Socialutskottets betänkande
1985/86:29

om underhållsbidrag och bidragsförskott
(förslag 1985/86:17)

Sammanfattning

I betänkandet behandlas riksdagens revisorers förslag till riksdagen med
anledning av revisorernas granskning av bidragsförskottssystemet. Revisorerna
har vid granskningen iakttagit olika brister i systemet, främst i
frågor som gäller sambandet mellan bidragsförskottslagen och föräldrabalkens
regler om underhållsbidrag. Revisorerna föreslår en utredning om ett
nytt system samt i avvaktan härpå olika kortsiktiga åtgärder.

Utskottet, som är enhälligt, delar bedömningen att bidragsförskottssystemet
fungerar otillfredsställande i flera viktiga avseenden och tillstyrker
en utredning av systemet. Utskottet framhåller att det behövs mer
faktaunderlag i fråga om den ekonomiska och sociala situationen för såväl
underhållsskyldiga som underhållsberättigade barn och deras vårdnadshavare.
De sociala konsekvenserna av olika regleringar måste särskilt belysas.
Även frågor om underhållsbidrag skall kunna tas upp av utredningen.
Utskottet betonar att utredningen bör vara förutsättningslös och att olika
förslag fritt skall kunna prövas. Utredningen bör arbeta skyndsamt och
inte i onödan gå in på detaljfrågor som kan försena genomförandet av ett
nytt system. Det bör enligt utskottet ankomma på regeringen att avgöra om
det finns skäl att i avvaktan på utredningsresultatet initiera kortsiktiga
åtgärder.

De olika förslag som framförts i motioner bör enligt utskottets mening
också fritt kunna prövas av den begärda utredningen.

Utskottet föreslår att vad utskottet anfört med anledning av revisorernas
förslag samt 17 motionsyrkanden (s, m, fp, c) ges regeringen till känna.

Två motioner med annan inriktning avstyrks.

Förslag 1985/86: 17

1 förslag 1985/86:17 hemställer riksdagens revisorer att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört

1. beträffande en utredning om statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar och om föräldrabalkens förbehållsregler
m. m.,

2. beträffande kortsiktiga åtgärder avseende reglerna för underhållsbidrag
och bidragsförskott.

Lagutskottet har yttrat sig över förslaget (LU 1985/86:2 y) jämte vissa
motioner. Yttrandet fogas till betänkandet som bilaga.

SoU

1985/86:29

l

1 Riksdagen 1985186. 12 sami. Nr 29

Motioner

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1986

I motion 1985/86:So611 av Ingrid Sundberg (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av bidragsförskottssystemet i syfte att undanröja
de svårigheter som vidlåder systemet.

I motion 1985/86:So618 av Gullan Lindblad (m) och Görel Bohlin (m)
hemställs, såvitt här är i fråga (yrkandena 1, 2 och 7),

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om att bidragsförskott bör behovsprövas i förhållande till
vårdnadshavarens och barnets ekonomiska situation,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om att bidragsförskottet bör minskas — inte höjas som för
närvarande — om allmänna barnbidraget höjs,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om utbetalning av bidragsförskottet så att det sammanfaller
med inbetalning av underhållsbidraget.

Övriga yrkanden i motionen redovisas nedan som motion 1985/86:L259.

I motion 1985/86:L209 av Lennart Brunander (c) och Marianne Andersson
(c) hemställs att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna om
införsel för obetalda underhållsbidrag.

I motion 1985/86:L214 av Margareta Gard (m) och Siri Häggmark (m)
hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att försäkringskassan
bortkopplas från den administrativa hanteringen av avdrag på månadsunderhållet,
då barn vistas hos den underhållsskyldige föräldern,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att ersättningen i stället
regleras vid upprättande av avtal mellan föräldrarna.

I motion 1985/86:L221 av Britta Bjelle (fp) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av möjligheterna att göra tvistemålen om
underhållsbidrag indispositiva.

I motion 1985/86:L222 av Ulla Tillander (c) och Rosa Östh (c) hemställs att
riksdagen beslutar att 6 kap. 15 § i föräldrabalken tillförs ett nytt andra
stycke lydande: Föräldrarna skall därvid gemensamt dela ansvaret för
umgänget.

I motion 1985/86: L236 av Gustav Persson (s) och Marianne Stålberg (s)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrad ordning för
fastställande av underhållsbidrag.

I motion 1985/86:L259 av Gullan Lindblad (m) och Görel Bohlin (m)
hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om översyn av reglerna för beräkning av skäligt underhållsbidrag,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

SoU 1985/86:29

2

har anförts om att försäkringskassan bör ges laglig möjlighet att uppträda
som barnets ombud vid domstol,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om förlängd införsel- och preskriptionstid i bidragsförskottsärenden
till fem år,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
har anförts om utvidgning av införselmöjligheterna till samtliga ersättningsslag,
som anges i 11 kap. 2 § lagen om allmän försäkring (AFL).

Motioner väckta med anledning av förslag 1985/86:17

I motion 1985/86:504 av Margitta Edgren (fp) hemställs att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om myndighets
ansvar för uppföljning av riksdagens beslut.

I motion 1985/86:505 av Daniel Tarschys m. fl. (fp) hemställs att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om översyn
av beloppsgränsen för avdragsrätten för utbetalt underhållsbidrag.

I motion 1985/86:506 av Rune Gustavsson m.fl. (c) hemställs

1. att riksdagen beslutar att som sin mening ge regeringen till känna vad
som anförts beträffande den fortsatta beredningen av riksdagens revisorers
förslag beträffande förändringar av bidragsförskottssystemet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts beträffande inriktningen av ett utredningsarbete beträffande bidragsförskotten.

I motion 1985/86:507 av Gunilla André (c) hemställs att riksdagen beslutar
att, med avslag på riksdagens revisorers förslag om ny utredning om
bidragsförskott, hos regeringen begära förslag om ett rättvist bidragsförskottssystem,
vilket också nedbringar kostnaderna i enlighet med det anförda.

Gällande bestämmelser i huvuddrag

Föräldrars underhållsskyldighet mot barn regleras i 7 kap. föräldrabalken.

Enligt 7 kap. 1 § skall föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad
som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade
ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall
hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets
sociala förmåner. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller arton
år. Om barnet går i skolan vid denna tidpunkt eller om barnet återupptar
skolgången före nitton års ålder är föräldrarna underhållsskyldiga så länge
skolgången pågår, dock längst till barnet fyller tjugoett år. I kostnaderna
för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter
sin förmåga.

Förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet skall fullgöra sin
underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Underhållsbidrag
fastställs genom dom eller avtal (2 §).

SoU 1985/86:29

3

När underhållsbidrag bestäms får den bidragsskyldige förbehålla sig
visst belopp för egna levnadskostnader, skälig bostadskostnad, underhåll
åt hemmavarande barn samt - om det finns särskilda skäl — underhåll åt
make eller sammanboende. Den bidragsskyldiges egna levnadskostnader
beräknas med ledning av ett normalbelopp, vilket utgör 120% av gällande
basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (3 §).

Om en bidragsskyldig förälder haft barnet hos sig under en sammanhängande
tid av minst fem hela dygn får föräldern göra avdrag på underhållsbidraget
med 1/40 av underhållsbidraget för vaije helt dygn av vistelsen.
Om det föreligger särskilda skäl kan domstol förordna om andra
villkor för avdragsrätten (4 §). Det är också möjligt att avtala om andra
villkor.

Underhållsbidrag skall vanligtvis betalas månadsvis i förskott (7 §).

Underhållsbidrag får mot den bidragsskyldiges bestridande inte utdömas
retroaktivt för längre tid tillbaka än tre år före det att talan väckts (8 §). En
treårstid gäller även för utkrävande av förfallna underhållsbidrag (9 §).

Dom eller avtal om underhåll kan jämkas av rätten, om ändring i förhållandena
föranleder det. Avtal om underhåll kan också jämkas av rätten,
om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst
och förhållandena i övrigt. Efter sex år har föräldrarna rätt till omprövning
av ett avtal eller en dom om underhållsbidrag även om det inte föreligger
skäl för jämkning (10 §).

Fr. o. m. den 1 juli 1985 gäller till skydd för barn som förlorar mål om
underhåll särskilda regler beträffande rättegångskostnad (19 §).

Ändring av underhållsbidrag till barn med hänsyn till kostnadsutvecklingen
regleras i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag
(ändrad senast 1981:1192).

Enligt 3 § denna lag gäller fr. o.m. år 1983 att bidragsbeloppet ändras
den 1 februari varje år som basbeloppet med minst fem procent över- eller
underskrider det basbelopp som låg till grund för senaste ändring. Bidragsbelopp
till eget eller annans barn ändras fr.o.m. den 1 april 1979 endast
med sju tiondelar av det procenttal med vilket basbeloppet ändrats (4 §).

Bestämmelser om bidragsförskott finns i lagen (1964:143) om bidragsförskott
(omtryckt 1976:277, ändrad senast 1986:143).

Om ingen av föräldrarna eller endast en av dem har vårdnaden om
barnet, lämnas bidragsförskott i förhållande till förälder som inte har
vårdnaden under förutsättning att denne inte varaktigt bor tillsammans
med barnet. Om båda föräldrarna har vårdnaden om barnet gemensamt
men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en av dem, lämnas
bidragsförskott i förhållande till den andra föräldern (1 §).

Enligt 2 § lämnas bidragsförskott inte om

a) vårdnadshavaren uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att vidta
eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap till
barnet fastställt,

b) det finns grundad anledning att anta att den underhållsskyldige betalar
fastställt underhållsbidrag inte understigande bidragsförskottsnivån,

SoU 1985/86:29

4

c) det är uppenbart att den underhållsskyldige på annat sätt sörjer för att
barnet får motsvarande underhåll.

Bidragsförskott utgår t. o. m. den månad under vilken barnet fyllt arton
år (3 §). Bidragsförskott utgör för år räknat 41 % av basbeloppet enligt
lagen om allmän försäkring. Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt
uppenbarligen understiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i
bidrag, lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget
(4 §).

Frågor om bidragsförskott handhas av riksförsäkringsverket och de
allmänna försäkringskassorna. Beslut om bidragsförskott fattas av vårdnadshavarens
försäkringskassa efter ansökan (5, 6 §§).

Bidragsförskott utbetalas månadsvis i förskott, genom riksförsäkringsverkets
försorg. Utbetalningen görs till vårdnadshavaren (8, 9, 10 §§).

I den mån bidragsförskott svarar mot fastställt underhållsbidrag inträder
försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige
(15 §).

Har den underhållsskyldige rätt till avdrag på underhållsbidraget därför
att han eller hon har haft barnet hos sig, skall detta anmälas till försäkringskassan
inom tre månader. Den underhållsskyldige skall genom intyg av
den andra föräldern eller, om sådant intyg inte kan erhållas, på annat sätt
styrka att han eller hon har haft barnet hos sig under den tid som avdraget
avser. Oavsett vad som har bestämts genom dom eller avtal beaktas dock
detta avdrag endast om den underhållsskyldige har haft barnet hos sig
under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn (15 §). Om den
underhållsskyldige har rätt till umgängesavdrag enligt ovan minskas kommande
bidragsförskott med motsvarande belopp (4 a §).

Så länge bidragsförskott utgår skall den underhållsskyldige betala motsvarande
underhållsbidrag till försäkringskassan (16 §). Om den underhållsskyldige
inte betalar efter förmåga skall försäkringskassan vidta erforderliga
åtgärder för fordringens indrivande (17 §). Försäkringskassan får
under vissa förutsättningar besluta om eftergift - helt eller delvis - av
återkravet gentemot den underhållsskyldige (18 §).

Bestämmelser om förlängt bidragsförskott återfinns i lagen (1984:1095)
om förlängt bidragsförskott för studerande.

Enligt denna lag lämnas stöd enligt i stort sett ovanstående regler för
barn som går i skolan när det fyller 18 år eller återupptar skolgången innan
det fyller 19 år så länge barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt
barnbidrag eller studiehjälp, dock längst t. o. m. juni månad det år barnet
fyller 20 år.

Bestämmelser om ett särskilt stöd motsvarande bidragsförskott till barn
som är adopterat av endast en person finns i lagen (1984:1096) om särskilt
bidrag till vissa adoptivbarn. Bidrag lämnas enligt i stort sett samma regler
som för bidragsförskott.

Reglerna om underhållsbidrag, bidragsförskott m.m. ändrades väsentligt
genom beslut av riksdagen i december 1978 (prop. 1978/79:12, LU 1978/
79:9, SoU 1978/79:2 y, rskr. 1978/79:99). Huvuddelen av reformen trädde
i kraft den 1 juli 1979. I samband med 1978 års reform fick socialstyrelsen

SoU 1985/86:29

5

och riksförsäkringsverket i uppdrag att ge ut riktlinjer för socialförvaltningarnas
och försäkringskassornas tillämpning av de nya bestämmelserna.
Socialstyrelsen och riksförsäkringsverket har gemensamt utgivit Underhållsbidrag
och bidragsförskott — Allmänna råd från socialstyrelsen
1982:1 och riksförsäkringsverket 1982:2. Ändringar och tillägg till de Allmänna
råden har publicerats bl. a. i socialstyrelsens meddelandeblad 3/83
och 3/85.

De allmänna råden rörande underhållsbidrag och bidragsförskott innehåller
detaljerade anvisningar för handläggare av sådana frågor hos socialnämnder
och försäkringskassor. Bl. a. redogörs för fastställande av underhållsbidrag,
beräkning av underhållsbidragets storlek och bidragsförskottsreglema.

Allmän bakgrund

Bidragsförskott infördes ursprungligen efter riksdagsbeslut år 1937 som ett
förskott på fastställt underhållsbidrag för de fall den underhållsskyldige
inte fullgjorde sin betalningsskyldighet. Förmånen var behovsprövad mot
modems inkomst. År 1947 beslutade riksdagen att behovsprövningen skulle
slopas.

Den nu gällande bidragsförskottslagen trädde i kraft den 1 juli 1964. Den
innebär att barn till separerade föräldrar garanteras ett underhåll som -när lagen infördes — motsvarade 25% av basbeloppet enligt lagen om
allmän försäkring.

År 1968 ändrades bidragsförskottslagen på så sätt att bidragsförskottet
fr. o. m. år 1969 skulle höjas från 25 till 30% av basbeloppet (prop.
1968:43, 2LU 1968:39, rskr. 1968:226). Bakgrunden till höjningen av
bidragsförskottsnivån var enligt proposition 1968:42 om ökat ekonomiskt
stöd åt barnfamiljer att det fanns skäl att ytterligare stödja de mera utsatta
bland de ensamstående barnförsöijarna.

År 1970 beslutade riksdagen om en ytterligare höjning av bidragsförskottsnivån
till 40 % av basbeloppet samt en höjning av åldersgränsen för
erhållande av bidragsförskott från 16 till 18 år (prop. 1970:65, 2LU
1970:40, rskr. 1970:241). Motivet för höjningen av bidragsförskottsnivån
var en önskan att ytterligare förstärka levnadsstandarden för ensamstående
med hemmavarande barn.

Den 1 juli 1981 skedde en justering av bidragsförskottsbeloppet till 41 %
av basbeloppet såsom en följd av ändrade regler för beräkning av basbeloppet
(prop. 1980/81:100 bil. 8 p. C 4, SoU 1980/81:28, rskr. 1980/81:288).

Med anledning av ett tilläggsuppdrag lade familjelagssakkunniga år 1977
fram ett delbetänkande (SOU 1977:37) om underhåll till barn och frånskilda.
Betänkandet innehöll i första hand förslag till ändringar i föräldrabalken
och giftermålsbalken men berörde också lagen om bidragsförskott.
Förslagen syftade främst till att förbättra de underhållsskyldigas situation.

Familjelagssakkunniga föreslog bl. a. att underhållsskyldigheten inte

SoU 1985/86:29

6

skulle vara ovillkorlig, att preskriptionstiden för fordringar på underhållsbidrag
skulle sänkas från tio till tre år och att den årliga indexhöjningen av
underhållsbidraget till barn skulle dämpas. En central ställning intog familjelagssakkunnigas
förslag till ett nytt system för återkrav av bidragsförskott,
som betalats ut av det allmänna. Förslaget innebar att försäkringskassorna
självständigt skulle pröva de underhållsskyldigas betalningsförmåga
och inte vara bundna till det underhållsbidrag som fastställts genom
dom eller avtal. Genom att prövningen skulle ske fortlöpande kunde återbetalningarna
hela tiden göras beroende av de underhållsskyldigas aktuella
betalningsförmåga. Processer om jämkning av underhållsbidrag på grund
av ändrade förhållanden skulle bli överflödiga.

Familjelagssakkunnigas förslag låg till grund för regeringens proposition
om underhåll till barn och frånskilda m. m. (prop. 1978/79:12, LU 1978/
79:9, rskr. 1978/79:99) i bl. a. följande delar som direkt eller indirekt berör
reglerna om bidragsförskott, nämligen

— att underhållsskyldigheten inte skulle vara ovillkorlig utan beroende av
föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och barnets behov,

— att underhållsskyldig skulle få förbehålla sig visst belopp för egen del
och för eventuellt hemmavarande make eller barn vid underhållsbidragets
fastställande,

— att den årliga höjningen av underhållsbidraget skulle begränsas till 7/10
av den procentuella basbeloppshöjningen,

— att preskriptionstiden för underhållsbidrag skulle sänkas från tio till tre

år,

— att avdrag skulle få göras på underhållsbidrag och bidragsförskott för
kostnader som uppstår vid umgänge med barnet,

— att bidragsförskott skulle kunna utgå till särlevande föräldrar med gemensam
vårdnad samt

— att försäkringskassorna lättare skulle kunna meddela eftergift - helt
eller delvis — vid återkrav av förskotterade underhållsbidrag.

Syftet med reformen var att minska belastningen främst för de sämst
ställda underhållsskyldiga, att få till stånd en något mera enhetlig bedömning
av bidragsfrågorna samt att tillgodose vissa särskilda reformkrav från
riksdagens sida (prop. s. 81).

Familjelagssakkunnigas förslag om nytt återkravssystem togs dock inte
med i regeringspropositionen. Föredragande statsrådet anförde bl. a. att
försäkringskassorna nyligen fått sitt verksamhetsområde vidgat och borde
få rimlig tid till sitt förfogande innan ytterligare krävande uppgifter lades på
dem. Vidare erinrades om det kommande arbetet i ensamförälderkommittén.
Statsrådet ansåg därför att förslaget till återkravssystem i vaije fall vid
denna tidpunkt inte borde genomföras (prop. s. 78).

Riksdagen antog propositionen med undantag av ett förslag om behovsprövning
av bidragsförskott. Huvuddelen av reformen trädde i kraft den 1
juli 1979.

År 1977 hade regeringen tillkallat en kommitté (S 1977:16) för översyn av
samhällsstödet till ensamstående föräldrar. Den s. k. ensamförälderkommittén
fick i uppdrag att klarlägga vilka behov av särskilda stödåtgärder -

SoU 1985/86:29

7

utöver de generellt verkande insatserna till barnfamiljerna - som fanns för
barn där föräldrarna levde åtskilda eller en förälder saknades. Utgångspunkten
skulle vara att stödet riktades till barnen och att levnadsvillkoren
för barn till ensamstående föräldrar skulle vara likvärdiga med levnadsvillkoren
för barn med sammanboende föräldrar.

Ensamförälderkommittén avlämnade i september 1983 sitt betänkande
Ensamföräldrarna och deras barn (SOU 1983:51). I betänkandet angavs
följande tre huvudlinjer.

1. Hälftenansvar för förälders underhållsskyldighet skulle införas i stället
för tidigare gällande solidariskt ansvar mellan föräldrarna. Därmed
skulle sambandet mellan föräldrarnas ekonomi upplösas vid bestämmandet
av underhållsbidrag.

2. Frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott skulle samordnas
inom försäkringskassans ram. Försäkringskassorna skulle överta fastställandet
av underhållsbidragen.

3. Stödet till ensamföräldrarna och deras barn skulle omfördelas från
skatteförmåner till andra stödformer.

Bidragsförskottet borde enligt kommittén utformas som en garanti för
den hälft av barnets kostnader som den bidragsskyldige föräldern avsågs
svara för. I konsekvens härmed avvisade kommittén tanken på behovsprövning
av bidragsförskottet gentemot vårdnadshavarens ekonomi. Däremot
ansåg kommittén att bidragsförskottet borde reduceras i de fall
barnet helt eller delvis saknar behov av bidragsförskott.

Ensamförälderkommitténs förslag vann inte allmänt gehör hos remissinstanserna.
Bortsett från förslagen om bidragsförskott till ensamstående
adoptivföräldrar resp. förhöjning av åldersgränsen för bidragsförskottet,
vilka under år 1984/85 behandlats av riksdagen, är kommittéförslagen
fortfarande under övervägande i regeringskansliet.

När det gäller det totala antalet barn som berörs av här aktuella regler
finns endast ungefärliga uppgifter. I proposition 1978/79:12 angavs (s. 75)
att det hade beräknats att det då fanns drygt 400000 barn som hade
föräldrar som inte var gifta med varandra och som inte heller levde tillsammans.
Ensamförälderkommittén beräknade antalet barn som år 1980 inte
bodde tillsammans med båda sina föräldrar till ca 450000, varav 43000
uppbar barnpension (bet. s. 79 f.). Av de återstående 407000 var det vid
utgången av år 1982 248000 eller ca 60% som uppbar bidragsförskott. År
1984 omfattade bidragsförskottssystemet ca 190000 vårdnadshavare resp.
underhållsskyldiga samt ca 257000 barn (Riksförsäkringsverket, Bidragsförskott
1984, Statistisk rapport 1985:7, s. 8 och 11).

Närmare om nuvarande system

Sambandet mellan bidragsförskott och underhållsbidrag

Utgångspunkten för såväl underhållsbidrag som bidragsförskott är föräldrabalkens
regler. En stor grupp barn får inte bidragsförskott och för dessa
gäller uteslutande föräldrabalkens bestämmelser.

SoU 1985/86:29

8

Om bidragsförskott utgår skall den underhållsskyldige betala in under- SoU 1985/86: 29
hållsbidraget till försäkringskassan i stället för till barnet. Om underhållsbidraget
är fastställt till ett lägre belopp än bidragsförskottet innefattar
bidragsförskottet dels det förskotterade underhållsbidraget, dels ett s. k.
utfyllnadsbidrag, vilket motsvarar skillnaden mellan det fastställda underhållsbidraget
och bidragsförskottsnivån. Bidragsförskottet kan även avse
enbart utfyllnadsbidrag i de fall ett lägre underhållsbidrag betalas direkt till
barnet (4 § tredje stycket). Utfyllnadsbidraget är ett statligt stöd, och något
krav på återbetalning av detta riktas inte mot den underhållsskyldige.

Vissa spärregler finns för att förhindra missbruk av bidragsförskottssystemet.

Rätten till bidragsförskott är inte beroende av att underhållsbidrag är
fastställt i det individuella fallet. Den är också i princip oberoende av såväl
den underhållsskyldiges betalningsförmåga som underhållsbidragets storlek.
Det görs inte heller någon prövning gentemot barnets eller vårdnadshavarens
ekonomi. Ett barn kan härigenom ha rätt till bidragsförskott trots
att det saknar rätt till underhållsbidrag. Ett barn som har egna tillgångar så
att det inte har behov av underhållsbidrag saknar rätt till underhållsbidrag.

