Prop. 1984/85:156

Regeringens proposition 1984/85:156

om ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk lag i vissa fall);

beslutad den 14 mars 1985.

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som lagits upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll ovannämnda dag

På regeringens vägnar OLOF PALME

STEN WICKBOM

Propositiohens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att åtal skall få väckas endasl efler förordnande av regeringen i vissa fall då folkrällsliga principer kan aklualiseras i samband med att en utiänning misstänks för brott. Enligt förslaget fömtsäUer ålal förordnande av regeringen, om en ullänning har begåll broll i ulövningen av Qänsl eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos en annan stat eller en mellanfolklig organisalion. Om gärningsmannen genom vilseledande uppgifler, förklädnad eller på annal sätt sökt dölja i vilken egenskap han har handlat krävs dock inle något sådant förordnande.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1985.

1    Riksdagen 1984185. 1 saml. Nr 156

Prop. 1984/85:156 2

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att i 2 kap. brottsbalken skall införas en ny paragraf, 7 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap 7a §

Har en ullänning begåll broll i ulövningen av tjänst eller uppdrag som innefattat allmän stäUning hos annan stal eller mellanfolklig organisation, får åtal för brotiei väckas endast efter förordnande av regeringen. Vad som nu har sagts gäller inle om gärningsmannen genom vUseledande uppgifter, förklädnad eller på annat sätt sökt dölja i vUken egenskap han har handlat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

Prop. 1984/85:156 3

Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1985-02-28

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Peterson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Wickbom

Lagrådsremiss om ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk lag i vissa fall)

1    Inledning

Inom justitiedepartementet har i maj 1984 upprättats promemorian (Ds Ju 1984:6) Folkrätt och straffansvar. Huvuddelen av promemorian utgörs av en rättslig analys som främst avser förhållandet mellan folkrättens regelsystem och de inlerna svenska straffrättsliga och straffprocessuella bestämmelserna. Promemorian innehåller emellertid också etl förslag till en ny åtalsprövningsregel i 2 kap. brottsbalken (BrB), enligt vilken ålal i vissa fall inle får väckas för brott som en ullänning har begått i fullgörande av Ijänst hos eller uppdrag för främmande slal eller mellanfolklig organisation utan alt regeringen eller den regeringen bemyndigal därtill meddelat förordnande om åtal.

Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i detla ärende bör fogas dels promemorians sammanfattning som bilaga /, dels det nyssnämnda lagförslagel som bUaga 2 och dels en sammanställning av remissytlrandena som bilaga 3.

2   Allmän motivering

2.1 Bakgrund

De senasle årens ubålsincidenler har bidragil till att betydande ansträngningar har lagts ned på all förstärka ulbåtsskyddet. Forskningen kring nya upptäcktsmeloder och vapen av inlresse i sammanhanget har också prioriterats. De bestämmelser som reglerar fömtsättningarna för tiUträde till vårt

Prop. 1984/85:156 4

territorium och försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar under fred och neutralitet har moderniserats och effektiviserats. Dessa åtgärder skall ses mot bakgrund av att respekten för vår säkerhetspolitiska linje kräver atl vi redan i fredstid ingriper med största fasthet mot kränkningar av vårt territorium.

Ubåtsincidenterna har emellertid också aktualiserat överväganden på andra plan. I synnerhet händelseförloppet kring den sovjetiska ubåten 137: s grundstötning i inloppet till GåseQärden i Karlskrona skärgård i oktober 1981 har fäst uppmärksamheten på en rad folkrältsliga spörsmål, däribland den fråga somjag nu ämnar anmäla och som ytterst gäller hur de folkrättsliga principerna om vad som bmkar kallas immunitet förhåller sig lill våra svenska regler om lagföring för straffbelagda handlingar. Denna fråga har visal sig vara av delvis generell räckvidd, men den saknar ingalunda belydelse för vår planering för ingripanden mot kränkningar. Bl. a. gäller alt den i olika avseenden återverkar på befogenhetsfördelningen mellan olika offentliga organ, exempelvis mellan regeringen och de rältsvårdande myndigheterna liksom mellan försvarsmakten och polisen.

Ämnets delvis komplicerade natur motiverar att jag ger en korl rättslig bakgmnd.

Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen (RF) gäller bl.a. att regeringen fär bemyndiga försvarsmakten atl använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.

Ett sådant bemyndigande har lämnals försvarsmakten genom förordningen (1982:756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet (IKFN-förordningen). Enligt förordningen skall försvarsmakten bl.a. upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av förordningen (1982:755) om utländska statsfartygs och stalsluftfartygs tillträde till Sveriges territorium, m. m. (tillträdesförordningen). IKFN-förordningen innehåller också bl.a. regler om under vilka förutsättningar och för vUka ändamål vapenmakt får användas.

När del gäller tillämpligheten av svenska slrafibestämmelser finns allmänna regler i 2 kap. BrB. Enligt huvudregeln i 1 § skall för brott som begåtts här i rikel dömas efler svensk lag och vid svensk domstol. Enligt 2 och 3 §§ skall i vissa i lagen preciserade fall dömas enligt svensk lag och vid svensk domstol också för brott som begåtts utom rikel. 1 5 § finns olika beslämmelser om all åtal inte får väckas utan atl förordnande har meddelals av regeringen eller den som regeringen bemyndigat. Med vissa undantag gäller delta generellt beiräffande brott som har förövats utom riket.

Bestämmelserna om åtalsförordnande innebär inte någon begränsning i polismyndigheternas befogenhet alt uireda om ett brott har begåtts. Inte heller innefattar de i och för sig något hinder mot att straffprocessuella

Prop. 1984/85:156 5

tvångsmedel kommer till användning i avvaktan på prövningen av frågan om elt sådant förordnande skall meddelas eller inte (jfr JO 1971 s. 87).

I 7 § finns en allmän bestämmelse enligt vilken de begränsningar i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet som följer av allmänt erkända folkräUsliga gmndsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt, skall iakttas. Denna beslämmelse tar i försia hand sikle på de olika fall då företrädare för en annan stat eller mellanfolklig organisalion på folkrältsliga grunder åtnjuter straffrältslig immunitet. Fömtom dessa begränsningar i de straffrättsliga kompelensreglerna brukar emellertid också vissa andra folkrättsligt grundade undantag erkännas (jfr NJA 1946 s. 65).

De folkrättsligt gmndade undantagen i den straffrättsliga kompetensen innebär i princip också hinder mot alt tillgripa straffprocessuella tvångsmedel (se Ds Ju 1984:6 s. 76 ff).

Hur längt de folkrättsligt gmndade begränsningarna sträcker sig i varje särskilt fall är på gmnd av folkrättens natur ibland oklart. En situation som gav upphov till delade meningar aktualiserades i samband med den sovjetiska ubåten 137:sgmndstötningår 1981.

Sedan fråga om inledande av fömndersökning väckls hos länsåklagarmyndigheten i Blekinge län och Kronobergs län, vände sig myndigheten till riksåklagaren (RÅ) för att inhämta råd i frågan. I etl skriftligt besked till länsåklagarmyndigheien den 30 oktober 1981 anförde RÅ alt fömtsättningar för inledande av fömndersökning enligt hans mening saknades med hänsyn lill all besättningen på den sovjetiska utbåten under de förhållanden som då rådde fick anses åtnjuta immunitet på folkrällsliga gmnder.

Frågan om immuniteten i situationer av det aktuella slaget behandlades senare i riksdagen den 11 januari 1982 när dåvarande chefen för justitiedepartementet besvarade en inlerpellation. Denne förklarade härvid atl hans uppfallning var atl rättsläget på området borde belysas ytteriigare och all en prövning humvida någon ändrad lagstiftning behövdes fick göras i samband därmed. Enligt justitieministern borde befogenheterna och handlingsramarna för de olika organ som kan få befattning med en incident av detta slag vara helt klarlagda, så alt någon tvekan inte skall behöva uppstå i prakliken.

