriskt problem, utan väl så mycket ett rekrytenngiproblem.
Med fyra JO:ar som nu, med växlande tillträdesperioder
och därigenom möjligheten för riksdagen att inte bli beroende av en
person utan i stället successivt kunna komplettera besättningen med nya
förmågor, blir valet av JO mindre dramatiskt, men ämbetet kanske också
mindre attraktivt för somliga, kraftfulla personligheter. Med en JO blir
valet svårt, om det inte råkar finnas en ”outstanding” och villig kandidat
— risken är annars att den politiska situationen i riksdagen kan leda till
att man till slut stannar för en mera oförarglig kompromisskandidat,
vilket väl i allmänhet inte är vad medborgarna hoppas på.

Icke utan vånda, men i förhoppning att Herren skall vara oss nådig,
har jag likväl stannat för att biträda förslaget om en JO. Jag anser vidare
att i synnerhet rättscheferna, men också huvudparten av byråcheferna,
bör rekryteras ur domar- eller åklagarkåren snarare än ur förvaltningen.
Jag är däremot tveksam om man kan få de mest aktiva — och därmed
önskvärda — att acceptera sysslor, som i så stor utsträckning definitionsmässigt
bedöms vara mindre viktiga än dem JO själv handlägger, och där
slutresultatet mestadels kan förväntas bli ”ingen åtgärd”. Denna fråga
vore det av värde att få del av remissmyndigheternas synpunkter på.

Avslutningsvis kan det kanske vara skäl att något beröra frågan om
relationerna mellan riksdagen och JO. Jag har i utredningen funnit

280 Reservation och särskilda yttranden

uttryck för en stark återhållsamhet ifråga om kontakterna mellan JO och
riksdagen, särskilt då konstitutionsutskottet och JO-delegationen. Man
har velat undvika ”politisering” av JO. Jag vill erinra om att konstitutionsutskottet
(KU 1982/83:7) uttalade att ”utredningen borde vara
oförhindrad att ta upp frågan huruvida JO:s granskning av rättstillämpningen
på olika områden i ökad utsträckning kan ske efter kontakt med
riksdagen”. För min del tycker jag ett sådant ömsesidigt tankeutbyte i
fria former vore naturligt mot bakgrund av att JO dock är ett riksdagens
organ och inte en alldeles fri kropp i rymden. JO måste kunna uppleva
att han handlar på svenska folkets uppdrag och icke som enskild person.
Kanske vore det av intresse om JO utformade sin ämbetsberättelse på
sådant sätt att den innehöll en allmän del, som gällde principiella iakttagelser
och förslag och en speciell del, där han redovisade särskilt intressanta
ärenden. Konstitutionsutskottet kunde då i det betänkande, som
behandlar JO:s ämbetsberättelse, diskutera den allmänna delen, men —
som hittills — avhålla sig från kommentarer till den speciella deien.

När man som jag i skilda sammanhang tagit del av skrivelser från en
misshandlad allmänhet, som i allmänhet fått ringa hjälp av myndigheterna
och inte mycket mera av maktlösa justitieombudsmän, så upplevs
mycket av denna utredning som alltför ”juridisk” och konventionell. För
egen del skulle jag velat se tecknad bilden av en mera stridbar JO,
utrustad med ett bart huggande svärd och med resurser att hjälpa medborgarna
både att få sin rätt och att få ersättning för lidna oförrätter eller
förluster. Jag är tveksam till uttalandet att detta är JK:s sak. JK agerar
dock på överhetens uppdrag och kan förmodas lyssna till husbondens
röst.

Sammanfattningsvis anser jag att JO bör se som sin uppgift att försvara
medborgarna mot myndigheterna. Han bör få alla erforderliga rättsmedel
till sitt förfogande, och han måste kunna tillse att de som lidit
skada av något slag får skälig ersättning för skadan eller förlusten.
Samtidigt som jag inser att utredningen gjort ett aktningsvärt arbete i
dessa intentioners riktning måste jag beklaga att man inte velat eller
kunnat gå hårdare fram. Måhända är det psykologiskt riktigt att känna
sig för och ta ett steg i taget. På somliga håll blir dock otåligheten stor.

Jag beklagar att jag behöver tynga utredningen med dessa funderingar,
men som en av de motionärer (motion 1981/82:1147), som bidragit
till att få till stånd denna JO-utredning, anser jag mig ha ett ansvar att
avbörda mig, även om jag är medveten om att mitt yttrande måhända
mera präglas av den långsamhet och eftertänksamhet som följer med hög
ålder än i tillräcklig utsträckning av, med juridisk akribi formulerade,
förslag till skärpning av gällande — och ännu inte gällande — författningar
och författningsförslag.

Summary of the Committee’s
Proposals

Certain reforms concerning the Ombudsmen’s Office (JO) were decided
upon in 1975. It was assumed at that time that an evaluation of the
reforms would be made when sufficient experience had been gained of
them. To this end parliament decided in December 1982 that a review
should be instituted of the work and organization of the Ombudsmen’s
Office. In the following year the Speaker’s Conference appointed the
1983 JO Committee to make this review.

The Committee’s terms of reference are set out by the Standing Committee
on the Constitution in its report KU 1982/83:7. The report does
not present any detailed terms of reference. It States instead that the
Committee should, without prejudice, examine questions of principle
concerning both the work of the Ombudsmen and the organization of the
Office.

JO''s tasks

Parliament, as representing the people, must be able to supervise how
government agencies and public officials apply its laws and statutes.
According to the Constitution Act such a supervision shall be exercised
by JO on parliament’s behalf. As a parliamentary organ, accordingly, JO
has to guard citizens from violations of their legal rights.

These legal rights depend in the first place on the content of the
statutes and on the quality of the authorities appointed to apply them.
Various rules havé been set up and numerous measures taken to secure
individuals’ legal protection in relation to public authorities. JO can be
said to be one among many factors för protection of legal rights — it is
the overall effect of these factors that decides how strong the protection
is.

This observation, however, in no way gives reason to belittle the
importance of the Ombudsman institution in today’s society. In the
Committee’s opinion it is of great importance that citizens havé access
to such a supervisory organ as JO, who stånds free from the remainder
of the public administration (8.1). Precisely owing to its free-standing
and independent status and to its highly qualified officers the JO Office
can effectively counteract defects in public administration.

JO’s task should therefore be to guard, as a disinterested body, the
security of legal rights. It is natural in individuals’ contacts with public

282 Summary of the Committee’s Proposals

authorities and officials that the need för security of legal rights is
especially felt. JO should be a representative of parliament and the
people to whom anyone can turn who considers that an authority or
officia! has acted wrongly. JO’s task should be to safeguard the interest
of individuals in lawful and correct treatment by authorities.

This task should be carried out mainly along two lines. Firstly JO
should be able to take action against errors already committed in public
administration and secondly, principally by means of statements issued
for guidance, to prevent the recurrence of errors.

Owing to the extent of public administration JO cannot carry out his
task by means of continuous examination of all aspects of public administration.
JO should in principle havé a free hand in the choice of what to
take up for examination and to what he shall direct his supervision.

JO''s sphere of supervision

With a few exceptions all government and municipal authorities and
their officials are today subject to JO’s supervision. So are also all others
who havé been entrusted with the exercise of authority, as far as this
exercise is concerned.

The Committee has found no reason to suggest any changé in JO’s
sphere of supervision (8.2).

In the municipal sphere there has been some increase of supervision
in recent years. In the Committee’s opinion this is a proper development
and the report States that the supervision of local and county council
authorities, which havé charge of functions under parliamentary legislation,
should be further intensified (8.2.3).

The report also brings up the question of the extent to which JO should
exercise supervision in the field of civil law, principally över publicly
owned enterprises (8.2.4). The Committee decided not to propose any
extension of JO’s supervision, chiefly owing to various demarcation and
other problems. The report also States, however, that the supervision
already exercised by JO in this sphere, which should continue, is aimed
at the most central administrative task that can be assigned to individual
agencies, namely to exercise authority över the citizens.

Other supervisory questions are also touched upon, such as the need
for a separate Immigrants Ombudsman; for examination by JO of all
investigations concerning police violence; and, för supervision by JO in
the data processing field. The Committee presents no proposals in these
respects; for the Committee’s points of view concerning them, reference
is made to the report (8.2.5.1 —8.2.5.3).

Examination of complaints

JO acts, at present, chiefly through examination of complaints by individuals
against authorities and their representatives and, by inspections
and broader investigations or projects, through examination of authorities’
practice in various respects.

The examination of complaints by individuals is of vital significance

Summary of the Committee’s Proposals

(8.3). The aforementioned freedom with which JO determines the orientation
of his supervision should be utilized with great caution when the
complaints of individuals are examined. For the individual it is of the
greatest importance that the way to JO lies open. Complaints should not
be dismissed solely so that JO may havé time for other work. Nor that it
does happen that complaints are dismissed for such reasons. On the
contrary JO adopts a generous practice, even if his examination is, of
course, more or less thorough depending on the matter concerned. It is
highly desirable that this practice should continue.

The report develops in detail the Committee’s view on the examination
of complaints and what the governing principle for this should be.
The present rule that JO should not investigate situations that occurred
more thån two years back should be retained with certain modifications
(8.3.2 —8.3.3). The importance is emphasized of utilizing the possibility
JO already has to hand över cases to another authority as soon as it is a
matter of complaints that appropriately can be handled by the latter
(8.3.4). It is suggested that JO shall havé the right to hand över complaints
to the Swedish Bar Association when they relate to an advocate under
JO’s supervision.

