Konstitutionsutskottets betänkande
1985/86:3
angående dels ny kommunalförbundslag
(prop. 1984/85:216), dels närvarorätt för
personalföreträdare i kommunala nämnder (prop. 1985/86:3
1984/85:200 jämte motioner)
Sammanfattning
I betänkandet behandlas dels proposition 1984/85:216 om ny kommunalförbundslag,
dels proposition 1984/85:200 om närvarorätt för personalföreträdare
i kommunala nämnder jämte följdmotionerna 1985/86:3 av Allan
Ekström (m), 1985/86:4 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c), 1985/86:5 av Anders
Björck m. fl. (m), 1985/86:6 av Karl Boo och Rune Backlund (båda c) och
1985/86:7 av Karin Ahrland och Lars Emestam (båda fp). Utskottet har
tillstyrkt propositionsförslagen - i proposition 1984/85:200 har dock föreslagits
en lagteknisk justering - samt avstyrkt samtliga motioner. I en
reservation har m-, fp- och c-ledamöterna hemställt att proposition 1984/
85:200 avslås.
Proposition 1984/85:216
I proposition 1984/85:216 föreslås att riksdagen antar förslagen till
1. kommunalförbundslag,
2. lag om ändring i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss
kollektiv persontrafik.
I propositionen föreslås en ny lag om kommunalförbund som skall ersätta
1957 års lag i samma ämne. Den nya lagen syftar till att främja användningen
av kommunalförbund för mellankommunal samverkan.
En nyhet i förslaget är att kommunerna och landstingskommunerna får
möjlighet att välja en enklare form av kommunalförbund som ett alternativ
till den hittillsvarande formen. Vidare föreslås att länsstyrelsens nuvarande
tillsyns- och kontrollfunktioner helt skall upphöra. Det föreslås också nya
regler om utträde ur kommunalförbund, som skall göra det lättare för en
kommun eller en landstingskommun att lösgöra sig från samarbetet.
En följdändring föreslås i lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv
persontrafik. Lagändringarna avses träda i kraft den 1 januari 1986.
Proposition 1984/85:200
I proposition 1984/85:200 föreslås att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),
1 Riksdagen 1985/86. 4sami. Nr3
2. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:000),
3. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade.
I propositionen föreslås att det införs en permanent lagstiftning som ger
kommunernas och landstingskommunernas anställda en rätt att närvara vid
sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Med närvarorätten följer
yttranderätt.
Den föreslagna närvarorätten gäller vid en nämnds behandling av ärenden
som rör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen som
arbetsgivare och deras anställda. Myndighetsutövning mot enskild och frågor
där ett utpräglat partsförhållande råder omfattas emellertid inte av närvarorätten.
Högst tre personalföreträdare och ersättare för dem får finnas i varje
nämnd. De utses av de lokala arbetstagarorganisationerna. Det förutsätts att
parterna, t. ex. i medbestämmandeavtal, kommer överens om den närmare
utformningen av närvarorätten inom de gränser som lagen sätter upp.
Reglerna om närvarorätt föreslås bli sammanförda -i ett nytt kapitel, 3 a, i
kommunallagen - med de bestämmelser om partssammansatta organ, vilka
för närvarande finns i 3 kap. 13 a och 13 b §§ kommunallagen. Vissa
följdändringar föreslås i annan lagstiftning, bl. a. i den genom proposition
1984/85:216 föreslagna lagen om kommunalförbund. Lagändringarna avses
träda i kraft den 1 januari 1986.
Motionerna med anledning av proposition
1984/85:200
I motion 1985/86:3 av Allan Ekström (m) hemställs att riksdagen avslår
propositionen i dess helhet.
I motionen hävdas att det arbetstagarinflytande som avses med propositionen
kan leda till att den politiska demokratin träds för när och att de
framlagda medbestämmandeformerna inte synes vara förenliga med föreskriften
i 1 kap. 7 § regeringsformen om att beslutanderätten i kommunerna
utövas av valda församlingar. Motionären hävdar att den föreslagna ordningen
i viss mån innebär ett korporativt styrelsesystem, vilket är främmande för
den svenska grundlagen. Enligt motionen innebär förslagen om partssammansatta
organ och närvarorätt vidare ett åsidosättande av likställighetsprincipen.
