Regeringens proposition

1984/85:73

om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spa-ningssyfte i vissa fall;

beslutad den 5 november 1984.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLOF PALME

ANITA GRADIN

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall skall fortsätta att gälla tili utgången av år 1985.

I Riksdagen I984IS5. I .stiml. Nr 73

Prop. 1984/85:73

Prop. 1984/85:73 3

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanlräde 1984-11-05

Närvarande: slalsminislern Palme, ordförande, och statsråden Feldt, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, R. Carlsson

Föredragande: stalsrädel Gradin

Proposition om fortsatt giltighet av lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall

Inledning

De internationella terroristdåden har föranlett ålgärder både i Sverige och utomlands för all söka förhindra sådana gärningar. 1 vårt land antog riksdagen år 1973 en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med inlernalionell bakgrund (lerroristlagen). Lagens giltighetstid begränsades ursprungligen till utgången av april 1974, men den föriängdes sedan successivt till utgången av år 1975. Genom en ny lagstiftning, som trädde i kraft den I januari 1976, fördes huvuddelen av besiämmelserna i lerroristlagen med vissa ändringar över lill den dåvarande utlänningslagen. De återfinns numera i 1980 års utlänningslag (1980; 376 - UilL). Samtidigt beslöts all besiämmelserna i lerroristlagen om telefonavlyssning, brevkon-troll m. m. skulle behållas i avvaktan på ett betänkande, som kunde väntas från utredningen (Ju 1974:08) om telefonavlyssning, och liils vidare las in i en särskild, tidsbegränsad lag om ivångsålgärder i spaningssyfie i vissa fall (spaningslagen). Även den lagens giliighelsiid har torliingis successivt.

I mars 1976 lade regeringen i proposilionen 1975/76: 202 fram förslag till nya regler i rättegångsbalken (RB) om lelefonavlyssning vid förundersökning m.m. Samiidigl föreslogs ändringar i den särskilda spaningslagen i syfte dels all samordna dess regler med de föreslagna nya besiämmelserna i RB om telefonavlyssning, dels an på visst sätt precisera tillåmpningsområdel för spaningslagens regler.

Vid riksdagsbehandlingen ansåg jusiitieuiskoiiet (JuU 1976/77:20) all propositionen borde avslås och att ärendet borde återgå till regeringskansliet för översyn och ytterligare överväganden. Utskottet gjorde dock undantag beträffande förslaget om precisering av spaningslagens tillämpningsområde och hemställde all riksdagen skulle aniaga proposilionen i den delen. Riksdagen biföll utskottets hemslällan och en lag (1977:81) om ändring i spaningslagen irädde i kraft den 2) april 1977. ti Riksdagen 1984/85. I saml. Nr 73

Prop. 1984/85:73 4

Spaningslagen har senare fått giltighetstiden förlängd, senasl till utgången av år 1984 (se prop. 1983/84:51, JuU 1983/84: 10, rskr 1983/84:69, SFS 1983:998).

En kommitté, ivångsmedelskommiitén (Ju 1978:06), tillkallades år 1978 för att göra den av riksdagen begärda översynen av lagsliftningen om telefonavlyssning och andra tvångsmedel med sikte på att få till stånd en permanent reglering. Kommittén har nu avlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1984:54) Tvångsmedel-Anonymitet-Integritel, vilket f.n. remissbehandlas.

Riksdagen tog vid 1981/82 års riksmöte upp frågan om den parlamentariska kontrollen i fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr 298). Därvid har uttalats bl. a. all del är angeläget alt riksdagens möjligheter lill insyn i fråga om telefonavlyssning vidmakthålls och alt insynen om möjligt bör byggas ul. Insynen bör ske i form av en årlig redovisning i en proposition eller skrivelse lill riksdagen och avse bl.a. lelefonavlyssning enligt spaningslagen.