Broader investigations

As noted, JO exercises supervision also through inspections and broader
investigations (8.4). In the Committee’s opinion the number of routine
inspections should be reduced. It attachés great importance, on the other
hand, to more subject-oriented inspections and projects. By means of a
greater breadth in their examinations — of a certain type of authority or
of a certain legislative sphere — JO can not only discover certain types
of error which may affect many people but also prevent the reoccurrence
of such errors.

In the Committee’s opinion the work on such broader investigations
should be intensified, but not at the cost of the examination of complaints.
JO should therefore havé resources at his disposal which allow
adequate engagement in both spheres.

Criticism. Statements issued for guidance

Both the examination of complaints and the inspections and broader
investigations may give JO reason to make critical statements or statements
for the purpose of guidance (8.6.7). JO’s right to express an
opinion on the actions of officials is of great importance. This right
should not be limited. It should be exercisable both in adjudication
questions and in questions of suitability. Officials havé no obligation to
comply with JO’s pronouncements. It is therefore of the greatest importance
that these pronouncements are well substantiated and are convincing
through their factual weight. It has on some occasion been said that
in recent years JO’s pronouncements havé diminished in authority. The
Committee has found no evidence of this. On the contrary JO’s pronouncements
are complied with.

284 Summary of the Committee''s Proposals

JO as prosecutor

As regards JO’s means to take action against errors already committed,
he can at present prosecute where the offences constitute a breach of
official duty (8.6.4.1). JO should continue to exercise a prosecutor röle.
In the same way as at present JO’s right of prosecution should extend to
every type of offence committed in public service.

A special matter is what breaches of official duty should be punishable.
It has, however, not been a task for the Committee to judge what
ought to be punishable. The question of what should be considered
punishable is a broad one which cannot be judged solely from the aspect
of meeting JO’s need for sanctions or of otherwise strengthening his
authority. The report, however, States the following.

Among breaches of official duty those are of special interest which in
the Penal Code (BrB) are denoted as misuse of office and careless misuse
of office. According to 20:1 of the Code a person may be convicted and
sentenced for such offence ”who in the exercise of office disregards what
is laid down in law or other ordinance concerning exercise of the office”
if the act ”causes detriment or improper benefit, which is not insubstantial,
to the public or to an individual”. The Committee on Liability for
Breach of Official Duty, in a report (DsJu 1983:7), has proposed various
amendments of the Article. In connection therewith the latter Committee
made an analysis of the concept of ”exercise of office”, the conclusion
from which was that already today the Article should virtually be read
as though a person becomes liable to punishment when he disregards a
statute of public law (i.e. a statute governing the action of public authorities)
to the detriment etc. of another. In a bill (1984/85:117) from the
spring of 1985 the government stated that it did not wish more precisely
to consider clarification of 20:1 of the Code in accordance with the
aforementioned analysis before the work of the JO Committee had been
completed. At the same time it is said in the bill that the analysis should
be of great value for the future practice of the courts. With the interpretation
that the Committee on Liability for Breach of Official Duty
considers the concept of exercise of office to havé, the possibility of
application of 20:1 of the Code will undoubtedly be more extensive thån
has possibly been imagined in earlier practice. In the opinion of the JO
Committee it should be ensured that this interpretation receives attention
in the adjudication of the law. The Committee considers therefore
that the legislator should recognize this interpretation by appropriate
reformulation of the text of the law (8.6.4.1 —8.6.4.2).

As regards JO’s röle as prosecutor the Committee presents several
proposals (8.6.5). A central theme of the proposals is that, in his crime
investigation work, JO shall be subject to the same rules of law as
prosecutors in general. Supreme among these rules are those in the Code
of Judicial Procedure (RB) governing preliminary investigation. These
rules are intended to safeguard both the individuafs interest in an
all-round and objective investigation and the public interest in effective
procedure against crime. They should apply also to JO. If JO has initiated
a preliminary investigation and concludes that a person has corn -

Summary of the Committee’s Proposals 285

mitted a breach of official duty, he shall prosecute him unless the niles
governing waiver of prosecution should be applied. JO should accordingly,
in the same way as at present, be subject to the same rules concerning
obligation of prosecution (20:6 of the Code) and waiver of prosecution
(20:7) as prosecutors in general.

It is another matter whether JO, when considering the question of
prosecution, should pay regard to a desire of the suspect to havé the
question of guilt examined by a court. Earlier it was considered that JO
should do so. After an amendment of the rules governing waiver of
prosecution in the spring of 1985 the matter may possibly be said to now
appear in a new light. In conjunction with the amendment the legislator
stated that the fact that a suspect requests prosecution cannot prevent
waiver of prosecution. Now as previously, however, waiver of prosecution
should be considered only if there is certainty on the question of
guilt. Normally, therefore, waiver of prosecution should not take place
if the suspect repudiates the accusation. If he does so and requests
prosecution, the Committee’s opinion is that JO should prosecute.

The Committee presents points of view and makes recommendations
also on other questions relating to crime investigation by JO, as well as
certain proposals, e.g. concerning certain secrecy in preliminary investigations
out of concern, above all, for the suspect. In these respects
reference is made to the report (8.6.5.1 —8.6.5.2).

Disciplinary offences, etc

That a breach of official duty does not constitute a punishable offence
does not mean that no action can be taken against it. For government
officials and others who are subject to the Public Employment Act
(LOA), the Act contains rules governing disciplinary offences, suspension
from office and dismissal. For municipal officials there are rules
governing disciplinary offences and suspension from office in collective
agreements (AB 84) and governing dismissal in the Security of Employment
Act (LAS). Both in the national and municipal sphere JO may
report an official to the relevant authority and request that he be subjected
to disciplinary punishment, suspended from office or dismissed by
reason of a breach of duty. Under the Public Employment Act JO may
also appeal the authority’s decision to a court of law.

JO has utilized these rules only to a small extent. This may be partly
because the rules havé not been formulated in an entirely satisfactory
manner. The Committee has therefore found reason to review the rules.

The Committee proposes several amendments in this sphere. To start
with, JON position is strengthened in matters relating to disciplinary
offences or dismissal reported by JO to the authority concerned (8.6.5.5).
JO should always be given the opportunity to express an opinion on
material submitted in the case from elsewhere; he should be entitled to
be present when an inquiry is held in the case; when required, he should
be given the opportunity to supplement his own investigation. According
to this, the Committee’s draft law contains rules concerning the position
of JO as a party to such proceedings.

286 Summary of the Committee''s Proposals

The Public Employment Act (16:3) States at present that a court may
not accede to a petition by JO that disciplinary punishment be imposed
or aggravated, unless so called for from the point of view of the public
interest. In the Committee’s opinion the decision on this matter should
not rest with the court. Instead JO should himself decide what matters he
shall pursue further from the point of view of the public interest that he
has to protect. If JO lodges a demand with a court that an employee be
dismissed or suspended from office, the Public Employment Act (16:3)
States furthermore that JO’s demand may be acceded to only ”if exercise
of office attachés to the employment and the employee has committed
or, when suspended from office, is suspected of an offence for which the
penalty is imprisonment for at least two years”. For reasons set forth in
the report the Committee considers this limitation also to be inappropriate.
It proposes, accordingly, that all of these provisions in the Public
Employment Act be abolished (8.6.6.6).

The government has recently proposed that the Attorney-General
shall be freed from his present obligation under the Act on Litigation in
Labour Disputes to negotiate with the employee’s trade union before
appealing the employer’s decision in, for example, a disciplinary or
dismissal case to a court of law. In its draft law the Committee has
included a corresponding rule concerning JO (8.6.4.2).

Medical services personnel, etc

For personnel in the health and medical services there are special rules
governing disciplinary offences in the exercise of their duty. The same
applies to veterinary surgeons. Both categories furthermore may havé
their qualification to exercise their profession (registration) withdrawn
by reason of such offences. JO may at present proceed against disciplinary
offences by such persons (provided that they are under JO’s supervision).
In the case of health and medical services personnel JO can also
appeal decisions in disciplinary cases. It is not clear whether he has the
same right as regards veterinary surgeons. In its draft law the Committee
has included an express provision to the effect that JO has the right of
challenge also on their behalf (8.6.6.6). He is given the right likewise to
bring registration issues before the authority with power of decision on
such matters, as well as to challenge decisions (8.6.6.2, 8.6.6.6).

As regards the procedure in registration issues at an authority, JO shall
also havé the right to the same position as party to proceedings as
mentioned previously concerning disciplinary offences (8.6.6.5).

Disciplinary offences in the municipal field

As already noted, JO may report a municipal employee with a request for
a disciplinary measure, suspension from office or dismissal. He cannot,
on the other hand, challenge a municipal employer’s decision. If the
matter is viewed from JO’s point of view, it appears that he should havé
the same right of challenge in the municipal sphere as in that of the

Summary of the Committee''s Proposals 287

Public Employment Act. In the municipal sphere, on the other hand, you
are free to make agreements containing provisions governing disciplinary
and suspension issues. With this freedom preserved, a right of
challenge for JO, if introduced, will not normally havé the effect that he
can bring about an alteration of the employer’s decisions in these matters
(the subject is developed under 8.6.4.2 and in Annex 1 of the report). In
this situation any consideration of a legally regulated liability for a
disciplinary offence as basis for right of challenge for JO leads to
problems which lie outside the Committee’s terms of reference. In view
of the importance of this question the Committee considers, without
taking any standpoint concerning the balance that must be struck here
between different interests, that it should be a matter for separate investigation.

