Konstitutionsutskottets betänkande
1985/86:13
om tryckfrihets- och sekretessfrågor
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas motioner från den allmänna motionstiden 1985
om tryckfrihet, yttrandefrihet och sekretess. Utskottet tillstyrker inte någon
av motionerna, men anser fyra av dem besvarade med vad utskottet anfört.
Motionerna
I motion 1984/85:304 av Kerstin Anér (fp) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om behovet av
utbildning m. m. för statliga och kommunala tjänstemän angående tillämpningen
av offentlighetsprincipen.
I motion 1984/85:452, yrkande 12, av Ulf Adelsohn m. fl. (m) hemställs att
riksdagen beslutar att skattesekretessen i första instans skall vara absolut vid
beslut om avvikelse från självdeklaration.
I motion 1984/85:477 av Rosa Östh (c) hemställs att riksdagen hos regeringen
begär en sådan ändring i sekretesslagen att sekretesskyddet enligt 9 kap. 10 §
sekretesslagen kommer att omfatta också de fall som anges i 7 kap. 3 och 6 §§
sekretesslagen.
I motion 1984/85:571 av Lena Öhrsvik (s) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär lagförslag i syfte att ge myndigheter talerätt i mål angående
utlämnande av allmänna handlingar som syftar till att skydda enskildas
personliga förhållanden.
I motion 1984/85:1183 av Lena Öhrsvik (s) hemställs att riksdagen hos
regeringen anhåller om förslag till ändring i sekretesslagen så att enskildas
personliga förhållanden kan skyddas också inom ungdoms- och fritidsverksamheten
inom fritidsnämndens område.
I motion 1984/85:1505, yrkande 1, av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs
att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om att meddelarskyddet
också skall omfatta enskild tjänst i enlighet med yttrandefrihetsutredningens
förslag.
1 motion 1984/85:1566 av Jan-Erik Wikström (fp) hemställs att riksdagen
ändrar bestämmelsen om utrikessekretessen i sekretesslagen 2 kap. 1 § så att
ett rakt skaderekvisit gäller även för uppgift hos regeringen och inom
utrikesrepresentationen.
1 Riksdagen 1985186. 4 sami. Nr 13
KU
1985/86:13
I motion 1984/85:2333 av Gunnel Liljegren och Ingrid Sundberg (båda m) KU 1985/86:13
hemställs att riksdagen beslutar anhålla hos regeringen att rekommendera
statliga myndigheter att till ansvarig utgivare för sina publikationer utse
myndighetens generaldirektör.
Utskottet
Utskottet behandlar i detta betänkande motioner från den allmänna
motionstiden 1985 på tryckfrihets- och sekretessområdet.
I motion 304 av Kerstin Anér (fp) framhålls att myndigheterna ofta inte har
kännedom om offentlighetsprincipens innebörd och därför ibland vägrar att
lämna ut allmänna handlingar och ibland i strid mot tryckfrihetsförordningen
(TF) undersöker vad syftet är med en framställning om att få ut en allmän och
offentlig handling. Därför krävs enligt motionen en grundlig utbildning av
offentliga tjänstemän i TF:s regelsystem om allmänna handlingars offentlighet.
Utskottet vill erinra om att utskottet i anslutning till sekretesslagens
tillkomst underströk vikten av informationsinsatser från regeringens sida om
sekretesslagens innehåll. En omfattande informationsverksamhet kom också
till stånd, i första hand genom de tjänstemän som medverkat i lagstiftningsarbetet.
Som utskottet noterade vid riksdagsbehandlingen av vissa sekretessfrågor
vid 1982/83 års riksmöte (KU 1982/83:12 s. 19) har många myndigheter
utgett egna kommentarer - ”råd” - till sekretesslagen, där de bestämmelser
som resp. myndighet särskilt kommer i beröring med i sin verksamhet
kommenterats.
Det ligger enligt utskottets mening i sakens natur att informationsverksamhet
av angivet slag också omfattat det grundläggande regelsystemet, dvs.