Såväl frågan om det folkrättsliga skyddets räckvidd i situationer av det aktuella slaget som frågan om kompetensfördelning mellan i första hand regeringen och rättsliga myndigheter när det gäller att fatta beslut i dessa frågor har i anknylning till affären med ubåt 137 varit föremål för en delvis ganska livlig deball, där en rad olika uppfattningar har gjorts gällande. Både justitiekanslern (JK) och en av riksdagens ombudsmän (JO) har också tagit upp frågorna efler anmälningar mot riksåklagaren för hans lidigare nämnda besked. (JK 1982, s. 26 och JO 1982/83, s. 34).

I konstilutionsulskoltets granskningsbelänkande (KU 1981/82:35 s. 19) redovisade utskottet i korthet de rättsliga bedömningar som gjordes i

Prop. 1984/85:156 6

samband med affären med ubåt 137. Utskotlel uppmärksammade därvid utfästelsen från den dåvarande chefen för justitiedepartementet atl en närmare belysning av rättsläget skulle ske inom juslitiedepartementel. Som sin egen uppfattning framhöll ulskollet i anslutning därtill att ell betydande handlingsutrymme för regeringen måsle finnas när det gäller bedömningarna i immuniletsfrågor. Riksdagen följde utskottet.

Den utlovade belysningen av rättsläget har lämnats i den inledningsvis nämnda departemenispromemorian. Remissinstanserna har i allt väsentligl godtagit de analyser och slutsatser som redovisats i denna. Av promemorian framgår atl det i vissa fall finns delade meningar om vilka begränsningar av svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighel som kan anses följa av folkrätten. Det står inle heller i alla situationer utan vidare klart hur beslutskompetensen i samband med frågor av det akluella slaget fördelar sig meUan regeringen och olika berörda myndigheter.

Som har framhållils vid remissbehandlingen innefattar promemorian en värdefull kartläggning av hur folkrättsliga regler och principer i vissa fall påverkar gränserna för den straffrättsliga kompeiensen. De analyser som har gjorts i promemorian blir ulan tvivel lill slor nytta, om en situation som kräver överväganden beträffande sådana frågor skulle uppkomma.

Medan folkrätten utgör etl inlernationeUt regelsystem är de här aktuella problemen med kompetensfördelningen mellan olika offenlliga organ en rent internrättslig fråga. Del är också denna fråga som del lagförslag som promemorian innehåller tar sikte på. Jag skaU i det följande huvudsakligen begränsa mig till denna fråga.

2.2 Behovet av reglering

Mitt förslag: En bestämmelse införs i brottsbalken enligt vilken det klart framgår all åtal förutsätter ett förordnande av regeringen i vissa fall där osäkerhet kan råda om vilka begränsningar i svensk lags tillämplighet som följer av folkrätten.

Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med mitt.

Remissinstanserna: Remissinslanserna har allmänl vitsordat behovel av en reglering av den innebörd som föreslagits.

Skälen för mitt förslag:

Uigångspunkter

Det problem som är akluelll här rör fördelningen av beslutskompetensen mellan olika offentliga organ i vissa extraordinära silualioner där folkrältsliga aspekler är av betydelse vid avgörande av brotlmålsfrågor. Det har i

Prop. 1984/85:156 7

denna del funnils olika uppfattningar både om vad nuvarande ordning skall anses innebära och om vad som lämpligen bör gälla för framtiden. Detla avser särskUl ansvarsfördelningen mellan regeringen och de rältsvårdande myndigheterna. Rättsläget måste f n. betecknas som delvis oklart.

Del torde visserligen endasl vara i sällsynta undantagsfaU som oklarheten kan antas få någon praktisk belydelse. Å andra sidan kan dessa vara av så slor vikt och kräva etl så snabbi handlande att det framstår som ytterst angeläget alt genom lagstiftning söka åstadkomma en klarare reglering.

En utgångspunkt bör härvid vara atl det - liksom vid andra frågor om straffansvar i enskilda fall - i sista hand ankommer på domstol att pröva om del föreligger sådana folkrältsliga begränsningar av svensk lags tillämplighet eller svensk domstols behörighet som avses i 2 kap. 7 § BrB. Samtidigt är del angeläget atl regeringen tillförsäkras etl sådant betydande handlingsutrymme som riksdagen uttalat sig för när del gäller situationer där generella utrikespolitiska och folkrällsliga överväganden måsle vara av avgörande betydelse för ett ärendes handläggning.

Vad bör regeringen besluta om?

Grundläggande för vår planering är att det ankommer på försvarsmaklen att i enhghet med inlernalionell rätl och sedvänja hindra kränkningar av rikets territorium. Målel måsle därvid vara atl förmå främmande makter att avslå från kränkningar under fred såväl som under krig då Sverige är neutralt. Delta kan normalt inle vara en uppgifl för polis, åklagare och domslolar. Som framgår av promemorian talar också starka skäl för atl del som regel skulle uppfattas som stridande mol folkrätten all i samband med kränkningar av rikels territorium föranstalta om åtal geniemot enskilda medlemmar av en främmande stals väpnade styrkor.

Detta utesluter emellertid inte att omständigheterna i vissa situationer kan vara sådana att det finns anledning all överväga åtal. All militär personal inte uppträder i tmpp eller saknar omedelbart synliga igenkän-ningslecken, kan exempelvis vara av belydelse från folkrättslig synpunkt liksom kränkningarnas karaklär.

Alt del här kan bli fråga om myckel svåra bedömningar av både folkrättslig och utrikespolitisk art Ugger i sakens nalur. Delta talar för alt det i förekommande fall bör ankomma på regeringen all pröva evenluella frågor om ålal. Synsättet att regeringen bör ha det yttersta ansvarei när del gäller åtalsfrågor som kräver särskilda folkrältsliga eller utrikespoliliska överväganden ligger också bakom vissa redan nu gällande bestämmelser enligt vilka åtalsförordnande av regeringen är en fömtsättning för ålal (se Ds Ju 1984:6 s. 142 ff).

Till della kommer även en annan aspekt. Folkrättsligt skydd mot straffansvar är regelmässigl förbundel med skydd också mol åtal och andra straffprocessuella ålgärder. Föreligger på folkrältsliga gmnder hinder mot att straffansvar utkrävs, kan därför redan en ansvarstalan och de åtgärder

Prop. 1984/85:156 8

som föregått denna — i synnerhet naturligtvis personeUa tvångsmedel -utgöra överträdelser av folkrättsliga förpliktelser.

Med hänsyn härtill kan det i praktiken vara omöjligt eller i vart fall olämpligt att hänskjuta en fråga om straffansvar som i och för sig kan framstå som tveksam lill avgörande av svensk domslol. Även om ett betydande prejudikatsintresse skulle föreligga, kan detta i allmänhet knappast anses väga över en påtaglig risk alt Sverige genom att driva frågan till domstolsprövning bryter mot folkrätten. Också med hänsyn till detta bör en särskild bedömning av åtalsfrågan göras som lämpligen bör ske hos regeringen.

En uttrycklig regel bör därför införas om atl åtal i de silualioner som avses här fömlsälter regeringens förordnande. Detla rubbar inte domstolarnas skyldighet alt iaktta de begränsningar i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet som följer av allmänt erkända folkrättsliga gmndsatser eller av överenskommelse med främmande makt. Även om regeringen förordnat om åtal bör del självfallet ankomma på domstolarna atl självständigt pröva humvida en fällande dom är i överensslämmelse med de folkrättsliga förpliktelser som åvilar Sverige.

Vad som nu sagts tar sikte på frågan om åtal skall väckas. Att gå längre och ge regeringen en exklusiv behörighet att mera generelll pröva frågor om åtgärder för att utreda eller lagfora broll så snart folkrällsliga eller utrikespolitiska aspekter gör sig gällande bör däremoi enligt min mening inte komma i fråga. Redan nu är polis- och åklagarmyndigheter i och för sig skyldiga atl iaktta de begränsningar som följer av folkrätten. Det kan inte bortses från att begränsningar som sträcker sig längre än så i vissa fall skulle kunna medföra konsekvenser som inle kan accepteras. Polisen måste ju t. ex. kunna ingripa mot en pågående brottslig verksamhet utan alt avvakta ett regeringsbeslut.