Special powers for JO

In the public debate different proposals havé been made for assigning to
JO special powers for the assistance of individuals who havé been
exposed to errors or neglect on the part of public authorities. What has
been proposed is that JO should havé the right to decide on damages to
be paid at the public charge, the right to get an authority’s decision
åkered by extraordinary means and the right to decide that an authority’s
decision shall until further notice not be executed (inhibition).

Common to all these powers is that they may be said to undermine
JO’s status as an extraordinary organ standing apart from the ordinary
authorities. Ifan individual makes a request to JO for damages, or makes
a request that JO shall appeal a decision or decide on inhibition, JO
should — if the proposals are brought into effect — accede to the request
as soon as it is found to be factually justified. JO would not be able to
decide in such matters at his own discretion. As regards such powers,
accordingly, JO would havé an unconditional duty to examine all representations
and thus be correspondingly converted into an ordinary
authority. The report also cites other reasons for doubt concerning such
a conversion of JO’s Office (8.7.3.2). Nor are any proposals on those
lines presented. This does not mean it is emphasized, that the individuaks
position in relation to authorities would not need to be strengthened.
What is required in this respect, however, are measures aimed at improving
— and simplifying — the legislation and at raising the quality of the
work of authorities (8.1).

The report also deals with certain proposals to the effect that JO
should havé the right — without a court trial in the ordinary sense — to
address an enquiry principally to the Supreme Court or the Supreme
Administrative Court concerning the interpretation of the law in certain
cases (8.7.3.1). Nor does the Committee make any proposal in this
respect. Consideration of the question of such a right requires that a
standpoint should be taken on several procedural and other problems
and the question should not be dealt with in isolation from the more
general question of the possible need for some form of statutory interpretation
instrument that can be used both by JO and others. This

288 Summary of the Committee''s Proposals

question is at present being investigated by the Committee on Court
Procedures.

Organizational questions

In 1975 parliament decided on a new organization of the Ombudsmen’s
Office. Earlier there had been three ombudsmen of equal rank and two
deputies. The system of deputies was abolished and the Office was to
consist of four ombudsmen, one of them being Administrative Head of
the Office. The latter was to havé the authority to issue general guidelines
for the work and to plan the work as a whole.

The röle of the Director of the Office has not become what the reform
intended (8.9.3). The authorized röle for the Director of the Office has
hardly been utilized at all. Instead there havé been four, in practice
independent, ombudsmen in charge of their own work and staff, each in
his own department.

In the Committee’s opinion an organization with several ombudsmen,
largely of equal rank, has various weaknesses (8.9.4). In such an organization
— without right for an ombudsman to delegate the right of
decision to other officials — a marked growth in the burden of work
means that the number of ombudsmen must be increased. An organization
with several executive officers typically involves a risk of certain
tensions, which may havé the result that executives are, for example,
disinclined to take initiatives which affect the working conditions of the
other executives. With a JO Office which consists rather of separate units
thån of a coordinated organization there is a risk of differences of
practice in different supervisory spheres. Such an organization is not
flexible: it may be difficult in one unit to draw advantage from a
temporary overcapacity in another.

The interest in avoiding drawbacks of this kind suggests that the JO
Office should be presided över by a single person. Possible problems
of demarcation between separate supervisory spheres and ombudsmen
would then fall away, as also would the risk of differences of practice in
different spheres. Reasons of a more general nature can also be adduced
in favour of the idea that there should be a single holder of the Office.
There would then be only one person who answers to parliament for the
work of the Office. With a single person as Parliamentary Ombudsman
the traditional view would be upheld of JO as a representative, known
by name, of parliament and people, who has supervision över the entire
public administration. An arrangement with one ombudsman also allows
greater flexibility and enables him to make rational use of all the
Office’s resources and to assign available personnel to spheres where för
the moment they are most needed. An organization with a single officeholder
can also undoubtedly be so arranged as not to impose too heavy
a burden of work on him, nor to involve a risk of deterioration of quality,
nor of lack of possibility for the holder to survey the entire sphere of
operations.

An organization with one parliamentary ombudsman is suggested in
the report (8.9.6). For his assistance he shall havé qualified collaborators

Summary of the Committee’s Proposals 289

on a higher leve! thån Assistant Secretary. In the proposal they are called
Heads for Legal Affairs (rättschefer). This indicates that they should be
on an equal footing with Heads for Legal Affairs in Government Departments
as regards, for example, terms of remuneration. Under the Parliamentary
Ombudsman there shall be three investigational divisions and an
administrative division. The head of an investigational division shall be
a Head for Legal Affairs. The organization shall also include, as at
present, assistant secretaries and reading derks.

In matters that are not of major importance the Parliamentary Ombudsman
shall be able to delegate the right of decision. Delegation may
not take place in matters which result in a decision to prosecute or to take
disciplinary measures, in a request for suspension from office or dismissal,
nor in matters resulting in criticism of a serious nature. The Parliamentary
Ombudsman shall himself decide also in all other questions of
importance, such as what inspections and projects shall be carried out,
the submission of statements in response to referrals for comment,
representations to government or parliament concerning amendment of
the constitution, etc. Also as regards matters that result in criticism of a
less serious kind or in which JO, without criticizing, makes statements
for purposes of guidance, the main rule should be that the Parliamentary
Ombudsman himself makes the decision. In the latter cases, however, a
possibility should exist to delegate the right of decision to a Head for
Legal Affairs, namely when the matter does not concern a question of
major importance, e.g. the repetition of an earlier JO statement by way
of guidance. The main emphasis in the right of delegation shall lie on
another plane. It shall-exist concerning complaints against a person not
under JO’s supervision, complaints which cannot be examined because
they relate to a matter that has not been finally dealt with by an ordinary
authority, complaints of errors dating more thån two years back, and
complaints which contain no detailed criticism or are formulated in such
general terms that they cannot be properly investigated. To these belong
also matters in which detailed complaints are made but which, after
investigation, do not give rise to any criticism or statement of opinion.
In these types of matters — when, accordingly, it is a question of
dismissing or writing off the matter — delegation should be possible to
a Head for Legal Affairs or Assistant Secretary. They comprise more
thån 80 % of the total number of matters coming to the attention of JO.
It should also be possible to delegate to a Head for Legal Affairs the right
to decide that a matter be submitted to another authority for investigation.
Furthermore JO should be able to commission a subordinate
officer to plead and appear in court in a case of disciplinary offence, etc,
a right which JO lacks today (8.6.6.8).

A point of departure should be that the Parliamentary Ombudsman
shall havé a knowledge of all matters coming to the attention of the
Office. Every matter shall therefore be reported to him and he should
decide on the question of delegation in every particular matter where
delegation is appropriate. The report sets forth suitable routines for this
procedure.

The report also presents proposals and points of view on a number of

19 —Jo-ämbetet

290 Summary of the Committee ’s Proposals

other matters relating to the organization of the Office and JO’s position,
etc. Antong these are JO’s period of service, terms of remuneration and
pension conditions, the question of a deputy when, by reason for example
of sickness or disqualification, he cannot discharge the duties of
his office, of prohibition for JO to hold or discharge the duties of another
office, of the conditions för his performance of side-line occupations, of
his right to appoint Heads for Legal Affairs, of the powers of the Head
of the Administrative Division, etc. Reference is made to the report in
these respects (8.9.7 —8.9.9).

The Committee also proposes certain interim regulations with the aim
that the new organization of the Office shall be successively introduced
as and when the mandate periods of the present ombudsmen elapse
(8.9.10).

It has earlier been pointed out that JO should havé resources at his
disposal which allow adequate handling both of complaints and of his
work on inspections and broader projects. The new organization, which
is based on a proposal made by Statskonsult Administrationsutveckling
AB, however, brings gains in efficiency and economy. In the Committee’s
opinion JO should in the present situation, without further reinforcement
of resources, havé sufficient capacity for both tasks, even with
the intensification of the work on broader investigations that is recommended.
Should JO’s burden of work increase in the future, his resources
can without difficulty be extended within the framework of the new
organization.

Formulation of decisions. Annual Report

JO expends considerable work on well formulated decisions, with detailed
explanation of the reasons for them. Sound reasons can be adduced
for this: one being a better understanding of the content of decisions by
authorities and others whom they concern. At all events in less complicated
matters, it is stated in the report, it may often be an advantage to
limit the description of events and other factual circumstances (the
so-called recital section) to what is of immediate importance for JO’s
judgment (8.3.5). Any contraction of the recital section must of course,
however, not havé the effect that a complainant gets the idea that his
complaint has not been recorded and dealt with in the decision.

The formulation of decisions has a great importance for the Annual
Report that JO submits to parliament each year in which, among other
things, the more important decisions pronounced during the year shall
be presented. The Annual Report should serve both as source of information
for authorities and their officials and as basis for parliamenfs
examination of JO’s activities. For the Annual Report effectively to fulfil
these purposes an additional analysis of the decisions may often be
desirable, so limiting the recital section and placing greater emphasis on
JO’s own judgment (8.8.1 and 8.10.2).

In other respects there is reason to extend somewhat the Annual
Report so as to facilitate parliament’s examination and its possibility to
follow JO’s activities. Thus it might be of value to report more exten -

Summary of the Committee’s Proposals

sively on certain matters, e.g. JO’s observations of any deficiencies in the
legislation in special spheres, JO’s ongoing projects and to what JO
intends to pay special attention in coming years.

The report also puts forward a number of views on matters relating to
JO’s decisions, e.g. their publication in the Annual Report and in other
ways. Special rules are also proposed, e.g. that all decisions and other
despatches from JO, with certain exceptions, shall in principle be free of
charge — today there are no such rules at all. In these respects reference
is made to the report (8.8.1 —8.8.2).