TF:s kapitel om allmänna handlingars offentlighet. Utskottet instämmer
emellertid i att det är angeläget att man inom den offentliga förvaltningen har
kunskaper i dessa komplicerade lagstiftningsfrågor. Det kan enligt utskottets
mening förutsättas att myndigheterna själva är observanta på problemet.
Utskottet utgår också från att man från justitiedepartementets sida bevakar
frågorna och om så bedöms erforderligt tar nya initiativ till utbildning och
information på området. Med det anförda får motionen anses besvarad.
I motion 571 av Lena Öhrsvik (s) påtalas det förhållandet att det enligt
gällande rätt inte är möjligt för en myndighet att föra talan mot ett beslut
varigenom en besvärsmyndighet ålagt myndigheten att lämna ut en viss
uppgift. I sådana fall där myndighetens beslut är grundat på hänsyn till den
enskildes integritet borde enligt motionen myndigheten ha besvärsrätt.
Besvärsgrunderna för talan mot beslut rörande utlämnande av allmän
handling finns i 2 kap. TF. Endast beslut varigenom någon vägrats att få del
av en handling kan överklagas.
En motion av samma motionär och med samma innehåll behandlades vid
1983/84 års riksmöte. I sitt av riksdagen godkända betänkande (KU
1983/84:29) anförde utskottet bl. a. följande i frågan:
Tanken på att utvidga klagorätten till att gälla andra än sökanden har avvisats
både i samband med införandet av den nämnda bestämmelsen i TF år 1976
2
och vid antagandet av sekretesslagen. I förarbetena till stadgandet i TF KU 1985/86:13
anfördes att det i och för sig fanns beaktansvärda skäl för en utvidgning av
besvärsrätten, men att nackdelar oundvikligen skulle uppstå. En utvidgning
av besvärsrätten skulle således kunna äventyra vad som ofta är av avgörande
betydelse när offentlighetsprincipen skall tillämpas, nämligen att prövningen
sker snabbt. I förarbetena till sekretesslagen framhölls att dessa skäl
fortfarande var bärande.
Utskottet delar i och för sig uppfattningen i motionen att det i vissa fall
skulle kunna vara motiverat med en utökad besvärsrätt för myndigheterna.
Som framhållits i förarbetena till de aktuella lagrummen är emellertid en
vidgad besvärsrätt förenad med påtagliga nackdelar. Det finns därför enligt
utskottets bedömning inte tillräckligt skäl att frångå den grundprincip som nu
gäller beträffande rätten att anföra besvär. Motionsyrkandet avstyrks
följaktligen.
Utskottet har fortfarande samma uppfattning och avstyrker därför motionen.
Motion 2333 av Gunnel Liljegren och Ingrid Sundberg (båda m) tar upp
frågan om ansvarig utgivare för periodiska skrifter, utgivna av myndigheter.
Enligt motionen bör myndigheternas chefer alltid upprätthålla den funktionen
med hänsyn till att publikationen är ett officiellt organ och språkrör för
en myndighet. Regeringen bör utfärda rekommendationer härom.
Enligt utskottets mening kan det vara en ömtålig fråga vem som skall ha
det yttersta ansvaret för en myndighets publikationer. Olika bedömningar
kan härvidlag anläggas för olika slag av tidskrifter som myndigheter kan ge
ut. Frågan är enligt utskottets mening knappast lämpad för någon form av
reglering eller generella rekommendationer. Motionen avstyrks.
Utrikessekretessen tas upp i motion 1566 av Jan-Erik Wikström (fp). I
motionen pekas på att inom detta område gäller en strängare sekretess (s. k.
omvänt skaderekvisit) för uppgifter hos regeringen och utrikesrepresentationen
än för uppgifter hos andra myndigheter. Enligt motionen borde det vara
tillräckligt med ett s. k. rakt skaderekvisit även för uppgifter hos de
förstnämnda kategorierna.
De överväganden som ligger bakom utformningen av ifrågavarande
stadgande innebär en avvägning mellan intresset för den allmänna debatten
och opinionsbildningen av att information finns att tillgå och nödvändigheten
av att upprätthålla sekretess i en sådan utsträckning att Sveriges kontakter
med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs.