Enligt min mening innebär också en bestämmelse om att åtal förutsätter förordnande av regeringen lillräckliga garanlier för att regeringen tiltför-säkras det inflytande som den i vissa situationer måsle ha när det gäller etl ärendes hanlering på utredningsstadiel.

En föreskrtft om att ålal inte får väckas utan regeringens förordnande hindrar visserligen formellt inle straffprocessuella tvångsmedel eller andra ingripanden i ulredningssyfle. Står del emellertid klart atl något åtalsförordnande inle kommer atl lämnas, saknas anledning all vidta vidare ulredningsålgärder. Del är därför naluriigt atl regeringen i situationer av det slag som avses här informeras så snabbt som möjligt och alt de ansvariga myndigheterna fortlöpande håller sig underrättade om ärendets behandling inom regeringskansliet. Har frågan betydelse för Sveriges förhållande till annan stal, skall ju fö. enligt regeringsformen regeringen genom utrikesministern alltid informeras (10 kap. 8 § RF). Enligt vad som utvecklats i promemorian (avsnitt 7.5) torde fö. regeringen åtminstone i vissa extraordinära situationer som är av betydelse för Sveriges förhållan-

Prop. 1984/85:156 9

de till främmande stat ha möjlighet att under konstitutionellt ansvar ta över handläggningen av ett visst ärende.

Uppkommer en situation där en myndighet inte anser sig kunna avvakta ett samråd med regeringen, har den att fatta beslut på eget ansvar. Även då bör den givetvis beakta sannolikheten för att ett åtalsförordnande kommer att lämnas.

En föreskrifl om att åtal förutsätier förordnande av regeringen bör inte utformas så att den fritar de rättsvårdande myndigheterna från att göra sedvanliga rättsliga bedömningar, exempelvis angående bevisningens styrka. Anser åklagaren att förutsättningar för en fällande dom saknas, skall han inte väcka ålal även om regeringen meddelat åtalsförordnande.

En ordning av det slag som jag här skisserat ger enligt min mening regeringen del handlingsutrymme som den enligt det tidigare refererade uttalandet av konsitutionsutskottet måsle ha samtidigt som rättsväsendets självständighet bevaras. Genom en bestämmelse om alt åtal inte får väckas utan regeringens förordnande bör man alltså enligt min mening kunna åstadkomma en i sammanhanget lämplig kompetensfördelning.

Jag skall strax komma in på den närmare avgränsningen av en sådan beslämmelse. Dessförinnan villjag emellertid la upp vissa ytterligare allmänna frågor.

Kompetensfördelningen mellan polisiära och mUUära myndigheter

Som framhållils i promemorian saml vid remissbehandlingen av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren har även kompetensfördelningen mellan polisiära och mUitära myndigheter stor betydelse i sammanhanget. Frågan torde mol bakgmnd av vad jag fömt har anfört endast akluaUseras i det fallel att en sådan kränkning av svenskt territorium skell att det med hänsyn till rikets yttre säkerhet är påkallat med en närmare undersökning av anledningen lill och omständigheterna kring kränkningen.

En sådan undersökning har inte ett straffprocessuellt syfle ulan är en sådan preventiv åtgärd som en stat enligt folkrätten har rält atl genomföra i syfle alt värna silt territorium. Det är enligt min mening uppenbart alt en undersökning av detta slag, i likhet med vad som skedde vid affären med ubåt 137, skall ske genom försvarsmaklens försorg. Det står också hell klart alt det är regeringen som ytterst har ansvarei för undersökningens genomförande och alt regeringen, om så skulle anses lämpligl, kan uppdra åt andra organ — exempelvis polisen och kustbevakningen - all biträda försvarsmakten.

Om en undersökning av del slag somjag här talat om kommer till slånd, lorde det regelmässigt saknas anledning atl ingripa med tvångsmedel i straffprocessuellt syfte. En sådan undersökning fömtsätter i praktiken alt regeringen kopplats in på frågan. I enlighel med vad som tidigare sagts bör poUs och åklagare då i princip avvakla regeringens vidare ställningstagande, om inte omsländighetema är sådana atl det redan från början slår klart alt åtal inte kan komma i fråga.

Prop. 1984/85:156 10

2.3 Regleringens avgränsning

Mitt förslag: Den nya bestämmelsen i brottsbalken föreslås innebära alt ell förordnande v regeringen blir en fömtsättning för åtal för brott som en ullänning har begått i utövningen av Qänst eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos en annan stal eller mellanfolklig organisation. Något åtalsförordnande krävs emellertid inle om gärningsmannen genom vilseledande uppgifter, förklädnad eller på annal sätt har sökt dölja i vilken egenskap han har uppträtt.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitl. Någon begränsning av den akluella regeln med hänsyn till tjänstens karaklär föreslogs dock inte. Ett uttryckligt undantag gjordes vidare för beredskapstillstånd och krig. Regeringen skulle enligt förslaget kunna bemyndiga annan att lämna förordnande.

Remissinstanserna: Med undantag av JO har remissinstanserna tUlstyrkl eller förklarat sig inte ha någol all erinra mol en lagsliftning i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget. Vissa remissinslanser har emellertid lämnal olika synpunkter på lagstiftningens närmare ulformning. Bl.a. har JK, kammarrällen i Stockholm och RÅ förordat vissa begränsningar eller preciseringar av tillämpningsområdet. - Flera remissinslanser har tagil upp frågan om hur personer i grodmansdräkt bör behandlas.

JO motsätter sig inte i och för sig den i promemorian föreslagna regeln. Vad som skulle behövas är dock enligt JO närmasl en bestämmelse av innebörd all ålgärder för att uireda eller beivra brott som har begåtts på utländska statsfartyg inte får vidlas utan förordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigal.

Skälen för mitt förslag:

Allmänna synpunkter

När det gäller all avgränsa de silualioner i vilka ett förordnande av regeringen bör krävas för ålal gör sig synpunkter av olika slag gällande. Från vissa uigångspunkter kan del naturligtvis hävdas alt regeringen bör ha en vid och allmänt formulerad befogenhet i detla hänseende. Mol detla kan dock en rad argument anföras.

Redan praktiska skäl talar sålunda mol en aUtför vid befogenhel. Regeringen bör inle ulan starka skäl belastas med åtalsfrågor. Än viktigare är emellertid all regeringens befattning med sådana frågor av hänsyn lill rällsväsendels självständighet bör begränsas tiU rena undanlagsfall. Del är därför angelägel att förordnande av regeringen görs till förulsältning för åtal endasl i den omfattning det typiskt sett finns ett av folkrältsliga och utrikespolitiska hänsyn klart motiverat behov av handlingsutrymme.

Prop. 1984/85:156 11

Den situation som har varil föremål för debatt i Sverige har närmast gällt den folkrältsliga immuniteten i samband med att främmande örlogsfartyg kränker svenskl territorium. Även om en föreskrtft om åtalsförordnande från regeringen bör ges ett begränsat tillämpningsområde, kan det emellertid vid en lagreglering inle bortses från att motsvarande tillämpningssvårigheter kan uppkomma också i andra situationer. Till skillnad från vad JO har varil inne på anser jag därför all en föreskrtft om ätalsförordnande inte lämpligen bör begränsas till sådana fall där ett främmande öriogsfartyg har kränkt svenskt territorium.

Jag skall i det följande närmare redovisa mina synpunkter på hur en ny bestämmelse enligt min mening lämpligen bör avgränsas.