I motionen framförs vissa ytterligare invändningar, bl. a. pekar
motionären på att de organisationer som förutses utrustade med offentlig
makt inte själva är underkastade några offentliga regler för sin verksamhet
samt att några uppgifter om de ekonomiska konsekvenserna av förslagen inte
lämnats i propositionen.
I motion 1985186:4 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c) hemställs att riksdagen beslutar
att avslå förslagen i proposition 1984/85:200 om närvarorätt för personalföreträdare
i kommunala nämnder.
Enligt motionen innebär ett genomförande av förslaget om närvarorätt att
nämnderna och styrelserna inte längre blir politiska organ vars sammansättning
avgörs av folkviljan, något som kan få till följd att utslagen i de allmänna
valen förrycks. Motionärerna framhåller att den nuvarande principen för
KU 1985/86:3
2
representation i politiska organ utgör en konsekvent tillämpning av grundläggande
principer i en politisk demokrati och att en annan princip knäsatts
genom förslagen, nämligen intresseprincipen eller den korporativistiska
principen. Motionärerna finner det svårt att finna några hållbara skäl för att
just de fackliga organisationerna skall representeras. I motionen pekas
vidare bl. a. på att förslaget för kommunerna innebär en extra ekonomisk
belastning och utökad byråkrati.
I motion 1985/86:5 av Anders Björck m. fl. (m) hemställs att riksdagen avslår
propositionen såvitt avser att kommunernas och landstingskommunernas
anställda ges en rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden med andra
nämnder än styrelsen.
I motionen ifrågasätts om närvarorätten är förenlig med grundlagen.
Enligt motionen ges berörd personal, om förslaget genomförs, en särställning
jämfört med övriga medborgare, varmed den demokratiska principen
om lika stora möjligheter till inflytande för alla röstberättigade medborgare
bryts. Motionärerna anser inte att principen om allmän och lika rösträtt kan
förenas med närvarorätt. I motionen pekas på risken för att, om förslaget går
igenom, nämndernas oberoende ställning går förlorad och att, på sikt, de
politiskt valda och de fackligt utsedda representanterna kan sammansmälta.
Motionärerna anser att tillräckliga medel för anställdas medbestämmande
redan finns.
I motion 1985/86:6 av Karl Boo och Rune Backlund (båda c) hemställs att
riksdagen beslutar att avslå proposition 1984/85:200 om närvarorätt för
personalföreträdare i kommunala nämnder (yrk. 1). Vidare begärs att
regeringen för riksdagen presenterar ett förslag till ändring av kommunallagen
med innebörden att kommunfullmäktige och landsting får befogenheter
att besluta om personalföreträdares närvaro- och yttranderätt vid nämndsammanträden
(yrk. 2).
I motionen uttalas, mot bakgrund av den försöksverksamhet med närvarorätt
som förekommit sedan 1972, att det i och för sig är angeläget att även
fortsättningsvis utrymme ges för de kommuner och landsting som önskar
närvarorätt för personalrepresentation. Motionärerna är dock kritiska mot
att den föreslagna närvarorätten gjorts obligatorisk. I motionen framhålls att
de kommuner och landsting som inte deltagit i försöksverksamheten till stora
delar funnit andra former för personalinflytande. Motionärerna anser det
angeläget att riksdagen utformar lagstiftningen så att dessa huvudmäns
arbete kan fortsätta, varvid ett betydande utrymme bör ges för de kommunala
beslutande församlingarna att utifrån lokala förhållanden organisera
arbetet så att den kommunala verksamheten bäst främjas. Avslutningsvis
poängterar motionärerna vikten av att riksdagen under de närmaste åren
följer utvecklingen av frågor om närvaro- och yttranderätt vid nämndsammanträden,
om de partssammansatta organen och om utformningen av det
lokala medbestämmandearbetet.
I motion 1985/86:7 av Karin Ahrland och Lars Ernestam (båda fp) hemställs
att riksdagen beslutar avslå proposition 1984/85:200.
Enligt motionärerna utgör ett arbetstagarinflytande som utövas genom
närvarorätt i de beslutande nämnderna ett intrång i den kommunala
KU 1985/86:3
3
demokratin som är principiellt oacceptabelt. I motionen hävdas att förslaget
inte står i överensstämmelse med den kommunala likställighetsprincipen.