Som anförs i förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 s. 131) bör
skadebegreppet inte ges en alltför vid innebörd. Det måste enligt dessa
uttalanden röra sig ”om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna
anses föreligga”; även om mindre och tillfälliga störningar eller irritationer
inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas, om uppgifter lämnas ut, bör
detta inte alltid leda till sekretess.
Den balans som enligt förarbetena åsyftas blir i viss mån tillgodosedd
genom att meddelarfrihet i stor utsträckning gäller på utrikessekretessens
område. Endast om det är fråga om uppgifter vars röjande kan antas sätta
rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt föreligger inte
meddelarfrihet. Regeln är utformad så att bedömningen måste göras från fall
till fall. Detta är som utskottet anmärkt i annat sammanhang (KU 1983/84:30 3
s. 34) en grannlaga uppgift. KU 1985/86:13
Utskottet påbörjade under förra riksmötet en granskning av sekretesslagens
tillämpning inom utrikesdepartementet. Denna granskning avser
utskottet fullfölja under innevarande riksmöte. Utskottet kommer därvid att
erhålla underlag för en bedömning av hur det nuvarande regelsystemet
fungerar. Innan undersökningsresultatet föreligger färdigt vill utskottet inte
ta ställning till behovet av en lagändring. Motionen får anses besvarad
härmed.
Motion 477 av Rosa Östh (c) behandlar sekretessen för vissa uppgifter hos
besvärsnämnden för rättshjälpen och domstolsverket i ärenden om rättshjälp.
I motionen påpekas att sekretessen inom hälso- och sjukvården i vissa
fall kan gälla även mot den som fått vård eller behandling. Enligt motionen
kan detta sekretesskydd emellertid inte lagligen upprätthållas hos besvärsnämnden
för rättshjälpen eller hos domstolsverket i samband med besvär
över beslut av psykiatriska nämnden, utskrivningsnämnderna och beslutsnämnderna
för psykiskt utvecklingsstörda i ärenden om rättshjälp.
Beträffande ärenden om rättshjälp gäller enligt 9 kap. 10 § sekretesslagen
sekretess hos besvärsnämnden för rättshjälpen samt domstolsverket för
uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser och för
uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i övrigt, om det
kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Såsom
framhålls i motionen finns i paragrafen inget stadgande om att sekretess till
skydd för den enskilde kan gälla i förhållande till den enskilde själv.
Vid 1983/84 års riksmöte behandlade utskottet en motion med samma
yrkande av samma motionär. Utskottet avstyrkte i sitt av riksdagen
godkända betänkande motionen med följande motivering:
Enligt utskottets mening bör utvidgningar av sekretessen inte företas i annat
fall än när det finns starka skäl härför. Såvitt utskottet erfarit har den nu
gällande ordningen inte medfört några olägenheter för de myndigheter som
berörs. Utskottet anser med hänsyn härtill att det inte finns skäl att tillstyrka
motionen. (KU 1983/84:29)
Som utskottet uttalade förra året har någon olägenhet av den nuvarande
lagregeln på området inte förmärkts. Det kan enligt utskottets mening
förutsättas att sådana känsliga uppgifter som avses med motionen oftast inte
behöver vara tillgängliga i de nu aktuella ärendena. På grund härav och då
utskottet fortfarande har den uppfattningen att sekretessen inte bör utvidgas
utan att starka skäl talar för detta avstyrker utskottet motionen.
I motion 1183 av Lena Uhrsvik (s) påtalas att en kommuns fritidsförvaltning
inte faller under socialtjänsten, vilket får till följd att fritidsledare och
ungdomsledare, anställda inom en kommuns fritidsförvaltning, utan hinder
av sekretess kan lämna uppgifter rörande enskildas personliga förhållanden.
Det bör anmärkas att en kommuns fritidshemsverksamhet faller under
socialtjänstlagen (1980:620) och således omfattas av socialsekretessen i 7
kap. 4 § sekretesslagen. När det gäller övrig kommunal fritidsverksamhet
finns inte något motsvarande stadgande i socialtjänstlagen. Som i många
andra sammanhang får man dock enligt utskottets mening förutsätta att
integritetskänsliga uppgifter behandlas med stor varsamhet trots att sekre
-
tesskydd saknas. Det är emellertid inte uteslutet att det ibland skulle vara KU 1985/86:13
befogat med en sekretessmöjlighet på området. Utskottet är dock inte berett
att utan närmare utredning frångå sin principiella inställning till en utvidgning
av sekretessen. Motionen får anses besvarad härmed.