Tjänst hos eller uppdrag för främmande makt

Som redan framhållits innefattar folkrätten begränsningar också av rätten att utkräva straffansvar i fråga om gärningar som begåtts inom den egna statens territorium. Den största betydelsen har här den personliga straffrättsliga immunilel som enligt folkrätten i varierande utsträckning lillkommer olika grupper, t. ex. diplomater.

I vissa fall är immuniteten absolut men ofta är den begränsad till handlingar som har företagits i viss form av Qänsteutövning. 1 de fall där immuniteten är absolut finns regelmässigt en s. k. kvardröjande immunitet. Denna innebär att straffrättsliga ålgärder inle får vidtas mot tjänslehand-lingar som företagits under den lid immuniteten gällde.

Som närmare har utvecklats i promemorian finns det även vid sidan av imnnunitetsreglerna principer i folkrätten som anses hindra lagföring. Också dessa begränsningar anknyler i allmänhet lill att det är fråga om etl handlande för viss annan stats räkning.

Något generellt skydd mot straffansvar för gärningar som företagits i främmande stats Qänst föreligger dock inte. Det är i betydande utsträckning oklart hur långt etl skydd av della slag sträcker sig. Praxis lorde växla mellan olika stater. På detta område finns aUtså ofta utrymme för en sådan bedömning i det särskUda fallet som i enlighet med vad som fömt har konstaterats lämpligen bör ankomma på regeringen.

En lämplig allmän avgränsning av del område där förordnande av regeringen bör utgöra en fömtsättning för åtal synes med hänsyn tUl vad jag nu har anfört vara all del skall vara fråga om sådana brott som en utlänning har begålt i ulövningen av Qänst hos eller uppdrag för främmande makt.

Allmän ställning

Som kammarrälten i Stockholm och RÅ har påpekat vid remissbehandUngen skulle en bestämmelse som innebär alt åtalsförordnande krävs oberoende av vUkei slags Qänst eller uppdrag som gärningsmannen innehar innebära ell alltför vitl tillämpningsområde för bestämmelsen. De fall som bör omfattas av bestämmelsen är som jag ser det endast sådana där en

Prop. 1984/85:156 12

utlänning har begått brott i en funktion som enligt vårt synsätt är av officiell karaktär och typiskt setl elt ultryck för slallig maktutövning.

Något särskilt åtalsförordnande bör däremot inte krävas, om en utlänning visserligen handlat i utövningen av Qänst hos främmande stat men hans verksamhet inle innefattat offentlig maktutövning eller eljest typiskt statliga funktioner. Vad jag avser är att Qänsten har varit knuien till en verksamhet av exempelvis kommersiell, teknisk, vetenskaplig eller kulturell natur. Ell viktigt skäl till atl vanliga regler bör gälla i fråga om sådan verksamhet är att en annan ordning skulle kunna medföra sakligt sell omotiverade skillnader i behandlingen av olika länder beroende på i vilken utsträckning verksamheier av det angivna slaget bedrivs i statlig eller privat regi.

Det bör också framhållas att den här förordade avgränsningen nära anknyler till distinktioner som bmkar användas inom folkrätten. Beträffande åtgärder som till sin natur är av privaträttslig karaktär (s. k. handlande jure gestionis) anses i allmänhet inte någon skyldighel föreligga all tillerkänna främmande slaler immunitet.

Hur den här förordade avgränsningen bör komma lill utiryck i lagtext kan diskuteras. 1 svensk rätl finns inte någon etablerad begreppsbUdning som omedelbart anknyter till de förhåUanden som nu avses. Enligt min mening bör emellertid den avsedda avgränsningen kunna uttryckas genom en föreskrtft atl den aktuella Qänsten eller uppdraget skall ha innefattat aUmän stäUning hos främmande makt.

Begreppet allmän ställning förekommer i brottsbeleckningen föregivande av allmän ställning i 17 kap. 15 § BrB. Uttrycket har inte någon juridiskt klart avgränsad betydelse. Den tar dock lypiskl sett sikte på dels rälien alt ulöva myndighel, eUer med andra ord atl besluta eller vidta faktiska åtgärder som ytlerst gmndas på samhällels maktbefogenheter, dels bärandet av uniform, märke eller annat tjänstelecken som visar atl någon är mUilär eller tillhör annan kår i det allmännas Qänsl. Med hänsyn härtill anser jag att uttrycket aUmän ställning i det nu akluella sammanhanget bör kunna användas i syfle all avgränsa den form av uppdrag eller Qänster som avses.

Med den avgränsning som jag nu har förordal kommer det att stå klart att något åtalsförordnande inte krävs vid t. ex. brott i samband med yrkesfiske som bedrivs i statlig regi, trafiköverträdelser m. m. vid inlernalionell fordonstrafik i sådan regi eller brott i samband med försäljning och service på utmslning som levererats av statliga industrier och som sköts av leverantörens personal. Likaså kommer det att stå klart att exempelvis spioneribrott som sker under täckmantel av sådana funktioner redan på denna gmnd inte fömtsätter något åtalsförordnande. Kravel på att Qänsten eller uppdraget skall vara förenad med allmän ställning innebär att det endast är tjänsler och uppdrag av officiell och öppen natur som faller under bestämmelsens tillämpningsområde.

Prop. 1984/85:156 13

Tjänsteutövning

Som jag redan har berört bör det inte vara tillräckligt för atl ett förordnande om åtal skall krävas alt gärningsmannen har innehaft en Qänst eUer elt uppdrag av visst slag hos en främmande makt. En fömtsättning för bestämmelsens tillämpning bör dessutom vara att brottet har begåtts i utövningen av tjänsten eller uppdragel. Handlande som är av privat karaktär eller som annars faller ulanför Qänstens eller uppdragets ram bör inle kräva något åtalsförordnande. En annan sak är atl åtal mot vissa gmpper, som exempelvis diplomater, ändå kan vara uteslutet i sådana fall.

1 vad mån en gärning skall anses vara begången i utövningen av viss Qänst eller ett visst uppdrag kan naturiiglvis vara föremål för tvekan i en del fall.

UttryckssäUet förekommer emellertid i RF när del gäller frågan om åtal och straffansvar för statsråd och ledamöter av högsia domstolen eller regeringsrätten (12 kap. 3 och 8 §§ RF). Därifrån har lerminologin också tagits upp i rättegångsbalken (se 2 kap. 2 §, 3 kap. 3 § samt 20 kap. 10 §).

Av förarbelena till dessa bestämmelser framgår alt uttrycket skaU tolkas restriktivt. Det stär således klart atl inte alla brott som begås under Qänsieutövningen hör lill den i det sammanhanget aktuella särregleringen. Gärningar som inte typiskt är förbundna med de befogenheier och uppgifter som tillkommer funktionären faller utanför särregleringen. Denna avser endast handlande som ingår som etl led i själva utövningen av Qänsten. Vårdslös färd med Qänstebil eller misshandel på Qänslemmmet av en underordnad eller en besökande är således inle föremål för någon särreglering Qfr SOU 1975:15 s. 204-207 och prop. 1973:90 s. 417-425).

Motsvarande tolkningsprinciper bör gälla i detta sammanhang. Kravel på all brottet skall ha sketl i utövningen av Qänsl eller uppdrag av visst slag innebär alltså att exempelvis trafikbrott eller ordningsförseelser av olika slag i princip faller utanför den föreslagna särregleringen och således inte förutsätter något åtalsförordnande.

Vad gäller svenska Qänster och uppdrag är det i allmänhet inga svårigheter att avgöra om ett Qänsleförhållande över huvud tagel föreligger och vilka slags åligganden som är förenade med Qänsten. 1 fråga om ulländska tjänster och uppdrag kan däremot siluationen le sig annorlunda.