Vidare finner motionärerna det tveksamt om närvarorätt är förenlig med
bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen om att beslutanderätten i
kommunerna utövas av valda församlingar.
Utskottet
Utskottet tillstyrker förslagen i proposition 1984/85:216 utom vad avser 2
kap. 14 § och 3 kap. 5 § i kommunalförbundslagen. Till lydelsen av dessa
bestämmelser återkommer utskottet i samband med sitt ställningstagande till
proposition 1984/85:200 om närvarorätt för personalföreträdare, som utskottet
samtidigt behandlar. Förslagen i denna proposition har i korthet följande
bakgrund.
Sedan början av 1970-talet har olika åtgärder vidtagits på det kommunala
området i syfte att vidga möjligheterna för de anställdas medinflytande. I
fråga om närvarorätt för personalföreträdare och om partssammansatta
organ skall erinras om att riksdagen 1972 (prop. 1972:97, KU 1972:31, rskr.
241) antog en lag (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal
eller landstingskommunal nämnd. Därigenom fick regeringen befogenhet
att på framställning av kommunal eller landstingskommunal nämnd
besluta om att företrädare för de anställda fick närvara vid nämndens
sammanträden och delta i överläggningar men ej i besluten. Medgivande till
denna försöksverksamhet har t.o.m. 1983 lämnats ca 230 nämnder i 36
kommuner och 20 landstingskommuner. År 1977 avlämnade utredningen om
den kommunala demokratin (demokratiutredningen), som hade i uppdrag
att utreda vissa frågor om personalinflytande i den kommunala verksamheten,
betänkandet (SOU 1977:39) Företagsdemokrati i kommuner och
landstingskommuner. I betänkandet föreslogs dels en permanent lag om
närvarorätt, dels ändringar i kommunallagen och lagen om kommunalförbund
vilka möjliggjorde inrättandet i kommuner, landstingskommuner och
kommunalförbund av gemensamma organ för arbetsgivare och arbetstagare
(partssammansatta organ) till vilka fullmäktige kunde överlämna viss
beslutanderätt vilken annars skulle fattas av arbetsgivaren ensam. De
partssammansatta organens uppgiftsområde begränsades i sakligt hänseende
till ärenden rörande förhållandet mellan kommuner och landstingskommuner
som arbetsgivare och dess arbetstagare. Endast förslaget om partssammansatta
organ resulterade i lagstiftning (prop. 1978/79:188, KU 1978/79:38,
rskr. 362). Frågan om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala
nämnder m. m. har därefter utretts av kommittén för vissa medbestämmandefrågor
(medbestämmandekommittén). I betänkandet (SOU 1982:56)
Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt framläggs förslag till olika
medbestämmandeformer för kommunalanställda. Det är kommitténs förslag
om närvarorätten i kommuner och landstingskommuner som behandlas i
proposition 1984/85:200.
Erfarenheterna av försöksverksamheten har enligt vad som anförs i
propositionen varit övervägande positiva. Verksamheten har utgjort ett
väsentligt led i de olika åtgärder som sedan början av 1970-talet vidtagits på
KU 1985/86:3
4
bl. a. det kommunala området syftande till ökad företagsdemokrati. Utskottet
delar föredragande departementschefens bedömning att tiden nu är
mogen att införa en permanent lagstiftning om närvarorätt i kommuner och
landstingskommuner.
I propositionen har sammanfattningsvis föreslagits följande utformning av
närvarorätten. Kommunernas och landstingskommunernas anställda ges en
rätt att närvara vid sammanträden med nämnderna med undantag av
styrelsen. Personalföreträdarna får rätt att delta i en nämnds överläggningar
men inte i besluten. Närvarorätten är tillåten endast vid behandlingen av
frågor som berör förhållandet mellan kommunen eller landstingskommunen
som arbetsgivare och deras anställda. Närvarorätten skall inte omfatta
behandling av ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda liksom inte
heller frågor som gäller kommunens eller landstingskommunens roll som
förhandlingspart. Högst tre personalföreträdare och ersättare för dessa får
finnas i varje nämnd.