JO and Parliament

The report emphasizes that politicization of JO’s activities should be
avoided. Parliament should control the work of JO only by legislation.
It should not be able to affect JO’s handling of individual matters. This
is also in accordance with present practice.

There must be certain continuous contacts between JO and parliament.
JO should, as at present, always be entitled to request consultation
with parliament’s Ombudsman Delegation on organizational questions.
In the same way as at present consultation should also take place with the
Delegation before JO decides on the work programme or requests grants
for the Office. According to the Committee’s proposal consultation shall
always take place also before a Head for Legal Affairs is appointed.

The Standing Comrriittee on the Constitution (KU) will, according to
the JO Committee’s proposal, also acquire certain new functions which
concern JO. KU shall accordingly appoint a deputy for JO when he is
disqualified in any matter and shall supervise any side-line occupations
that JO may havé.

KU’s main task as regards JO, however, is once a year to examine JO’s
activities and to report to parliament the result of its examination. The
Committee puts forward points of view concerning the parliamentary
procedure after this examination, especially as regards the right to submit
a motion by reason of JO’s Annual Report. The Committee has,
however, found no reason to propose any alteration of the present
procedure (8.10.2).

The Attorney-General

Apart from certain special functions the Attorney-General (JK) has the
same responsibility for supervision of public administration as JO. The
current regulations governing JO’s and JK’s powers of investigation and
sanction are in principle entirely concordant. As noted, the Committee
suggests several reforms of the regulations governing JO’s activities. In
the Committee’s opinion there is no reason for any divergent rules as far
as JK is concerned. The report therefore proposes that the regulations
governing JK’s activities should be in all essential respects revised in the
same way (8.6.5.1 and 8.11.2).

292 Summary of the Committee’s Proposals

O ther questions

The report deals with a number of other questions on which the Cornmittee
has not found legislation to be necessary, but concerning which
it has striven to clarify the legal aspect or to present points of view
concerning appropriate patterns of action. Among these, to mention
some examples, are questions relating to JO’s informational and advisory
activities (8.5) and to JO as consultative body (8.7.4). In these
respects reference is made to the report.

293

Bilaga I

ang. talerätt för JO på det
kommunala området (upprättad
inom utredningen)

1 Allmänt

På LOA-området har JO rätt att vid domstol föra talan mot myndighets
beslut i frågor om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning. Är det
arbetstagaren som vill föra talan mot sådant beslut skall JO vara hans
motpart i tvisten, om beslutet tillkommit efter anmälan av JO. Regler om
detta återfinns i 16:3 LOA och 7 § JO-instruktionen.

Motsvarande reglering saknas på det kommunala området. Vad frågan
nu gäller är om en sådan reglering kan införas där utan att några
komplikationer tillstöter av främst rättslig natur.

2 Disciplin- och avstängningsfrågor

Vad angår disciplinfrågor har man då först att uppmärksamma, att
frågor om vad som skall anses som tjänstefel och om möjligheten att
ingripa disciplinärt mot sådana fel på det kommunala området hör till
vad parterna kan förfoga över genom avtal.

Frågor om vad som åligger en arbetstagare i tjänsten är alltså i princip
avtalsbara. Varje åliggande i tjänsten bygger, i princip, på avtal, och
varje åsidosättande av ett åliggande, varje tjänstefel, är således ett avtalsbrott.
Härav följer, att det är avtalsparterna som bestämmer innebörden
av begreppet tjänstefel.

Det är också avtalsparterna som bestämmer i vad mån arbetsgivaren
skall ha rätt att ingripa disciplinärt mot tjänstefel och vilka typer av
disciplinpåföljder som härvid skall få användas. Parterna förfogar således
även över innebörden av begreppet disciplinpåföljd.

Även vid ett mera ytligt betraktelsesätt ger de gjorda iakttagelserna
anledning till tvekan inför att ge JO sådan talerätt som berörts tidigare.
Det är avtalsparterna som bestämmer vilka tjänstefel som skall kunna
beivras disciplinärt och vad som menas med disciplinpåföljd. Huru skall
man förfara om ett fel har begåtts som JO på goda grunder anser böra
beivras, men som inte omfattas av någon avtalad disciplinpåföljd? Huru
skall man förfara, om felet i och för sig kan beivras med en avtalad
påföljd, men denna framstår som verkningslös eller olämplig eiler om
det ter sig tveksamt om den åtgärd arbetsgivaren enligt avtalet har rätt att

vidta i anledning av ett fel verkligen bör bedömas som en disciplinpåföljd?
Ytterligare frågor kan ställas.

De angivna frågetecknen kan naturligtvis sägas bortfalla, om man
anlägger ett praktiskt synsätt och ser till det kollektivavtal som faktiskt
gäller på det kommunala området. Detta avtal, AB 84, är heltäckande i
den meningen, att det dels ger arbetsgivaren rätt att ingripa mot i princip
varje typ av tjänstefel, dels tillhandahåller ett system av disciplinpåföljder
som måste anses godtagbart i det att det i allt väsentligt motsvarar
vad som på det statliga området gäller enligt LOA.

Emellertid kvarstår ett problem som det inte synes vara möjligt att
komma till rätta med.

Talerätt för JO innebär givetvis, att JO skall hos domstol kunna
”överklaga” ett beslut av arbetsgivaren att ej meddela en disciplinpåföljd
(eller att meddela en enligt JO alltför mild påföljd) samt yrka att domstolen
bestämmer viss påföljd. Man kan då först tänka sig att det förfarande
som JO lägger arbetstagaren till last är ostridigt — några bevisproblem
rörande vad arbetstagaren faktiskt gjort föreligger inte. Arbetsgivaren
kan då motivera ett beslut att ej meddela någon disciplinpåföljd
på i huvudsak två sätt. Antingen kan han inta ståndpunkten att arbetstagarens
förfarande inte inrymmer något tjänstefel, dvs. att något sådant
åliggande som JO gör gällande inte följer av avtalet. Eller också kan
arbetsgivaren som motiv anföra, att avtalsbrott visserligen förekommit,
men att detta inte omfattas av avtalets regler om disciplinpåföljd (felet
kanske av arbetsgivaren bedöms som ringa i någon viss mening och att
det därför inte är av beskaffenhet att kunna föranleda ansvar enligt
avtalet). Antag att arbetstagarsidan i avtalet intar samma ståndpunkt
som arbetsgivaren (låt vara att arbetstagarsidan beträffande den senare
motiveringen möjligen vill inta ståndpunkten att avtalsbrott ej ägt rum
men att, även om så varit fallet, brottet ej omfattas av disciplinbestämmelserna).
1 båda de beskrivna motiveringsfallen anger då de två avtalsparterna
en samstämmig uppfattning rörande avtalets innebörd. Att JO
kan ha en annan uppfattning än parterna saknar betydelse. Det är
avtalsparterna som disponerar över avtalets tolkning så långt parterna är
ense om denna. Parternas samstämmiga tolkning är bindande för domstolen.
JO:s talan måste alltså ogillas1. Vad nu sagts äger motsvarande
tillämpning på det fall att JO överklagar ett beslut varigenom arbetsgivaren
utmätt en enligt JO alltför mild påföljd. Arbetsgivarens motivering
för ett sådant beslut bör rimligen vara, att avtalsbrottet enligt avtalet inte
förskyller strängare påföljd än den utmätta. Instämmer arbetstagarsidan
i avtalet i arbetsgivarens ståndpunkt har domstolen därmed erhållit ett
för domstolen bindande besked om avtalets innebörd när det gäller
disciplinbestämmelsernas tillämpning på det aktuella avtalsbrottet och
kan ej bifalla JO:s yrkande om en strängare påföljd.

''Man kan i och för sig tänka sig en tredje motivering från arbetsgivarens sida för
att ej ingripa disciplinärt, nämligen att avtalsbrott visserligen ägt rum och att
avtalet visserligen ger arbetsgivaren rätt att utmäta en disciplinpåföljd för brottet,
men att arbetsgivaren av något, ur avtalsrättslig synvinkel ovidkommande, skäl
ändå avstår från att tillämpa disciplinbestämmelserna. Här och i det följande
bortses dock från denna typ av motivering.

Man kan härefter tänka sig det fallet, att det råder tvist i frågan om
arbetstagaren verkligen förfarit på det sätt JO gör gällande och att
arbetsgivaren ej blir övertygad om att sådant förfarande ägt rum. Arbetsgivarens
motivering för att ej utmäta disciplinpåföljd bör då normalt bli,
att det uppgivna förfarandet ej blivit styrkt2. När JO överklagar ett
sådant beslut har domstolen att pröva vilket förfarande som faktiskt
förekommit från arbetstagarens sida. Kommer domstolen fram till att ett
förfarande ägt rum som ryms inom JO:s ”gärningsbeskrivning” återstår
att pröva dels om detta förfarande inrymmer avtalsbrott, dels, därest så
är fallet, om detta brott omfattas av avtalets disciplinbestämmelser, dels,
om även så är fallet, vilken påföljd som avtalsbrottet bör föranleda. I
dessa tre hänseenden blir det fråga om avtalstolkning. JO kan inte med
för domstolen bindade verkan tolka avtalet. Det måste i stället ankomma
på domstolen att inhämta besked från avtalsparterna om deras ståndpunkt
i de skilda tolkningsfrågorna. Samstämmiga besked från avtalsparterna
om avtalets innebörd är bindande för domstolen, oberoende av
JO:s ståndpunkt. Endast om sådant samstämmigt besked är till nackdel
för arbetstagaren eller om avtalsparterna har olika uppfattning i någon
av tolkningsfrågorna kan JO tänkas få framgång med sin talan. Möjligheten
till sådan framgång är alltså i hög grad begränsad och, tillspetsat
uttryckt, beroende av avtalsparternas och inte av JO:s ståndpunkt.