En förutsättning för att åtalsförordnande skall krävas är att det verkligen föreligger ett Qänsleförhållande eller elt uppdrag och atl brottet också begåtts i utövningen av just denna Qänsl. Fullgörande av Qänsteuppgifter inom Sverige fömtsätter regelmässigt att någon form av kontakter med svenska myndigheter har förekommit av vilka det också framgår vilka slags uppgifter som vistelsen avser. I andra fall kan karaktären av Qänsteutövning stå klar med hänsyn till att fråga är om ålgärder av uniformerad personal eller att någon annars öppet framträder som Qänsteman. Det kan ju också vara av betydelse om den främmande makten bekräftar atl gärningsmannen handlat för denna makts räkning.

Prop. 1984/85:156 14

Vilseledande uppgifter m.m.

Även om en gärning utförts i utövningen av en sådan Qänst som är förenad med aUmän ställning, kan del i det enskilda fallet dock stå klart atl några folkrättsliga hinder för straffansvar inte föreligger. Ett typexempel är den vanliga formen av spioneri där gärningsmannen genom vilseledande uppgifter, exempelvis angående sin identitet eller arten av sin verksamhet, sökt dölja vilken funktion han haft. Även om den stat för vars räkning han handlat förnekar att gärningsmannen handlat på dess uppdrag, kan delta inle desto mindre stå klart genom utredningen.

Något ätalsförordnande bör inte krävas i sådana fall. En förutsättning för att åtalsförordnande skall vara nödvändigt bör vara alt Qänsteförhållan-det är av officiell nalur. Undantag från föreskriften om åtalsförordnande bör därför göras när gärningsmannen genom vUseledande uppgifter, förklädnad eller på annat sätl sökt dölja i vilken funktion han uppträtt. Etl sådanl undantag har förebild i vissa sedan länge vedertagna folkrättsliga principer (jfr art. 29 i det s. k. lantkrigsreglementet, SFS 1910:513).

Detla undantag bör inle bli tUlämpligt redan på den grunden all gärningsmannen har underlåtit att för svenska myndigheler ge till känna vilka uppgifler han har och hur han avser atl ulföra dessa. Har han emellertid vidtagit särskilda mått och steg för att dölja sina förehavanden, bör inte någol ätalsförordnande krävas, om inte den funktion han uppträtt i varit lätt konslaterbar t. ex. genom att han uppträtt uniformerad.

Flera remissinstanser har tagil upp frågan hur den föreslagna regleringen skall tillämpas, om man påträffar främmande grodmän som bedriver förbjuden verksamhel. Avgörande blir här om del med hänsyn till omständigheterna framgår att den misstänkte innehar tjänst som är förenad med allmän ställning hos en främmande makt och att hans handlande skell i utövningen av denna Qänsl. Normall lorde delta fömtsätta att han vid gärningen bär tecken som utmärker hans egenskap av krigsman hos viss främmande makt. Om däremot omständigheter av det slag som angetts nu inte föreligger, krävs inte någol ätalsförordnande. Vanhga regler om ulredning och lagföring av brott blir då tillämpliga.

Vissa andra frågor

Behovet av en särskild reglering av åtalsfrågan hänför sig uppenbarligen i första hand lUl sådana fall när någon handlat för en främmande slals räkning. InternationeUa förbindelser sker emellertid alllmer inom ramen för sådana mellanfolkUga organisationer som är självständiga rätlssubjekl enligt folkrätten. Dessa organisationer är i allmänhel sammanslutningar av stater. Enligt min mening bör sådana sammanslutningar - i likhet med vad som föreslogs i promemorian - i del här akluella hänseendet uttryckligen jämslällas med främmande stater.

1 promemorian föreslogs att regeringen skulle kunna bemyndiga annan att meddela åtalsförordnande. Bakgmnden till förslaget var alt promemo-

Prop. 1984/85:156 15

rians förslag skulle kunna omfatta även mera bagateUartade brott mot exempelvis trafik- och andra ordningsföreskrifter. Med den utformning somjag har föreslagit av bestämmelsen lorde detta endast kunna komma i fråga i de undanlagsfall då elt sådanl broll har ett mer omedelbart samband med brott av annat slag som kräver ett åtalsförordnande. Med hänsyn härtUl saknas del anledning all öppna möjligheter till ett bemyndigande.

Enligt promemorians förslag skulle vidare bestämmelser om atl ålal endasl fick väckas efter förordnande inle gälla under beredskapstillslånd eller då riket är i krig. Förslaget i denna del motiverades bl.a. med att regeringen av prakliska hänsyn inle borde belastas med alt pröva åtalsfrågor i en sådan situation. Delta gäller emellertid även åtskilliga andra likartade fall där regeringen enligt gällande författningar har beslutanderätten. Frågan om regeringens befattning med sådana ärenden under krig eller beredskap är föremål för fortlöpande uppmärksamhel inom ramen för den administrativa beredskapsplaneringen och fordrar ingen särreglering i den beslämmelse som är aktuell nu.

I de bestämmelser som nu finns om att åtal endasl får väckas efler förordnande av regeringen anges inte någol om vilken typ av hänsyn som skall vara avgörande för beslutet. Avsikten är att regeringen skall kunna göra en allmän lämplighetsbedömning varvid synpunkter av ohka slag skall kunna beaktas.

Anledning saknas att föreslå någon annan ordning i förevarande sammanhang. En sådan ordning ulesluler inte att det är vissa hänsyn som lypiskl setl är relevanla medan andra inle är del. Regeringens beslut fattas också under konstilutionelll ansvar. I likhet med domslolar och förvaltningsmyndigheter är regeringen enligt 1 kap. 9 § RF i sin verksamhet skyldig att beakta allas likhet inför lagen samt alt iaktta saklighet och opartiskhet. Som en allmän utgångspunkt för prövningen torde normalt gäUa alt förordnande om åtal bör lämnas, såvida det inte står klart att folkrättsligt relevanta synpunkter talar mol en ansvarslalan.

3   Upprättat lagförslag

I enlighel med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats elt förslag till lag om ändring i brottsbalken. Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.'

'Bilagan har uteslutits här. Förslaget är likalydande med det som är fogat till propositionen.

Prop. 1984/85:156 16

4   Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 2 kap. 7 a §

Förslaget innebär att ålal för brott som utlänning begått i utövningen av Qänst eller uppdrag som innefattat aUmän ställning hos en annan stat eller mellanfolklig organisation endast får väckas efler förordnande av regeringen.

Förslagels innebörd har i alll väsentligl behandlats i den allmänna motiveringen. Här skall endasl vissa frågor av mer formell karaktär kommenteras.

Att förordnande om åtal lämnals blir enligt förslaget i de aktuella fallen en processfömtsällning. Del ankommer således på domslol alt pröva huruvida åtalsförordnande krävs. Finner domstolen alt så är fallel men har något förordnande inte meddelats, skall domstolen avvisa åtalet. Även om förordnande om ålal meddelats, kan domslol finna att en lalan bör avvisas eller ogillas till följd av bestämmelsen i 2 kap. 7 §.

Föreligger Ivekan humvida något förordnande om åtal krävs i det enskilda fallet, bör åklagarmyndigheten underslälla frågan regeringens prövning. Regeringen är oförhindrad alt meddela förordnande även om den anser alt det är oklart om della verkligen ulgör processfömtsällning i del konkreta fallet.

Kravet på åtalsförordnande innebär inle någol omedelbart hinder mot att polismyndighel eller åklagare inleder en utredning. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte heller, i motsats till föreskriften i 2 kap. 7 §, något hinder mol sedvanliga straffprocessuella ålgärder. Eflersom åtgärder av detta slag syftar till att ge underlag för beslut i åtalsfrågan, bör de dock — som jag närmare har utvecklat i den allmänna moliveringen -hanteras med stor urskillning, om del framslår som osäkert huruvida något åtal kan komma ifråga.

5   Ikraftträdande

Lagen bör träda i kraft den 1 juli 1985. Enligt 7 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken skall åklagares befogenhel att åtala bedömas efter den lag som gäller när ålal väcks. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte.

6   Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget lill lag om ändring i brottsbalken.

