Skatteutskottets betänkande

1985/86:11

om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (prop.
1985/86:49)

SkU

1985/86:11

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett regeringsförslag om fortsatt giltighet av skatteflyktslagen.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkanden
om avslag på propositionen liksom ett motionsyrkande om att generalklausulen
skall återställas i sitt ursprungliga skick, dvs. den lydelse klausulen
erhöll enligt riksdagsbeslut 1980. Utskottet avstyrker också motionsyrkanden
om införande av en generaldispens eller omvänd generalklausul i
skattelagstiftningen liksom ett motionsyrkande om ett tillkännagivande av
riksdagen angående ekonomisk brottslighet.

Vid betänkandet har fogats tre reservationer.

Propositionen

Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1985/86:49 att
riksdagen antar ett vid propositionen fogat förslag till lag om ändring i lagen
(1980:865) mot skatteflykt.

I propositionen föreslås att lagen (1980:865) mot skatteflykt, som varit i
kraft sedan den 1 januari 1981 och gäller t. o. m. år 1985, förlängs att gälla
t. o. m. år 1988.

Lagförslaget har följande lydelse.

1 Riksdagen 1985/86. 6 sami. Nr 11

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1980: 865) mot skatteflykt

Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelserna till lagen
(1980:865) mot skatteflykt skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Denna lag träder i kraft den 1 januari
1981 och tillämpas på rättshandlingar
som har företagits under
tiden den 1 januari 1981-den 31 december
1985.

Denna lag träder i kraft den 1
mars 1983 och tillämpas på rättshandlingar
som företagits under tiden
den 1 mars 1983-den 31 december
1985.

Föreslagen lydelse

Denna lag1 träder i kraft den 1
januari 1981 och tillämpas på rättshandlingar
som har företagits under
tiden den 1 januari 1981-den 31 december
1988.

Denna lag: träder i kraft den 1
mars 1983 och tillämpas på rättshandlingar
som har företagits under
tiden den 1 mars 1983-den 31 december
1988.

Denna lag3 träder i kraft den 1 januari 1986.

' 1980:865.

2 1983:75.

5 1985:000.

SkU 1985/86:11

Motionerna

SkU 1985/86:11

1985/86:135 av Anita Bråkenhielm och Ivar Virgin (båda m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen i andra hand begär förslag till utformning av en
generaldispens inom skattelagstiftningen att gälla till dess generalklausulen
avskaffats.

1985/86:136 av Kjell Johansson m.fl. (fp), vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts angående åtgärder mot ekonomisk brottslighet.

1985/86:137 av Stig Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att med ändring av propositionen ge lagen mot
skatteflykt den utformning den hade före 1983 års beslut,

2. att riksdagen - om yrkande 1 avslås - beslutar att avslå propositionen.

1985/86:138 av Bo Lundgren m.fl. (m), vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till en omvänd generalklausul i enlighet med vad
som anförs i motionen.

1985/86:139 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), vari yrkas att riksdagen avslår
propositionen i sin helhet.

Utskottet

Riksdagen antog hösten 1980 bestämmelser om en generalklausul mot
skatteflykt (prop. 1980/81:17, SkU 8, SFS 1983:865-868). Klausulen omfattade
statlig och kommunal inkomstskatt, förmögenhetsskatt, utskiftningsskatt
och ersättningsskatt. Dess tilllämpningsområde var begränsat till
sådana skatteflyktsförfaranden som innebar att den skattskyldige kringgick
en skattebestämmelse.

För att ett förfarande skulle anses innebära att en skattebestämmelse
kringgicks skulle tre förutsättningar vara uppfyllda. För det första skulle
förfarandet, med hänsyn till det ekonomiska resultat som - bortsett från
beskattningen - hade uppnåtts genom förfarandet, framstå som en omväg i
förhållande till det närmast till hands liggande förfarandet. För det andra
skulle förfarandet för den skattskyldige ha medfört en inte oväsentlig
skatteförmån, och denna skatteförmån skulle kunna antas ha utgjort det
avgörande skälet för valet av förfarande. För det tredje skulle en taxering på
grundval av förfarandet klart strida mot grunderna för den bestämmelse som
kringgåtts eller för de bestämmelser som skulle tillämpas om det av den
skattskyldige valda förfarandet lades till grund för taxeringen. Med rättshandling
som företagits av den skattskyldige skulle likställas rättshandling av
juridisk person vars inkomst helt eller delvis beskattades hos den skattskyldige.