I motionerna 1985/86:3,1985/86:4,1985/86:5 och 1985/86:7 yrkas avslag på
propositionen med hänvisning till att förslaget inte är förenligt med
grundlagen. Utskottet vill beträffande denna fråga erinra om de uttalanden
som gjordes vid riksdagsbehandlingen år 1979 av förslaget om partssammansatta
organ (PSO). Utskottet (KU 1978/79:38 s. 9 f.) uttalade bl. a.:
Avgörande för frågan om de partssammansatta organens förenlighet med RF
är vilken rättslig ställning och vilka befogenheter organen kommer att få
enligt den föreslagna lagstiftningen. Utskottet vill peka på att lagförslaget
innebär att de partssammansatta organens uppgifter avser beredning,
förvaltning och verkställighet. Dessutom gäller enligt lagförslaget att frågor
om den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet
inte får överlämnas åt partssammansatta organ. Det blir således inte möjligt
att tilldela organen sådan kommunal beslutanderätt som avses i 1 kap. 7 §
regeringsformen och är förbehållen de politiskt valda organen och som enligt
1 kap. 5 § kommunallagen tillkommer fullmäktige. Vidare gäller att ärenden
som avser myndighetsutövning mot enskild med vissa angivna undantag inte
skall kunna handläggas av partssammansatta organ. Utskottet vill även
erinra om att de kollektivavtal som skall ligga till grund för verksamheten
med partssammansatta organ måste godkännas av fullmäktige och att det
också är fullmäktige som på grundval av avtalen beslutar om inrättande av
organen och fastställer dessas uppgifter.
Utskottet anser att de partssammansatta organens uppgifter avgränsas i
propositionens lagförslag och motiv på ett sätt som är lämpligt med hänsyn
såväl till gränsdragningen mellan den politiska demokratin och företagsdemokratin
som till syftet med organens verksamhet. För att ett partssammansatt
organ skall kunna få förvaltnings- och verkställighetsuppgifter fordras att
frågorna är av den arten att avgörandet inte kräver politiska avvägningar.
Det är enligt utskottets uppfattning viktigt att de partssammansatta organens
uppgifter bestäms så att verksamheten inte kommer att påverka de politiska
förhållandena i kommunen eller landstingskommunen.
Utskottets uttalanden godtogs av riksdagen.
Det nu aktuella förslaget innebär som framgått väsentliga begränsningar i
fråga om närvarorättens omfattning och personalföreträdarnas uppgifter,
och till skillnad från PSO-systemet är all beslutanderätt förbehållen de
politiskt valda ledamöterna. Enligt utskottets mening kan från konstitutio
-
KU 1985/86:3
5
nell synpunkt inga erinringar riktas mot propositionens förslag. Utskottet har
inte heller i övrigt - med undantag för en lagteknisk justering - funnit något
att erinra mot förslaget. Utskottet vill tillägga att närvarorätt enligt förslaget
skall tillåtas i alla typer av kommunala organ som har förvaltnings- och
verkställighetsuppgifter och som sålunda utgör en nämnd i kommunalrättslig
mening (prop. 1984/85:200 s. 20). Detta innebär att även organ med annan
benämning än nämnd, t. ex. en beredning, faller under de föreslagna
reglerna så snart nyss angivna förutsättningar är uppfyllda. Enda undantaget
härifrån utgörs av utskott eller avdelning inom nämnd.
I 3 a kap. 11 § i förslaget till lag om ändring i kommunallagen anges att
ersättare för personalföreträdare skall kallas endast om de skall tjänstgöra
som ledamöter. Enligt utskottets mening bör på denna punkt företas den
justeringen att det anges att ersättare skall kallas endast om vederbörande
skall tjänstgöra som personalföreträdare. Med den ändringen tillstyrker
utskottet förslaget i proposition 1984/85:200 till lag om ändring i kommunallagen.
Vidare tillstyrks de båda i propositionen föreslagna följdändringarna,
däribland förslaget till ändrad lydelse av 2 kap. 14 § och 3 kap. 5 §
kommunalförbundslagen. Utskottets ställningstagande innebär att samtliga i
ärendet väckta motioner avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ny kommunalförbundslag
att riksdagen antar de genom proposition 1984/85:216 framlagda
lagförslagen utom vad avser 2 kap. 14 § och 3 kap. 5 § kommunalförbundslagen,
2. beträffande närvarorätt för personalföreträdare i kommunala
nämnder
att riksdagen
a) med bifall till proposition 1984/85:200 och med avslag på
motionerna 1985/86:3, 1985/86:4, 1985/86:5, 1985/86:6 (yrk. 1) och
1985/86:7 antar de i propositionen framlagda lagförslagen, dock med
den ändringen att 3 a kap. 11 § lagen om ändring i kommunallagen
(1977:179) skall ha den i bilaga som Utskottets förslag betecknade
lydelsen,
b) avslår motion 1985/86:6 (yrk. 2).