Prop. 1984/85:156 17

7    Beslut

Regeringen beslular i enlighet med föredraganiJens hemställan.

2    Riksdagen 1984185. I saml. r 156

Prop. 1984/85:156 18

BUaga I

Sammanfattning av departementspromemorian (Ds Ju 1984:6) Folkrätt ocli straffansvar

I samband med att den sovjetiska ubåten 137 i oktober 1981 gmndstölte i inloppet till GåseQärden inom svenskt militärt skyddsområde uppkom frågan i vad njån ubåten och dess besättning på folkrättsliga grunder åtnjöt någon form av immunitet. Vad som särskilt debatterades var i vad mån besättningen skulle kunna göras straffrällsligt ansvarig för en evenluell olovlig underrättelseverksamhet och i anknylning därtill vilka svenska organ som hade att fatta beslut i frågan.

I en inlerpellationsdebatt i riksdagen den 11 januari 1982 utlovade dåvarande chefen för justitiedepartementet att en närmare belysning av rättslägel skulle ske samt atl del i del sammanhanget skulle prövas om någon ändrad lagsttftning behövdes. Som en allmän utgångspunkt angav juslilieminislern att befogenheterna och handlingsramarna för de olika organ som kan få befattning med en incident av detta slag borde vara klarlagda så att någon tvekan inle skall behöva uppstå i prakliken.

Avsikten med denna promemoria är att bidra till den belysning av rättsläget som sålunda ställts i utsikt. Huvuddelen av promemorian består av en genomgång av olika folkrättsliga och internrätlsliga frågeställningar som kan uppkomma när del gäller all avgöra i vad mån folkrältsliga aspekter är av betydelse i samband med frågor om straffansvar enligt svensk lag.

I promemorian läggs också fram ett förslag till lagstiftning, enligt vilket åtal för broll som en ullänning begått i fullgörande av Qänst hos, eller uppdrag för främmande stat eller mellanfolklig organisalion i vissa fall inte får väckas utan att regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill meddelat förordnande om åtal.

Efter en inledning, i vilken en kortfattad orientering om incidenten med ubåt 137 och den debatt om immuniletsfrågor som uppstod i anknytning därtill lämnas, ges i kapitel 2 en närmare presentation av de aktuella problemställningarna.

Varje stal har i princip rätt all efter eget gottfinnande upprätthålla de rättsregler och ulöva den makt den önskar inom sitl egel territorium. Det folkrältsliga regelsystemet innebär dock avsleg från denna princip i olika hänseenden.

Etl sådant hänför sig till den folkrättsligt gmndande immunitet som kan tillkomma bl.a. vissa personer. En immun person är i något hänseende skyddad från att underkastas vistelselandels rättsordning. Straffrättslig immunitet avser skydd mot atl dömas till ansvar för brott. Promemorian har i huvudsak begränsats till denna form av immunitet.

Inle bara personer utan också exempelvis vissa lokaler och föremål kan

Prop. 1984/85:156 19

emellertid åtnjuta folkrättsligt skydd mot tvångsvisa ingrepp enligt vistelsestatens rättsordning. Även denna form av skydd kan i praktiken innebära att det saknas möjlighet att utkräva straffansvar av exempelvis en person som befinner sig på ett skyddat område och detta även om han inte personligen har nägot immunitetsskydd.

Folkrätten kan innebära begränsningar av möjlighelen att utkräva straffansvar ocksä i andra hänseenden än genom rätt till immunitet. Att immunitet föreligger innebär att svensk domstols behörighel år utesluten. Väcks ålal i ett sädanl fall, skall talan avvisas. Folkrätten kan emellertid också, som framgår av 2 kap. 7 8 brottsbalken (BrB) medföra begränsningar av svensk lags tillämplighet eller med andra ord av olika gärningars straffbar-het. En sådan begränsning innebär inte något hinder för en domslol att ta upp en ansvarstalan till prövning men om del sker, skall denna med hänsyn lill folkrättsliga regler ogUlas.

1 samband med att ubåt 137 grundstötte aktualiserades olika problem med anknytning lill frågan om möjligheterna att utkräva straffansvar i situationer av det aktuella slaget. En avsåg i vad män besättningen som sådan var folkrättsligt skyddad mot straffansvar medan en annan gällde i vad mån s]ålva fartyget åtnjöt folkrättsligt skydd av sådant slag alt det omöjliggjorde ingripanden mot besättningen i straffprocessuellt syfte.

Vid sidan av frågan om del folkrältsliga skyddets fakiiska omfattning var vidare frågan om vilka svenska organ som hade rätl atl fatta beslul om att företa eller underlåta åtgärder under debatt. Enligt en uppfattning skulle beslutanderätten, bl.a. med hänsyn lill den utrikespoliliska betydelsen, vara förbehållen regeringen. Enligt en annan skulle del däremot, i avsaknad av särskild reglering, ankomma på de rättsvårdande myndigheterna alt i sedvanlig ordning pröva också frågor av det aktuella slaget.

I kapilel 3 ges en översyn av olika allmänna principer för nationell straffrättslig Jurisdiktion som brukar hävdas inom folkrätten.

Frågan om den nationella kompetensen är föremål för mycket skiftande uppfattningar. Renl aUmänl kan emellertid sägas att en fömtsättning för att en stal skall anses ha jurisdiktionsrätl är att det i det konkreta fallet föreligger någon form av anknytning till staten. Man brukar i sammanhanget tala om olika anknytningsprinciper som kan ligga lill gmnd för kompetensen.

Den helt centrala och grundläggande av dessa är den s. k. terrilorialitels-principen, enligt vilken staterna har jurisdiktion över gärningar som är begångna inom den egna statens territorium. Även andra faktorer som exempelvis gärningsmannens medborgarskap eller om brottet riktal sig mot enskih eller allmänl inhemskt intresse kan dock ligga lill gmnd för jurisdiktion i etl visst fall.

En av de frågor där olika uppfattningar föreligger är i vad mån de folkrällsliga begränsningarna i fråga om den nationella kompetensen också är av betydelse när det gäller vad som kan utgöra brott enligt nationell lag.

Prop. 1984/85:156 20

Enligt svensk rättsuppfattning avser begränsningarna i princip endasl frågan om doinstols betiörighet. Svensk rätt är däremot mycket långtgående när det gäller den materiella straffbarheten också av gärningar som svensk domstol inte är behörig alt pröva.

På motsvarande sätt som avsaknad av anknytningsfaklum kan göra alt svensk domstol saknar behörighet att bedöma en materiellt straffbar handling kan också immunitet medföra en sådan bristande behörighet. Från denna synpunkt kan immunitetsreglerna ses som undantag från de Jtiris-dikiionsregler som staterna eljest har rätt att tillämpa.

Enligt äldre teori skulle den som åtnjöt immunitet betraktas som om han befann sig utanför statens territorium. Grunden till den bristande behörigheten skulle alltså vara densamma som förhindrar maktutövning på annan slals territorium. Detta synsätt är dock numera övergivet. Härigenom har öppnats möjligheter atl avgöra immunitetsfrågor enligt en friare inlresseavvägning där bl.a. sådana synpunkier som är av allmän belydelse för jurisdiktionsfrågan kan vägas in.

1 kapUel 4 belyses vissa av de särdrag som utmärker del folkrättsliga systemet och dess tillämpning.

Folkrältsliga regler uppkommer antingen genom internationella avtal, traktater, eller genom sedvana. I det senare fallet brukar man lala om sedvanerätt eller allmän folkrätt.

Bl.a. den bristande formalismen i rättsbildningen och avsaknaden av nägon allmänt accepterad instans för avgörande av tvistefrågor har medfört alt, särskilt vad angår den allmänna folkrätten, betydande skiljakligheler mellan olika stater och olika experter inte sällan föreligger angående folkrättens närmare innebörd.