Den hittills förda diskussionen rörande disciplinpåföljd äger motsvarande
tillämpning när det gäller ev. rätt för JO att överklaga ett beslut av
arbetsgivaren att ej tillämpa avtalets bestämmelser om avstängning (liksom
disciplinfrågor är frågor om avstängning på det kommunala området
i sin helhet avtalsbara).

En talerätt för JO när det gäller frågor om disciplinansvar och avstängning
kommer således normalt inte att motsvaras av en möjlighet för
JO att också få till stånd en ändring av arbetsgivarens beslut. Hindret är,
som framgått, den rådande avtalsfriheten i frågorna3. Att i detta läge
tillerkänna JO rätt att med bindande verkan för arbetsgivaren tolka
kollektivavtalet är uppenbart ej en rimlig och möjlig lösning.

Den enda tänkbara lösningen synes vara att med tvingande verkan

2Man kan här bortse från sådana alternativa motiveringar från arbetsgivarens
sida som att det uppgivna förfarandet, även om det ägt rum, ej innefattar avtalsbrott
eller att det uppgivna förfarandet under alla omständigheter inte omfattas
av avtalets disciplinbestämmelser. På sådana motiveringar blir det tidigare redovisade
resonemanget tillämpligt.

3När det gäller betydelsen av avtalsfrihet rörande tjänsteåligganden bör dock
följande framhållas. Situationer där det för JO är av intresse att kunna utkräva
disciplinpåföljd är bl.a. fall av oriktig författningstillämpning, närmast där sådan
oriktig myndighetsutövning förekommit som ej går att beivra straffrättsligt emedan
den ej skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. I sådana fall får frågan om
tjänsteåligganden anses vara avtalsreglerad på det sättet att arbetstagaren genom
avtal åtagit sig att tillämpa berörd författning. Avtalsparterna kan givetvis förväntas
vara ense om en sådan innebörd av avtalet. Det ter sig verklighetsfrämmande
att parterna skulle bli ense om att brott mot författningen ej skulle vara avtalsbrott.
Om författningen tillämpats riktigt eller ej blir då ej en avtalstolkningsfråga
utan en fråga för domstol att bedöma med utgångspunkt i författningen. Att
avtalsparterna ev. samstämmigt menar att något brott mot författningen ej ägt
rum kommer att sakna betydelse.

lagreglera frågorna om disciplinansvar och avstängning i deras helhet,
på samma sätt som skett i LOA för de statsanställdas del. De tidigare
skildrade problemen reduceras då till ett enda, nämligen det som hänger
samman med rådande avtalsfrihet rörande tjänsteåligganden. Denna
avtalsfrihet bör vara en förutsättning för den nu tänkta lagstiftningen, på
samma sätt som den är det för LOA.

Överklagar JO sålunda t.ex. ett beslut av arbetsgivaren att ej meddela
en disciplinpåföljd emedan arbetsgivaren anser påtalat förfarande ej
utgöra avtalsbrott skall JO:s talan i princip ogillas om arbetstagarsidan
i avtalet anlägger samma synsätt som arbetsgivaren rörande avtalets
innebörd4.

Frågan om en sådan total lagreglering som nu berörts bör införas
synes emellertid inte ligga inom ramen för JO-utredningens uppdrag.
Regleringen skulle innebära en betydande begränsning av rådande avtalsfrihet
på det kommunala området. En sådan reglering — införd
endast för att göra en talerätt för JO mera meningsfull — skulle få
betydelse för samtliga de fall där arbetsgivaren — oberoende av frågan
om talerätt för JO — har att pröva frågor om disciplinpåföljd och om
avstängning. Regleringen skulle även kräva ställningstagande till vissa
andra frågor, bl.a. av skadeståndsrättslig natur5. Nu avsedda spörsmål
om avtalsfrihetens gränser m.m. synes böra bedömas utifrån ett vidare
synsätt än det som endast har utgångspunkt i JO:s behov av sanktionsmedel.

Den ståndpunkt, som intagits här ovan i frågan om att — med
bibehållen avtalsfrihet i övrigt — ge JO talerätt i disciplin- och
avstängningsfrågor, gör att det inte är erforderligt att närmare gå
in på de problem i övrigt som en sådan talerätt skulle resa. Själva
arten av några sådana problem kan dock nämnas. Huru med
talerätt för JO under kollektivavtalslöst tillstånd? Huru med sådan
talerätt när det gäller oorganiserade arbetstagare (jfr 62 § MBL)?
Bör JO ha rätt att utkräva disciplinpåföljd emedan en arbetstagare
deltagit i en vild strejk? Hur skall man i lag definiera de fall då JO
skall kunna kräva tillämpning av avtalsbestämmelser om avstängning?
(Obs. att avstängning i avtal kan användas dels som en
åtgärd under utredning av frågan om avskedande eller uppsägning
bör äga rum, dels som tillfälligt försättande ur tjänstgöring
p.g.a. fylleri o. likn., dels som en disciplinpåföljd, dels också på
andra sätt.) Huru göra om JO — utrustad med talerätt även i
avskedandefrågor — yrkar avskedande men domstolen anser tillräckligt
med disciplinpåföljd? Bör domstolen ha rätt att i så fall
utmäta sådan påföljd (förutsatt att parternas avtalstolkning inte
lägger hinder i vägen)? Huru göra med ev. viss tid inom vilken
talerätten måste utnyttjas om arbetsgivaren dröjer oskäligt länge

4Denna effekt inträder givetvis även vid tillämpning av LOA:s disciplinregler.
Vad som sägs i fotnot 3 om viss möjlighet för JO att ingripa mot oriktig författningstillämpning
har dock motsvarande betydelse vid tillämpning av lagregler
om disciplinansvar, och får här ökad betydelse, eftersom avtalsparterna ej disponerar
över frågorna om disciplinreglernas tillämplighet över huvud taget och om
val av disciplinpåföljd.

5Jfr t.ex. frågan om det bör föreligga rätt till allmänt skadestånd därest arbetsgivaren
tillämpar nu avsedd lagreglering felaktigt. Sådant skadestånd kan utgå om
en arbetsgivare bryter mot disciplinregler i ett kollektivavtal men ej vid felaktig
tillämpning av disciplinpåföljdsreglerna i LOA (jfr s. 298).

med beslut eller alls ej fattar något beslut? (Sådant dröjsmål vållat
av statlig tjänsteman som beslutsfattare kan medföra ansvar medan
det, om beslutsrätten tillkommer kommunal nämnd, inte ens
utgör kollektivavtalsbrott.) Ytterligare problem skulle kunna
nämnas. Det bör dock också framhållas, att det i och för sig borde
vara möjligt att åstadkomma inte alltför komplicerade lagtekniska
lösningar av samtliga hithörande problem.

3 Avskedandefrågor

Vad härefter angår ev. talerätt för JO i avskedandefrågor märkes följande.

Avskedandefrågor regleras för det kommunala områdets del i lag
(LAS). Där anges när arbetsgivaren har rätt att avskeda en arbetstagare,
eller, rättare sagt, där anges de begränsningar som gäller för arbetsgivarens
avskedanderätt. Avskedande får enligt LAS endast ske om arbetstagaren
har grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, dvs. om
arbetstagaren har begått grovt avtalsbrott. Lagen är på denna punkt
tvingande: avtalsparterna kan inte avtala om en mera vidsträckt rätt för
arbetsgivaren att avskeda (t.ex. i fall av mindre allvarligt avtalsbrott).
Däremot kan avtalsparterna komma överens om en mera begränsad rätt
att avskeda än som följer av LAS (så har dock ej skett i AB 84).

När det gäller den typ av spörsmål som närmare behandlats i det
tidigare möter här endast ett, om talerätt införes för JO, nämligen det
som hänger samman med avtalsfriheten rörande tjänsteåligganden och
som — såsom tidigare nämnts — beträffande disciplinansvars- och avstängningsfrågor
kvarstår även om dessa frågor lagregleras i sin helhet.
Om JO således för talan mot ett beslut att ej avskeda, vilket beslut
motiveras med att avtalsbrott ej förekommit, har JO i princip ej utsikt till
framgång om arbetstagarsidan i avtalet ansluter sig till arbetsgivarens
ståndpunkt (jfr s. 295 f., se dock även fotnot 3 och fotnot 4: vad där sägs
beträffande talerätt i disciplinfrågor får givetvis motsvarande betydelse
för den nu avsedda talerätten i avskedandefrågor).

Här bör emellertid beröras vissa andra problem som möjligen möter
när man överväger talerätt för JO i frågor om avskedande enligt LAS på
det kommunala området.

Till en början kan anläggas en värderingssynpunkt som visserligen har
en begränsad betydelse men som ändå förtjänar att nämnas.

När institutet avskedande togs in i tjänstemannalagstiftningen (numera
LOA) som ersättning för den tidigare påföljden avsättning övertog
det från avsättning en skyddsuppgift, nämligen att trygga möjligheten att
omedelbart skilja en tjänsteman från tjänsten när detta var påkallat från
allmän synpunkt. Med avskedanderegeln i LAS förhåller det sig annorlunda.
LAS är en trygghetslagstiftning, tillkommen för att skydda arbetstagarna
genom att begränsa möjligheterna för arbetsgivaren att häva ett
anställningsavtal. Effekten av en talerätt för JO kan då bli att domstol,
med tillämpning av en lag uppställd till skydd för arbetstagaren, avskedar
denne6. En sådan ordning kan te sig något främmande, ehuru den

6Det förtjänar att uppmärksammas, att det i fall av ”överklagande” från JO:s sida
blir, icke arbetsgivaren utan domstolen, som avskedar, nämligen i form av s.k.
konstitutiv dom.

givetvis inte är en bärande invändning mot att införa talerätt för JO.