I motion 452, yrkande 12, av Ulf Adelsohn m. fl. påtalas att motiveringarna
i beslut om avvikelse från självdeklaration i praxis blivit offentliga. Enligt
motionen kan sådana motiveringar innehålla för den enskilde känsliga
uppgifter om hans ekonomi och personliga levnadsförhållanden. Motionsyrkandet
går ut på att skattesekretessen i första instans skall göras absolut vid
beslut om avvikelse från självdeklaration.
Enligt gällande rätt (9 kap. 1 § sekretesslagen) gäller sekretess i princip
inte för beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms
eller underlag för bestämmande av skatt fastställs.
En motion (m) med motsvarande yrkande behandlade utskottet förra året
(KU 1983/84:29). Utskottets majoritet uttalade då att uppgifterna i taxeringsnämnds
beslut har ett offentlighetsintresse inte minst med hänsyn till
allmänhetens möjligheter att granska beskattningsmyndigheternas verksamhet.
Utskottet förklarade sig utgå från att taxeringsnämnderna iakttar
nödvändiga integritetshänsyn och fann därför inte skäl att överväga någon
ändring i den gällande ordningen på området. Riksdagen följde utskottet.
I en reservation (m, c, fp) till nu nämnda betänkande hemställdes till
regeringen om en ändring av 9 kap. 1 § sekretesslagen så att taxeringsnämndernas
motiveringar i taxeringsbesluten blev skyddade från insyn.
Utskottet har fortfarande samma inställning till frågan men vill tillägga, att
enligt vad utskottet erfarit kommer i förslaget till ny förvaltningslag kraven
på beslutsmotivering att modifieras bl. a. om det är nödvändigt med hänsyn
till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagförslaget
kommer att behandlas av riksdagen våren 1986. Motionsyrkandet
avstyrks.
Enligt motion 1505, yrkande 1, av Bengt Westerberg m.fl. (fp) bör
meddelarskyddet utsträckas till att också gälla anställda med privata
arbetsgivare.
Som framhålls i motionen har yttrandefrihetsutredningen i sitt betänkande
Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) föreslagit en utvidgning av meddelarfriheten
till att omfatta också personer som har tystnadsplikt i en enskild
befattning. Förslaget innebär att den som lämnar uppgifter för publicering
från t. ex. ett företag eller en organisation går fri från påföljd även om han på
grund av avtal var bunden av tystnadsplikt.
Yttrandefrihetsutredningens förslag bereds för närvarande inom justitiedepartementet,
och proposition i ämnet kan väntas föreläggas riksdagen
inom den nuvarande valperioden.
Enligt utskottets mening bör propositionen avvaktas innan riksdagen tar
slutlig ställning till den i motionen aktualiserade frågan. Motionen får anses
besvarad härmed.
Utskottet vill avslutningsvis framhålla att frågor som har samband med
tryckfrihetsförordningens regelsystem och meddelarfriheten övervägs dels i
nyssnämnda beredningsarbete om yttrandefrihetsfrågor, dels i den år 1984
tillsatta data- och offentlighetskommittén. Inom justitiedepartementet har 5
vidare flera sekretessproblem aktualiserats. Förslag till riksdagen i dessa KU 1985/86:13
frågor är att vänta under innevarande riksmöte.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utbildning om offentlighetsprincipen
att riksdagen förklarar motion 1984/85:304 besvarad med vad utskottet
anfört,
2. beträffande skattesekretessen
att riksdagen avslår motion 1984/85:452, yrkande 12,
3. beträffande sekretess hos rättshjälpsnämnder m.fl.
att riksdagen avslår motion 1984/85:477,
4. beträffande talerätt mot beslut att utlämna allmän handling
att riksdagen avslår motion 1984/85:571,
5. beträffande sekretess för fritidsverksamhet
att riksdagen förklarar motion 1984/85:1183 besvarad med vad
utskottet anfört,
6. beträffande meddelarskyddet i enskild tjänst
att riksdagen förklarar motion 1984/85:1505, yrkande 1, besvarad med
vad utskottet anfört,
7. beträffande utrikessekretessen
att riksdagen förklarar motion 1984/85:1566 besvarad med vad
utskottet anfört,
8. beträffande ansvarig utgivare för statliga myndigheters publikationer
att
riksdagen avslår motion 1984/85:2333.