Genom beslut av riksdagen i februari 1983 (prop. 1982/83:84, SkU 20, SFS
1983:75) utvidgades skatteflyktsklausulens tillämpningsområde till att omfatta
också andra förfaranden än de egentliga kringgåendefallen. Bakgrun -

den till beslutet var att skatteflyktsklausulen - för att tillgodose rimliga
effektivitetskrav - ansågs böra omfatta också sådana förfaranden som
tillkommit i syfte att uppnå en skatteförmån, oavsett om dessa utgjorde
omvägsförfaranden eller inte. Som förutsättning gäller dock alltjämt att
förfarandet skall ha medfört en inte oväsentlig skatteförmån och att denna
förmån skall kunna antas ha utgjort det huvudsakliga skälet för förfarandet.
Vidare skall en taxering på grundval av förfarandet strida mot lagstiftningens
grunder.

Frågor som gäller tillämpning av klausulen prövas i första instans av
länsrätt. Vidare gäller att anstånd alltid kan medges med inbetalning av skatt
som påförts med stöd av klausulen. Om en skattskyldig på förhand vill få
klarhet i om ett visst förfarande omfattas av skatteflyktsklausulen eller inte
har han möjlighet att erhålla förhandsbesked.

Lagen mot skatteflykt är tidsbegränsad och gäller i fråga om rättshandlingar
som företas t.o.m. utgången av år 1985.

I propositionen föreslår regeringen att lagen utsträcks att gälla ytterligare
tre år i syfte att möjliggöra en säkrare utvärdering av lagstiftningen.

I en partimotion från moderaterna, 139, samt i motionerna 135 av Anita
Bråkenhielm och Ivar Virgin (båda m) och 136 av Kjell Johansson m.fl. (fp)
yrkas avslag på propositionen. Motionärerna bakom motion 137, Stig
Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) anser att skatteflyktsklausulen i
första hand bör återställas i sitt ursprungliga skick, dvs. den lydelse den hade
enligt 1980 års riksdagsbeslut. Om så inte sker menar motionärerna att
klausulen bör upphöra att gälla. Ett återkommande argument i motionerna
är att lagen mot skatteflykt leder till rättsosäkerhet i den praktiska
tillämpningen, att den är svårtillämpad och i praktiken därför föga verkningsfull.

Frågan om skatteflyktsklausulen och dess utformning har prövats av
skatteutskottet vid flera tillfällen sedan den infördes; senast skedde det vid
förra riksmötet. Utskottet gav då (SkU 1984/85:48) liksom vid 1983/84 års
riksmöte (SkU 1983/84:35) uttryck åt den uppfattningen att en skatteflyktsklausul
måste vara så utformad att elementära rättssäkerhetskrav inte
äventyras. Samtidigt borde den menade utskottet - inte minst av rättviseskäl
och av hänsyn till de lojala skattebetalarna - kunna tillgodose någorlunda
rimliga effektivitetskrav. Utskottet vidhåller den uppfattningen. Av den
mycket begränsade praxis som hittills hunnit utbildas på området kan enligt
utskottets mening inte dras någon annan säker slutsats än att tillämpningen
av generalklausulen - vare sig det gäller klausulen i dess ursprungliga eller
dess nya lydelse - präglats av stor försiktighet. Erfarenheterna ger enligt
utskottets mening inte stöd för de farhågor som från en del håll uttalats för att
lagstiftningen skulle kunna äventyra rättssäkerhetsintressen, och denna
uppfattning bestyrks av vad justitiekanslern anfört i sitt yttrande till
regeringen i fråga om tillämpningen.

Det ringa antal regeringsrättsavgöranden i fråga om skatteflyktsklausulen
som förelåg i februari i år då justitiekanslerns skrivelse till regeringen är
dagtecknad och de få som därefter meddelats ger enligt utskottets mening
stöd för antagandet att generalklausulen kan ha en preventiv funktion och att
den även i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att ingripa mot
skatteflykt.