Rikspolisstyrelsen har mot den bakgrunden i en skrivelse den 18 september 1984 redogjort för tillämpningen av de hithörande bestämmelserna i utlänningslagen och i den särskilda spaningslagen under tiden september 1983-augusti 1984. Innehållet i rikspolisstyrelsens skrivelse anges i den redogörelse för tillämpningen av lerrorisllagstiftningen som jag senare denna dag avser att föreslå regeringen att överlämna lill riksdagen. Vidare har inom utrikesdepartementet upprättats en redogörelse för den utveckling som har ägl rum internationellt under det senaste året beträffande förekomsten av och de fortsatta betingelserna för den internationella terrorismen samt för de ålgärder som har vidiagiis för alt bekämpa denna.

Gällande ordning m. m.

De hithörande bestämmelserna i UtlL och reglerna i den särskilda spaningslagen ger möjligheter alt under speciella förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar lill alt minska riskerna för våldsdåd i Sverige som utförs av internationellt förgrenade terrorislorganisalioner. De kompletterar därmed de allmänna reglerna i RB om tvångsåtgärder vid misstanke om brott.

I del följande skall nämnas något om de här aktuella bestämmelserna i UtlL. De har senasl ändrals med verkan fr. o. m. den I januari 1983 (prop. 1981/82: 146, SFS 1982:1111).

Enligl 30 § första stycket UtlL skall en utlänning som kommer lill Sverige avvisas om det finns grundad anledning all anla, att han eller hon tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som avses i paragrafens andra stycke och om det dessutom, med hänsyn lill vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt, föreligger fara för alt han

Prop. 1984/85:73 5

eller hon här i rikel medverkar till sådana handlingar som anges i det stycket. Bestämmelsen avser enligt andra stycket en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Om det beträffande en utlänning, som uppehåller sig i riket, föreligger sådana omständigheter som nu har nämnts, fär han eller hon enligt 47 § utvisas. Beslul om avvisning eller utvisning meddelas av regeringen.

När fråga uppkommer om att en utlänning skall avvisas enligl 30 § skall polismyndigheten enligt 32 § första slyckel UtlL genast överlämna ärendet till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Denna skall enligt 57 § andra slyckel UtlL hållas vid Stockholms tingsrätt, om del inle föreligger särskilda skäl mol del. Allmänt ombud skall enligl 58 § samma lag alltid förordnas. Regeringen skall vidare inhämta yltrande från statens invandrarverk, om det inle möter hinder på grund av alt ärendet är synnerligen brådskande. Beslut att inte avvisa utlänningen får dock fallas utan förhandling eller inhämtande av yltrande. Avvisningsbe-slulet skall förenas med förbud att återvända under viss tid eller för alllid. Regeringen får enligl 32 § UtlL meddela närmare föreskrifler med riktlinjer för polismyndigheternas prövning av frågan om elt ärende skall överlämnas till regeringen enligt samma paragraf Regeringen avser att inom kort meddela sådana föreskrifter.

Även i ärenden om utvisning enligl 47 § skall den föreskrivna förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt, om inte särskilda skäl finns mol det. Yltrande skall vidare inhämlas från invandrarverket, när ärendets brådskande natur inte hindrar det.

Om en utlänning, som har avvisats enligt 30§ eller utvisats enligt 47§, i samband med verkställigheten av beslutet påslår all han eller hon riskerar politisk förföljelse eller åberopar någon annan sådan omständighet som anges i 85 eller 86 §, skall verkställighetsärendet i de fall som anges i dessa paragrafer hänskjuias lill invandrarverket. Verket har att med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

En förutsättning för att den som har bedömts vara terrorist skall kunna avlägsnas ur landel på grund av etl avvisnings- eller utvisningsbeslul är, som tidigare nämnts, alt det inte föreligger någol politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. Enligt 73 § skall sålunda regeringen förordna att beslul om avvisning eller utvisning tills vidare inle får verkställas, om hinder mot verkslällighet av beslutet möter på grund av bestämmelserna i 77-80§§ UtlL (politiskt verkställighetshinder) eller om det annars föreligger särskild anledning alt verkställighet inte bör äga rum. Har regeringen förordnat att verkställighet inte får ske, får regeringen enligt 74 andra stycket meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket. Detsamma gäller när elt beslul om avvisning eller utvisning i andra fall inte kan verkställas och del belräffande utlän-

Prop. 1984/85:73 6

ningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 §. I alla sådana ärenden skall förhandling hållas. När det gäller tvångsåtgärder beträffande en presumtiv terrorist har i UtlL frän lerroristlagen införts i viss mån vidgade möjligheter till förvarstagande (52 § andra stycket UtlL). Vidare har straffbestämmelserna i 15 § terroristlagen överflyttats till UtlL (96 § andra stycket och 97§).