Barnet har dock ändå rätt till bidragsförskott som då helt kommer att
utgöras av utfyllnadsbidrag.

Ökade sociala förmåner till barnet kan vidare påverka underhållsbidragets
storlek. Om bidragsförskott utgår innebär de ökade sociala förmånerna
i ett sådant fall att det förskotterade underhållsbidraget blir lägre och
utfyllnadsbidraget högre än tidigare.

Samma mekanism gör att det förskotterade underhållsbidraget minskar
och utfyllnadsbidraget ökar om underhållsbidraget jämkas nedåt på grund
av att vårdnadshavaren fått högre inkomster och föräldrarnas sammanlagda
försörjningsförmåga ökat. Detta är ett resultat av den s. k. kvotdelseffekten
som beror på att den totala försöijningsbördan fördelas mellan
föräldrarna efter deras inbördes förmåga.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Det är parterna - den
underhållsskyldige och barnet genom vårdnadshavaren - som bestämmer
hur stort underhållsbidrag som skall betalas. Om barnets föräldrar är
överens behöver de inte vända sig till allmän domstol och de är inte bundna
av föräldrabalkens regler om hur underhållsbidragets storlek skall beräknas.

Mål om underhållsbidrag är dispositiva. I sådana mål disponerar parterna
över processen på så sätt att domstolen är bunden vid de yrkanden
och medgivanden som parterna gör.

Bidragsförskottets konstruktion med förskotterat underhållsbidrag och
utfyllnadsbidrag innebär att barnet i princip alltid garanteras ett bidrag
motsvarande bidragsförskottet oberoende av såväl underhållsbidragets
storlek som den underhållsskyldiges betalningsförmåga. Vårdnadshavaren
har därför — under förutsättning att ett korrekt underhållsbidrag inte skulle
överstiga bidragsförskottet - inget eget intresse av ett så högt underhållsbidrag
som möjligt.

9

I familjelagssakkunnigas delbetänkande Underhåll till barn och frånskil- SolJ 1985/86: 29
da (SOU 1977:37 s. 153-154) föreslogs ett system som innebar att underhållsbidrag
inte behövde fastställas. Vid utbetalning av bidragsförskott
skulle försäkringskassan överta rätten att rikta återkrav mot den underhållsskyldige.
Försäkringskassan skulle därvid självständigt pröva den
underhållsskyldiges betalningsförmåga och löpande avgöra hur mycket
den underhållsskyldige skulle återbetala till det allmänna. Detta förslag
togs som ovan nämnts inte upp i proposition 1978/79:12 angående underhåll
till barn och frånskilda m. m.

Enligt socialutskottets yttrande (1978/79:2 y s. 10) till lagutskottet i
samband med riksdagens behandling av proposition 1978/79:12 skulle åtskilliga
fördelar stå att vinna om prövningen av skyldigheten att betala
tillbaka bidragsförskott frigjordes från de civilrättsliga avgörandena om
underhållsbidrag. Utskottet anförde därvid följande (s. 10):

En sådan ordning skulle ge försäkringskassan möjligheter att fortlöpande
anpassa återkraven efter ändringarna i den underhållsskyldiges inkomster
och andra ekonomiska förhållanden. Vidare skulle antalet jämkningsprocesser
kunna nedbringas, vilket skulle vara till fördel inte bara för samhället
utan även i hög grad för parterna i de enskilda fallen. Många remissinstanser
har också uttalat sig positivt om de sakkunnigas förslag. I likhet
med departementschefen anser emellertid utskottet att tiden ännu inte är
mogen för genomförandet av ett sådant system som familjelagssakkunniga
förordat. Inte heller kan förslaget utan ytterligare överväganden läggas till
grund för lagstiftning.

Socialutskottet pekade också på (s. 11-12) att det råder ett nära samband
mellan fastställd underhållsskyldighet och skyldigheten att återbetala förskotterat
underhållsbidrag inom bidragsförskottssystemet. Så länge detta
samband består måste betalningsförmågan bedömas enligt i princip samma
normer i de båda fallen. En annan ordning skulle - enligt utskottet -säkerligen upplevas negativt av dem som fullgör sin underhållsskyldighet
genom att utge fastställt underhållsbidrag och kunna medföra att allt flera
kommer att anlita bidragsförskottssystemet för att slippa betala hela det
fastställda underhållsbidraget.

Socialutskottet tog även upp sambandet mellan bidragsförskotten och
föräldrabalken i sitt yttrande 1982/83: 6 y (s. 3) till lagutskottet med anledning
av en motion rörande återkravsverksamheten inom bidragsförskottssystemet.
Utskottet erinrade då om att man i tidigare ärenden ställt sig
principiellt positiv till ett system där bidragsförskotten frigjorts från beroendet
av fastställda underhållsbidrag. Ett sådant system skulle även innefatta
en mera självständig roll för försäkringskassorna i deras återkravsverksamhet.

Ensamförälderkommittén anvisade en annan väg att komma bort från
nuvarande koppling mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen (s.

156-158). Kommittén föreslog att man först skulle beräkna barnets behov
av bidrag och därefter fördela underhållet mellan föräldrarna till hälften
var. Föräldrarna skulle sedan var och en efter sin förmåga svara för sin
andel. Upp till bidragsförskottsnivån skulle samhället ge en garanti för den
underhållsskyldiges andel av underhållet. Utfyllnadsbidrag skulle endast 10

komma att utbetalas vid bristande förmåga hos den underhållsskyldige.
Ingen av föräldrarna skulle ta hela det ekonomiska ansvaret för barnet.

Fastställande av underhållsbidrag

I proposition 1978/79:12 (s. 102—107) anvisades en metod för att räkna ut
underhållsbidrag. Denna metod bildar utgångspunkt för de allmänna råd
som socialstyrelsen och riksförsäkringsverket har meddelat. Följande sidhänvisningar
avser dessa allmänna råd.

Vid beräkning av underhållsbidrag framräknas först barnets behov av
underhåll. Då man bedömer vad som kan anses vara ett enskilt barns
behov av mat, kläder, annan utrustning m. m. bör man enligt råden (s. 35)
utgå från schablonbelopp för barns levnadskostnader. Socialstyrelsen har
beräknat sådana schablonbelopp, vilka främst grundas på konsumentverkets
uträkning av hushållets kostnader (s. 45—46). Schablonbeloppen uttrycks
som en andel av basbeloppet på följande sätt.

Ålder	Normalbelopp	Kr./mån. i 1986 års
	Per år	basbelopp (23 300 kr.)
0- 6 år	0,65 basbelopp	1262
7-12 år	0,80 basbelopp	1553
13- år	0,95 basbelopp	1845

För vaije barn bör därutöver läggas till ett belopp för särskilda kostnader
som just det barnet har, t. ex. bamomsorgskostnader (s. 35).

Från barnets sålunda framräknade behov avräknas sociala förmåner,
t. ex. barnbidrag, och mera varaktiga inkomster som barnet kan ha (s. 47—
48). Barnets mera betydande tillgångar kan också beaktas. Flerbarnstillägg
avräknas inte från barns behov.

Ett s. k. standardtillägg kan bli aktuellt när föräldrarna har möjlighet att
täcka mer än barnets normalbehov (s. 41—42). Domstolarna har emellertid
varit återhållsamma med att utdöma standardtillägg. Socialnämnderna rekommenderas
i de allmänna råden att inte driva frågan om standardtillägg
om det inte är uppenbart att sådant bör utgå.

Efter framräkningen av barnets behov görs en beräkning av vad resp.
förälder skulle kunna bidra med, det s. k. överskottet.

För att en förälder skall anses ha förmåga att betala underhåll skall han/
hon först ha medel till sin egen försöijning (s. 65-67), s. k. förbehållsbelopp.
Vardera föräldern får därför av inkomsten efter skatt förbehålla sig
ett normalbelopp av 1,20 basbelopp/år, vilket avses täcka alla vanliga
levnadskostnader bortsett från utgiften för bostad.

Enligt proposition 1978/79:12 (s. 99) anses normalbeloppet innefatta
utgifter för mat, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-licens,
tidningar, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter, normala utgifter för
hälso- och sjukvård samt kostnader för resor till och från arbetet. Vid en
jämförelse med konsumentverkets beräkningar, Hushållets kostnader, har
det enligt socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd (s. 66)
visat sig att posterna för husgeråd och inventarier samt fritid inte ingår i

SoU 1985/86:29

11

normalbeloppet enligt propositionen. Inte heller ingår kostnader för lö- SoU 1985/86: 29
pande umgänge med barn. Dessa omständigheter har enligt de allmänna
råden (s. 66) föranlett socialstyrelsen att i råden rekommendera att inte
hela överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag (se nedan).

Förbehållsbelopp kan sättas högre än vad som följer av normalbeloppet.

Bedömningen av vilka belopp som accepteras bör enligt de allmänna råden
ske restriktivt. S. k. särskilt förbehåll kan få göras om en förälder har
särskilda kostnader för läkarvård och liknande som inte kompenseras
genom försäkringsersättning. Andra exempel på extra förbehåll är bl. a.
amorteringar och räntor på studielån och efter prövning bosättningslån.

För en bil som är nödvändig i arbetet får amorteringar och ränta tas upp
som särskilt förbehåll upp till halva beloppet, dock högst 30% av basbeloppet
per år. Då en bil betalats kontant bör enligt samma normer ett extra
förbehåll medges för sparande till ny bil.

Utöver dessa belopp får förbehåll göras för skälig bostadskostnad (s.

70-75). Enligt socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets normer för bostadskostnader
1985/86 uppgick högsta belopp för skälig bostadskostnad
inom Storstockholmsområdet exempelvis till 2075 kr./mån. för 1-2 vuxna
och 3550 kr./mån. för 1—2 vuxna + 3 barn. Om en förälder är gift eller
sammanbor får han eller hon normalt förbehålla sig halva bostadskostnaden.
Den andra halvan beräknas den andra vuxna personen i hushållet stå

Om det finns särskilda skäl får förälder även göra förbehåll för levnadskostnader
för make/sammanboende som har låg inkomst eller ingen inkomst
alls (s. 68-69). Sådana särskilda skäl kan vara att det i hemmet finns
ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett
barn behöver vård i hemmet på grund av sjukdom. Ett annat skäl kan vara
att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av hög ålder, sjukdom
eller att arbetstillfälle inte finns. För make får förbehåll göras med högst
0,60 basbelopp/år.

Den underhållsskyldige får vidare för ett hemmavarande barns försörjning
- tillsammans med vad som utges till barnet från den andra föräldern
- förbehålla sig 40% av gällande basbelopp per år (s. 38-39).

När man avräknat summan av förbehållsbelopp från inkomsten efter
skatt för båda föräldrarna erhålls de s. k. överskotten.

Om föräldrarna kan, bör de gemensamt täcka hela barnets behov. Följande
formel anvisas i proposition 1978/79:12 (s. 102-105) för fördelningen
av barnets behov mellan föräldrarna. Metoden kallas kvotdelningsmetoden.

Barnets x den bidragsskyldiges överskott _ underhållsbehov
föräldrarnas sammanlagda bidrag

för.

överskott

Exempel 800 x

(600+400)

Enligt vad lagutskottet uttalade i samband med de nya reglernas tillkomst
(LU 1978/79:9 s. 56) leder ett strikt iakttagande av regeln att hela överskot -

12

tet kan tas i anspråk för underhållsbidrag otvivelaktigt till kraftiga tröskeleffekter
vid inkomstökningar för personer som befinner sig i inkomstskiktet
kring förbehållsbeloppet. Lagutskottet anförde i anslutning härtill följande: Enligt

utskottets mening är det angeläget att sådana effekter undviks. I de
fall då den bidragsskyldiges disponibla inkomst inte i någon mera väsentlig
mån överstiger förbehållsbeloppet bör den i propositionen förordade beräkningsmetoden
därför modifieras, så att överskottet inte helt eller nästan
helt går åt till underhållsbidrag. En något större del av överskottet bör
kunna förbehållas den underhållsskyldige när överskottet inte överstiger
bidragsförskottets nivå.

Riksdagen följde utskottet.

Enligt de allmänna råden (s. 36) bör i linje med lagstiftningens syfte att
lindra bördan för underhållsskyldiga med svag ekonomi den underhållsskyldige
få behålla en del av överskottet även om barnets normalbehov
inte kunnat täckas. Socialstyrelsen rekommenderar därför som en utgångspunkt
att den sammanlagda underhållsbördan i regel begränsas till 60% av
överskottet till ett barn, 70% till två barn och 80% till tre eller flera barn.
Därvid räknas såväl hemmavarande som bidragsberättigade barn.

Ovanstående regel benämns reduceringsregeln och det återstående
överskottet benämns det reducerade överskottet.

Det underhållsbelopp som kan räknas fram med hjälp av metoden och
anslutande synpunkter bör enligt proposition 1978/79:12 kontrolleras genom
en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras. Omständigheterna
i de enskilda fallen är så varierande att domstolarna och andra som
medverkar vid fastställande av underhållsbidrag alltid måste ha möjlighet
att göra en mera fri bedömning (prop. s. 107).

För att inte onödigtvis ta in uppgifter och göra beräkningar som saknar
betydelse för resultatet rekommenderas i de allmänna råden att beräkningen
görs i flera steg och avslutas om man kan konstatera att något underhållsbidrag
inte kan tas ut (s. 44). Om det efter vissa kontroller fortfarande
finns ett överskott beräknas bidragsberättigade barns behov och kontrolleras
vårdnadshavarens beräknade inkomst.

Beträffande de föräldrar och barn som är med i bidragsförskottssystemet
publicerar riksförsäkringsverket viss statistik över bl. a. underhållsbidragens
storlek, senast i Bidragsförskott 1984. Enligt denna publikation har
underhållsbidraget mätt som medianbelopp — dvs. den nivå där 50% av
underhållsbidragen ligger över och 50% under - minskat under senare år,
såväl i absoluta som i relativa tal.

År	1978	1979	1980 1981	1982 1983	1984
Underhållsbidrag, medianbelopp kr./mån.	288	315	329 351	350 350	340

SoU 1985/86: 29

13

Indexuppräkning

SoU 1985/86:29

Underhållsbidrag räknas upp enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa
underhållsbidrag. Enligt denna skall underhållsbidrag till barn ändras den 1
februari vaije år om basbeloppet med minst 5 % över- eller understiger det
basbelopp som låg till grund för senaste ändring. Underhållsbidraget ändras
med ett procenttal som utgör 7/10 av den procentuella basbeloppsförändringen.
Är procenttalet för ändring av underhållsbidraget brutet, avrundas
det till närmast lägre hela procenttal. Underhållsbidrag som har bestämts
under november, december eller januari ändras tidigast den 1
februari sedan ett år har förflutit efter det att beloppet bestämdes.

Enligt bidragsförskottslagen 4 § utgör bidragsförskottet för år räknat
41% av det basbelopp som enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring
har fastställts för året. För januari månad tillämpas dock föregående års
basbelopp.

En konsekvens av denna lagstiftning är att underhållsbidragsberättigade
barn utanför bidragsförskottssystemet får mindre kompensation för kostnadsutvecklingen
(7/10 av basbeloppsförändringen) jämfört med barn inom
bidragsförskottssystemet, vilka får kompensation i takt med basbeloppsutvecklingen.

Bakgrunden till regeländringen om en dämpning av indexhöjningama av
underhållsbidragen var bl. a. — enligt proposition 1978/79:12 (s. 123—126)
— att indexuppräkningama medfört kännbara påfrestningar för många
underhållsskyldiga vars inkomster inte ökat i samma takt. Höjningarna
åren 1975-1978 uppgick till 11, 11, 7 och 14%. Föredragande statsrådet
ansåg att indexändringen av underhållsbidrag till barn för framtiden skulle
dämpas på det sättet att den bestäms till viss andel av ändringen av
basbeloppet och att denna andel skäligen borde sättas till 7/10. Denna
metod skulle innebära lättnad för alla underhållsskyldiga i proportion till
storleken av underhållsbidraget. Däremot menade statsrådet att det inte
borde ske någon motsvarande begränsning av höjningen av bidragsförskottet,
också det knutet till basbeloppet. Barnets grundbehov skulle därför
under alla förhållanden vara tryggat, även vid inflation.

Mot bakgrund av ett uttalande av en av lagrådets ledamöter tilläde
föredragande statsrådet i slutprotokollet (prop. s. 429) att han såg den
föreslagna regleringen som i viss mån provisorisk. Skulle det längre fram
visa sig att det föreslagna andelstalet var mindre lämpligt avvägt skulle en
ändring åter fa övervägas.

Ensamförälderkommittén redovisade i sitt betänkande Ensamföräldrarna
och deras barn (SOU 1983:51) en viss utvärdering av indexuppräkningsprincipen.
Kommittén anförde bl. a. följande (s. 155):

Som vi tidigare redovisat har underhållsbidragens realvärde fram till år
1983 sjunkit med 15,3%. Vi har inte haft tillgång till statistik som visar om
några löntagargrupper under åren 1978-1983 kan ha haft en så kraftig
reallöneminskning att drygt 15% minskning av underhållsbidragens värde
har varit behövlig.

Vi har hittills mycket litet berört vårdnadshavarnas situation. Det finns

en naturlig benägenhet att i fråga om dessa alltid hänvisa till bidragsförskotten.
Trots allt ligger emellertid fortfarande 40% av underhållsbidragen
utanför bidragsförskottssystemet.

Vi måste alltså förutsätta att det finns ett stort antal barn som får sitt
behov täckt genom båda föräldrarnas underhåll. Förvärvsarbetande vårdnadshavare
har naturligtvis fått motsvarande reallöneminskning som de
bidragsskyldiga. De har alltså fått mindre medel till sin egen försörjning
och till sin andel av barnets försörjning. Om begränsningen av underhållsbidragen
har varit större än befogat har den bidragsskyldige tillgodosetts
på bekostnad av barnet.

Ensamförälderkommittén föreslår att underhållsbidrag till barn i fortsättningen
ändras med det procenttal med vilket basbeloppet ändrats.

Umgängesavdrag

Umgängesavdraget infördes genom 1978 års riksdagsbeslut om en underhållsreform.
Avsikten var enligt proposition 1978/79:12 (s. 107-112) att
hindra att kontakten mellan barnet och den underhållsskyldige föräldern
försvårades av att föräldern inte hade råd att utöver underhållsbidraget
även bekosta barnets vistelse hos sig. Det ansågs vara ett rättvisekrav att
den underhållsskyldige förälder som förutom att betala underhållsbidrag
har barnet boende hos sig längre period kunde få en rimlig lättnad i sin
bidragsskyldighet. Avdragsnivån bestämdes under hänsynstagande till att
vårdnadshavaren har vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar
därför att barnet tillfälligt inte vistas hemma.

Umgängesavdrag får enligt 7 kap. 4 § föräldrabalken göras när barnet
vistats minst fem hela dygn i följd hos den underhållsskyldige. Avdrag görs
då med 1/40 av underhållsbidraget för vaije helt dygn som vistelsen varar.
Andra villkor för avdrag kan följa av dom eller avtal (se ovan s. 4).

I 4 a § bidragsförskottslagen finns en mot föräldrabalkens huvudregel
svarande reglering av avdragsrätten vid barnets vistelse hos den underhållsskyldige.
Samma kronbelopp som har dragits av på underhållsbidraget
dras även av på kommande utbetalning av bidragsförskottet. Regeln i
bidragsförskottslagen omfattar dock inte de fall då avdrag enligt avtal eller
dom får göras vid kortare tids umgänge än fem dygn. Ett sådant umgängesavdrag
kan därför inte regleras inom ramen för bidragsförskottssystemet.
Orsaken till begränsningarna i avdragsrätten i bidragsförskottslagen angavs
i 1978 års proposition (s. 112) vara att alltför stora administrativa
besvär bör undvikas vid försäkringskassorna.

Utgående bidragsförskott minskas alltså i princip med det belopp som
underhållsbidraget minskats med. Detta innebär att avdraget blir stort vid
höga underhållsbidrag, litet vid små och inget alls då underhållsbidrag inte
utgår. Om underhållsbidraget är 0 kr. behöver barnet och vårdnadshavaren
inte vidkännas något avdrag utan fullt bidragsförskott utgår trots umgänget.
En underhållsskyldig som saknar förmåga att utge underhållsbidrag
måste samtidigt stå för hela kostnaden för umgänget.

SoU 1985/86: 29

15

Ensamförälderkommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1983:51 s.
150-154) att avdrag för umgängeskostnader begärs endast för några få
procent av barnen i bidragsförskottssystemet. I övriga fall där villkoren för
avdragsrätt är uppfyllda sköter föräldrarna detta själva eller bryr sig inte
om avdrag. För resten av barnen varar umgänget kortare tid än fem
sammanhängande hela dygn eller fungerar inte umgänget alls. Ensamförälderkommittén
ansåg inte att det fanns skäl att i förenklingssyfte ta bort
umgängesavdraget som så nyligen införts och som i huvudsak uppfattats
positivt. Däremot ansåg kommittén att det fanns skäl att beakta umgängeskostnadema
även för de underhållsskyldiga som på grund av en svag
ekonomi inte betalar något underhållsbidrag.

Med hänsyn främst till önskemålet att undvika onödiga konflikter mellan
föräldrarna borde enligt kommittén huvudregeln i föräldrabalken om minst
fem sammanhängande dygn bibehållas. Den bristande överensstämmelsen
mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen vad gäller avtal om avdrag
vid kortare umgängestider kunde enligt kommittén lösas genom s. k.
nettoberäkning av underhållsbidrag (dvs. underhållsbidraget bestäms med
hänsyn till det planerade umgänget med barnet). Ensamförälderkommittén
föreslog vidare att beaktandet av umgängeskostnaden knyts till bidragsförskottsbeloppet
i stället för till underhållsbidraget. Kompensation för
umgängeskostnader skulle därvid i normalfallet utgå med 1/40 av bidragsförskottets
belopp, vilket skulle dras av vid utbetalningen av bidragsförskott
till barnet. För underhållsskyldiga med noll eller lågt belopp i underhållsbidrag
skulle utbetalning av medel kunna ske i stället för avdrag på
underhållsbidraget.

Innan umgängesavdrag får göras måste den underhållsskyldige styrka att
han eller hon haft barnet hos sig. Detta sker enklast genom ett intyg från
den andre föräldern på en blankett som tillhandahålls av bl. a. försäkringskassan.
Om vårdnadshavaren inte vill medverka måste kassan göra en
utredning om barnets vistelse innan umgängesavdrag kan beviljas.

Beslut om avdrag för umgänge vid återkrav mot den underhållsskyldige
enligt 15 § bidragsförskottslagen fattas av den försäkringskassas centralkontor
till vilket den underhållsskyldige hör. Beslut om avdrag på bidragsförskottet
enligt 4 a § samma lag fattas av bidragsmottagarens centralkontor.

Ensamförälderkommittén anför att administrationskostnaderna för avdrag
för umgängeskostnader är mycket betydande om man ser på administrationskostnaden
i relation till avdragsbeloppet per ärende. Antalet avdrag
för umgängeskostnader uppgick år 1981 till 8332. Enligt kommittén
(s. 118) uppgick den beloppsmässiga summan av umgängesavdragen till 1,4
milj. kr., dvs. i genomsnitt 172 kr. per ärende. Arbetskostnaden exkl.
porto och material beräknades till minst 93 kr. per ärende, dvs. sammantaget
drygt tre kvarts miljon kr.