Av större intresse är möjligen följande iakttagelser. Om en arbetsgivare
avskedar en arbetstagare i strid mot LAS kan arbetsgivaren åläggas
att utge allmänt skadestånd till arbetstagaren. När det gäller felaktig
tillämpning av avskedanderegeln i LOA finns däremot inte någon rätt
till allmänt skadestånd. Detta har motiverats med, bl.a., risken för att en
sådan skadeståndsrätt skulle kunna få en återhållande effekt på statsmyndigheternas
behöriga handlande i avskedandeärenden7. På det
kommunala området finns emellertid, som nämnts, sådan skadeståndsrätt.
Man kan då till en början tänka sig det fall att en kommunal
arbetsgivare på anmälan av JO avskedar en arbetstagare men att domstol
på talan av arbetstagaren förklarar avskedandet ogiltigt samt ålägger
arbetsgivaren att utge allmänt skadestånd. Man synes härvidlag böra
bortse från sådana värderingar som kan symboliseras med den tänkta
tidningsrubriken: ”Arbetsgivaren lydde JO och fick skadestånd på halsen”.
Man bör ha rätt att utgå från, att JO inte hos en kommunal
arbetsgivare reser anspråk på att en arbetstagare skall avskedas utan att
en sådan åtgärd framstår som lagligen befogad. Oavsett detta synes man
emellertid inte böra bortse från att den nämnda skadeståndsrätten kan
på det kommunala området ha sådan passiviserande effekt som föranlett
att motsvarande rätt ej införts på det statliga området. Risken att behöva
utge allmänt skadestånd skulle givetvis elimineras om arbetsgivaren på
förhand, innan han beslutar i avskedandefrågan, kunde hos domstol få
prövat i form av fastställelsedom om han har rätt att avskeda i anledning
av visst förfarande från en arbetstagares sida. Sådan fastställelsetalan är
emellertid inte tillåten. 1 ett läge där JO tillerkänts talerätt skulle man då
kunna tänka sig att arbetsgivaren på grund av skadeståndsrisken beslutar
att ej avskeda trots framställning därom av JO. Överklagar JO sådant
beslut kommer prövning till stånd av avskedandefrågan utan att frågan
om skadestånd aktualiseras. Ett sådant förfarande från arbetsgivarens
sida kan te sig som ett kringgående av det nyssnämnda förbudet mot
fastställelsetalan.

Ytterligare en fråga finns anledning att beröra. Arbetstagare som
omfattas av LOA kan avskedas enligt den lagen men de kan också sägas
upp enligt LAS i enlighet med en hänvisning i LOA till LAS uppsägningsregler.
JO har emellertid på det statliga området tillerkänts talerätt
endast i avskedandefrågor men ej i uppsägningsfrågor. Några närmare
motiv till denna åtskillnad har inte anförts från lagstiftarens sida.

Man kan givetvis spekulera över anledningen till åtskillnaden och
ställa sig t.ex. följande frågor. Har den berott på en föreställning
om att JO ej bör kunna utkräva tillämpning av civillag, sådan som
LAS, men väl kunna åberopa sådan s.k. offentligrättslig lagstiftning
som bestämmelserna i LOA om avskedande anses vara? Har
orsaken varit att man ansett särskilda problem (dock kanske inte
oöverstigliga) följa av att saklig grund för uppsägning enligt LAS
inte föreligger om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder
arbetstagaren annat arbete hos sig (JO förfogar ju inte över om 7Samma

motiv har anförts för frånvaro av rätt till allmänt skadestånd vid felaktig
tillämpning av LOA:s regler om disciplinpåföljd; jfr fotnot 5.

placeringsmöjligheten)? Eller kan bakgrunden helt enkelt ha varit
tradition: När avskedandeinstitutet infördes på det statliga området
och fick ersätta den tidigare avsättningsmöjligheten lät man
JO kunna utkräva avskedande på samma sätt som JO tidigare
kunnat yrka avsättning — allt utan att man närmare reflekterade
över uppsägningsaltemativet.

Det synes inte utan vidare givet, att de nu redovisade, ev. tänkbara
motiven har bärkraft även på det kommunala området — det förstnämnda
motivet, som har utgångspunkt i LAS egenskap av civillag, skulle, om
det tillerkändes betydelse, för övrigt kunna åberopas även mot talerätt
för JO i frågor om avskedande enligt LAS.

Vill man införa talerätt för JO i avskedandefrågor på det kommunala
området synes man också böra överväga om inte sådan rätt bör förenas
med talerätt även i uppsägningsfrågor. Vill man göra samma åtskillnad
på det kommunala området som den vilken är rådande på LOA-området
synes man under alla omständigheter böra klarlägga motiven för en
sådan åtskillnad.

4 Sammanfattning

Avslutningsvis kan anföras följande.

Som framgått reser en talerätt för JO i avskedandefrågor på det
kommunala området vissa problem. Dessa problem är dock möjligen
överkomliga. Däremot ter sig inte lämpligt eller ens möjligt att, med
bibehållen avtalsfrihet i övrigt, införa sådan talerätt när det gäller disciplinansvars-
och avstängningsfrågor. I dessa senare hänseenden kan
en lösning i och för sig vara att lagreglera disciplinansvars- och avstängningsfrågorna
i deras helhet, en lösning som dock för utanför utredningens
uppdrag. Att i detta läge nu införa talerätt endast i frågor om
avskedande (och, ev., om uppsägning) synes inte vara en alldeles lämplig
åtgärd. Den skulle ev. te sig som en ”halv” reform, vilken tog sikte endast
på den svåraste och i praktiken mest sällsynta påföljden medan utanför
skulle lämnas vad som borde framstå som mest värdefullt för JO att
kunna öva inflytande på, nämligen disciplinreglernas tillämpning. En
reform med sikte på talerätt för JO synes i stället böra bygga på en
samlad bedömning av samtliga de påföljder som JO ev. bör kunna
utkräva.

■

301

Bilaga 2

JO-ämbetets organisation
Rapport till 1983 års JO-utredning

1 Bakgrund

Vårt uppdrag

1983 års JO-utredning har givit Statskonsult Administrationsutveckling
AB i uppdrag att utreda hur JO-ämbetet bör vara organiserat, om riksdagen
beslutar att ändra antalet ombudsmän från nuvarande fyra till en.

Som underlag för uppdraget, har utredningen (utredningens sekretariat)
upprättat en promemoria, som utöver viss bakgrundsinformation
innehåller de ramar som vi har haft att hålla oss inom i detta uppdrag.
De förutsättningar som har gällt är:

□ Vårt organisationsförslag skall ha en JO.

□ JO-ämbetet får ha högst 13 högre handläggarbefattningar, dvs högst
lika många som i dag. Till dessa räknas JO, byråchefer och eventuella
andra befattningar på och mellan dessa nivåer.

□ JO kommer inte att tillföras några principiellt nya arbetsuppgifter.
Däremot kan viss omfördelning av arbetsmängden komma att ske
mellan de nuvarande typerna av uppgifter.

□ Den totala arbetsmängden kommer inte att ändras nämnvärt.

□ Kvalitén på JOs arbete skall vara oförändrad.

Tillvägagå ngssä 11

Uppdraget har utförts av konsulterna Lars Möllerfors och Per Björkegren
från Statskonsult Administrationsutveckling AB. Vi har genomfört
följande aktiviteter för att få fram underlag för vårt arbete:

□ Vi har läst in ett omfattande bakgrundsmaterial, som främst har
bestått av PM upprättade inom utredningen.

□ Vi har intervjuat JO-utredningens sekreterare Lars Hesser och chefJO
Per-Erik Nilsson.

□ Vi har genomfört två seminarier med dels alla byråcheferna, dels
representanter för föredragandekåren.

□ Vi har haft ett samtal med alla fyra JOarna tillsammans.

302 Bilaga 2

Efter dessa aktiviteter, som främst har syftat till att samla in fakta och
synpunkter på ämnet för vårt uppdrag, har vi analyserat det insamlade
materialet och formulerat vårt förslag. Förslaget till organisation och
vissa synpunkter i anslutning till förslaget presenteras i denna rapport.

2 Vårt förslag

Organisationsplan

Efter diskussioner med berörda parter och andra faktainsamlande aktiviteter,
har vi vägt samman fakta och olika synpunkter, bedömt den
troliga arbetsbelastningen på olika befattningshavare och slutligen formulerat
ett förslag. Vi tror att vårt förslag väl tillfredsställer de önskemål
som framförts och att man inom dess ram också har möjlighet att
undvika de risker som man också har pekat på. Nedan åskådliggörs vårt
förslag i form av en bild.

I vårt förslag har JO under sig tre utredande avdelningar, som var och
en leds av en högt kvalificerad jurist. (Titeln ”rättschef’ har använts i
diskussionerna.) Varje avdelning har vidare två byråchefer, c:a 7 föredragande
och ett avdelningskansli.

Under JO finns vidare en administrativ avdelning, som betjänar hela
JO-ämbetet och som leds av en administrativ chef.

— sekr

— kansli

kansli

Administr.

chef

Före dragande -

Administr.

avdelning

Rättschef

Före dragande -

Rättschef

Motivering

Vi anser att det är viktigt med en kraftig och stabil utredningsorganisation
under JO. Detta för att frigöra JOs tid till förmån för frågor av
policykaraktär, egna initiativ och externa kontakter.

