Regeringen föreslår riksdagen atl anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprolokollet den 23 januari 1986.

På regeringens vägnar Kjell-Olof Feldt

Sten Wickbom

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lägger regeringen fram ett förslag till ny förvaltningslag. Lagen reglerar hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden och är avsedd atl ersätta 1971 års lag i samma ämne.

Den nya lagen är ett led i strävandena alt fördjupa och stärka rättssäkerheten och förbättra servicen i förvaltningen. Viktiga inslag är nya regler om snabb och enkel handläggning, om myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten, om omröstningsmetod och reservationsrätt och om enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga beslut.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.

1 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

1 Förslag till Prop. 1985/86:80

Förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Beslämmelserna i 4—6 §§ gäller också annan förvaltningsverksamhet hos dessa myndigheter.

2 § 1 31—33 §§ föreskrivs begränsningar i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet.

3 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen.

Myndigheternas serviceskyldighel

4 § Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och an
nan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets
område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med
hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
verksamhet.

Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighei, bör myndigheten hjälpa honom lill rätta.

5 § Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.
Om särskilda tider för delta är bestämda, skall allmänheten underrättas om
dem på lämpligt sätt.

Samverkan mellan myndigheter

6 § Varje myndighei skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för
den egna verksamheten.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

7 § Vaije ärende där någon enskild är part skall handläggas sä enkelt,
snabbt och billigt som möjligt utan alt säkerheten eftersatts. Vid handlägg
ningen skall myndigheten beakta möjligheten all själv inhämta upplysning
ar och yttranden frän andra myndigheter, om sädana behövs. Myndigheten
skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall
myndigheten underiätla för den enskilde alt ha med den all göra.

Tolk

8 § När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska
eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov
anlita tolk.

Ombud och biträde Prop. 1985/86:80

9 § Den som för lalan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som
har ombud skall dock medverka personligen, om myndigheten begär del.

Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i ärendet.

En myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Inkommande handlingar

10 § En handling anses komma in till en myndighei den dag dä handling
en, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen,
anländer lill myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända.
Underrättas en myndighet särskilt om atl ett telegram lill myndigheten
finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när undertätlel
sen når en behörig tjänsteman.

Kan det antas atl handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till hända närmast följande arbetsdag.

Etl telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär del.

Jäv

11 § Den som skall handlägga ett ärende är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,

2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets ' utgång,

3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslul eller på gmnd av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken,

4. om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller

5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

12 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han får dock vidla
åtgärder som inte någon annan kan vidta ulan olägligt uppskov.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte
trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som
jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endasl om myndigheten ,

inte är beslulför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan Prop. 1985/86:80 olägligt uppskov.

Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endasl i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Remiss

13 § Innan en myndighei inhämtar yttrande genom remiss skall den noga
pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det
göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder någol annat.

Om det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas.

Muntlig handläggning

14 § Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntiigt i
etl ärende som avser myndighetsutövning mol någon enskild, skall han få
tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra.

Anteckning av uppgifter

15 § Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling
och som kan ha betydelse för ulgången i ärendet skall antecknas av
myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild.

Parters rätt all få del av uppgifter

16 § En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mol någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

17 § Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet ulan atl så har skett

1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse
eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande,

3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller

4. om avgörandet inte kan uppskjutas.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på någol annat sätt.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Omröstning Prop. 1985/86:80

18 § Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas, lägger
ordföranden fram de olika förslag lill beslut som har väckts. Vaije förslag
läggs fram så att del kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan
de som deltar i avgörandet har fått ta ställning lill förslagen, anger ordfö
randen vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Delta blir beslutet,
om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det först avgöras vilket förslag som skall ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild är vaije ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig all delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig atl rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alllid skyldig atl rösta när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Avvikande mening

19 § När beslul fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgöran
det reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening.
Den som inte gör det skall anses ha biträtt beslutet.

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slulliga handläggningen ulan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad.

Avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom prolokollsjuste-ring eller på liknande sätt.

Motivering av beslut

20 § Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla
de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller om del av någon annan anledning är uppenbart obehövligt all upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller någol jämförbart förhållande,

4. om ärendet är så brådskande att del inte finns tid att utforma skälen, eller

5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande.

Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

Underrättelse om beslut

21 § En sökande, klagande eller annan part skall undertältas om innehål
let i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser

myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte under- Prop. 1985/86:80 rättas, om del är uppenbart obehövligt.

Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också undertältas om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Undertätlelsen skall dock alllid ske skriftligt, om parten begär del.

Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär alt få la del av del.

Vem som får överklaga

22 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått
honom emot och beslutet kan överklagas.

Hur beslut överklagas

23 § Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange
vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den myndighei som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs lill känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna lillkännagivandet.

24 § Den myndighei som har meddelat det överklagade beslutet prövar
om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen
kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av
andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på alt myndigheten har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den myndighet som skall pröva överklagandet. I ett sådant fall skall denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen.

25 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighei som har
meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till
den myndighei som skall pröva överklagandet.

Rättelse av skrivfel och liknande

26 § Ett beslul som lill följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant
förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får rättas av den myndighet
som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skaU myndigheten ge den
som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot
någon enskild och åtgärden inte är obehövlig.

Omprövning av beslut Prop. 1985/86: 80

27 § Finner en myndighet atl ett beslul, som den har meddelat som första
instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av
någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om del kan ske
snabbi och enkelt och utan atl del blir till nackdel för någon enskild part.
Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden
begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om del i annat fall finns särskilda skäl mol att myndigheten ändrar beslutet.

28 § Ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndighe
ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. I så fall tillämpas inte 24
och25§§.

Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske enligt 24 §.

Inhibition

29 § En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma atl
det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Överklagande av avvisningsbeslut

30 § Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd av att den har
kommit in för sent och har avvisningsbeslutet efter överklagande prövats
av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överkla
gas.

Vissa begränsningar i lagens tillämpning

31 § Bestämmelserna i 13—30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter.

32 § Bestämmelserna i 8—30 §§ gäller inte kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet.

33 § I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-30 §§ endast om myndighetens beslul kan överklagas på annat sätt än som anges i 31 §.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1971:290).

3.1 fråga om överklagande och omprövning av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25, 27, 28 och 30§§.

4. Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften.

Nuvarande lydelse

7§'

Besvärshandling tillställs den domstol som har alt pröva besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor frän den dag då klaganden fick del av det beslut som överklagas. Har besvärshandlingen före besvärstidens utgång kommit in till den domstol eller förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet, skall besvären ändå tas upp tUl prövning. Detsamma gäller, om besvärshandlingen har kommit in för sent till den domstol som har att pröva besvären och delta beror på att en underrättelse om vad part skall iaktta vid överklagande av beslutet har innehållit en oriktig uppgift om besvärslid eller besvärsinslans.

Föreslagen lydelse

En besvärshandling tillställs den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Den myndighet som har meddelat beslutet prövar om besvärshandlingen har kommit in i rätt tid. Har handlingen kommit inför sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av tredje stycket.

Handlingen skall inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen vidarebefordra handlingen tiU den myndighet som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag handlingen kom in till den högre instansen.

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skaU den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga hand-Ungar i ärendet tiU den domstol som skall pröva överklagandet. Detta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Justitiedepartementet P'"op-1985/86:80

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986

Närvarande: statsråden Feldt, ordförande, Sigurdsen, Gustafsson, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Bodslröm, Göransson, Gradin, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Wickbom

Proposition om ny förvaltningslag 1 Inledning

Förvaltningsrältsutredningen (Ju 1978:09) tillkallades år 1978 för att se över förvaltningslagen (1971:290, ändrad senast 1982:332).

Utredningen avlämnade år 1981 delbelänkandet (SOU 1981:46) Ändringar i förvaltningslagen. Betänkandet remissbehandlades. Det ledde till lagstiftning bara i ett avseende, nämligen såvitt avser verkan av felaktiga besvärshänvisningar (prop. 1981/82:190, JuU 57, rskr 330, SFS 1982:332 och 333). Genom tilläggsdirektiv i febmari 1983 uppdrog regeringen ål utredningen alt ytterligare överväga vissa frågor mot bakgmnd av remissutfallet.

Utredningen (f.d. justitierådel Fredrik Sterzel, ordförande, och riksdagsledamöterna Margit Gennser och Stig Gustafsson) har i december 1983 avslutat sitt arbete med atl avlämna betänkandet (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag. Till protokollet i detta ärende bör fogas utredningens sammanfattning av sitt betänkande som bilaga 1 och det förslag till en ny förvaltningslag, som läggs fram i betänkandet, som bilaga 2. Beträffande gällande ordning och utredningens närmare överväganden får jag hänvisa lill betänkandet.

Belänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har gjorts i justitiedepartementet och har publicerats i Ds Ju 1985:6.

En fråga som har samband med förvallningsrältsutredningens förslag men som har utretts särskilt är vilka kompetenskrav som bör ställas på de tolkar och översättare som myndigheterna anlitar i sin verksamhet. Frågan har behandlats av en särskild utredare (justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson) i promemorian (Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera översättare — en utvärdering. Promemorian har remissbehandlats. En arbetsgrupp i regeringskansliet har sedan ytterligare övervägt denna och vissa andra frågor och redovisat sina överväganden i rapporten (Ds A 1984:11) Tolk- och översättarservice i utveckling (jfr prop. 1984/85:132 s. 9).

Inom utrikesdepartementet, handelsavdelningen, har upprättats en sammanställning av remissyttrandena över den särskilda utredarens promemoria. Den bör fogas till protokollet i detta ärende som bUaga 4.

Regeringen beslutade den 3 oktober 1985 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till ny förvaltningslag m. m. Förslagen hade upprättats i justitiedepartementet på grundval av förvaltningsrättutredningens betänkande, den särskilda utredarens promemoria, arbetsgruppens rapport och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.

Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 6, i alll väsentligt godtagit förslagen men förordat några mindre ändringar.

Jag avser alt nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om en reformerad förvaltningslagsliftning. Först redovisar jag min syn på reformbehovet i stort på området (avsnitt 2.1). Därefter presenterar jag mina närmare överväganden och förslag under sex huvudrubriker, nämligen o den närmare inriktningen av en reform (avsnitt 2.2), o bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna (avsnitt 2.3), o beslutsfattandet i förvaltningen (avsnitt 2.4),

o enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga beslut (avsnitt 2.5), o reglering av frågan om vilka beslut som får överklagas (avsnitt 2.6), o den lagtekniska lösningen (avsnitt 2.7).

Några ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt 4).

I samband med atl jag behandlar de olika sakfrågorna och de enskilda paragraferna i mitt förslag, kommer jag alt gå in på lagrådets synpunkter. Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen. I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från de remitterade endasl genom alt vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts.

Prop. 1985/86: 80

2 Allmän motivering

2.1 Rättssäkerheten i förvaltningen behöver fördjupas och stärkas

Mitt förslag: Som ett led i strävandena alt fördjupa och stärka rättssäkerheten byggs förvaltningslagen ut och ges en delvis ny inriktning. Syftet är alt motverka krångel, förkorta väntetiderna och underlätta för den enskilde aU ta lill vara sin rätt.

Förvaltningsrättsutredningens förslag: Förslagets huvudlinjer överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta stöder tanken att lagen bör ha ett vidare syfle än f.n.

Skälen för mitt förslag: Den nuvarande förvaltningslagen tillkom år 1971 Prop. 1985/86: 80 efter nästan 30 års förberedelser. I centmm av detta arbete stod önskemålet atl stärka den enskildes rättssäkerhet. I främsta mmmet var arbetet inriktat på besvärsinstitutet, dvs. reglerna om överklagande av beslut. Under en period var man inne på atl åstadkomma en mycket utförlig förfarandelag som skulle vara gemensam för prövningen i första instans och besvärsprövningen. Lagen skulle bli en motsvarighet på förvaltningsområdet till rättegångsbalkens reglering av förfarandet i de allmänna dom-stolama. Man stannade dock till sist för en annan lösning. Samtidigt som förvaltningsdomstolsorganisationen byggdes ut infördes en särskild förfarandelag för dessa domstolar, förvaltningsprocesslagen (1971:291). För förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna tillkom förvaltningslagen, som lill omfånget var betydligt mindre än förvaltningsprocesslagen.

Förvaltningslagen skulle vara kort, enkel och lättöverskådlig. Den skulle så klart och entydigt som möjligt slå fast vissa gmndläggande regler. Lagen utformades så atl reglerna i princip kunde tillämpas på alla förvaltningsområden och i alla instanser. Lagen skulle tillhandahålla basregler på områden där rättsskyddssynpunkter spelade en dominerande roll. Den skulle representera en minimistandard i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Åtskilliga förfarandefrågor lämnades sålunda olösta i lagen. Det uteslöts inte vid lagens tillkomst att lagen — sedan erfarenheter hade vunnits av tillämpningen — senare skulle kunna byggas ut med ytterligare regler (prop. 1971:30 s. 284-289).

Den inriktning på regler av betydelse för den enskildes rättssäkerhet som förvaltningslagen har framgår av att lagen innehåller bestämmelser om jäv (4 och 5 §§), ombud och biträde (6 §), när en handling skall anses ha kommit in (7 §), vägledning från myndighetens sida (8 §), tolk (9 §), remiss (10 §), vem som får överklaga (11 §), hur man överklagar (12 §), överinstansers rätt atl besluta all överklagade beslul t.v. inte skall gälla, s.k. inhibition (13 §), parters rätt att få del av uppgifter i ärenden (14 och 15 §§), parters rätt alt lämna uppgifter muntligt (16 §), skyldighet för myndigheter atl motivera sina beslul (17 §), underrättelse om beslul (18 §) och förfaran-del vid rättelse av beslul (19 §).

Jag anser att erfarenheterna av den reform av förvaltningsförfarandet som skedde för snart 15 år sedan visar att den lösning som då valdes var ändamålsenlig. Förvaltningslagen har bidragit till att stärka den enskildes rättssäkerhet. De traditionella kraven pä opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning får anses numera vara väl tillgodosedda inom förvaltningen.

Del finns emellertid problem, som delvis ligger pä ett annat plan, för
enskilda som kommer i kontakt med myndigheterna. Förfarandet vid ansö
kan, anmälan, yttrande, överklagande m. m. är inte sällan krångligt och
tidsödande för den enskilde. Många människor har svårt att förstå innebör
den av myndigheternas beslut. Även om man kan konstatera att myndighe
terna i Sverige är mindre byråkratiska och mer inställda på atl hjälpa
allmänheten än deras motsvarigheter i de flesta andra länder, har svårighe
terna accentuerats i takt med att den enskildes kontakter med myndighe
terna har blivit vanligare under de senaste årtiondena. Åtskilliga myndig- 11

heter har gjort mycket för att förbättra förhållandena för allmänheten i Prop. 1985/86:80 dessa och liknande hänseenden. Jag anser emellertid att det går att göra ännu mer och att del behövs nya generella regler i syfte atl motverka krångel, förkorta väntetiderna och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt. Sädana regler skulle både stärka rättssäkerheten och tillgodose allmänhetens berättigade krav på service från myndighetemas sida.

Det finns ingen anledning alt göra någon generell skillnad mellan myndigheter med olika typer av verksamhet när det gäller att förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna. Åtgärder i del syftet är i princip lika angelägna för alla myndigheter. Å andra sidan kan man naturligtvis inte bortse från atl vissa myndigheter (t. ex. skattemyndigheterna) ibland måsle fatta beslul som går den enskilde emot eller uppträda som dennes motpart och atl dessa myndigheter slår i ett annat förhållande till medborgarna än sådana myndigheter (l.ex. posten och televerket) som i mera renodlad mening har till uppgift att ge medborgarna samhällsservice på något område. Del motsatsförhållande som sålunda kan råda mellan medborgarna och förvaltningsmyndigheterna måste beaktas i lagstiftningen.

Det finns också anledning att nu ta upp frågan om förvaltningslagen behöver kompletteras med regler av samma karaktär som de nuvarande för alt bättre tillgodose det syfte som lagen hittills har haft, dvs. att utgöra en garanti för rättssäkerheten i mera snäv bemärkelse när det gäller förvaltningsmyndigheternas beslutsfattande. Bl. a. råder det hos många myndigheter oklarhet om hur själva beslutsfattandet skall gå till i sådana fall då beslut skall fattas av en styrelse, en nämnd eller liknande och enighet inte kan nås.

Ytterligare ett problem är alt ärenden efler överklagande ofta prövas i mänga instanser så att ärendets slulliga avgörande fördröjs och merkostnader uppslår för både den enskilde och del allmänna.

Jag anser alltså atl man bör underlätta kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten. Förfarandet hos myndigheterna bör göras enklare. Handläggningen bör göras snabbare, och tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen i kedjan. Vidare bör regler införas som anger hur beslul fattas i myndigheters styrelser och liknande organ.

En reform av del här avsedda slaget blir ett viktigt inslag i den förnyelse av den offentliga sektorn som regeringen eftersträvar. Regeringens program på området har tidigare redovisats i en skrivelse till riksdagen (skr. 1984/85:202).

Förvaltningsrättsutredningens förslag stämmer i det stora hela överens med mitt. Kommittén föreslår dock att förvaltningslagen ges ett vidare tillämpningsområde än enligt mitt förslag inom sådan verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna som inte består i handläggning av ärenden. Lagens nuvarande bestämmelser skall kompletteras och ändras på fler punkter än enhgt mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser anser att kommitténs förslag i stort sett är ändamålsenligt och att del med vissa ändringar kan läggas till gmnd för lagstiftning. Från kommunalt håll hävdas dock att förslaget inte tar tillräcklig hänsyn till de speciella förhållanden som kännetecknar den kommunala självstyrelsen och att man bör överväga ytterligare bl. a. förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunallagen. Invändningar görs också mot att förvaltningslagen även skall tillämpas vid annan verksamhet än ärendehandläggning.

Några remissinstanser sätter i fråga om del verkligen är ändamålsenligt atl man i förvaltningslagen för in sä många nya bestämmelser som kommittén föreslår. Vissa instanser menar all förslagels kostnadsmässiga och andra konsekvenser är otillräckligt klarlagda. Kritik riktas också mot att del saknas förslag till följdlagstiflning.

Skälen för mitt förslag: Eftersom erfarenheterna av den nuvarande förvaltningslagen är goda, anser jag att en reform av lagen bör bygga på samma gmndsatser som den gällande regleringen gör. Lagen bör liksom hittills värna den enskildes rättssäkerhet. Men som jag har antytt tidigare lägger jag i detta uttryck en vidare mening än den traditionella. Del räcker inte att förfarandet och besluten hos myndigheterna är kortekta i formell juridisk mening genom att myndigheterna handlägger sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetiigt. Myndigheterna måsle också lämna snabba, enkla och entydiga besked och räcka den enskilde en hjälpande hand. Lagen bör därför, som jag redan har varit inne pä, utformas så att den motverkar krångel, förkortar väntetiderna och även i övrigt underlättar för den enskilde atl ha med myndigheterna all göra. Sådana åtgärder har naturligtvis etl starkt självständigt värde vid sidan av intresset av att rättssäkerheten fördjupas.

Vid mitt urval av de frågor som med denna utgångspunkt bör regleras i Prop. 1985/86:80 lagen fäster jag särskild vikt vid att lagen blir enkel, klar och kort. Detta är viktigt inte minst med tanke på att den skall tillämpas av ett stort antal tjänstemän som inte är jurister. Med för många och invecklade handläggningsregler riskerar man atl lagen förlorar i genomslagskraft, alt uppmärksamheten dras frän sak- till formfrågor och att förvaltningslagen - tvärtemot avsikten - ger upphov till en utveckling i riktning mot krångel och stelbenlhet.

I konsekvens med det nu sagda bör lagen i princip bara innehålla sådana regler som är klart motiverade av hänsyn till den enskildes rättssäkerhet och anspråk på service.

Förhållandena inom förvaltningen är mångskiftande. Detta begränsar möjligheterna atl ställa upp förfaranderegler av allmän räckvidd. För atl en regel skall försvara sin plats i förvaltningslagen bör det krävas att den passar över hela eller nästan hela fältet.

Vidare skall förvaltningsmyndigheterna kunna handla pä etl smidigt och effektivt sätt. Förfarandet får därför inte bli alltför formbundel och läst.

Förvaltningsrättsutredningens förslag lill ny förvaltningslag tillgodoser i alll väsenfiigt mina synpunkter pä reformbehovet och ger alltså ett gott underlag för lagstiftning. En del avvikelser från förslaget bör dock göras. Jag återkommer strax till detta.

Förvaltningslagen gäller f n. för både statliga och kommunala myndigheter. För de kommunala myndigheternas del görs dock del viktiga undantaget att den inte gäller ärenden som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos en kommunal besvärsnämnd (2 §). Sådana ärenden förekommer framför allt inom den s. k. oreglerade kommunalförvaltningen som därigenom är undantagen från lagens tillämpningsområde. Med den oreglerade kommunalförvaltningen avses den del av den kommunala verksamheten som inte är reglerad i sodaltjänstiagen (1980:620), hälsoskyddslagen (1982:1080) eller andra sådana specialförfattningar. Också inom den statliga sektorn undantas vissa ärenden.

Intresset av kommunal självstyrelse talar mol all statsmakterna detalj-reglerar förfarandet hos kommunala myndigheter. Ett undantag för den oreglerade kommunalförvaltningen bör därför behållas. Men undantaget bör inte omfatta fler regler i lagen än som verkligen är motiverat. Undantaget bör bara omfatta de regler där hänsynen till den kommunala självstyrelsen väger över intresset av en generell reglering i syfte alt tillgodse berättigade krav på rättssäkerhet och service för medborgarna. Jag har samrått med chefen för civildepartementet i frågan och återkommer till den i nästa avsnitt och i specialmotiveringen.

Förvaltningslagens nuvarande tillämpningsområde begränsas vidare genom alt lagen bara gäller handläggning av ärenden och genom att avvikande bestämmelser såväl i andra lagar som i förordningar skall gälla framför det som föreskrivs i förvaltningslagen (1 § andra stycket).

1 viss motsättning till utredningen anser jag att lagen i princip inte
lämpligen bör vara tillämplig annat än vid ärendehandläggning. Den bör
alltså inte utvidgas till att omfatta verksamhet av typen köra buss, dirigera
trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra kimrgiska ingrepp 14

på sjukhuspalienter osv.

De nya regler om myndigheternas serviceskyldighel och om samverkan Prop. 1985/86:80 mellan myndigheter som jag föreslår skall tas in i lagen bör dock, för atl de skall fylla sitt syfte, gälla i all förvaltningsverksamhel. Jag återkommer lill detta i nästa avsnitt.

Några särskilda frågor, som f n. är oreglerade men som utredningen har föreslagit att man skall reglera i lagen, anser jag bör lämnas utanför. Del gäller bl. a. tillfälliga beslut (belänkandet s. 101-103), när beslut blir gällande (s. 110-116) och myndigheters rätt att överklaga varandras beslut (s. 128-136). Jag har här tagit fasta på den kritik som från flera håll har framförts under remissbehandlingen.

Enligt min och flera remissinstansers mening bör man inte heller följa utredningens förslag atl avskaffa den nuvarande möjligheten alt föreskriva avvikelser i förordningsform (belänkandet s. 53) eller ändra reglerna om jäv (s. 75-77), om rätt att fä del av uppgifter i ärenden (s. 88 och 89) och om motivering av beslul (s. 104 och 105).

En förutsättning för en reform av förvaltningslagen är all den kan genomföras utan ökade kostnader för del allmänna. Med den inriktning som jag vill ge reformen anser jag att denna fömtsättning är uppfylld.

Behovet av att redan nu helt överblicka vilken följdlagstiflning som är nödvändig minskar med de avvikelser som jag förordar från utredningsförslaget. Eftersom det är angeläget att genomföra en reform så snart som möjligt samtidigt som det bl. a. av utbildningsskäl krävs en viss tid mellan ett riksdagsbeslut och reformens ikraftträdande, bör man enligt min mening ta upp följdlagstiftningsfrågan i en senare etapp. Delvis kommer frågan att las upp i samband med den utredning (C 1985:02) om en verksförordning m.m. som regeringen nyligen har tillsatt. Vissa följdändringar bör dock göras redan i detta sammanhang. Jag återkommer lill dem i avsnitt 2.5.

Del finns också andra utredningar som pågår eller utredningsförslag som statsmakterna ännu inte har tagit ställning lill och som har anknytning till de förslag som jag lägger fram nu. Bl. a. har 1983 års demokratiberedning i sitt betänkande (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag föreslagit att förhållandel mellan förvaltningslagen och kommunallagen skall ses över från läsbarhetssynpunkl och från laglekniska synpunkter.

En begränsad sådan översyn har gjorts inom regeringskansliet i samband med behandlingen av förvallningsrältsutredningens förslag. Den har avsett reglerna om jäv, omröstning, reservation och hur beslut överklagas. Jag återkommer till samordningsproblemen när jag tar upp dessa särskilda frågor i det följande.

Förvaltningsrättsutredningens förslag ligger i linje med mitt men går längre i vissa hänseenden.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är för att man i förvaltningslagen lar in föreskrifter av detta slag. Några är kritiska och framhåller atl bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna förutsätter en attitydförändring hos myndigheternas personal. De varnar för en övertro på effekten av allmänt hållna föreskrifter, som till en del redan finns på förordningsnivå, och menar att det inte innebär någon egentlig vinning all dessa upphöjs lill lag. Flera remissinstanser anser atl de nya reglerna kan verka kostnadsdrivande eller motverka de rationaliseringsslrävanden som är nödvändiga av ekonomiska skäl.

Skälen för mitt förslag: Om man som jag vill ytterligare förbättra kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna, finns del flera olika medel atl använda, av vilka lagstiftning bara är etl. Självfallet är jag medveten om att enbart nya föreskrifter inte undanröjer alla svårigheter som kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på etl område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas. Bl. a. gäller erfarenhetsmässigt alt lagstiftning ger underiag för praxisbildning hos myndigheterna, atl den kan åberopas vid sådana granskningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och atl den ofta kan tjäna som föriaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag. När del som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig lill de offenfiiga tjänstemännen måsle man också beakta att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojall tolka och följa sådana beslul av statsmaktema som har lagform. Detta gäller också när det - som ju här måste bli fallet - är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter.

Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny lagstiftning ger tillfälle alt ordna den utbildning av myndigheternas personal som krävs för alt den serviceanda som bör eftersträvas skall få fullt genomslag i förvaltningen. Tillsammans bör dessa två sätt alt påverka myndigheterna och dessas personal ge en god effekt.

Jag delar kommitténs och flertalet remissinstansers uppfattning alt förvaltningslagen bör byggas ul med regler om myndighetemas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, enkelt och snabbi förfarande.

lättbegripligt språk och muntlig handläggning. Jag inser givelvis alt för de Prop. 1985/86: 80 allra flesta statliga förvaltningsmyndigheterna sådana lagregler inte har någon väsentlig annan rättslig betydelse än de föreskrifter som f n. finns i samma ämnen och som har beslutats av regeringen. Genom all föreskrifterna tas in i en lag blir de emellertid tillämpliga också hos de förvaltningsmyndigheter som inte lyder under regeringen, dvs. bl. a. de kommunala myndigheterna.

Klart är vidare att sådana lagregler får betydelse även för de myndigheter som lyder under regeringen. Genom att riksdagen på delta sätt ställer sig bakom en reform kan den få bättre genomslagskraft än annars.

Beträffande kostnadseffekterna av de nya reglerna kan jag hänvisa till vad jag har uttalat i avsnitt 2.2 om kostnaderna för en reform. Det är alltså min uppfattning att reformen kan genomföras utan ökade kostnader. Självfallet innebär detta att resursskäl i många fall sätter en gräns för den servicenivå som kan upprätthållas. Jag återkommer till frågan.

Jag har tidigare (avsnitt 2.2) intagit den ståndpunkten all förvaltningslagen i princip inte skall vara tillämplig annat än vid ärendehandläggning. När det gäller myndigheternas serviceskyldighet talar emellertid starka skäl för att lagen i den delen skall tillämpas i all förvaltningsverksamhet.

Skall myndigheterna hjälpa enskilda lill rätta, behövs det många gånger hjälp redan innan den enskilde har inlett något "ärende". Så t. ex. är hjälp med att fylla i en ansökningsblankett ofta nödvändig. Den som har fåll sitt ärende avgjort hos en myndighet kan också behöva myndighetens bistånd för att förslå beslutet även om myndigheten har försökt all uttrycka sig lättbegripligt. (Jag återkommer till frågan om ett enklare myndighetsspråk.) Skall två myndigheter samarbeta med varandra kan del inte gärna alltid vara en fömtsättning alt båda handlägger ärenden. Till detta kommer att serviceaspeklen givelvis ofta är framträdande när det gäller sådan-förvaltningsverksamhel som inte har anknytning till särskilda ärenden utan avser s.k. faktiskt handlande från myndigheternas sida inom l.ex. kommunikations- eller sjukvårdsområdet. Servicereglerna bör därför gälla även annat än ärendehandläggning.

Del är många gånger svårt för den enskilde alt skilja den oreglerade kommunalförvaltningen från förvaltningen i övrigt. Om de nya servicereglerna utformas så som jag föreslår, finns del från kommunal självstyrelse synpunkt knappast fog för några invändningar mol all tillämpningsområdet för dessa regler blir detsamma som för tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) regler i samma och närbesläktade ämnen, dvs. utsträcks till att omfatta även den oreglerade kommunalförvaltningen. Jag förordar atl så sker.

Jag kommer nu in närmare på de olika punkterna i mitt förslag.

2 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Förvaltningsrättsutredningens förslag stämmer i alll väsentligt överens med mitt så när som på att serviceskyldigheten skall gälla utan någon annan begränsning än den som följer av sekretessbestämmelser och hänsyn till arbetets behöriga gång.

Remissinstanserna är till stor del positiva till de förordade reglerna. Från flera håll invänder man dock att den föreslagna serviceskyldigheten är alltför omfattande. Det framhålls att förslaget rimmar illa med tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet. Enligt de tankar som bär upp dessa regler skall del nämligen slå varje myndighei fritt all vägra lämna ul uppgifter ur sådana handlingar som förvaras hos myndigheterna men som inte är allmänna i tryckfrihetsförordningens mening. Remissinstanserna hävdar vidare att utredningsförslaget också i övrigt går för långt såvitt gäller myndighetemas skyldighet att hjälpa enskilda. 1 det sammanhanget förs fram den synpunkten att en central myndighet, vars uppgift i första hand är att leda och samordna verksamhet på lägre nivå, bör kunna hänvisa en rådsökande att vända sig till en lokal myndighet.

Mot en regel om skyldighet att ha bestämda besöks- och telefontider anmärker några remissinstanser alt den kan leda till begränsningar i tillgängligheten och alltså motverka sitt syfte.

JK efterlyser ett klarläggande i frågan humvida felaktigheter i de besked myndigheterna lämnar enligt de nya servicereglerna kan grunda skadeståndsansvar för staten.

Skälen för mitt förslag: Många människor behöver upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp för alt de skall kunna ta lill vara sin rätt i förvaltningsärenden. Advokathjälp o. d. är inte sällan en alltför omständlig och dyrbar utväg. Den rättshjälp som lämnas enligt rältshjälpslagstiftning-en bör liksom hittills reserveras i första hand för andra angelägenheter än förvaltningsärenden.

Den hjälp som enskilda behöver i förvaltningsärenden kan ofta bäst och billigast lämnas av de myndigheter som handlägger ärendena. Myndigheterna bistår emellertid inte alllid den enskilde i den utsträckning som är önskvärd. Frågan är vad som i det läget kan göras för alt hjälpbehovet inom nuvarande ekonomiska ramar skall tillgodoses bättre än f n.

Jag anser att man framför alll bör se lill att förvaltningspersonalen blir mer medveten om hur viktigt det är att myndigheternas handlande präglas av en strävan atl bistå medborgarna. Som framgått har personalutbildningen här en angelägen uppgift atl fylla, men också lagstiftning bör användas för att stärka serviceandan i förvaltningen.

Del finns redan vissa allmänna bestämmelser i ämnet. Som framgår av Prop. 1985/86: 80 det följande är de oenhetliga och splittrade på flera olika författningar.

Tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet är grundläggande för enskildas rätt till information från myndigheterna. Den rätt alt ta del av myndigheternas handlingar som var och en har enligt dessa regler är vidsträckt men inte obegränsad.

En begränsning följer av tryckfrihetsförordningens definition av begreppet allmän handling. En del av myndighetemas handhngar faller utanför definitionen, l.ex. utkast, koncept och föredragningspromemorior i pågående ärenden. Sådana handlingar har allmänheten ingen rätt alt få se.

I övrigt begränsas rätten att la del av myndighetemas handlingar genom de sekretessregler som finns i främst sekretesslagen. Lagen innehåller dessutom vissa bestämmelser av servicekaraktär. Bl. a. är varje myndighet skyldig att på begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten (15 kap. 4 §). Skyldigheten gäller i den mån hinder inte möter på gmnd av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Begreppet allmän handling har här samma betydelse som i tryckfrihetsförordningen. Myndigheterna är alltså inte på grund av denna föreskrift skyldiga att lämna uppgifter ur sådana handlingar hos myndigheterna som inte är allmänna. I sekretesslagen finns vidare föreskrifter om myndigheternas skyldigheter när del gäller att ge allmänheten möjlighet att ta del av upptagningar för automatisk databehandling (15 kap. 9-12 §§).

De nu nämnda reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen gäller hos alla myndigheter, dvs. också inom den oreglerade kommunalförvaltningen.

För de stadiga myndigheterna föreskrivs hämtöver i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet (ändrad senast 1982:275), serviceförordningen, att dessa i lämplig utsträckning skall lämna allmänheten upplysningar i frågor som rör deras verksamhetsområden. För de kommunala myndigheterna och riksdagens myndigheter saknas en motsvarande allmän bestämmelse.

