Finansutskottets betänkande
1985/86:23

om den statliga redovisningsrevisionen m. m.

(prop. 1985/86:124) ™/86:23

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag till ändrad statlig
redovisningsrevision, som innebär att riksrevisionsverket (RRV) tar över
ansvaret för redovisningsrevisionen och att de statliga revisionskontoren
inordnas i RRV:s organisation.

Vidare tillstyrker utskottet propositionens förslag till anslag för RRV
budgetåret 1986/87.

En motion väckt med anledning av propositionen avstyrks av utskottet
liksom tre motioner om revision av den statliga förvaltningen som väckts
under allmänna motionstiden. Mot det sistnämnda beslutet reserverar sig
företrädarna för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern.

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet

dels proposition 1985/86:124 om den statliga redovisningsrevisionen m. m.,

dels den med anledning av propositionen väckta motionen
1985/86:411 av Hans Lindblad och Börje Stensson (fp),

dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna

1985/86:Fi402 av Lars Tobisson m. fl. (m) om revisionen av den statliga
förvaltningen,

1985/86:Fi407 av Daniel Tarschys och Anne Wibble (fp) om den statliga
revisionen,

dels den från konstitutionsutskottet överlämnade motionen

1985/86:K214 av Karin Söder m. fl. (c) i vad avser yrkande 9 om
revisionsverksamheten.

Utskottet har under behandlingen av motion 1985/86:411 yrkande 2 inhämtat
yttrande från försvarsutskottet.

Propositionen

I proposition 1985/86:100 bilaga 15 (civildepartementet) har regeringen
under punkt B 3 (s. 24-25) föreslagit riksdagen att i avvaktan på en särskild

1 Riksdagen 1985186.5 sami. Nr 23

proposition i ämnet för budgetåret 1986/87 till Riksrevisionsverket beräkna
ett förslagsanslag av 90688000 kr.

I proposition 1985/86:124 har regeringen (civildepartementet) — efter
föredragning av statsrådet Bengt K. Å. Johansson - föreslagit riksdagen

1. att godkänna de riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionen som
förordats i propositionen (avsnitten 2.2 och 2.3),

2. att till Riksrevisionsverket för budgetåret 1986/87 anvisa ett förslagsanslag
av 101 260000 kr.

Motionerna

1985/86:411 av Hans Lindblad och Börje Stensson (fp), vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om möjligheterna att förstärka riksdagens revisorer med
utnyttjande av besparingar i organisationen för statens redovisningsrevision,

2. att riksdagen beslutar att ansvaret för redovisningsrevisionen inom
försvaret överförs till riksrevisionsverket den 1 juli 1986, alltså samma
tidpunkt som för överföring av övrig redovisningsrevision,

3. att riksdagen beslutar tillsätta en parlamentarisk beredning i syfte att få
en sammanhållen beskrivning till riksdagen om hur genomförda reformer
faktiskt fungerar.

1985/86:Fi402 av Lars Tobisson m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen
beslutar att hos regeringen begära förslag till nya organisationsformer för
statens förvaltningsrevision samt för riksdagens revisorer i enlighet med de
riktlinjer som redovisas i motionen.

1985/86:Fi407 av Daniel Tarschys och Anne Wibble (fp), vari hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en parlamentarisk
beredning tillkallas för att överväga arbetsfördelningen mellan riksrevisionsverket,
statskontoret och riksdagens revisorer.

1985/86:K214 av Karin Söder m.fl. (c), vari hemställs
9. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i
motionen anförts om revisionsverksamheten.

Utskottet

Riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionen

Redovisningsrevisionen, som tidigare betecknades den kamerala revisionen
eller räkenskapsrevisionen, av de statliga förvaltningsmyndigheterna, decentraliserades
och omvandlades till myndighetsintern revision genom
riksdagsbeslut 1967. För verksamheten byggdes därefter upp en organisation
med s. k. revisionskontor.

Redovisningsrevisionen av en statlig myndighet syftar i första hand till en
sakkunnig och opartisk årlig bedömning av huruvida myndighetens redovisning
är rättvisande eller inte. Under verksamhetsåret sker en fortlöpande

FiU 1985/86:23

granskning av räkenskaperna. Revisionskontorens huvudrapportering för
varje myndighet görs i den årliga revisionsberättelsen.