Bilaga 2 303

Vi har under vårt arbete med att ta fram vårt förslag bl a valt mellan
alternativ som har två respektive tre tjänstemän på nivån närmast under
JO. Vi anser att den föreslagna organisationen med tre s k rättschefer är
att föredra av följande skäl:

□ JO-ämbetet behöver ledningskapacitet för att driva den egna operativa,
dagliga utredningsverksamheten. För att leda, följa upp och ta
initiativ inom områden som handläggning av klagomål, inspektioner
och speciella projekt.

□ Varje rättschef får ett ”smalare” område att bevaka. Det leder enligt
vår uppfattning till en högre kvalité i arbetet.

□ Ledningsgruppen (JO + rättscheferna) blir mindre sårbar för frånvaro
p g a sjukdom, semestrar o dyl.

Jämfört med dagens organisation minskas antalet byråchefer med två,
från åtta till sex. Även om förslaget innebär en del nya uppgifter för
byråcheferna, bedömer vi att två stycken per rättschef är tillräckligt. De
uppgifter som byråcheferna blir tvingade att släppa, kan enligt vår
uppfattning övertas av föredragandena utan att dessas antal behöver
öka.

Detta organisationsförslag, med tre rättschefer och sex byråchefer, har
fått en bred acceptans i de seminarie- och diskussionsgrupper där detta
alternativ har behandlats.

Några speciella aspekter av vårt organisationsförslag kräver ytterligare
kommentarer.

Delegering

En övergång från fyra till en JO kräver att delegeringen av beslutsrätten
ökas, oberoende av vilket organisationsalternativ som väljs.

Vårt organisationsförslag bygger på att besluten delegeras så långt
som möjligt, d v s att beslutsrätten skall ligga på lägsta möjliga nivå.
Motivet för detta är att JO och rättscheferna inte i onödan skall belastas
med ärenden som andra tjänstemän är fullt kompetenta att klara av. De
högre tjänstemännens tid skall i största möjliga utsträckning sparas för
principiellt viktiga ärenden, inspektioner, speciella projekt och liknande.

Beslut skall kunna fattas av JO, rättschef eller byråchef. Det som avgör
om ett beslut skall fattas på en viss, lägre nivå eller om det skall ”lyftas”
till en högre, är om beslutet:

□ blir sakligt tillräckligt bra och

□ får tillräcklig genomslagskraft på den myndighet det berör.

Som underlag för diskussionerna vid seminarier och samtal, har vi haft
följande indelning av ärendena:

1 Principiellt viktiga frågor och andra frågor av stor vikt (t ex massmedialt
uppmärksammade frågor).

2 Klagomål som leder till kritik av allvarlig art.

3 Klagomål som leder till kritik av mindre allvarlig art.

4 Klagomål som avförs utan kritik.

5 Klagomål som inte tas upp till behandling.

Vi föreslår att besluten i dessa olika typer av frågor delegeras enligt
följande:

Typ 1:JO

Typ 2 och 3: Rättschef
Typ 4 och 5: Byråchef

Detta är en mycket grov indelning, som dels måste förfinas innan den
fastställs, dels måste justeras allteftersom man får erfarenheter av
tillämpningen.

När ett klagoärende har inkommit till JO-ämbetet, avgör rättschef
tillsammans med byråchef vem som skall utreda ärendet och vem som
sannolikt skall fatta beslut i ärendet. Om ett ärende under handläggningen
visar sig vara mer eller mindre allvarligt än man ursprungligen förmodade,
kan rättschefen ändra på delegationen till en annan beslutsnivå.

Föredragningarna görs alltid av den som har utrett ärendet direkt för
den som skall besluta. Vid föredragningar för JO bör troligen också den
berörde rättschefen deltaga.

Vi har också noterat att vissa typer av ärenden med fördel kan delegeras
till kanslipersonalen, t ex vissa myndighetskontakter och formulering
av vissa beslut och brev.

Specialisering

Under de samtal och seminarier som genomförts, har vi diskuterat
för- och nackdelar med att en del byråchefer och föredraganden är
specialiserade på ärenden inom vissa områden. Argumenten kan sammanfattas
på följande sätt:

□ Inom vissa områden krävs att föredraganden eller byråchefen är
specialist, p g a att området är så komplext eller så särpräglat, att en
icke-specialist skulle behöva avsevärt mycket mera tid för att bereda
ärendena och ändå sannolikt komma till ett sämre resultat. Exempel
på sådana områden är sjukvården, allmänna försäkringen, socialtjänsten,
kyrkan, skatteväsendet och försvarsmakten.

Mot detta har då anförts:

□ Om föredragandena var mindre specialiserade, skulle man kunna
utnyttja dem mer flexibelt vid tillfälliga anhopningar av ärenden
inom någon avdelning.

Vi menar att dessa önskemål inte utesluter varandra. Inom föredragandegrupperna
på de olika avdelningarna kommer det samtidigt att finnas
både specialister och ”allmänpraktiserande”. Tillsammans löser de både
behovet av specialister och av flexibilitet.

En specialist skall också kunna arbeta inom andra områden än sin
specialitet under en del av sin tid. En organisation med en JO ger
dessutom ökade förutsättningar för att tillfälligt flytta föredraganden
eller ärenden mellan avdelningarna.

Flexibiliteten bland föredragandena skulle öka ytterligare om tjänsterna
formellt var placerade i en för hela JO gemensam pool, men att
varje föredragande planeringsmässigt tillhörde en rättschef. JO skulle då
vid behov lätt kunna omplacera en föredragande från en avdelning till
en annan.

Administrationen

I alla de alternativ, som vi har diskuterat, har den administrativa enheten
haft samma organisatoriska inplacering. Vårt förslag följer helt Statskonsults
rapport från den särskilda utredningen om JO-ämbetets administrativa
funktioner.

Det innebär bl a att den administrativa avdelningen skall vara inplacerad
direkt under JO. Avdelningen skall ledas av en chef, som inte skall
ha några andra (utredande) uppgifter.

Varje avdelning skall ha ett kansli, som skall ha i stort sett samma
arbetsuppgifter som i dag. Eftersom antalet kanslier i vårt förslag minskar
från fyra till tre, kommer arbetsmängden för vart och ett att bli
ungefär 1/3 större. Dimensioneringen av kanslierna berörs i Statskonsults
ovan nämnda utredning om JOs administration. Den ökade arbetsmängden
och eventuella nya hjälpmedel kommer att påverka den slutliga
dimensioneringen av kanslierna.

Eftersom JO i vårt förslag inte har något eget ärendeområde, bedömer
vi att det räcker med en person som sekreterare. Vikarier kan vid behov
hämtas från administrativa avdelningen eller något avdelningskansli.

För mera detaljerade synpunkter på administrationen vid JO-ämbetet,
hänvisar vi till Statskonsults specialutredning.

Årendegången

De principer för delegation av beslut, som vi föreslår skall gälla i den nya
organisationen, kräver att det finns klara regler för hur man i varje
enskilt ärende skall fastställa hur ärendet skall handläggas och vem som
skall fatta beslut. Vi föreslår följande rutin för ankommande klagoärenden: 1

Alla ärenden som kommer till JO-ämbetet fördelas liksom i dag av
registrator på de olika byråcheferna. Avgörande skall också fortsättningsvis
vara vilken del av den offentliga sektorn som klagomålet
gäller.

2 På avdelningarna tas ärendena om hand av respektive byråchef, som
läser igenom dem, skickar över eventuella feladresserade ärenden till
andra byråchefer och förbereder samråd med rättschefen.

3 Rättschefen och byråchefen går igenom varje ärende och avgör vem
som skall utreda ärendet och på vilken nivå som beslut troligen skall
fattas.

Om den följande utredningen visar att beslutet bör tas på någon
annan nivå än den först förmodade, skall rättschefen avgöra detta.

20—Jo-ämbetet

A rbetsfördelning

Vårt förslag innebär att de olika befattningshavarna får en del förändringar
av sina arbetsuppgifter. Här följer en uppräkning av de viktigaste
uppgifterna för var och en:

JO Beslutar i principiellt viktiga ärenden

Remisser från riksdag och departement
Externa kontakter (riksdag, media, utländska JO,
utbildningsanstalter, etc)

Tar initiativ och beslut angående alla inspektioner
och projekt

Genomför vissa inspektioner

Rättschef Leder ”inre” arbetet. Arbetsledare för avdelningen

Avgör ärendenas handläggning i samråd med
respektive byråchef

Beslutar i vissa ärenden (uppskattningsvis c:a 20 %
av klagoärendena)

Genomför inspektioner

Till JOs förfogande för särskilt komplicerade

uppdrag

Byråchef Kvalificerad utredare/föredragande

Läser igenom alla inkommande ärenden. Bedömer

lämplig handläggning och beslutsnivå. Samråder

med rättschef om detta

Följer upp ärendenas handläggning

Beslutar i vissa ärenden efter delegation av

rättschef (uppskattningsvis c:a 75 % av

klagoärendena)

Föredragande I stort sett samma uppgifter som i dag

Föredrar ärendena för JO, rättschef eller byråchef,
beroende på delegation

Avdelningskansli Som i dag men med en något större avdelning att
betjäna

3 Organisationsalternativ

Under våra seminarier och samtal har vi diskuterat kring tre huvudalternativ
för JO-ämbetets organisation. De beskrivs och kommenteras kortfattat
nedan.