I den gällande förvaltningslagen finns vidare i 8 § en regel om vägledningsplikt. Denna regel innebär alt myndigheterna är skyldiga att lämna den vägledning som behövs för atl mindre brister i ansökningshandlingar o.d. i förvaltningsärenden skall bli avhjälpta. Regeln gäller inom hela förvaltningen med undantag för den oreglerade kommunalförvaltningen.

I övrigt finns inga allmänna bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas vägledningsplikt. Sedan länge anses del vara en närmast självklar eller underförstådd grundsals att dessa myndigheter är skyldiga all se till alt deras ärenden blir tillräckligt utredda. Hur långt denna skyldighet närmare bestämt sträcker sig och hur uppgiften att skaffa utredningen bör fördelas mellan myndigheten och den som är part i ärendet kan inte anges generellt utan beror på ärendets karaktär.

Här bör slutligen nämnas att enligt kungörelsen (1946:679) angående
kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen (ändrad
senast 1975:754), kommissionärskungörelsen, det hos en del stadiga myn
digheter skall finnas särskilda uppdragstagare, s. k. kommissionärer. Varje 19

kommissionär är med vissa begränsningar skyldig att äta sig uppdrag alt Prop. 1985/86:80 lämna råd, upplysningar och annat bistånd i frågor som rör verksamhetsområdet för den myndighet som kommissionären är knuten lill. Kommissionären har rätt till arvode av uppdragsgivaren.

För att reglerna om myndigheternas serviceskyldighet bättre än f.n. skall bidra lill alt stärka serviceandan i förvaltningen behöver de enligt min mening förenklas och göras enhetligare och överskådligare. De regler om väglednings- och upplysningsskyldighet som nu finns i förvaltningslagen och serviceförordningen bör ersättas med nya, mer heltäckande regler i förvaltningslagen.

De nya reglerna bör enligt min mening utformas så att myndigheterna blir skyldiga att bistå enskilda inte bara med upplysningar och vägledning utan också med råd och annan hjälp. Men skyldigheten kan inte vara obegränsad.

En given begränsning är lill en början den som följer av sekretessreglerna.

Liksom hittills bör myndigheterna också kunna vägra all efterkomma en begäran om upplysningar ur allmänna handlingar när det är nödvändigt av hänsyn lill arbetets behöriga gång. Jag tänker här framför alh på sådana fall då den enskildes begäran är så omfattande alt myndigheten inte rimligen kan klara av den utan allvarliga störningar i det egna arbetet eller då andra viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före.

Vidare bör det enligt min mening också i fortsättningen vara möjligt för en myndighet att vägra lämna uppgifter ur sådana handhngar hos myndigheten som inte är allmänna i tryckfrihetsförordningens mening. En ändring på denna punkt skulle mbba fömtsätlningarna för reglerna om offentiighel och sekretess och få svåröverskådliga konsekvenser.

Också i övrigt måste servicereglerna ge utrymme för myndigheterna att säga nej lill alltför långtgående önskemål om bistånd. Reglerna måste inte bara medge en smidig anpassning till den aktuella arbets- och resurssituationen. Myndigheterna behöver dessutom ha möjlighet att göra vissa begränsningar efler en mera allmän lämplighetsbedömning.

Mot denna bakgmnd och med tanke på de skiftande förhållanden som råder anser jag att den begränsning som utredningen föreslår (dvs. hinder på gmnd av sekretess eller hänsynen till arbetets behöriga gång) inte är tillräcklig. En smidigare lösning är alt serviceskyldigheten, efler mönster av den regel om upplysningsskyldighel som nu finns i serviceförordningen, gäller i lämplig utsträckning.

Vad som är lämpligt bör bedömas med hänsyn till flera faktorer. I
centmm slår givelvis den enskildes behov av hjälp. Frågans art bör också
beaktas liksom bl. a. resursemas omfattning. Ibland behöver hänsyn också
tas till organisatoriska skäl som det att en lokal myndighet hellre bör lämna
hjälpen än en central inom samma verksorganisation. Vissa myndigheter
med mycket vidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO, JK, universitet och
högskolor, kan knappast ta på sig någon ny uppgift att fungera som all
männa upplysningscenlraler. Råd hur man skall göra för att kringgå före
skrifter på en myndighels område bör myndigheten givetvis inte lämna. I
ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen kan 20

del vidare skada tilltron till myndighetens opartiskhet, om myndigheten Prop. 1985/86: 80 lämnar ena parten hjälp och detta är lill nackdel för motparten. Också med tanke på dessa fall behöver serviceskyldigheten vara begränsad.

Mol en sådan ordning som jag nu har skisserat kan givelvis invändas all den enskilde blir i viss mån beroende av myndighetemas uppfattning om vad som är lämpligt. Man bör emellertid observera att de regler i ämnet som jag föreslår inte kommer att kunna tillämpas godtyckligt. Här som annars gäller grundlagens krav all myndigheterna måste iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allas likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen).

1 enlighet med vad jag nu har sagt bör man i förvaltningslagen föreskriva atl varje myndighei skall hjälpa enskilda till rätta på sitt område i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Det händer inte sällan att enskilda av misstag vänder sig till fel myndighet. I sådana fall är det rimligt att myndigheten hjälper den enskilde att komma rätt. Detta är enligt min mening så viktigt från rättssäkerhetssynpunkt att del bör särskilt föreskrivas i lagen.

Ett oeftergivligt krav är att myndigheterna måste vara tillgängliga för allmänheten. De måste la emot besök och svara i telefon. Utredningens förslag att alla myndigheter skall åläggas atl ha besöks- och telefontider har tillstyrkts av nästan alla remissinstanser. Också jag kan ansluta mig till grundtankarna bakom förslaget.

Jag vill emellertid framhålla att del från allmänhelens synpunkt givetvis är en fördel, om en myndighet har möjlighet all la emot besök och telefonsamtal under kontorslid utan begränsning till särskilda tider på dagen. Ett krav på besöks- och telefontider bör inte uttryckas så att del kan ge underlag för uppfattningen att begränsad tillgänglighet bör vara del normala. Strävan bör självfallet vara att myndigheterna - med beaktande av tillgängliga resurser och av de serviceanspråk som följer av verksamhetens art - skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Detta bör framgå tydligare av lagtexten än enligt utredningsförslaget.

I sammanhanget vil! jag nämna att jag har övervägt möjligheten att i förvaltningslagen inarbeta de regler av servicekaraktär som finns i sekretesslagen. Dessa regler omfattas emellertid av det utredningsuppdrag som regeringen har lämnat data- och offentiighelskommillén (Ju 1984:06) genom tilläggsdirektiv i december 1984 (Dir 1984:48). Mot den bakgmnden bör de lämnas oändrade nu.

1 viss mån besläktade med servicereglema är de regler i 8 § dalalagen (1973:289) som gäller rättelser av orikliga personuppgifter i personregister och som också omfattas av data- och offentiighetskommitténs utredningsuppdrag. Jag kan i detta sammanhang erinra om att datainspektionen i väntan på resultatet av kommitténs arbete på uppdrag av regeringen i mars 1985 har meddelat allmänna råd beträffande tillämpningen av dessa regler i datalagen.

Som en följd av de nya reglerna om myndigheternas serviceskyldighet
kommer den skyldighet att hålla sig med kommissionärer, som vissa stal- 21

liga myndigheter f n. har, att bli överflödig. Kommissionärskungörelsen bör därför upphävas. Om riksdagen antar det förslag som jag nu lägger fram, avser jag alt återkomma lill regeringen med förslag om delta.

En remissinstans har berört frågan om det allmännas skyldighet att ersätta sådana skador som kan länkas uppstå genom alt en myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighel enligt de nya reglerna. 1 lagrådsremissen uttalade jag på denna punkt att mitt förslag inte innebar någon ändring i det rådande rättslägel och att detta i praktiken betydde att skadestånd sällan skulle komma atl utgå. Lagrådet har i sitt yttrande gjort vissa kompletterande uttalanden som jag kan ansluta mig till. Lagrådet har sålunda framhållit alt en förutsättning för atl staten eller en kommun skall bli skadeslåndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen är atl det har begåtts fel eller försummelse "vid myndighetsutövning". Härav följer enligt förarbetena (se prop. 1972:5 s. 498 fO atl råd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna atl anlita om de så önskar, i princip inte gmndar någon skadeståndsskyldighet.

Atl det i den praktiska tillämpningen inte sällan kan uppkomma gränsdragningsproblem är uppenbart. Del är också att märka att det i 2 kap. 2 § skadeståndslagen talas om fel eller försummelse "vid" - inte "genom" -myndighetsutövning. Del innebär bl. a. att felaktiga upplysningar angående myndighetsutövning kan utlösa ett skadeståndsansvar. Frågan humvida staten resp. en kommun bör åläggas skadesländsskyldighet i sådana fall har nyligen prövats av högsta domstolen (DT 46 och 47/1985).

Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens förslag är i sak delsamma som mitt. Utredningen föreslår dock ingen uttrycklig regel om atl myndigheter själva skall begära upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

Remissinstanserna: De flesta tillstyrker atl frågan om myndigheternas skyldighet att bistå varandra skall regleras i förvaltningslagen och godtar den formulering som utredningen föreslår. De som ställer sig kritiska i denna del hänvisar till atl sekretesslagens bestämmelser om uppgiftslämnande myndigheter emellan är tillräckliga och till att förvaltningslagen i huvudsak endast bör reglera förhållandet mellan den enskilde och myndigheten.

Några anser atl del bör komma till uttryck i lagen att myndigheter kan kräva betalning av varandra för biståndet. Från kommunalt håll föreslås alt del skall framgå att statliga myndigheter inte får begära långtgående utredningsinsatser av kommunerna inom den oreglerade kommunala sektorn.

Skälen för mitt förslag: Del är sedan gammalt en självklar princip all Prop. 1985/86: 80 myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (jfr prop. 1973:90 s. 396). Tidigare kom principen lill ullryck i 1809 års regeringsform genom en bestämmelse om all myndigheterna skulle "räcka varandra handen" (47 §). F. n. gäller den föreskriften i 15 kap. 5 § sekretesslagen atl myndigheterna på begäran skall lämna varandra uppgifter som de förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Denna föreskrift tar dock uppenbariigen sikte bara på en begränsad del av den samverkan som avsågs med regeln i 1809 års regeringsform. Alt det f n. inte finns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna måste enligt min mening anses som en brist.

En ny regel om myndigheternas samverkan bör lill en början ses som ett ullryck för intresset av all förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Att myndigheterna därvid, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är na turligtvis mycket väsentligt.

En regel i ämnet är emellertid motiverad även som ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. En ganska vanlig orsak till att förvaltningsförfarandet ibland blir krångligt och drar ut på tiden är nämligen atl den enskilde måsle vända sig lill flera olika myndigheter för att få sill ärende avgjort. Den som söker ett tillstånd hos en myndighet hänvisas t. ex. atl ta kontakt också med flera andra myndigheter för atl få de intyg, yttranden, registerutdrag och Hknande som skall bifogas ansökan.

Jag anser atl det i viss utsträckning är möjligt och lämpligt all den handläggande myndigheten själv lar den kontakt med andra myndigheter som behövs för atl utredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Delta ligger i linje med strävandena atl göra förvaltningen mer serviceinriktad. En förutsättning är då all myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för sin verksamhet.

Jag förordar därför i likhet med kommittén och en majoritet bland remissinstanserna att en särskild regel om bistånd myndigheter emellan skall tas in i förvaltningslagen. Av lagen bör också framgå att den myndighet som handlägger ett ärende där någon enskild är part själv kan inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

När del gäller farhågorna för alltför långtgående anspråk på kommunerna vill jag framhålla atl det i första hand ankommer på den myndighet som får en begäran om hjälp atl bedöma fömtsätlningarna för alt den skall kunna lämna hjälpen inom ramen för sin verksamhet.

Det är enligt min mening inte lämpligt att i förvaltningslagen reglera frågan om en myndighet som bistår en annan skall ha rätt till ersättning för detta.

En särskild form för samverkan mellan myndigheter är all en myndighet
inhämtar yttrande från en annan genom remiss. En rationell samverkan i
denna form fömtsätter att varje remiss föregås av en noggrann prövning av
behovet av åtgärden. En regel om detta finns f n. i 10 § förvaltningslagen.
Den regeln bör enligt min mening finnas kvar som ett komplement till de 23

nya samverkansreglerna.

Förvaitningsrättsutredningens förslag går längre än mitt förslag genom atl reglerna skall gälla all förvaltningsverksamhet.

Remissinstanserna: En majoritet stöder utredningsförslaget. Från kommunalt håll hävdas dock att kraven på enkelhet, snabbhet m. m. är alltför kategoriska för att passa på hela det kommunala området.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har sagt är del viktigt för rättssäkerheten atl myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbi som möjligt och att kontakterna mellan dem och medborgarna underlättas. Väsentligt är också atl handläggningen inte medför störte kostnader än nödvändigt. Dessa synpunkter bör komma till klart uttryck i förvaltningslagen men får givetvis inte överdrivas så att de kommer i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. Det är uppenbart att dessa synpunkter har störst betydelse när det gäller handläggningen av förvaltningsärenden och - sett ur förvaltningslagens perspektiv - framför alll ärenden där någon enskild är part.

I lagen bör därför föreskrivas all myndigheterna skall handlägga sina ärenden så enkelt, snabbi och billigt som möjligt ulan atl säkerheten eftersatts. För atl denna regel skall passa inom hela den offentliga sektorn bör den begränsas lill all gälla sådana ärenden där någon enskild är part. Om regeln utformas på det sättet, synes den ändamålsenlig också inom den icke specialreglerade kommunalförvaltningen.

Det är givetvis den enskildes intresse av förenkling som måste stå i centrum. För att det inte skall råda någon tvekan om detta, bör man också ålägga varje myndighet att sträva särskilt efter att göra det enkelt för den enskilde i ärendet alt ha med den atl göra.

De svårigheter som enskilda f. n. ställs inför i sina kontakter med myndigheterna beror ofta på all den språkliga utformningen av myndigheternas skrivelser och beslut är mindre god. Ålderdomliga, stela och svårbegripliga formuleringar försvårar läsningen. Av lagtexten bör det därför också framgå att myndigheterna skall uttrycka sig så lättbegripligt som möjligt. Mitt förslag på denna punkt ligger i linje med vad språkvårdsulredningen har föreslagit i sin rapport (Ds C 1985:3) Klarspråk - en gmnd för god offentlig service. De nu nämnda föreskrifterna bör ges en framträdande plats i lagen, lämpligen först bland de regler som enbart gäller handläggningen av ärenden.

Mitt förslag innebär alltså att förvaltningslagen bör tillföras ett par regler som närmast är av målsättningskaraktär. Möjligheterna atl åstadkomma förändringar enbart genom sådana regler är begränsade. Förslaget i denna del far emellertid inte ses isolerat.

Avsikten är att reglerna om enkelhet, snabbhet m.m. skall vara vägledande vid tillämpningen av flera andra regler i lagen. Samtidigt anvisar

Förvaltningsrättsutredningens förslag: Enskilda skall ha rätt alt inleda ärenden muntiigt. Den som är part skall också ha rätt alt lämna uppgifter muntligt under handläggningen utom i sådana fall då uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet. Detta skall gälla inte bara vid egentlig myndighetsutövning ulan också i övrigt, l.ex. i myndighetemas affärsverksamhet.

Remissinstanserna: Nästan alla delar uppfattningen att bmket av muntliga kontakter mellan myndigheter och enskilda bör uppmuntras. De flesta godtar också atl enskilda får en i princip ovillkorlig rätt alt inleda ärenden muntligt. Ganska många (ett 15-lal) är dock kritiska och anmärker bl. a. att rätten blir beroende av hur speciallagstiftningen utformas.

Från flera håll ifrågasätts också om det verkligen är ändamålsenligt med en ovillkorlig rätt till muntligt inledande. En sådan ordning kan nämligen lätt leda till alt del uppstår missförstånd mellan den enskilde och myndigheten, med ökat krångel, merarbete, merkostnader och tidsutdräkl som följd.

De flesta remissinstanserna godtar atl enskilda skall ha rätt atl lämna uppgifter muntligt under handläggningen utom i sådana fall då uppgifterna måste antas sakna betydelse. Några befarar dock atl en så vidsträckt rätt kan missbrukas och anser att den nuvarande hänvisningen till "arbetets behöriga gång" innebär en lämpligare begränsning.

Skälen för mitt förslag: När förvaltningslagen kom lill var utgångspunkten den hävdvunna principen all förfarandet i förvaltningsärenden normall är skriftligt men med de muntliga inslag som motiveras av bl. a. ärendets karaktär. Lagen innehåller bara en regel i ämnet (16 §). Regeln gäller i ärenden om myndighetsutövning mot enskilda och innebär att den som är part och vill lämna uppgifter muntligt i ärendet, skall få tillfälle lill del, om del kan ske med hänsyn lill arbetets behöriga gång.

Många enskilda är ovana vid alt uttrycka sig skriftligt och har följaktligen svårt att meddela sig med myndigheterna på det sättet. Därför är del viktigt alt enskilda har rätt att lämna uppgifter muntiigt till myndigheterna. Jag tänker dä inte så myckel på formliga muntliga förhandlingar utan främst på mera informella telefonkontakter och sammanträffanden mellan t. eX. föredraganden i ärendet och den enskilde.

Rätten att lämna uppgifter muntligt gäller i. n. under förutsättning att arbetets behöriga gång inte hindras. Ingen har anmärkt pä att den fömtsältningen i tillämpningen skulle ha lett till att muntligt uppgiftslämnande tillåts i otillräcklig omfattning. Mot denna bakgrund anser jag att den nuvarande regeln om detta inte bör ändras. Enligt min mening är det inte heller motiverat att man vidgar regelns tillämpningsområde lill alt omfatta andra ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Lagen bör dock kompletteras med en ny regel i ämnet. I konsekvens med den vägledningsskyldighel, som jag menar att myndigheterna skall ha, bör lagstiftaren slå fast atl myndigheterna skall se lill att handläggningen vid behov blir muntlig, även om den enskilde inte har begärt del. Regeln bör utformas sä att behovet bedöms med särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för den enskilde atl ha med myndigheterna alt göra.

Det jag nu har sagt om muntlig handläggning fömtsätter att etl ärende har inletts. En särskild fråga är om också själva inledandel skall få ske muntligt.

Delta är en fråga som inte bör regleras i förvaltningslagen. En regel om rätt till muntligt inledande är knappast möjlig alt upprätthålla i så stor utsträckning atl den försvarar sin plats i lagen. En sådan regel skulle nämligen med all sannolikhet ge uppho' till en mängd avvikande specialregler.

I den mån frågan inte är reglerad i specialförfatlningarna bör en myndighet la hänsyn till den allmänna regeln om enkelhet och snabbhet m. m. som jag tidigare har förordat när myndigheten bedömer om en muntiig ansökan e.d. kan godtas.

I sammanhanget vill jag betona atl etl viktigt syfle med de nya regler om myndigheternas serviceskyldighet som jag föreslår är just att den enskilde skall kunna få hjälp med att fylla i ansökningsblanketter o. d.

Prop. 1985/86:80

Del anmärks också att förvaltningsmyndigheternas ansvar för översätt- Prop. 1985/86:80 ning av handlingar enligt förslaget går längre än det som gäller för allmän domstol enligt 33 kap. 9 § rättegångsbalken.

Den särskilda utredaren i tolkfrågan: 1 den inledningsvis nämnda promemorian Ds H 1982:2 föreslår utredaren att myndigheterna skall få använda oauktoriserade tolkar och översättare endasl när bara sådana finns atl tillgå eller del av särskilda skäl är motiverat att använda sådana.

Remissinstanserna: Ett 20-tal remissinstanser har synpunkter på den särskilda utredarens förslag atl myndigheterna i första hand skall anlita auktoriserade tolkar och översättare. En knapp majoritet tillstyrker förslaget. En minoritet beslående av bl. a. riksförsäkringsverket, statskontoret, riksrevisionsverket, näringsfrihetsombudsmannen och ett par länsstyrelser är kritisk. Kritiken går bl. a. ut på att en sådan regel som utredaren föreslår kan öka kostnaderna och minska effektiviteten.

Arbetsgruppen i tolkfrågan stöder i princip den särskilda utredarens förslag men påpekar att det finns komplikationer. Bl. a. kommer det under överskådlig lid inte atl finnas auktoriserade översättare att tillgå i önskvärd utsträckning. När exempelvis svåra medicinska eller tekniska texter skall översältas kan del ofta vara motiverat all man anlitar en oauktoriserad person med specialistkunskaper. Någol eget förslag lägger arbetsgruppen inte fram i Ds H 1984:11.

Skälen för mitt förslag: Myndigheternas skyldighet att ordna med tolkning och översättning i förvaltningsärenden regleras f n. i 9 § förvaltningslagen. Enligt denna regel bör myndigheten vid behov anlita tolk när den har att göra med någon som inte behärskar svenska språket eller som är allvariigt hörsel- eller talskadad. Regeln tar sikte inte bara på muntlig tolkning vid förhandlingar, förhör osv. utan också på skriftlig översättning när handlingar på främmande språk ges in till myndigheterna eller när dessa skall meddela sig skriftligt med någon som inte förslår svenska. När jag i fortsättningen använder ordet tolk, syftar jag också pä översättare.

Tolkregeln i förvaltningslagen var urspmngligen formulerad som en får-regel men skärptes år 1979 till en bör-regel. Skärpningen motiverades med att del inte var lillfredsslällande att lagen gav utrymme för myndigheterna atl låta bli att använda tolk när sådan behövdes och fanns att tillgå (prop. 1978/79:111 bil. 1 s. 3).

För egen del anser jag att den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckning som är rimlig beror bl. a. på tillgången på tolkar. Tillgången kan - framför allt när det gäller sådana språk som få i vårt land behärskar -variera från en ort till en annan och även växla med tiden. Kostnaden för samhällets lolkservice måste också stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde.

Med hänsyn till detta anser jag att någol absolut krav på tolkning och översättning inte bör föreskrivas i förvaltningslagen. Den nuvarande regeln är en ändamålsenlig basregel och bör behållas.

Regeln bör dock ges etl vidare tillämpningsområde än f.n. Att behälla
ett undanlag för den oreglerade kommunalförvaltningen synes inte moti
verat. Även inom den delen av förvaltningen torde man numera i allmänhet 27

anlita tolk när det behövs och sådan finns att tillgå. Mitt förslag att regelns tillämpningsområde skall vidgas innebär alltså bara atl man lagfaster praxis på området. Självfallet får del liksom f n. ytterst bero på en prövning av omständigheterna i del särskilda fallet, om behov av tolkhjälp skall anses föreligga.

När en myndighei anlitar tolk måste den givelvis se till all tolken är tillräckligt kvalificerad och i övrigt lämplig för uppgiften. All tolken är auktoriserad av kommerskollegium enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare innebär en garanti för alt han eller hon är kvalificerad. En auktoriserad tolk är därför oftast atl föredra framför en oauktoriserad. Framför allt gäller detta i ärenden av större vikt från allmän eller enskild synpunkt.

I vissa speciella typer av ärenden kräver valet av tolk särskild omsorg. I l.ex. ärenden enligt utiänningslagsliflningen där någon åberopar politiskt flyklingskap är frågan helt naturligt ofta känslig. Tolkens neutralitet skall i inget fall kunna ifrågasättas.

I princip anser jag alt myndigheterna bör använda oauktoriserade tolkar bara när auktoriserade inte finns atl tillgå. Jag har övervägt möjligheten atl komplettera förvaltningslagen med en föreskrift av denna innebörd. För min del är jag dock inte övertygad om att en sådan föreskrift behövs. Den kan f.ö. lätt missförstås och leda till en onödigt byråkratisk syn på tolkfrågan. Jag tänker då på att många ärenden i förvaltningen är av enkel och okomplicerad karaktär. 1 sådana ärenden kan handläggningen ofta klaras utan hjälp av någon särskild tolk eftersom den inte kräver annat än ganska ordinära språkkunskaper.

Frågan om vilka kompetenskrav som bör ställas på de tolkar som myndigheterna anlitar bör mol denna bakgrund inte regleras i förvaltningslagen.

Min ståndpunkt utesluter inte att del i en eller annan gmpp av ärenden kan finnas skäl att genom specialbestämmelser ställa högre krav på tolkservice. Frågan bör uppmärksammas fortlöpande i lagstiftningsarbetet.

Del jag nu har sagt om användningen av tolkar gäller också frågan om auktoriserade översättare bör anlitas av myndigheterna.

Jag har i denna fråga samrått med statsråden Hellström och Gradin.

Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. En olikhet är dock alt omröstningen i vissa fall skall göras med slutna röstsedlar, nämligen om ärendet avser val. Till skillnad från mitt förslag skall skyldigheten att delta i omröstning och beslut gälla alla typer av ärenden och inte bara sådana som avser myndighetsutövning mot enskilda. En tredje olikhet är atl det skall vara ett villkor för att en ledamot skall ha rätt att reservera sig atl ledamoten har blivit överröstad.

Vidare skall - tvärtemot vad jag föreslår - en föredragande eller annan befattningshavare som medverkar vid beslutet på annat sätt än som beslutsfattare inte ha rätt att få sin avvikande mening antecknad.

Ytterligare en olikhet är alt förvaltningslagens regler i ämnet skall tillämpas också inom den specialreglerade kommunalförvaltningen.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser stöder utredningens förslag utom så till vida alt de förordar att föredragande och andra som inte är beslutsfattare skall ha rätt att få sin avvikande mening antecknad.

Några ifrågasätter om inte den kollegiala omröstningsmetoden är lämpligare i disciplinärenden o. d., i ärenden hos domstolsliknande nämnder och i administrativa ärenden hos domstolarna.

Bl. a. Landslingsförbundet kritiserar förslaget att ingen skall ha rätt alt lägga ner sin röst. En remissinstans vänder sig mot förslaget att endast den som har blivit överröstad skall ha rätt atl reservera sig.

Från kommunall håll påpekas att förslagel innebär alt man får delvis olika regler inom den specialreglerade kommunalförvaltningen och den oreglerade kommunala sektorn. Önskemål framförs om atl samma regler skall gälla i all kommunal verksamhet för alt del inte skall uppstå missförstånd och tolkningsproblem.

Skälen för mitt förslag: 1 del stora flertalet förvaltningsärenden beslutar en enda person på myndighetens vägnar. Men del förekommer också i många fall att beslutet fattas av flera personer gemensamt. Det beslutande organet är då vanligen en lekmannastyrelse eller lekmannanämnd.

Tidigare förekom det pä många områden att förvaltningsbeslut fattades av en ijänstemannaslyrelse. Dessa s.k. kollegier har numera försvunnit utom på några fä områden. De finns fortfarande kvar inom utbildningsväsendet och i administrativa ärenden hos domstolarna. Det finns också hos en del andra myndigheter särskilda disciplinnämnder som beslutar på myndighetens vägnar i vissa personaladministraliva ärenden och som består av enbart tjänstemän.

Mycket vanligt är att tjänstemän medverkar vid etl beslut på annat sätt Prop. 1985/86: 80 än som beslutsfattare, t. ex. som föredragande, som chef för en berörd enhet inom myndigheten eller som särskilt tillkallad rådgivare. Dessa situationer lämnar jag tills vidare åt sidan när jag nu först behandlar frågan hur själva beslutsfattandet (omröstningen) skall gä lill i sådana fall då beslutsfattarna är fler än en och enighet inte kan näs.

Omröstningsmetoden

Det ligger i sakens natur att de som skall besluta gemensamt i ett ärende när olika meningar uppkommer bör se efter om enighet kan uppnäs genom diskussion, argumentation, lyhördhet för motargument osv. Bara om detta inte lyckas, behöver man rösta om ulgången.

Som del nu är brukar i huvudsak två omröstningsmeloder användas inom förvaltningen, nämligen den kollekliva metoden och den kollegiala.

Den koUektiva omröstningsmeioden kan betecknas som riksdagsmetoden. Den överensstämmer nämligen i det väsentliga med den ordning för beslutsfattande som gäller i riksdagen. Beslutsfattandet börjar med ett acklamationsförfarande. Ordföranden framställer ett förslag (proposition) som formuleras så atl det kan besvaras med ja eller nej. Med ledning av ledamöternas ja- och nejsvar, och kanske också av den föregående överläggningen, bedömer ordföranden vilken utgången har blivit och ger sin uppfattning om denna lill känna. Om ingen ledamot begär omröstning, befäster ordföranden delta beslul. På begäran av någon ledamot skall omröstning ske. Utgången bestäms av vilket förslag som får enkel majoritet.

Om det förekommer fler än två förslag, är tillvägagångssättet följande med den kollektiva metoden. Det förslag som enligt ordföranden har segrat vid acklamalionsförfarandel blir huvudförslag. Mol delta skall ställas ett av motförslagen. Vilket av motförslagen som skall bli motförslag vid huvudomröstningen avgörs genom särskilda omröstningar (omröstning om kontraproposition i huvudomröstningen). Motförslagen elimineras då undan för undan på så sätt all två av dem alltid ställs mot varandra. Del som vinner går vidare till nästa omröstning osv. tills bara etl motförslag återstår för huvudomröslningen. Del förslag som då fär enkel majoritet blir myndighetens beslul.

Omröstningen görs normalt öppet men kan ibland göras med slutna röstsedlar, nämligen när ärendet avser val eller tjänstetillsättning. Vid lika röstetal har ordföranden ulslagsröst, utom när omröstningen är sluten. Då träffas i stället avgörandet genom loltning.

Den kollegiala omröstningsmetoden kan också kallas för domstolsmetoden eftersom den tillämpas bl. a. i domstolarnas rättskipning. Vid omröstning mellan två eller flera meningar enligt den metoden tillkännager ledamöterna sina ståndpunkter i en bestämd turordning. Vanligen röstar den yngste först, om inte någon ledamot har etl särskilt ansvar för ärendet (eller nämndemän deltar i en domstol). Vid röstsammanräkningen gäller i första hand majoritelsprincipen. Om det föreligger fler än två meningar, är

huvudprincipen att den mening som får fler röster än någon annan blir 30

bestämmande.

Omröstning enligt den kollegiala metoden görs alltid öppet. Vid lika Prop. 1985/86: 80 röstetal gäller som huvudregel att ordföranden har ulslagsröst. Frän denna regel görs vissa undanlag. I förvaltningsärenden som påminner om brottmål har man sålunda ansett atl den ståndpunkt som är mildast för den enskilda parten bör vara utslagsgivande vid lika röstetal. Avsteg från regeln om ordförandens utslagsröst görs också i frågor av kvantitativ art, l.ex. när del är fråga om olika belopp. Dä läggs rösterna för näriiggande meningar samman i viss ordning tills enkel röslövervikt nås.

Om man ser till förvaltningen i dess helhet, torde den kollektiva metoden vara vanligast. Endast den förekommer inom den kommunala sektorn. Föreskrifter om denna metod finns i 3 kap. 10 § kommunallagen (1977:179) och 5 kap. 13 § lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter. De specialförfattningar som reglerar vissa kommunala verksamheter (socialtjänsten, byggnadsväsendet osv.) hänvisar till kommunallagen på denna punkt.

Inom den statliga sektorn är bilden splittrad och läget delvis oklart. Här var ursprungligen den kollegiala metoden den helt dominerande. I allt större utsträckning har emellertid också de stadiga myndigheterna kommit att tillämpa den kollektiva metoden i stället för den kollegiala.

För en del stadiga nämnder o. d. föreskrivs uttryckligen i olika lagar och förordningar alt rättegångsbalkens regler om omröstning vid domstol skall tillämpas. Vanligare är dock att det föreskrivs att som beslul skall gälla den mening som de flesta ledamöterna enar sig om eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. Denna formulering går tillbaka till den tid då den kollegiala omröstningsmeioden var den enda som användes hos statiiga myndigheter. Men ordalydelsen utesluter inte den kollektiva metoden.

En undersökning (se Förvaltningsrältslig Tidskrift 1979 s. 192) som gjordes för några år sedan och som omfattade ett 100-lal statiiga styrelser ' och nämnder visar atl de båda metoderna är ungefär lika vanliga inom statsförvaltningen. Valet av metod varierar mellan myndigheterna. Det finns ingen konsekvent linje. Så t. ex. används den kollektiva metoden hos vissa länsstyrelser och den kollegiala hos andra. Undersökningen visar också alt del mera sällan förekommer att omröstningsreglerna ställs på sin spets.

Man kan enligt min mening knappast hävda alt någon av metoderna generellt sett är överlägsen den andra. Däremot måste del anses vara en brist alt gällande regler i många fall inte ger klart besked om vilken metod som skall användas. Oklarhet i detta avseende har lett till tvekan och omotiverade skillnader i tillämpningen. Reglerna behöver därför göras klarare och enhetligare.

Jag anser alt den kollektiva metoden regelmässigt är en ändamålsenlig
ordning för omröstning i förvaltningsärenden. Styrelser, nämnder och
liknande organ inom förvaltningen har i stor utsträckning ledamöter som
hämtas från partier, intresseorganisationer och andra sammanslutningar
där den kollektiva metoden är stadigt förankrad. Som jag redan har sagt
har denna metod också kommit att lillämpas i allt störte utsträckning bland
myndigheterna. 31

Jag ansluter mig därför till utredningens och nästan alla remissinstansers Prop. 1985/86:80 uppfattning att man i förvaltningslagen bör föreskriva att den kollektiva metoden skall användas vid omröstning i förvaltningsärenden.

Etl stort antal bestämmelser i olika speciallagar och myndighetsinstmk-tioner blir med mitt förslag överflödiga och kan upphävas. Vissa specialbestämmelser behövs dock också i fortsättningen.