Ofta ger folkrätten sålunda inte någon klar ledning för hur en stat skall handla i ett visst fall, även om det är uppenbart att folkrältsliga aspekler är av väsentlig belydelse i sammanhanget. Samiidigi som staterna bör anpassa sitt handlande efter de folkrältsliga principerna så vidareutvecklas principerna just genom hur slalerna agerar.

Del är niituriigt att dessa förhållanden, liksom den omständigheten alt det är staten som sådan som är ansvarig för eventuella överträdelser av folkrätten, beaktas när det gäller hur den interna beslutsordningen i frågor av folkrättslig betydelse utformas.

I kapUel5 behandlas frågan om i vad mån folkrätten är av betydelse för straffbarheten enligt svensk lag.

Enligt svensk uppfattning är det, som tidigare nämnts, en internräiislig fråga vilka förfaranden som ulgör brott enligt svensk lag. Det är genom en tolkning av de svenska straffbestämmelserna som denna fråga avgörs. En annan sak är att folkrältsliga hänsyn i vissa fall kan åberopas som stöd för någon viss tolkning.

Sä lär exempelvis, om särskilda skäl inte talar för annat, statiig maktutövning frän annan stats sida normall inte vara all anse som brott enligt

Prop. 1984/85:156 21

svensk lag även om förfarandet till synes skulle falla under en svensk straffbestämmelse.

Bedömningen kan emellertid påverkas av sådana faktorer som var handlandet skett eller om det riktat sig mot svenskt allmänt eller enskilt intresse.

Elt särskilt problem som kan uppkomma i ell sådant sammanhang är i vad mån den som handlat för annan stats räkning kan vara fri från ansvar med hänsyn till att han handlat påförmans befallning (24 kap. 6 § BrB). I promemorian hävdas att utrymmel för sådan ansvarsfrihet är begränsat.

Den möjlighet till ansvarsfrihet som finns i vissa fall av ringa medverkan (23 kap. 5 § BrB) kan möjligen ha ett nägot vidare tillämpningsområde vid utländska Qänsteförhällanden än vid svenska men är ocksä av begränsad belydelse. Inte heller synes den som handlat i ulländsk Qänsl normalt kunna vinna ansvarsfrihet därför att han skuUe kunna vara i en nödsUua-lion (24 kap. 4 § BrB) i så måtto att han riskerar atl bestraffas av den egna staten, om han inte ulför den enligt svensk lag straffbelagda handlingen.

Även om en person företagit en enligt svensk lag otilläten gärning för vilken han är personligen ansvarig och för vilken svensk domstol är behörig alt pröva lalan, är del dock inte säkert atl han skall fällas lill ansvar. Olika straffbarhelsbetingelser, som exempelvis atl preskription inle inträtt eller att gärningsmannen var minst 15 år vid brottels förövande, måste också vara uppfyllda.

I rättsfallet NJA 1946 s. 65 (von Herder-faUet) ogillades med hänvisning till folkrätten ett ålal för spioneri mot en tysk medborgare, som i fullgörande tjänst vid sitt hemlands krigsmakt hade utövat underrättelseverksamhet mot Sverige från norskt område som dä hölls ockuperat av Tyskland.

I promemoraian antas att talan ogillades inte därför att förfarandet inte skulle ha varit brott enligt svensk lag utan därför att von Herder på folkrältsliga grunder inte fick hållas ansvarig — eller med andra ord att en straffbarlielsbetingdse saknades.

1 viss folkrätlslig litteratur har antagits atl del skulle vara en allmän princip att tjänsiehandlingar av en Qänsteman i en stat inte skulle kunna medföra personligt straffansvar vid en annan stats domstolar. Det skulle här vara fråga om statshandlingar för vilka ansvaret skulle åvila den andra staten och inle den individ som handlat för slatens räkning.

En helt generell regel av detla innehåll saknar dock slöd i slalspraxis. Man synes snarare under senare tid i allt högre grad ha antagit atl de som handlat för annan stals räkning kan bestraffas personhgen för sill handlande. Rättsläget mäste dock betecknas som i hög grad oklart. 1 promemorian antas atf frågan huruvida gärningen begåtts inom domslandets territorium eller inte normalt innebär en presumtion för eller emot slraffbarhel.

I likhei med andra länder har Sverige särskilda regler för främmande statsfartygs och stalsluftfartygs tUlträde till svenskl territorium liksom ocksä regler om ingripanden vid kränkningar av territoriet. Fartyg som

Prop. 1984/85:156 22

befinner sig på svenskt territorium är skyldiga alt följa svenska regler, men det gmndläggande skyddet beslår inte i hot om straffansvar. 1 stället fömtsätts atl kränkningar, liksom brott mot svenska bestämmelser, i princip skall mötas genom insatser av försvarsmakten. Oavsett den materiella straffbarheten är alltså uppenbart att straffrättsliga ålgärder åtminstone normalt, oberoende av kränkningens grovhet, inte är avsedda att följa pä normbrotl av det aktuella slaget.

Situationen liknar i detla hänseende den som finns vid krigstillstånd. Krigshandlingar riktade mot Sverige får enligt folkrätten (med undantag av folkrätlsbrolt i den mening som avses i 22 kap. II § brottsbalken) inte bestraffas av svensk domslol. 1 promemorian hävdades atl detta inte utesluter att de kan utgöra brott enligt svensk lag. Om en person som inte är folkrättsligt skyddad medverkar lill en "tillåten" krigshandling, kan han alltså straffas för detta.

På molsvarande sätt hävdas atl den begränsning av möjligheten att utkräva straffansvar för spioneri som enligt folkrätten finns under krigstid inte påverkar vad som kan anses som spioneribrolt enligt nationell lag. I promemorian sägs vidare att de särskilda folkrättsliga reglerna om spioneri i krigstid inle kan åberopas som stöd för att spioneri i fredstid skulle vara folkrättsligt mer skyddat än andra handlingar som utförts för annan stat än domsslaten.

I kapitel 6 behandlas frågorna om' straffrättslig immunitet och okränk-barhet på folkrättsliga gmnder.

Det framhålls i promemorian alt språkbmket är oprecist och skiftande när det gäller termerna immunitet och okränkbarhet. Med straffrättslig immunitet avses i promemorian etl till viss person knutet skydd som innebär alt domstolarna i ett visst land helt eller i vissa hänseenden inte är behöriga all pröva frågan om slraffrätlsligt ansvar för denna person. Den straffrättsliga immuniteten är regelmässigl förbunden med en siraffproces-sueU immunitet som innebär skydd mot straffprocessuella åtgärder, t.ex. gripande, anhållande och häktning, i fråga om gärningar som omfattas av den straffrättsliga immuniteten.

Med okränkbarhet avses i promemorian sådant skydd som kan tillkomma personer, lokaler, försändelser, arkiv etc. och som innebär hinder mot alla slags rättsliga åtgärder, dvs. immunitet i vidsträckt mening, men också en förpliktelse för mottagarstalen att ge skydd mot andra slags ingrepp från såväl myndighetspersoner som privatpersoner.

Den straffrättsliga immuniteten kan vara total i den meningen att utdömande av straffansvar mot en viss person kan vara uteslutet under alla tänkbara omständigheter. Okränkbarheten är däremot aldrig total utan alltid inskränkt. Oberoende av rätt lill okränkbarhet är en stat alltid berättigad all i viss utsträckning använda tvång för atl upprätthålla sin rättsordning eller inre och yttre säkerhel. Immuniteten kan sägas innebär skydd mot repressiva ingripanden från vislelsestaten medan okränkbarheten

Prop. 1984/85:156 23

dessulom ger ett visst, men aldrig totalt, skydd mot atl vistelsestaten vidtar preventiva ålgärder.

Varken immunitet eller okränkbarhet innebär i och för sig någon begränsning av skyldighelen atl iaktta vistelseslatens rättsordning.

Principerna för immunitet och okränkbarhet har vuxit fram genom stats-praxis. Del diplomatiska skyddet år emellertid sedan 1961 reglerat genom den s. k. Wienkonventionen.