SoU 1985/86:29

16

Bidragsförskottsnivån

SoU 1985/86:29

År 1964 förändrades det dåvarande bidragsförskottssystemet på ett genomgripande
sätt. Enligt den nya lagen om bidragsförskott garanterades
barn till separerade föräldrar ett generellt stöd som i princip motsvarade
25% av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring. Föredraganden
ansåg i proposition 1964:70 (s. 43) att det var naturligt och riktigt att
bidragsförskottets storlek avpassades efter barnpensionens, dvs. den skulle
i normalfallet utgöra 25 % av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring.
Förelåg rätt till bidragsförskott i förhållande till både far och mor,
skulle bidragsförskottet utgöra 17,5% av basbeloppet för vardera eller
tillhopa 35 %. Hade barnet barnpension från folkpensioneringen - 25 % av
basbeloppet - skulle bidragsförskottet utgöra 10%.

År 1968 ändrades bidragsförskottslagen på så sätt att bidragsförskottet
fr. o. m. år 1969 höjdes från 25 till 30% av basbeloppet (prop. 1968:43, 2
LU 1968:39, rskr. 1968:226). Beträffande skälen för höjningen av bidragsförskottsnivån
anfördes i proposition 1968:42 (s. 83) om ökat ekonomiskt
stöd åt barnfamiljer följande. Trots att det nya bostadstillägget avvägts på
ett sådant sätt att ensamstående bamförsörjare fick en betydande ekonomisk
förstärkning fanns det skäl att ytterligare stödja de mera utsatta bland
dem. Detta borde ske genom en höjning av bidragsförskottsnivån. Eftersom
höjningen enligt föredraganden i många fall skulle komma att få
karaktären av ett utfyllnadsbidrag utöver det fastställda underhållsbidraget,
fick man räkna med en relativt låg återbetalning från de underhållsskyldiga.

År 1970 beslutade riksdagen om en ytterligare höjning av bidragsförskottsnivån
till 40% av basbeloppet (prop. 1970:65, 2LU 1970:40, rskr.
1970:241). Motivet för höjningen av bidragsförskottsnivån var en önskan
att ytterligare förstärka levnadsstandarden för ensamstående med hemmavarande
barn.

Den 1 juli 1981 skedde en justering av bidragsförskottsbeloppet till 41 %
av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring (prop. 1980/81:100 bil. 8
p. C 4, SoU 1980/81:28 s. 8, rskr. 1980/81:288). I de fall bidragsförskott
utgick i förhållande till båda föräldrarna höjdes nivån till 31 % av basbeloppet
för vaije förälder eller tillhopa 62 %. Dessa höjningar genomfördes för
att ge kompensation för den något långsammare utvecklingen av basbeloppet
enligt de nya beräkningsgrunderna för ändring av basbeloppet. Enligt
dessa beräkningsgrunder skulle man inte längre ta hänsyn till förändringar
vad gäller energipriser, indirekta skatter m. m.

Riksdagen fattade under år 1982 ett principbeslut om en återgång till de
tidigare beräkningsgrunderna för basbeloppet, dvs. med utgångspunkt i
konsumentprisindex, dock att basbeloppet även fortsättningsvis skulle
bestämmas för år (prop. 1982/83:55, SfU 1982/83:13, rskr. 1982/83:101).
Ändringarna enligt riksdagsbeslutet slog igenom första gången år 1984.

Ensamförälderkommittén har föreslagit att bidragsförskottsnivån trots
detta bibehålls vid 41 % av basbeloppet för barn i åldern 0-12 år och att
nivån höjs till 46% av basbeloppet för barn från 13 år. Förslaget baseras på
av kommittén gjorda beräkningar av barns schablonbehov, vilka anges till

2 Riksdagen 1985/86. 12 sami. Nr 29

0,82 basbelopp för åldern 0-12 år och till 0,92 basbelopp för åldrar däröver SoU 1985/86:29
(bet. s. 201).

Delgivning och betalningsdag

När bidragsförskott söks skall försäkringskassan enligt bidragsförskottslagen
7 § skicka meddelande om ansökningen till den underhållsskyldige.
Härigenom bereds han eller hon tillfälle att inom viss kortare tid yttra sig.
När kassan beslutat i ärendet skall vårdnadshavaren underrättas och den
underhållsskyldige skriftligen delges beslutet. Delgivning av beslutet med
den underhållsskyldige medför dels att besvärstiden börjar löpa, dels att
den underhållsskyldige inte längre gentemot kassan får åberopa betalning
av underhållsbidrag som sker direkt till barnet.

Försäkringskassan inträder enligt 15 § bidragsförskottslagen i barnets
rätt till underhållsbidraget så snart ett mot underhållsbidraget svarande
bidragsförskott utbetalas. Efter denna tidpunkt har barnet således inte
längre rätt att lyfta underhållsbidraget. Den underhållsskyldiges skyldighet
att betala direkt till kassan inträder däremot enligt 16 § bidragsförskottslagen
först när han eller hon delgetts bidragsförskottsbeslutet.

Kravet på delgivning enligt bidragsförskottslagen går längre än vad som
vanligen gäller vid överlåtelse av fordringar. Det kan orsaka vissa problem
om den underhållsskyldige medvetet undviker delgivning. När delgivning
av beslut om bidragsförskott skett har emellertid kassan rätt att indriva
också utestående underhållsbidrag som belöper på bidragsförskott som
utgetts för tiden före delgivningen. Konsekvensen av en försenad delgivning
blir alltså som regel att den underhållsskyldige får en skuld till kassan.
Skulden kan i vanlig ordning bli föremål för krav, eftergift och preskription.

Kraven på underrättelse till och delgivning med den underhållsskyldige
gäller även i de fall bidragsförskottsbeslutet enbart avser utfyllnadsbidrag.
Detta förhållande togs upp i en motion till förra riksmötet, vari yrkades att
underrättelsen till den underhållsskyldige skulle avskaffas när beslutet
endast gällde utfyllnadsbidrag, dvs. ett stöd som inte skall återbetalas av
den underhållsskyldige.

Socialutskottet uttalade då (SoU 1984/85:18 s. 16) att det delade motionärens
uppfattning att det kunde förefalla onödigt med en underrättelse till
den underhållsskyldige i dessa fall. Enligt utskottets mening borde emellertid
resultatet av den då pågående granskningen hos riksdagens revisorer
avvaktas innan riksdagen gick in på frågor om utformningen av olika
administrativa rutiner för handläggningen av bidragsförskottsärenden. På
utskottets förslag avslog riksdagen motionen.

Underhållsbidrag skall enligt 7 kap. 7 § föräldrabalken betalas i förskott
för kalendermånad. Förfallodagen för underhållsbidrag en viss månad är
alltså den sista i månaden innan. Även bidragsförskott utges förskottsvis
för månad (8 § bidragsförskottslagen). Enligt 5 § förordningen (1984:1102)
om bidragsförskott, förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt
bidrag till vissa adoptivbarn utbetalas emellertid bidragsförskott m. m. den

18

20:e i månaden före bidragsmånaden. Barnbidrag och bidragsförskott till
samma mottagare utbetalas genom en gemensam handling.

Tidsdifferensen innebär en ränteförlust för staten, eftersom staten betalar
ut de förskotterade underhållsbidragen tio dagar före motsvarande
inbetalningar från de underhållsskyldiga. Tidsdifferensen kan medföra vissa
problem om rätten till bidragsförskott upphör eller ändras under perioden
den 20:e till den sista i en månad. Därutöver betyder skillnaden att
barn utanför bidragsförskottssystemet får sitt månatliga underhållsbidrag
tio dagar senare än bidragsförskottsbamen.

Återkravsverksamheten

Skyldigheten enligt föräldrabalken att betala ett fastställt underhållsbidrag
är i princip absolut bortsett från de begränsningar som följer av de exekutionsrättsliga
reglerna om förbehåll för levnadskostnader. De exekutionsrättsliga
förbehållsreglema är som regel mindre förmånliga än de förbehållsregler
som tillämpas vid återkrav mot underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet.
För att få en lindrad underhållsbörda är den underhållsskyldige
enligt föräldrabalken 7 kap. 10 § hänvisad till att genom
dom eller avtal fa underhållsbidraget jämkat.

Om bidragsförskott har beviljats skall den underhållsskyldige erlägga
bidraget till försäkringskassan. Försäkringskassan har enligt 17 § bidragsförskottslagen
skyldighet att driva in fordringar på underhållsbidrag om
inte den underhållsskyldige betalar efter förmåga. Enligt 18 § får dock
eftergift meddelas om det är påkallat av ändring i den underhållsskyldiges
ekonomiska förhållanden. Eftergift får också i övrigt meddelas om det
framstår som skäligt med hänsyn till den underhållsskyldiges personliga
förhållanden eller av annan särskild anledning. Eftergift kan avse hela den
underhållsskyldiges skuld eller del av denna.

En förutsättning för eftergift är enligt 1978 års proposition (s. 204-205)
att en avgörande ändring till det sämre inträffat i den underhållsskyldiges
ekonomiska förhållanden jämfört med vid tiden för underhållsbidragets
fastställande. Det förutsätts att ändringen har en viss varaktighet och är av
en viss storlek. Mindre variationer i betalningsförmågan får den underhållsskyldige
acceptera. Att underhållsbidraget från början fastställts till
ett för högt belopp är inte skäl för eftergift, liksom inte heller den omständigheten
att barnets andra förälder har fått bättre ekonomi. I propositionen
framhålls att eftergift inte bör göras till ett instrument för jämkning av
underhållsbidraget. Vid bestående förändringar bör den underhållsskyldige
hänvisas till att söka rättelse genom jämkning av domen eller avtalet.

I propositionen uttalades vidare (s. 206) att bestämmelsen inte borde få
användas så att en underhållsskyldig som dragit på sig en underhållsskuld
genom betalningsförsummelse får behålla mer av sin inkomst än vad som
följer av införsellagens regler om förbehållsbelopp. Rätten till eftergift får
enligt propositionen bedömas med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomiska
villkor under den tid då skulden uppkom.

SoU 1985/86:29

19

Försäkringskassornas kravhandläggning inbegriper kravåtgärderna inbetalningskort,
påminnelse och betalningsanmaning. Inbetalningskort och
påminnelse framställs maskinellt och skickas till den underhållsskyldige.
Inbetalningskort skickas endast ut till en mindre andel av de underhållsskyldiga.
En orsak härtill är att vissa underhållsskyldiga har införsel i
lönen för underhållsbidrag. En annan orsak är nollavtalen, dvs. underhållsbidrag
fastställda till 0 kr.

Om inbetalningskort och påminnelse inte har lett till betalning framställs
maskinellt en betalningsanmaning vilken sänds till försäkringskassan. I
vaije enskilt ärende har försäkringskassan att bedöma om betalningsanmaning
skall sändas ut. Efter bedömning av betalningsförmågan fattas
beslut om fortsatt utredning syftande till eftergift eller beslut om kravåtgärder.

Kravverksamhetens ekonomiska omfattning år 1985

	milj. kr.	milj. kr.
Total ej preskriberad skuld dec. 1984		892,2
Debiterat underhållsbidrag		880,6
Frivilliga inbetalningar	433,5
Införselinbetalningar	230,9
Utmätning i egendom m. m.	4,2
Utmätning i ö-skatt	35,1
Summa inbetalt belopp		703,7
Kraveftergift		57,7
Preskriberat belopp		139,4
Total ej preskriberad skuld dec. 1985		895,8

Källa: Riksförsäkringsverkets sammanställning 1986-02-26.
Statistik avseende bidragsförskott.

I sammanställningen Kravverksamhetens ekonomiska omfattning år 1985
blir skulden i december år 1985 ej lika med skulden i december år 1984 med
tillägg och avdrag för betalningshändelserna under året. Detta beror på att
statistiken — främst i fråga om debiterat underhållsbidrag — är ofullständig.

Även om betalningar som sker utan exekutiva åtgärder betecknas som
frivilliga är det bara en liten del — 12 till 13% — av de förskotterade
underhållsbidragen som betalas i rätt tid. Övriga frivilliga betalningar görs
efter förfallodagen; antingen utan särskild kravåtgärd eller först efter det
att kassan vidtagit någon kravåtgärd eller senast på kronofogdens anmodan
före det att exekutiva åtgärder vidtas.

Enligt ensamförälderkommittén (betänkandet s. 259) inbetalades år 1982
633 milj. kr. motsvarande 78 % av debiterade (förskotterade) underhållsbidrag.
Inbetalningen i förhållande till debiterat belopp steg från 72% år 1980
till 78% år 1982. Den förbättring i andelen inbetalat av debiterat belopp
som skedde under åren 1980—1982 kan enligt kommittén vara ett resultat
av en aktivare kravverksamhet men också av att underhållsbidragen bättre
anpassats till de bidragsskyldigas förmåga.

Statens totala utgifter för bidragsförskott ökade emellertid. Denna fråga
behandlas nedan s. 23 f.

Effektivisering av återkravsverksamheten har tagits upp i flera motioner

SoU 1985/86:29

20

till riksdagen i mitten av 1980-talet. Socialutskottet avstyrkte bifall till
motionerna i betänkandena SoU 1983/84:16 och SoU 1984/85:18 bl. a. med
hänvisning till då pågående utredningsverksamhet vid riksdagens revisorer.

De tvångsåtgärder som kan tillgripas är införsel och utmätning. Åtgärderna
verkställs av kronofogdemyndigheten efter ansökan av försäkringskassan.

För införsel får enligt 15 kap. 2 § utsökningsbalken tas i anspråk bl. a.
lön och vissa löneliknande inkomster såsom pension och livränta samt
sjukpenning. Däremot får bl. a. arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadsutbildningsbidrag
och utbildningsbidrag inte tas i anspråk. Riksdagen har
vid flera tillfallen på förslag av lagutskottet avslagit motioner om vidgade
möjligheter till införsel i nämnda typer av ersättningar. Lagutskottet hänvisade
härvid till att ensamförälderkommittén framlagt förslag av motsvarande
innebörd och att regeringens ställningstaganden i frågan inte borde
föregripas.

Införseltiden, som tidigare var två år, ändrades 1984 till tre år, dvs.
samma tid som gäller beträffande preskription av underhållsbidrag.

Om betalning av underhållsbidraget drivs in genom införsel sker avräkning
enligt 15 kap. 15 § utsökningsbalken i första hand på det belopp som
stått ute längst och alltjämt kan tas ut genom införsel. Om betalningen sker
frivilligt kan emellertid den underhållsskyldige rikta betalningen, dvs. ange
att den avser t. ex. det underhållsbidrag som närmast skall förfalla. Härigenom
kan den underhållsskyldige uppnå att en äldre skuld preskriberas. Om
den underhållsskyldige inte riktat betalningen sker avräkning också vid
frivilliga betalningar mot den äldsta skulden.

Ensamförälderkommittén menade att möjligheten till riktning av inbetalning
är ett sätt att kringgå den treåriga preskriptionstiden (betänkandet s.
276). Kommittén föreslog därför att vid inbetalning av underhållsbidrag, då
skuld föreligger, avräkning alltid skulle ske mot den äldsta delen av skulden.

Försäkringskassans krav på underhållsbidrag är vid indrivning ett s.k.
enskilt mål. I sådana mål övertar inte kronofogdemyndigheten ansvaret för
indrivningen av beloppet utan vidtar endast den indrivningsåtgärd som
ansökan avser. Försäkringskassans fordran på underhållsbidrag skiljer sig
härigenom från statens fordran på t. ex. obetalda skatter, som är ett allmänt
mål.

Konsekvensen av den här redovisade skillnaden mellan enskilda och
allmänna mål är bl. a. att ett ärende angående underhållsbidrag återsänds
till försäkringskassan när den begärda åtgärden vidtagits, oavsett om åtgärden
medfört att skulden reglerats eller ej. Kassan måste då överväga vilken
ny indrivningsåtgärd som kan vara lämplig. Ytterligare tvångsåtgärder kan
endast ifrågakomma efter ny ansökan av kassan.

Ensamförälderkommittén fann att det borde övervägas om försäkringskassans
fordringar av underhållsbidrag skulle kunna handläggas som allmänna
mål. Kommittén ansåg inte att en närmare prövning av denna fråga
ingick i dess eget uppdrag, men uttalade att frågan skyndsamt borde
utredas (betänkandet s. 266).

SoU 1985/86:29

21

Slutligen kan här nämnas att ensamförälderkommittén föreslagit att man SoU 1985/86:29
snarast överväger frågan om att införa avgifter inom bidragsförskottssystemet
(betänkandet s. 280-281). De former för avgifter som kommittén
ansåg borde diskuteras var aviseringsavgift, påminnelseavgift och avgift på
under året uppkommen skuld. Syftet med avgifter inom återkravsverksamheten
skulle enligt kommittén bl. a. vara att betalning av underhållsbidrag
genom bidragsförskottssystemet inte blir så fördelaktig att intresset minskas
att betala underhållsbidraget direkt till den bidragsberättigade, samt att
krav på förskotterade underhållsbidrag betraktas som lika viktiga som
andra betalningsålägganden.

Preskriptionstid

Genom 1978 års underhållsreform förkortades preskriptionstiden för obetalda
underhållsbidrag från tio till tre år. Samtidigt togs möjligheten till
preskriptionsavbrott bort. Underhållsbidrag som tre år efter förfallodagen
inte är betalda faller alltså bort. Också statens krav på förskotterat underhållsbidrag
preskriberas efter tre år. Budgetåret 1984/85 preskriberades
146 milj. kr.

Som skäl för förkortning av preskriptionstiden anfördes i proposition
1978/79:12 bl. a. att gjorda undersökningar pekade på att en växande
underhållsskuld medförde betydande sociala påfrestningar för åtskilliga
underhållsskyldiga (prop. s. 128). Höga skulder uppgavs också ha medverkat
till att skapa ett ökat betalningsmotstånd hos vissa underhållsskyldiga.

Dessa omständigheter talade enligt propositionen med styrka för en förkortning
av preskriptionstiden. Vidare anfördes önskemålet att undvika
tvister kring äldre rättsförhållanden och att bespara myndigheten tidskrävande
och ofta resultatlösa indrivningsåtgärder. I propositionen framhölls
(s. 127) att fordringar på underhållsbidrag genom sin starka inriktning på
ett aktuellt behov skiljer sig från flertalet andra fordringar. Det underhållsberättigade
barnets intresse av att kunna kräva ut underhållsbidrag i efterhand
minskas också i de flesta fall genom att det allmänna genom bidragsförskott
säkrar barnets uppehälle.

Motioner om förlängning av preskriptionstiden för underhållsbidrag har
vid flera tillfällen avslagits av riksdagen med hänvisning till vad som
anfördes i den ovannämnda propositionen samt till ensamförälderkommitténs
arbete (senast LU 1983/84:33).

I ensamförälderkommitténs betänkande föreslås oförändrad preskriptionstid,
dvs. tre år (betänkandet s. 272). Som skäl anförde kommittén
bl. a. den sociala påfrestning och det ökade betalningsmotstånd som under
många år samlade skulder leder till. Kommittén erinrade vidare om att
utmätning i lön och egendom utgör en obetydlig del av de belopp som
betalas in för förskotterade underhållsbidrag. Det var enligt kommittén
knappast troligt att enbart en förlängning av den allmänna preskriptionstiden
för underhållsbidrag skulle resultera i några märkbart ökade inkomster.
Administrationskostnaderna kunde däremot antas bli avsevärda.

Kommittén konstaterade att nu gällande preskriptionstid om tre år utgör

en avvägning mellan olika hänsyn och fann inte skäl att då föreslå en 22

ändring av denna.

Ansvariga myndigheter

SoU 1985/86:29

Regeringen uppdrog den 21 september 1978 åt riksförsäkringsverket och
socialstyrelsen att i samråd utarbeta och utfärda rådgivande riktlinjer för
bedömning av skyldigheten för föräldrar att betala underhållsbidrag till
sina barn. Arbetet skulle bedrivas med utgångspunkt i de förslag som lagts
fram i lagrådsremissen om underhåll till barn och frånskilda med beaktande
av de ändringar som kunde följa av lagrådsgranskningen och av riksdagens
beslut. Riksförsäkringsverket skulle utfärda riktlinjer för försäkringskassornas
verksamhet och socialstyrelsen för barnavårdsnämndernas.

De första riktlinjerna för underhållsbidrag och bidragsförskott från socialstyrelsen
resp. från riksförsäkringsverket ersattes år 1982 av den tidigare
nämnda gemensamma skriften Allmänna råd från socialstyrelsen 1982:1
och riksförsäkringsverket 1982:2, Underhållsbidrag och bidragsförskott.
Avsikten var att de allmänna råden skulle vara vägledande för handläggare
hos socialnämnderna och försäkringskassorna, men också att de skulle
kunna komma till användning utanför denna krets. Ändringar och tillägg
till de allmänna råden har senare publicerats bl. a. i socialstyrelsens meddelandeblad
3/83 och 3/85.

Riksförsäkringsverket och socialstyrelsen avgav den 17 september 1982
gemensamt en skrivelse till justitiedepartementet och socialdepartementet.
I denna skrivelse ville verken fästa departementens uppmärksamhet på
några problem i samband med lagstiftningen om underhållsbidrag och
bidragsförskott. I skrivelsen redovisades problem och förslag rörande
bl. a. samordning mellan olika myndigheter, behovsprövning och åldersdifferentiering
av bidragsförskott, bristande enhetlighet i tillämpningen m. m.

Såväl riksförsäkringsverket som socialstyrelsen har i remissvar på ensamförälderkommitténs
betänkande framfört synpunkter till regeringen
angående underhållsbidrag och bidragsförskott i anslutning till kommittéförslagen.

Riksförsäkringsverket har vidare den 19 december 1985 gjort en framställning
till regeringen angående vissa ändringar i lagen om allmän försäkring
och till denna angränsande lagområden, vari även föreslås olika ändringar
rörande underhållsbidrag och bidragsförskott. Bl. a. berörs behovsprövning
av bidragsförskott när barnet saknar behov av underhållsbidrag,
förenklat beslutsförfarande vid umgängesavdrag, slopat delgivningsförfarande
i vissa fall samt införsel i vissa slag av förmåner.

Statens utgifter och kostnader

Statens utgifter för bidragsförskott är beroende av en rad olika faktorer.

En faktor är antalet barn som har bidragsförskott. År 1979 var antalet
barn med bidragsförskott ca 224000 och i december år 1985 var antalet ca
266000 (se tabell 1). Antalssiffrorna är dock inte helt jämförbara eftersom
statistiken fr. o.m. år 1985 inkluderar barn med förlängt bidragsförskott
och adoptivbarn med särskilt bidrag.

23

Tabell 1: Antals- och beloppsuppgifter i bidragsförskottssystemet

SoU 1985/86:29

År	1979	1980	1981	1982	1983	1984	1985
Antal barn med bidrags-förskott	224000	232000	241000	248000	254000	257000	266000
Bidrags- förskott kr./mån.	463	537	591	608	663	694	745
Underhålls- bidrag median kr./mån.	315	329	351	350	350	340

Källa: Riksförsäkringsverket Statistisk rapport 1982:6, 1983:6, 1984:10, 1985:7
samt för år 1985 riksförsäkringsverkets Statistikmeddelande Is-M 1986:7 angående
antalet barn.