SkU 1985/86:11

Härtill kommer att den våren 1984 tillkallade utredning som har till uppgift
att se över lagstiftningen om arvs- och gåvoskatt enligt sina direktiv (Dir
1984:18) också skall pröva frågan om en allmän skatteflyktsklausul omfattande
arvs- och gåvobeskattningen.

Av det anförda framgår att det enligt utskottets mening ännu är för tidigt
att göra en definitiv utvärdering av generalklausulens tillämpningsområde
och utformning och att besluta om ändringar i densamma.

I motion 135 har som ett alternativ till avslagsyrkandet i motionen
hemställts att regeringen lägger fram förslag om en generaldispens på
skatteområdet, utformad så att en domstol på begäran av skattskyldig kan
upphäva ordinarie taxeringar och eftertaxeringar och avskriva åtal om den
finner att skattelagstiftningen inte tolkats eller tillämpats i enlighet med
lagstiftarens intentioner eller i överensstämmelse med rimliga rättsprinciper.
Bo Lundgren m.fl. (m) har i motion 138 - som ett alternativ till moderaternas
yrkande om avslag på propositionen - framställt krav på en omvänd
generalklausul med motivering bl.a. att skattemyndigheterna bör ha möjlighet
att vid beräkning av skatt avvika från gällande lag till den skattskyldiges
förmån i de fall den praktiska effekten av en skatteregel kan anses strida mot
lagstiftarens intentioner.

Yrkanden av samma innebörd har tidigare prövats av riksdagen men
avvisats. De enligt utskottets mening tungt vägande skäl av främst administrativ
art som därvid åberopats mot en lagstiftning med den av motionärerna
åsyftade innebörden gäller fortfarande.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 135, 137, 138 och 139
samt motion 136 yrkande 1.

Utskottet har slutligen att ta ställning till yrkandet i motion 136 av Kjell
Johansson m.fl. (fp) om fortsatta åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Med
anledning härav vill utskottet ånyo understryka angelägenheten av att på
olika sätt komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten. En rad
åtgärder, såväl ekonomiska och administrativa som på lagstiftningsområdet
har under senare år också genomförts eller aviserats i syfte att förstärka
möjligheterna att bekämpa den ekonomiska brottsligheten . Någon anledning
för riksdagen att i detta sammanhang göra något särskilt tillkännagivande
i ämnet föreligger enligt utskottets mening inte, och utskottet avstyrker
följaktligen motion 136 även i denna del.

Utskottet hemställer

1. beträffande generalklausulen

att riksdagen med bifall till proposition 1985/86:49 och med avslag på
motionerna 1985/86:135 yrkande 1, 1985/86:136 yrkande 1, 1985/
86:137 och 1985/86:139 antar det vid propositionen fogade förslaget till
lag om ändring i lagen (1980:865) mot skatteflykt,

2. beträffande generaldispens och omvänd generalklausul

att riksdagen avslår motion 1985/86:135 yrkande 2 och motion
1985/86:138.

SkU 1985/86:11

3. beträffande tillkännagivande om ekonomisk brottslighet
att riksdagen avslår motion 1985/86:136 yrkande 2.

Stockholm den 26 november 1985

På skatteutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m)*, Bo Forslund (s)*,
Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren
(m), Egon Jacobsson (s)*, Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m), Lars Hedfors
(s), Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Sverre Palm (s) och
Erkki Tammenoksa (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservationer
Generalklausulen (mom. 1)

1. Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Bo
Lundgren (m), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m) och Karl-Anders
Petersson (c) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med ”Frågan om”
och slutar på s. 5 med ”i densamma” bort ha följande lydelse:

Syftet med införandet av en generalklausul var att komma till rätta med
den skatteflykt som tar sig uttryck i olika kringgående transaktioner. I dess
ursprungliga lydelse gällde som ett huvudvillkor för att klausulen skulle
kunna tillämpas ett s.k. omvägsrekvisit, dvs. den skattskyldige skulle ha
använt sig av ett förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt
eller konstlat med hänsyn till det ekonomiska resultat som - bortsett från
beskattningen - hade uppnåtts med förfarandet.