Vad härefter beträffar den särskilda spaningslagen gäller den endasl tvångsåtgärder mol den som har avvisats eller utvisats som terrorist men som regeringen ändå har låtit stanna kvar här i landet. Tvångsåtgärder mot andra utlänningar som vistas här i landet kan tillgripas endast enligt de regler som i övrigi gäller vid misstanke om brott. Enligl I § första stycket spaningslagen skall sålunda en utlänning, som har avvisats eller utvisats som terrorist men belräffande vilken regeringen har förordnat att avvisnings- eller utvisningsbeslutel tills vidare inte får verkställas, kunna bli föremål för viss kontroll och övervakning enligt 2-5 §§ under sin vistelse i Sverige. Detsamma skall enligl I § andra stycket även gälla, om del annars har meddelats ett inte verkställbart beslut om avvisning eller avlägsnande i övrigt och regeringen har funnit att det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 § första och andra styckena UtlL. Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i fråga innebär - förutom sådana särskilda föreskrifler om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som får meddelas av regeringen enligt 74 § andra stycket UtlL - all utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa särskilda spaningsåtgärder. 1 sistnämnda hänseende innebär spaningslagen följande.

Om det bedöms vara av betydelse för att utröna om en terrorislorganisa-tion eller terroristgrupp planlägger eller förbereder någon åtgärd som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får en utlänning som avses i 1 § spaningslagen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan utlänning får också tas fingeravtryck och fotografi (2§). Det är polismyndigheterna som beslutar om nämnda åtgärder. Om det finns synneriiga skäl kan en polismyndighel för samma ändamål få tillstånd att ta del av samtal till och från telefonapparat som innehas eller kan antas komma att begagnas av utlänningen (lelefonavlyssning) och närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt (3 §). Frågan om tillstånd till en sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Tillståndet skall meddelas att gälla en viss tid som dock inte får överstiga en månad (4 §).

Prop. 1984/85:73 7

Föredragandens överväganden

När lerroristlagen kom till år 1973 skedde del mol bakgrunden av den våg av våldsdåd som under de då närmast förflutna åren hade gåtl över väriden. 1 de lidigarc nämnda proposilionerna med förslag lill förlängning av giltighetstiden för terrorisllapcn och sedermera den s. k. spaningslapen redovisades den fortsatta utvecklingen av de internationella lerrorisldå-den. Av redogörelsen framgår all förekomsten av terroristdåd inte hade avtagit utan hade förblivit oföriindral slor. I fråga om perioden den 12 september 1978 - den 3 september 1979 anfördes sålunda i prop. 1979/80:52 s. 7 all det under denna tid hade begåtts ytterligare elt stort anlal lerrordåd med politisk bakgrund på skilda håll i världen. Länder som Belgien. Frankrike. Italien. Spanien. Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland hade i särskild grad drabbats. Åtskilliga av lerrordåden kunde hänföras lill den politiska situationen i etl vissl land. En annan grupp av politiskt betingade dåd hade samband med konflikten i Mellersta Östern. Ytterligare ett stort anlal våldsdåd hade under denna lid ulförts av grupper som ägnade sig åt en omfattande terrorist verksamhet, t.ex. Baa-der-Meinhof-ligan i Förbundsrepubliken Tyskland och Röda Brigaderna i Italien. Liksom tidigare hade terroristorganisationer ulfört terrordåd ulan-för det land eller del område där lerroristorganisalionen hörde hemma och vanligen verkade. För tiden därefter fram lill hösien 1983 framhölls i prop. 1980/81:54. 1981/82:45. 1982/83:46 och 1983/84:51 att en lång rad terroristdåd med internationell anknytning hade utförts i skilda delar av världen. I Europa var det främst Italien och Spanien samt Frankrike, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland som hade drabbats. Av de båda senare proposilionerna framgår alt del under år 1981 hade tillkommit en rad våldshandlingar, bl.a. i Danmark, som kunde hänföras lill den arme-niska organisationen ASALA s.Tmt att den armeniska lerrorismen under senare år alltmer trätt i förgrunden.