En annan faktor sorn påverkar statens utgifter för bidragsförskotten är
bidragsförskottsnivån (se tabell 1). Före den 1 juli 1981 uppgick bidragsförskottsnivån
till 40% av basbeloppet (för det helt övervägande antalet
fall, dvs. när endast en förälder är underhållsskyldig och inte bor tillsammans
med barnet). Sedan den 1 juli 1981 uppgår bidragsförskottsnivån till
41% av basbeloppet i motsvarande fall. Mellan åren 1979 och 1985 har
bidragsförskottet i kronor räknat ökat med ca 61 %.

De underhållsbidrag som de underhållsskyldiga inom bidragsförskottssystemet
skall återbetala uppgick år 1979 till 315 kr./mån. i median (medianbeloppet
är det underhållsbidrag som ligger i mitten om alla underhållsbidrag
inom bidragsförskottssystemet ordnas i storleksordning). Åren
1981-1983 låg medianen för underhållsbidrag runt 350 kr. i månaden,
varefter medianen nästa år sjönk till 340 kr. i månaden. Mellan åren 1979
och 1984 har underhållsbidragen, mätt som median, i kronor räknat ökat
med ca 8%.

Av tabell 2 över statens utgifter för bidragsförskott framgår att det av
staten totalt utbetalda beloppet ökade från 1237 milj. kr. budgetåret 1979/
80 till 2 135 milj. kr. budgetåret 1984/85, dvs. en ökning på 73%. Om man
enbart ser till fyraårsperioden mellan 1980/81 och 1984/85 uppgick ökningen
till 47 %.

24

Tabell 2. Statens utgifter för bidragsförskott

SoU 1985/86:29

Budgetår	1979/80	1980/81	1981/82	1982/83	1983/84	1984/85
Utbetalt belopp (U) milj. kr. (enl. system S)	1237	1455	1678	1828	1989	2135
Återbetalt belopp (Å) milj. kr. (enl. system S)	484	557	613	653	658	652
Nettoutgift för staten milj. kr. (enl. budgetprop.)	693*	897**	1065	1 175	1329	1485
Debiterat belopp (D) milj. kr. (enl. RFV:s sam-manställning 1986-02-26)		742	798	835	845	855
D i % av U	-	51%	48%	46%	42%	40%
Å i % av D	-	75%	77%	78%	78%	76%
Å i % av U	39%	38%	37%	36%	33%	31%

* Stämmer ej överens med ovan angivna belopp p. g. a. att kommunerna finansierade
vissa kostnader.

** P. g. a. avrundningsfel m. m. motsvaras inte alltid Nettoutgift för staten av Utbetalt
belopp - Återbetalt belopp.

Vidare framgår av tabell 2 att de belopp som skall återbetalas, dvs. de
belopp som debiteras de underhållsskyldiga för förskotterade underhållsbidrag,
ökade från 742 milj. kr. budgetåret 1980/81 till 855 milj. kr. budgetåret
1984/85, dvs. med 15% för den senaste fyraårsperioden. Debiteringen
av de underhållsskyldiga i förhållande till utbetalt belopp har successivt
sjunkit under perioden; från 51% budgetåret 1980/81 till 40% budgetåret
1984/85. En av faktorerna bakom denna nedgång är ökningen av antalet
underhållsbidrag fastställda till 0 kr. Antalet s.k. nollavtal uppgick totalt
till ca 29700 i december 1979 och till ca 58 200 i december 1984 (riksförsäkringsverkets
statistiska rapporter 1982:6 och 1985:7). Nollavtalen kan inte
räknas upp med index som andra underhållsbidrag vilka uppräknas när
basbeloppshöjningen har uppgått till minst 5 % (se avsnittet Indexuppräkning).

Det av de underhållsskyldiga återbetalda beloppet i förhållande till det
debiterade beloppet har ökat från 75 % budgetåret 19.80/81 till 78 % budgetåren
1982/83 och 1983/84, varefter procenttalet sjönk till 76% budgetåret
1984/85. Trots denna nedgång förefaller trenden vara uppåtgående, vilket
bl. a. visas av att procenttalet för sista halvåret 1985 återigen stiger (siffermässigt
underlag för denna slutsats redovisas i riksförsäkringsverkets sammanställning
1986-02-26).

Det återbetalda beloppet i procent av det utbetalda sjönk från 39%
budgetåret 1979/80 till 31 % budgetåret 1984/85.

Totalt sett ökade statens nettoutgift enligt budgetpropositionerna från
693 milj. kr. budgetåret 1979/80 till 1485 milj. kr. budgetåret 1984/85. I
proposition 1985/86:135 beräknas ett medelsbehov av 1685 milj. kr. för
budgetåret 1986/87 vid oförändrade underhållsbidrags- och bidragsförskottsregler.

Statens utgifter för administrationen av bidragsförskottssystemet ligger
utanför den ovan relaterade nettoutgiften för bidragsförskotten. Enligt
riksdagens revisorers enkät till försäkringskassorna (se förslag 1985/86:17
s. 12) kan administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamheten
vid försäkringskassorna i runda tal beräknas ha uppgått till 150 milj. kr.
budgetåret 1983/84.

Revisorernas granskning

Bakgrunden till revisorernas beslut år 1983 att granska statens utgifter för
bidragsförskott var en förstudie som visade att statsutgifterna för bidragsförskott
ökat betydligt under senare år, att redovisningen till riksdagen av
statens utgifter och fordringar var ofullständig och att utfallet av kravverksamheten
ansågs böra förbättras.

Som ett första led i granskningen upprättades rapporten (1983/84:9)
Statens utgifter för bidragsförskott, allmänna delen. Rapporten var avsedd
att utgöra underlag för uppläggningen av det fortsatta utredningsarbetet.

Den därefter genomförda granskningen har redovisats i fyra rapporter,
nämligen

- rapport (1984/85:5) Statens utgifter för bidragsförskott - 1979 års underhållsreform,
bakgrund och utveckling,

— rapport (1984/85:6) Statens utgifter för bidragsförskott - ekonomiska
konsekvenser av 1979 års underhållsreform,

- rapport (1984/85:7) Statens utgifter för bidragsförskott — handläggningen
av bidragsförskottsärenden och

— rapport (1985/86:1) Internationell jämförelse av regelsystem för underhåll
till barn.

Rapporterna 1984/85:5, 6 och 7 har remissbehandlats.

I granskningsrapporten 1984/85:5 redovisas en analys av målen för och
bakgrunden till 1978 års riksdagsbeslut om en underhållsreform samt en
utvärdering av huruvida målen uppfyllts.

Beträffande propositionens syfte att lindra underhållsbördan för underhållsskyldiga
med svag ekonomi (se ovan s. 7) refereras två utvärderingsundersökningar
i granskningsrapporten. I båda undersökningarna redovisas
stor tveksamhet om den åsyftade lindringen uppnåtts. Också beträffande
önskemålet om att åstadkomma en mer enhetlig bedömning redovisar
man i ett par undersökningar stor osäkerhet inför frågan om några förbättringar
kommit till stånd. Slutsatsen i en av undersökningarna var att även
om underhållsreformen givit bättre förutsättningar för en mer enhetlig
tillämpning av underhållsbidragsreglerna, de skönsmässiga inslagen ändå
förefaller vara så stora att man ej säkert kan uttala sig om huruvida syftet
med reformen uppnåtts.

I granskningsrapporten anförs vidare bl. a. att den statistik och det
övriga beslutsunderlag som redovisats i förarbetena till reformen var mycket
bristfälligt. Beslutsunderlag saknades på viktiga punkter, bl. a. vad
beträffar antalet underhållsskyldiga som skulle beröras av reformen, inne -

SoU 1985/86:29

26

börden av begreppet ”svag ekonomi”, adekvat statistik över underhållsskyldigas
och vårdnadshavares förhållanden samt en beräkning av statens
kostnader för reformen.

Under granskningen har ytterligare material rörande underhållsskyldigas
och vårdnadshavares ekonomiska förhållanden i mitten av 1970-talet
tagits fram. I rapporten görs bedömningen att de underhållsskyldigas ekonomiska
situation över lag var något bättre än vårdnadshavamas och att
den i huvudsak generellt verkande underhållsreformen med lindring för
alla underhållsskyldiga därför inte var motiverad.

Enligt granskningsrapporten tycks på 1980-talet det ekonomiska försprånget
för de underhållsskyldiga jämfört med vårdnadshavama (inom
bidragsförskottssystemet) ha krympt. För att få fram lämpligt beslutsunderlag
inför en eventuell omprövning av det gällande systemet föreslås i
rapporten

att bättre statistikmaterial tas fram utvisande underhållsskyldigas och
vårdnadshavares ekonomiska förhållanden och levnadsstandard jämfört
med andra föräldrars,

att olika målgrupper för statliga stödåtgärder på detta område identifieras
och

att innebörden i enhetlighetsmålet prövas.

I granskningsrapporten 1984/85:6 redovisas statens utgifter för bidragsförskott
budgetåren 1979/80-1983/84 och en analys av de ekonomiska
konsekvenserna av den år 1978 beslutade underhållsreformen.

Det genomsnittliga underhållsbidraget har i stort sett legat på en oförändrad
nivå sedan år 1981, samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt
med basbeloppsförändringama. Detta har fått till följd att det s. k. utfyllnadsbidraget
kommit att utgöra en allt större andel av de utbetalda bidragsförskotten.
Totalt kostade utfyllnadsbidragen staten ca 1,1 miljarder kronor
budgetåret 1983/84.

Enligt rapporten är det 1979 års ändringar i reglerna för underhållsbidrag
i kombination med de utfärdade tillämpningsreglerna som är den största
orsaken till statens alltmer ökade utgifter för bidragsförskotten under
senare år. Även införandet av regeln om en i förhållande till basbeloppsförändringen
begränsad uppräkning av underhållsbidragen till barn har medfört
ökade utgifter för staten. Vidare har framkommit att tunga utgiftsposter
i systemet är de efter år 1964 vid olika tidpunkter genomförda höjningarna
av bidragsförskottsnivån samt automatiken i bidragsförskottssystemet
genom dess anknytning till basbeloppsförändringama.

I rapporten redovisas beräkningar om en underhållsskyldigs betalningsförmåga
med gällande förbehållsbelopp under olika förutsättningar såsom
antal hemmavarande barn, ev. hemmamake, bostadskostnad osv. Reduceringsregeln
har tillämpats i enlighet med socialstyrelsens rekommendation
i de allmänna råden. För en underhållsskyldig med två hemmavarande
barn och hemmamake inträdde enligt dessa beräkningar förmåga att över
huvud taget kunna bölja betala underhållsbidrag vid en årsinkomst om
142800 kr. år 1980 resp. 162900 kr. år 1985. Förmåga att betala underhålls -

SoU 1985/86: 29

27

bidrag motsvarande ett helt bidragsförskott till ett barn låg för motsvarande
år vid inkomsterna 199200 resp. 204000 kr.

I rapporten redovisas beräkningar av hur reduceringsregeln påverkar
statens utgifter för bidragsförskott under vissa antaganden. Om 75% eller
85 % av överskottet i genomsnitt skulle tas i anspråk för underhåll beräknas
vid de angivna förutsättningarna statens utgifter teoretiskt kunna minska
med 116 resp. 233 milj. kr. per år.

Statens utgifter till följd av begränsningen av underhållsbidragens uppräkning
enligt indexlagen (1966:680) beror på att när underhållsbidragen
begränsas utfyllnadsbidragen ökar i motsvarande mån. Enligt rapporten
kan statens utbetalningar av utfyllnadsbidragen - beroende på storleken
av basbeloppsförändringama - bli 20-50 milj. kr. lägre om underhållsbidragen
följer de faktiska basbeloppsförändringama.

I rapporten redovisas också de budgetmässiga konsekvenserna för staten
vid olika antaganden om bidragsförskottsnivån. Räknat på 1984 års
basbelopp skulle t. ex. vid ett uttag om 40% av basbeloppet i stället för
nuvarande 41 % bidragsförskottsnivån vara 17 kr. lägre per månad. Detta
beräknas minska statens utgifter med 50 milj. kr.

I rapporten 1984/85:7 anförs att bidragsförskottssystemet har stora brister,
vilka bl. a. är att hänföra till bristande samordning mellan bidragsförskottslagen
och föräldrabalken resp. den lagstiftning som reglerar betalningsskyldighet
för fordringar i allmänhet. Härtill kommer att administrationskostnaderna
för bidragsförskottsverksamheten stigit snabbt de senaste
åren och att administrationen av verksamheten synes vara uppbyggd på
ett sådant sätt att onödigt höga handläggningskostnader uppstår.

Ett barn har sålunda enligt föräldrabalken endast rätt till underhållsbidrag
om barnet behöver det, dvs. en behovsprövning görs. Vid den bedömningen
tas hänsyn till barnets inkomster och tillgångar. Rätt till bidragsförskott
däremot föreligger i princip så snart barnet inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar. För underhållsskyldiga i bidragsförskottssystemet
kan vidare skyldigheten att betala underhållsbidrag till försäkringskassan
vara mindre omfattande än motsvarande skyldighet att betala direkt till
barnet.

Den avtalsfrihet som råder beträffande underhållsbidrag nödvändiggör,
enligt rapporten, den nuvarande omfattande kontrollen av underhållsbidragen
på försäkringskassornas lokalkontor. Bidragsförskottets konstruktion
medför nämligen stora risker för att underhållsbidrag fastställs till för låga
belopp.

Försäkringskassorna har, enligt rapporten 1984/85:7, ingen eller endast
en vag uppfattning om omfattningen av missbruket av bidragsförskottssystemet.
Detta är bekymmersamt eftersom bidragsförskottssystemets konstruktion
och förutsättningarna för rätten till bidragsförskott är sådana att
systemet lätt kan missbrukas.

Administrationskostnaderna för bidragsförskottsverksamheten vid försäkringskassorna
har enligt rapporten i nominella belopp fördubblats mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84. Sistnämnda budgetår uppgick lönekostnaden
på försäkringskassorna enligt uppgift från riksförsäkringsverket

SoU 1985/86:29

28

till 104,6 milj. kr. och enligt bidragsförskottsenkäten (se nedan) till 117 Sol) 1985/86:29

milj. kr. Man kan också mäta utvecklingen med hjälp av produktivitets måttet

antal bidragsförskottsberättigade barn per helårsarbetare. Mellan

budgetåren 1980/81 och 1983/84 har produktiviteten mätt på detta sätt

sjunkit med nära 30%. Produktivitetsberäkningen har gjorts på grundval

av uppgifter från riksförsäkringsverket.

Inom ramen för granskningen har revisorerna låtit genomföra en enkät
om bidragsförskottsverksamheten till försäkringskassorna. Enkäten har
rört dels vilka personalresurser kassorna under budgetåret 1983/84 disponerat
för bidragsförskottsverksamheten, dels tillämpningen av regelsystemet
i vissa hänseenden under år 1984. Enligt enkäten avsatte lokalkontoren
budgetåret 1983/84 betydligt mer personal (genomsnittligt 40%) för
bidragsförskottsverksamheten än vad riksförsäkringsverket vid medelstilldelningen
förutsatt.

I rapporten dras slutsatsen att det inte är möjligt att eliminera bristerna i
det nuvarande systemet utan att göra detta ännu krångligare och svårare
att tillämpa. Enligt rapporten bör därför övervägas om inte införande av ett
helt nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med
båda sina föräldrar vore en bättre lösning.

I rapporten 1985186:1 jämförs olika länders familjerättsliga regler för underhåll
till barn, bidragsförskottsregler, regler för indrivning av underhållsbidrag
och i viss mån administrativa regler. För en sammanfattning hänvisas
till förslag 1985/86:17 s. 76f.

Revisorerna gör på grundval av granskningsrapporterna och remissvaren
(förslag 1985/86:17 s. 85 f.) följande bedömning. Det nuvarande regelsystemet
för underhållsbidrag och bidragsförskott medför onödigt höga och
alltmer ökande utgifter för staten. Budgetåret 1984/85 var statens nettoutgift
för bidragsförskottssystemet ca 1,5 miljarder kronor, exkl. administrationskostnaderna.

Revisorernas ekonomiska analys ger vid handen att de tunga utgiftsposterna
i systemet hänför sig till regeländringarna på grund av riksdagens
beslut år 1978 om en underhållsreform. Därtill kommer utgifter på grund av
höjningen av bidragsförskottsnivån år 1981. Automatiken i bidragsförskottssystemet
genom basbeloppsförändringar m. m. har också betydelse
för statens utgifter liksom administrationskostnaderna.

Revisorernas kritik mot det nuvarande systemet för underhållsbidrag
och bidragsförskott riktas mot de brister i lagstiftningen och i viss mån i
tillämpningen av lagarna, som medfört onödigt höga och alltmer ökande
utgifter för staten. Bristerna i lagstiftningen gäller i första hand den bristande
överensstämmelsen mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen.
Den mest uppenbara bristen enligt revisorerna är att ett barn kan ha
rätt till fullt bidragsförskott (796 kr. i månaden fr. o. m. februari 1986) trots
att underhållsbidrag inte utgår, därför att barnet saknar behov av underhållsbidrag,
t. ex. på grund av eget förvärvsarbete. Även i sådana fall då
vårdnadshavaren själv har möjlighet att försöija barnet, utgår bidragsför -

29

skott med utfyllnadsbidrag som en automatisk följd av ett lågt eller obefint- SoU 1985/86: 29
ligt underhållsbidrag.

Revisorerna anser vidare att den s. k. reduceringsregeln (se s. 12-13) till
följd av socialstyrelsens rekommendationer fått en mer generös tillämpning
än vad som följer av grunderna för lagstiftningen.

De regler i underhållsreformen som syftade till att mildra underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi vilade enligt revisorerna på
ett ofullständigt beslutsunderlag. Det saknades bl. a. kostnadsberäkningar
inför reformen. Enligt revisorerna brister det vidare i överensstämmelse
mellan målsättningen för reformen, nämligen att mildra underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi, och reformens faktiska utformning
med lindring för alla underhållsskyldiga.

Den komplicerade regeluppbyggnaden har fört med sig att berörda föräldrar
har svårt att kontrollera rimligheten av ett fastställt underhållsbidrag.
Detta är, anser revisorerna liksom flera remissinstanser, en ytterligare
nackdel med det nuvarande systemet.

Grundorsaken till utgiftsökningen är enligt revisorerna att det nuvarande
regelsystemet medfört att det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
i stort sett legat på en oförändrad nivå sedan år
1981, samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i takt med basbeloppsförändringarna.
Revisorerna konstaterar att detta innebär att de underhållsskyldiga
i allt mindre grad bidrar till barnens försöijning samtidigt som
utfyllnadsbidragen, det statliga stödet, ökar.

Revisorerna anser att bidragsförskottssystemets höga utgifter för staten
måste vägas mot systemets samlade för- och nackdelar. Enligt revisorerna
förefaller dock delar av det nuvarande regelsystemet och motsvarande
kostnader inte motsvaras av faktiskt konstaterade och generella behov.

Granskningen har visat att barnen till vissa grupper av separerade föräldrar
får ett — jämfört med andra familjer i samma ekonomiska situation —
svårmotiverat stöd av staten. Enligt revisorerna har granskningen vidare
visat att de underhållsskyldiga, vilkas underhållsbörda skulle lindras enligt
1978 års beslut om en underhållsreform, överlag hade en något bättre
ekonomisk situation än vårdnadshavarna. Reformen och regelsystemet,
vilka medfört ökande statliga utgifter, är därför svåra att motivera.

Utöver de utgifter som ovan relaterats medför administrationen av systemet
alltmer ökande utgifter. Således har försäkringskassornas nominella
lönekostnader för bidragsförskottsverksamheten fördubblats mellan
budgetåren 1980/81 och 1983/84. Samtidigt har produktiviteten mätt i antal
bidragsberättigade barn per helårsarbetare sjunkit med 30%.

Revisorerna har på grundval av bidragsförskottsenkäten konstaterat att
försäkringskassornas lokalkontor budgetåret 1983/84 avsatte betydligt mer
personal för bidragsförskottsverksamheten än vad riksförsäkringsverket
vid medelstilldelningen förutsatt. Vidare pekar resultatet av enkäten på att
bidragsförskottsverksamheten vid de små lokalkontoren kostade betydligt
mer per ärende än vid de stora kontoren. Det är mot denna bakgrund
bedömningen av fördelar och nackdelar med olika former av koncentration
av verksamheten måste göras.

Revisorerna förordar med hänvisning till det anförda att man i första
hand utreder ett helt nytt system för statens stöd till barn som inte lever
med båda sina föräldrar. Denna utredning bör även inbegripa en översyn
av vissa delar av föräldrabalken.

Enligt revisorernas mening bör en reform på detta område ha barnen
som utgångspunkt. Därvid anser revisorerna att man bör sträva mot att alla
barn — oavsett föräldrarnas samlevnadsform — i möjligaste mån likställs,
såväl vad gäller föräldrarnas ekonomiska ansvar som statens bidrag till
barnens försörjning.

Revisorerna delar den uppfattning som ett par remissinstanser fört fram,
nämligen att ett väsentligt utökat allmänt barnstöd hade kunnat lösa många
av de diskuterade problemen. Revisorerna anser dock att en sådan lösning
nu är orealistisk med hänsyn till bl. a. de mycket stora krav den skulle
ställa på statsbudgeten.

Revisorerna anser att beträffande separerade föräldrar som själva kan
försörja sina barn utfyllnadsbidraget har kunnat utnyttjas på ett sätt som
inneburit en relativ orättvisa mot kärnfamiljerna. I den förstnämnda gruppen
finns det vårdnadshavare med tillräckliga inkomster — med hänsyn
tagen till underhållsbidraget - för att försörja sina barn samt barn med
tillräckliga inkomster för att försörja sig själva. Beträffande separerade
föräldrar som i sin nya familjesituation inte själva kan försörja sina barn
finns det däremot uppenbarligen ett behov av ekonomiskt stöd. Revisorerna
ifrågasätter dock om stödformerna för denna grupp bör vara andra än de
som gäller för kärnfamiljer med försörjningssvårigheter.

Den grundsyn på föräldrarnas ansvar som föräldrabalken ger uttryck för
anser revisorerna inte böra ifrågasättas i detta sammanhang. Föräldrabalkens
rättsuppfattning medför att varje separation mellan två föräldrar
nödvändiggör en individuell prövning av vad resp. förälder kan bidra med
till barnens försörjning.

Ett av huvudproblemen i det nuvarande systemet är enligt revisorerna att
det genomsnittliga underhållsbidraget är så lågt att det för närvarande inte
täcker mer än en mindre del av barnens försörjning samtidigt som statens
kostnader för utfyllnadsbidragen alltmer ökar. Granskningen har enligt
revisorerna gett vid handen att det regelsystem som resulterar i ett lågt
genomsnittligt underhållsbidrag till vissa delar inte kan motiveras.

Revisorernas förslag till utredning av ett nytt system inbegriper därför —
med bibehållande av grundprinciperna enligt föräldrabalken - en översyn
av förbehållsreglerna i föräldrabalken jämte därtill hörande anvisningar.
Utredningen bör enligt revisorerna även inbegripa en prövning av huruvida
fördelarna med det nuvarande umgängesavdraget är större än nackdelarna.
De konstaterade problemen med bristande samordning mellan den nuvarande
bidragsförskottslagstiftningen och föräldrabalken bör självfallet
övervägas enligt revisorerna.