Jag tänker då i första hand på alt en del statliga nämnder har en funktion och organisation som liknar domstolamas. För sådana domslolsHknande nämnder bör man enligt min mening ha avvikande specialregler som innebär att dessa myndigheter liksom hittills skall använda i princip samma omröstningsmetod som domstolama, dvs. den kollegiala metoden.

Också inom förvallningsverksamheten i övrigt är del ibland motiverat med specialbestämmelser av denna innebörd, framför allt i sädana fall då det beslutande organet är ett tjänstemannakollegium.

Om riksdagen antar del förslag som jag nu lägger fram, bör specialför-fattningamas omröstningsregler ses över i enlighet med vad jag nu har sagt så all nödvändiga följdändringar kan göras. Översynen kan lämpligen samordnas med den utredning (C 1985:02) om en verksförordning m. m. som nyligen har tillsatts efler beslul av regeringen (Dir 1985:34).

Skyldigheten att delta i beslut

En särskild fråga är om ledamöter skall ha rätt alt lägga ner sin röst.

För vissa myndigheter är frågan f. n. löst genom att de specialförfattningar som reglerar verksamheten hänvisar till rättegångsbalkens omröstningsregler. Enligt dessa regler är en ledamot i princip skyldig atl delta i varje omröstning och beslut.

I övrigt saknas med få undantag uttryckliga bestämmelser i frågan. När den kollegiala omröstningsmetoden används brukar man dock allmänt anse att varje ledamot är skyldig att rösta.

Med den kollektiva metoden anses det däremot ofta följa att ledamöter har rätt atl lägga ner sin röst. Denna uppfattning är vedertagen inom kommunalförvaltningen och brukar motiveras bl. a. med den synpunkten alt, om en ledamot från ett politiskt parti har förhinder vid omröstningen, en annan ledamot från ett annat politiskt parti bör kunna kvitta ul sig så att slyrkebalansen mellan partierna inte mbbas.

Huvudregeln bör enligt min mening vara atl var och en som är satt att besluta på en stadig myndighets vägnar deltar i avgörandena oavsett vilken omröslningsmetod som används. Det är framför allt rättssäkerhetssynpunkter som talar för en sådan ordning. Om alla ledamöter deltar i beslutsfattandet, får detta nämligen generellt sett antas bli säkrare.

Vad jag har sagt nu gäller framför alll i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. I andra ärenden (t. ex. vid avgivande av remissyttranden, upphandling och egendomsförvallning) gör sig intresset av att varje ledamot deltar i avgörandet i allmänhet inte gällande på samma sätt. 1 sådana ärenden kan det också ibland finnas beaktansvärda skäl för en ledamot att avstå från alt delta i ett beslut.

Jag förordar därför att man kombinerar regeln om kollektiv omröstnings- Prop. 1985/86:80 metod i förvaltningslagen med en föreskrift som innebär att ingen fär avstå helt från att rösta i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. I andra ärenden bör däremot inte någon sådan ovillkorlig regel gälla.

Frågan om vilken omröstningsmetod som bör gälla hos kommunala myndigheter tar jag upp i ett särskilt avsnitt längre fram. Jag övergår nu lill att behandla några särkilda frågor som rör beslutsfattandet hos statliga myndigheter.

En remissinstans har ifrågasatt om man inte samtidigt bör föreskriva en närvaroplikt för ledamöterna i en styrelse e. d. Detta anser jag inte nödvändigt. Det ligger nämligen i sakens natur atl den som har åtagit sig ett uppdrag i t. ex: en verksstyrelse är skyldig att delta i styrelsesammanträdena utom när han har förhinder.

En annan synpunkt som har förts fram vid remissbehandlingen är att ledamöter kan ställas inför sådana konflikter mellan sin ställning som ledamot i ett kommunalt organ och sitt uppdrag i en stadig myndighets styrelse e. d. som motiverar att de avhåller sig från att delta i ett avgörande hos del statliga organet. Jag kan ha förståelse för denna synpunkt. Den gör sig dock snarast gällande i sådana ärenden som inte avser myndighels-utövning. För fall då ett ärende avser myndighetsutövning mol enskilda anser jag alt det med ett uppdrag hos en statlig myndighei bör följa en skyldighet att ge till känna sin mening, om inte jävsreglerna är tillämpliga.

Genom det system med suppleanter som gäller kan man ofta undvika att förhinder för ledamöter leder lill att slyrkebalansen rubbas mellan olika intressen som är företrädda i det beslutande organet. Detta kan dock inte alltid undvikas. Någon gäng kan det hända att en ersättare inte finns tillgänglig. Ersättaren kan också företräda en annan organisation än den ordinarie ledamoten. Frågan är om del för dessa mindre vanliga fall är motiverat med en särskild regel om undanlag från kravet på deltagande i ett avgörande.

Jag anser inte det. Som jag redan har sagt är det ett rältssäkerhetsin-tresse atl så mänga av ledamöterna som möjligt deltar i myndighetens beslut, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskilda. Samtidigt är utrymmet för politiska värderingar och åsikter i sädana ärenden mer begränsat än annars. Mol den bakgrunden bör man enligt min mening inte införa någon undantagsregel av detta slag.

Ibland skall flera omröstningar äga rum i samma ärende, nämligen när fler än två meningar förekommer bland ledamöterna. Då uppkommer frågan om en ledamot skall vara skyldig att delta i mer än en röstningsomgång.

Det beslutande organets kompetens kan i vissa fall utnyttjas bättre, om
alla ledamöter deltar i samtiiga röstningsomgångar. Man måste emellertid
också observera all det dä lätt inträffar atl den som ogillar båda de förslag,
som det skall röstas om, måste avge en ulslagsröst. En sådan ordning kan
falla sig naturlig för tjänstemän men skulle ofta framstå som föga rimlig och
svår att tillämpa för andra ledamöter. Med tanke på detta anser jag all man
i förvaltningslagen inte bör kräva atl ledamöter röstar för mer än ett
förslag. 33

3 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 80

Den som har biträtt ett förslag, som blir nedröstat vid en omröstning om Prop. 1985/86:80 kontraproposition i huvudomröstningen, skall alltså ha möjlighet - men inte skyldighet — atl delta i huvudomröstningen. Inte heller skall den som vill rösta för huvudförslaget vara skyldig att delta i omröstningar om kontraproposition.

Ett undantag behöver dock göras för ordföranden. Vid lika röstetal bör han alltid vara skyldig atl rösta för att man skall slippa tillgripa lottning.

Inga slutna omröstningar

Behovet av lottning vid hka röstetal är i övrigt beroende av om röstningen görs öppet eller om slutna sedlar används.

Här som annars inom förvaltningen bör man sträva efter öppenhet. Principen att vaije ledamot öppet skall redovisa för de övriga hur han röstar bör enligt min mening gälla på förvaltningslagens område. Om det finns vägande skäl att göra undantag för vissa lyper av ärenden, t. ex. för sådana som avser val, får del ske i specialförfatlningarna.

Jag förordar alltså atl det i förvaltningslagen tas in föreskrifter som innebär atl omröstningen skall göras öppet, all ordföranden skall ha utslagsröst vid lika röstetal och att loltning inte får användas.

Reservationsrätten m. m.

Att en ledamot som har blivit överröstad reserverar sig mot beslutet, dvs. låter anteckna sin avvikande mening i ärendet, kan ha betydelse på flera sätt.

Reservationen är först och främst en förutsättning för att ledamoten skall frilas från ansvar för beslutet. Den som stannar i minoritet vid omröstningen men som inte följer upp sitt ställningstagande genom att reservera sig mot beslutet anses nämligen ansluta sig till majoriteten och i princip bli medansvarig för beslutet. Detta innebär bl. a. att en ledamot som har blivit överröstad i efterhand kan ansluta sig lill majoriteten genom att avstå från att reservera sig.

En reservation kan vidare ge parter och andra viktig information och vägledning, t. ex. i frågan om det kan löna sig atl överklaga beslutet. På så sätt är reservationsrätten av värde från rättssäkerhetssynpunkt.

Det är värdefullt, om rätt att fä sin avvikande mening antecknad tillkommer inte bara ledamöter utan också föredragande och andra befattningshavare hos myndigheten som är närvarande vid den slulliga handläggningen utan atl vara beslutsfattare. Att dessa befattningshavare har en möjlighet att redovisa en egen uppfattning är ägnat att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid beredningen. Till detta kommer att de brukar ha ingående kunskap om det aktuella ärendet och gällande regler pä området. Rätlssäkerhelsaspekten kommer därför in också här.

Föreskrifter om reservationsrätt e. d. inom statsförvaltningen finns f n. i
myndigheternas instruktioner. Enligt dessa föreskrifter skall skiljaklliga
meningar som ledamöter, föredraganden och vissa andra tjänstemän an
mäler i samband med beslutet antecknas i ärendet. 34

För de kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myn- Prop. 1985/86:80 digheterna finns liknande föreskrifter med något annan innebörd i 3 kap. 10 § kommunallagen, i 5 kap. 13 § lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter och i de specialförfattningar som hänvisar till dessa lagrum. Föreskrifterna skiljer sig från dem som gäller för statliga myndigheter framför allt på så sätt att föredraganden och andra närvarande tjänstemän inte har någon rätt att få sin skiljaktiga mening antecknad.

De nu nämnda reglerna kompletteras av den regel som gäller underrättelseskyldighet och som f n. finns i 18 § förvaltningslagen. Denna regel skall lillämpas hos både statliga och kommunala myndigheter med undantag för den oreglerade kommunalförvaltningen och innebär att myndigheten är skyldig att undertälta den enskilde om sådana skiljaktiga meningar i hans ärende som finns i protokoll eller andra handlingar hos myndigheten. Skyldigheten gäller under förutsättning att ärendet avser myndighetsutövning.

Den gällande ordning som jag nu har beskrivit är enligt min mening i stort sett ändamålsenlig. Bestämmelserna i ämnet är emellertid splittrade och svåröverskådliga, delvis också ofullständiga. En klarare och överskådligare reglering är önskvärd, inte minst med tanke på den betydelse som frågan har för den enskildes rättsskydd.

Jag delar därför uppfattningen att man i förvaltningslagen bör ange vem som har rätt alt reservera sig och rätt att få sin skiljaktiga mening antecknad. Samtidigt bör man klargöra vad följden blir för den som inte utnyttjar denna rätt. Reglerna bör bygga på gällande ordning.

Ett villkor för att en ledamot skall ha reservationsrätt bör enligt utredningen vara all ledamoten har blivit överröstad. Ett liknande villkor gäller vid beslutsfattande i riksdagsutskott enligt 4 kap. 14 § riksdagsordningen. Motsvarande regel i 2 kap. 26 § kommunallagen innehåller däremot inget krav pä att man måste ha blivit överröstad för atl fä reservera sig. Däremot föreskrivs alt en reservation måste anmälas innan sammanträdet har avslutats. Frågan är hur förvaltningslagen bör utformas i detta avseende. Jag begränsar mig här till den statliga sektorn.

Man måste som jag ser det beakta att de statliga myndigheterna normalt anses ha möjlighet alt ändra sina beslul innan dessa har expedierats eller på annat sätt getts till känna för adressaterna. Om beslutet inte skall tillkännages, kan ändring göras tills det har fått sin slutliga form på något annat sätt, t. ex. genom protokollsjuslering.

Enligt gällande rätt torde normalt varje ledamot, oberoende av de övriga, fram till expedieringen eller motsvarande lidpunkt ha möjlighet att ändra sin röst med den verkan detta kan fä för myndighetens beslul (se t. ex. Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 42).

Jag anser atl denna ordning är ändamålsenlig och bör behållas. Även den
som har röstat med majoriteten bör alltså ha möjlighet alt ändra sig fram till
expedieringen, justeringen eller motsvarande tidpunkt. Till undvikande av
missförstånd bör därför inte lämpligen införas något uttryckligt krav pä att
en ledamot måsle ha blivit överröstad för atl få reservera sig. Alldeles klart
är emellertid atl del inte finns någol utrymme för reservation från en
ledamot som biträder majoritetsbeslutet med avseende både på skälen och 35

på själva avgörandet. Vill han tillfoga något till utveckling av sin mening, Prop. 1985/86:80 får det ske i form av ett s. k. särskilt yttrande.

Om lagen utformas pä detta sätt, undviker man samtidigt etl par oklarheter som uppslår med utredningens förslag: Kan en ledamot reservera sig mot ett acklamationsbeslut? Skall reservationsrätt tillkomma den som röstar med majoriteten i huvudomröslningen men som föredrar etl tredje alternativ, som har slagits ul i en tidigare omröstning om kontraproposition?

Med milt förslag blir det klart att svaret på båda dessa frågor är ja. Reservation kan anmälas i anslutning till atl ordföranden befäster ett acklamationsbeslut. Någon formell votering behöver alltså inte äga rum för all man skall fä reservera sig.

Vidare får den som förlorar vid en omröstning om kontraproposition möjlighet att delta också i huvudomröstningen ulan atl behöva ge upp sin reservationsrätt. En sådan ordning är önskvärd för att den kompetens som finns hos del beslutande organet skall utnyttjas på bästa sätt.

Jag övergår nu lill frågan huruvida föredragande och andra tjänstemän som inte deltar i själva avgörandet men som är närvarande vid den slutliga handläggningen skall ha möjlighet att anmäla avvikande mening och få denna antecknad.

Mot en sådan möjlighet kan vissa principiella invändningar riktas. Det kan bl. a. hävdas att de befattningshavare som det här gäller inte har något egentligt beslutsansvar och därför inte heller något behov av att kunna få antecknat en avvikande mening (jfr prop. 1975:78 s. 145 samt Svensk Juristtidning 1976 s. 66 ff och 382 fi).

I delta sammanhang är del emellertid en annan synpunkt som bör skjutas i förgrunden, nämligen all parter och andra kan få värdefull information och vägledning genom all avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenteras och bringas till deras kännedom. 1 vissa fall kan också delta vara ett mera allmänt intresse. Liksom flertalet remissinstanser anser jag därför alt också föredragande m.fl. tjänstemän som inte deltar i beslutsfattandet bör ha möjlighet i samband med beslutet att anmäla avvikande mening och få denna antecknad.

Jag förutsätter alt de tjänstemän som har rätt atl få sin avvikande mening antecknad använder möjligheten med urskillning och återhållsamhet. Den bör i princip inte användas i andra fall än dä del ligger i rättssäkerhetens intresse eller då det annars finns särskilda skäl för det. Längre utläggningar bör undvikas i möjligaste mån.

Beslutsfattandet hos kommunala myndigheter

Som har framgått är frågorna om omröstning m.m. hos kommunala nämnder och liknande kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala organ f. n. reglerade i kommunallagsliflningen och författningar som hänvisar till den. Reglerna är desamma som för kommunfullmäktige, landsting m.fl. och avviker pä flera punkter från de nya regler i förvaltningslagen som jag nyss har förordat skall gälla statliga myndigheter.

För att man inte skall behöva tillämpa olika regler om beslutsfattandet i olika ärendetyper på det kommunala området bör också i fortsättningen enhetliga regler tillämpas pä detta område och då reglerna i kommunallagen. Den principskiss till en ny kommunallag som demokratiberedningen har lagt fram omfattar bl. a. dessa regler. Förslaget remissbehandlas f n.

Mot denna bakgrund går jag i detta sammanhang inte in närmare pä frågan om vad som bör gälla om omröstning m.m. hos de kommunala myndigheterna. Frågan får behandlas i samband med följdlagsliftningsar-belet.

Jag har samrått med chefen för civildepartementet i denna sak.

Prop. 1985/86:80

2.5 Enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga beslut

Mitt förslag: De allmänna regler om myndigheternas befogenhet atl själva ompröva sina beslul, som har utbildats i praxis, ändras inte. Bl. a. anses del vara möjligt alt ompröva ett beslut, om det kan ske utan nackdel för någon enskild part. Under vissa fömtsättningar kan beslul omprövas också till den enskildes nackdel.

Den befogenhet att ompröva beslul som myndigheter sålunda har enligt rättspraxis kompletteras genom föreskrifter i förvaltningslagen om skyldighet att göra omprövningar i vissa fall. Ett beslut som på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning är uppenbart oriktigt, skall ändras av den myndighet som har meddelat beslutet (beslulsmyndigheten), om det kan ske snabbi och enkelt och utan nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet skall gälla även om beslutet överklagas lill högre instans.

Den som vill överklaga etl beslut skall därför i fortsättningen vända sig till beslutsmyndigheten i stället för som nu lill den högre instansen. Även den som inom föreskriven tid vänder sig till överinstansen skall dock anses ha överklagat beslutet i rätt tid.

Om beslutsmyndigheten ändrar sitt beslul så som klaganden begär, förfaller överklagandet. I andra fall skall myndigheten pröva om överklagandet har kommit in i rätt lid och - om så är fallet -överlämna ärendet till den högre instansen för vidare handläggning.

Skyldigheten atl ompröva beslul skall gälla med vissa undantag. Bl. a. skall undantag göras för del fallet att myndigheten har överlämnat ärendet till den högre instansen.

omprövningar vid överklagande är å andra sidan mer omfattande än i mitt Prop. 1985/86:80 förslag genom att den skall föreligga så snart klaganden åberopar nya omständigheter av betydelse och även avse ändring till den enskildes nackdel.

En annan skillnad är att överklagandet skall avvisas utan prövning i sak, om det kommer in i rätt tid lill den högre instansen men för sent lill beslulsmyndigheten. Ytterligare en ohkhel är all beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig atl avge etl eget yttrande över överklagandet när myndigheten överlämnar ärendet till överinstansen.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser är för alt man i förvaltningslagen tar in regler om myndigheternas möjligheter att själva ompröva sina beslut. När del gäller frågan hur reglerna bör utformas går meningarna isär.

Så långt råder bred enighet alt beslutsmyndigheten bör få ändra beslutet, om det kan ske utan nackdel för någon enskild part. Detta bör myndigheten få göra också när beslutet har överklagats, fömtsall att myndigheten ännu inte har överlämnat ärendet lill den högre instansen. Flertalet godtar också att myndigheter i vissa fall skall ha rätt alt ompröva sina beslul även till enskildas nackdel, men mänga anser all förslagel går för långt och innebär en oacceptabel försämring av rättssäkerheten.

Den skyldighet för myndigheter all själva ompröva sina överklagade beslut, som utredningen föreslär, kritiseras frän flera håll med hänvisning till all del leder till omprövning i för många fall och till alt kommunernas kostnader ökar.

Nästan alla remissinstanser stöder förslaget att överklaganden i fortsättningen skall ges in till beslulsmyndigheten i stället för som nu till besvärsinstansen. Kommunerna avstyrker dock och anser alt man bör ha samma ordning vid förvaltningsbesvär och kommunalbesvär och alt den föreslagna ordningen innebär alt man övervältrar arbetsuppgifter och kostnader från stat lill kommun.

De som godtar alt överklaganden skall ges in lill beslulsmyndigheten är i allmänhet också positiva till förslaget alt den myndigheten skall få till uppgift att pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid eller inte.

En bred opinion går emot utredningens förslag alt överklagandet inte skall las upp till prövning i sådana fall då det kommer in i rätt tid till den högre instansen men för sent till beslutsmyndigheten.

Den föreslagna skyldigheten för beslutsmyndigheten att avge yttrande till överinstansen kritiseras utifrån principen atl behovet av remiss skall prövas noga.

Skälen för mitt förslag: Myndigheters beslut behöver ibland ändras. En vanlig anledning till ändring är att del efter beslutet kommer fram omständigheter som beslulsmyndigheten inte kände till och som ger vid handen att beslutet redan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det också inträffa nya omständigheter som får förutsättningarna för detta att brista.

Som det nu är tillgodoses ändringsbehovet i många fall genom ompröv
ning i högre instans efter överklagande. Men det förekommer också att
myndigheter själva rättar sina beslut. 38

Nuvarande möjligheter till självrättelse Prop. 1985/86:80

Föreskrifter om myndigheternas möjligheter alt själva rätta sina beslut saknas f n. i stor utsträckning. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller bara en regel i ämnet (19 §). Regeln handlar om rättelse av skrivfel och liknande fel.

Mera heltäckande föreskrifter saknas utom på några fä förvaltningsområden. Etl av dessa är socialförsäkringsområdet. Ett annat är skatteområdet.

På åtskilliga områden finns ohka specialbestämmelser om återkallelse av tillstånd m. m.

I övrigt är man f.n. ofta hänvisad atl söka ledning i de allmänna principer om förvallningsbeslutens s. k. rättskraft som har utbildats i praxis. Dessa principer innebär i huvudsak följande.

Som en närmast självklar eller underförstådd utgångspunkt gäller att myndigheten kan ändra sitt beslut innan det har expedierats eller fält sin slutiiga form på något annat sätt, t. ex. genom protokollsjuslering.

Möjligheten att ändra beslutet efter expedieringen eller motsvarande lidpunkt beror på beslutets karaktär.

Gynnande beslut kan i regel inte återkallas. En myndighei som har meddelat ett tillstånd, beviljat ett statsbidrag, tillsatt en offenfiig funktionär osv. får alltså i regel inte rätta beslutet till den enskildes nackdel. Tre viktiga undantag gäller dock:

1. Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i
den författning som ligger till gmnd för beslutet. Det förtjänar att påpekas
att myndigheter under vissa fömtsättningar anses kunna förse sina beslut
med återkallelseförbehåll även utan uttryckligt författningsstöd.

2. Återkallelse av ett gynnande beslut anses också möjlig av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra sådana säkerhetsskäl.

3. Återkallelse kan ske, om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter.

Förbud, förelägganden och liknande betungande beslut kan däremot ändras i både mildrande och skärpande riktning. Man måste dock observera atl del pä vissa områden finns föreskrifter som begränsar eller utesluter ändringsmöjligheten. Som exempel kan nämnas föreskrifter om atl beslut inte får fallas efter utgången av en viss tid. Vidare anses gälla som en allmän regel alt ett beslut inte i efterhand får förenas med vite och all etl vitesföreläggande inte heller får skärpas förtån del första beslutet har vunnit laga kraft.

Avslagsbeslul är en annan typ av beslut som inte binder myndigheten för framtiden. Den som har fått avslag på sin ansökan har alltså möjlighet att återkomma och få saken prövad på nytt.

Beslut som bara utgör ett internt ställningslagande från det allmännas sida bhr inte heller bindande för framtiden. Som exempel kan nämnas beslut alt bygga en väg, atl göra etl inköp, alt sälja viss egendom, alt upplåta jakträtt på en faslighel, alt teckna aktier i ett bolag och att ingå förlikning i en rättslvisl. Att en enskild person (t. ex. den som har antagits som entreprenör vid ett beslutat vägbygge) har intresse av att beslutet står

fast hindrar i princip inte att det ändras. En annan sak är att beslutet under Prop. 1985/86:80 vissa förutsättningar kan ha lett till civilrättsliga förpliktelser och atl ändringen då kan medföra skadeståndsskyldighet m. m. för det allmänna.

Beslut i flerpartsmål, som påminner om tvistemål eller brottmål, är i princip inte möjliga atl ändra.

Myndigheternas möjligheter att själva rätta sina överklagade beslul anses f n, mer begränsade än möjligheterna alt ändra icke överklagade beslul. Del hävdas i den rättsvetenskapliga litteraturen (Hans Ragnemalm, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1974 s. 83, och Förvaltningsprocessrällens grunder, 3 uppl. 1981, s. 85 samt Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 12 uppl. 1984 s. 83) att huvudregeln för alla typer av beslul torde vara att beslutsmyndigheten inte får ändra beslutet sedan del har överklagats lill högre instans. De skäl som kan anföras för att det skall finnas mindre möjligheter för myndigheterna alt ompröva sina beslut efter överklagande än annars är alt kostnads- och ordningssynpunkter talar mot alt en sak samtidigt prövas i olika instanser. Onödiga dröjsmål kan uppstå genom att beslutsmyndighetens omprövning försenar överinstansens avgörande. Motstridiga avgöranden kan också bli följden. Vidare kan det ligga en risk i atl beslulsmyndigheten fattar sina beslut på ett mindre omsorgsfullt sätt, om den räknar med atl kunna rätta till eventuella oriktigheter i besluten i samband med att dessa överklagas.

Regeln att beslulsmyndigheten inte fär ändra sitt beslut sedan det har överklagats upprätthålls dock inte undantagslöst. 1 praxis förekommer del all myndigheten ändrar beslutet lill klagandens förmån, om del är uppenbart att beslutet från början var orikligt eller att nya omständigheter motiverar en annan utgång. Detta anses tillåtet utan något uttryckligt förfaltningsstöd och förekommer bl. a. vid sådana tillfallen då klaganden råkar ge in sitt överklagande till beslulsmyndigheten. Också när myndigheten får överklagandet på remiss från besvärsinslansen händer del någon gång att den begagnar tillfallet att ändra sitt överklagade beslut.

Principen all myndigheter inte får ändra sina överklagade beslul har också genombrutits i lagstiftningen, bl. a. pä skalleområdet. Enligt 69 § 3 mom. taxeringslagen (1956:623) skall taxeringsnämnden ompröva sitt beslut om taxering när den enskilde begär det eller när det annars finns skäl till det. Omprövning får dock inte göras efter laxeringsperiodens utgång. Sedan beslutet har överklagats till högre instans gäller som ytterligare fömtsättning för omprövning hos nämnden att del finns "särskilda skäl".

Vidare finns del föreskrifter i 20 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk
ring som innebär att den enskilde inte får överklaga försäkringskassans
beslut innan kassan på hans begäran har omprövat beslutet. Ett överkla
gande som görs innan kassan har omprövat sitt beslut skall anses som en
begäran om sådan omprövning. Vid omprövningen får kassan inte ändra
beslutet lill den enskildes nackdel. När kassan har fattat beslul i ompröv
ningsärendel ankommer del på den enskilde att ta ett nytt initiativ, om han
önskar en prövning i högre instans. Kassans första beslut är alltså bara
förenat med en rätt för den enskilde atl begära omprövning hos kassan.
Möjligheten att överklaga knyts i stället till kassans beslul i omprövnings
ärendet. 40

En liknande ordning har nyligen införts i vissa ärenden hos de erkända Prop. 1985/86: 80 arbetslöshetskassorna och länsarbetsnämnderna (prop. 1983/84:126, AU 18, rskr 323, SFS 1984:513 och 514).

1 sammanhanget bör också nämnas atl ett överklagande i form av kommunalbesvär inte hindrar att beslutsmyndigheten omprövar sitt beslut.

Omprövning bör göras oftare

Som jag förut har sagt (avsnitt 2.1) behöver tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet förskjutas mot första instans. Ett sätt att åstadkomma detta är att myndigheterna i ökad utsträckning själva omprövar sina beslul när detta är lämpligt. På så sätt kan man ofta undvika den tidsutdräkl och fördyring som en prövning i högre instans medför.

När det gäller omprövning utan samband med överklagande har jag uppfattningen alt de principer som nu anses gälla är ändamålsenliga i allt väsentligt. Utredningens förslag om avsevärt vidgade befogenheter för myndigheterna att rätta beslut till enskildas nackdel bör alltså inte genomföras. Liksom många remissinstanser anser jag att förslaget i denna del skulle kunna medföra nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt.

I dag känner myndigheterna emellertid inte alltid till sina ändringsmöjligheter och utnyttjar därför inte heller dessa i önskvärd utsträckning. Ett lagfästande av de principer som har utbildats i praxis skulle mot den bakgrunden kunna fömtsättas leda tiU atl omprövning görs oftare och från denna synpunkt vara av värde.

Om jag sedan övergår till möjligheterna för myndigheter att själva ändra sina beslut i samband med överklagande framstår det rådande rättsläget som mindre tillfredsställande. Behovet alt ändra etl beslut framträder ofta i samband med att beslutet överklagas. Klaganden lämnar inte sällan nya uppgifter av betydelse. När beslutsmyndigheten får se överklagandet händer det också att den själv upptäcker atl den har förbisett något, gjort en missbedömning eller handlagt ärendet felaktigt.

Den hävdvunna principen att myndigheten inte själv ändrar sitt beslut sedan det ]iar överklagats behöver enligt min mening modifieras. Det behövs för atl förvaltningsförfarandet skall bh så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts. En lösning som ligger nära till hands är att överklaganden i fortsättningen skall ges in till beslutsmyndigheten och att denna myndighet - så länge den inte har vidarebefordrat överklagandet till den högre instansen - får samma befogenhet att ändra beslutet som den har vid omprövning utan samband med överklagande.

Med tanke på de mångskiftande förhållandena inom förvaltningen är det emellertid svårt atl helt överblicka vilka konsekvenser det skulle få om man i förvaltningslagen försökte föra in en i princip fullständig reglering av de fall i vilka myndigheterna skall ha befogenhet att ändra redan fattade beslut. Regleringen skulle bli ganska invecklad och vag. Den skulle då inte vara till så stor nytta. Vidare är det med en sådan lösning knappast möjligt att under följdlagsliftningsarbetet klara ut på vilka områden specialregler skulle behövas.

Jag förordar därför en mindre omfattande reglering. I förvaltningslagen Prop. 1985/86: 80 bör föreskrivas som ett minimikrav att omprövning skaU ske, om vissa fömtsättningar är uppfyllda. Frågor om omprövning i andra fall får liksom hittills lösas i praxis eller genom specialbesiämmelser.

Regleringen bör främst avse beslutsmyndighelens skyldighet alt ompröva sitt beslut i samband med att det överklagas. Här finns det utrymme för betydande förenklingar. Men de nya reglerna bör inte enbart ta sikte på dessa fall. De bör också infiebära en skyldighet att göra omprövningar i vissa fall oberoende av överklagande. För en sådan lösning talar bl. a. synpunkten att enskilda inte skall behöva använda skriftlig form för atl göra enkla tillrättalägganden och få klart oriktiga beslut ändrade.

Många av de beslut som överklagas är naturligtvis rikliga och skall stå fast. En omprövning av dessa beslut innebär i princip bara en onödig omgång. En huvudfråga blir därför: Hur bör lagen utformas för alt myndigheterna själva skall ändra så många oriktiga beslut som möjligt och samtidigt slippa ompröva de riktiga besluten?

Viktigt är också alt omprövningsskyldigheten utformas så all överklagade ärenden inte blir liggande i väntan på omprövning. Att ärenden blir liggande måste undvikas av hänsyn lill intresset av rättssäkerhet och effektivitet. En annan beaktansvärd synpunkt är att det kan uppstå olen-heler i form av motstridiga avgöranden m.m., om två instanser prövar saken samtidigt.

Åtskilliga skäl talar mot atl man i förvaltningslagen reglerar förutsättningarna för omprövning till enskilda parters nackdel. De principer som i delta hänseende har utbildats i praxis avser till en del mycket speciella fall och lämpar sig knappast för en generell reglering i förvaltningslagen. Vidare måsle man tänka på risken för all en sådan reglering leder till missförstånd, så att folk av rädsla för omprövningar till deras nackdel drar sig för alt överklaga felaktiga beslut.

Slutligen bör reglerna vara enkla och klara så att omotiverade skillnader inte uppstår i tillämpningen.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det i förvaltningslagen föreskrivs atl en myndighet skall vara skyldig alt ompröva sitt beslut, om beslutet framstår som uppenbart' oriktigt och omprövningen kan göras snabbi och enkelt och ulan nackdel för någon enskild part. Skyldigheten skall gälla även om beslutet överklagas.

Skyldigheten skall dock inte gälla, om klaganden begär inhibition, dvs. atl verkställigheten av beslutet skall stoppas med omedelbar verkan. I sådana fall är det ibland så att ärendets överprövning inte lämpligen bör fördröjas genom att beslutsmyndigheten ger sig in på en omprövning. Har handlingarna i ärendet redan överlämnats till besvärsinstansen, skall beslulsmyndigheten inte heller vara skyldig att göra någon omprövning. Detsamma gäller, om det i något annat fall finns särskilda skäl mol att myndigheten omprövar beslutet.

Jag vill understryka att den skyldighet för myndigheterna att ompröva
sina beslut som jag sålunda förordar inte får uppfattas så atl myndigheterna
skulle vara förhindrade atl ompröva sina beslut i andra fall. Möjligheterna
till omprövning i dessa fall förblir till stor del oreglerade, och det är viktigt 42

atl myndigheterna tar till vara alla de möjligheter som de har all snabbi och Prop. 1985/86: 80 enkelt ändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga. Jag fömtsätter alt frågan kommer atl las upp i den utbildning som bör bedrivas med anledning av den lagstiftning som jag här föreslår och att delta kommer alt bidra till en utveckling i praxis.

Mitt förslag medger en smidig anpassning till de skiftande förhållanden som råder. Man undviker all myndigheterna måsle ompröva rikliga beslut. Varje myndighei får tillfälle atl göra omprövningar i just den utsträckning som behövs för att förfarandet på dess område skall bli så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts.

På vissa områden kan del finnas behov av specialregler om omprövning av beslut. Som har framgått finns det f n. sådana regler för bl. a. försäkringskassorna och skaltemyndigheterna.

Några särskilda frågor

Milt förslag om omprövning vid överklagande fömtsätter som jag redan har antytt att man ändrar reglerna cm hur beslut överklagas . Klaganden skall i fortsättningen vända sig till den instans som har fattat beslutet och inte som nu direkt tiU den högre instansen.

Denna omläggning medför också andra fördelar. Överinstansen slipper arbetet med att rekvirera handlingar från beslulsmyndigheten. Det blir lättare atl "spåra" otydliga klagomål och avgöra vilka ärenden de hör till. Handlingama kommer snabbare lill överinstansen. Beslutsmyndigheten kan också lättare och snabbare avgöra om beslutet har vunnit laga kraft och kan verkställas eller inte.

Atl beslutsmyndigheten måste ta emot och registrera klagandens skrivelse innebär knappast någon ökad arbetsbelastning, eftersom det redan i dag brukar förekomma någon form av registrering när överinstansen rekvirerar handlingama från beslulsmyndigheten.