Genom den ändring av klausulen som riksdagen beslutade 1983 skall varje
förfarande - oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna
medföra att klausulen blir tillämplig. Skattemyndigheternas prövning begränsas
i huvudsak till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst
förfarande. Har denna varit att vinna fördelar vid beskattningen blir
klausulen tillämplig om förfarandet står i strid med vad lagstiftaren förutsatt
eller menat. En bestämmelse av den här arten måste enligt utskottets mening
vara ägnad att leda till stor osäkerhet hos såväl de skattskyldiga sorn de
tillämpande myndigheterna.

Den är också ägnad att leda till bristande likformighet vid taxeringarna och
kan enligt utskottets mening av rättviseskäl därför inte accepteras.

Frågan gäller då i vad mån skatteflyktsklausulen bör äga fortsatt giltighet
men då i sin ursprungliga lydelse, dvs. enligt 1980 års riksdagsbeslut. Vid en
sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen
med nödvändighet leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter.

SkU 1985/86:11

Utskottet har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området
noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund
härav och av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan
starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att
administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter
den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de
eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul
enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra
tillstyrka att generalklausulen slopas.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

1. att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:135 yrkande 1,
1985/86:136 yrkande 1 och 1985/86:139 samt med anledning av motion
1985/86:137 och med avslag på proposition 1985/86:49 antar följande

Förslag till
Lag om upphävande av lagen (1980:865) mot skatteflykt

Härigenom föreskrivs att lagen (1980:865) mot skatteflykt skall upphöra att
gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986. Äldre bestämmelser gäller
fortfarande i fråga om 1985 och tidigare års taxeringar.

Generaldispens och omvänd generalklausul (mom. 2)

2. Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta
Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Yrkanden
av” och slutar med ”yrkande 1” bort ha följande lydelse:

Utskottet har tidigare förordat att generalklausulen slopas. En generalklausul
innebär att enskilda medborgare kan ställas till svars för att ha
handlat inte bara mot bokstaven i gällande lag utan också mot de intentioner
lagstiftaren kan ha haft med en viss lagstiftning. Om man över huvud taget
skall ha en generalklausul mot skatteflykt måste den enligt utskottets mening
rimligen kompletteras med en omvänd generalklausul som kan tillämpas i
sådana fall då en skattskyldig av myndigheterna behandlats på ett sätt som
inte kan anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom en viss
lagstiftning.

Av det anförda framgår att utskottet biträder motion 135 i denna del och
motion 138. Om riksdagen i strid mot utskottets hemställan skulle besluta att
generalklausulen skall gälla även i fortsättningen tillstyrker således utskottet
att riksdagen hos regeringen begär en generaldispens och en generalklausul
utformade enligt de riktlinjer som anges i motionerna 135 och 138.

Med det anförda tillstyrker utskottet motion 135 såvitt nu är i fråga och
motion 138.

SkU 1985/86:11

dels att utskottet under morn. 2 bort hemställa

2. att riksdagen - under förutsättning att reservation 1 inte bifalls -med bifall till motion 1985/86:135 yrkande 2 och motion 1985/86:138
hos regeringen begär förslag om en generaldispens (omvänd generalklausul)
utformad i enlighet med de riktlinjer som anges i motionerna.

Tillkännagivande om ekonomisk brottslighet (mom. 3)

3. Kjell Johansson och Britta Bjelle (båda fp) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som i sjätte stycket börjar
med ”Med anledning” och slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse:
Den omständigheten att utskottet anser lagen mot ekonomisk brottslighet
inte böra förlängas innebär naturligtvis inte att utskottet intar en annan
inställning än regeringen i fråga om angelägenheten av att ekonomisk
brottslighet på olika sätt bekämpas. Utskottet är däremot inte berett att göra
detta inom ramen för en särskild rättsordning för ekonomiska brott. Centrala
principer i svensk rättsordning som kravet på förutsebarhet, bevisvärderingsregler,
processuella tvångsmedel etc. måste vara i huvudsak desamma
oavsett om en person är misstänkt för skattebrott eller annan brottslighet.
Ekonomisk brottslighet och skatteflykt måste i huvudsak bekämpas med
hjälp av de lagar som redan existerar, men ansträngningen att komma till
rätta med bl.a. skatteflykt och skatteundandragande måste intensifieras.

dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa

3. att riksdagen med bifall till motion 1985/86:136 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad i reservationen anförts i fråga om
åtgärder mot ekonomisk brottslighet.

SkU 1985/86:11

gotab Stockholm 1985 83737