Terroristbestämmelserna i UtlL och den särskilda spaningslagen ger möjlighel att under vissa speciella förutsättningar vidta åtgärder som har till syfte att minska riskerna för internationella terroristdåd i värt land. Bestämmelserna ger som har framgått möjlighel att avvisa eller utvisa utlänningar som tillhör eller verkar för sådana grupper och organisalioner vilka genom sin tidigare verksamhei har visat all de utanför sill hemland systematiskt använder våld för politiska syften och därför kan befaras göra det också i Sverige. Som ytterligare förutsättning gäller dock att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhei eller i övrigi föreligger fara att han eller hon här i rikel medverkar lill sådana handlingar. Elt avvisnings- eller utvisningsbeslul kan emellerlid inle verkställas om ett s.k. politiskt eller därmed jämföriigt verkställighetshinder föreligger. I ställel kan utlänningen då bli föremål för kontroll och övervakning enligl UtlL och spaningslagen. Förutsättningarna för användningen

Prop. 1984/85:73 8

av husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning avviker i dessa fall från vad som enligt RB gäller om användningen av tvångsmedel vid misstanke om brott, eftersom RB:s regler i motsats till reglerna i spaningslagen inte ger möjlighet till ingripanden uteslutande i förebyggande syften. Elt fiertal garantier mot en alltför vidsträckt tillämpning av spaningslagen har emellertid byggts in såväl i bestämmelserna om förfarandet och beslutsprocessen som i särskilda regler med syfte att ge underiag för en fortlöpande kontroll av hur lagen hanteras.

När förslag om föriängning av giltighetstiden för den särskilda spaningslagen tidigare har förelagts riksdagen (prop. 1976/77:33, 1977/78:46, 1978/79:29, 1979/80:52, 1980/81:54, 1981/82:45, 1982/83:46 och 1983/84:51) har del betonats att det mot bakgrund av den fortgående internationella terroristverksamheten är angelägel alt vi även i fortsättningen håller en hög beredskap för att förebygga våldshandlingar i vårt land. I vissa lägen kan det därför behövas tillgång lill de speciella tvångsåtgärder i spaningssyfie som den särskilda spaningslagen medger. Med hänsyn till detta och till att ingenting hade förekommit som gav anledning all anta att lagen hade tillämpats på ett sätt som strider mol dess syfle eller på ett sätt som kan sätta rättssäkerheten i fara, förordades i de nämnda propositionerna förlängning av giltighetstiden för lagen, vid del senasle tillfället till utgången av år 1984. Justilieutskollel fann (senast JuU 1983/84:10) inte anledning till erinran mot propositionens förslag och tillstyrkte därför föriängning. Riksdagen biträdde juslilieulskottets uppfattning (senast rskr 1983/84:69).

Vad gäller ätgärder på det internationella planet för all motverka terrorism villjag hänvisa till redogörelserna i proposilionerna 1979/80:52 (s. 8), 1980/81:54 (s. 10), 1981/82:45 (s. 9), 1982/83:46 (s. 8) och 1983/84:51 (s. 8). FN:s generalförsamling antog enhälligt den 19 december 1983 en resolution rörande åtgärder för att förhindra internationell terrorism. Inom Europarådets ram har nyligen tillsatts en arbetsgrupp för behandling av praktiska frågor med anknytning lill terroristbekämpningen.