Omläggningen leder alltså enligt min bedömning till att förfarandet blir snabbare och billigare. En del mindre kostnader av engångsnatur kommer alt uppstå. Vissa blanketter med upplysningar om hur man överklagar måsle l.ex. ändras. Om övergångstiden görs tillräckligt lång, bör kostnaderna rymmas inom ramen för tillgängliga medel.

Tilläggas bör att den nya ordningen redan gäller hos bl. a. försäkringskassorna och de allmänna domstolarna men däremot inte hos förvaltningsdomstolarna. Det är enligt min mening inte bra all man på olika områden har olika regler om till vilken instans klaganden skall vända sig. Olikheterna kan verka förvillande och ge upphov till förseningar och krångel i handläggningen.

Regeln att klaganden skall vända sig till beslutsinstansen bör därför, samtidigt som den införs i förvaltningslagen, införas också i förvaltningsprocesslagen. Därmed kommer den nya ordningen för överklagande att gälla också hos förvaltningsdomstolarna.

Goda skäl talar för atl motsvarande ändring bör göras i reglerna om
kommunalbesvär. Jag lägger dock inte fram någol förslag om delta nu.
Frågan bör övervägas ytterligare under följdlagsliftningsarbetet. 3

En förutsättning för att ett överklagande skall tas upp lill prövning är att Prop. 1985/86:80 det kommer in i rätt tid. Tiden är i regel tre veckor frän del all klaganden fick del av beslutet. Om överklagandet kommer in för sent, skall det avvisas utan prövning i sak.

En särskild fråga i delta sammanhang är vad som skall gälla, om klaganden tar fel och vänder sig tUl den högre instansen i stället för beslutsinstansen. I sådana fall bör den högre instansen givetvis hjälpa klaganden atl komma rätt genom all sända över hans skrivelse till beslutsinstansen. Del kan då inträffa att skrivelsen har kommit in i rätt lid till överinstansen men att den anländer för sent lill beslutsinstansen.

Utredningens förslag att överklagandet skall avvisas i situationer av detta slag är enligt min mening för strängt mol de klagande. Liksom de flesta remissinstanserna anser jag att regeln i stället bör vara den motsatta, dvs. att överklagandet skall tas upp lill prövning.

Denna lösning bör väljas för att enskilda på grund av rena missförstånd inte skall förlora möjligheten att göra sin rätt gällande. Den ligger också i linje med den ståndpunkt som statsmakterna tidigare har intagit, bl. a. på rättegångsbalkens område och inom den allmänna försäkringen. Man behöver knappast befara atl den liberalare regeln kan leda till att folk tar för vana alt alllid sända överklaganden till överinstanserna.

Den nya ordningen atl klaganden skall vända sig till beslutsinstansen aktualiserar också frågan vilken instans som skaU pröva om överklagandet har kommit in i rän lid, dvs. kontrollera delgivningskvilton m. m. och, om tiden är överskriden, avvisa överklagandet. F.n. är detta en uppgift för den högre instansen på förvaltningsområdet. Hos de allmänna domstolarna är det i stället underinstansen som gör denna prövning.

Den prövning som det här gäller kan i regel göras enklast och säkrast av den instans som först tar emot klagandens skrivelse. Den bör klaras av på ett så tidigt stadium av handläggningen som möjligt. Om prövningen görs senare och leder till avvisning, blir ju de åtgärder onyttiga som redan har vidtagits i ärendet. Prövningen är också i de allra flesta fall så enkel och okomplicerad att del knappast uppslår några svårigheter eller merkostnader, om uppgiften läggs över pä beslutsinstansen.

Jag förordar att så sker. Den förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har fallat del överklagade beslutet bör alltså få lill uppgift atl avgöra om överklagandet har kommit in i rätt tid.

Frågan om motsvarande ändring skall göras i reglerna om kommunalbesvär får tas upp senare.

För atl ett överklagande skall tas upp till prövning är det inte tillräckligt att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid. Vissa andra fömtsättningar måste också vara uppfyllda: beslutet skall vara sådanl atl det över huvud taget får överklagas, endast den får överklaga som har ett visst intresse i saken osv. Dessa förutsättningar kan vara svåra atl bedöma och kräver då särskilda överväganden som i allmänhet görs bäst i samband med prövningen i högre instans. De bör därför liksom hittills prövas av den instansen.

Jag är medveten om att det har hävdats atl den ordning som jag här
förordar skulle innebära ett brott mot den logiska lurordning enligt vilken 44

de olika förutsättningarna för prövningen i sak bör bedömas. Bärkraften av denna principiella invändning kan dock diskuteras och den bör i vart fall stå tillbaka för de praktiska fördelarna. Samma ordning gäller f.ö. hos de allmänna domstolarna och har där inte vållat några olägenheter.

Jag övergår nu lill frågan vad som skall hända med överklagandet när beslulsmyndigheten själv rättar sill överklagade beslul.

Om beslutet rättas som klaganden begär, bör överklagandet förfalla. Om beslutet rättas pä något annat sätt (rättelsen innebär l.ex. att klaganden bara delvis får bifall lill sin begäran), bör myndigheten i stället överlämna ärendet till överinstansen för prövning. Överprövningen bör i ett sådanl fall, som lagrådet har föreslagit, omfatta omprövningsbeslulei. För en sådan ordning talar att den enskilde bör slippa del krångel som annars uppslår genom all han måste överklaga ärendet tvä gånger för att få sin sak prövad i högre instans. I vissa fall kan del nya beslutet länkas helt ha ersatt del äldre, vilket innebär atl det äldre har spelat ul sin roll. 1 andra situationer kan givetvis förhållandena vara sädana att båda besluten skall anses omfattade av överklagandet.

Innan beslulsmyndigheten överlämnar ärendet till den högre instansen skall den som sagt pröva om överklagandet har kommit i rätt lid. Denna prövning blir överflödig, om beslulsmyndigheten ändrar sitt beslut så atl överklagandet förfaller. Normalt bör myndigheten därför ta upp frågan om omprövning innan den prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid.

I vissa fall är det önskvärt att myndigheten bifogar ett eget yttrande när den överlämnar ärendet lill den högre instansen. Framför alll är detta önskvärt i sådana fall då myndigheten kan förutse att den annars kommer atl få tillbaka ärendet på remiss. Man bör givetvis undvika all handlingar skickas fram och tillbaka mellan instanserna fler gånger än nödvändigt.

Någon skyldighet för beslulsmyndigheten att bifoga yttrande bör dock inte föreskrivas. En sådan föreskrift blir lätt för stel. Den föreskrift som utredningen föreslår - atl beslulsmyndigheten alltid skall vara skyldig alt avge ett eget yttrande när den överlämnar handlingarna lill överinstansen - kan i praktiken leda till att myndigheten omprövar också riktiga beslut och alltså medföra en onödig omgång.

En smidigare lösning är atl lagstiftaren lämnar åt myndigheten att själv avgöra i vilka fall del är praktiskt all den bifogar ett eget yttrande. Den allmänna regel om snabb och enkel handläggning, som jag tidigare har föreslagit (avsnitt 2.3), bör vara utgångspunkten också här.

Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens förslag: Förvaltningslagen byggs ul med Prop. 1985/86:80 regler om vilka beslut som fär överklagas. Normalt skall bara sädana beslul kunna överklagas som innebär myndighetsutövning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar uppfattningen att frågan om vilka beslul som får överklagas bör regleras i förvaltningslagen och stöder förslagel alt möjligheten alt överklaga skall knytas lill begreppet myndighetsutövning.

Ett 10-taI remissinstanser är negativa eller tveksamma till förslaget. Somliga av dem menar alt den begränsning av möjligheterna all överklaga s.k. partsbesked och Ijänstetillsäliningsförslag som kommitténs förslag innebär är till nackdel från rättsskyddssynpunkt. Andra invänder att begreppet myndighetsutövning inte är tillräckligt entydigt för att kunna användas vid gränsdragningen. Från den juridiska forskningens sida pekas särskilt på svårigheten alt dra en klar gräns mellan beslul som innebär myndighetsutövning och sådana partsbesked i civilrättsliga och liknande mellanhavanden som faller utanför detta begrepp. Några kritiserar förslaget för atl vara otillräckligt underbyggt och anser all det behöver kompletteras med en karlläggning av partsbeskedens olika karaktär och faktiska effekt och med en utredning om behovet av specialregler i ämnet.

Skälen för mitt förslag: Möjligheten att överklaga myndighetsbeslut till högre instans är en viktig rätlssäkerhetsgaranti och har djupa rötter i vår förvaltning.

Bortsett från två speciella fall saknar förvaltningslagen f n. regler om vilka beslut som får överklagas. Överklagbarheten regleras till en del i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. Dessa föreskrifter kompletteras och modifieras av vissa allmänna regler som har utbildats i praxis.

Gällande bestämmelser

Som en allmän regel gäller att statliga myndigheters beslul får överklagas lill närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, om något annat inte är föreskrivet. Denna regel kommer lill uttryck i 18 § allmänna verksstadgan (1965:600) och många andra bestämmelser. Den upprätthålls f.ö. ulan författningsstöd.

Rätten alt överklaga kommunala myndigheters beslut är ibland reglerad i specialförfattningar och skiljer sig dä i princip inte från vad som gäller på den statliga sidan. När rätten all överklaga kommunala beslut inte är reglerad i specialförfattningar, tillämpas reglerna om kommunalbesvär i kommunallagsliftningen. Dessa regler innebär bl.a. att kammarrätten är andra instans och regeringsrätten slutinstans.

I sådana fall då förvaltningsuppgifter har anförtrotts ål organ utanför den statliga och kommunala organisationen krävs uttryckligt förfaltningsstöd för alt beslut av dessa organ skall kunna överklagas. Detta gäller även beslut av allmänna försäkringskassor. Kassorna räknas visserligen som myndigheter. Men de anses i detta sammanhang inte ingå i den statliga eller kommunala organisationen.

De föreskrifter om överklagbarhet som finns i olika specialförfattningar Prop. 1985/86: 80 och myndighetsinslruktioner är oenhetliga. Ibland säger de helt allmänt att beslut enligt en viss författning eller beslut av en viss myndighet får överklagas. Ibland innehåller de ett allmänt förbud mot alt beslut enligt författningen överklagas. Ibland uppräknas vissa typer av beslut som får överklagas med tillägget all andra beslul enligt författningen inte får överklagas. Ibland föreskrivs tvärtom att en del frågor inte får överklagas, medan överklagande uttryckligen tillåts i övrigt.

Del förekommer också att vissa beslut anges vara överklagbara men alt ingenting sägs om andra beslut enligt författningen. Avsikten kan dä vara att de andra besluten inte får överklagas. Men detta är inte alltid meningen. När del gäller beslul av kommunala myndigheter är avsikten i stället oftast att de andra besluten får överklagas genom kommunalbesvär.

Ytterligare en variant som förekommer i specialförfattningarna är atl överklagande av vissa beslut förbjuds utan atl det anges vad som skall gälla för andra beslut enligt författningen.

När det gäller beslul, som fattas under beredningen av etl ärende, finns det i dag en mycket ofullständig reglering i förvaltningslagen. 1 5 § föreskrivs att beslul i jävsfrågor får överklagas endast i samband med det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Enligt 6 § får däremot beslut atl avvisa etl ombud eller biträde överklagas särskilt.

Bestämmelser som inskränker möjligheten att överklaga har med tiden blivit allt vanligare. Motiven till dessa inskränkningar varierar. En del förbud mot överklagande kan enklast förklaras med att besluten inte har sådana verkningar all de behöver kunna överklagas.

I andra fall kan syftet vara atl koncentrera klagomöjlighelen lill ett enda stadium i förfarandet för all man pä sä sätt skall undvika atl handläggningen fördröjs. Någon gång kan motivet också vara alt del inte finns någon högre instans som har minst lika goda möjligheter som beslutsmyndigheten att göra den särskilda bedömning som beslutet fömtsätter.

Här bör också nämnas att del finns ett stort antal olika bestämmelser som skär av insiansordningen så att vissa frågor inte prövas i fler än tvä instanser. Rätten att överklaga ärenden lill regeringen är på detta sätt i själva verket starkt beskuren. En strävan under senare tid har ju också varit alt i all den utsträckning som är möjlig och lämplig avlasta regeringen uppgiften alt pröva överklaganden (jfr prop. 1983/84:120 och KU 1983/84:23).

En förteckning med ett 100-tal exempel pä bestämmelser som förbjuder överklagande eller skär av instansordningen finns i prop. 1983/84:120 s. 35-55.

Sammanfattningsvis kan sägas alt författningsregleringen i frågan om vilka beslut som får överklagas är splittrad och ofullständig. Mol denna bakgrund har praxis en viktig utfyllande roll.

Överklagbarheten i praxis

En av de regler, som har utbildats i praxis och som fyller ut författningsreg
leringen i ämnet, har jag redan nämnt, nämligen själva huvudregeln alt det 47

normalt går atl överklaga myndigheters beslut lill närmast högre myndig- Prop. 1985/86: 80 het och i sista hand till regeringen. Praxis innebär emellertid också flera viktiga inskränkningar i överklagbarheten.

Bl. a. måste en åtgärd frän en myndighets sida ha karaktären av ett skriftligt uttalande för att kunna överklagas. Åtgärder inom ramen för s. k. faktiskt handlande kan alltså inte angripas pä detta sätt. Detsamma gäller ren passivitet och muntiiga uttalanden av olika slag.

För överklagbarhet förutsätts vidare atl beslutet har någon inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra.

Ett uttryck för detta är atl man inte kan överklaga oförbindande uttalanden från myndigheters sida, l.ex. ett råd eller en upplysning eller en anmodan för en person atl göra någol i en situation där myndigheten inte förfogar över någol tvångsmedel atl driva igenom sin vilja. I praxis krävs dock inte alltid att beslutet har självständiga eller direkta rättsverkningar för all det skall kunna överklagas. Ett föreläggande, som myndigheten kan förena med t. ex. vite men som den tills vidare avstår från alt sanktionera, anses sålunda möjligt all överklaga.

Frågan om beslut av typen partsbesked är överklagbara har varit föremål för delade meningar (jfr prop. 1909:11 s. 27, SOU 1964:27 s. 494 och 507 f, Ragnemalm, Förvaltningsbesluls överklagbarhet, 1970, s. 411 ff, prop. 1972:5 s. 384,635 och 652, Förvaltningsrättslig tidskrift 1977 s. 307 ff och 1979 s. 64 f). Med partsbesked menar jag ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder del allmänna som part i civih-ättsliga och liknande förhållanden, t. ex. beslul att häva ett köp, att säga upp ett hyresavtal, all kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, all avslå en begäran om betalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och alt vägra betala skadestånd.

Beslut av detta slag är enligt praxis möjliga alt överklaga oavsett om frågan kan prövas även av allmän domstol. Detta framgår av den kartläggning som en arbetsgmpp i regeringskanshet har presenterat i promemorian (Ds Ju 1982:14) Färte besvärsärenden hos regeringen.

Kartläggningen omfattar de överklaganden som regeringen prövade år 1981. Den belyser vilka partsbesked som i praktiken blir föremål för överklagande genom förvaltningsbesvär. Samtidigt illustrerar den hur många ärenden del gäller, hur insiansordningen i ärendena ser ut och med vilket förfaltningsstöd överklagande sker. För en närmare redogörelse får jag hänvisa till arbetsgmppens promemoria (s. 39-42).

Här bör framhållas att en princip vid kompetensfördelningen mellan
förvaltningsdomstolarna och regeringen har varit att man velat undvika atl
samma fråga prövas av allmän domstol och förvaltningsdomstol. Ett ut
tryck för detta är alt regeringen prövar sådana överklaganden som avser
partsbesked. Principen är dock inte alltid konsekvent genomförd i lagstift
ningen. Beslut av försvarets civilförvaltning att återkräva familjebidrag får
l.ex. överklagas hos kammarrätten enligt 42 § familjebidragslagen
(1978:590; 42 § ändrad senast 1983:329) trots alt frågan kan prövas även av
allmän domstol. Ett annat avsteg från principen är all beslut av allmänna
försäkringskassor atl återkräva sjukpenning m. m. får överklagas hos för
säkringsrätten enligt 20 kap. II § lagen (1962:381) om allmän försäkring '
(20 kap. 11 § ändrad senast 1982:120).

Framställningar, förslag och yttranden som en myndighei avger lill en Prop. 1985/86: 80 annan myndighet, vilken har den egentiiga beslutanderätten, kan i allmänhet inte överklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetens beslut, om del går honom emot.

Undantag görs dock för sådana franiställningar och andra uttalanden som är bindande för den andra myndigheten vid dess prövning av saken. Möjligheten att överklaga står då i princip öppen.

Undanlag görs också för förslag till tjänstetillsättningar (jfr 18 § tredje ;

stycket allmänna verksstadgan). Sådana förslag anses normall överklag- \

bara oavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten.

Beslut som rör myndigheters rent interna förhållanden kan i regel inte överklagas. De berörda tjänstemännen har i regel lydnadsplikt, och möjligheten att överklaga anses därmed utesluten. Sådana beslut som inte omfattas av lydnadsplikten, t. ex. beslut om tjänstetillsättning, är dock överklagbara i vanlig ordning.

Normalt kan man inte heller klaga enbart över motiveringen till ett beslut. Endast om motiveringen enligt särskilda bestämmelser har självständiga rättsverkningar, är ett sådant överklagande möjligt.

Principbeslut, som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskilda fall, går som regel inte att överklaga. Detsamma gäller oförbindande förhandsbesked.

Beslut av en högre myndighet att återförvisa ett överklagat ärende till en lägre myndighet kan inte överklagas annat än då beslutet innebär etl ställningstagande i sakfrågan. När återförvisningen sker bara för att utredningen skall kompletteras, får den alltså inte överklagas.

En speciell gmpp av beslul, nämhgen betyg, anses inte kunna överklagas. Det förekommer dock atl undantag görs för tjänstgöringsbetyg i vissa fall.

Beslut under beredningen är i regel inte möjliga atl överklaga annat än i samband med det slutiiga avgörandet. Som exempel kan nämnas beslut alt avkräva sökanden en komplettering eller att inhämta yttrande från en annan myndighet. Beslut på verkställighetsstadiei kan i allmänhet inte heller överklagas.

Vissa beslul under beredningen eller verkställigheten, som medför påtagliga självständiga verkningar, anses dock kunna överklagas särskilt. Det gäller bl. a. tillfälliga förordnanden i saken före del slutliga avgörandet (interimistiska beslut) och beslut om tvångsmedel, l.ex. vite och polishandräckning.

Från praxis kan vidare nämnas atl etl bordläggningsbeslut i ett bygglovsärende har ansetts överklagbart i en speciell situation då bordläggningen hade rättslig betydelse genom att den i sig kunde bli avgörande för den slutliga utgången i ärendet (RÅ 1977 ref 95).

Bör överklagbarheten regleras i förvaltningslagen?

Frågan vilka beslut som får överklagas är alltså oreglerad i viktiga avseen
den. Bristen på skrivna regler gör att del inte sällan är oklart och svårt alt 49

4 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 80

fastställa om ett beslut går att överklaga eller inte. Delta är naturligtvis en Prop. 1985/86: 80 nackdel.

Frågan om en reglering i förvaltningslagen av när myndigheters beslul kan överklagas har därför aktualiserats flera gånger. Del förslag som låg lill grund för propositionen 1971:30 om bl. a. förvaltningslagen innehöll sålunda bestämmelser i ämnet (SOU 1968:27). Också den gången var remissinstanserna till övervägande del positiva lill tanken att förvaltningslagen skulle innehålla grundläggande föreskrifter om när myndigheters beslut kan överklagas. Föredragande statsrådet lade emellertid inte fram något förslag i saken. Han anförde flera skäl mol en sådan reglering (prop. s. 396-398). Ett var att man ändå i specialförfatlningarna i stor utsträckning måste reglera frågan om besluts överklagbarhet och att del kunde bli svårt att avgöra hur de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen förhöll sig till specialförfattningarnas regler. Ett annat skäl var atl begreppet myndighetsutövning - som ju används i förvaltningslagen för atl ange räckvidden av vissa paragrafer - inte ansågs lämpligt som skiljelinje för alt ange i vilken utsträckning myndigheters beslut skulle kunna överklagas eller inte. Å andra sidan var det inte heller bra alt införa generella regler som gällde på förvaltningslagens hela tillämpningsområde, eftersom de skulle bli ganska invecklade och få ett begränsat praktiskt värde. Att vid gränsdragningen använda något annat begrepp än myndighetsutövning var också olämpligt. Riksdagen lämnade vad föredraganden anfört utan erinran (KU 1971:36 s. 18).

Det är värdefullt alt förvaltningsrältsutredningen har gjort en genomgång av gällande rätt i fråga om när myndigheters beslut kan överklagas. Kommittén har förordat en precisering och en åtstramning av del rådande rättsläget. Förslagel har i stort sett godtagils av remissinstanserna, men det saknas inte kritiska yttranden.

Också jag anser att det är bra om rättsläget kan preciseras genom bestämmelser som lagfäster nuvarande praxis i fråga om vilka beslut som får överklagas. Jag delar också uppfattningen att det finns skäl för en viss åtstramning när det gäller möjligheterna alt överklaga myndigheters beslul, främst när del gäller parisbesked och ijänstetillsäliningsförslag. En sådan åtstramning skulle ligga i linje med de rikthnjer som riksdagen har lagt fast beträffande regeringens befallning med besvärsärenden och som anges i prop. 1983/84:120 och KU 1983/84:23. Frågan är då vilken metod som är lämpligast.

Det är naturligtvis en fördel om man kan ha bestämmelser i förvaltnings
lagen som läcker den största delen av förvaltningsområdet och som gör atl
man kan avvara bestämmelser om överklagbarhet i specialförfatlningarna.
Del material som förvaltningsrättsutredningen bygger sitt förslag på är
enligt min mening emellertid inte så omfattande att det på grundval av del
går att säkert säga i vilken utsträckning regler i specialförfattningarna
skulle behövas som ersättning för eller komplettering av allmänna bestäm
melser i förvaltningslagen. Med stor sannolikhet skulle man alltjämt i
specialförfatlningarna få ha kvar en ganska omfattande reglering av när
beslut får överklagas, samtidigt som det måste finnas regler om vilken
instans som skall pröva överklaganden. Med bestämmelser om överklä- 50

gande både i förvaltningslagen och i specialförfatlningarna uppslår just den Prop. 1985/86: 80 svårighet all avgöra hur reglerna förhäller sig lill varandra som åberopades vid förvaltninglagens tillkomst som ett skäl mot att ha regler om besluts överklagbarhet i lagen.

Jag anser vidare alt det i viss mån är oklart om de bestämmelser i förvaltningslagen som kommittén föreslår kommer atl innebära en ändring av del rättsläge som anses gälla i dag och som enligt min mening i huvudsak är tillfredsställande. Även om jag principiellt är för en viss åtstramning har jag uppfattningen att man inte kan göra en sådan genom allmänna bestämmelser i förvaltningslagen utan att ha en god överblick över vilka konsekvenserna blir. En sådan överblick förutsätter all man mer i detalj går igenom olika ärendegrupper än vad kommittén har gjort. Del är emellertid knappast möjligt atl skaffa sig en sådan överblick i delta lagstiftningsärende eller i arbetet med följdlagstiflning till de förslag som jag lägger fram nu.

När det gäller ärenden, som kan överklagas till regeringen, kan del vidare sägas att om man nu genomförde utredningsförslaget, detta skulle stå i viss konflikt med de riktlinjer som riksdagen har beslutat om på grundval av prop. 1983/84:120 och som bl. a. går ut på alt del sakområdesvis skall göras en systematisk översyn av regeringens besvärsärenden.

Frågan om att strama åt möjligheterna lill överklagande bör därför i stället behandlas i annan ordning. I många fall kommer frågan alt aktualiseras i den systematiska översyn som jag nyss nämnde. I andra fall bör frågan las upp i det löpande lagstiftningsarbetet.

Också de nu anförda synpunkterna talar för atl man bör inrikta sig pä att ta in regler om besluts överklagbarhet i specialförfattningarna.

Sammanfattningsvis anser jag att man inte på gmndval av del utredningsmaterial som föreligger kan klart bedöma vilka verkningar förvallningsrältsutredningens förslag skulle få om det genomförs och atl man därför nu bör inrikta sig på atl reglera frågan om besluts överklagbarhet i specialförfattningarna. Eftersom jag, liksom utredningen och de flesta remissinstanserna, anser atl del finns skäl för en viss åtstramning när del gäller möjligheterna alt överklaga myndigheternas beslul och då främst parisbesked och ijänstetillsäliningsförslag, vill jag närmare utveckla min uppfattning om hur man bör se på dessa tvä ärendetyper vid de fortsatta övervägandena i ämnet.

Ett parisbesked i form av ett beslut av en myndighet i en fråga där det slutliga avgörandet tillkommer allmän domstol (l.ex. ett beslul att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas ulan föregående dom) innebär inget egentligt avgörande ulan bara all ena parlen i frågan uttalar sin uppfattning om hur den skall avgöras. Motpartens rätt skyddas genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten till domstolsprövning.

Man kan alltså knappast hävda att rättssäkerheten kräver att partsbesked av detta slag i allmänhet får överklagas.

Det finns emellertid också en typ av partsbesked som innebär all myn
digheten ensidigt avgör en fråga. Exempel: En myndighet som har en
fordran i etl affärsförhållande avslår motpartens begäran om betalningsan
stånd. 51

Normall bör inte heller denna typ av parisbesked kunna överklagas. En Prop. 1985/86:80 sådan lösning ligger i linje med vad som i allmänhet gäller i civilrätlsliga förhållanden i samhället.

Det förtjänar att framhållas atl flera av de förbud mot överklagande som finns i olika specialförfattningar gäller just partsbesked. Ett sådant förbud finns i 8 § kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall. Ett annat finns i 24 § upphandlingsförordningen (1973:600). Vidare gäller enligt 42 § familjebidragslagen (1978:520) att man inte fär överklaga en vägran av försvarets civilförvaltning alt efterskänka ett återkrav enligt 39 § i lagen (senaste lydelse av paragraferna 1983:329). Det är också förbjudet att överklaga de beslul om arbets- och anställningsvillkor som myndigheter fattar när de företräder det allmänna som arbetsgivare, om lalan i saken skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetslvister. Detta följer av lagen (1965:276) om inskränkning i rätten alt föra talan mot offentiig arbetsgivares beslut.

Del bör framhållas atl etl förbud mol överklagande av partsbesked inte begränsar överordnade myndigheters möjligheter att ingripa i sina underordnade myndigheters handläggning av civilrätlsliga och liknande angelägenheter. Uppgiften att företräda del allmänna i sådana fall innebär i regel inte myndighetsutövning, och då gäller inte heller den begränsning i överordnade myndigheters möjligheter atl ingripa som annars följer av 11 kap. 7 § regeringsformen. Oavsett om ett partsbesked kan överklagas eller inte, kan alltså den överordnade myndigheten - beroende på sina allmänna befogenheter i vissa fall — ha rätt all inskrida och ändra beslutet på ungefär samma sätt som l.ex. en företagsledning kan gripa in i bevakningen på lägre nivå av företagets rättsliga angelägenheter.

Jag anser alltså att man bör överväga att införa förbud mol all överklaga partsbesked när man i olika sammanhang ser över specialförfattningar.

Beträffande frågan om tjänsletillsättningsförslag skall kunna överklagas vill jag först erinra om att det är en allmän princip atl förslag och yttranden, som en myndighei avger lill en annan myndighei, inte får överklagas annat än om förslagel eller yttrandet är bindande för den andra myndigheten när den avgör ärendet.

Som har framgått upprätthälls redan denna regel i praxis utom i ijänste-tillsällningsärenden. I dessa ärenden anses förslagel kunna överklagas oavsett om det är bindande eller inte för den myndighei som tillsätter tjänsten. Frågan är om det finns fog för ett sådanl undantag frän den huvudregel som gäller.

Jag kan för min del inte finna någol bärande skäl till del. I de fall då en myndighei skall tillsätta en tjänsl efter förslag från en annan myndighei måste del i princip vara tillräckligt att den som är missnöjd med förslaget kan framföra sina synpunkter på detta genom alt vända sig direkt till den beslutande myndigheten. I de fall då tillsättningsbeslutel kan överklagas finns ytterligare en möjlighet atl göra sina intressen gällande. Endast om tillsättningsmyndigheten är bunden av förslaget - t. ex. så att den måste välja någon av de kandidater som har lagils upp i förslaget - bör det vara tillåtet alt överklaga delta.

Samma principiella ståndpunkt har personalbesvärsutredningen intagit i 52

sitt nyligen avlämnade betänkande (Ds C 1985:20) Överprövning av beslut Prop. 1985/86: 80 i personalfrågor - Förenkling av överprövningssyslemet inom del statligt reglerade området. Frågan om överklagande av ijänstetillsäliningsförslag bör övervägas vidare i det sammanhanget.

Slutligen vill jag här ta upp en fråga som också gäller överklagande av myndigheters beslut och som aktualiseras av mitt förslag att den myndighet som har meddelat ett överklagat beslut skall pröva om etl överklagande har gjorts i rätt tid (avsnitt 2.5). Detta förslag innebär all ett ökat antal instanser kan pröva om överklagande har skell i rätt tid .

Möjliga att överklaga är nämligen inte bara sådana beslut som innebär att myndigheten prövar ett ärende i sak. Också beslul att avskriva eller avvisa ett ärende utan sakprövning kan överklagas.

I praktiken överklagas ganska ofta sådana beslut som innebär att ett överklagande inte tas upp till prövning därför att del har kommit in för sent. Vad överprövningen i dessa fall gäller är alltså den formella frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid eller inte.

Instansordningen i avvisningsfrågan skiljer sig i princip inte från den som gäller i huvudsaken. Regeringen är alltså normalt högsta instans utom i sådana fall då överprövningen ankommer på förvaltningsdomstolarna. Till bilden hör dock att avvisningsfrågan ibland anses kunna överklagas även när instansordningen är avskuren i huvudsaken. Exempel: Polismyndighetens beslul att avslå en ansökan om tillstånd all ha skjulvapen får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut i den överklagade frågan får inte överklagas. Om detta finns föreskrifter i 42 § vapenlagen (1973:1176; 42 § ändrad senast 1981:1360). Den som har överklagat för sent hos länsstyrelsen och som därför får sitt överklagande avvisat utan sakprövning har enligt praxis rätt att överklaga avvisningsfrågan till regeringen trots atl instansordningen är avskuren i huvudsaken.

Regeringen prövar varje år ett betydande anlal överklaganden i formella frågor av detta slag. 1 de allra flesta fall är naturligtvis avvisningsbeslutet rikligt och överklagandet hos regeringen alltså utsiktslöst.

De riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen som riksdagen har antagit innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias från sådana ärenden som kan prövas i flera instanser under regeringen och som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Undantag från denna princip skall göras bara när särskilda skäl talar för det.

Den prövning som del här gäller (kontroll av delgivningskvitton m. m.) kräver uppenbarligen inte ett ställningstagande från regeringen. Enligt min mening finns det i detta fall inte heller något annat särskilt skäl att avvika från den av riksdagen anbefallda riktiinjen att regeringen skall elimineras ur instanskedjan i ärenden som kan prövas i flera instanser under regeringen.

Också i andra fall bör det vara tillräckligt att frågan om överklagande har
gjorts i rätt tid prövas i tvä instanser, dvs. av beslulsmyndigheten och en
högre instans. Man bör alltså inte få överklaga ett beslul, om detta innebär
alt myndigheten som andra instans prövar frågan om överklagande har
skett i rätt tid. 53

Några remissinstanser har invänt att en sådan avskuren instansordning i avvisningsfrågan kan hindra prejudikatbildningen. Invändningen är knappast befogad. Fömlsätlningama för att ett överklagande skall anses ha kommit in i rätt tid är så ingående reglerade i lagen alt del inte finns någol störte utrymme för tolkning eller tvekan i tillämpningen. Behovet av vägledande avgöranden i högre instans är i motsvarande mån begränsat och i principfrågor kommer del - som jag strax återkommer till - alt kunna tillgodoses genom bl. a. regeringsrättens avgöranden. Vidare bör framhållas att den av mig förordade ordningen berör bara sådana ärenden som kan prövas i sak i fler instanser än två. De ärenden som regeringen eller en annan myndighei prövar som andra instans — i själva verket de allra flesta - berörs alltså inte.

En reglering av överklagbarheten i fråga om avvisningsbeslut är av del generella slag som gör atl det är lämpligast att ta in den i förvahningslagen. Jag föreslår därför all det i lagen införs en bestämmelse i enlighet med vad jag har anfört.

Pä grund av den avgränsning som alltjämt bör gälla beträffande förvaltningslagens tillämpningsområde (se avsnitt 2.2) kommer den regel som jag sålunda förordar inte att vara tillämplig annat än om den andra instansen är en förvaltningsmyndighet. Det betyder att regeln inte blir tillämplig i de fall då en förvaltningsdomstol är andra instans.

I allmänhet är del i dessa fall en kammarrätt eller en försäkringsrätt som överprövar avvisningsbeslutet som har fattats av en förvaltningsmyndighet. Fullföljdsrätten till regeringsrätten resp. försäkringsöverdomslolen är i så fall nästan alltid beroende av prövningstillstånd (35 och 37 a §§ förvaltningsprocesslagen). I praktiken blir del därför också i dessa fall en prövning i högsl två instanser. I frågor av principiell vikt kan dock naturligtvis de högsta domstolarna liksom nu ge prövningstillstånd, vilket innebär att prejudikatintresset tillgodoses.

Länsrätterna prövar som andra instans frågor bl. a. på skatte- och socialtjänstområdena. För dessa domstolars del bör man överväga, om det bör införas en motsvarande begränsning av rätten alt överklaga avvisningsbeslut som den jag förordar för de fall då en förvaltningsmyndighet är andra instans. Skall en sådan begränsning göras, kan den ske genom etl tillägg till 33 § förvaltningsprocesslagen. Frågan får övervägas närmare under följdlagstiftningsarbetel.

Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens förslag överensstämmer i det väsentliga Prop. 1985/86:80 med mitt.

Remissinstanserna stöder förslagel med få undanlag.

Skälen för mitt förslag: Reglerna i den gällande förvaltningslagen är ordnade i två huvudgrupper. Den ena gmppen av regler (4-13 §§) gäller vid all ärendehandläggning medan reglerna i den andra gruppen (14-19 §§) gäller bara sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Mina förslag fömtsätter vissa avvikelser från denna systematik. Mol den nuvarande systematiken kan fö. invändas att den gör lagen svårläst. Läsare som vill följa gången av etl ärende tvingas bläddra fram och tillbaka i lagen.

Förslagen bör därför genomföras i form av en ny förvaltningslag som ersätter den nuvarande. Den nya lagen kan lill stor del bygga på den nuvarande. Men den bör utformas på ett mer lättillgängligt sätt.

Den nuvarande uppdelningen av reglerna i två huvudgrupper bör överges och ersättas med en enda sammanhängande paragrafföljd som såvitt möjligt speglar gången av ett ärende. Samtidigt bör man införa nya mdlanmbriker som hjälper läsaren att hitta i lagen.

Med tanke på dem som har lärt sig att hitta i den gamla lagen bör sådana regler, som flyttas över till den nya utan ändring i sak, behålla sin lydelse i huvudsak oförändrad. Språket bör dock förenklas.

Bl.a. bör ordet "besvär" bytas ut mot "överklagande". I den debatt som har förts om myndighetsspråkets begriplighet har ordet "besvär" varit ett exempel på laguttryck som är svårbegripliga och vilseledande för allmänheten. Hos många myndigheter har man redan dragit konsekvenserna av delta och använder i beslut och i sina kontakter med allmänheten i stället "överklagande".

Begreppet myndighetsutövning bör användas också i fortsättningen för alt avgränsa tillämpningsområdet för vissa regler i lagen. I stället för själva termen myndighetsutövning använder den nuvarande lagen en definition av detta begrepp. Myndighetsutövning definieras som "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande".

Jag anser all innebörden av termen numera är så känd all man inte behöver behålla definitionen i lagen. För en sådan lösning talar också att man dä får en enhetlig terminologi i regeringsformen och förvaltningslagen på denna punkt. Någon ändring i sak är inte avsedd.

3 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1. förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

4 Specialmotivering Prop. 1985/86:80

4.1 Förslaget till förvaltningslag

Den nya lagen bygger på den gamla men innebär också flera nyheter. Nya regler ges om myndigheternas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter, snabb och enkel handläggning, omröstning, avvikande mening, omprövning av beslul och överklagande av avvisningsbeslut. Sakliga ändringar och tillägg görs i reglerna om muntlig handläggning, underrättelse om beslut och hur beslut överklagas. Samtidigt genomförs en del lagtekniska förenklingar och förtydliganden.

Dispositionen är ny. Ny är också mbriksättningen (mellanrubrikerna).

Lagen börjar med bestämmelser om tillämpningsområdet (1-3 §§). Ett par bestämmelser, som innebär begränsningar i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet, finns inte som i den nuvarande lagen bland de inledande bestämmelserna utan har placerats sist i lagen (31-33 §§).

Efter de inledande bestämmelsema om tillämpningsområdet följer reglerna om myndigheternas serviceskyldighel (4 och 5 §§) och samverkan mellan myndigheter (6 §). Dessa regler skall tillämpas i all förvaltningsverksamhet, dvs. inte bara vid ärendehandläggning, och har därför placerats före de rena handläggningsreglerna.

Under rubriken "Allmänna krav på handläggningen av ärenden" ges sedan en bestämmelse om snabb och enkel handläggning m.m. (7 §). Bestämmelsen skall vara vägledande vid tillämpningen av andra bestämmelser i lagen.

Övriga bestämmelser handlar om tolk (8 §), ombud och biträde (9 §), inkommande handlingar (10 §), jäv (11 och 12 §§), remiss (13 §), muntlig handläggning (14 §), anteckning av uppgifter (15 §), parters rätt att få del av uppgifter (16 och 17 §§), omröstning (18 §), avvikande mening (19 §), motivering av beslut (20 §), undertättelse om beslut (21 §), vem som får överklaga (22 §), hur beslut överklagas (23—25 §§), rättelse av skrivfel och liknande (26 §), omprövning av beslut (27 och 28 §§), inhibition (29 §) och överklagande av avvisningsbeslut (30 §).

När jag nu går över till att kommentera lagförslaget paragraf för paragraf, inriktar jag mig på nyheterna i förslaget. De regler, som flyttas frän den gamla lagen till den nya utan ändring i sak, går jag i allmänhet inte in på närmare. För en utförligare kommentar lill dessa regler får jag hänvisa till den proposition som ligger lill gmnd för den gamla lagen (prop. 1971:30 del 2 s. 301 ff).

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolamas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmelserna i 4-6 §§ gäller också annan förvaltningsverksamhel hos dessa myndigheter.

Första meningen överensstämmer i allt väsenfiigt med 1 § första stycket

i den gamla lagen. ,.

Lagen är i princip tillämplig hos alla förvaltningsmyndigheter oavsett om Prop. 1985/86: 80 de lyder under regeringen eller inte. Den skall alliså lillämpas hos l.ex. kommunala myndigheter och riksdagens myndigheter.

Innebörden av begreppet förvaltningsmyndighet torde sällan bli föremål för tvekan i tillämpningen. Begreppet har här samma betydelse som i regeringsformen (se prop. 1973:90 s. 232 f)- 1 den gamla lagen har begreppet i princip samma innebörd. Det kan dock förekomma fall där regeringsformens och den nya förvaltningslagens begrepp avviker frän den gamla lagens.

I den gamla lagen (2 § 1) undantas regeringen uttryckligen från tillämpningsområdet. Ett sådant uttryckligt undantag har inte ansetts behövligt i den nya lagen. Att regeringen numera inte omfattas av begreppet förvaltningsmyndighet står klart ändå. Vidare kan nämnas alt l.ex. en besiktningsman hos Aktiebolaget Svensk Bilprovning inte bör betraktas som en förvaltningsmyndighet när han utför obligatorisk fordonsbesiklning (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 317 och Hellners, Förvaltningslagen med kommentarer, 3 upplagan 1983 s. 33 saml prop. 1977/78:38 s. 41).

Nuvarande ordning alt regeringsärendena faller utanför tillämpningsområdet behålls alltså. I regeringens praxis brukar emellertid förvaltningsärenden i möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter (se publikationen Förvaltningslagens tillämpning hos regeringen). Någon ändring av denna praxis är inte avsedd.

Formuleringen "domstolamas handläggning av förvaltningsärenden" skiljer sig något från motsvarande uttryck i den gamla lagen. Men innebörden är densamma. Domstolarnas egentliga, dvs. rätlskipande och rättsvårdande, verksamhet kommer alltså liksom hittills atl falla utanför tillämpningsområdet. Som exempel på ärenden hos domstolarna, som omfattas av begreppet förvaltningsärenden och som alltså skall handläggas enligt förvaltningslagen, kan nämnas ärenden i första instans om utlämnande av allmänna handlingar (jfr prop. 1977/78:38 s. 39) och interna personaladministraliva ärenden.

Under senare år har myndigheterna i allt större utsträckning kommit all använda datorer vid sin ärendehandläggning. Detta hjälpmedel kan i vissa fall användas så atl själva handläggningen automatiseras helt eller delvis. Lagen är tillämplig också i dessa fall.

När man utarbetar rutiner för handläggning genom automatisk dalabehandling skall man alltså inte bara beakta de tekniska och ekonomiska faktorerna. De rättssäkerhetskrav som gäller enligt förvaltningslagen måste också tillgodoses.

Jag erinrar om atl det finns också andra föreskrifter som ställer särskilda krav på myndigheter som handlägger ärenden med hjälp av datorer. I 8 § datalagen finns t. ex. en regel till den enskildes skydd om vad myndigheten skall göra när det uppkommer misstanke om fd i ett personregister. Här kan också nämnas de särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling som finns i 15 kap. sekretesslagen.

Bestämmelsen i andra meningen är ny. Den innebär att vissa regler i
lagen har ett vidare tillämpningsområde än lagen i övrigt. Det gäller regler
na om myndigheternas serviceskyldighet och om samverkan mellan myn-
digheter.

Dessa regler skall tillämpas inte bara vid ärendehandläggning utan i all Prop. 1985/86: 80 förvaltningsverksamhet hos myndigheterna. De skall t. ex. lillämpas när en enskild behöver hjälp med atl inleda ett ärende. Också vid s. k. faktiskt handlande från myndigheternas sida (verksamhet av typen köra buss, dirigera trafiken, släcka bränder, hålla lektioner i skolan, göra kirurgiska ingrepp på sjukhuspalienter osv.) skall reglerna tillämpas. Skälen för detta har redovisats i avsnitt 2.3.

2§ 131-33 §§ föreskrivs begränsningar i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet.

Paragrafen hänvisar till de begränsningar i lagens lillämpning som enligt 31-33 §§ gäller i kommunala och vissa andra myndigheters verksamhet. Dessa tre paragrafer motsvarar 2 och 3 §§ i gamla lagen.

I den gamla lagen (3 § andra stycket 2) görs ett undanlag för ärenden i första instans som avser föreskrifter till allmän efterrättelse ( normbeslul). Delta undanlag har ingen direkt motsvarighet i den nya lagen. Denna gäller alltså i princip också normbeslutsärenden.

Del bör emellertid observeras att flera av lagens bestämmelser är utformade så all de bara reglerar handläggningen i förhållande till parter. Eftersom det sällan förekommer att någon uppträder som part i ett normbeslutsärende får dessa bestämmelser sällan betydelse i ärenden av delta slag. Som exempel på fall där beslämmelserna får betydelse i normbeslutsärenden kan nämnas det att en fastighetsägare vänder sig lill länsstyrelsen och begär att denna skall besluta en lokal trafikföreskrift om hastighetsbegränsning på en väg som gränsar till fastigheten.

I etl par bestämmelser (20 och 23 §§) finns speciella regler om normbeslut.

3 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker frän denna lag, gäller den bestämmelsen.

Denna paragraf, som motsvarar 1 § andra styckel i den gamla lagen, reglerar hur föreskrifterna i lagen förhåller sig lill konkurrerande bestämmelser i andra författningar. Den innebär att en föreskrift i en annan lag eller i en regeringsförfattning som avviker från en föreskrift i lagen skall ha företräde. Att en föreskrift i lagen pä detta sätt sätts åt sidan (t. ex. den i 18 § om kollektiv omröstningsmetod) utesluter inte att en annan samtidigt kan tillämpas (t. ex. den i 19 § om föredragandens rätt att få sin avvikande mening antecknad).

I det remitterade förslaget ingick en särskild bestämmelse (1 § andra stycket andra meningen) om tillämpningen av den nya regeln i 30 § enligt vilken vissa avvisningsbeslut kan överprövas i endast en högre instans. Bestämmelsen, som syftade lill att förebygga tvekan om hur 30 § förhåller sig till de bestämmelser om överklagande som finns i olika specialförfattningar, angav atl den paragrafen har företräde utom i sådana fall dä del är uttryckligt föreskrivet atl den inte skall lillämpas.

På förslag av lagrådet har den nämnda bestämmelsen inte tagils med i o

propositionens lagförslag. Som lagrådet har påpekat bör nämligen redan Prop. 1985/86: 80 den bestämmelse som finns i propositionens 3 § tolkas så atl endast sådana avvikelser från förvaltningslagen som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen har företräde. En särskild bestämmelse om hur 30 § förhåller sig till specialförfatlningarna har därför ansetts onödig.

Myndigheternas serviceskyldighel

4 § Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn lill frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt.

Om någon enskild av misslag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta.

Bestämmelserna är nya. De har behandlats i avsnitt 2.3. Liknande bestämmelser med mer begränsad räckvidd finns i 8 § i den gamla lagen.

Första stycket innebär att myndigheterna skall hjälpa enskilda atl ta till vara sin rätt i förvaltningsärenden. Del kan gälla exempelvis upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med atl fylla i blanketter. Med "enskilda" menas här och på andra ställen i lagen inte bara enskilda individer utan också förelag, organisationer och andra privalrätlsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för del allmänna, t, ex, kommuner. Liksom enligt den gamla lagen kan dock ett sådant organ i vissa fall ha samma ställning som en "enskild", t. ex. när staten eller en kommun äger en fastighet (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 334).

Bestämmelsen tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på del formella planet. När det behövs och är lämpligt skall myndigheten också vägleda den enskilde genom atl, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för atl utredningen begränsas lill vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på atl del finns ett annat, bättre sätt att nå det han eftersträvar osv. Vägledningsskyldigheten gäller i princip oberoende av begäran.

Av 1 § följer atl bestämmelsen i princip skall tillämpas i all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna och i domstolarnas förvaltningsverksamhel. Den skall alltså lillämpas inte bara i förhållande lill parter och andra intressenter i ärenden utan också i förhållande till medborgare i allmänhet och företrädare för massmedierna, l.ex. när någon gör en förfrågan om gällande bestämmelser eller myndighetens praxis på ett visst område.

Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 4 § sekretesslagen har myndigheterna en skyldighet att tillhandahålla och lämna uppgifter ur allmänna handhngar som i vissa avseenden går längre än serviceskyldighe-len enligt förvaltningslagen. Regleringen i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen har företräde. Delta framgår av 3 §.

Serviceskyldigheten begränsas av de regler om sekretess som finns i
främst sekretesslagen. En ytterligare begränsning ligger i atl skyldigheten 59

gäller "i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den Prop. 1985/86:80 enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet".

Denna begränsning innebär bl. a. alt myndighelema liksom hitlUls kan vägra all låta allmänheten se sådana handlingar som inte är allmänna i tryckfrihetsförordningens mening, när det behövs för att de skall få nödvändig arbetsro. Även i övrigt kan och bör varje myndighei anpassa sin service lill den aktuella arbets- och resurssitualionen. Innebörden är också att myndigheten kan göra vissa begränsningar efler en mera allmän lämplighetsbedömning men bara sakligt motiverade begränsningar får göras.

En central myndighet vars uppgift i första hand är atl leda och samordna verksamhet på lägre nivå kan t. ex. hänvisa rådsökande att vända sig till sin lokala myndighet. Myndigheter med ett mycket vidsträckt verksamhetsområde, t. ex. JO, JK, universitet och högskolor, är inte heller skyldiga atl fungera som allmänna upplysningscentraler. Vidare skall myndigheterna naturligtvis inte stå lill tjänsl med några råd om hur man kan kringgå gällande bestämmelser. Så l.ex. bör skattemyndigheterna inte hjälpa till med avancerad s. k. skatteplanering.

Mot skäl som sålunda kan tala emot att en myndighet hjälper en enskild skall vägas den enskildes behov av hjälp.

I ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen måste hänsyn också tas till att hjälp som myndigheten lämnar en av parterna ibland kan vara lill nackdel för motparten och skada tilltron tiU myndighetens opartiskhet. Här är det närmast frågans art som blir av betydelse.

Hjälpen skall lämnas avgiftsfritt, om del inte finns förfaltningsstöd för atl ta ut en avgift i exempelvis myndighetens instmktion eller expeditions-kungördsen (1964:618).

Andra stycket innebär att den myndighet som har fått en förfrågan från en enskild måsle lämna någon form av svar. Om myndigheten finner alt den inte kan eller bör stå till tjänsl med t. ex. en begärd upplysning, måsle den i vaije fall tala om detta för den som har begärt atl få upplysningen. Svaret får inte dröja längre än nödvändigt.

Bestämmelsen fömtsätter att det går att nå den enskilde med svaret utan några mera omfattande efterforskningar. En skriftlig förfrågan från någon, vars adress eller telefonnummer myndigheten inte känner lill eller kan slå upp i telefonkatalogen, behöver myndigheten givelvis inte besvara. Del har inte ansetts nödvändigt att särskilt ange detta i lagtexten.

Medan första och andra styckena tar sikte på service inom myndighe
tens eget verksamhetsområde, handlar tredje stycket om hjälp i sådana
angelägenheter som hör till andra myndigheters områden. Denna bestäm
melse innebär att varje myndighet skall vara inriktad på att hjälpa den
enskilde lill rätta oavsett om han tar kontakt med myndigheten skriftligt,
per telefon eller på något annat sätt, t. ex. genom ett personligt besök. Rör
det sig om en felsänd skriftiig handling, bör hjälpen i regel lämnas genom
all myndigheten sänder handlingen vidare lill rätt myndighei. Ofta är del
lämpligt att myndigheten samtidigt undertätlar den enskilde om vart den
har vidarebefordrat handlingen. Eftersom det inte är fråga om någon
ovillkoriig skyldighet, behöver myndigheten inte lägga ner någol mera 60

omfattande arbete på atl reda ul frågor som inte berör dess eget verksam- Prop. 1985/86: 80 hetsområde.

För att möjligheten att få hjälp inte skall kunna missbmkas, har i lagtexten tillagts orden "av misslag". Så t.ex. får inte den som yrkesmässigt hjälper andra alt deklarera och som därför skall sända ett stort antal självdeklarationer till olika lokala skattemyndigheter lämna hela sändningen till riksskatteverket.

För del fallet att en klagande tar fel och vänder sig till överinstansen i stället för beslulsmyndigheten finns en särskild regel i 24'§ tredje stycket som ålägger den högre instansen alt vidarebefordra klagandens skrivelse till beslulsmyndigheten.

5 § Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 2.3. Den innebär att myndigheterna skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Den utesluter inte att en myndighet, när det är nödvändigt, exempelvis begränsar sin telefonservice till vissa timmar på dagen.

Samverkan mellan myndigheter

6 § Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.

Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 2.3. Den gäller inte bara vid ärendehandläggning utan i princip all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna och i domstolarnas förvaltningsverksamhel. Den lar alltså sikte också på fältarbete o. d. inom ramen för myndigheternas faktiska handlande.

Tanken är bl. a. all myndigheterna skall samverka så att det blir enklare för enskilda att ha med dem alt göra. Men bestämmelsen gäller generellt, dvs. oavsett om hjälpen i det särskilda fallet är fördelaktig för någon enskild eller inte.

Hjälpen kan vara av många olika slag. Varje myndighei är t. ex. skyldig att svara pä de remisser från andra myndigheter som den kan besvara inom ramen för sin verksamhet i övrigt.

Självfallet skall myndigheterna undvika all begära hjälp med sådanl som de hka gäma eller snabbare kan klara själva.

I 15 kap. 5 § sekretesslagen finns en bestämmelse om myndigheternas skyldighet alt på begäran lämna varandra uppgifter som de förfogar över. Denna bestämmelse har företräde framför förevarande paragraf Detta följer av 3 §.

I sammanhanget bör framhållas all paragrafen inte innebär någon sådan

uppgiftsskyldighel som avses i 14 kap. 1 § sekretesslagen, dvs. som bryter

sekretessen mellan myndigheter (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 322).

Allmänna krav på handläggningen av ärenden Prop. 1985/86:80

7 § Vaije ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbi och billigt som möjligt ulan att säkerheten eftersatts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten all själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efler atl uttrycka sig lättbegripligt. Även pä andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde atl ha med den alt göra.

Bestämmelserna, som är nya, har behandlats i avsnitt 2.3. De uttrycker en bärande tanke bakom den nya lagen: atl ärendehandläggningen skall vara så enkel, snabb och billig som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Samtidigt klargörs alt det är den enskildes intresse av enkelhet som skall stå i centrum och att förenklingssträvandena måste sträcka sig över myndighetsgränserna och omfatta också myndigheternas språk.

Avsikten är att bestämmelsen i första meningen skall vara vägledande vid tillämpningen av flera andra regler i lagen, i första hand reglerna om tolk, ombud, inkommande handlingar, remiss, muntlig handläggning, parters rätt atl få del av uppgifter, underrättelse om beslut och omprövning av beslut. Den ger också riktlinjer om hur man i praxis bör lösa en del frågor som inte är närmare reglerade i lagen, t. ex. frågan i vilka fall en ansökan kan göras muntligt.

Bestämmelsen i andra meningen skall ses i samband med den uppgift att hjälpa varandra som myndigheterna har enligt 6 §. Syftet är att myndigheten i lämplig utsträckning själv skall la de nödvändiga kontakterna med andra myndigheter. 1 vilken utsträckning detta är lämpligt får avgöras av myndigheten med ledning av första meningen och den rådande arbets- och resurssituationen. Hänsyn måsle också las till alt vissa intyg, regislemt-drag m. m. är avgiflsbelagda. I sådana fall kan det ibland stå i mindre god överensstämmelse med avgiflsregleringen att myndigheten själv skaffar in uppgifter frän andra myndigheter. Av 13 § följer alt möjligheten att inhämta yttrande genom remiss skall utnyttjas med särskild urskillning.

Tolk

8 § När en myndighei har all göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk.

Bestämmelsen överensstämmer i sak med 9 § i den gamla lagen. Den har behandlats i avsnitt 2.3. Vid valet av tolk skall hänsyn tas till kravet enligt 7 § på snabb och enkel handläggning m. m.

Ombud och biträde

9 § Den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som

har ombud skall dock medverka personligen, om myndigheten begär det.

Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han

olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud

eller biträde i ärendet.

En myndighets beslul att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas Prop. 1985/86: 80 särskilt och då i samma ordning som del beslul varigenom myndigheten avgör ärendet.

Bestämmelsen överensstämmer i sak med 6 § i den gamla lagen. Frågor om personlig medverkan enligt första stycket andra meningen skall bedömas med ledning av den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m. Också reglerna om muntiig handläggning i 14 § bör beaktas vid tillämpningen av 9 §.

Inkommande handlingar

10 § En handling anses komma in till en myndighei den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända. Underrättas en myndighei särskilt om atl ett telegram till myndigheten finns hos televerket, anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.

Kan del antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten pä en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till hända närmast följande arbetsdag.

Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.

Bestämmelsen överensstämmer i sak med 7 § i den gamla lagen. Vissa ändringar av formell karaktär har gjorts. Bl. a. har ordet "lelegrafanslall" bytts ut mol "televerket" i enlighet med vad televerket har föreslagit i sitt remissyttrande.

Frågan om det behövs en bekräftelse enligt tredje styckel får bedömas med beaktande bl. a. av den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m.m.

Jäv

11 § Den som har att handlägga etl ärende är jävig

2. om han eller någon närslående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,

3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslul eller skall prövas där på gmnd av tillsyn över en annan myndighei och han tidigare har deltagit i den slutliga handläggningen av etl ärende som rör saken,

4. om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller

5. om del i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att

rubba förtroendet lill hans opartiskhet i ärendet. 63

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbariigen saknar bety- Prop. 1985/86:80 delse.

12 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han fär dock vidla åtgärder som inte någon annan kan vidta ulan olägligt uppskov.

Den som känner lill en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga om jäv mol någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslulför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.

Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslul varigenom myndigheten avgör ärendet.

Dessa paragrafer överensstämmer i sak med 4 och 5 §§ i den gamla lagen. Endasl språkliga ändringar har gjorts. En betydelsefull utvidgning av bestämmelsernas tillämpningsområde har emellertid skett genom all jävsreglema enligi vad som framgår av 1 och 31 §§ kommer all gälla även generellt i ärendehandläggningen hos kommunala myndigheter.

Remiss

13 § Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Om det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas.

Bestämmelsen motsvarar i del väsentliga 10 § i den gamla lagen. Som har framgått av avsnitt 2.3 skall den ses i samband med den nya regeln i 6 § om samverkan mellan myndigheter. Remiss är en vanlig form av sådan samverkan. Bestämmelsen lar emellertid också sikte på remisser lill sammanslutningar, företag osv.

Bestämmelsen har också samband med den i 14 § om muntlig handläggning. Ofta är del lämpligt alt myndigheter samråder per telefon och gör en tjänsteanteckning om telefonsamtalet i stället för att skicka remiss (jfr 15 §). Vilken form av samråd som är lämpligast fär bedömas med beaktande bl. a. av kravet enligt 7 § på snabb och enkel handläggning m. m.

Till skillnad från den gamla lagen innehåller den nya ingen föreskrift om atl den remitterande myndigheten skall ange huruvida mottagaren i sin tur bör inhämta yttrande från någon annan. En sådan föreskrift har ansetts kunna undvaras i lagen.

Muntlig handläggning

14 § Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i etl ärende som avser myndighetsutövning mol någon enskild, skall han få tillfälle till det. om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara munt
lig. Myndigheten skall särskilt beakta atl muntlig handläggning kan under- 64
lätta för enskilda att ha med den att göra.

Som har framgått av avsnitt 2.3 skall denna paragraf ses mot bakgmnd Prop. 1985/86:80 av den hävdvunna principen att förvaltningsförfarandet normalt är skriftligt men med de muntliga inslag som betingas av bl. a. ärendets karaktär. Den förutsätter att ett ärende har inletts och reglerar alltså inte frågan om själva inledandet får ske muntiigt. Detta är en fråga som ofta regleras i specialförfattningarna och som i andra fall får bedömas bl. a. med ledning av den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m.

Första styckel överensstämmer i sak med 16 § första meningen i den gamla lagen.

Bestämmelsen i andra stycket är ny. Den innebär att myndigheten skall se till att handläggningen vid behov blir muntlig även om den enskilde inte har begärt det. Behovet skall bedömas med ledning av den allmänna regeln i 7 §. Särskild hänsyn skall tas till den enskildes intresse av enkelhet i umgänget med myndigheten.

Medan första styckel gäller bara sådana ärenden som avser myndighetsutövning mol någon enskild, skall andra stycket tillämpas också i andra ärenden, t. ex. i ärenden som avser myndigheternas affärsverksamhet. Det är emellertid särskilt i myndighelsutövningsärenden viktigt att den enskildes intresse beaktas vid tillämpningen av andra stycket.

En del okomplicerade ärenden kan med fördel handläggas helt muntligt. 1 andra fall är en blandning av skriftlig och muntlig handläggning den lämpligaste formen. Bestämmelsen lar sikte inte minst på dessa fall.

Givetvis kan ärenden också i fortsättningen handläggas helt skriftligt när det är ändamålsenligt.

Med muntlig handläggning menas inte bara formliga muntliga förhandlingar. Också mera informella telefonkontakter och sammanträffanden avses. Del kan t. ex. vara lämpligt all föredraganden skaffar in kompletterande uppgifter i ärendet genom att ringa lill sökanden i stället för att skriva till denne.

Bestämmelsen syftar i första hand till att göra det enklare för enskilda att ha med myndigheter att göra. Men den är avsedd också att förenkla kontakterna myndigheter emellan.

Anteckning av uppgifter

15 § Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

En liknande bestämmelse med mer begränsad räckvidd finns i 16 § andra meningen i den gamla lagen. Anteckningsskyldigheten enligt den bestämmelsen gäller bara sådana uppgifter som en part har lämnat muntiigt.

Den nya bestämmelsen innebär alt skyldigheten att dokumentera munt
liga uppgifter vidgas till att omfatta också uppgifter av andra än parter. Det
kan l.ex, gälla uppgifter från personer som en sökande har refererat till
eller från intresseorganisationer som har uppvaktat myndigheten i ärendet.
Uppgifter som myndigheten självmant har inhämtat vid telefonsamtal med
andra myndigheter är ytterligare etl exempel. 5

5 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Vatje myndighet blir också skyldig att dokumentera information som Prop. 1985/86:80 den får på något annat sätt än genom muntiigt eller skriftligt uppgiftslämnande, l.ex. genom att den själv besiktigar en maskin eller en fastighet. Även detta är en nyhet.

Skyldigheten enligt paragrafen gäller bara sädana ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. Den är ett viktigt komplement till reglerna i 14 § om muntlig handläggning och behövs också för atl trygga den rätt att få del av uppgifter som parter har enligt 16 och 17 §§.

Det är inte alltid möjligt eller lämphgt att myndigheten antecknar allt som förekommer i ärendet. Anteckningsskyldigheten är därför begränsad till sådana uppgifter som kan ha betydelse för utgången.

Uppgifter som redan framgår av handlingarna behöver givelvis inte antecknas på nytt.

Anteckningsskyldigheten innebär inget krav på ordagrant återgivande. Anteckningarna bör i allmänhet dateras och undertecknas av den tjänsteman som har gjort dem innan de läggs till övriga handlingar i ärendet.

Det är möjligt att utvidgningen av dokumentationsskyldighelen i vissa fall kan vara alltför långtgående. Under följdlagsliftningsarbetet får del därför övervägas, om del behövs regler i speciallagstiftningen som modifierar denna skyldighet.

114 § datalagen finns en bestämmelse om att en upptagning för automatisk databehandling, som en myndighet har använt sig av för handläggning av ett ärende, skall tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Den bestämmelsen gäller även andra ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot enskilda och skall tillämpas framför förevarande paragraf även i myndighetsutövningsärenden.

Parters rätt att få del av uppgifter

16 § En sökande, klagande eller annan part har rätt atl ta del av del som
har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon en
skild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer
av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Bestämmelsen motsvarar 14 § i den gamla lagen. Endast redaktionella och språkliga ändringar har gjorts.

17 § Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande
eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet
genom någon annan än honom själv och han har fåll tillfålle att yttra sig
över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myn
digheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett

1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse
eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

3. om det kan befaras alt del annars skulle bli avsevärt svårare att

genomföra beslutet i ärendet, eller 66

4. om avgörandet inte kan uppskjutas. Prop. 1985/86:80

Myndigheten besiämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom

vanligt brev, genom delgivning eller på någol annat sätt. Undertätlelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Paragrafen handlar om s. k. kommunikation och överensstämmer i sak med 15 § i den gamla lagen.

Ett par förtydliganden har gjorts. I första stycket 1 tillfogas som exempel på fall där kommunikation är uppenbart obehövlig att avgörandet inte går parten emot eller alt uppgiften saknar betydelse.

Ett tillägg görs också i andra styckel. Föreskriften i den gamla lagen, att underrättelsen får ske genom delgivning, byggs ut. Med den nya lydelsen blir det klarare att myndigheten kan välja en enklare och billigare form för undertätlelsen än delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). När del gäller alt bedöma vilken form som är lämpligast bör man beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning m. m. liksom naturligtvis det intresse som kan föreligga att i del särskilda fallet få klarhet om parten har nåtts av undertätlelsen. De uttalanden på denna punkt som gjordes under förarbetena till den gamla lagen (prop. 1971:30 del 2 s. 703) bör fortfarande vara vägledande.

Uttrycket "på något annat sätt" syftar bl. a. på det fallet atl myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning. Denna form av undertättelse bör användas med viss försiktighet. Kravet på säkerhet får inte eftersättas.

Omröstning

18 § Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas, lägger ordföranden fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje förslag läggs fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, anger ordföranden vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det först avgöras vilket som skall ställas mol vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

1 ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild är varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig all delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig alt rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Bestämmelsema är nya och har behandlats i avsnitt 2.4. De reglerar hur
själva beslutsfattandet skall gå till i statliga styrelser, nämnder och liknan
de organ med flera ledamöter. För kommunala, landslingskommunala och
kyrkokommunala myndigheter skall i stället gälla reglema i kommunalla
gen och lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter. Att dessa -j
regler har företräde följer av 3 §.

Innebörden är att beslut i verksstyrelser o. d. i princip skall fattas enligt Prop. 1985/86: 80 den s. k. kollektiva metoden, om något annat inte är särskilt föreskrivet.

Första stycket handlar om beslutsfattande genom s.k. acklamation. Ordföranden skall lägga fram de olika förslagen lill beslut, dvs. återge innehållet i de förslag som någon ledamot har väckt eller anslutit sig till under överläggningen. Han skall formulera sig så alt varje förslag kan besvaras med antingen ja eller nej. Med ledning av vad ledamöterna svarar eller tidigare har sagt anger han sedan vilket förslag som enligt hans uppfattning omfattas av flest ledamöter. Detta blir myndighetens beslut, om inte någon ledamot begär omröstning.

Mot det beslut som har fatlats genom acklamation kan de ledamöter som så vill reservera sig enligt 19 §.

Acklamalionsförfarandel kan ske tämligen formlöst. Ofta kan det ske så alt ordföranden summerar den diskussion som har varit, ger ledamöterna tillfälle atl tala om vilka av de framlagda förslagen som de biträder och anger vilket förslag som har fått anslutning av en majoritet. 1 del sagda ligger atl någol strängare krav på protokollering av detta förfarande inte bör gälla och att det normalt inte bör komma i fråga att undanröja ett beslut enbart på den gmnden att del inte finns något protokoll över hur beslutsfattandet har gått lill.

1 andra styckel ges vissa regler om hur formliga omröstningar skall gå till. Stycket skall ses mot bakgmnd av första styckel och innebär alltså att det är ordföranden som riktar frågor till övriga ledamöter och att dessa röstar genom atl svara ja eller nej. Ordföranden skall givetvis också ange hur han själv röstar.

Atl omröstningen skall ske öppet innebär att varje ledamot måsle tala om för de övriga hur han röstar. Röstning med slutna sedlar får inte förekomma annat än med stöd av särskilda föreskrifter.

Omröstningen skall självfallet omfatta samtliga förslag. Är förslagen fler än två, går röstningen till på följande sätt. Det förslag som enligt ordföranden har segrat vid acklamationsförfarandet blir huvudförslag. Mot detta skall ställas ett av motförslagen. Vilket av motförslagen som skall bli motförslag vid huvudomröstningen avgörs genom en eller vid behov flera särskilda omröstningar (röstning om kontraproposition i huvudomröstningen). Motförslagen elimineras då undan för undan på så sätt att två av dem alltid ställs mot varandra. Det som får flest röster (enkel majoritet) går vidare till nästa omröstning osv. tills bara ett motförslag återstår för huvudomröstningen. Det förslag som då vinner blir myndighetens beslut.