Med en inriktning mot jämställdhet mellan den underhållsskyldiges hemmavarande
resp. underhållsberättigade barn bör man enligt revisorerna
utreda fördelningen av den underhållsskyldiges ekonomiska resurser. Frå -

SoU 1985/86:29

31

gan är om resurserna såsom nu i första hand bör förbehållas hemmavarande
barn eller om de bör delas lika mellan samtliga barn.

Det andra huvudproblemet är att underhållsbidrag inte alltid betalas av de
underhållsskyldiga. Som ovan framgått (s. 20) är det endast en mindre del
— 12 till 13% — av de förskotterade underhållsbidragen som betalas
tillbaka i rätt tid. Ca 40% av betalningarna sker först efter tvångsåtgärder,
främst införsel.

Revisorerna anser mot denna bakgrund att ett system i vilket man kan
garantera alla berörda barn deras underhållsbidrag uppenbarligen fyller ett
stort behov. Revisorerna förordar därför ett system med förskott på det
fastställda underhållsbidraget upp till en viss nivå. Ett sådant förskott kan
kallas underhållsförskott. När underhållsbidrag inte är fastställt eller är
fastställt till 0 kr. och förskott således inte är aktuellt, bör särskilda
åtgärder övervägas för de vårdnadshavare som inte själva kan försörja sina
barn (se nedan).

I ett system med enbart förskott på underhållsbidrag skulle statens
utgifter för de nuvarande utfyllnadsbidragen på drygt 1 miljard kronor
bortfalla. I ett sådant system måste man emellertid enligt revisorernas
uppfattning räh.na med att underhållsbidragen höjs. Statens utgifter för
förskotterade underhållsbidrag kommer då att öka och besparingarna att
bli mindre än de angivna. I ett sådant förskottssystem skulle de flesta av de
grundläggande principiella brister som har konstaterats i det nuvarande
bidragsförskottssystemet elimineras eller minska.

Det tredje huvudproblemet är att vissa separerade föräldrar — liksom vissa
föräldrar i kärnfamiljer — inte har möjlighet att försörja sina barn. Enligt
den statistik som ensamförälderkommittén tagit fram är det framför allt
ensamboende vårdnadshavare och deras barn som är en ekonomiskt sett
utsatt grupp. De ensamboende vårdnadshavama består till övervägande
del av kvinnor, vilka genomsnittligt har sämre inkomster än män.

Revisorerna anser därför att den föreslagna utredningen bör ta upp
frågan om ett selektivt stödsystem för de barn vars föräldrar inte själva kan
försörja dem. Det bör utredas om samma stödsystem kan utnyttjas oberoende
av vilken familjetyp som är berörd. Exempel på existerande offentliga
selektiva stödsystem är bostadsbidragssystemet och den kommunala
socialtjänsten. Revisorerna anser att utredningen förutsättningslöst bör
pröva existerande stödformer för de föräldrar som inte själva kan försörja
sina barn. Borttagandet av utfyllnadsbidraget ger förutsättningar för finansieringen
av ett ökat selektivt stöd till barn.

Sammanfattningsvis utgår revisorerna från tre övergripande principer,
nämligen

att en reform på detta område bör ha barnen som utgångspunkt,

att alla barn — oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i möjligaste mån
likställs och

att föräldrabalkens grundsyn att underhållet beräknas med hänsyn till
barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga bibehålls.

SoU 1985/86: 29

32

Beträffande utredningens inriktning föreslår revisorerna SoU 1985/86: 29

att ett nytt stödsystem samordnas med föräldrabalken,
att stöd av den typ som det nuvarande utfyllnadsbidraget utgör inte bör
utgå till barn vars föräldrar kan försörja dem eller till barn som kan försörja
sig själva,

att stöd till barn vars föräldrar inte själva kan försörja dem i princip skall
vara oberoende av föräldrarnas samlevnadsform,
att föräldrabalkens regler om förbehållsbelopp m. m. jämte därtill hörande
anvisningar, fördelningen av underhållsskyldigas resurser mellan hemmavarande
och underhållsberättigade barn samt umgängesavdraget ses
över,

att ett system med enbart förskott på det fastställda underhållsbidraget
upp till en viss nivå övervägs,
att ett selektivt ekonomiskt stöd till de barn vars föräldrar inte själva kan
försörja dem övervägs,

att skuld för underhållsbidrag i största möjliga utsträckning jämställs
med andra skulder,
att metoden för indexuppräkning av underhållsbidrag m. m. ses över,
att frågan prövas huruvida statens återkrav av förskotterade underhållsbidrag
skall handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna,
att samtidigt som olika lösningar för ett nytt system övervägs, administrationskostnaderna
och riskerna för missbruk beaktas och
att utredningen genomförs så att ett fullständigt beslutsunderlag med
relevanta kostnadsberäkningar kan presenteras för riksdagen.

I avvaktan på resultat av det föreslagna utredningsarbetet anser revisorerna
att vissa kortsiktiga åtgärder, som eliminerar eller minskar några av de
konstaterade bristerna i nuvarande system, bör övervägas.

Revisorerna föreslår på denna punkt

att socialstyrelsens rekommendation i de allmänna råden ses över i syfte
att utforma reduceringsregeln i enlighet med grunderna för lagstiftningen,
att en sänkning av bidragsförskottsnivån från 41 % till 40% av basbeloppet
övervägs,

att behovsprövning mot barnets inkomster övervägs inom bidragsförskottssystemet,

att den underhållsskyldiges skyldighet att betala underhållsbidrag till
försäkringskassan räknas från och med tidpunkten för bidragsförskottsbeslutet,

att det bör åvila de underhållsskyldiga att i tillämpliga fall styrka sin
bristande förmåga att betala underhållsbidrag,
att utbetalning av bidragsförskott skall göras den månad förskottet
avser,

att kravrutinerna ändras så att betalningspåminnelse och betalningsanmaning
sker samtidigt,

att påminnelseavgift införs,

att preskriptionstiden förlängs till fem år,

att införseltiden förlängs till fem år,

33

3 Riksdagen 1985/86. 12 sami. Nr 29

att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning och vissa andra löneliknande
ersättningar,

att rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken samordnas med rätten
till umgängesavdrag enligt bidragsförskottslagen,
att den underhållsskyldiges centralkontor blir behörigt att fatta beslut
såväl om umgängesavdrag på underhållsbidraget som på bidragsförskottet
och

att de administrativa rutinerna ses över i samband med att regeländringar
övervägs.

Förslag i motioner

I ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden 1986 tas
upp frågor om översyn av systemet för bidragsförskott och underhållsbidrag
eller delar av detta system.

I motion 1985186: S0611 av Ingrid Sundberg (m) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär en översyn av bidragsförskottssystemet i syfte att
undanröja de svårigheter som vidlåder systemet. Motionens beskrivning
av svårigheterna har som utgångspunkt riksdagens revisorers rapport om
handläggningen av bidragsförskottsärenden (Rapport 1984/85:7). Enligt
motionen riktas i rapporten hård kritik mot handläggningen av och administrationen
kring bidragsförskottsärenden.

I motion 1985/86:S06I8 av Gullan Lindblad och Görel Bohlin (båda m)
påtalas olika problem vad gäller systemet för underhållsbidrag och bidragsförskott.
I yrkande 1 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad
som anförts om att bidragsförskott bör behovsprövas i förhållande till
vårdnadshavarens och barnets ekonomiska situation. Bakgrunden är att
också barn som har egen inkomst och egna tillgångar kan ha rätt till
bidragsförskott. Motionärerna åberopar vidare uttalanden av riksförsäkringsverket
att bidragsförskott endast bör utges om inte föräldrarna själva
kan försörja barnet.

I yrkande 2 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som
anförts om att bidragsförskottet bör minskas - inte höjas som för närvarande
- om allmänna barnbidraget höjs. Enligt motionen kan dagens
system ge stötande och ur samhällsekonomisk synpunkt helt horribla
effekter. Utfyllnadsbidraget ökar nämligen om underhållsbidraget jämkas
nedåt på grund av att vårdnadshavaren fått högre inkomster eller om
barnets sociala förmåner, t. ex. barnbidraget, ökar.

I yrkande 7 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som
anförts om utbetalning av bidragsförskottet så att det sammanfaller med
inbetalning av underhållsbidraget. Bakgrunden är att bidragsförskottet
utbetalas den 20:e medan underhållsbidraget förfaller till betalning den
sista i samma månad, dvs. månaden före den som bidraget avser. Denna
skillnad beräknas kosta staten omkring 3 milj. kr. årligen i ränteförluster.

SoU 1985/86:29

34

Flera motioner berör underhållsbidragens fastställande och beräkning. I SoU 1985/86: 29
motionen 1985186:L236 av Gustav Persson och Marianne Stålberg (båda
s) hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrad ordning
för fastställande av underhållsbidrag. I motionen anförs att nuvarande
ordning oundvikligen leder till långa handläggningstider i jämkningsärenden,
kompetenskonflikter och dubbelarbete mellan berörda myndigheter
samt risk för rättsförluster för barnet i de fall bidragsförskott vägras på
grund av att kassan anser underhållsbidraget för lågt. Med hänvisning till
de förslag som framlagts av familjelagssakkunniga och ensamförälderkommittén
anför motionärerna att det är angeläget att få till stånd en ändrad
administration i fråga om fastställande av underhållsbidrag.

I motion 1985186: L259 av Gullan Lindblad och Görel Bohlin (båda m)
yrkande 1 föreslås att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om översyn av reglerna för beräkning av skäligt underhållsbidrag.

Motiveringen till yrkandet finns i motionen 1985/86: S06I8, vari framhålls
att föräldrar har avtalsfrihet beträffande underhållsbidrag. Eftersom barnet
i princip alltid är garanterat att få ett belopp motsvarande bidragsförskottet
ligger det enligt motionärerna knappast i föräldrarnas intresse att komma
överens om ett högt underhållsbidrag. I yrkande 2 i motionen föreslås alt
riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen har anförts om att
försäkringskassan bör ges laglig möjlighet att uppträda som barnets ombud
vid domstol. Motionärerna erinrar om att om underhållsbidragen inom
bidragsförskottssystemet genomsnittligt är 10 kr. för låga, så innebär detta
ökade statliga utgifter för utfyllnadsbidrag med omkring 30 milj. kr. årligen.

Även i motion 1985186: L221 av Britta Bjelle (fp) påpekas risken av att
domstolarna fastställer ett för lågt underhållsbidrag. Det bästa sättet att
komma till rätta med detta problem torde enligt motionen vara att göra
underhållsprocessen indispositiv. Härigenom skulle domstolarna få en
skyldighet att på eget initiativ utreda den underhållsskyldiges verkliga
inkomster. I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär en
översyn av möjligheterna att göra tvistemålen om underhållsbidrag indispositiva.

I motion 1985186: L214 av Margareta Gard och Siri Häggmark (båda m)
hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om att försäkringskassan
bortkopplas från den administrativa hanteringen av avdrag på månadsunderhållet
då barn vistas hos den underhållsskyldige föräldern (yrkande
1) samt att riksdagen hos regeringen begär förslag om att ersättningen
i stället regleras vid upprättande av avtal mellan föräldrarna (yrkande
2). Motionärerna anser det inte rimligt att behålla nuvarande tidskrävande
och kostsamma administration av de små belopp som det rör sig om i de
flesta fallen. Ett enklare och smidigare sätt är enligt motionärerna att
ersättning vid barns vistelse hos den underhållsskyldige i stället regleras i
det avtal som upprättas mellan föräldrarna och att försäkringskassan bortkopplas.

Nära samband med reglerna om umgängesavdrag har frågan om resekostnader
vid utövande av umgängesrätt. I motion L222 av Ulla Tillander
och Rosa Östh (båda c) hemställs om ett tillägg till 6 kap. 15 § i föräldrabal- 35

ken av innehåll att föräldrarna gemensamt skall dela ansvaret för umgänget.
Enligt motionärerna är det av största vikt för barnen att de kan ha
fortlöpande kontakt med båda föräldrarna. Det drabbar barnen indirekt om
den underhållsskyldiga föräldern inte har råd att utnyttja sin umgängesrätt.
Därför anser motionärerna att det är angeläget att båda föräldrarna har ett
ekonomiskt ansvar för att umgängesrätten kan utövas.

I motion 1985/86: L259 av Gullan Lindblad och Görel Bohlin (båda m)
yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förlängd införsel- och preskriptionstid i bidragsförskottsärenden
till fem år. Motionärerna pekar på att under budgetåret 1983/84
58,3% av återbetalningarna gjordes frivilligt, medan 41,7% återbetalades
först efter tvångsåtgärder. Därför anser motionärerna att såväl preskriptions-
som införseltiden bör förlängas till fem år, vilket bör kunna utgöra en
lämplig avvägning mellan sociala hänsyn och effektiv återkravsverksamhet.
I yrkande 4 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som
anförts om utvidgning av införselmöjligheterna till samtliga ersättningsslag
som anges i 11 kap. 2 § lagen om allmän försäkring (AFL).

För närvarande får bl. a. arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadsutbildningsbidrag
och utbildningsbidrag inte tas i anspråk för införsel. Ensamförälderkommittén
har föreslagit att införselmöjligheten skall utvidgas till att
gälla samtliga ersättningsslag enligt AFL. Motionärerna anser att införselmöjlighet
skall införas i enlighet med ensamförälderkommitténs förslag.

Motion 1985/86: L209 av Lennart Brunander och Marianne Andersson
(båda c) har motsvarande innebörd. I motionen hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av reglerna om införsel för obetalda underhållsbidrag.
Motiven för översynen är enligt motionärerna att de nuvarande
reglerna kan innebära att den som har anställning och därmed lön och är
skyldig att betala underhållsbidrag blir behandlad på ett annat sätt än den
som har annan ersättning, t. ex. arbetslöshetsersättning.

I de motioner som väckts med anledning av revisorernas förslag diskuteras
den utredning som föreslagits av revisorerna.

1 motion 1985186:505 av Daniel Tarschys m.fl. (fp) tillstyrks de förslag
om utredning som riksdagens revisorer lagt fram och föreslås ytterligare en
punkt att utreda, nämligen avdragsrätten vid inkomstbeskattningen för
utbetalt underhållsbidrag. I motionen hemställs att riksdagen ger regeringen
till känna vad i motionen anförs om översyn av beloppsgränsen för
avdragsrätten för utbetalt underhållsbidrag.

I motion 1985/86:506 av Rune Gustavsson m.fl. (c) hemställs att riksdagen
beslutar att ge regeringen till känna vad som anförts beträffande den
fortsatta beredningen av riksdagens revisorers förslag rörande förändringar
av bidragsförskottssystemet. Enligt motionärernas mening finns goda
infallsvinklar för besparingar och förändringar genom revisorernas förslag
om utredning resp. kortsiktiga åtgärder. Riksdagen bör dock enligt motionen
ge regeringen möjlighet att mera förutsättningslöst pröva de båda
kravens konkreta förslag (yrkande 1). Vidare hemställs i motionen att
riksdagen ger regeringen till känna vad som anförts beträffande inriktningen
av ett utredningsarbete beträffande bidragsförskotten (yrkande 2). En -

SoU 1985/86:29

36

ligt motionen är det nödvändigt att vidta åtgärder vilka dels nedbringar SolJ 1985/86: 29
samhällets kostnader för bidragsförskotten, dels skapar ett rättvist system
i vilket ingen förälder bör ha rätt att tänka bort sitt individuella ansvar för
sitt eget barn.

I motion 1985186:507 av Gunilla André (c) hemställs att riksdagen beslutar
att, med avslag på riksdagens revisorers förslag om en ny utredning om
bidragsförskott, hos regeringen begära förslag om ett rättvist bidragsförskottssystem,
vilket också nedbringar kostnaderna. Eftersom det enligt
motionen redan nu finns ett omfattande underlagsmaterial — ensamförälderkommitténs
betänkande och revisorernas utredning, vilka båda har
remissbehandlats — borde detta räcka för att regeringen skall kunna lägga
fram förslag. En ytterligare övergripande utredning är enligt motionen
obehövlig.

Motion 1985186:504 av Margitta Edgren (fp) tar upp en fråga som inte
direkt rör den fortsatta beredningen av frågor om underhållsbidrag eller
bidragsförskott. I motionen hemställs att riksdagen ger regeringen till
känna vad i motionen anförs om myndighets ansvar för uppföljning av
riksdagens beslut. Enligt motionären har bidragsförskottssystemet slagit
snett. Den statliga myndigheten borde därför ha reagerat när verkligheten
visat sig vara en annan än den som statsmakten trodde den dag reformen
initierades. Om inte statliga verk kan ta ansvar för att den egna verksamheten
fungerar effektivt enligt statsmaktens intentioner måste man enligt
motionen fundera över om andra organ kan stärkas för att ta detta ansvar.

Utskottet

Bidragsförskott, som ursprungligen infördes som ett förskott på fastställt
underhållsbidrag, har numera en dubbel funktion. Utom att förskottera ett
underhållsbidrag som inte betalas i tid skall bidragsförskottet garantera alla
barn som inte lever med båda sina föräldrar ett visst underhåll. Detta
uppgår i normalfallet till 41 % av basbeloppet per år, eller för närvarande
796 kr./månad. Bidragsförskottet består sålunda dels av ett rent förskott på
underhållsbidrag, vilket återkrävs av den underhållsskyldige, dels - när
underhållsbidraget understiger bidragsförskottsnivån - ett icke återbetalningspliktigt
s.k. utfyllnadsbidrag, motsvarande skillnaden mellan underhållsbidraget
och bidragsförskottsnivån. Utfyllnadsbidraget blir alltså högre
ju lägre underhållsbidraget är. Om inget underhållsbidrag utgår består
bidragsförskottet i sin helhet av icke återbetalningspliktigt utfyllnadsbidrag.

Bidragsförskottssystemet är knutet till regelsystemet för underhållsbidrag
i föräldrabalken och påverkas automatiskt av ändringar i detta. Samtidigt
finns regler i den nuvarande bidragsförskottslagen som är oberoende
av underhållsreglerna. Det gäller främst det s. k. utfyllnadsbidraget, vilket
kan utgå även då underhållsbidrag inte kan uttas enligt föräldrabalkens
regler. Utfyllnadsbidrag är inte behovsprövat.

Statens kostnader för bidragsförskott har ökat kraftigt på senare år. Som
revisorernas granskning visat finns flera orsaker till detta. Den främsta är 37

att underhållsbidragen inte ökat i samma utsträckning som de till basbelop -

pet knutna bidragsförskotten. Den andel av bidragsförskotten som utgörs SoU 1985/86: 29
av icke återbetalningspliktiga utfyllnadsbidrag är därför större nu än tidigare.
Detta är delvis en naturlig följd av statsmakternas beslut år 1978 om
en underhållsreform, vilken bl. a. syftade till att underlätta den svåra
sociala situation som många underhållsskyldiga befann sig i. Orsakerna i
övrigt till underhållsbidragens utveckling är ofullständigt kända.

Mot bakgrund av de snabbt stigande statsutgifterna för bidragsförskott
beslöt riksdagens revisorer år 1983 att granska bidragsförskottssystemet. I
förslag 1985/86:17 redovisar revisorerna kritik mot det nuvarande systemet
på grund av brister i lagstiftningen och dess tillämpning, vilka enligt
revisorerna medfört onödigt höga och alltmer ökande utgifter för staten.

Bristerna i lagstiftningen gäller i första hand den bristande överensstämmelsen
mellan föräldrabalken och bidragsförskottslagen.

Revisorerna anser vidare att det brister i överensstämmelsen mellan
målsättningen för 1978 års underhållsreform, nämligen att mildra underhållsbördan
för underhållsskyldiga med svag ekonomi, och reformens faktiska
utformning med lindring för alla underhållsskyldiga. Grundorsaken
till ökningen av statens utgifter är enligt revisorerna att det nuvarande
regelsystemet medfört att det genomsnittliga underhållsbidraget inom bidragsförskottssystemet
i stort sett legat på en oförändrad nivå sedan år
1981, dvs. omkring 350 kr., samtidigt som bidragsförskottsnivån stigit i
takt med basbeloppsförändringama. Revisorerna konstaterar att detta innebär
att de underhållsskyldiga i allt mindre grad bidrar till barnens försöijning
samtidigt som utfyllnadsbidragen, det statliga stödet, ökar.

För budgetåret 1984/85 uppgick statens nettoutgift för bidragsförskottssystemet
till 1485 milj. kr. enligt budgetpropositionen. Därtill kommer
administrationskostnaderna som för försäkringskassornas del i runt tal kan
uppskattas till 150 milj. kr. (budgetåret 1983/84).

Mot bakgrund av de konstaterade bristerna föreslår revisorerna att man
utreder ett helt nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar. Revisorerna föreslår vidare ett antal kortsiktiga
åtgärder som kan vidtas i avvaktan på utredningen om ett nytt
system.

Lagutskottet har avgett yttrande över revisorernas förslag jämte de motioner
som rör underhållsbidragsfrågor (LU 1985/86:2 y).

Lagutskottet anför att revisorernas översyn ger ett betydelsefullt underlag
för ställningstaganden till frågan om stödet till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar, men understryker att det behövs
ytterligare beslutsunderlag på området, bl. a. beträffande de underhållsbidragsberättigade
barnens och deras föräldrars ekonomiska förhållanden.

Enligt lagutskottets mening är det angeläget att det ekonomiska stödet till
barn som inte sammanlever med båda sina föräldrar blir föremål för överväganden
med utgångspunkt från de tre övergripande principer som revisorerna
dragit upp. Såväl revisorernas förslag som de motioner som väckts
under allmänna motionstiden visar enligt lagutskottet att det inte minst av
statsfinansiella skäl är påkallat med ett nytt statligt bidragssystem. I av- 38

vaktan härpå kan det finnas skäl för kortsiktiga åtgärder i syfte att ned- SoU 1985/86: 29
bringa statens kostnader.

Lagutskottet delar uppfattningen att det nuvarande sambandet mellan
föräldrabalken och bidragsförskottslagen är en av orsakerna till de ökade
kostnaderna för bidragsförskottssystemet. De nackdelar som uppkommit
beror emellertid enligt lagutskottets mening inte främst på föräldrabalkens
bestämmelser, utan på det sätt på vilket bidragsförskottssystemet knutits
till föräldrabalkens regler. Lagutskottet avvisar vidare en del av den kritik
mot 1978 års underhållsreform som framförts av revisorerna. Lagutskottet
framhåller också att underhållsreglema inte endast har betydelse inom
bidragsförskottsområdet och erinrar om att en betydande andel av de
underhållsbidragsberättigade barnen inte uppbär bidragsförskott. Mot bakgrund
av det anförda anser lagutskottet att en utredning på området i
princip inte bör bindas genom några uttalanden från riksdagens sida, utan
ha möjlighet att fritt pröva de olika förslag beträffande underhållsreglema
som lagts fram av revisorerna och i vissa motioner.