Stockholm den 5 december 1985
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Yngve Nyquist (s),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Sture Thun
(s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sören Lekberg (s),
Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s), Kristina
Svensson (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Reservationer
1. av Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Börje
Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Ingela
Mårtensson (fp) vilka anser
6
dels att utskottets yttrande om skattesekretessen i stället för det stycke på s. 5 KU 1985/86:13
som börjar ”Utskottet har” och slutar ”Motionsyrkandet avstyrks” bort ha
följande lydelse:
Taxeringsförfarandet är en mycket omfattande myndighetsutövning som
berör större delen av befolkningen. De skattskyldiga har långtgående
skyldigheter att till ledning för taxeringen lämna uppgifter om personliga och
ekonomiska förhållanden. Bl. a. på grund härav är huvudregeln inom
beskattningsområdet att sekretessen är absolut, dvs. något skaderekvisit
finns inte och inte heller någon meddelarfrihet. I samband med införandet av
den nya sekretesslagen framhölls i förarbetena att den då rådande sekretessnivån,
som i princip innebar absolut sekretess, borde bibehållas. Utformningen
av 9 kap. 1 § sekretesslagen har emellertid uppenbarligen medfört en
ej förutsedd utveckling mot minskad sekretess, som gör att syftet med den
avsedda sekretessen på skatteområdet till stor del förfelas. Detta har lett till
att mycket integritetskänsliga uppgifter som taxeringsnämnderna omnämnt i
sina motiveringar kan bli offentliga. Enligt utskottets uppfattning talar på
grund härav starka skäl för att motiveringarna till taxeringsnämndernas
beslut bör åtnjuta sekretesskydd. Riksdagen bör hemställa hos regeringen
om förslag till ändring av 9 kap. 1 § sekretesslagen i enlighet med det ovan
anförda.
dels att utskottet under moment 2 bort hemställa
2. beträffande skattesekretessen
att riksdagen med anledning av motion 1984/85:452, yrkande 12, som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. av Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda c) vilka ansett
dels att utskottet beträffande sekretessen hos rättshjälpsnämnder m. m. i
stället för det stycke på s. 4 som börjar med ”Sorn utskottet” t. o. m. det
stycke som slutar ”utskottet motionen” bort anföra följande:
Av det ovan redovisade framgår att det på sätt som hävdats i motion
1984/85:477 föreligger brister i sekretesskyddet beträffande vissa rättshjälpsärenden.
Enligt utskottets mening bör därför regeringen låta företa en
översyn av de aktuella bestämmelserna i syfte att komma till rätta med de
påtalade problemen.
dels att utskottet under moment 3 bort hemställa
3. beträffande sekretess hos rättshjälpsnämnder m.fl.
att riksdagen med bifall till motion 1984/85:477 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Börje Stensson och Ingela Mårtensson (båda fp) anför:
I likhet med vad som anförs i motion 1984/85:1505, yrkande 1, av Bengt
Westerberg m. fl. (fp) anser vi att meddelarfrihet bör införas också för
anställda inom den privata sektorn. Vi delar också den uppfattning som
framförs i motion 1984/85:1566 av Jan-Erik Wikström (fp) om att ett rakt 7
skaderekvisit bör gälla för sekretessbelagda uppgifter i utrikesfrågor hos KU 1985/86:13
regeringen och utrikesförvaltningen liksom för närvarande gäller hos andra
myndigheter. Vi anser oss emellertid liksom utskottet i övrigt kunna avvakta
det pågående beredningsarbetet av yttrandefrihetsutredningens förslag och
den utredning som skall göras inom konstitutionsutskottet om sekretesslagens
tillämpning i utrikesdepartementet.
gotab Stockholm 1985 83792