Föreskriften att ordföranden har utslagsröst innebär att lottning inte får användas för att fälla utslaget vid lika röstetal.

Tredje styckel reglerar skyldigheten att delta i beslut och innebär att ingen av de närvarande får avstå helt från att rösta. Skyldigheten gäller dock bara vid omröstningar i sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Förvaltningslagen hindrar inte alt ledamöter avstår från atl rösta i andra ärenden.

Uttrycket "deltar i den slutliga handläggningen" har valls med hänsyn
till att det används även i den bestämmelse om jäv som nu flyttas från 4 §
första styckel 3 i den gamla lagen lill 11 § första stycket 3 i den nya. Genom 68

detta uttryck markeras att ärenden kan avgöras inte bara vid sammanträ- Prop. 1985/86:80 den utan också t. ex. efter cirkulation av förslag lill beslut. Tredje stycket är alltså tillämpligt också i dessa fall. Däremot går det knappast att tillämpa första och andra styckena då. Etl ärende kan i praktiken sällan eller aldrig avgöras genom cirkulation i andra fall än då enighet uppnås om ulgången.

När flera omröstningar äger mm i samma ärende, dvs. när fler än två förslag förekommer, är del etl minimikrav att varje ledamot röstar för något av förslagen och deltar i de omröstningar som gäller det förslaget. Ledamoten har rätt atl delta även i övriga röstningsomgångar. Ofta är det också önskvärt att han gör det för att den kompetens som finns hos del beslutande organet skall tas till vara på bästa sätt. Men han är som sagt inte skyldig att göra det.

Den som har röstat för etl förslag som slås ut vid en omröstning om kontraproposition i huvudomröslningen har alltså möjlighet - men inte skyldighet - att delta även i huvudomröstningen. Den som vill rösta för huvudförslaget kan också i princip fritt bestämma om han skall delta i omröstningar om kontraproposition eller inte.

I konsekvens med föreskriften i andra stycket fjärde meningen görs dock \ fiärde stycket ett undantag för ordföranden. Han är alltid skyldig att rösta när det behövs för atl man skall bryta ett jämviktsläge. När omröstningen sker i flera omgångar gäller denna skyldighet vid varje röslningsomgång. Skyldigheten gäller oavsett om ärendet avser myndighetsutövning mol någon enskild eller inte.

Avvikande mening

19 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det skall anses ha bilrätt beslutet.

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad.

Bestämmelserna är nya och har behandlats i avsnitt 2.4. De lar bara sikte på statliga myndigheter. För de kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheterna skall i stället gälla reglerna i kommunallagen och lagen om församlingar och kyrkliga samfålligheter.

Första stycket

Första meningen slår fast att ledamöter i styrelser, nämnder o.d. har

reservationsrätt. Villkoret, att endast den som deltar i avgörandet har

reservationsrätt, är uppfyllt, om ledamoten är närvarande vid beslulssam-

manträdel och röstar för något av de förslag som blir föremål för omröst-

ning.

Också den som är närvarande när ordföranden befäster ett acklama- Prop. 1985/86:80 tionsbeslut har rätt att reservera sig mol beslutet.

Första meningen klargör vidare atl den som vill reservera sig skall låta anteckna en mening som avviker från beslutet. Det mest praktiska fallet är givetvis att reservanten är skiljaktig beträffande själva utgången i ärendet. Men man kan också reservera sig mot enbart beslutsmotiveringen.

Om en ledamot förklarar att han har en avvikande mening utan atl tala om vilken, utgör förklaringen inte någon sådan avvikande mening som avses i lagen. En sådan förklaring har alltså ingen verkan som reservation, oavsett hur ledamoten själv vill beteckna den.

I praxis förekommer det att en ledamot som biträder majoritetens mening avger ett s. k. särskilt yttrande där han tillfogar något till utveckling av sin mening. Möjligheten att göra sådana kompletterande uttalanden regleras inte i lagen.

Andra meningen anger vad följden blir för ledamöter som inte utnyttjar sin reservationsrätt. Deras ansvar för beslutet skall bedömas i princip på samma sätt som om de hade röstat för den utgång som beslutet innebär.

Andra stycket

Enligt detta stycke har föredraganden och vissa andra tjänstemän som inte är beslutsfattare rätt att få sin avvikande mening antecknad. Rätten gäller oavsett om det är en eller flera beslutsfattare i ärendet. Den bör utnyttjas återhållsamt och i princip inte i andra fall än då det ligger i rättssäkerhetens intresse eller då det annars finns särskilda skäl för del.

Frågan om föredragandens m. fl. tjänstemäns beslutsansvar regleras inte i lagen.

Tredje styckel

Här anges tidpunkten då en avvikande mening enligt första eller andra styckel senast kan anmälas.

Motivering av beslut

20 § Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personhga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande,

4. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller

5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter

överklagande. 70

Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part Prop. 1985/86: 80 om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

Paragrafen överensstämmer i sak med 17 § i den gamla lagen. Några ändringar av formell karaktär har gjorts. Texten i första stycket 3 har anpassats till den nya lydelse som 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen har efter en lagändring år 1976.

Som har framhållits i kommentaren till 2 § skall den nya lagen i princip tillämpas också på normbeslutsärenden. Delta gäller dock inte förevarande paragraf. I överensstämmelse med vad som hittills har gällt bör förvaltningslagen inte reglera frågan om motivering av normbeslul i första instans. Första stycket 5 innebär atl den frågan lämnas oreglerad.

Underrättelse om beslut

21 § En sökande, klagande eller annan part skall undertältas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det.

Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det.

Första stycket

Stycket överensstämmer i det väsentliga med 18 § första styckel första meningen i den gamla lagen.

En nyhet är att underrättelseskyldigheten i princip omfattar också normbeslul i första instans. Men eftersom skyldigheten bara gäller i förhållande till parter och det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normbeslulsärende, får skyldigheten sällan aktualitet i dessa fall. Jfr kommentaren till 2 §.

Andra stycket

Här regleras myndighetens skyldighet i samband med beslut att lämna en s.k. fullföljdshänvisning, dvs. att tala om hur beslutet kan överklagas. Skyldigheten att lämna underrättelse om avvikande meningar inom myndigheten regleras också.

En liknande bestämmelse finns i 18 § första styckel andra meningen i den gamla lagen. Skyldigheten enligt den bestämmelsen gäller bara om det är uppenbart atl beslutet går parten emot.

Den nya lagen innebär alt skyldigheten skärps. Fullföljdshänvisning och
underrättelse om avvikande mening skall lämnas i alla fall där ett överklä- 71

gande kan komma i fråga, dvs. även när det inte är uppenbart.

Skärpningen har föreslagits av förvaltningsrättsutredningen och till- Prop. 1985/86:80 styrkts av remissinstanserna. Den är motiverad som ett led i strävandena att stärka den enskildes rättssäkerhet.

Som etl par remissinstanser har påpekat kan det i vissa fall vara svårt för myndigheten att avgöra om beslutet skall anses gå den enskilde emot eller inte. I sådana fall bör myndigheten i allmänhet lämna fullföljdshänvisning och också undertälta den enskilde om eventuella avvikande meningar. Det nu sagda fömtsätter atl den enskilde skall underrättas om själva beslutet enligt första stycket.

Den hänvisning som görs till 19 § innebär all undertätlelseskyldigheten omfattar inte bara reservationer av ledamöter utan också sådana avvikande meningar som föredraganden m.fl. tjänstemän har låtit anteckna. Uttrycket "som har antecknats enligt särskilda bestämmelser" syftar bl. a. på reservationer enligt lagrum som hänvisar till 3 kap. 10 § kommunallagen (jfr kommentaren till 19 §).

Tredje stycket

Bestämmelsen motsvarar 18 § första stycket tredje meningen i den gamla lagen. Föreskriften där, att undertätlelsen får ske genom delgivning, har byggts ul. Genom den nya lydelsen blir det klarare alt underrättelsen kan ske i en enklare och billigare form än genom delgivning enligt delgivningslagen.

Första meningen innebär att det är myndigheten som bestämmer formen för undertätlelsen med den modifikation som följer av andra meningen. Det skall ske med ledning av den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m. Myndigheten bör då särskilt beakta behovet i vissa fall alt få ett bevis om utgångspunkten för den tid inom vilken den enskilde kan överklaga beslutet (jfr 23 §). Frågan i vilka fall det därför behövs ett bevis om mottagandel fär avgöras med hänsyn till ärendets utgång och karaktär. Ofta kan ett sådant bevis undvaras och underrättelsen ske genom att en kopia av beslutet skickas till den enskilde i vanligt brev. Framför allt gäller delta när beslutet inte går någon part emot.

Skyldigheten att på begäran lämna en skriftlig underrättelse enligt andra meningen avser bara/ormen för undertätlelsen. Underrättelseskyldigheten som sådan regleras i första och andra styckena.

Fjärde slyckel

Stycket motsvarar 18 § andra stycket i den gamla lagen.

Vem som får överklaga

22 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.

Bestämmelsen motsvarar 11 § i den gamla lagen. Endast språkliga änd
ringar har gjorts. Bl. a. har termen "besvär" utmönstrats i enlighet med 72
vad som har sagts i avsnitt 2.7.

Hur beslut överklagas Prop. 1985/86:80

23 § Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange
vilket beslul som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden för överklagande av sådana beslul som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag dä beslutet gavs till känna. Har beslutet getts lill känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

Paragrafen anger hur beslut överklagas och innebär atl ordningen vid överklagande läggs om. Omläggningen har samband med de nya reglerna i 27 och 28 §§ om omprövning av beslut och har motiverats i avsnitt 2.5. Motsvarande reglering finns i 12 § första och andra styckena i den gamla lagen.

Första stycket ställer vissa krav på den som vill överklaga ett beslul. Bl. a, krävs all klaganden anger den ändring i beslutet som han begär. Detta krav, som saknar en direkt motsvarighet i den gamla lagen, skall ses som etl komplement till den nya regeln i 28 § att överklagandet förfaller, om beslutsmyndigheten själv ändrar sitt beslut så som klaganden begär.

Ändringsyrkandet behöver inte anges uttryckligt. Det räcker att yrkandet framgår vid en rimlig och välvillig tolkning av skrivelsen. Lagen hindrar inte att klaganden senare under handläggningen justerar eller preciserar det yrkande som framgår av skrivelsen.

Vad följden blir, om klaganden underlåter att ange ett ändringsyrkande, är en fråga som inte regleras i lagen. Den myndighet som skall pröva överklagandet får då efter omständigheterna i varje särskilt fall avgöra om den kan ta upp ärendet till prövning trots bristen eller om klagandens skrivelse bör avvisas utan behandling i sak. Skrivelsen bör dock givetvis inte avvisas innan myndigheten har gett klaganden tillfälle att avhjälpa bristen. Atl myndigheten är skyldig att vägleda enskilda klagande i bl. a. situationer av detta slag följer av 4 §. Jfr 5 § förvaltningsprocesslagen.

Andra styckel innebär atl den som vill överklaga ett beslut skall vända sig till den myndighet som har meddelat beslutet. Detta är en nyhet. Enligt den gamla lagen skulle klaganden i stället vända sig lill den högre instansen.

Den nya ordningen skall gälla också när den högre instansen är en förvaltningsdomstol. En motsvarande ändring behöver därför göras i förvaltningsprocesslagen. Jfr avsnitt 4.2 i det följande.

Tredje stycket handlar om överklagande av normbeslut och innebär ingen saklig ändring. På förslag av lagrådet har andra meningen formulerats om så att del inte finns någon hänvisning till en annan lag.

24 § Den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet prövar
om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen
kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av
andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten j-

har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har Prop. 1985/86:80 kommit in till den myndighet som skall pröva överklagandet. 1 ett sådant fall skall denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen.

Paragrafen motsvarar 12 § tredje stycket i den gamla lagen.

Första stycket innebär att prövningen av om ett överklagande har kommit in i rätt tid eller inte flyttas ner ett steg i instanskedjan. Uppgiften läggs på den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet och skall alltså inte längre ankomma på den myndighet som skall pröva själva överklagandet. Ändringen har motiverats i avsnitt 2.5.

Med "rätt tid" menas här den treveckorstid som föreskrivs i 23 § andra och tredje styckena eller den särskilda tid för överklagande som i vissa fall följer av specialbesiämmelser.

I sådana fall då myndigheten själv skall ompröva sitt överklagade beslut enligt 27 § bör den ta upp frågan om omprövning innan den prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Den senare prövningen blir nämligen överflödig när överklagandet förfaller enligt 28 §.

Om myndigheten finner alt överklagandet har kommit in i rätt tid behöver den i allmänhet inte meddela någol formligt beslut om delta. Åtgärden att överlämna handlingama enligt 25 § får regelmässigt anses innefatta ett ställningstagande av innebörd att klagandens skrivelse har kommit in i rätt tid, ett ställningstagande som också binder den högre instansen. Sedan myndigheten har överlämnat handlingarna dit, skall överklagandet alltså anses ha skett i rätt tid.

Följden av att ett överklagande kommer in för sent är att det inte tas upp till prövning. I lagen uttrycks detta så att myndigheten skall avvisa klagandens skrivelse. Myndigheten har möjlighet att avvika från denna regel bara när det är uttryckligt föreskrivet. Sådana föreskrifter finns i andra och tredje styckena och också i en del specialförfattningar (t. ex. 76 § taxeringslagen, 1956:623). Myndigheten måste också beakta regler om särskilda besvärsmöjligheter (t. ex. 100 § taxeringslagen).

Ett beslut enligt denna paragraf att avvisa en skrivelse förutsätter emellertid att myndigheten vet vilken dag klaganden fick del av beslutet (jfr kommentaren lill 21 § tredje stycket). När myndigheten inte vet detta, bör den i allmänhet utgå från att skrivelsen har kommit in i rätt tid. En närmare undersökning kan dock behöva göras, ifall omständigheterna gör det sannolikt att liden är överskriden.

Avvisningsbeslutet kan tecknas på klagandens skrivelse eller sällas upp som etl särskilt beslut. I båda fallen skall klaganden givetvis underrättas om beslutet. Samtidigt skall fullföljdshänvisning lämnas.

Det allmänna kravet enligt 7 § på skyndsam handläggning gäller också vid den prövning som avses i denna paragraf. Särskild skyndsamhel kan krävas, om klaganden begär inhibition enligt 29 § eller någon annan motsvarande bestämmelse.

Andra styckel handlar om verkan av felaktiga fullföljdshänvisningar och
innebär ingen saklig ändring. Bestämmelsen förutsätter atl en skriftlig eller .,.

muntiig undertättelse har lämnats till en enskild och att underrättelsen Prop. 1985/86: 80 innehåller en oriktig eller ofullständig uppgift om tiden för överklagande eller om den instans som klaganden skall vända sig lill. Bestämmelsen är däremot inte tillämplig, om myndigheten helt har försummat att lämna den enskilde en underrättelse i dessa avseenden. I sådana fall skall myndigheten i stället om möjligt hjälpa honom med att begära återställande av försutten tid. Detta följer av serviceskyldigheten enligt 4 §.

1 tredje styckel ges en regel för del fallet att klaganden lar fel och vänder sig till den högre instansen i stället för beslutsinstansen (jfr 4 § tredje stycket). Regeln har behandlats i avsnitt 2.5. Skyldigheten att lämna uppgift om inkomstdag enligt andra meningen behövs för att den lägre instansen skall kunna göra sin prövning enligt första stycket. Denna skyldighet kan t. ex. fullgöras genom att den högre instansen datumstämplar skrivelsen innan denna sänds över till den lägre instansen.

25 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighet som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som skall pröva överklagandet.

Bestämmelsen är ny och en konsekvens av den nya ordningen enligt 23 § att klaganden skall vända sig till den myndighet som har meddelat beslutet.

Bestämmelsen skall inte tillämpas när myndigheten själv omprövar sill överklagade beslut och omprövningen leder till att överklagandet förfaller. I sådana fall skall handlingama alltså inte överlämnas till den högre instansen. Detta framgår av 28 §, och något uttryckligt undantag i 25 § har inte ansetts behövligt.

Myndigheten är skyldig att på begäran av den högre instansen avge yttrande över överklagandet. Innan ett yttrande begärs, skall behovet av det alltid prövas noga. Detta följer av 6 och 13 §§.

Som har framgått av avsnitt 2.5 är det i vissa fall önskvärt att myndigheten, när den överlämnar handlingama enligt förevarande paragraf, bifogar ett eget yttrande, även om den högre instansen inte har begärt det. Framför allt är detta önskvärt i sådana fall då myndigheten kan fömtse att den annars får tillbaka ärendet på remiss. Någon direkt skyldighet att självmant avge yttrande föreskrivs dock inte i lagen.

Rättelse av skrivfel och liknande

26 § Ett beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller någol annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig.

Bestämmelsen motsvarar 19 § i den gamla lagen. En nyhet är att den,
enligt vad lagrådet har föreslagit, anger uttryckligt alt beslulsmyndigheten
har möjlighet alt själv rätta skrivfel o.d. I den gamla lagen var detta
underförstått. Där angavs bara att den som är part skulle få tillfålle alt yttra
sig innan myndigheten rättade ett fel av detta slag (jfr prop. 1971:30 del 2 75

s. 688 och 704).

Omprövning av beslut Prop. 1985/86:80

27 § Finner en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första
instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av
någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske
snabbi och enkelt och utan att del blir till nackdel för någon enskild part.
Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden
begär alt beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om del i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

28 § Ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndighe
ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. 1 så fall tillämpas inte 24
och 25 §§.

Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, skall
överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning skall ske
enligt 24 §. ■

Bestämmelsema är nya och har behandlats i avsnitt 2.5. De innebär atl myndigheter under vissa fömtsättningar är skyldiga att meddela ett nytt beslut som upphäver eller ändrar ett tidigare. Syftet är i första hand att felaktiga beslut skall rättas så snabbt, enkelt och billigt som möjligt.

Omprövningsskyldigheten skall uppfattas som ett minimikrav och alltså inte som en uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har befogenhet att ändra ett redan fattat beslut. Den är avsedd som etl komplement lill de befogenheter att ompröva beslul som myndigheter har enligt principer som iakttas i praxis och som innebär atl myndigheterna får göra omprövningar också i vissa andra fall än då de är skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen.

Dessa befogenheter, som har redovisats översiktligt i avsnitt 2.5, bör i fortsättningen utnyttjas med beaktande av den nya lagregleringen och dess syfte. Det bör särskilt observeras att frågan hur befogenheterna bör utnyttjas kommer i ett delvis nytt läge genom den nya regeln att klaganden skall vända sig till beslutsmyndigheten i stället för som tidigare till besvärsinstansen. De skäl som bmkar anföras mot att beslulsmyndigheten själv omprövar sitt överklagade beslut (processekonomiska synpunkter, risk för motstridiga avgöranden m. m.) gör sig nämligen i allmänhet inte gällande innan myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till den högre instansen.

Det finns därför utrymme för en utveckling i praxis mot en ökad användning av omprövning hos beslutsmyndigheten även i andra fall än dem som omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller för. Denna fråga skall behandlas något ytterligare innan en närmare kommentar lämnas till de nya lagreglerna.

En utveckling av det angivna slaget kan på många områden bidra till atl förvaltningsförfarandet blir enklare, snabbare och billigare ulan alt säkerheten eftersatts. Men den måsle ske med viss försiktighet. Bl, a, bör myndigheterna normalt inte ompröva sina beslut i ärenden där det finns fiera parter med motstridiga intressen.

Vidare bör myndigheten i allmänhet inte ompröva sitt beslut sedan den Prop. 1985/86: 80 har överlämnat handlingarna i ärendet till dén högre instansen enligt 25 §. Olägenheter i form av motstridiga avgöranden m. m. kan annars uppstå.

En praxis som utesluter atl omprövning görs sedan handlingarna har överlämnats är dock inte alltid ändamålsenlig. I åtskilliga faU i olika författningar torde fömtsättas att en myndighei är berättigad eller t, o, m, skyldig att vid behov ompröva ett beslul utan hinder av att handlingarna efter överklagande har lämnats till en högre instans. På så sätt kan den enskilde ibland snabbare befrias från en tvångsåtgärd som inte längre är nödvändig. En läkare som har beslutat att tvångsinta en patient på sjukhus enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall måste t. ex, ha möjlighet att skriva ut patienten så snart vårdbehovet upphör även om intagningsbeslulet har överklagats och handlingama överlämnats till ul-skrivningsnämnden.

I princip är det givetvis önskvärt att varje myndighet i så stor utsträckning som möjligt ändrar oriktiga beslut när detta kan ske ulan nackdel för någon enskild part. Samtidigt bör myndigheten undvika att ompröva ärenden där beslutet är riktigt och där en omprövning bara blir en onödig omgång.

Mot denna bakgmnd är det normalt inte lämpligt att myndigheten gör en grundlig omprövning av vaije beslut som överklagas. I stället bör myndigheten göra ett urval så att den företrädesvis tar sig an sådana ärenden där det redan vid en genomläsning av klagandens skrivelse och det överklagade beslutet framstår som sannolikt att beslutet bör ändras. Motsvarande gäller naturligtvis, om en part i annan form än genom ett överklagande fåster myndighetens uppmärksamhet på atl etl beslut har blivit oriktigt.

Omprövningsmöjligheten fär inte utnyttjas så att det slutliga avgörandet dröjer längre än annars eller så att förfarandet blir krångligare eller dyrare. Den allmänna regeln i 7 § om snabb och enkel handläggning m. m. skall vara vägledande. Myndigheten måste här sträva efter att vidga perspektivet över instansgränserna.

En utveckling i praxis mot ökad användning av omprövning hos beslutsmyndigheten - utöver den omprövning som skall göras enligt de nya lagreglerna — bör ske med beaktande av det nu sagda.

27 §

Paragrafen anger minimikravet, att omprövning skaU ske under vissa förutsättningar.

Endast beslut i första instans avses. Beslul som innebär atl en högre instans överprövar ett avgörande av en lägre instans faller alltså utanför tillämpningsområdet. Fömtsätlningarna för omprövning av sådana beslut regleras inte i lagen.

Paragrafen gäller inte bara beslul varigenom ärenden avgörs utan också beslut under beredningen. Den tar i princip sikte även på beslul som har vunnit laga kraft, dvs, som inte längre kan överklagas. Jag återkommer emellertid strax till denna fråga,

Den första fömtsältningen för att myndigheten skall vara skyldig att Prop, 1985/86:80 ompröva sitt beslut, att beslutet är uppenbart oriktigt, innebär att myndigheten normall inte är skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än dä den har särskild anledning till det. Vid överklagande räcker det i allmänhet all myndigheten läser igenom klagandens skrivelse och del överklagade beslutet. Bara om denna genomläsning ger vid handen alt utgången sannolikt bör vara en annan behöver myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare.

All en part åberopar nya omständigheter är etl exempel på faktorer som ibland gör alt beslutet framstår som uppenbart oriktigt. Ett förbiseende eller en felbedömning som myndigheten själv upptäcker atl den har gjort kan också ge anledning till omprövning. Uttrycket "uppenbart oriktigt" är avsett atl täcka även fall då beslutet visserligen var riktigt vid tillkomsten men senare inträffande omständigheter gör alt beslutet uppenbart framstår som felaktigt eller olämpligt.

Ett överklagande får inte bli liggande hos myndigheten i väntan på omprövning. Som en andra fömtsättning för skyldigheten att ompröva beslutet gäller därför att omprövningen kan göras snabbt och enkelt. Det innebär att skyldigheten normalt inte gäller när del krävs ytterligare utredning i ärendet.

Den tredje förutsättningen, att ändringen kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part innebär att förvaltningslagen inte medför någon skyldighet att återkalla gynnande beslul varigenom en enskild har fått ett tillstånd, en dispens, ett statsbidrag e.d. Lagen medför inte heller någon skyldighet att skärpa förbud, förelägganden och liknande beslut som är betungande för den enskilde. Någon sådan skyldighet kommer normalt inte heller att föreligga i flerpartsärenden. Någon skyldighet föreligger sålunda inte att ändra ens ett uppenbart oriktigt beslut, om ändringen skulle innebära att någon part får sin rättsställning försämrad. Detta gäller även om myndigheten fömtser atl en sådan ändring under alla förhållanden kommer att göras i högre instans.

Enligt lagen kan en myndighei däremot bli skyldig alt på nytt ta upp och bifalla en ansökan om en förmån som den tidigare har avslagit helt eller delvis. Den kan också bli skyldig all återkalla eller mildra ett förbud, ett föreläggande eller liknande.

Omprövningsskyldigheten gäller även beslul som bara utgör interna ställningstaganden från del allmännas sida eller partsståndpunkter i civilrättsliga och liknande förhållanden. Ändringar av sådana beslut är aldrig till nackdel för någon enskild part i den mening som detta uttryck har i lagen.

Omprövningsskyldighelen gäller i princip oavsett om beslutet överkla
gas eller inte. Men om någon som överklagar etl beslut begär inhibition,
dvs. atl verkställigheten av beslutet skall stoppas med omedelbar verkan i
väntan på det slutliga avgörandet, är myndigheten inte skyldig att själv
ompröva beslutet. Dä skall den omedelbart vidta de åtgärder som före
skrivs i 24 och 25 §§, alltså pröva om klagandens skrivelse har kommit in i
rätt tid och - om så är fallet - överlämna handlingarna till den högre
instansen. 78

Ytterligare en förutsättning för omprövningsskyldigheten är att myndig- Prop. 1985/86: 80 heten ännu inte har överlämnat handlingarna enligt 25 §.

Slutligen krävs all del inte heller i övrigt finns särskilda skäl mol all myndigheten ändrar beslutet. Ibland framstår det nämligen, trots alt övriga fömtsättningar för omprövning är uppfyllda, som mindre lämpligt att myndigheten omprövar sill beslul. Bl. a. är vissa beslul av den karaktären alt de i princip bör vara lika orubbliga som domstolarnas domar sedan de har vunnit laga kraft. Det gäller l.ex. manlalsskrivningsbeslut. Ett annat särskilt skäl mot omprövning hos beslulsmyndigheten kan vara att det rör sig om ett överklagat beslut och atl delta har samband med etl annat beslut som är beroende av den högre instansens prövning. Om en myndighet finner att ett överklagat beslut är oriktigt på bara en av de punkter som överklagandet avser och om den punkten är mindre betydelsefull i sammanhanget, kan del också ibland vara lämpligast att handlingarna lämnas direkt till den högre instansen.

Om de angivna förutsättningarna är uppfyllda, skall myndigheten meddela ett nytt beslut som återkallar eller ändrar det tidigare beslutet. I lagen uttrycks detta så att myndigheten skall ändra beslutet.

Som fömtsätlningarna enligt paragrafen är utformade kommer bara klart oriktiga beslut alt omfattas av omprövningsskyldigheten. Därmed undviker man att beslutsmyndigheten vid överklagande måste meddela beslut som bara upprepar eller fastställer tidigare beslut. I de fall då omprövningsskyldighet föreligger fömtsälts alltså omprövningen normall leda till ett nytt beslut som helt eller delvis återkallar eller ändrar det tidigare.

Några närmare föreskrifter om hur det skall gå till när myndigheter omprövar sina beslut är knappast nödvändiga. De föreskrifter som i allmänhet gäller om parters rätt atl få del av uppgifter, underrättelse om beslut osv. skall tillämpas även i dessa fall.

Det har ansetts överflödigt att på samma sätt som i 26 § ha en särskild
föreskrift om skyldighet för myndigheten att ge den som är part tillfälle atl
yttra sig. I normalfallet får det nämligen fömtsättas att parlen själv -
genom överklagande eller på någol annat sätt — fäster myndighetens \

uppmärksamhet på oriktigheten. Och även om myndigheten tar upp frågan självmant, gäller omprövningsskyldighelen bara sådana ändringar som kan göras utan atl del blir till nackdel för någon enskild part.

De beslul som meddelas vid omprövning kan givetvis överklagas i vanlig ordning.

En särskild fråga är vad en högre instans skall göra om den vid prövning av ett överklagande finner att den lägre instansen har försummat sin skyldighet enligt paragrafen. Enbart del felet bör inte leda lill atl ärendet visas åter lill den lägre instansen. Delta skulle inte stå i god överensstämmelse med det allmänna kravet i 7 § på snabb och enkel handläggning m.m.

28 §

Paragrafen anger vilken verkan del får på överklagandet att myndigheten

själv ändrar ett överklagat beslul. Om ändringen innebär all klaganden får 79

helt bifall till sitt yrkande, förfaller överklagandet, och i så fall skall Prop. 1985/86:80 myndigheten inte vidta de åtgärder som anges i 24 och 25 §§.

Om myndigheten ändrar beslutet på något annat sätt, t. ex. så atl den bara delvis går klaganden till mötes, inträder däremot inte denna verkan. Detsamma gäller, om det är oklart vilken ändring som klaganden begär. Del återstår då för myndigheten att göra del som föreskrivs i 24 och 25 §§. 1 dessa fall skall överklagandet anses omfatta det beslut varigenom det ursprungliga avgörandet har ändrats. På förslag av lagrådet har detta angetts uttryckligt i andra stycket. I sakens natur ligger att myndigheten måsle se till att det nya beslutet följer med de handlingar som lämnas till överinstansen.

Om det under handläggningen av överklagandet i den högre instansen skulle komma fram att klaganden är nöjd med den ändring som beslulsmyndigheten har gjort vid sin omprövning, får överklagandet avskrivas.

Givetvis förfaller inte överklagandet i sådana fall då myndigheten inte finner anledning att ändra beslutet. 1 så fall behöver myndigheten, när det gäller överklagade beslut, inte meddela något beslut med anledning av själva omprövningen.

När en myndighet ändrar sill överklagade beslut så att överklagandet förfaller bör myndigheten ta in en upplysning om detta i det nya beslutet. Myndigheten är givetvis behörig att konstatera att överklagandet har förfallit i en sådan situation. Den behöver då inte meddela något särskilt avskrivningsbeslut i saken.

Paragrafen gäller inte bara vid omprövning enligt 27 §. Den gäller också när myndigheter gör omprövningar i kraft av de befogenheter som har utbildats i praxis och som innebär att myndigheterna får ompröva beslut också i vissa andra fall än då de är skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen.

Tillämpningsområdet är inte begränsat till beslul i första instans.

Inhibition

29 § En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Bestämmelsen motsvarar 13 § i den gamla lagen. Endasl redaktionella ändringar har gjorts. Bl. a. har ordet "besvär" utmönstrats i enlighet med vad som har sagts i avsnitt 2.7.

Överklagande av avvisningsbeslut

30 § Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd av atl den har kommit in för sent och har avvisningsbeslutet efler överklagande prövats av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överklagas.

Bestämmelsen är ny och har motiverats i avsnitt 2.6. Den innebär atl
antalet instanser i frågan om överklagande har skett i rätt tid normalt
begränsas till två (beslutsmyndigheten och en högre instans). Begränsning-

en gäller bara i sådana fall då den högre instansen är en förvaltningsmyn- Prop. 1985/86:80 dighet.

Frågan hur bestämmelsen förhåller sig till de bestämmelser om överklagande, som finns i olika specialförfattningar, har berörts i kommentaren till 3§.

Bestämmelsen är inte tillämplig när ett överklagande avvisas av någon annan anledning än därför alt det har kommit in för sent.

Vissa begränsningar i lagens tillämpning

31 § Bestämmelsema i 13-30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala, landslingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter.

Paragrafen gör liksom 2 § 2 i den gamla lagen ett undantag för vissa ärenden hos kommunala myndigheter. Vad som undantas är ärenden där rättsmedlet är kommunalbesvär eller besvär hos en kommunal besvärsnämnd.

Undantaget gäller också när kommunala myndigheter vidtar åtgärder av rent förberedande eller rent verkställande art i ärenden där avgörandena ankommer på kommunfullmäktige, landsting och andra s.k. beslutande kommunala församlingar.

Sådana ärenden hos kommunala myndigheter som kan överklagas enligt bestämmelser i specialförfattningar, dvs. genom s. k. förvaltningsbesvär, berörs inte av undantaget.

En del ärenden hos kommunala myndigheter kan över huvud taget inte överklagas, t. ex. vissa av de ärenden inom skolväsendet som rektor avgör. Dessa ärenden berörs inte heller av undantaget.

Till skillnad från motsvarande bestämmelse i den gamla lagen gäller undantaget i den nya bara en del av lagens regler. Undanlaget gäller sålunda inte de nya reglema om myndighetemas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter och snabb och enkel handläggning m. m. (4-7 §§). Motiveringen till det har redovisats i avsnitt 2.3.

Undantaget omfattar inte heller reglerna om tolk, ombud och biträde, inkommande handlingar och jäv (8-12 §§). Även dessa regler skall alltså i princip tillämpas utan någol särskilt undantag för kommunala myndigheter. I fråga om tolk, ombud och biträde samt inkommande handlingar torde förvaltningslagens utvidgade tillämpning inte innebära några egentliga nyheter.

Frågan om jäv för ledamöter i kommunala nämnder o. d. regleras f n. genom 3 kap. 9 § andra stycket kommunallagen och vissa andra bestämmelser i kommunallagstiftningen. Förvaltningslagens regler i ämnet skall nu enligt förslaget ersätta dessa bestämmelser. För en sådan ordning har ansetts tala bl. a. att regleringen blir enklare och enhetligare. Frågan om upphävande av jävsbestämmelsen i 3 kap. 9 § kommunallagen m. fl. lagmm kommer att las upp i följdlagsliftningsarbetet.