Lagutskottet tar i det följande upp olika detaljförslag som aktualiserats
av revisorerna eller i motioner. Beträffande den s. k. reduceringsregeln (se
s. 54 f.) uttalar lagutskottet att rekommendationen i de allmänna råden (se
ovan s. 13) i huvudsak får anses utformad i enlighet med riksdagens
intentioner. Enligt lagutskottet bör riksdagen inte nu ta ställning till frågan
om huruvida en ändring av reduceringsregeln är påkallad. Det bör enligt
lagutskottet i stället ankomma på regeringen att avgöra om regeln bör ses
över som ett led i de kortsiktiga åtgärderna i syfte att minska kostnaderna
för bidragsförskotten. Beträffande umgängesavdrag (se s. 55 f.) anför lagutskottet
att med hänsyn till det samband som finns mellan reglerna om
umgängesavdrag och bidragsförskottssystemet den föreslagna utredningen
kan behöva ta upp avdragsreglerna till prövning. Lagutskottet förordar
därför att utredningen får möjlighet att förutsättningslöst pröva frågan. Det
bör enligt lagutskottet också stå regeringen fritt att överväga om någon
ändring bör genomföras som en kortsiktig åtgärd. Beträffande resekostnader
vid utövande av umgängesrätt anser lagutskottet att det är lämpligt
att även denna fråga tas upp till övervägande av den föreslagna utredningen.
Beträffande av revisorerna och i motioner aktualiserade förslag om
ändring i reglerna om preskription och införsel ställer sig lagutskottet
tvivlande till om förslagen verkligen kommer att medföra de besparingar
man räknat med. Lagutskottet anser emellertid att riksdagen inte bör ta
ställning i frågan utan att det bör stå regeringen fritt att överväga om
förslagen skall genomföras.

Sammanfattningsvis tillstyrker lagutskottet en utredning om bidragsförskottssystemet,
vilken även bör kunna omfatta frågor om underhållsbidrag.
Enligt lagutskottets mening bör den föreslagna utredningen inte
bindas genom några uttalanden om revisorernas förslag eller om förslagen i
motionerna. Detsamma gäller i fråga om regeringens överväganden angående
behovet av kortsiktiga åtgärder. Lagutskottet förordar att det anförda
ges regeringen till känna.

39

Socialutskottet vill till en böljan understryka att det är värdefullt att
riksdagens revisorer har granskat orsakerna till de kraftigt stigande utgifterna
för bidragsförskotten. Socialutskottet anser att revisorernas översyn
ger ett betydelsefullt underlag för ställningstaganden på området.

Den kritik som framförs av revisorerna tar i stor utsträckning sikte på att
bidragsförskottslagen är direkt knuten till underhållsreglerna i föräldrabalken,
samtidigt som de båda regelsystemen skiljer sig åt i viktiga avseenden.

Bidragsförskott med utfyllnadsbidrag kan sålunda utgå utan hänsyn till
barnets behov medan föräldrabalkens regler innebär att underhållsbidrag
fastställs med hänsyn till barnets behov. Detta kan leda till att ett barn som
på grund av egen inkomst eller egna tillgångar inte har rätt till underhållsbidragjust
därför kan erhålla utfyllnadsbidrag upp till bidragsförskottsnivån.
Ett annat exempel gäller sambandet mellan en ökning av andra sociala
förmåner och ett ökat utfyllnadsbidrag. En höjning av t. ex. barnbidrag kan
sålunda leda till att lägre underhållsbidrag fastställs varigenom utfyllnadsbidraget
ökat.

Beräkningsmetoden för underhållsbidrag genom proportionering av föräldrarnas
överskott kan också ge betänkliga effekter för bidragsförskotten.
Såsom bl. a. revisorerna har visat går härigenom samhällsstödet i form av
utfyllnadsbidrag i första hand till de vårdnadshavarhushåll där vårdnadshavarens
inkomster ligger högt i förhållande till den underhållsskyldiges -oavsett vilken nivå sagda inkomster ligger på. En inkomstökning för vårdnadshavaren
kan vidare utgöra skäl för jämkning nedåt av underhållsbidraget,
varigenom utfyllnadsbidraget ökar.

En annan svårighet ligger i att avtalsfrihet råder beträffande avtal om
underhållsbidrag. För bidragsförskott gäller däremot - på grund av konstruktionen
med utfyllnadsbidrag - vissa spärregler för de fall underhållsbidrag
bestäms till alltför lågt belopp. Detta kan göra att försäkringskassan
bedömer underhållsbidragen annorlunda än en domstol. Det framtvingar
även en kontrollverksamhet hos försäkringskassorna.

Revisorerna anför ytterligare exempel på situationer där nuvarande system
leder till otillfredsställande materiella resultat.

Revisorerna har dragit slutsatsen att det nuvarande bidragsförskottssystemet
inte kan korrigeras på ett lämpligt sätt utan att det bör övervägas i
grunden. Revisorerna förordar således att man i första hand utreder ett helt
nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda
sina föräldrar. Denna översyn bör enligt revisorerna även inbegripa en
översyn av vissa delar av föräldrabalken.

Enligt socialutskottets mening visar revisorernas granskning att det nuvarande
bidragsförskottssystemet fungerar otillfredsställande i flera viktiga
avseenden. Den grundläggande orsaken härtill synes vara den koppling
som finns mellan de familjerättsliga underhållsreglerna och bidragsförskottsreglerna.
Lagregler som har sin motivering i behovet av att reglera
rättsförhållandet mellan föräldrar och barn och mellan föräldrarna inbördes
får härigenom direkt genomslag i bidragsförskottssystemet, som har
ett delvis annat syfte och kanske påkallar andra lagtekniska lösningar.

SoU 1985/86:29

40

Följden blir ett tungrott system med många oförutsedda effekter. Systemet SoU 1985/86: 29
innebär vissa svårmotiverade skillnader mellan fall då bidragsförskott utgår
och fall då underhållsbidraget betalas direkt till barnet. Ett annat
problem är att systemet inte garanterar att de familjer som har störst behov
av ekonomiskt stöd också får en större andel bidrag.

Socialutskottet delar med hänsyn till det anförda uppfattningen att en
utredning om bidragsförskottssystemet nu bör komma till stånd. Utredningen
bör ingående överväga de olika förslag som framlagts av revisorerna.
Utredningen bör även kunna beakta tidigare reformförslag på området,
bl. a. de förslag som framlagts av familjelagssakkunniga och ensamförälderkommittén.

Särskilt angeläget är nu att få en allsidig belysning och diskussion av de
grundläggande frågorna om bidragsförskottets konstruktion och dess anknytning
till föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Som framförts av
revisorerna fordras ett mera fullständigt faktaunderlag i fråga om den
ekonomiska och sociala situationen för såväl underhållsskyldiga som underhållsberättigade
barn och deras vårdnadshavare. Detta faktaunderlag
måste göras till föremål för en noggrann analys som beaktar faktorer såsom
skillnader i inkomst, familjesituation, bostadssituation m.m. De sociala
konsekvenserna av olika lagregleringar måste särskilt belysas. Resultatet
bör läggas till grund för förutsättningslösa överväganden angående utformningen
av samhällets stöd till barn som inte lever med båda sina föräldrar.

En reform på området bör ha barnen som utgångspunkt och syfta till att ge
alla barn en likvärdig ekonomisk grundtrygghet. Även frågor om underhållsbidrag
bör kunna prövas av utredningen.

Utskottet vill framhålla att utredningen bör vara förutsättningslös och
att olika principiella lösningar fritt skall kunna prövas. Detsamma gäller
olika förslag till kortsiktiga åtgärder för att snabbt komma till rätta med
vissa olägenheter i systemet. Det bör ankomma på regeringen att avgöra
om det finns skäl att i avvaktan på utredningens slutliga resultat initiera
mindre ändringar i nuvarande system. Utskottet vill emellertid understryka
att kortsiktiga åtgärder inte får vidtas så att de kan försvåra en förutsättningslös
prövning av utredningens principförslag. Det är också viktigt att
utredningen arbetar skyndsamt och inte i onödan går in på detaljfrågor som
kan försena genomförandet av en större reform.

När det gäller de förslag som framförts i motionerna vill utskottet tillägga
följande.

Flertalet motioner tar upp olika brister i bidragsförskotts- och underhållsbidragsreglerna
och begär förslag eller åtgärder för att komma till rätta
med dessa. Det gäller frågor om en översyn av bidragsförskottssystemet
[motion S06II (m)], behovsprövning och vissa andra frågor om bidragsförskott
[motion S06I8 (m)], införsel för underhållsbidrag [motion L209 (c)
och L259 (m) yrkandena 3 delvis samt 4], preskription av underhållsbidrag
[motion L259 (m) yrkande 3 delvis], kostnader i samband med utövande av
umgängesrätt [motionerna L214 (m) och L222 (c)], handläggningen av mål
om underhållsbidrag [motionerna L221 (fp) och L259 (m) yrkande 2],
ordningen för fastställande av underhållsbidrag [motion L236 (s)] samt
beräkningen av underhållsbidrag [motion L259 (m) yrkande 1],

Utskottet anser beträffande samtliga här nämnda motioner att de synpunkter
och förslag som där framförs fritt bör kunna prövas av den ovan
förordade utredningen.

I motion 505 (fp), som väckts med anledning av revisorernas förslag,
aktualiseras avdragsrätten vid taxeringen för utbetalda underhållsbidrag
och anförs att denna fråga också bör omfattas av regeringens överväganden.
Utskottet vill med anledning härav framhålla att en allsidig belysning
av de underhållsskyldigas ekonomiska situation självfallet måste beakta
skattereglerna på området och de olika marginaleffekter som kan uppstå.
Det gäller även i fråga om vårdnadshavamas och barnens situation. Utredningen
bör därför vara oförhindrad att ta upp de skattemässiga frågor som
kan aktualiseras under arbetets gång.

I motion 506 (c) begärs vissa uttalanden angående den fortsatta beredningen
av revisorernas förslag och inriktningen av ett utredningsarbete
beträffande bidragsförskotten. Motionärerna framhåller bl. a. att regeringen
mera förutsättningslöst bör kunna pröva revisorernas konkreta förslag
och att frågan om bidragsförskotten måste ges en allsidig belysning i det
fortsatta arbetet. Motionärerna framhåller också att det är viktigt att få en
utformning som upplevs som rättvis i vaije enskilt fall.

Som framgått av vad utskottet ovan anfört har utskottet samma syn som
motionärerna när det gäller kraven på det fortsatta utredningsarbetet.

Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen med anledning av
riksdagens revisorers förslag och samtliga ovan angivna motioner som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en utredning om
bidragsförskottssy stemet.

Härav följer att utskottet avstyrker motion 507 (c), vari yrkas avslag på
revisorernas förslag om en ny utredning om bidragsförskotten. Motionären
hänvisar till det omfattande utredningsmaterial som redan finns på området.

I motion 504 (fp) tas administrationen av bidragsförskottssystemet upp
från ansvarssynpunkt. Motionären anser att ansvariga myndigheter borde
ha reagerat när systemets nackdelar blivit uppenbara.

Utskottet delar uppfattningen att myndigheterna bör följa utvecklingen
inom sina respektive verksamhetsområden och när så visar sig påkallat
uppmärksamma regeringen på eventuella behov av åtgärder. Som ovan
framgått (s. 23) har dock socialstyrelsen och riksförsäkringsverket tagit
upp olika frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott. Utskottet anser
att det i detta sammanhang inte finns skäl för något riksdagens uttalande.
Motion 504 (fp) avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en utredning av systemet för underhållsbidrag och
bidragsförskott

att riksdagen med anledning av förslag 1985/86:17, motion 1985/
86:So611, motion 1985/86: S06I8, motion 1985/86: L209, motion
1985/86: L214, motion 1985/86: L221, motion 1985/86: L222, motion

SoU 1985/86:29

42

1985/86: L236, motion 1985/86: L259, motion 1985/86:505 och motion
1985/86:506 och med avslag på motion 1985/86:507 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. beträffande myndigheternas ansvar
att riksdagen avslår motion 1985/86:504.

Stockholm den 15 maj 1986
På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), John Johnsson (s), Göte Jonsson (m),
Kjell Nilsson (s), Rune Gustavsson (c), Gunnar Ström (s), Per Arne Aglert
(fp), Ann-Cathrine Haglund (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Inga Lantz
(vpk), Ingrid Andersson (s), Ingvar Eriksson (m), Rosa Östh (c), Maud
Björnemalm (s) och Birthe Sörestedt (s).

SoU 1985/86: 29

43

Lagutskottets yttrande
1985/86:2 y

över riksdagens revisorers förslag angående statens
utgifter för bidragsförskott, m. m. (förs. 1985/86:17)

Till socialutskottet

Socialutskottet har beslutat bereda lagutskottet tillfälle att yttra sig över
förslag till riksdagen 1985/86:17, riksdagens revisorers förslag angående statens
utgifter för bidragsförskott, m. m. jämte de med anledning av förslaget
väckta motionerna 1985/86:506 och 507.

I förslaget hemställer riksdagens revisorer att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört

1. beträffande en utredning om statens stöd till barn som inte lever tillsammans
med båda sina föräldrar och omföräldrabalkens förbehållsregler m.m.,

2. beträffande kortsiktiga åtgärder avseende reglerna för underhållsbidrag
och bidragsförskott.

Lagutskottet har beslutat att avge yttrande över förslaget i de delar som
faller under utskottets beredningsområde samt över motionerna. Lagutskottet
har vidare beslutat att med yttrandet till socialutskottet överlämna motionerna
1985/86:L209, L214, L221, L222, L236 och L259 för behandling i
samband med revisorernas förslag.

Lagutskottet får anföra följande.

Allmän bakgrund

Den svenska familjerätten har under de två senaste årtiondena fortlöpande
setts över och moderniserats. År 1969 fick familjelagssakkunniga i uppdrag
att se över den familjerättsliga lagstiftningen. Reformarbetet har berört både
giftermålsbalken (GB) och föräldrabalken (FB). Ett första steg togs år 1973
(prop. 1973:32, LU 1973:20) då betydande ändringar vidtogs av i första hand
äktenskapsrätten på grundval av ett delbetänkande av familjelagssakkunniga.
Reformen innebar även ändringar när det gällde vårdnaden om barn
vars föräldrar inte är eller varit gifta med varandra.

År 1976 beslöt riksdagen att införa en möjlighet för föräldrar som inte är
gifta med varandra att få gemensam vårdnad om sina barn (prop. 1975/
76:170, LU 1975/76:33). Vidare ändrades vårdnadsreglerna så att gifta föräldrar
efter en skilsmässa skulle kunna fortsätta att ha gemensam vårdnad. De
nya vårdnadsreglerna föranledde dock inte någon ändring av bestämmelserna
om underhållsbidrag och bidragsförskott. Lagutskottet underströk vik -

SoU 1985/86:29

Bilaga

LU

1985/86:2 y

ten av en skyndsam lösning på de frågor om bidragsförskott och annat
ekonomiskt stöd som kunde uppkomma i fall då föräldrarna hade gemensam
vårdnad men inte bodde ihop.

Med anledning av motioner behandlade utskottet i lagstiftningsärendet
också vissa frågor rörande de allmänna reglerna om underhållsskyldighet i
FB. Utskottet framhöll därvid att det dåvarande regelsystemet beträffande
underhållsbidrag ofta ledde till betydande svårigheter för de bidragsskyldiga.
Sålunda innebar då gällande ordning att erforderlig hänsyn inte alltid togs till
den underhållsskyldiges faktiska bidragsförmåga. Enligt utskottet tvingades
den underhållsskyldige i vissa fall att hålla en lägre ekonomisk standard än
den förälder som hade vårdnaden om barnet. Underhållsskyldigheten gentemot
inte hemmavarande barn återverkade i många fall på förhållandena för
den underhållsskyldiges familj. I andra fall kunde den omöjliggöra eller
försvåra familjebildning. Inte minst de dåvarande reglerna om automatisk
höjning av underhållsbidrag i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag
medförde att de underhållsskyldigas situation ofta var allvarlig.
Särskilt gällde detta personer som hade låga inkomster eller som av olika
anledningar inte följt med i den allmänna löneutvecklingen. Utskottet ansåg
därför att det fanns starka skäl för en reform på området. Med hänsyn till
bl. a. att den ekonomiska situationen också för de underhållsberättigade var
bekymmersam innefattade frågorna enligt utskottet svåra avvägningsproblem
och var delvis av komplicerad beskaffenhet. En reform kunde därför
inte genomföras utan en mera ingående undersökning.

Utskottet förordade att en översyn kom till stånd och att arbetet skulle
bedrivas skyndsamt. Vad utskottet sålunda anfört om underhållsreglerna gav
riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Med anledning av riksdagens begäran fick familjelagssakkunniga i uppdrag
att göra en skyndsam översyn av reglerna om underhållsbidrag till barn.
På grundval av bl. a. ett delbetänkande av familjelagssakkunniga genomfördes
år 1978 en genomgripande reform av underhållsreglerna i GB och FB.
Huvuddelen av reformen trädde i kraft den 1 juli 1979 (prop. 1978/79:12, LU
1978/79:9).

År 1977 tillsattes utredningen om barnens rätt med uppdrag att överväga
olika åtgärder för att stärka barns rättsliga ställning. År 1979 avlämnade
utredningen ett delbetänkande som i vissa delar lades till grund för ändringar
år 1982 i FB:s regler om gemensam vårdnad (prop. 1981/82:168, LU 1982/
83:17). Ändringarna innebar att makar efter skilsmässa fortsätter att ha
gemensam vårdnad om sina barn såvida inte domstol beslutar annat. En
nyhet var också att ogifta föräldrar som inte bor tillsammans kan få gemensam
vårdnad efter anmälan till pastorsämbete. Lagstiftningen innebar vidare
ändringar i reglerna om umgängesrätt.

Huvuddragen av 1978 års reform beträffande underhållsbidrag
till barn, m. m.

I propositionen med förslag till 1978 års ändringar av FB:s underhållsregler
angavs att ett huvudsyfte med reformen var att mildra underhållsbördan för

SoU 1985/86:29

Bilaga

45

underhållsskyldiga med svag ekonomi. Ett annat syfte var att en mera enhetlig
bedömning av bidragsfrågorna skulle komma till stånd. Ändringarna
innebar i huvudsak att föräldrarnas underhållsskyldighet gentemot sina barn
inte längre skulle vara ovillkorlig utan bero av föräldrarnas ekonomiska
förmåga och barnets behov. Föräldrarna skulle sinsemellan ta del i kostnaderna
för barnets underhåll efter vars och ens ekonomiska bärkraft. Vidare
anpassades underhållsreglerna till bestämmelserna om gemensam vårdnad
samt begränsades den automatiska höjningen av underhållsbidragen.

Vid riksdagsbehandlingen av reformen framhöll lagutskottet - efter att ha
hänvisat till sina uttalanden år 1976 - att det var angeläget att en ändring kom
till stånd som gav lättnad i underhållsbördan för dem som betalade underhållsbidrag.
Att kräva ut underhåll av en förälder som inte förfogade över
medel för mera än sina egna nödvändiga behov kunde enligt utskottet endast
leda till att den underhållsskyldige ådrog sig en underhållsskuld eller också
fick ta samhällets hjälp i anspråk för egen del. Barnets intresse fick i detta fall
tillgodoses genom de sociala stödformer, främst bidragsförskottet, som garanterade
en minimistandard. Samtidigt var det angeläget att lagstiftningen
utformades så att lättnaderna i underhållsbördan inte gick ut över de bidragsberättigade
och att lättnaderna inte upplevdes som orättvisa av föräldrar som
bodde tillsammans med sina barn och gjorde ekonomiska uppoffringar för
dessas räkning. Mot denna bakgrund anslöt sig utskottet till principen att
underhållsskyldigheten skulle vara beroende av föräldrarnas ekonomiska
förmåga.

Principen för föräldrarnas underhållsskyldighet har sin största betydelse
när det gäller att fastställa underhållsbidrag. Regler härom finns i 7 kap. FB.
Till ledning för socialnämndens och försäkringskassans handläggning av
ärenden där underhållsfrågor aktualiseras har socialstyrelsen och riksförsäkringsverket
gemensamt utarbetat vissa allmänna råd (Allmänna råd från
socialstyrelsen 1982:1 och riksförsäkringsverket 1982:2, Underhållsbidrag
och bidragsförskott).

Gällande regler om underhållsbidrag innebär i huvudsak följande.

Föräldrarnas underhållsskyldighet gäller i princip till dess barnet fyller 18
år men kan i vissa fall utsträckas att gälla tills barnet blir 21 år.

Enligt 7 kap. 2 § FB skall förälder fullgöra sin underhållsskyldighet genom
att betala underhållsbidrag till barnet om föräldern inte har vårdnaden om
barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet. Om föräldrarna
har gemensam vårdnad föreligger skyldighet för förälder att utge underhållsbidrag
om barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andre föräldern.
Underhållsbidraget skall betalas förskottsvis för kalendermånad till vårdnadshavaren
eller vid gemensam vårdnad till den förälder som bor tillsammans
med barnet.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. I princip har föräldrarna
full frihet att träffa avtal om underhållsbidrag. Dom eller avtal om
underhållsbidrag kan jämkas, bl. a. om ändring i förhållandena föranleder
det. Vidare kan ett löpande underhållsbidrag omprövas efter sex år utan att
någon ändring i förhållandena inträtt.

Då underhållsbidrag skall bestämmas får den underhållsskyldige enligt 7

SoU 1985/86:29

Bilaga

46

kap. 3 § FB alltid förbehålla sig vissa belopp för sitt eget och andras underhåll.
Förbehållsbeloppet för den underhållsskyldiges eget underhåll skall omfatta
skäliga bostadskostnader och andra vanliga levnadskostnader. De sistnämnda
kostnaderna skall beräknas med ledning av ett normalbelopp som
utgör 120% av basbeloppet, dvs. för närvarande 2330 kr. i månaden. Om
särskilda skäl föreligger får den underhållsskyldige vidare förbehållas ett
belopp för underhåll åt make eller samboende. Normalbeloppet utgör i
sådant fall 60% av basbeloppet. Slutligen får den underhållsskyldige även
förbehålla sig ett belopp om 40% av basbeloppet för underhåll av eget
hemmavarande barn. Avräkning skall dock göras för vad som utges till barnet
av barnets andre förälder eller för dennes räkning, exempelvis i form av
bidragsförskott. Vad som återstår sedan de angivna förbehållsbeloppen dragits
av från den underhållsskyldiges nettoinkomst (dvs. bruttoinkomsten
minskad med skatter) får i princip tas i anspråk för täckande av barnets behov
av underhållsbidrag.

Den i praktiken vanligast tillämpade metoden för bestämmande av underhållsbidrag
innebär att man först uppskattar barnets behov av underhåll till
visst belopp. En beräkning görs härefter av varje förälders nettoinkomst efter
skatt. Härifrån dras förbehållsbelopp för eget och eventuellt andra familjemedlemmars
försörjning. Restbeloppen representerar de överskottsbelopp
som föräldrarna rimligen bör kunna ta i anspråk för underhåll åt barnet.
Underhållsbidraget erhålls sedan genom att det belopp som beräknats för
barnets behov fördelas mellan föräldrarna i proportion till vars och ens
överskottsbelopp. Det sålunda framräknade underhållsbidraget kan sedan
korrigeras om det vid en allmän bedömning inte framstår som skäligt.

I socialstyrelsens och riksförsäkringsverkets allmänna råd rekommenderas
att en bidragsskyldig förälders hela överskott inte tas i anspråk för underhållsbidrag
utan att en viss reduceringsregel tillämpas. Enligt denna bör högst 60%
av överskottet användas för underhållsbidrag till ett barn, 70% till två barn
och 80% till tre eller flera barn. Understiger överskottet bidragsförskottsnivån
bör underhållsbidraget begränsas till högst hälften av överskottet.

Underhållsbidrag till bl. a. barn räknas upp varje år enligt bestämmelserna
i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. Uppräkningen följer
ändringarna i basbeloppet. I samband med 1978 års reform begränsades
höjningarna av underhållsbidragen till sju tiondelar av basbeloppshöjningen.