Även under det år som har förfiutit sedan regeringen senasl log upp dessa frågor i riksdagen har etl slort antal terroristdåd begåtts i skilda delar av världen. Lik.som tidigare är det i Europa främsl Frankrike, Spanien, Förbundsrepubliken Tyskland, Ilalien och Storbritannien som har drabbats. Flertalet terroristdåd har visserligen riklats mot det egna landets centralregering men i många fall har terroristatlackerna skett i andra länder. Den armeniska terrorismen har även under den nu aktuella perioden alltmer trätt i förgrunden. Den armeniska hemliga armén (ASALA) har begått en lång rad terroristdåd mot främst turkiska inlressen utomlands men har också slagit till mot länder som har gripit ASALA-medlemmar.

I Sverige har ingripande skett mot en medlem i det Kurdiska Arbetarpartiet (PKK), vilken organisation ansetts ligga bakom mordet på en turkisk

Prop. 1984/85:73 9

medborgare i Uppsala i juni 1984. Såväl detla som den utveckling av den internationella lerrorismen som redovisas i utrikesdepartementels tidigare nämnda redogörelse och i rikspolisstyrelsens skrivelse visar, att det alltjämt föreligger risker för all också värt land drabbas av terroristdåd. Terroristdåden ute i världen har inle visat tecken på all minska i anlal utan har i stället under liden september 1983-augusli 1984 ökat markant.

De synpunkler som tidigare har anförts belräffande behovet av de särskilda reglerna i spaningslagen gör sig alltså alltjämt gällande med samma styrka.

Del framgår av den redogörelse för tillämpningen av lerrorisllagstiftningen, som jag senare denna dag kommer alt föreslå regeringen att överlämna till riksdagen, all bestämmelserna i den särskilda spaningslagen och terrorislbestämmelserna i UtlL inte har tillämpats under tiden september 1983-augusti 1984. Dessförinnan har bestämmelserna i den särskilda spaningslagen tillämpats i fyra fall. Rikspolisstyrelsen har tidigare framhållit alt del för styrelsens möjligheter att fullgöra sin funktion ifråga om bekämpning av terrorism är nödvändigt att det skapas författningsmässiga förutsättningar att använda tillgänglig teknik för informalionsinhämtning. Rikspolisstyrelsen anser att de bestämmelser som innefattas i den särskilda spaningslagen bör gälla permanent och att lagens giltighetstid i avvaktan på en sådan förändring bör förlängas.

Att spaningslagen hittills har använts i förhållandevis begränsad omfattning bör ses i belysning av garantierna i lagen mot en alltför vidsträckt tillämpning. Sådana garantier har byggts in i de bestämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen. Lagen får exempelvis inte tillämpas i andra fall än då utlänningen har avvisats eller utvisats som terrorist - eller i visst fall avvisats eller utvisats av annat skäl och enligt regeringens beslut faller under terroristrekvisiten - men verkställighetshinder föreligger. Den restriktiva användningen kan inte las lill intäkt för alt lagen inte behövs. Annan lagstiftning kan antas i fortsättningen på samma sätt som hittills visa sig vara otillräcklig när det gäller att förebygga terroristdåd. Till detta kommer att lagstiftningen kan beräknas ha en förebyggande effekt.

Mol bakgrund av vad jag har anfört om justitieutskottets bedömning av frågan vid tidigare förlängningstillfällen, om den alltjämt pågående översynen av reglerna om telefonavlyssning och om behovet tills vidare av särskilda bestämmelser om bl.a. telefonavlyssning bör enligt min mening den särskilda spaningslagen ges fortsalt tidsbegränsad giltighet. Jag föreslår därför att giltighetstiden för lagen föriängs med ytteriigare ett år, intill utgången av år 1985.

Med hänsyn till att förslaget endast avser föriängning av giltighetstiden synes något yttrande av lagrådet inte behöva inhämtas.

Prop. 1984/85:73 10

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föieslär riksdagen

att antaga del inom arbeismarknadsdeparlemenlel upprätiade löi-slagei lill lag om lorlsalt giltighet av lagen (1975: \bO) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslular att genom proposition föreslå riksdagen att aniaga del förslag som föiedia-ganden har lagt fram.

NorstedtsTryckeri, Stockholm 1984