6 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Det bör framhållas att fullmäktige i kommuner och landstingskommuner Prop. 1985/86: 80 och liknande organ inte räknas som myndigheter. Verksamheten hos dessa organ kommer därför också i fortsättningen atl vara helt undantagen från förvaltningslagens tillämpningsområde. Kommunala nämnder och styrelser med tillhörande förvaltningar (skolor, sjukhus osv.) skall däremot tillämpa lagen, om någol annat inte följer av undantaget i förevarande paragraf, av undantaget i 33 § eller av sådana avvikande bestämmelser som avses i 3 §.

I vissa lägen kan det vara svårt alt på förhand avgöra om ett ärende hos en kommunal myndighet kommer atl mynna ul i ett sådant beslul som kan överklagas genom kommunalbesvär eller inte. Då bör myndigheten välja att tillämpa förvaltningslagen fullt ut.

32 § Bestämmelserna i 8-30 §§ gäller inte kronofogdemyndighetemas
exekutiva verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndigheter
nas brottsbekämpande verksamhet.

I nära överensstämmelse med vad som hittills har gällt undantas här vissa särpräglade ärendetyper från lagens tillämpningsområde. Paragrafen motsvarar 2 § 3 och 4 i den gamla lagen. Undantaget har utvidgats till att omfatta också de nya reglema om omröstning, avvikande mening, omprövning av beslut och överJdagande av avvisningsbeslut.

Reglerna om myndighetemas serviceskyldighel, samverkan mellan myndigheter och snabb och enkel handläggning m. m. (4-7 §§) omfattas inte av undantaget. De skall alltså tillämpas även i kronofogdemyndighetemas exekutiva verksamhet och i polisens, åklagamas och tullens brottsbekämpande verksamhet. En sådan ordning ligger i linje med vad som tidigare har gällt enligt bl. a. allmänna verksstadgan och förordningen om statliga myndigheters serviceskyldighet.

De olika typer av polisverksamhet som avses med uttrycket polisens brottsbekämpande verksamhet är den brottsförebyggande verksamheten, huvuddelen av övervakningsverksamheten samt polisens spanings- och utredningsverksamhet.

33 § I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-
30 §§ endasl om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än som
anges i 31 §.

Ibland är det svårt atl dra en skarp gräns mellan handläggning av ärenden och s. k. faktiskt handlande från myndigheters sida. I synnerhet på sjukvårdsområdet kan det råda tvekan om när en åtgärd skall anses utgöra ärendehandläggning och alltså falla inom lagens tillämpningsområde. För att man skall undgå dessa svårigheter görs ett undantag för ärenden i första instans som avser sjukvård. Ett liknande undantag finns i 3 § andra stycket 1 i den gamla lagen.

1 den nya lagen omfattar undanlaget bl. a. reglerna om omröstning, avvikande mening, vem som får överklaga, hur beslut överklagas, omprövning av beslul, inhibition och överklagande av avvisningsbeslut. Vissa av dessa regler är nya medan andra har motsvarigheter i den gamla lagen. De

som har motsvarigheter i den gamla lagen avser överklagandesiluationer Prop. 1985/86: 80 som inte är aktuella här.

I överensstämmelse med bestämmelsen i den gamla lagen är undantaget nämligen beroende av om myndighetens beslut kan överklagas eller inte. Uttrycket "endasl om myndighetens beslul kan överklagas på annat sätt än som anges 131 §" syftar enbart på överklagande med stöd av specialförfattningar och alltså inte på kommunalbesvär. Frågan vilka beslut som kan överklagas har behandlats i avsnitt 2.6.

Undantaget berör i första hand sådana landstingskommunala organ (sjukhus och liknande) vars beslut inte kan överklagas annat än med stöd av föreskrifter i specialförfattningar. En föreskritft av detta slag - dvs. som medför att förvaltningslagen i dess helhet skall tillämpas i ärendet trots att det avser sjukvård - finns i 21 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall.

Undantaget gäller inte reglerna i 4-13 §§. Dessa regler skall alltså till-lämpas inom sjukvården oavsett om myndighetens beslut kan överklagas eller inte.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1971:290).

3.1 fråga om överklagande och omprövning av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25, 27, 28 och 30 §§.

4. Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften.

Övergångsbestämmelsen i punkt 3 innebär att de nya reglerna om hur beslut överklagas och omprövning av beslut skall lillämpas bara på sådana beslut som meddelas efter ikraftträdandet.

Genom punkt 4 klargörs hur man skall tyda eventuella kvarstående hänvisningar till föreskrifter som ersätts genom föreskrifter i den nya lagen. Man måste nämligen räkna med att det kan bli svårt atl i ett svep se över alla de hänvisningar av detta slag som förekommer. Strävan bör dock givetvis vara att man under följdlagsliftningsarbetet ser över så många som möjligt av hänvisningarna och anpassar dem till den nya lagen innan den träder i kraft.

1 övrigt har några särskilda övergångsbestämmelser inte ansetts behövliga. Av allmänna principer följer att ärenden som har inletts men som inte har slutförts vid ikraftträdandet fortsättningsvis skall handläggas enligt den nya lagen.

4.2 Förslaget till ändring i förvaltningsprocesslagen

7 % En besvärshandling tillställs den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Den myndighet som har meddelat beslutet prövar om besvärshandlin
gen har kommit in i rått tid. Har handlingen kommit in för sent, skall 83
myndigheten avvisa den, om inte annat följer av tredje stycket.

Handlingen skaU inte avvisas, om förseningen beror på all myndigheten Prop. 1985/86: 80 har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in tiU den domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen vidarebefordra handlingen lill den myndighei som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag handUngen kom in tiU den högre instansen .

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skall den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga handlingar i ärendet lill den domstol som skall pröva överklagandet. Delta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Paragrafen anger hur beslul överklagas när överinstansen är en förvaltningsdomstol. Ändringarna har motiverats i avsnitt 2.5. Texten har redigerats efter mönster av 25-27 §§ förslagel till ny förvaltningslag.

Ändringama innebär att ordningen för överklagande läggs om. Klaganden skall i fortsättningen vända sig lill den instans som har meddelat det överklagade beslutet i stället för som tidigare direkt till besvärsinslansen. Den lägre instansen övertar också uppgiften att avgöra om överklagandet har kommit in i rätt tid.

Regleringen har - pä i princip samma sätt som hittills - utformats så atl förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen lappar över varandra. Båda lagarna täcker det fallet att beslulsmyndigheten är en förvaltningsmyndighet och besvärsinstansen en förvaltningsdomstol. De innehåller samma regler i ämnet. Frågan hur beslut överklagas när både den högre och den lägre instansen är en förvaltningsdomstol regleras däremot uteslutande genom förvaltningsprocesslagen, medan frågan regleras enbart genom förvaltningslagen när båda instanserna är förvaltningsmyndigheter. I förvaltningslagen regleras också hur beslut överklagas till regeringen.

Första stycket motsvarar 23 § andra stycket i förslaget till ny förvaltningslag. Ordet "myndighet" syftar på både förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar.

Andra—fiärde styckena motsvarar 24 och 25 §§ i förslaget till ny förvaltningslag.

För en närmare kommentar hänvisas till den motivering som lämnas i avsnitt 4.1 lill de angivna bestämmelserna i förvaltningslagsförslaget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Övergångsbestämmelsen i andra meningen innebär att den nya ordningen för överklagande gäller bara sådana beslut som meddelas efter ikraftträdandet.

Bilaga 1 Prop. 1985/86:80

Sammanfattning av förvaltningsrättsutredningens betänkande

Förvaltningsrältsutredningen (FRU) lägger fram ett förslag till ny förvaltningslag. I denna sammanfattning tecknas huvuddragen av bakgrunden och de bärande tankarna. En översikt över lagförslagels innehåll, med korta kommentarer lill paragraferna i löpande följd, ges i den allmänna motiveringens avsnitt 5.

FRU:s förslag ulgör ett led i ett lagstiftningsarbete på den allmänna förvaltningsrättens område, som inleddes redan på 1940-lalel och som därefter har pågått i flera etapper med vissa avbrott. Förutsättningar för FRU:s uppdrag har varit, atl själva tanken på allmänna förfaranderegler har godtagits genom tillkomsten av 1971 års lag och atl värdet av sådana regler har visals av erfarenheterna från den praktiska tillämpningen.

Initiativet till en översyn av förvaltningslagen togs genom en framställning till regeringen 1978 av en kommitté med representanter för de politiska partiema och en rad organisationer, som hade till uppgift atl överväga kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten. I bakgrunden finns också dels ett uttalande av departementschefen vid lagens tillkomst, alt den kan byggas ul längre fram om erfarenheterna blir goda, dels vissa riksdagsullalanden i samma riktning.

De ursprungliga direktiven trycker särskilt på viklen av alt förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten, atl underlätta kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna, att förkorta handläggningsti-dema och förenkla förfarandet samt att säkerställa goda förutsättningar alt träffa riktiga avgöranden. Direktiven ålade FRU att arbeta etappvis.

FRU lade fram ett första betänkande ijuni 1981 (SOU 1981:46). Där redovisade FRU i allmänna överväganden sin syn på lagstiflningsuppgiften i stort samt förde fram förslag lill partiella reformer i den nuvarande lagen. Efter remissbehandlingen har nya direktiv ulfårdats 1983 med riktlinjer för det fortsatta arbetet.

Efler atl ha redovisat innehållet i FRU:s första betänkande sammanfattar departementschefen remissyttrandena på följande sätt. Majoriteten av remissinstanserna är positiva både till utredningens allmänna överväganden och till förslagen till ändringar i förvaltningslagen. Många remissinstanser anser dock att de föreslagna lagändringarna bör anslå tills FRU har lagt fram sitt huvudbetänkande.

Det fortsatta arbetet skall enligt de nya direktiven i allt väsentligt ha den inriktning, som har angetts från början. Det är enligt departementschefen önskvärt att myndigheterna i långt störte utsträckning än i dag vinnläger sig om kontakterna med allmänheten. Föreskrifter och beslut måste både språkligt och i andra avseenden utformas så att de blir begripliga och att del inte uppstår missförstånd. Det är också viktigt att medborgarna vid behov kan få hjälp och bistånd av myndigheterna.

Man bör vidare enligt de nya direktiven så långt som möjligt förenkla
förfarandet hos myndigheterna och undvika allt byråkratiskt krångel. Det 86

är särskilt viktigt att förskjuta tyngdpunkten i förvaliningsförfarandel mot Prop. 1985/86: 80 första instans. En väg atl åstadkomma detta är atl öka underinslansernas möjligheter att ompröva sina beslul. Särskilda synpunkter utvecklas på utformningen av regler om omprövning av beslut.

Det är enligt departementschefen angeläget, atl en reform av förvaltningsförfarandet kan genomföras så snart som möjligt. FRU bör därför avsluta sitt arbete senast i september 1983.

De nya direktiven har inte påkallat någon omläggning av FRU:s arbete eller någon omprövning av den allmänna syn på lagstiflningsuppgiften, som redovisades i det första betänkandet. En kärnpunkt i detta var ett resonemang om tyngdpunktsförskjulning mot första instans.

Även FRU anser det angeläget, att en reform av förvaliningsförfarandel kan genomföras så snart som möjligt på gmndval av de givna riktlinjerna. FRU har därför varit mån om atl hålla sig inom den fömlsatla tidsramen.

Förslaget syftar till atl inom ett rimligt omfång ge en mera heltäckande lag än den nuvarande. En huvudtanke är att förvaltningslagen skall kunna bättre än nu fylla uppgiften som en grundläggande förfarandelag för myndigheterna i första instans. Den skall kunna spela en viktigare roll i det löpande förvaltningsarbetet. Den bör enligt FRU:s uppfattning ha en funktion på sitt område liknande den som kommunallagen fyller på sitt.

Om förvaltningslagen på detta sätt ges en större tyngd, får den också störte möjligheter att bidra till utvecklingen av god praxis inom förvaltningen. Det bör därför vara naturligt atl till förvaltningslagen föra över vissa föreskrifter av allmän räckvidd, som hittills har meddelats i olika författningar av lägre valör, l.ex. allmänna verksstadgan och serviceförordningen.

Huvudtankarna bakom de sakliga reformer som föreslås kan i anslutning till direktiven och det första betänkandet sammanfattas i tre punkter. Enkelhet och snabbhet i förfarandet bör eftersträvas. Kontakterna mellah myndigheterna och allmänheten bör underlättas. Rättssäkerheten får inte eftersättas.

FRU har lagt vikt vid alt den allmänna inriktningen skall komma till uttryck i en klar profil för lagförslaget. Nya föreskrifter om vägledning och bistånd, om skyndsamhet och enkelt språk, om utredningsansvar, munt-lighel och omprövning m. m. är viktiga inslag.

Handläggningsreglerna har kompletterats med bl. a. nya bestämmelser om fattande av beslul, överklagbarhet, rätt att överklaga, besluts verkställ-barhet och ändring av felaktiga beslut. Några av de bestämmelser som föreslås anger en standard eller en målsättning mera än konkreta handlingsregler. Del är inte möjligt att precisera bestämda krav i t, ex. regler om service mot allmänheten ulan alt använda en detaljeringsgrad som är främmande för en ramlag av förvaltningslagens typ.

FRU har strävat efler att hålla nere antalet mera utpräglade standardregler så mycket som möjligt. Tyngdpunkten bör enligt FRU:s mening alltjämt ligga i de konkreta handläggningsreglerna. Det är dock väsenfiigt alt lagen ger klart ullryck för de gmndläggande värderingarna. Inte minst de mångåriga strävandena atl motverka onödig byråkrati och effektivisera

förvaltningen gör det motiverat att slå fast vissa vägledande principer i 87

samband med alt en ny förvaltningslag antas.

Delar av den nuvarande lagen har byggts in i FRU:s lagförslag med Prop. 1985/86:80 endast smärte sakliga ändringar och en teknisk anpassning lill övriga delar av förslagel. De nya bestämmelser som har tagils in utgör i viss utsträckning en kodifiering av oskrivna regler som redan anses gälla. Förslaget innebär emellertid också att nu gällande normer, både skrivna och oskrivna, utvecklas på olika punkter. De har ibland skärpts, i andra fall förenklats eller kompletterats.

En nyhet är atl vissa regler ges för all förvaltningsverksamhel, inte bara ärendehandläggning. Det ligger i sakens natur att föreskrifter om vägledning, bistånd och liknande bör gälla över fåltet.

FRU har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågorna om förvaltningslagen och kommunerna. Den kommunala delen av den offentliga sektorn är sedan länge åtskilligt större än den statliga. Även i detta sammanhang är del av grundläggande betydelse, att en stor mängd uppgifter inom förvaltningen has om hand av kommuner och landstingskommuner. Särskilt viktigt är alt flertalet av de myndigheter, institutioner och allmänna organ i övrigt, som de enskilda träder i direktkontakt med, ligger inom den kommunala sektorn.

FRU har genomgående strävat efter att utforma lagförslaget så, alt dess enskilda bestämmelser inte skall möta några befogade invändningar i sak från kommunala självstyrelsesynpunkter. Lagens handläggningsregler förutsätts emellertid liksom den nuvarande lagen endasl gälla i ärenden, där besluten överklagas genom förvaltningsbesvär. De bestämmelser, som har ett generellt syfte och inte tar sikte på enbart ärendehandläggning, har däremot utformats så att de skall kunna gäUa inom hela den kommunala förvaltningen.

FRU förordar att frågor om förhållandel mellan kommunallagen och förvaltningslagen tas upp i samband med en teknisk översyn av kommunallagen. En sådan övervägs redan av andra skäl. Atl undanta kommunerna från del nu framlagda lagförslaget i större utsträckning än som skett, i avvaktan på en sådan översyn, skulle emellertid leda lill ett obestämt dröjsmål och ta ifrån en reform åtskilligt av dess slagkraft.

Förvaltningslagen skall vara en gmndläggande ramlag. Den bör vara så enkel och lättbegriplig som möjligt. Delaljregler har endasl undanlagsvis sin rätta plats där. Omfånget bör inte vara särskilt stort.

FRU har bl, a, vinnlagt sig om etl enkelt språk i lagtexten. Denna talar genomgående om överklagande och inte om besvär, om lillfålliga beslul i stället för interimistiska osv.

Även lagens uppbyggnad och disposition måste ge uttryck för en strävan efter enkelhet och klarhet. FRU har funnit att lagen blir lättare att hantera, om den inte delas in i särskilda avdelningar. I stället bör den avfattas så att man såvitt möjligt kan läsa ut direkt ur varje paragraf när den är tillämplig. Den naturliga dispositionen är alt lagen inleds — efter nödvändiga bestämmelser om tillämpningsområde m. m. - med de föreskrifter som skall gälla i all förvaltningsverksamhel och att de egentliga handläggningsreglerna därefter ges i en sådan ordning, att de i princip följer gängen av ett ärende.

Antalet paragrafer har blivit 37: efter tre inledande stadganden följer
elva som avser all förvaltningsverksamhet samt 23 som avser ärendehand- 88

läggning. Lagens överskådlighet vill FRU öka genom atl införa mbriker, Prop. 1985/86:80 som i huvudsak anger de olika paragrafemas irinehåll.

Särskilda definitioner av juridiska begrepp, l.ex. ärende och myndighetsutövning, har FRU undvikit. Därigenom blir lagen enklare och inbjuder mindre till formella tolkningar. Allmänt sett tonar man ned olika avgränsningsfrågor och stryker under att vad det gäller är lämpliga normallösningar, som i vissa fall också ger uttryck för god förvaltnings-standard.

En praktiskt viktig fråga gäller möjligheterna lill avvikelser från förvaltningslagen genom bestämmelser i andra författningar. Den nuvarande lagen möjliggör avvikelser såväl genom lag som genom förordning. Enligt FRU:s mening var denna lösning naturlig då lagen introducerades, men i dag är läget ett annat. En ny lag bör fömtsätta alt endast annan lag tar över dess bestämmelser. Vid avfattningen av några speciella föreskrifter har FRU emellertid gjort hänvisningar till författningar av lägre valör än lag. Genom övergångsbestämmelser tillses att de avvikande regler som gäller vid ikraftträdandet får fortsätta att gälla tills de upphävs eller ändras.

Av de särskilda rätlspolitiska värderingar, som förslaget ger uttryck för, bör tre framhållas här.

Huvudprincipen för förvaltningsförfarandet kommer enligt förslaget att förbli skriftlighel, men en inriktning på ökade inslag av muntlighel markeras. Det är en konsekvens av den vikt som läggs vid vägledning och bistånd åt de enskilda, störte enkelhet och bättre kontakter mellan myndigheterna och allmänheten. Avgörandet om skriftlighet eller muntlighet måste i del enskUda fallet träffas av myndigheten, i den mån inte speciella föreskrifter ges i någon författning, liksom myndigheternas utredningsansvar föreslås bli fastslaget. Det bör enligt FRU:s mening beaktas, att både bistånd och muntlighet är tiU fördel inte bara för de enskilda utan också för myndigheterna själva. Man kan undgå missförstånd och onödiga överklaganden, som drar med sig tidspillan och merarbete.

Ett förstainstanstänkande ligger till gmnd för betänkandet. Man måste så långt det är möjligt se till att ärenden förs till slut i första instans, utan överklagande. I sista hand får det ske enligt regler om omprövning och ändring av beslut som har blivit felaktiga. Man måsle bl. a. beakta det entydiga beskedel från en rad undersökningar, att många människor har svårt att bevaka sin rätt genom att överklaga en myndighels beslut.

De föreslagna reglema om ändring av beslul, efter eller ulan överklagande, är därför en viktig del av förslagel. 1 nära samband med dem står regler om att överklagande skall ges in lill beslutsmyndigheten och inte till klagoinstansen. FRU betonar atl det på sikt är önskvärt med en enhetlig ordning och fasta administrativa mtiner för hela inledningsskedet av alla ärenden om överklagande. FRU hänvisar i denna del till utvecklingen på dataområdet, som talar för sådana fasta mtiner.

Rätten att överklaga måste emellertid vara ett centralt led i del administrativa rättsskyddet. Överklagande skall kunna ske i alla fall, då del är motiverat av ett besluts faktiska verkningar och allmänna betydelse, men inte i sådana fall, där ett verkligt rättsskyddsbehov inte gör sig gällande. Uppmärksamhet har under senare år alltmer fästs vid förekomsten av

sakligt sett meningslösa överklaganden, FRU vill bl, a, betona, att det inte Prop. 1985/86:80 för de enskilda medborgarna är någon tillgång att kunna överklaga i olika situationer, där de i praktiken har små utsikter att få någon ändring till stånd. Frågan om införande av förbud att överklaga bör emellertid enligt FRU:s mening i princip lösas i de speciella författningama, inte i förvaltningslagen. Själv föreslår FRU bl, a, atl överklagbarhet skall föreligga då ett beslut innebär myndighetsutövning men i princip inte annars. Regler föreslås som bl, a. medför att vissa principbeslut av störte bestämdhet skall kunna överklagas, att de kommunala organens rätt alt överklaga statliga beslut anges och att statliga centralmyndigheter får rätt atl överklaga vissa beslul i syfte att säkra prejudikatbildningen.

Vid utformningen av betänkandet har FRU beaktat, atl del i stor utsträckning gäller ämnen som har varit föremål för behandling tidigare. Särskilt vill FRU erinra om att den nuvarande förvaltningslagen föregicks av ett mycket långvarigt och omfattande utredningsarbete. Frågoma är också numera ganska väl behandlade i den förvaltningsrättsliga litteraturen.

FRU hänvisar generellt lill fem källor: förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen, sitt eget första belänkande, de förvallningsrällsliga slan-dardarbetena, de vanliga rättsfallssamlingaraa samt de norska, finska och danska lagtexterna.

Del har av både arbets- och kostnadsskäl framstått som opåkallat atl i detalj redovisa allt material som fmns i bakgrunden vid diskussionen av de frågor som nu tas upp i FRU:s lagförslag. Det har fö. inte heller varit möjligt atl inom den givna tidsramen utarbeta tillfredsställande sammanfattningar av särskilt all den litteratur och rättspraxis, som FRU har beaktat.

Tyngdpunkten i betänkandet ligger mot denna bakgmnd i specialmotiveringen, efter en inledande översikt och en diskussion av några grundläggande frågor i den allmänna motiveringen. FRU framhåller, all det väsentligaste är atl avgöra vilka ämnen som skall las upp i förvahningslagen och att bestämma sig för laglekniska lösningar.

Det ligger i sakens natur att en ny förvaltningslag för att få genomslags-kraft kräver en översyn av annan normgivning. Det har inte ankommil på FRU alt föreslå ändringar i andra författningar, och arbetet skulle inte heller ha rymts inom den givna tidsramen. Liksom då den nuvarande förvaltningslagen antogs fömtsälts därför ett rätt omfattande uppföljningsarbete. FRU vill för egen del endast peka på att detta arbete, med förvaltningslagen som gmnd, erbjuder en god bas och anknytningspunkt för andra reformer.

Avslutningsvis vill FRU framhålla, att förvaltningslagen enligt förslaget får ungefår den omfattning, som den bör ha enligt FRU:s mening. Del finns endast en liten marginal kvar för en basreglering av ytterligare ämnen, närmast normbeslut och tvångsmedel. Å andra sidan är det FRU:s uppfattning, att lagen bör behandla de ämnen, som har tagils upp i förslagel. Om något av dessa skulle befinnas inte vara moget att regleras ännu, är det därför angeläget med ett fortsatt arbete.

Bilaga 2 Prop. 1985/86:80

Förvaltningsrättsutredningens lagförslag

Förslag till

Förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Den gäller också domstolamas förvaltande verksamhet.

2 § Bestämmelserna i 15-37 §§ gäller inte

1. ärenden hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som
överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179),

2. ärenden som avser föreskrifter till allmän efterrättelse och inte gäller
prövning med anledning av överklagande.

Avvikande bestämmelser i annan lag

3 § Om en bestämmelse som avviker från denna lag har meddelats i en
annan lag, gäller i stället den bestämmelsen.

Allmänt om verksamheten

4 § Myndigheternas verksamhet skaU bedrivas så enkelt, snabbt och
ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Förenklingar som
kan underlätta enskildas kontakter med myndigheterna skall eftersträvas.

Myndigheternas skrivelser skall utformas klart och begripligt.

Tillgänglighet

5 § Myndigheterna skall ha bestämda tider för att ta emot besök och
telefonsamtal. Dessa tider skall ges allmänheten till känna på lämpligt sätt.

Bistånd åt enskilda

6 § Myndigheterna skall på begäran av enskilda lämna upplysningar,
vägledning, råd och annat bistånd i frågor som rör deras verksamhetsområ
den, i den mån hinder inte möter på gmnd av bestämmelser om sekretess
eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Förfrågningar skall besvaras
utan onödigt dröjsmål.

12 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap. 4 och 10-12 §§ sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om myndigheternas skyldigheter gentemot allmänheten i fråga om allmänna handlingar.

Om avgiftsbeläggning av vissa tjänster och skriftliga expeditioner finns särskilda föreskrifter.

7 § Om en enskild vänder sig lill fel myndighet, bör myndigheten upplysa
honom om vart han skall vända sig.

Får en myndighet en handhng som uppenbart är avsedd för en annan 91

myndighet, bör handlingen översändas dit.

Bistånd åt andra myndigheter Prop. 1985/86: 80

8 § Myndigheterna skall på begäran lämna varandra det bistånd som de
kan lämna inom ramen för sin verksamhet.

1 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) finns en föreskrift om myndigheternas skyldighet atl bistå varandra med uppgifter som de förfogar över.

Tolk

9 § Myndigheterna fär anlita tolk när de har att göra med någon som har
otillräckliga kunskaper i svenska språket eller som till föjd av handikapp
har särskilda svårigheter atl meddela sig med myndigheterna. Är del fråga
om utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättig
heter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara
förhållanden, skall tolk anlitas, om del behövs för att den enskilde skall
kunna ta till vara sin rätt.

Första stycket gäller också i fråga om översättning av handlingar.

Ombud och biträde

10 § Enskilda får i sina kontakter med myndigheterna anhta ombud eller
biträde. Den som har ombud skaU dock medverka personligen, om myn
digheten begär det.

Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eUer är han på annat sätt olämplig, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i ärendet.

Inkommande handlingar

11 § En handhng anses ha kommit in till en myndighet den dag då
handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman
till hända. Undertältas myndigheten om att en betald postförsändelse eller
ett telegram har anlänt tiU en post- eller lelegrafanslall, anses försändelsen
eller telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen når myndigheten.

Kan det antas atl handlingen eller en avi om denna en viss dag har avlämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en post-anstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer behörig tjänsteman till hända närmast följande arbetsdag.

Telegram eller andra skriftliga meddelanden som inte är undertecknade skall bekräftas av avsändaren genom egenhändig underskrift, om myndigheten begär det.

12 § Till en kommunal myndighei skall en handling även anses ha kom
mit in då den kommer in till kommunstyrelsen enligt 11 §.

Jäv

13 § En ledamot eller tjänsteman är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, bam eller syskon eller någon annan närstående eller om ett ärendes utgång kan väntas medföra nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,

2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta nytta eller skada av ett ärendes utgång,

3. om ett ärende gäller prövning efter överklagande eller underställning Prop. 1985/86:80
av en annan myndighels beslul eller prövning på gmnd av tillsyn över en

annan myndighet och han tidigare har deltagit i den slutliga handläggningen hos den myndigheten,

4. om han har uppträtt som ombud eller biträde i saken,

5. om del i övrigt föreligger någon särskild omständighet som skulle kunna rubba förtroendet till hans opartiskhet.

14 § Den som är jävig får inte handlägga saken eller vara närvarande vid
handläggningen, om inte frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar bety
delse. Han får dock vidta brådskande åtgärder, om ingen annan behörig
person finns tillgänglig.

Den som vet att han kan vara jävig skall självmant anmäla detta.

Har fråga om jäv mot någon uppkommit och har inte någon annan trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får inte delta i prövningen av jävsfrågan annat än om saken brådskar och myndigheten inte är beslulför utan honom.

Inledning av ärenden

15 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansö
kan, anmälan eller annan framställning. Denna får göras skriftligen eller
muntligen.

Regeringen får föreskriva avvikelser från denna paragraf.

Utredning

16 § Myndigheten skall se till att varje ärende blir utrett så som dess
beskaffenhet kräver.

Vid behov skall myndigheten anvisa hur ärendet bör kompletteras. Den kan också själv skaffa in utredning. Överflödig utredning får avvisas.

17 § Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga
pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det
göras samtidigt, om det inte finns särskilda skäl till något annat. Av
remissen skall framgå i vilka avseenden och inom vilken lid yttrande
önskas.

Muntlig handläggning

18 § Myndigheten får bestämma alt handläggningen av ett ärende eller en
del av den skall vara muntiig, om det kan antas vara till fördel för utred
ningen.

Vill en sökande, klagande eller non annan part lämna muntliga uppgifter under handläggningen, skall han ges tillfälle till del. Detta gäller dock inte, om uppgifterna måste antas sakna betydelse i ärendet.

Anteckning av uppgifter

19 § Uppgifter som har tillförts ett ärende munfiigen eller vid syn skall
antecknas av myndigheten. Sådana anteckningar skall tillföras handlingar
na i ärendet.

En part som har lämnat muntiiga uppgifer skall bekräfta dem med sin 2

underskrift, om myndigheten begär det.

Rätt att få del av uppgifter i ärenden Prop. 1985/86:80

20 § En sökande, klagande eller annan part har rätt atl la del av det som har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

21 § Ett ärende som gäller en myndighets befogenhet alt för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara förhållanden får inte avgöras till den enskildes nackdel ulan att denne har underrättats om det som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv. Om det inte är obehövligt, skall myndigheten även ange en tid, inom vilken den enskilde har tillfålle att yttra sig.

Undertättelse får underlåtas

1. om det är uppenbart att den är onödig,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivilhg utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller liknande och det inte är fråga om prövning efter överklagande,

3. om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle försvåras avsevärt,

4. om ärendets avgörande därigenom fördröjs på ett sätt som inte kan godtas från allmän synpunkt.

Undertättelsen får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Beslutsförfärandet

11 § Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan enighet inte nås, framställer ordföranden efter avslutad överläggning förslag till beslut. Förslaget avfattas så att det kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter till känna vad som enligt hans uppfattning har beslutats och befåster beslutet med klubbslag, om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den verkställas efler upprop och ske öppet utom i ärenden som avser val. De olika förslag som har framförts under överläggningen skall bh föremål för omröstning. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst, utom i val, där avgörandet sker genom lottning.

Varje ledamot är skyldig att delta i omröstning och beslul. En ledamot som biträder ett förslag som blir nedröstat är dock inte skyldig alt delta i senare omröstning.

23 § En ledamot som blir övertöstad kan reservera sig mot beslutet. Ett
beslut varigenom ett ärende avgörs skall innehålla en uppgift om sådan
skiljaktig mening.

Föredragande eller andra som deltar vid ärendets handläggning men ej i dess avgörande har inte rätt att reservera sig mot beslutet.

Tillfälligt beslut

24 § En myndighei får i avvaktan på ärendets slulliga avgörande besluta
tillfälligt i saken

1. i de fall delta är särskilt föreskrivet i lag eller förordning,

2. om det inte är till nackdel för något enskilt intresse,

3. om det finns synnerliga skäl för ett omedelbart beslut. 94

Under samma fömtsättningar får en myndighet förordna tillfålligt om Prop. 1985/86: 80 saken i avvaktan på att det slutliga beslutet börjar gälla.

Motivering av beslut

25 § Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som rör en
enskild part skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får
dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller det i övrigt är uppenbart
obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller hknande,

3. om del är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eUer liknande,

4. om ärendet är så brådskande atl det inte finns tid att utforma skälen.
Har skälen utelämnats, skall myndigheten på begäran av part om möjligt

upplysa honom om dem i efterhand.

Underrättelse om beslut

26 § Myndigheten skall undertälta den som är part i ett ärende om
innehållet i det beslut varigenom ärendet avgörs, om det inte är uppenbart
obehövligt. Om beslutet går någon enskild emot och kan överklagas, skall
han även underrättas om hur det kan ske. Underrättelsen skall ske skrift
ligt, om den enskilde begär det, och får lämnas genom delgivning.

Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att skriftUgt få del av det.

När beslut blir gällande

27 § Ett beslut blir gällande först då det inte längre kan överklagas av den
som har varit part i ärendet. Ett beslut gäller dock omedelbart

1. om det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot,

2. om det innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte kräver någon särskild åtgärd för att genomföras,

3. om det är ett tiiräUigt beslut enligt 24 §.

28 § Om ett överklagat beslut gäller omedelbart, får den myndighet som
skall pröva överklagandet bestämma att beslutet tiUs vidare inte skall gälla.

Vilka beslut som får överklagas

29 § Ett beslul får överklagas, om det innebär utövning av en myndighets
befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldighe
ter, disciphnpåföljder, avskedanden eller jämförbara förhållanden. Andra
beslut får inte överklagas.

Etl beslut får inte heller överklagas

1. om det innebär en framställning till en annan myndighet och denna
inte enligt lag eller förordning är skyldig att följa beslutet,

2. om det innebär att myndigheten som andra instans prövar frågan om ett överklagande har kommit in i rätt tid,

3. om det innebär att ärendet återförvisas till en lägre myndighet och inte innefattar ett avgörande av en fråga som inverkar på ärendets utgång.

Regeringen får föreskriva avvikelser från första stycket i fråga om beslut 95

som gäller lån och bidrag av statliga medel.

30 § Ett beslut under handläggningen av ett ärende får överklagas endast Prop. 1985/86:80
i samband med det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Ett

beslut under handläggningen får dock överklagas särskilt när myndigheten har

1. avvisat ett ombud eller ett biträde,

2. beslutat tillfålligt i saken i avvaktan på alt ärendet avgörs,

3. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför myndigheten och underlåtenhet att följa föreläggandet kan medföra särskild påföljd för honom,

4. beslutat om undersökning eller omhändertagande av person eller
egendom eller om någon annan hknande åtgärd.