Stockholm den 5 november 1985
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
KU 1985/86:3
6
Närvarande: Olle Svensson (s), Yngve Nyquist (s), Bertil Fiskesjö (c), Hans
Nyhage (m), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar
Biörck i Värmdö* (m), Bengt Kindbom (c). Nils Berndtson (vpk), Reynoldh
Furustrand* (s), Elisabeth Fleetwood* (m), Ingela Mårtensson* (fp), Ove
Karlsson* (s) och Torgny Larsson* (s).
* Ej närvarande vid justeringen.
Reservation
Beträffande närvarorätt för personalföreträdare i kommunala nämnder anser
Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i
Värmdö (m), Bengt Kindbom (c), Elisabeth Fleetwood (m) och Ingela
Mårtensson (fp)
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med ”Erfarenheterna
av” och slutar på s. 6 med ”motioner avstyrks” bort ha följande lydelse:
Genom förslaget om närvarorätt för personalföreträdare i kommunala
nämnder ges de fackliga organisationernas kommunalanställda personal
möjlighet att, till skillnad från andra medborgare, påverka olika nämndbeslut,
som det ankommer på de politiskt valda nämndledamöterna att fatta.
Den särställning som berörd personal sålunda skulle ges måste anses strida
mot grunderna för den kommunala representativa demokratin och mot den
demokratiska principen om lika inflytandemöjligheter för alla röstberättigade
medborgare. Förslaget kan inte anses stå i överensstämmelse med den
kommunala likställighetsprincipen. Det intrång i den kommunala demokratin
som ett genomförande av förslaget skulle komma att innebära är enligt
utskottets mening oacceptabelt. Utskottet vill också påpeka att ett genomförande
av förslaget för kommunerna innebär en extra ekonomisk belastning
och utökad byråkrati. På grund av det anförda skall motionerna 1985/86:3,
1985/86:4, 1985/86:5,1985/86:6 (yrk. 1) och 1985/86:7 bifallas och lagförslagen
i proposition 1984/85:200 avslås. Utskottet anser inte att det, från de
principiella utgångspunkter som angivits i det föregående, föreligger förutsättningar
att framlägga något godtagbart förslag om närvarorätt för
personalföreträdare i kommunala nämnder. Utskottet kan därför inte
biträda förslaget i motion 1985/86:6 (yrk. 2). Utskottets ställningstagande i
närvarorättsfrågan innebär att utskottet i fråga om lydelsen av 2 kap. 14 § och
3 kap. 5 § kommunalförbundslagen antar det förslag som framlagts i
proposition 1984/85:216.
dels att utskottet under mom. 1 och 2 a bort hemställa
1. beträffande ny kommunalförbundslag
att riksdagen antar de genom proposition 1984/85:216 framlagda
lagförslagen,
2. beträffande närvarorätt för personalföreträdare i kommunala
nämnder
att riksdagen
a) med bifall till motionerna 1985/86:3, 1985/86:4, 1985/86:5,
1985/86:6 (yrk. 1) och 1985/86:7 avslår de i proposition 1984/85:200
framlagda lagförslagen.
KU 1985/86:3
Av utskottet föreslagen ändring i förslaget i proposition 1984/85:200 till lag KU 1985/86:3
om ändring i kommunallagen (1977:179). Bilaga
Utskottets förslag
3 a kap.
11 §
Regeringens förslag
Kallelser av personalföreträdare
till sammanträden sker i samma ordning
som gäller för kallelser av ledamöter
i nämnden. Ersättare kallas
endast då de skall tjänstgöra som
ledamöter.
Kallelser av personalföreträdare
till sammanträden sker i samma ordning
som gäller för kallelser av ledamöter
i nämnden. Ersättare kallas
endast då de skall tjänstgöra som
personalföreträdare.
gotab Stockholm 1985 83495