Vidare ändrades år 1978 reglerna om preskription av underhållsbidrag så
att preskriptionstiden numera är tre år.

År 1978 infördes också en rätt för den bidragsskyldige föräldern att göra
avdrag på underhållsbidraget då han utövar sin rätt till umgängemed barnet.
Reglerna trädde i kraft den 1 januari 1980 och innebär i huvudsak att avdrag
får ske med 1/40 av underhållsbidraget för varje helt kalenderdygn som
barnet vistas hos föräldern. En förutsättning är att vistelsen varat en sammanhängande
tid av minst fem hela dygn.

Nära samband med reglerna om underhållsbidrag har bestämmelserna i
lagen (1964:143) om bidragsförskott. Också dessa regler ändrades i betydande
utsträckning vid 1978 års underhållsreform. Bidragsförskott utgår i
princip när ingendera eller bara den ena föräldern har vårdnaden om barnet.
Bor barnet tillsammans med en förälder som inte är vårdnadshavare utgår

SoU 1985/86: 29

Bilaga

47

dock inte förmånen. Har båda föräldrarna vårdnaden gemensamt kan bidragsförskott
utgå om den ene föräldern inte varaktigt bor tillsammans med
barnet. Bidragsförskott lämnas inte om vårdnadshavaren uppenbarligen utan
giltigt skäl underlåter att bidra eller att medverka till att få underhållsbidrag
eller faderskap till barnet fastställt. Även i vissa andra fall kan bidragsförskott
vägras, bl. a. om fastställt underhållsbidrag betalas i vederbörlig ordning och
bidraget inte understiger vad som kan utgå i bidragsförskott.

Bidragsförskott utgår längst till dess barnet fyllt 18 år och i regel med 41 %
av basbeloppet per år dvs. för närvarande med 9553 kr. per år eller 796 kr. i
månaden. Om den underhållsskyldige betalar det fastställda underhållsbidraget
och detta är lägre än bidragsförskottet, utgör bidragsförskottet skillnaden
mellan underhållsbidraget och 41% av basbeloppet (utfyllnadsbidrag).
Något återkrav riktas i dessa fall inte mot den underhållsskyldige. Vidare
gäller att om ett fastställt underhållsbidrag uppenbarligen understiger vad
den underhållsskyldige bör betala i bidrag, utgår bidragsförskottet inte med
högre belopp än underhållsbidraget.

När en underhållsskyldig har delgetts beslut om att bidragsförskott har
beviljats, skall inbetalningarna av underhållsbidrag upp till bidragsförskottsnivån
i fortsättningen göras till försäkringskassan. Utgivna bidragsförskott
skall således i princip återbetalas av den bidragsskyldige föräldern, dock
högst med underhållsbidragets belopp. Den ovan redovisade rätten till avdrag
på underhållsbidrag föreligger också då bidragsförskott utgår. Om den
underhållsskyldige har rätt att göra avdrag minskas utgående bidragsförskott
i motsvarande mån.

Också sedan barnet fyllt 18 år kan i vissa fall bidragsförskott utgå. Regler
härom finns i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott till studerande,
som nära ansluter till lagen om bidragsförskott.

Vissa tidigare reformförslag

Sorn ovan redovisats grundades 1978 års reform av underhållsreglema på
bl. a. ett delbetänkande av familjelagssakkunniga, (SOU 1977:37) Underhåll
till barn och frånskilda. I betänkandet föreslog familjelagssakkunniga en
mera långtgående reform än den som sedermera genomfördes. Förslaget
innebar att endast underhållsbidrag över bidragsförskottsnivån skulle fastställas
genom dom eller avtal. För övriga fall föreslogs ett helt nytt system där
bidragsförskottet inte skulle vara beroende av ett fastställt underhållsbidrag.
Vid utbetalning av bidragsförskott skulle försäkringskassan överta rätten att
rikta krav mot den Tinderhållsskyldige. Försäkringskassan skulle självständigt
pröva den underhållsskyldiges betalningsförmåga och avgöra vad denne
kunde betala tillbaka till det allmänna. I proposition 1978/79:12 framhöll
departementschefen att det föreslagna återkravssystemet inte borde genomföras
och åberopade som skäl härför bl. a. att bidragsförskottssystemet och
andra former av stöd till föräldrar som levde isär var föremål för överväganden
av ensamförälderkommittén.

Ensamförälderkommittén avslutade sitt arbete år 1983 och avlämnade då

SoU 1985/86:29

Bilaga

48

betänkandet (SOU 1983:51). Ensamföräldrarna och deras barn. I betänkandet
föreslogs bl. a. genomgripande ändringar av reglerna om underhållsbidrag
och bidragsförskott. I huvudsak innebar förslaget att vardera föräldern
skulle svara för hälften av barnets underhåll och att alltså den nuvarande
proportionella fördelningen mellan föräldrarna skulle slopas. Vidare skulle
frågor om fastställande av underhållsbidrag helt överföras till försäkringskassorna.
Förslaget har remissbehandlats men har ännu ej lett till lagstiftning.

Sammanfattning av revisorernas förslag

Vid granskning av statens utgifter för bidragsförskott har riksdagens revisorer
funnit att det nuvarande regelsystemet för underhållsbidrag och bidragsförskott
ger onödigt höga och alltmer ökande utgifter för staten. Revisorerna har
också funnit att utformningen av reglerna inte överensstämmer med målsättningen
för 1978 års reform av underhållsbestämmelsema. Vidare föreligger
enligt revisorerna brister i samordningen mellan FB och bidragsförskottslagen
på väsentliga punkter.

Revisorerna föreslår att en utredning kommer till stånd angående ett helt
nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina
föräldrar samt att därvid vissa delar av FB ses över. I avvaktan på resultatet av
det föreslagna utredningsarbetet bör enligt revisorerna övervägas vissa kortsiktiga
åtgärder, som eliminerar eller minskar några av de konstaterade
bristerna i nuvarande system.

Beträffande utredningen om ett nytt system utgår revisorerna från tre
övergripande principer, nämligen att en reform på området skall ha barnen
som utgångspunkt, att alla barn - oavsett föräldrarnas samlevnadsform - i
möjligaste mån likställs och att FB:s grundsyn att underhållet beräknas med
hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga
bibehålls.

Revisorerna framlägger vissa förslag beträffande inriktningen av en utredning.
Förslagen innebär såvitt är av intresse för lagutskottets beredningsområde att

ett nytt stödsystem samordnas med föräldrabalken,
att stöd av den typ som det nuvarande utfyllnadsbidraget utgör inte bör utgå
till barn vars föräldrar kan försörja dem eller till barn som kan försörja sig
själva,

att stöd till barn vars föräldrar inte själva kan försörja dem i princip skall
vara oberoende av föräldrarnas samlevnadsform,
att föräldrabalkens regler om förbehållsbelopp m. m. jämte därtill hörande
anvisningar, fördelningen av underhållsskyldigas resurser mellan hemmavarande
och underhållsberättigade barn samt umgängesavdraget ses över,
att ett system med enbart förskott på det fastställda underhållsbidraget upp
till en viss nivå övervägs,
att ett selektivt ekonomiskt stöd till de barn vars föräldrar inte själva kan
försörja dem övervägs,
att skuld för underhållsbidrag i största möjliga utsträckning jämställs med
andra skulder,

SoU 1985/86:29

Bilaga

49

4 Riksdagen 1985/86. 12 sami. Nr 29

att metoden för indexuppräkning av underhållsbidrag m. m. ses över,
att frågan prövas huruvida statens återkrav av förskotterade underhållsbidrag
skall handläggas som allmänt mål vid kronofogdemyndigheterna och
att utredningen genomförs så att ett fullständigt beslutsunderlag med relevanta
kostnadsberäkningar kan presenteras för riksdagen.

Beträffande de kortsiktiga åtgärderna föreslår revisorerna såvitt nu är av
intresse

att socialstyrelsens rekommendation i de allmänna råden ses över i syfte att
utforma reduceringsregeln i enlighet med grunderna för lagstiftningen,
att preskriptionstiden förlängs till fem år,
att införseltiden förlängs till fem år,

att införsel tillåts i arbetslöshetsersättning och vissa andra löneliknande
ersättningar och

att rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken samordnas med rätten
till umgängesavdrag enligt bidragsförskottslagen.

Till grund för revisorernas förslag ligger fyra granskningsrapporter, varav
tre remissbehandlats.

Utskottets allmänna överväganden

Sorn redovisats i föregående avsnitt föreslår revisorerna att en översyn skall
komma till stånd av samhällets stöd till barn, vars föräldrar inte lever tillsammans.
Översynen skall enligt förslaget omfatta bl. a. reglerna om underhållsbidrag
i FB. Vidare föreslås att riksdagen uttalar sig för att vissa åtgärder
omedelbart genomförs bl. a. när det gäller reglerna om preskription av och
införsel för underhållsbidrag. Förslagen motiveras av att statens utgifter för
bidragsförskotten ökat väsentligt under senare år. Enligt revisorerna är den
främsta orsaken till ökningen de ändringar i FB:s regler som genomfördes år
1978.

I motion 1985/86:506 (c) yrkas att riksdagen beslutar att som sin mening ge
regeringen till känna dels vad som anförs i motionen beträffande den fortsatta
beredningen av revisorernas förslag (yrkande 1), dels vad som anförs i motionen
beträffande inriktningen av ett utredningsarbete beträffande bidragsförskotten
(yrkande 2). Motionärerna framhåller att det är angeläget att nedbringa
kostnaderna för bidragsförskotten och skapa ett rättvist system. Enligt
motionärerna bör riksdagen ge regeringen möjlighet att förutsättningslöst
pröva de olika förslag revisorerna lagt fram. Vidare framhålls att frågan om
bidragsförskotten måste allsidigt belysas med utgångspunkt i de skilda ekonomiska
förutsättningar som finns dels mellan bidragsskyldiga och vårdnadshavare,
dels mellan föräldrar som bor ihop och dem som inte sammanbor.
Enligt motionärerna är det angeläget att åstadkomma en ordning som i varje
enskilt fall upplevs som rättvis och ger rimliga ekonomiska livsvillkor för
vardera föräldern. Reglerna måste kombineras med ett bibehållet ekonomiskt
föräldraansvar.

Motionären i motion 1985/86:507 (c) anför att det genom ensamförälderkommitténs
betänkande och revisorernas utredning finns ett tillräckligt underlag
för en reform av bidragsförskottssystemet. Någon ytterligare utred -

SoU 1985/86:29

Bilaga

50

ning krävs därför inte för att regeringen skall kunna framlägga erforderliga
förslag. Motionären yrkar att riksdagen med avslag på revisorernas förslag
hos regeringen begär förslag om ett rättvist bidragsförskottssystem i syfte att
nedbringa kostnaderna.

Frågor om bidragsförskottssystemet och underhållsreglerna har också tagits
upp i tre motioner som väckts under allmänna motionstiden. I motion
1985/86 :L221 (fp) framhålls att domstolarna ofta fastställer underhållsbidrag
under bidragsförskottsnivån, vilket medför att samhällets kostnader för bidragsförskotten
ökar. Anledningen till att domstolarna dömer ut för låga
underhållsbidrag är enligt motionären att underhållsmålen är dispositiva
tvistemål. I sådana mål är domstolarna bundna av parternas yrkanden och
medgivanden. Om underhållsmålen blev indispositiva skulle domstolarna bli
skyldiga att på eget initiativ utreda parternas förhållanden och därefter kunna
fastställa ett riktigt underhållsbidrag. Motionären yrkar att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av möjligheterna att göra underhållsmålen indispositiva.

Motionärerna i motion 1985/86:L236 (s) anför att nuvarande ordning beträffande
underhållsbidrag och bidragsförskott medför stora kostnader för
administration, kompetenskonflikter, dubbelarbete för myndigheterna samt
risker för att enskilda drabbas av rättsförluster. Enligt motionärerna är det
angeläget att en ändring kommer till stånd när det gäller fastställande av
underhållsbidrag, och de hänvisar till de förslag som framlagts av familjelagssakkunniga
och ensamförälderkommittén. Motionärerna yrkar att regeringen
skall framlägga förslag om en ändrad ordning för fastställande av
underhållsbidrag.

I motion 1985/86:L259 (m) yrkas att regeringen skall ges till känna vad som
motionärerna anför om översyn av reglerna för beräkning av skäligt underhållsbidrag.
Motiveringen till yrkandet finns i motion 1985/86:So618, vari
framhålls att föräldrar i dag har avtalsfrihet beträffande underhållsbidrag.
Eftersom barnet i princip alltid är garanterat att få ett belopp motsvarande
bidragsförskottet ligger det enligt motionärerna knappast i föräldrarnas intressen
att komma överens om ett högt underhållsbidrag.

I motion L259 yrkas också (yrkande 2) att en lagändring genomförs så att
försäkringskassan får möjlighet att i underhållsmål företräda barnet. Syftet
med motionsförslaget är att domstolsprövningen av underhållsbidrag skall bli
mer rättvisande och att därigenom kostnaderna för bidragsförskotten skall
nedbringas.

Lagutskottet vill till en början framhålla att det är värdefullt att en granskning
av bidragsförskottssystemet från statsfinansiella utgångspunkter nu
kommit till stånd genom revisorernas försorg. Enligt utskottets mening ger
revisorernas översyn ett betydelsefullt underlag för ställningstaganden till
frågan om stödet till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar.
Samtidigt bör det dock framhållas att revisorernas arbete inte omfattar någon
mera genomgripande analys av de underhållsberättigade barnens och deras
föräldrars ekonomiska situation efter 1978 års underhållsreform. Inte heller
har de sociala aspekterna på underhållsreglerna närmare belysts. Revisorerna
har därför också förordat att den föreslagna utredningen genomförs så

SoU 1985/86: 29

Bilaga

51

att ett fullständigt beslutsunderlag med relevanta kostnadsberäkningar kan
framläggas för riksdagen. Utskottet vill understryka betydelsen av att beslutsunderlaget
blir så fullständigt som möjligt.

Enligt utskottets mening är det angeläget att det ekonomiska stödet till
barn som inte sammanlever med båda sina föräldrar blir föremål för överväganden
med utgångspunkt i de tre övergripande principer som revisorerna
dragit upp. Såväl revisorernas förslag som de motioner som väckts under
allmänna motionstiden visar att det inte minst av statsfinansiella skäl är
påkallat med ett nytt statligt bidragssystem. I avvaktan på resultatet av en
sådan utredning kan det som revisorerna föreslår finnas skäl för att kortsiktiga
åtgärder vidtas i syfte att nedbringa statens utgifter.

I fråga om den närmare inriktningen av utredningsarbetet och de kortsiktiga
åtgärderna anser utskottet i likhet med revisorerna att den nuvarande
familjerättsliga underhållsskyldigheten även i fortsättningen måste utgöra
grunden när det gäller att tillgodose barns ekonomiska behov. Samhällets
stöd till barnen bör därför ses som endast ett komplement till underhållsskyldigheten.
Enligt utskottets mening kan tiden inte anses mogen för så genomgripande
förändringar av underhållsreglerna och bidragsförskottssystemet
som tidigare föreslagits av familjelagssakkunniga och ensamförälderkommittén
och som enligt motionerna 507 och L236 bör läggas till grund för lagstiftning.
Härtill kommer att ett genomförande av utredningsförslagen med
säkerhet skulle leda till att allt fler kommer att anlita det statliga bidragssystemet
och medföra att statens kostnader även i andra avseenden skulle öka
betydligt. Utskottet kan därför inte ställa sig bakom önskemålen i dessa två
motioner och förordar att socialutskottet avstyrker dem.

Både i revisorernas förslag och motionerna L221 och L259 framförs av
statsfinansiella skäl preciserade önskemål om ändringar i reglerna om underhållsbidrag.
Otvivelaktigt förhåller det sig så att det nuvarande sambandet
mellan FB och bestämmelserna om bidragsförskott är en av orsakerna till de
ökade kostnaderna för bidragsförskottssystemet. Såsom regelsystemet är utformat
får varje ändring av underhållsreglerna ekonomiska återverkningar
på bidragsförskotten. Detta förhållande stod också helt klart för riksdagen då
FB ändrades år 1978. En grundläggande tanke bakom reformen var nämligen
att en viss förskjutning av det ekonomiska ansvaret för barnen skulle komma
till stånd genom att bidragsförskottssystemet övertog en del av de bidragsskyldiga
föräldrarnas underhållsbörda. Det nu sagda innebär emellertid inte
att åtgärder i syfte att nedbringa kostnaderna för bidragsförskotten med
nödvändighet måste riktas in mot underhållsreglerna. De nackdelar som
uppkommit beror nämligen enligt utskottets mening inte främst på FB:s
bestämmelser utan på utformningen av bidragsförskottssystemet och det sätt
på vilket systemet knutits till FB:s regler. Det är alltså i första hand bidragsförskottslagen
som behöver ses över. Sedan ställning tagits till hur samhällets
stöd till barn som inte lever samman med båda sina föräldrar bör utformas i
fortsättningen kan det finnas anledning att överväga i vad mån underhållsreglerna
behöver ändras.

I sammanhanget vill utskottet något beröra den kritik som revisorerna
riktar mot 1978 års underhållsreform. Enligt revisorerna är det tveksamt om

SoU 1985/86: 29

Bilaga

52

huvudsyftet med reformen - en mildrad börda för underhållsskyldiga med
svag ekonomi - uppnåtts. Revisorerna påpekar därvid att beslutsunderlaget
var bristfälligt och att begreppet svag ekonomi inte definierats. Vidare ifrågasätter
revisorerna huruvida någon mer enhetlig bedömning av underhållsfrågor
kommit till stånd såsom var en avsikt med reformen. Enligt utskottets
mening ger revisorernas utredning inte tillräckligt underlag för ett ställningstagande
till huruvida denna kritik är riktig. Bl. a. synes revisorerna främst ha
bedömt reformen ur strikt ekonomisk synvinkel och inte i tillräcklig utsträckning
beaktat de starka sociala skäl som talade för att underhållsbördan borde
lindras. Som situationen var år 1978 befann sig stora grupper underhållsskyldiga
i en besvärlig ekonomisk och social situation. I många fall hindrade
underhållsbördan att den bidragsskyldige bildade ny familj. I de fall nya
familjebildningar kom till stånd återverkade underhållsbördan ofta på den
nya familjens förhållanden. Stor politisk enighet rådde också i fråga om
reformens allmänna inriktning på en generell lättnad för de bidragsskyldiga.
Enligt utskottets mening skulle en mindre långtgående reform än den som
genomfördes ha medfört att åtskilliga av de problem som då fanns kvarstått.
Den analys av utvecklingen beträffande förbehållsbeloppens storlek och
löneutvecklingen för en industriarbetare som gjorts under revisorernas arbete
(se förslaget s. 50 f.) ger belägg härför. När det gäller bedömningen av
underhållsfrågor anser utskottet till skillnad mot revisorerna att denna blivit
mer enhetlig än tidigare. En annan sak är att det fortfarande förekommer
vissa olikheter i tillämpningen men reformen syftade inte heller till fullständig
enhetlighet.

Verkningarna för de underhållsskyldiga av de ändringar i underhållsreglema
som revisorerna nu förordar har inte närmare analyserats i förslaget.
Enligt utskottets mening blir emellertid den samlade effekten av dem att
underhållsbördan ökar i inte oväsentlig utsträckning. Detta drabbar inte bara
de bidragsskyldiga med god ekonomi utan också dem som har en besvärlig
ekonomisk situation. Det förtjänar att påpekas att det under senare år i olika
sammanhang hävdats att det alltjämt finns vissa grupper av underhållsskyldiga
som har det mycket svårt ekonomiskt. Det finns följaktligen en viss risk
för att sådana förhållanden som rådde före 1978 års reform åter uppstår om
revisorernas förslag genomförs fullt ut. En sådan utveckling anser utskottet
inte acceptabel. För en underhållsskyldig som inte förfogar över mera medel
än som åtgår för sitt eget och familjens behov kan den medföra att han eller
hon ådrar sig en underhållsskuld eller också får ta samhällets hjälp i anspråk
för egen del.

Utskottet vill också framhålla att ändringar i underhållsreglerna endast på
längre sikt torde kunna ge några besparingseffekter. Sådana ändringar påverkar
nämligen bara de nytillkommande underhållsbidragen. Redan utgående
bidrag förändras däremot inte på grund av ny lagstiftning. För att fastställda
underhållsbidrag skall kunna höjas måste en omprövning av dem framtvingas
på något sätt. En mera allmän omprövning av underhållsbidrag skulle med all
sannolikhet medföra en kraftig arbetsbelastning på domstolarna och även i
övrigt åsamka statsverket kostnader samtidigt som den skulle ge upphov till
nya konflikter mellan barnets föräldrar. Möjligheterna att åstadkomma en

SoU 1985/86: 29

Bilaga

53

höjning av underhållsbidragen begränsas vidare av de regler om existensminimum
som gäller vid indrivning av obetalda underhållsbidrag. För år 1986
uppgår existensminimum vid införsel till 1908 kr. per månad för ensamstående
och till 2725 kr. för ensamstående med ett hemmavarande barn, vartill
kommer den faktiska bostadskostnaden. Dessa regler kan jämföras med
förbehållsbeloppen vid beräkning av underhållsbidrag som för ensamstående
utgör 2330 kr. och för ensamstående med ett barn 3100 kr. per månad jämte
skäliga bostadskostnader.

Från mera principiella utgångspunkter vill utskottet vidare framhålla att
man av revisorernas förslag närmast får den uppfattningen att underhållsreglema
har sin huvudsakliga betydelse inom bidragsförskottsområdet eller med
andra ord att de båda regelsystemen i praktiken omfattar samma persongrupper.
Så är emellertid inte fallet. Vissa undersökningar som familjelagssakkunniga
låtit utföra visade sålunda att antalet barn med underhållsbidrag
uppgick till 414000 år 1975. Samma år var 211000 barn berättigade till
bidragsförskott. Enligt beräkningar som ensamförälderkommittén gjorde var
år 1982 motsvarande siffror 407000 resp. 247000. Av revisorernas förslag
framgår att antalet barn med bidragsförskott år 1984 uppgick till 257 000.
Någon beräkning av antalet underhållsberättigade barn i dag har revisorerna
inte gjort men det finns enligt utskottets uppfattning inte anledning anta att
det sjunkit i någon nämnvärd utsträckning. Det bör i sammanhanget framhållas
att barn med bidragsförskott inte alltid har underhållsbidrag. Så är
exempelvis fallet med de barn vars föräldrar bedömts sakna förmåga att utge
underhållsbidrag, en grupp som enligt revisorerna utgör en femtedel av alla
barn inom bidragsförskottssystemet. Av det anförda framgår att det finns ett
betydande antal underhållsskyldiga föräldrar och deras barn utanför bidragsförskottssystemet.
Någon anledning att av statsfinansiella skäl ändra underhållsreglema
för denna grupp finns inte. En ändring skulle alltså påverka
förhållandena för betydligt flera än som kan anses motiverat av dessa skäl.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet i likhet med motionärerna i
motion 506 att en utredning på området i princip inte bör bindas genom några
uttalanden från riksdagens sida utan bör ha möjlighet att fritt pröva de olika
förslag beträffande underhållsreglerna som lagts fram av revisorerna och i
motionerna L221 och L259 yrkandena 1 och 2. I det följande kommer
utskottet att särskilt behandla några av revisorernas förslag och de motioner
som har anknytning till dem. Utskottet kommer därefter att sammanfatta
sina synpunkter i de olika frågorna.