Alternativ A

Under JO finns det tre utredande avdelningar. De är indelade efter
förvaltningsområden enligt samma princip som mellan JOarna i dag.
Dessutom finns en särskild administrativ avdelning med en chef, som
emellertid inte har några utredande uppgifter.

Varje utredande avdelning har en chef, två eller tre byråchefer, en
grupp av föredragande och ett kansli.

Alternativ A innehåller 13 befordrade handläggare.

JO
	— sekr

— kansli

Rättschef

Bch Bch Bch Bch Bch Bch Bch

Administrativ

chef

Föredragande

Före dragande -

Föredragande

/Administrativ\
\avdelning

Vi har tagit detta alternativ som utgångspunkt för vårt förslag, som dock
innehåller två byråchefer mindre än detta alternativ. Vi menar att det är
tillräckligt med två byråchefer per rättschef och har fått stöd för denna
uppfattning från de flesta vi varit i kontakt med.

Alternativ B

Alternativ B är en variant av A där antalet befordrade handläggare har
reducerats kraftigt, från tretton till åtta. Ämbetet är här indelat i två
avdelningar istället för tre. Avdelningarna har i princip samma uppbyggnad
som i alternativ A. Alternativ B har färre rättschefer och byråchefer
men lika många föredraganden som alternativ A. Den administrativa
avdelningen har samma organisatoriska inplacering som i A. (Se bilden
nedan.)

— sekr

Rätt

schef

Rätts

chef

— kansli

Bch

- kansli

Bch

Administrativ

chef

			/Administrativt
Föredragande		Föredragande	\avdelning

Med hjälp av detta alternativ har vi velat diskutera en organisation
med färre befordrade handläggare, med en mindre ledningsgrupp och
med föredragandena samlade i två större grupper (10—11 stycken i
varje).

Vi har efter diskussionerna med olika grupper kommit till slutsatsen,
att detta alternativ har alltför få befordrade handläggare.

Det är, för det första, önskvärt med fler byråchefer än fyra, för att
försäkra sig om att de nya uppgifter, som vår förändrade organisation
medför för dem, blir utförda på ett betryggande sätt, utan att den
kvalificerade utredningskapaciteten, som de utgör, blir alltför försvagad.

För det andra, anser vi att tre rättschefer är att föredra framför två. Det
område, som varje rättschef skulle komma att ansvara för, skulle annars
bli alltför brett.

Alternativ C

I alternativ C har ”toppen” bantats betydligt. JO har under sig en

ställföreträdande eller biträdande JO, som i första hand skall arbeta med
den löpande interna verksamheten, följa ärendena och ha kontakterna
med byråcheferna och föredragandena. JO förutsättes anslå stor del av
sin tid till externa kontakter av olika slag.

Byråcheferna är lika många som i dag (åtta) och ansvarar för var sin
del av den offentliga sektorn. Det totala antalet befordrade handläggare
blir elva. Föredragandena tillhör inte någon särskild avdelning eller
byråchef, utan tillhör en gemensam pool, vilket inte utesluter specialisering
inom denna.

Den administrativa avdelningen har samma organisatoriska inplacering
som i de båda andra alternativen. Kansliet blir dock större än
avdelningskanslierna i alternativen A och B.

stf JO

— kansli

Adm.

Bch

chef

Administrativ

avdelning

Föredragande

Vi anser att JO och stf JO i detta alternativ får alltför stor arbetsbörda
och alltför brett område att bevaka, för att kunna bibehålla kvalitén på
besluten och kunna hinna och orka med att ta de initiativ som kommer
att krävas.

Vidare blir ledningsgruppen alltför sårbar för de fall att någon av de
två i ledningsgruppen skulle bli frånvarande en längre tid.

Alternativet förutsätter vidare en delegering till byråcheferna, som är
mer omfattande än som kan accepteras. I detta fall skulle endast sådana
ärenden, som respektive byråchef bedömer principiellt viktiga, kunna
föras upp till JO eller stf JO.

4 Möjligheter och risker med en JO

Vid våra seminarier och andra samtal har vi, som bakgrund till våra
diskussioner om olika organisationsalternativ, diskuterat dels vilka möjliga
fördelar en organisation med en JO skulle kunna innebära, dels
vilka risker en sådan organisation medför. Vi sammanfattar i detta
kapitel de synpunkter som då framfördes. Observera att dessa synpunkter
gäller oberoende av hur JO-ämbetet organiseras under den ende JOn.

Möjligheter

Med en JO blir bilden av JO i allmänhetens ögon klarare, genom att det
alltid är en och samma person som företräder JO utåt. Detta kan också
öka tyngden och genomslagskraften i hans uttalanden.

Med en JO kan man lättare åstadkomma en enhetlig uppfattning i
sådana frågor som kan bli aktuella inom flera delar av JOs bevakningsområde.
Vidare kan beslutens utformning göras enhetlig.

En JO får bättre möjligheter att styra och förändra den interna verksamheten,
genom att han kan ta initiativ till och genomföra åtgärder som
påverkar hela ämbetet.

Verksamheten inom ämbetet kommer att kunna samordnas i högre
grad än idag, både vad gäller policyfrågor och administrativt. Det kan
gälla förhållningssätt till och handläggningspraxis för olika typer av
ärenden, formulering och utformning av beslut, etc.

Över huvud taget kommer möjligheterna till samarbete mellan avdelningarna
att öka på alla nivåer.

En organisation med en JO kräver en ökad delegering av beslutanderätt
till tjänstemän under JO. JO själv kommer att koncentrera sig på de
principiellt viktiga ärendena, medan enklare ärenden kommer att handläggas
helt av tjänstemän på lägre nivåer.

Detta kommer att ge dessa tjänstemän ökat ansvar och mer stimulerande
arbetsuppgifter och medföra en snabbare behandling av den stora
mängden enklare ärenden.

Risker

JO kommer att få ett mycket brett tillsynsområde jämfört med i dag. Det
kommer att bli omöjligt att hitta en person som har kunskaper och
erfarenheter från hela området och det är heller inte möjligt att bygga
upp och underhålla en sådan kompetens.

JO kommer därför att i stor utsträckning fatta beslut i frågor där han
blir tvungen att helt lita på sina föredragandes kompetens och omdöme.

Föredragningarna och annat beslutsunderlag måste omfatta mycket av
redogörelser för rättsläge och bakgrund.

Det finns en risk för att besluten får en sämre genomslagskraft hos de
berörda myndigheterna, om de p g a detta inte är fattade med en
kännedom om myndigheternas praktiska verklighet. Det finns en risk för
att besluten baseras på alltför teoretiska och ytliga resonemang.

Det stora tillsynsområdet leder till att JO måste prioritera hårt bland
sina arbetsuppgifter och delegera beslutsrätten i stor utsträckning.

Några av de arbetsuppgifter som JO har idag blir han tvungen att
prioritera ner eller bort, t ex:

□ inspektioner (Får istället i stor utsträckning utföras av handläggare
på nivån närmast under JO.)

□ viss utåtriktad verksamhet, som direktkontakter med allmänheten
och föredrag på högskolor

(Däremot kan JO inte delegera viss utåtriktad verksamhet, som därför
kommer att öka avsevärt, t ex internationella besök och massmediakontakter.
)

□ vissa andra uppgifter som JO utför i dag, t ex utredningsuppdrag och
uppgiften att vara förundersökningsledare i vissa mål.

Genom att JO tvingas till en så kraftig delegering, finns det en risk för
att JO delegerar bort besluten i ärenden han egentligen borde avgöra
själv. Det kan då leda till att praxis skapas på en nivå under JO.

Externa intressenter kommer att i stor utsträckning ställa krav på JOs
tid. Det löpande interna arbetet kommer i det korta perspektivet för det
mesta att vara mindre viktigt och nästan alltid möjligt att delegera.

Genom delegationen, det stora tillsynsområdet och de externa intressenternas
krav, kommer JO att i stor utsträckning bli beroende av sina
medarbetare, som dels ”sållar” vilka ärenden som förs upp till JO, dels
står för expertkunskaperna. Det finns därigenom en risk för att JO
isoleras från den interna verksamheten på ämbetet och koncentrerar sig
på de externa kontakterna.

5 Införande av den nya organisationen

När man inför en ny organisation, innebär det inte att de möjligheter
som den nya organisationen bär med sig automatiskt infrias. För att ta
tillvara dessa möjligheter och för att undvika de risker som den nya
organisationen för med sig, måste övergången planeras och genomföras
med omsorg och eftertanke. Man måste genomföra ett aktivt övergångsskede,
som skall innehålla bl a följande aktiviteter:

□ Den nya organisationen innebär en ny arbets- och ansvarsfördelning.
De nya befattningarna, delegeringsreglerna och samarbetsformerna
måste beskrivas.

□ För att uppnå en samordning av det interna arbetet, måste regler,
rutiner och praxis i ärendehanteringens olika delar ensas och formuleras.

□ Den nya arbets- och ansvarsfördelningen och de nya, samordnade
rutinerna måste göras kända av alla berörda. För detta krävs ett
internt utvecklingsprogram, som informerar alla översiktligt om för -

ändringarna och som lär de olika personalgrupperna detaljerna i de
förändringar som rör dem.

□ Ledningsgruppen, d v s JO och rättscheferna, måste konstituera sig.
Arbetsformer och arbetsfördelning inom gruppen skall diskuteras
och fastställas.

□ Den organisation vi föreslår kan inte i alla delar förverkligas över en
natt. En plan måste upprättas för övergångsskedet. Planen skall omfatta
de olika stegen i införandet av den nya organisationen och skall
ta hänsyn till alla intressenters rimliga krav på övergångsperioden.