Den statliga redovisningsorganisationen har sedan den tillkom år 1970
setts över och organiserats om vid flera tillfällen. Våren 1980 föreslog
regeringen en ändrad organisation och nya arbetsformer för verksamheten.
Syftet var främst att stärka redovisningsrevisionens ställning och oberoende.
Vid sin behandling av förslaget underströk finansutskottet (FiU 1979/80:41)
att all revision i princip bör vara oberoende av den granskade myndigheten.
Utskottet tillstyrkte förslagen rörande redovisningsrevisionen med hänvisning
till att förändringarna föreslogs ske inom ramen för 1967 års reform och
att verksamheten fått full omfattning först på senare år. Frågan om
revisionens organisation och huvudmannaskap borde enligt utskottet dock
aktualiseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot att revisionen
inte kunde ske enligt statsmakternas intentioner i vad avser reella möjligheter
till oberoende granskning m. m. Riksdagen beslöt (FiU 1979/80:41, rskr.
394) i enlighet med utskottets förslag. Beslutet innebar att redovisningsrevisionens
externa karaktär betonades, att tjänsten som chef för revisionskontor
skulle tillsättas av RRV och att revisionsplanen skulle fastställas av
revisionschefen.

Redan i december 1980 fick RRV ett nytt uppdrag att se över revisionskontoren.
Kontoren visade sig i den då rådande organisationen vara alltför små
för att klara sina arbetsuppgifter vid variationer i personalantalet på grund av
ledigheter, vakanser etc. Utredningsuppdraget bestod i att undersöka
möjligheterna att föra samman kontoren till större enheter. Efter riksdagsbeslut
år 1983 (FiU 1982/83:33) reducerades antalet revisionsenheter från 23
till 12 inkl. revisionsbyråer vid Försvarets civilförvaltning (FCF).

Även den nuvarande organisationen med 12 självständiga revisionsenheter
innebär vissa begränsningar när det gäller att utnyttja resurserna på ett
effektivt och flexibelt sätt. Den förhindrar en effektiv fördelning av
revisionsresurserna på olika områden och över landet. Revisionskontoren är
alltjämt knutna till värdmyndigheter vilket gör det svårt att genomföra en
helt oberoende revision eftersom värdmyndigheten utövar arbetsgivarfunktioner
i olika avseenden gentemot revisionskontorets personal.

Utskottet har mot denna bakgrund inte något att erinra mot förslaget i
proposition 124 att redovisningsrevisionen helt frikopplas från värdmyndigheterna.
I likhet med vad som anförs i propositionen anser utskottet att
ansvaret för hela redovisningsrevisionen bör läggas på RRV. Därigenom
ökar möjligheterna till ett effektivare resursutnyttjande eftersom styrningen
och prioriteringen av resurserna efter uppkommande behov förenklas. Ett
samlat arbetsgivaransvar för RRV bör innebära fördelar för personalen vad
gäller möjligheter till rörlighet samt till personal- och kompetensutveckling.
Genom att ansvaret för redovisnings- och förvaltningsrevisionen samlas
under RRV underlättas även möjligheterna till erfarenhetsutbyte och
samordning av resurserna.

I propositionen föreslås att även redovisningsrevisionen inom försvaret
inordnas under RRV, men det bör av planerings- och budgettekniska skäl
inte ske förrän den 1 juli 1987.

FiU 1985/86:23

I motion 411 av Hans Lindblad och Börje Stensson (fp) anförs att det vore en
fördel om den nya organisationen av redovisningsrevisionen genomfördes så
snart som möjligt. Skulle en del senareläggas ett år försvårar det arbetet med
att finna den mest rationella organisationen för verksamheten. Motionärerna
åberopar också att RRV i sitt remissvar framhållit att det vore en fördel om
även revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning (FCF) inordnades i den
nya organisationen samtidigt med revisionskontoren.

Utskottet kommer senare i detta betänkande att behandla anslagsfrågorna
i anslutning till den föreslagna organisationsförändringen. Därvid föreslås att
de medel som hittills anvisats under resp. värdmyndighets anslag för
revisionsverksamheten skall överföras till RRV:s anslag. FCF:s revisionsbyrå
är en integrerad del i FCF:s organisation och regleras i administrativt
avseende av FCF:s arbetsordning och byråföreskrifter medan revisionskontoren
står friare i förhållande till sina värdmyndigheter. Även i andra
avseenden skiljer sig FCF:s revisionsbyrå från revisionskontoren. FCF:s
revisionsbyrå granskar boksluten för ett 120-tal enheter inom försvaret.

Försvarsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig i denna fråga och har med
anledning härav inhämtat att en pågående översyn av främst det totala
ledningssystemet inom försvarsmakten anses motivera att ifrågavarande
förändring sker först den 1 juli 1987. Enligt försvarsutskottets mening bör
riksdagen godta den tidpunkt för överförandet som föreslagits i propositionen.

Finansutskottet anser därför i likhet med vad som anförs i propositionen
att genomförandet av omorganisationen för FCF:s del bör anstå till den 1 juli
1987 för att ge FCF tid att anpassa sig till de nya förutsättningarna. Utskottet
avstyrker följaktligen motion 411 yrkande 2.

Vad utskottet nu anfört innebär att utskottet tillstyrker godkännande av de
riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionen som förordas i propositionen.

Anslagsfrågor

I propositionen föreslås att ett nytt program för redovisningsrevisionen
inrättas under RRV:s anslag. Under programmet förs upp dels medel för
RRV:s nuvarande uppgifter inom redovisningsrevisionen inkl. affärsverksrevisionen,
dels medel motsvarande särkostnaderna för revisionskontoren.
Vidare föreslås att ytterligare 2 milj. kr. tillförs programmet med anledning
av de nya uppgifter som ankommer på RRV, varav 1 milj. kr. utgör en
engångsanvisning för särskilda insatser i samband med omorganisationen.

I motion 411 anförs att den föreslagna förändringen i redovisningsorganisationen
bör ge rationaliseringsvinster. Efter en tid bör det därför vara
möjligt att minska antalet årsarbetskrafter i förhållande till nuläget och
samtidigt kunna behålla dagens kvalitet i redovisningsrevisionen. De frigjorda
resurserna skulle kunna överföras till riksdagens revisorer. Enligt
motionärerna måste riksdagen få väsentligt bättre möjligheter att granska
hur reformer fungerar i verkligheten. Motionärerna föreslår emellertid inte
att riksdagen nu tar ställning till en sådan personalminskning. Det naturliga
är enligt motionärerna att den i motion Fi407 föreslagna parlamentariska

FiU 1985/86:23

utredningen tar upp frågan inom ramen för det uppdrag motionen angivit.

Utskottet återkommer till dessa frågor i anslutning till behandlingen av de
motioner om den statliga revisionsverksamheten som väckts under den
allmänna motionstiden.

Vad som i övrigt anförs i propositionen om anslag till riksrevisionsverket
föranleder inte någon erinran från utskottets sida.

Motioner om den statliga revisionen

Utskottet vill i detta sammanhang också behandla tre motioner, väckta under
den allmänna motionstiden, som tar upp frågor om den statliga revisionsverksamheten.

I motion Fi402 av Lars Tobisson m. fl. (m) anförs att en bärande princip i
all sådan granskningsverksamhet som revision är att den som granskas inte
själv skall kunna styra granskningen. Den svenska uppläggningen strider mot
denna grund, vilket motionärerna finner djupt otillfredsställande. Det är
därför enligt motionärerna angeläget att en grundläggande översyn nu
företas av riksdagens ansvar för den statliga revisionen. Översynen bör
omfatta all statlig extern revision, oavsett om den anses hänförlig till
redovisningsrevision eller förvaltningsrevision. Översynen bör syfta till att
riksdagen tar hela ansvaret för förvaltningsrevisionen av statsverksamheten.
Motionärerna anser att erfarenheter bör inhämtas från andra länder där
förhållandena är jämförbara med våra. Målet bör vara att den nya statliga
revisionen under riksdagens huvudmannaskap kan organiseras och börja
arbeta den 1 oktober 1987.