Reduceringsregeln

Sorn tidigare redovisats (s. 4) har socialstyrelsen och riksförsäkringsverket i
sina allmänna råd givit vissa rekommendationer beträffande hur mycket av
föräldrarnas överskott efter avdrag för de olika förbehållsbeloppen som bör
kunna tas i anspråk för underhållsbidrag, dens. k. reduceringsregeln. Revisorerna
föreslår som en kortsiktig åtgärd att de allmänna råden ses över i syfte
att reduceringsregeln skall utformas i enlighet med grunderna för lagstift -

SoU 1985/86: 29

Bilaga

54

ningen. Enligt revisorerna saknar reduceringsregeln direkt stöd i lag och
delvis även i grunderna för lagstiftningen samt medför betydande kostnader
för statsverket.

Med anledning av vad revisorerna anför vill utskottet erinra om de motivuttalanden
som utskottet gjorde i denna del vid behandlingen av underhållsreformen
år 1978 (se LU 1978:9 s. 56). Utskottet framhöll därvid att ett strikt
iakttagande av regeln att hela överskottet kan tas i anspråk för underhållsbidrag
otvivelaktigt leder till kraftiga tröskeleffekter vid inkomstökningar för
personer som befinner sig i inkomstskiktet kring förbehållsbeloppet. Enligt
utskottets mening var det angeläget att sådana effekter undveks. I de fall då
den bidragsskyldiges disponibla inkomst inte i någon mera väsentlig mån
överstiger förbehållsbeloppet borde enligt utskottet den i propositionen förordade
beräkningsmetoden därför modifieras, så att överskottet inte helt
eller nästan helt går åt till underhållsbidrag. En något större del av överskottet
borde kunna förbehållas den underhållsskyldige när överskottet inte överstiger
bidragsförskottets nivå.

Enligt utskottets mening saknar således rekommendationen i socialstyrelsens
och riksförsäkringsverkets allmänna råd inte stöd i lagstiftningen utan får
i huvudsak anses vara utformad i enlighet med riksdagens intentioner. Utskottet
vill emellertid framhålla att riksdagen i lagstiftningsärendet inte
gjorde några uttalanden om vilka procentsatser som i praktiken borde tillämpas.
Inom den ram som motivuttalandena utgör bör det således vara möjligt
att tillämpa andra procentsatser än de rekommenderade. Utskottet anser inte
att riksdagen nu bör ta ställning till frågan om en ändring av reduceringsregeln
är påkallad. Det bör i stället ankomma på regeringen att avgöra om
regeln bör ses över som ett led i de kortsiktiga åtgärderna i syfte att minska
kostnaderna för bidragsförskotten.

Umgängesavdraget

Enligt FB har som tidigare nämnts en bidragsskyldig förälder rätt att göra
avdrag på underhållsbidraget när han eller hon har barnet hos sig. Huvudregeln
är att avdrag får ske med 1/40 av underhållsbidraget för varje helt
kalenderdygn som vistelsen varar. En förutsättning är dock att vistelsen varar
minst fem dygn i sträck. Avdrag får ske på de underhållsbidrag som förfaller
till betalning inom sex månader efter vistelsen. Föräldrarna har möjlighet att
avtala om andra avdragsregler och får också sluta s. k. nettoavtal. Sådana
avtal innebär att underhållsbidraget redan från början reduceras med hänsyn
till den bidragsskyldiges umgänge med barnet. Det finns också en möjlighet
för domstol att besluta om särskilda avdragsvillkor. Rätt till avdrag föreligger
även när den bidragsskyldige betalar bidraget till försäkringskassan på grund
av att bidragsförskott utgår; dock är avdragsrätten begränsad till huvudregeln
i FB. För att få rätt till avdrag måste den underhållsskyldige göra en anmälan
till försäkringskassan inom tre månader från vistelsen. Har avdrag skett på
det underhållsbidrag som den bidragsskyldige betalar in till försäkringskassan
skall det utgående bidragsförskottet minskas med samma belopp som

SoU 1985/86: 29

Bilaga

55

avdraget. I de fall då underhållsbidrag inte utgår innebär reglerna således att
det utgående bidragsförskottet inte alls reduceras och då bidraget understiger
bidragsförskottsnivån sker endast en mindre reducering.

Revisorerna föreslår att umgängesavdraget ses över som ett led i utredningen
av samhällets stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina
föräldrar. Vidare förordas som en kortsiktig åtgärd att rätten till umgängesavdrag
enligt FB samordnas med avdragsrätten enligt bidragsförskottslagen.
Enligt vad utskottet inhämtat synes önskemålet närmast avse de olika tidsfrister
för avdragsrätten som gäller enligt de båda regelsystemen.

I revisorernas förslag framhålls att administrationen av umgängesavdraget
är otymplig för försäkringskassorna. Vidare påpekas att det genomsnittliga
avdraget år 1984 var 194 kr. medan administrationskostnaderna var 109 kr.
per underhållsskyldig. Enligt revisorerna har det vid granskningen visat sig
att avdragsrätten kan orsaka konflikter mellan föräldrarna och därigenom
motverka sitt syfte. Samtidigt är revisorerna medvetna om att avdragsrätten
kan göra det möjligt för vissa föräldrar att komma överens om ett avdrag som
annars uteblivit. Revisorerna anser att problemen bäst löses genom nettoavtal.
Revisorerna tar inte ställning till frågan om umgängesavdraget bör vara
kvar och hur det i så fall bör utformas utan överlåter ställningstagandet till den
föreslagna utredningen.

I motion 1985/86:L214 (m) framhålls att det inte är rimligt behålla nuvarande
ordning beträffande umgängesavdraget med hänsyn till den både
tidskrävande och kostsamma administrationen. Motionärerna anser att det
är både en enklare och smidigare ordning om umgängesavdraget regleras i
avtal mellan föräldrarna, och de yrkar att riksdagen skall föreläggas förslag
som innebär att umgängesavdrag skall regleras genom avtal och att försäkringskassan
befrias från hanteringen av umgängesavdrag.

Utskottet erinrar om att frågan om umgängesavdraget och dess utformning
ingående övervägdes av riksdagen då reglerna infördes (se LU 1978/79:9 s. 62
f.). I yttrande till lagutskottet över propositionen och motioner i frågan
framhöll socialutskottet bl. a. att det ligger i barnets intresse att barnet får
hålla god kontakt med båda sina föräldrar. I de fall där föräldrarna inte
sammanbor är det, fortsatte socialutskottet, angeläget att den bidragsskyldige
föräldern har möjligheter till regelbundet och ofta återkommande umgänge
med sitt barn. Socialutskottet ansåg att denna kontakt inte får försvåras
av att föräldern inte har råd att utöver underhållsbidraget bekosta barnets
vistelse hos honom eller henne i någon större utsträckning. Starka skäl fanns
således för att avdragsrätten borde ges en generös utformning. Enligt socialutskottet
måste emellertid också andra omständigheter vägas in. Sålunda
gällde det - framhöll socialutskottet - att skapa ett system som ter sig rättvist
också för den andre föräldern och som inte leder till onödiga konflikter mellan
föräldrarna. Med hänsyn till att en regel om avdragsrätt även skall tillämpas
inom bidragsförskottssystemet var det vidare angeläget att bestämmelserna
utformades så att de inte förorsakar försäkringskassorna administrativt merarbete.
Enligt socialutskottets mening utgjorde förslagen i propositionen en
rimlig avvägning mellan de delvis motstridiga intressen som gjorde sig gällande
vid ett ställningstagande till avdragsrättens utformning.

SoU 1985/86:29

Bilaga

56

Lagutskottet delade den uppfattning som kommit till uttryck i socialutskottets
yttrande.

Olika spörsmål om avdragsrätten har sedan bestämmelserna trädde i kraft
aktualiserats i riksdagen flera gånger genom motioner. Motionerna har avslagits
av riksdagen. Senast prövades frågan under innevarande riksmöte (se LU
1985/86:1). Lagutskottet fann då inte anledning för riksdagen att frångå sina
tidigare ställningstaganden. Utskottet hänvisade också till att spörsmålet
hade anknytning till det beredningsarbete på grundval av ensamförälderkommitténs
betänkande som då pågick inom socialdepartementet.

Enligt utskottets mening ger revisorernas utredning inte underlag för en
bedömning huruvida det nu finns anledning för riksdagen att ompröva sin
tidigare inställning i fråga om umgängesavdraget. Med hänsyn till det samband
som finns mellan reglerna om umgängesavdrag och bidragsförskottssystemet
kan emellertid den föreslagna utredningen behöva ta upp avdragsreglerna
till prövning. Utan att ta ställning i sak till revisorernas förslag och
önskemålet i motion L214 vill utskottet således förorda att utredningen får
möjlighet att förutsättningslöst pröva frågan. Det bör också stå regeringen
fritt att överväga huruvida såsom revisorerna föreslår någon ändring bör
genomföras som en kortsiktig åtgärd.

Nära samband med reglerna om umgängesavdrag har spörsmålet om resekostnader
vid utövande av umgängesrätt. Enligt 6 kap. 15 § FB har barnets
vårdnadshavare ett ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder
som inte är vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses. Motsätter sig
barnets vårdnadshavare det umgänge som den andre föräldern begär prövar
domstolen frågan om umgängesrätt. Domstolen skall därvid besluta om
umgänge efter vad som är bäst för barnet.

Om den umgängesberättigade föräldern är bosatt på annan ort än barnet
kan ett utövande av umgängesrätten vara förenat med särskilda kostnader.
Någon generell möjlighet för den umgängesberättigade föräldern att få bidrag
till sådana kostnader utöver vad som följer av rätten till avdrag på
underhållsbidraget finns inte.

I motion 1985/86: L222 (c) understryks vikten av att barn har god kontakt
med båda sina föräldrar. I de fall den umgängesberättigade och barnet är
bosatta på olika orter kan ett utövande av umgängesrätten medföra avsevärda
utgifter för resor. Motionärerna anser det angeläget att båda föräldrarna har
ett ekonomiskt ansvar för att umgängesrätten kan utövas. I syfte att förbättra
relationerna mellan föräldrarna och möjliggöra för barnet att på ett naturligt
sätt ha kontakt med båda yrkar motionärerna att 6 kap. 15 § skall förses med
ett tillägg vari det klargörs att umgängeskostnaderna skall delas mellan
föräldrarna.

Som utskottet framhållit då frågan om umgängeskostnaderna tidigare varit
aktuell (se senast LU 1985/86:1) är det olyckligt om ekonomiska omständigheter
lägger hinder i vägen för ett utövande av umgängesrätten. Utskottet kan
därför ansluta sig till motionärernas ståndpunkt att båda föräldrarna i
görligaste mån skall dela på det ekonomiska ansvaret. Utskottet har tidigare
även ställt sig positivt till att statsmakterna söker undanröja hinder för utövandet
av umgängesrätten i fall då barnet och den umgängesberättigade

SoU 1985/86:29

Bilaga

57

föräldern inte bor i närheten av varandra och förutsatt att ensamförälderkommittén
skulle ta upp spörsmålet.

Ensamförälderkommittén föreslog också i sitt betänkande att ett stöd i
form av kontant resebidrag skulle kunna utgå vid umgänge inom landet. Då
utskottet hösten 1985 prövade motionsyrkanden med samma syfte som det nu
aktuella ansåg utskottet att något slutligt ställningstagande till önskemålet om
en ändring i FB inte borde göras innan resultatet förelåg av det då pågående
beredningsarbetet beträffande ensamförälderkommitténs förslag.

Enligt utskottets mening synes det lämpligt att frågan om resekostnader vid
utövande av umgängesrätt i hela sin vidd tas upp till överväganden vid det
föreslagna utredningsarbetet beträffande statens stöd till barn som inte lever
tillsammans med båda sina föräldrar.

Preskription och införsel

Rätten att kräva ut ett underhållsbidrag går enligt FB förlorad efter tre år från
den ursprungliga förfallodagen. Preskriptionstiden är i princip absolut och
kan således inte avbrytas genom t. ex. ett krav eller ett indrivningsförsök. De
nuvarande reglerna genomfördes i samband med underhållsreformen och
trädde i kraft den 1 juli 1979. Dessförinnan var preskriptionstiden för fordran
på underhållsbidrag tio år.

Obetalda underhållsbidrag kan enligt utsökningsbalken drivas in genom
bl. a. utmätning i lön och införsel. Införsel är den indrivningsform som i
huvudsak kommer till användning beträffande underhållsbidrag. Efter en
lagändring år 1984 får införsel tillämpas på fordringar som är högst tre år
gamla. Tidigarevar införseltiden två år. Genom införsel får tas i anspråk bl. a.
den underhållsskyldiges lön, pension, sjukpenning eller annan dagersättning
som utgår på grund av sjukdom eller olycksfall eller av annan sådan anledning.

Revisorerna föreslår som kortsiktiga åtgärder att preskriptionstiden för
underhållsbidrag och införseltiden förlängs till fem år samt att införsel tillåts
också i arbetslöshetsersättning och andra liknande ersättningar.

Även i motion 1985/86:L259 (m) yrkandena 3 och 4 begärs att riksdagen
skall föreläggas förslag om en förlängning av preskriptionstiden och införseltiden
till fem år samt om ökade införselmöjligheter. Motionärerna i motion
1985/86:L209 (c) yrkar att en översyn av införselreglerna skall komma till
stånd. Syftet med översynen skall vara att ge möjlighet till införsel i arbetslöshetsersättning
och liknande ersättningar.

Utskottet erinrar om att då preskriptionstiden för underhållsbidrag år 1978
förkortades från tio år till tre anfördes som skäl härför (se prop. 1978/79:12 s.
127) att den dåvarande preskriptionstiden i förening med de långtgående
möjligheterna till avbrott i preskriptionen förde med sig att ansvaret för gamla
underhållsbidrag kunde stå kvar under mycket lång tid. Gjorda undersökningar
pekade på att en växande underhållsskuld medförde betydande sociala
påfrestningar för åtskilliga underhållsskyldiga. Från kronofogdehåll
hade hävdats att den omständigheten att utmätning hade kunnat begäras för

SoU 1985/86:29

Bilaga

58

många års bidragsskulder till ansenliga belopp hade medverkat till att skapa
ett betalningsmotstånd hos vissa underhållsskyldiga, vilka på allt sätt sökte
undvika att erlägga även löpande bidrag. Preskriptionsregler som fick sådana
konsekvenser gagnade enligt departementschefen tydligen inte någon parts
intresse. Vidare framhölls att det var önskvärt att undvika tvister kring äldre
rättsförhållanden och att bespara myndigheterna tidskrävande och oftast
resultatlösa indrivningsåtgärder.

Enligt utskottets mening har de anförda skälen fortfarande bärkraft. Utskottet
ställer sig därför tvivlande till om revisorernas och motionärernas
förslag verkligen kommer att medföra de besparingseffekter som revisorerna
räknar med. Då utskottet tidigare (se senast LU 1983/84:33) prövat motioner
om en förlängning av preskriptionstiden har utskottet - utan att ta ställning
till själva frågan - hänvisat till att ensamförälderkommittén tagit upp sbörsmålet
om en sådan förlängning och att det fortsatta beredningsarbetet inte
borde föregripas. Samma inställning har utskottet redovisat när utskottet
behandlat motioner om ökade införselmöjligheter (se senast LU 1984/85:30).
Utskottet anser att riksdagen inte heller nu bör ta ställning till de föreslagna
ändringarna i fråga om preskription och införsel. Det bör stå regeringen fritt
att överväga om förslagen skall genomföras.

Sammanfattande synpunkter

I likhet med riksdagens revisorer anser lagutskottet att en utredning om
samhällets stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar
bör komma till stånd. Vid utredningsarbetet bör även frågor om underhållsbidrag
kunna prövas. Vidare bör regeringen i avvaktan på resultatet av utredningsarbetet
kunna framlägga förslag till vissa kortsiktiga åtgärder för att
minska kostnaderna för bidragsförskottssystemet. Som framgår av vad utskottet
anfört i de föregående avsnitten bör emellertid inte riksdagen genom
några uttalanden om revisorernas olika förslag binda utredningens arbete och
regeringens överväganden om behovet av kortsiktiga åtgärder. Detsamma
gäller förslagen i motionerna med undantag för motionerna 507 och L236.
Sistnämnda två motioner bör enligt lagutskottets mening avslås av riksdagen.
Utskottet förordar att vad lagutskottet anfört med anledning av revisorernas
förslag samt motionerna 506 yrkande 2, L209, L214, L221, L222 och L259 ges
regeringen till känna. Utskottet tillstyrker därmed bifall till yrkande 1 i
motion 506.

Stockholm den 24 april 1986
På lagutskottets vägnar
Per-Olof Strindberg

Närvarande: Per-Olof Strindberg (m), Lennart Andersson (s), Ulla Orring
(fp), Martin Olsson (c), Inga-Britt Johansson (s), Allan Ekström (m), Bengt
Kronblad (s), Inger Hestvik (s), Bengt Harding Olson (fp), Nic Grönvall (m),
Gunnar Thollander (s), Marianne Karlsson (c), Berit Löfstedt (s), Ewa Hedkvist
Petersen (s) och Hans Rosengren (s).

SoU 1985/86: 29

Bilaga

59

Avvikande meningar

SoU 1985/86:29

Bilaga

1. Reduceringsregeln

Ulla Orring och Bengt Harding Olson (båda fp) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 12 sorn börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”för
bidragsförskotten” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening saknar således rekommendationen i socialstyrelsens
och riksförsäkringsverkets allmänna råd inte stöd i lagstiftningen utan får
i huvudsak anses utformad i enlighet med riksdagens intentioner. Utskottet
vill emellertid framhålla att riksdagen i lagstiftningsärendet inte gjorde några
uttalanden om vilka procentsatser som i praktiken borde tillämpas. Inom den
ram som motivuttalandena utgör bör det således vara möjligt att tillämpa
andra procentsatser än de rekommenderade. Utskottet anser inte att riksdagen
nu bör ta ställning till frågan om en ändring av reduceringsregeln är
påkallad. Med hänsyn till det nära samband som finns mellan reduceringsregeln
och bestämmelserna om förbehållsbelopp bör enligt utskottets mening
behovet av en ändring av regeln övervägas av den föreslagna utredningen.
Utskottet delar således inte revisorernas uppfattning att frågan bör tas upp vid
regeringens överväganden om kortsiktiga åtgärder i syfte att minska kostnaderna
för bidragsförskotten.

2. Preskription och införsel

Per-Olof Strindberg (m), Ulla Orring (fp), Allan Ekström (m), Bengt Harding
Olson (fp) och Nic Grönvall (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 15 med ”Utskottet
erinrar” och slutar på s. 16 med ”skall genomföras” bort ha följande lydelse:

Som närmare framgår av revisorernas förslag uppgår de fordringar på
underhållsbidrag som årligen preskriberas till betydande belopp. En förlängning
av preskriptionstiden i förening med en ändrad införseltid skulle enligt
utskottets mening i väsentlig mån öka statens möjligheter att återkräva underhållsbidrag
och därmed bidra till en minskning av utgifterna för bidragsförskottssystemet.
Flera skäl talar således för revisorernas och motionärernas
förslag. Utskottet kan inte finna att en sådan förlängning i någon nämnvärd
grad skulle påverka de underhållsskyldigas betalningsvilja eller eljest medföra
några mera väsentliga nackdelar. Utskottet delar således revisorernas
och motionärernas uppfattning att preskriptionstiden och införseltiden bör
förlängas till fem år.

Enligt utskottets mening finns det starka skäl som talar för att det bör
öppnas en möjlighet till införsel i arbetslöshetsersättning och andra liknande
ersättningar. En sådan ändring bör liksom en förlängning av preskriptionstiden
och införseltiden kunna genomföras omedelbart och utan att man avvaktar
resultatet av den föreslagna utredningen.

Det anförda bör enligt lagutskottets mening riksdagen med bifall till reviso -

60

remas förslag i denna del och motion L259 yrkandena 3 och 4 samt med
anledning av motion L209 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”1 likhet” och
slutar med ”motion 506” bort ha följande lydelse:

I likhet med revisorerna anser lagutskottet att en utredning om samhällets
stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar bör komma
till stånd. Vid utredningsarbetet bör frågor om underhållsbidrag kunna prövas.
Vidare bör regeringen i avvaktan på resultatet av utredningsarbetet
kunna framlägga förslag till vissa kortsiktiga åtgärder för att minska kostnaderna
för bidragsförskottssystemet. Som framgår av vad lagutskottet anfört i
det föregående avsnittet förordar utskottet att sådana förslag skall innefatta
ändring av reglerna om preskription av och införsel för underhållsbidrag,
vilket riksdagen med bifall till revisorernas förslag i denna del och motion
L259 yrkandena 3 och 4 samt med anledning av motion L209 som sin mening
bör ge regeringen till känna. Beträffande revisorernas förslag i övrigt anser
lagutskottet att riksdagen inte genom några uttalanden bör binda utredningens
arbete och regeringens överväganden om behovet av kortsiktiga åtgärder.
Detsamma gäller förslagen i motionerna L214, L221, L222 och L259 yrkandena
1 och 2. Motionerna 507 och L236 bör däremot enligt lagutskottets
mening avslås av riksdagen. Lagutskottet förordar att vad utskottet anfört i
detta hänseende med anledning av revisorernas förslag och motionerna 506
yrkande 2, L214, L221, L222 och L259 yrkandena 1 och 2 bör ges regeringen
till känna. Utskottet tillstyrker därmed bifall till yrkande 1 i motion 506.

Särskilt yttrande

Allan Ekström och Nic Grönvall (båda m) anför:

Utskottet har i texten på s. 9-11 - före näst sista stycket - kommenterat
revisorernas förslag på ett sätt som kan uppfattas som en begränsning i
utredningsuppdraget. Utskottet har vidare på dessa sidor uttalat sig om
innehållet i revisorernas förslag på ett sätt som antyder en negativ hållning till
revisorernas synpunkter och förslag som sådana. Vi kan inte ställa oss bakom
den språkliga utformningen som dessa sidor fått och är, med hänsyn till
bristen på åberopat underlag, tveksamma till vissa av utskottets uttalanden på
dessa sidor. Vi har emellertid nöjt oss med dessa påpekanden-i det särskilda
yttrandets form - med hänsyn till utskottets uttalande om att utredningen bör
genomföras på ett förutsättningslöst sätt.

SoU 1985/86: 29

Bilaga

61

Innehållsförteckning SoU 1985/86:29

Sammanfattning 1

Förslag 1985/86:17 1

Motioner 2

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1986 2

Motioner väckta med anledning av förslag 1985/86:17 3

Gällande bestämmelser i huvuddrag 3

Allmän bakgrund 6

Närmare om nuvarande system 8

Sambandet mellan bidragsförskott och underhållsbidrag 8

Fastställande av underhållsbidrag 11

Indexuppräkning 14

Umgängesavdrag 15

Bidragsförskottsnivån 17

Delgivning och betalningsdag 18

Återkrävs verksamheten 19

Preskriptionstid 22

Ansvariga myndigheter 23

Statens utgifter och kostnader 23

Revisorernas granskning 26

Förslag i motioner 34

Utskottet 37

Hemställan 42

Bilaga: Lagutskottets yttrande 44

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986

62