Vem som får överklaga

31 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått
honom emot.

Ett beslut av en statlig myndighei kan även överklagas av

1. en kommuns styrelse, om beslutet berör ett till kommunen knutet allmänt intresse,

2. en annan kommunal myndighet, om beslutet rör ett intresse som den kommunala myndigheten enligt särskilda föreskrifter skall bevaka,

3. en central statlig myndighet, om beslutet rör etl intresse som myndigheten enligt särskilda föreskrifter skall bevaka och etl avgörande i högre instans är av vikt för vägledning av rättstillämpningen.

Hur man överklagar

32 § Överklaganden görs skriftligen. I skrivelsen skall klaganden ange
vilket beslut det gäller och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in lill den myndighet som har fattat beslutet. Skrivelsen skall ha kommit in till myndigheten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

33 § Den myndighet som har fattat det överklagade beslutet prövar om
skrivelsen har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall
myndigheten avvisa den, om något annat inte följer av andra stycket.

Har klaganden följt en felaktig uppgift om tiden eller sättet att överklaga, skall skrivelsen inte avvisas. Detsamma gäller om någon sådan undertättelse inte har meddelats när det hade bort ske enligt 26 §.

Rättelse av beslut

34 § Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller andra sådana förbi
seenden innehåller uppenbara oriktigheter får rättas av den beslutande
myndigheten. Innan rättelse sker skall parterna få tillfälle att yttra sig, om
det inte är obehövligt.

Ändring av beslul

35 § Den myndighet som har fattat ett beslut får ändra detta, om det kan
ske utan nackdel för någon enskild part.

Ett beslut får också ändras

1. om en part har utverkat det genom ofullständiga eller vilseledande
uppgifter,

2. om det är ett tillfälligt beslut enligt 24 § eller av annan anledning Prop. 1985/86:80
endast gäller tills vidare eller om det är försett med förbehåll om att det kan

återkallas,

3. om det är fråga om förbud, föreläggande eller liknande beslul,

4. om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras,

5. om beslutet strider mot lag eller förordning eller om det har fattals av en kommunal myndighet i strid med en författning som har beslutats av kommunen,

6. om ärendet har handlagts felaktigt eller beslutet grundats på felaktiga fömtsättningar i sak och detta måste antas ha inverkat på ärendets utgång.

I andra fall får myndigheterna inte ändra sina beslul.

36 § Innan myndigheten ändrar ett beslut skall partema undertältas om
vad som har framkommit och få tillfälle atl yttra sig över det. Underrättel
se får dock underlåtas, om den är uppenbart obehövlig eller om ärendets
avgörande inte kan uppskjutas.

I fall då 35 § andra stycket 5 eller 6 tillämpas skall beslutet upphävas och ärendet omprövas.

Omprövning vid överklagande

37 § Etl beslut varigenom ett ärende avgörs skall skyndsamt omprövas
av den beslutande myndigheten, om det har överklagats i rätt lid och det
därvid har åberopats nya omständigheter av betydelse rörande beslutets
innehåll eller ärendets handläggning.

Vid omprövningen tillämpas 35 och 36 §§. Leder prövningen till den ändring som klaganden begär eller till att beslutet upphävs, förfaller överklagandet. I annat fall skall myndigheten överlämna handlingarna i ärendet tillsammans med eget yttrande till den myndighet som skall pröva överklagandet.

1. Denna lag träder i kraft den

2. Genom lagen upphävs förvahningslagen (1971:290).

3. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

4. Om en bestämmelse som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande avviker från denna lag, gäller bestämmelsen även efler ikraftträdandet.

7 Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

Bilaga 3 Prop. 1985/86: 80

Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över förvaltningsrättsutredningens förslag

Remissyttranden har avgells av justitiekanslern (JK), hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Göteborg, kammarrätten i Jönköping, länsrätten i Östergötlands län, domstolsverket, riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, kommerskollegium, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, värnplikts verket, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, generaltullstyrelsen, riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna i Malmö och Karlstad, skalteförenkhngskommittén (B 1982:03), postverket, televerket, trafiksäkerhetsverkel, skolöverstyrelsen, universitets- och högskoleämbetet, centrala studiestödsnämnden, lantbruksstyrelsen, statens naturvårdsverk, arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, bostadsslyrelsen, statens lantmäteriverk, patent- och registreringsverket, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverkel, statistiska centralbyrån, statens arbetsgivarverk, statens löne- och pensionsverk, statens institut för personalutveckling, länsstyrelsernas organisationsnämnd, länsslyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Kopparbergs och Väslernortlands län, domkapitlen i Skara och Karistad, stiftsnämnderna i Uppsala och Lund, riksdagens ombudsmän (JO), Slockholms, Uppsala, Halmstads, Göteborgs, Östersunds, Umeå och Piteå kommuner, Slockholms läns landstingskommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings- och pasloralsförbund. Försäkringskasseförbundet, Sveriges ad-voklsamfund. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Svenska bankföreningen. Post- och krediibanken, PKbanken, Föreningen auktoriserade transla-torer, Sveriges tolkförbund. Godkända tolkars riksorganisation GTR, Sveriges teckenspråkstolkars förening, Sveriges domareförbund, Sveriges kommunaljuridiska förening. Föreningen för cheferna för länsstyrelsernas allmänna enheter. Föreningen cheferna för länsstyrelsernas juridiska enheter. Föreningen auktoriserade revisorer FAR, SHIO-Familjeföretagen och Företagens uppgiftslämnardelegation. Yttranden har också inkommit frän ett 15-tal större industri- och handelsföretag.

Riksåklagaren har bifogat yttranden av överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt och cheferna för länsåklagarmyndigheierna i Uppsala, Kristianstads och Gävleborgs län.

Kommerskollegium har bifogat ett yttrande av Skånes handelskammare.

Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden av juridiska fakultetsnämnderna vid universiteten i Stockholm och Uppsala, av juridiska fakultetsnämnden och statsvetenskapliga institutionen vid universitetet i Lund, av rektorsämbetet, rättsvelenskapliga institutionen och statsvetenskapliga institutionen vid universitetet i Göteborg och av samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universitetet i Umeå.

Centrala studiestödsnämnden har bifogat yttranden av studiemedels-
nämnden i Lund och av vuxenutbildningsnämnderna i Uppsala, Östergöl- 98
lands och Malmöhus län.

Lantbmksstyrelsen har bifogat yttranden av lantbmksnämnderna i Prop. 1985/86:80 Stockholms, Kalmar och Malmöhus län.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har bifogat yttranden av Sundsvalls och Örnsköldsviks kommuner.

JO:s yttrande har avgells av JO Holslad efter samråd med de övriga ombudsmännen. På ett par punkter har JO Sverne en annan uppfattning som han har utvecklat i etl särskilt yttrande och som JO Wigelius har anslutit sig lill. JO Nilsson har dessutom yttrat sig särskilt i en fråga.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden av följande allmänna försäkringskassor, nämligen Stockholms läns, Uppsala läns, Södermanlands läns, Östergötiands läns, Jönköpings läns, Blekinge läns, Malmö, Malmöhus, Hallands läns, Göteborgs, Värmlands läns, Örebro läns, Västmanlands läns, Kopparbergs läns, Jämtlands läns och Norrbottens läns allmänna försäkringskassor.

LO har bifogat ett yttrande av Statsanställdas förbund.

Centralorganisationen SACO/SR har bifogat yttranden av medlemsförbunden DIK-förbundel, JUSEK, Lärarnas riksförbund och Sveriges socionomers, personal- & förvaltningstjänstemäns riksförbund.

Sammanställning av remissyttranden över promemorian (Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera översättare — en utvärdering

I promemorian (Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera översättare - en utvärdering konstaterar utredaren bl. a. att myndighelema "bör" välja den auktoriserade tolken/översättaren men är i sin fulla rätt alt välja den oauktoriserade samt att hänsyn lill näringsfriheten ligger bakom denna ordning. Utredaren menar dock all den som köper en tolk- eller översätlartjänsl som regel saknar varje möjlighet att bedöma hur kompetent den aktuella tolken/översättaren är samtidigt som utrymmet för risktagningar i de här sammanhangen är eller bör vara litet eller obefmtiigt. Utredaren föreslår därför att regeringen allvarligt överväger fömtsätlningarna för en anvisning till myndighelema utformad så alt oauktoriserade tolkar/översättare endasl får användas om auktoriserade sådana inte finns alt tillgå eller del av särskilda skäl är motiverat all använda en oauktoriserad.

Över detta förslag har följande remissinstanser yttrat sig: Domstolsverket, rikspolisstyrelsen, riksförsäkringsverket, universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, kommerskollegium, näringsfrihelsombuds-mannen, arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län, förvaltningsrättsutredningen, invandrarpolitiska kommittén, Sveriges exportråd. Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Auktoriserade Translatorer, Godkända Tolkars Riksorganisation och Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer.

Domstolsverket delar utredarens uppfattning om värdet av en sådan anvisning. Verket menar att regeln måsle utformas så, att myndighelema på ett flexibelt sätt kan skaffa tolk och att den inte får leda lill alt myndigheterna i onödan måste lägga ner resurser på alt fä tillgång till en auktoriserad tolk. Inte heller rikspolisstyrelsen har något att invända mol förslaget som man anser angeläget. Styrelsen hänvisar i sammanhanget lill ett uttalande av JO att "det synes högsl naturligt och lämpligt all myndighelema med beaktande av skälen för de rekommendationer som kommerskollegium och invandrarverket uttalat i förevarande sak tar lill princip alt i första hand anhta av kommerskollegiel godkänd tolk".

SACOISR anser det angeläget all stärka tolkkårens ställning och främja en ökad användning av kvalificerade tolkar. SACO/SR menar atl det borde vara en självklarhet att offentliga organ alltid anlitar tolkar, vilkas kompelens garanteras av ett statligt prövningsinstitut. 1 dagens läge, menar SACO/SR, finner många tolkar del meningslöst atl förkovra sig för atl klara proven, då en godkänd tolk inte har någon garanti för att erhålla uppdrag i konkurrens med övriga tolkar. Följaktligen är arbetsvillkoren mycket osäkra för de godkända tolkarna. Avsaknaden av ekonomisk och social trygghet medför bl. a. att lolkyrkel blir ett genomgångsyrke. Liknande synpunkter förs fram av Godkända Tolkars Riksorganisation och Föreningen Auktoriserade Translatorer (FAT). FAT pekar bl. a. på bakgmn-

100

den till den statliga auktorisalionen av tolkar och översättare och de Prop. 1985/86: 80 resurser som staten ställt till förfogande för utbildning av tolkar samt de förslag som förts fram på detta område. FAT menar all del ligger i samhällets intresse alt genom utbildning och auktorisation kunna få och även behålla en kvalitativt högtstående och kvantitativt tillräcklig kår av tolkar och translatorer. Enligt FAT står och faller dock värdet av den utbildning och den kompetensprövning som staten nu svarar för med alt de som fäll sådan utbildning och fått sina kunskaper prövade också anlitas av statens egna organ.

KommerskoUegium anser det motiverat med en regel av innebörden atl godkända tolkar skall ha det av utredaren förordade företrädet vid kontakt-dier invandrartolkning. Kollegiet menar att en förutsättning för detta är alt för auktorisalionen lillämpas sådan ordning alt de godkända upprätthåller åsyftad kompetens. Beträffande konferenstolkning menar kollegiet dock att föreskrift enligt förslaget ej kan komma i fråga.

Beträffande translatorer har kollegiet i princip samma uppfattning, men pekar på vissa omständigheter som talar för ytteriigare belysning och överväganden före ett ställningstagande. Kollegiet pekar t. ex. på att auktorisation av översättare innebär att de håller en hög allmän översättningskompetens. Vid kollegiets prov mäts dock inte specialkunskaper av t. ex. leknisk karaktär, som fordras vid ett betydande antal översättningar. 1 en del fall måsle dessutom översättare bosatta utomlands anlitas.

Universitets- och högskoleämbetet, skolöverstyrelsen, statens invandrarverk, invandrarpolitiska kommittén samt Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer är positivt inställda till förslagel.

Förvaltningsränsutredningen (FRU) ställer sig i och för sig bakom motiven till förslaget. Med tanke på bl. a. de ytterligt varierande situationer och ärendetyper i vilka ett mer eller mindre uttalat behov av tolk eller översättare finns är FRU emeUertid tveksam till det lämpliga att införa en generell anvisning.

Av de remissinstanser som avvisar förslaget anför några bl. a. samma synpunkt som FRU för sitt ställningstagande. Statskontoret menar atl översättningar av text på specialområden kan förorsaka problem även för en erfaren auktoriserad translalor, varför en oaukloriserad specialist i vissa fall kan vara den bäste översättaren. Sveriges exportråd framför liknande synpunkter och riksrevisionsverkel menar all del inte kan anses troligt att de översättningsarbeten eller tolkuppdrag som staten önskar få utförda i varje läge är av den svårighetsgraden att de motiverar användande av de högsl kvalificerade uppdragstagarna.

Riksförsäkringsverket, statskontoret och länsstyrelsen i Östergötlands län anför alt varje myndighet själv har bästa fömtsältningen all avgöra när text skall översättas och vem som skall göra översättningen. Länsstyrelsen menar att denna ordning ger snabbare handläggningsförfarande och tillräckliga garantier för ett vederhäftigt översättningsarbete. Dessutom -påpekar länsstyrelsen - kan det ibland ur sekrelessynpunkl vara en fördel alt behålla handhngar inom myndigheten.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) anför att förslagel främst synes
vara föranlett av bl. a. sysselsättningssvårigheter, något som, enligt NO, 101

S Riksdagen 1985186. 1 saml. Nr 80

inte bör lösas genom strypning av de icke auktoriserade lolkarnas/översäl- Prop. 1985/86: 80 tamas möjligheter att göra sig gällande på lika villkor. NO menar vidare alt en sådan reglering torde medföra negativa effekter pä prisbildningen och effektiviteten på marknaden för lolk/översätlartjänsler. Liknande synpunkter förs fram av Sveriges exportråd, som anser förslagel oacceptabelt med hänsyn lill näringsfriheten. Vidare skulle enligt exportrådet, myndigheten uteslutas från möjligheten av använda utomlands stationerade översättare då förordningen (1975:590) om godkännande av tolkar och auktorisation av översättare kräver bosättning i riket.

Länsstyrelsen i Slockholms län anför atl knappa ekonomiska resurser gör all man i största möjliga utsträckning anlitar egen personal för de tolk-och översätlningsuppgifter som kan bli aktuella vid myndigheten.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anför atl styrelsen föreskrivu all länsarbetsnämnderna i första hand skall anlita lolkservice vid kommunernas invandrarbyråer. Länsarbetsnämnderna utreder därvid inte om tolk är godkänd eller ej. Vidare finns bl. a. vid AMS flyktingförläggningar en speciell anställningsform, "assistent med lolkuppgifler", vilken skah vara väl insatt i samhälls- och arbetsmarknadsfrågor. Vid anställning av arbetsförmedlare räknas Ivåspråkighet som merit. AMS menar att del - om förslaget genomförs — är angeläget att de tolkar som inte är auktoriserade får möjlighet att skaffa kompletterande utbildning för att erhålla erforderlig kompetens.

102

Bilaga 5 Prop. 1985/86:80

Lagrådsremissens lagförslag 1 Förslag till Förvaltningslag Härigenom föreskrivs följande.

Lagens liUämpningsområde

1 § Denna lag gäUer förvaltningsmyndigheternas handläggning av ären
den och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Bestämmel
serna i 4-6 §§ gäller också annan förvaltningsverksamhet hos dessa myn
digheter.

Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker frän denna lag, gäller den bestämmelsen. Bestämmelsen i 30 § gäller dock alllid, om del inte är uttryckligt föreskrivet att den inte skall tillämpas.

2 § Bestämmelserna i 13-30 §§ gäller inte sådana ärenden hos kommunala, landstingskommunala och kyrkokommunala myndigheter i vilka besluten kan överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179) eller 9 kap. lagen (1982:1052) om församhngar och kyrkliga samfälligheter.

3 § Beslämmelserna i 8-30 §§ gäller inte kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet och inte heller polis-, åklagar- och tullmyndighetemas brottsbekämpande verksamhet.

I ärenden i första instans som avser hälso- och sjukvård gäller 14-30 §§ endast om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än som anges i2§.

Myndigheternas serviceskyldighet

4 § Varje myndighei skall lämna upplysningar, vägledning, råd och an
nan sådan hjälp lill enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets
område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med
hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens
verksamhet.

Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misslag vänder sig lill fel myndighei, skall myndigheten om möjligt hjälpa honom lill rätta.

5 § Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda.
Om särskilda lider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om
dem på lämpligt sätt.

Samverkan mellan myndigheter

6 § Varje myndighet skall lämna andra myndigheter den hjälp som är
möjlig inom ramen för den egna verksamheten.

103

AUmänna krav på handläggningen av ärenden Prop. 1985/86: 80

7 § Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas sä enkelt,
snabbt och ekonomiskt som möjligt utan atl säkerheten eftersatts. Vid
handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten alt själv inhämta
upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.
Myndigheten skall sträva efter atl uttrycka sig lättbegripligt. Den skall
även på andra sätt underiätla för den enskilde att ha med den atl göra.

Tolk

8 § När en myndighet har all göra med någon som inte behärskar svenska
språket eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid
behov anlita tolk.

Ombud och biträde

9 § Den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som
har ombud skall dock medverka personligen, om myndigheten begär det.

Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i ärendet.

En myndighels beslut atl avvisa etl ombud eller biträde får överklagas i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Inkommande handlingar

10 § En handling anses komma in till en myndighet den dag då handling
en eller en avi om en betald postförsändelse, som innehåller handUngen,
anländer lill myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till hända.
Undertältas en myndighei särskilt om att ett telegram till myndigheten
finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när underrättel
sen når en behörig tjänsteman.

Kan det antas alt handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postan-stall, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till hända närmast följande arbetsdag.

Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skaU bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.

Jäv

11 § Den som skall handlägga ett ärende är jävig

1. om saken angår honom själv eller hans make, förälder, bam eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående,

2. om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång,

3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller

underställning av en annan myndighels beslut eller på gmnd av tillsyn över

en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har

deltagit i den sluthga handläggningen av ett ärende som rör saken,

104

4. om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i Prop. 1985/86: 80 saken, eller

5. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbariigen saknar betydelse.

12 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han får dock vidla
åtgärder som inte någon annan kan vidta utan alt det blir ett uppskov som
är olägligt.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skaU självmant ge det till känna.

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävel gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslulför utan honom och någon annan inte kan tillkallas ulan att det blir ett uppskov som är olägligt.

Ett beslul i en jävsfråga får överklagas endast i samband med det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Remiss

13 § Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skaU den noga
pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det
göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat.

Om det inte är obehövligt, anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken lid yttrande önskas.

Muntlig handläggning

14 § Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntiigt i
ett ärende som avser myndighetsutövning mol enskilda, skaU han få tillfäl
le till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång.

I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara munl-Ug. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilde alt ha med den alt göra.

Anteckning av uppgifter

15 § Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling
och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av
myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskilda.

Parters rätt att få del av uppgifter

16 § En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot enskilda. Rätten atl ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

17 § Ett ärende får inte avgöras ulan all den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om det som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle atl yttra sig över det, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskilda. Myndigheten får

dock avgöra ärendet utan att så har skett 105

1. om avgörandet inte går parten emot eller om åtgärderna av någon Prop. 1985/86:80 annan anledning är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fräga om prövning i högre instans efter överklagande,

3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller

4. om avgörandet inte kan uppskjutas.

Myndigheten besiämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 14 kap, 5 § sekretesslagen (1980:100),

Omröstning

18 § Skall etl beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas,
lägger ordföranden fram de olika förslag lill beslut som har väckts. Varje
förslag läggs fram så all det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan
de som deltar i avgörandet har fåll ta ställning till förslagen, anger ordfö
randen vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet,
om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det först avgöras vilket förslag som skall ställas mol det som enligt ordförandens uppfattning blev beslutet så som nyss har angetts. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden ulslagsröst,

I ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda är varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alltid skyldig all rösta när det behövs för atl ärendet skall kunna avgöras.

Avvikande mening

19 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgöran
det reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening.
Den som inte gör det, skall anses ha biträtt beslutet.

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutiiga handläggningen utan all delta i avgörandet har rätt all få avvikande mening antecknad.

Anmälan om avvikande mening skall göras innan beslutet expedieras eller ges lill känna på någol annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokoUs-justering eller på liknande sätt.

Motivering av beslul

20 § Etl beslut varigenom en myndighei avgör ett ärende skall innehålla
de skäl som har bestämt ulgången, om ärendet avser myndighetsutövning
mot enskilda. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1, om beslutet inte går någon part emot eller om del av någon annan anledning är uppenbart obehövligt all upplysa om skälen,

2, om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart,

106

3, om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för Prop, 1985/86:80
enskildas personliga och ekonomiska förhållanden eller något jämförbart

förhällande,

4, om ärendet är så brådskande alt det inte finns tid att utforma skälen, eller

5, om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och del inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande.

Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

Underrättelse om beslul

21 § Sökande, klagande och andra parter skall underrättas om innehållet i del beslul varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mol enskilda. Parten behöver dock inte underrättas, om del är uppenbart obehövligt.

Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntiigt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftiigt, om parten begär det.

Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär atl få ta del av det.

Vem som får överklaga

11 § Ett beslul får överklagas av den som beslutet angår, om del har gått honom emot och beslutet kan överklagas.

Hur beslut överklagas

23 § Ett beslut överklagas skriftligt, 1 skrivelsen skall klaganden ange
vilket beslul som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den myndighei som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap, regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till känna. Vid beräkningen tillämpas 5 § första stycket lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighei m, m,

24 § Den myndighei som har meddelat del överklagade beslutet prövar
om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen
kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av
andra eller tredje slyckel.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror pä alt myndigheten har lämnat klaganden en felaktig undertättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har
kommit in till den myndighei som skall pröva överklagandet, I ett sådant
fall skall denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet
som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag som
skrivelsen kom in till den högre instansen, 107

25 § Om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, skall den myndighei som har Prop, 1985/86:80
meddelat beslutet överiämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till

den myndighet som skall pröva överklagandet. Detta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 §,

Rättelse av skrivfel och liknande

26 § Innan en myndighet rättar ett beslut, som till följd av skrivfel,
räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar orik
tighet, skall myndigheten ge den som är part tillfälle all yttra sig, om
ärendet avser myndighetsutövning mol enskilda och åtgärden inte är obe
hövlig.

Omprövning av beslul

27 § Finner en myndighei att etl beslul, som den har meddelat i första
instans, är uppenbart oriktigt pä grund av nya omständigheter eller av
någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske
snabbi och enkelt och ulan alt del blir till nackdel för någon enskild part.
Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden
begär alt beslutet tiUs vidare inte skall gälla (inhibition).

Skyldigheten gäller inte, om myndigheten har överlämnat handhngarna i ärendet till en högre instans eller om del i någol annat fall finns särskilda skäl mol all myndigheten ändrar beslutet.

28 § Ett överklagande av en myndighets beslul förfaller, om myndighe
ten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. 1 så fall tillämpas inte 24
och 25 §§.

InhibUion

29 § En myndighet som skall pröva ett överklagande får bestämma alt
del överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.

Överklagande av avvisningsbeslut

30 § Har en skrivelse med överklagande avvisats på gmnd av atl den har
kommit in för sent och har avvisningsbeslutet efter överklagande prövats
av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överkla
gas.

1, Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987,

2, Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1971:290).

3.1 fråga om överklagande och omprövning av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter i stället för 23-25, 27, 28 och 30§§.

4. Om det i en lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, lillämpas i stället den nya föreskriften.

108

2 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Besvärshandling tillställs dén domstol som har att pröva besvären. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av del beslut som överklagas. Har besvärshandlingen före besvärstidens utgång kommit in tiU den domstol eller förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet, skall besvären ändå tas upp till prövning. Detsamma gäller, om besvärshandlingen har kommit in för sent till den domstol som har all pröva besvären och detta beror på att en underrättelse om vad part skall iaktta vid överklagande av beslutet har innehållit en oriktig uppgift om besvärstid eller besvärsinstans.

7§

Föreslagen lydelse

En besvärshandling tillställs den myndighei som har meddelat del beslul som överklagas. Handlingen skall ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

Den myndighei som har meddelat beslutet prövar om besvärshandlingen har kommit in i rätt tid. Har handlingen kommit inför sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av tredje styckel.

HandUngen skall inte avvisas, om förseningen beror på atl myndigheten har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Handlingen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in tiU den domstol som skall pröva överklagandet. I ett sådant faU skall domstolen vidarebefordra handlingen tiU den myndighet som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag som handlingen kom in till den högre instansen.

Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skaU den myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga handlingar i ärendet lill den domstol som skall pröva överklagandet. Detta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltningslagen (1986:000).

Prop. 1985/86:80

Bilaga 6 Prop. 1985/86:80

Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1985-12-09

Närvarande: f d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Magnusson.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 3 oktober 1985 har regeringen pä hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. ny förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

Förslagen har inför lagrådet föredragils av hovrättsassessorn Bo Malm-qvist. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet.

Förslaget till ny förvaltningslag

1 § andra styckel

Lagrådet har ingen erinran mot bestämmelsen i första meningen om all avvikande bestämmelser i andra lagar och förordningar har företräde framför förvaltningslagen. Däremot kan invändningar riktas mot andra meningen, enligt vilken bestämmelsen i 30 § - om att vissa avvisningsbeslut bara får överklagas i en instans - alltid skall gälla, om del inte är uttryckligt föreskrivet att 30 § inte skall tillämpas.

Bakgrunden till föreskriften i andra meningen torde vara att de besvärsbestämmelser som finns i olika specialförfattningar inte sällan är oklara eller ofullständiga och att det kan vara svårt att där läsa ul i vad mån en allmän besvärsbestämmelse sätts ur spel. Den behandlade föreskriften ger också uttryck för uppfattningen att det är angeläget all upprätthålla begränsningen i möjligheten alt överklaga avvisningsbeslut, om del inte finns speciella skäl för motsatsen.

Lagrådet har förståelse för de skäl som sålunda kan anföras till stöd för den aktuella bestämmelsen. Kravet på alt det skall finnas en uttrycklig föreskrift i spedalförfattningen för att 30 § förvaltningslagen skall sättas ur spel kan dock vålla problem. Det kan inte gäma fordras att det i specialförfattningen uttryckligen sägs atl 30 § inte skall tillämpas, utan det måste anses tillräckligt atl detta förhållande framgår klart på något annat sätt. Redan första meningen i det nu behandlade lagmmmet måste emellertid tolkas så, att endast avvikelser från förvaltningslagen som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen har företräde. Med detta synsätt behövs inget tillägg beträffande 30 §, Lagrådet föreslår därför att andra meningen utgår.

110

4 § Prop, 1985/86: 80

Som framgår av den allmänna motiveringen har en remissinstans berört frågan om det allmännas skyldighet att ersätta sådana skador som kan uppslå genom atl en myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighet enligt de nya regler som föreslås. Enligt vad som vidare framgår av den allmänna motiveringen är del inte avsikten atl på denna punkt förändra det rättsläge som föreligger i dag. Med anledning därav bör framhållas all en fömtsättning för att staten eller en kommun skall bli skadeståndsskyldig enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen är att det har begåtts fel eher försummelse "vid myndighetsutövning". Härav följer enligt förarbetena (se prop. 1972:5 s, 498 ff) all råd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna atl anlita om de så önskar, i princip inte gmndar någon skadeståndsskyldighet.

Att del i den praktiska tillämpningen inte sällan kan uppkomma gränsdragningsproblem är uppenbart. Det är också atl märka atl del i 2 kap. 2 § skadeståndslagen talas om fel eller försummelse "vid" - inte "genom" -myndighetsutövning. Del innebär bl. a. att felaktiga upplysningar angående myndighetsutövning kan utlösa ett skadeståndsansvar. Frågan humvida staten resp. en kommun bör åläggas skadesländsskyldighet i sådana fall har nyligen prövats av högsta domstolen (DT 46 och 47/1985).

23 § tredje stycket

I styckel anges i anslutning till 12 § andra stycket i den nuvarande förvaltningslagen hur besvärstiden skall beräknas för normbeslut. Huvudregeln är enligt första meningen all liden räknas från den dag beslutet gavs till känna. I andra meningen föreskrivs alt vid beräkningen skall lillämpas 5 § första slyckel lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m. m. För atl man skall slippa alt i den nya lagen hänvisa lill en annan författning bör meningen omformuleras och förslagsvis ges följande lydelse: "Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet." Någon ändring i sak åsyftas inte med omformuleringen. Med föreskrivet tillkännagivande avses sålunda såväl sådant tillkännagivande som föreskrivs i specialförfatlningarna som tillkännagivande enligt de kompletterande bestämmelserna i lagen om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m., när denna lag är tillämplig.

26 §

Paragrafen, som i sak överensstämmer med 19 § i den gällande förvaltningslagen, handlar om hur en myndighei skah förfara innan den rättar etl beslut som har blivit uppenbart oriktigt lill följd av skrivfel e.d. I den lagrådsremiss som föregick propositionen med förslag lill förvaltningslag föreslogs atl 19 § i första hand skulle reglera myndigheternas befogenhet alt rätta fel av det aktuella slaget. Pä förslag av lagrådet (prop. 1971:30 del 2 s. 688 och 704) fick emellertid paragrafen sin gällande lydelse för att man på så sätt skulle förhindra feltolkning rörande omfattningen av myndigheternas rättelsemöjlighet.

I och med att det i den nya lagen - lät vara i mindre omfattning än Prop. 1985/86: 80 förvaltningsrättsutredningen föreslagit - förs in regler om rättelse av beslut i andra fall än som avses i förevarande paragraf, bortfaller i stor utsträckning skälen mot atl låta paragrafen handla om myndigheternas befogenhet alt rätta skrivfel o.d. Det får också anses vara av värde alt ha en uttrycklig bestämmelse om denna befogenhet (jfr 32 § förvaltningsprocesslagen). Det bör tilläggas all, även om det i paragrafen talas om myndigheternas befogenhet och inte om deras skyldighet atl vidla rättelse, det ligger i sakens natur att om en part uttryckligen begär atl ett visst fel skall rättas till, myndigheten i regel bör tillmö "Sgå hans begäran.

Lagrådet föreslår att paragrafen ges följande lydelse: "Ett beslul, som till följd av skrivfel, räknefel eller något annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet, får rättas av den myndighei som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker, skall myndigheten ge den som är part tillfälle all yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig."

28 §

Enligt denna paragraf förfaller ett överklagande av en myndighets beslul, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär, och i sådant fall skall 24 och 25 §§ inte tillämpas.

Av paragrafen kan motsällningsvis utläsas, att ett överklagande inte förfaller, om myndigheten själv visserligen ändrar det överklagade beslutet men ändringen sker på något annat sätt än klaganden begär. I sådant fall skall därför myndigheten enligt 25 § överlämna handlingarna i ärendet till den myndighet som skall pröva överklagandet. Härför fömtsälts dock ytterligare, att överklagandet har kommit in i rätt lid och alt alltså avvisning inte skall ske med stöd av 24 §. Har överklagandet kommit in för sent, kan myndighetens ändringsbeslut bli föremål för överprövning av en högre instans endast under förutsättning att det beslutet överklagas i föreskriven ordning.

Möt den angivna innebörden av förslagel har lagrådet i och för sig inte någol att erinra. När en myndighei själv ändrar ett i rätt lid överklagat beslut på någol annat sätt än klaganden begär, bör emellertid överklagan-del anses omfatta del nya beslutet. Eftersom ändringen av det tidigare beslutet inte helt tillmötesgår klaganden, får det antas att denne är missnöjd även med det nya beslutet. Med hänsyn härtill bör del inte krävas av klaganden, att han överklagar även detta beslut. Om del under handläggningen av överklagandet i den högre instansen skulle framkomma, att klaganden nöjer sig med den omprövning som beslutsmyndigheten har gjort, får överklagandet avskrivas.

Lagrådet föreslår, atl till 28 § fogas ett andra stycke av följande innehåU: "Ändrar myndigheten ett överklagat beslul på annat sätt än klaganden begär, skall överklagandet anses omfatta del nya beslutet, såvida inte avvisning skall ske enligt 24 §."

Innehållsförteckning

Sid.

Proposition ....................................................... I

Propositionens huvudsakliga innehåll........................ 1

Propositionens lagförslag ...................................... 2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986 . 9

1 Inledning ........................................................ ... 9

2 Allmän motivering.............................................. .. 10

2.1 Rättssäkerheten i förvaltningen behöver fördjupas och stärkas 10

2.2 Närmare om reformens inriktning ................... .. 13

2.3 Bättre kontakter mellan myndigheterna och medborgarna ... 16

2.4 Beslutsfattandet i förvaltningen .................... .. 28

2.5 Enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga beslut 37

2.6 Reglering av frågan om vilka beslut som får överklagas 45

2.7 Den lagtekniska lösningen ............................ 54

3 Upprättade lagförslag ........................................ .. 55

4 Specialmotivering............................................... 56

4.1 Förslaget till förvaltningslag .......................... .. 56

4.2 Förslaget till ändring i förvaltningsprocesslagen .. 83

5 Hemställan ..................................................... .. 85

6 Beslut............................................................. .. 85

Bilaga 1 Sammanfattning av förvallningsrältsutredningens betän
kande ............................................... 86

Bilaga 2 Förvaitningsrättsutredningens lagförslag 91

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över

förvaltningsrättsutredningens förslag ..... 98

Bilaga 4 Sammanställning av remissyttranden över promemorian
(Ds H 1982:2) Att godkänna tolkar och auktorisera över
sättare - en utvärdering ...................... 100

Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag ............. 103

Bilaga 6 Lagrådets yttrande ........................ 110

Prop. 1985/86:80