I motion Fi407 av Daniel Tarschys och Anne Wibble (fp) föreslås att en
parlamentarisk beredning får i uppgift att pröva frågan hur arbetsuppgifter
och resurser skall fördelas mellan riksrevisionsverket, statskontoret och
riksdagens revisorer. Gränsdragningen mellan riksdagens revisorer och
riksrevisionsverket har länge varit oklar. Om riksrevisionsverket i enlighet
med verksledningskommitténs förslag får en starkare koppling till regeringskansliet
kommer dess profil att närma sig statskontorets varför det kan finnas
skäl att ompröva avgränsningen mellan de båda verken. Det är samtidigt
nödvändigt att slå vakt om den oberoende revisionen. Enligt motionärerna är
det naturligt att riksdagen står som huvudman för denna del av den statliga
revisionen. Det kan därför enligt motionärerna ifrågasättas om inte en del av
RRV:s resurser borde föras över till riksdagens revisorer.

Samma förslag framförs i motion 411 yrkandena 1 och 3.

Även i motion K214 (yrkande 9) av Karin Söder m. fl. (c), som överlämnats
av konstitutionsutskottet till finansutskottet, tas frågor om gränsdragningen
mellan riksrevisionsverket och riksdagens revisorer upp. Motionärerna anser
att det är en fördel att det finns två av varandra oberoende organ som kan
göra mera omfattande och sammanhållna undersökningar av statsförvaltningens
verksamhet. Erfarenheterna hittills har inte visat att det skulle vara
till nackdel för revisionsverksamheten som sådan. Motionärerna anser
därför att nuvarande ordning bör bibehållas. Det är emellertid av särskild
vikt, anför motionärerna, att riksrevisionsverkets fristående ställning gent -

FiU 1985/86:23

emot regeringen kan bibehållas. Om regeringen vill ge riksrevisionsverket
särskilda uppgifter bör dessa vara noggrant avvägda och inte inkräkta på
verkets självständighet och möjlighet att ta egna initiativ.

Verksledningskommittén anför i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40) —
som för närvarande är föremål för överväganden i regeringskansliet - att
regeringen fortsättningsvis mer aktivt än hittills bör styra inriktningen av
förvaltningsrevisionen. Regeringen bör i ökad utsträckning föreskriva vilka
samhällsområden eller vilka frågor som bör bli föremål för förvaltningsrevisionen
prövning av RRV men det bör finnas utrymme även för förvaltningsrevisionella
granskningar initierade av RRV, anför kommittén.

Skulle regeringen och riksdagen följa kommitténs förslag är möjligheten
mycket begränsad att såsom föreslås i motion Fi407 överföra resurser från
regeringens förvaltningsrevision till riksdagens revisorer. Utskottet anser
inte heller att man bör företa en översyn av den omfattningen och med den
inriktningen som föreslås i motion Fi402 innan verksledningskommitténs
förslag behandlats av statsmakterna. Utskottet kan därför inte tillstyrka
bifall till motionerna Fi402 och Fi407 samt 411 yrkandena 1 och 2. Något
tillkännagivande till regeringen av den innebörd som begärs i motion K214
yrkande 9 skulle i nuvarande läge inte tjäna något reellt syfte. Med det
anförda avstyrker utskottet motion K214 yrkande 9.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionen

att riksdagen med avslag på motion 1985/86:411 yrkande 2 godkänner
vad som förordats i proposition 1985/86:124 moment 1,

2. beträffande anslag

att riksdagen med bifall till proposition 1985/86:124 moment 2 till
Riksrevisionsverket för budgetåret 1986/87 under trettonde huvudtiteln
anvisar ett förslagsanslag av 101260000 kr.,

3. beträffande riksdagens ansvar för den statliga revisionen

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Fi402, 1985/86:Fi407, 1985/
86:411 yrkandena 1 och 3 samt 1985/86:K214 yrkande 9.

Stockholm den 6 maj 1986
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson (m), Nils
G. Åsling (c), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp), Arne Andersson i
Gamleby (s), Britta Hammarbacken (c), Hans Petersson i Hallstahammar
(vpk), Arne Kjörnsberg (s), Hugo Hegeland (m), Gerd Engman (s),
Marianne Carlström (s), Margit Gennser (m) och Anne Wibble (fp).

FiU 1985/86:23

Reservationer

FiU 1985/86:23

1. Den statliga revisionen

Lars Tobisson (m), Lars De Geer (fp), Hugo Hegeland (m), Margit Gennser
(m) och Anne Wibble (fp) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Verksledningskommittén
anför” och slutar med ”yrkande 9” bort ha följande lydelse:

Principen om revisionens oberoende, dvs. att den som granskar verksamheten
inte skall vara beroende av den som granskas, bör vara grunden för all
revisionsverksamhet. Detta är en av utgångspunkterna i den nu aktuella
omorganisationen av redovisningsrevisionen. Principen kännetecknar också
de motioner som väckts om den statliga revisionen.

Utskottet delar uppfattningen i motionerna att revisionen av den statliga
förvaltningen i Sverige inte utgår från denna huvudprincip. Den huvudsakliga
granskningen av statsförvaltningens effektivitet, den s. k. förvaltningsrevisionen,
görs av riksrevisionsverket som är ett regeringens organ.

Verksledningskommittén har i sitt slutbetänkande föreslagit att riksrevisionsverket
knyts närmare till regeringskansliet. Regeringen bör fortsättningsvis
mer aktivt än hittills styra inriktningen av förvaltningsrevisionen och
i ökad utsträckning föreskriva vilka samhällsområden eller vilka frågor som
bör bli föremål för förvaltningsrevisionen prövning.

Regeringen har självfallet rätt att använda riksrevisionsverkets resurser på
det sätt man finner bäst för den statliga verksamheten. Det förefaller
emellertid utskottet uppenbart att verksledningskommitténs förslag kommer
att leda till att utrymmet för en oberoende revision blir ännu mindre.
Verksamheten vid riksrevisionsverket kommer att styras av regeringsuppdrag
i ungefär samma omfattning som vid statskontoret.

Utskottet anser mot denna bakgrund, i likhet med vad som anförs i
motionerna Fi402, Fi407 och 411, att den oberoende revisionen inom ramen
för riksdagens kontrollmakt bör stärkas. Utskottet tillstyrker därför motionärernas
förslag om förändringar beträffande riksdagens ansvar för den
statliga revisionen. Reformen bör syfta till att riksdagen tar hela ansvaret för
förvaltningsrevisionen. Vad gäller organisationen av denna revision bör
erfarenheter hämtas från andra länder med jämförbara förhållanden.
Resurserna bör dimensioneras med erfarenheter från riksrevisionsverkets
hittillsvarande arbete. Eventuellt bör resurser och kompetens överföras från
riksrevisionsverket till riksdagens förvaltningsrevision. Hithörande frågor
har utretts vid flera tillfällen de senaste decennierna. Ett omfattande
utredningsmaterial finns att tillgå. Förslag bör därför kunna läggas fram för
riksdagen redan inom ett år. Vid utarbetandet av förslaget bör - med hänsyn
till att frågan direkt berör ett riksdagens organ - företrädare för riksdagspartierna
delta.

Vad utskottet anfört med anledning av motionerna 411 yrkande 1 och 3,
Fi402, Fi407 och K214 yrkande 9 om en parlamentarisk beredning med syfte
att se över statens förvaltningsrevision bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande riksdagens ansvar för den statliga revisionen
att riksdagen med anledning av motionerna 1985/86:Fi402, 1985/
86:Fi407,1985/86:411 yrkandena 1 och 3 samt 1985/86: K214 yrkande 9
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Den statliga revisionen

Nils G. Åsling och Britta Hammarbacken (båda c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Skulle
regeringen” och slutar med ”yrkande 9” bort ha följande lydelse:

Det är enligt utskottets mening viktigt att slå fast att riksrevisionsverkets
fristående ställning gentemot regeringen skall bibehållas. Utskottet anser i
likhet med vad som anförs i motion K214 att om regeringen vill ge
riksrevisionsverket särskilda uppdrag måste dessa vara noggrant avvägda och
får inte inkräkta på verkets självständighet och möjlighet att ta egna initiativ.
Vad utskottet anfört med anledning av motion K214 yrkande 9 bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.

Någon särskild översyn av det slag som föreslås i motionerna 411, Fi402
och Fi407 anser inte utskottet behövs. Motionerna avstyrks därför av
utskottet.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande riksdagens ansvar för den statliga revisionen
att riksdagen med bifall till motion 1985/86: K214 yrkande 9 och med
avslag på motionerna 1985/86:Fi402, 1985/86:Fi407 samt 1985/86:411
yrkandena 1 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

FiU 1985/86:23

gotab Stockholm 1986 10925