Denna är i allt väsentligt en kodifiering av vad som redan tidigare ansågs följa av allmän folkrätt. Också i fråga om internationella organisationer finns numera en rikhaltig konventionsreglering. Såväl när del gäller skyddets närmare omfallning som i fråga om immunilelsskydd för de grupper som inle omfattas av konventionerna är man emellertid fortfarande hänvisad till allmän folkrätt.

Av ålder har statsöverhuvuden som främsla represenlanler för en främmande stat anseits åtnjuta immunitet. Också andra än de formeUa stats-överhuvudena, såsom exempelvis statsministrar eller partichefer, torde vara immuna i den mån de svarar för slatens faktiska ledning.

Stalsöverhuvudenas immunitet är i princip lotal och gäller såväl officiellt som privat handlande. I och med atl statsöverhuvudet lämnar sin post upphör immuniteten. För gärningar som han företagit under utövande av funktionen som statsöverhuvud finns emellertid en kvardröjande immunitet. Ett statsöverhuvuds följe åtnjuter i princip samma skydd som han själv.

I Wienkonventionen regleras den straffrättsliga immunitet som är förbunden med staternas fasta diplomatiska förbindelser. Förutom de diplomatiska företrädarna åtnjuter administrativ och teknisk personal samt dessa gruppers familjer immunitet. Även beskickningens tjänstepersonal åtnjuter skydd som dock i motsats till övriga grupper är inskränkt till ålgärder som har företagits under utövande av tjänsl.

Särskilda regler finns om immunitetsskyddets början och upphörande. Sedan immuniteten upphört kvarslår dock skydd mol att ställas till ansvar för ålgärder som vidtagils under utövande av tjänsten. Illegal underrättelseverksamhet kan i princip inte anses ha skell under utövande av sådan Qänst till vilken immunitet är knuien.

Sändarstaten kan häva ett immunitetsskydd. Detla skall alllid ske uttryckligt. Även om immuniteten hävs kan straffbarhelen vara utesluten på sådana grunder som behandlas i kapilel 5.

I en konvenlion om konsulära förbindelser finns beslämmelser om kon-sulalsansiälldas immunitet. Konvention har ratificerats av Sverige och lorde i huvudsak överensstämma men vad som gäller enligt allmän folkrätt. Den straffrättsliga immuniteten gäller endast ålgärder i utövandet av de konsulära funktionerna. För vissa gmpper, finns emellertid ett visst straffprocessuellt skydd också vid andra brott.

Ombud, tjänstemän och experter vid inlernationella organ är i betydan-

Prop. 1984/85:156 24

de utsträckning tillförsäkrade immunitet enligt särskilda konventioner. Immuniteten avser i allmänhel endasl åtgärder som företagils / tjänsten. 1 vissa fall finns dock skydd mol arrestering och kvarhållande ocksä för andra brott. Ofta är en direkt skyldighet att häva immuniteten föreskriven, om denna skulle hindra rättvisans gäng och den kan hävas utan förfång för det ändamål för vilket den medgivits.

I vad män s.k, ad hoc-diplomater eller olika staters delegater vid kongresser, konferenser elc. åtnjuter immunitet är oklart. Uppenbart är emellertid att de i betydande utsträckning i vart fall av courtoisie tillerkänns straffrättslig immunitet (Jfr SFS 1983:1000),

EnskUda miUtärer som vistas på en annan stats territorium kan nalurliglvis åtnjuta immunitet på sådana grunder som nämnts här ovan, I övrigt har de inle i sig något särskilt skydd. Huruvida krigsmanskap som ingår i en främmande stats militära styrkor åtnjuter straffrältslig immunitet är emellertid föremål för mycket delade uppfattningar. Enligt vissa skulle de vara absolut immuna om inle annat avtalats, medan andra menar att vistelsestalen i ett sådant fall skulle ha fullständig jurisdiktionsrätl.

1 de fall där avtal slutits angående krigsmanskap som befinner sig på främmande stats territorium är det vanligt atl sändarstaten behåller juris-diktionsrälten i fråga om broll under tjänsteutövning och brott mot sändarstaten eller annan medlem i styrkan, medan vistelsestaten har jurisdiktionsrätl i övriga fall.

Även om rättsläget är myckel oklart, torde del kunna antas att vistelsestaten normalt iakllar en motsvarande begränsning av sinajurisdiktionsan-spräk också i avsaknad av avtal. I samband med flottbesök och liknande torde det också vara vanligt att vislelsestaten inte heller gör gällande nägra straffanspräk för överträdelser av ordningsförseelsekaraktär.

När frågan om krigsmanskaps immunitet behandlas i den folkrättsliga litteraturen begränsas framställningen i allmänhet till situationer där själva vistelsen är lovUg.

Det mesl flagranta fallet av olovUg vistelse på främmande territorium är i samband med krig. En grundläggande folkrätlshg princip i sådana sammanhang är att enskilda soldater inle kan göras individuelll slraffansvariga för sina krigshandlingar. Denna princip bygger dock inte på del belraklel-sesätlet att immunitet skulle föreligga.

Inle heUer vid olovlig vistelse på främmande territorium under fredstid lorde det normalt föreligga någon immunitet. Beror vistelsen på en nödsituation eller hänger olovligheten ihop med att någon föreskrift av i huvudsak formell karaktär förbiseiis, lorde dock sedvanlig immunitet böra iaktlas. Oberoende av immunilel kan emellertid straffbarhet vara utesluten med hänsyn till att gärningen är atl tillskriva den främmande siaten.

Alla personer som är immuna i något hänseende är inte okränkbara. Däremot åtnjuter, med den terminologi som används i promemorian, alla okränkbara personer i princip också immunitet.

Prop. 1984/85:156 25

Som tidigare påpekats utesluter inte okränkbarheten all användning av våld eller tvång mol en skyddad person. Privatpersoner har helt klart rätt att utöva nödvärn även mot folkrättsligt skyddade personer och anledning saknas att anta att offentliga myndigheter skulle ha en mer begränsad rätt. Polisens skyldighet och rätt att upprätthälla allmän ordning och säkerliet och atl förhindra brott gäller vidare även i förhållande lill personer som åtnjuter okränkbarhet och ger uppenbarligen en vidare ingreppsrätt än vad som tillkommer enskilda personer. En annan sak är att det folkrättsliga skyddet måste beaklas särskilt och att mer ingripande åtgärder därför förutsätter att dessa är nödvändiga för att skydda intressen av mycket hög dignitet, Frihetsberövanden av mer påtaglig karaktär torde endast kunna komma ifråga i extrema undantagsfall,

Okränkbarheten innebär emellertid inte något hinder mot exempelvis att med tvång avbryta en pågående misshandel eller stöld, förhindra en bemsad bilförare att köra eller all avföra en person från ett område där han vistas olovligen.

Beskickningslokaler och diplomatbostäder är de viktigaste lokaler som enligt folkrätten är okränkbara. Tillträde och åtgärder inom lokalerna för vistelseslatens myndigheler förutsätter uttryckligt samtycke frän beskickningschef eller bostadsinnehavare. I motsats till vad som gäller beträffande konsulat finns i Wienkonvenlionen om diplomatiska förbindelser inle föreskrivet någol undantag för nödsituationer dä man skulle ha rält all ingripa på gmndval av s.k. hypotetiskt samtycke. 1 promemorian antas alt en sådan rätt ändå kan föreligga, om ingreppet avser att skydda sändarstatens intressen, exempelvis att hindra att beskickningslokalen förstörs eller att beskickningspersonal skadas. Att man kan ha rätt atl åberopa hypotetiskt samtycke som gmnd för ingrepp avsedda att skydda andra intressen, som exempelvis egna medborgares hv eller egendom, framstår som mindre iroligl.

I vissa sammanhang har anlagits att en ingreppsrätl oberoende av verkligt eller hypotetiskt samtycke ocksä skulle föreligga. Det är emellertid uppenbart att en sådan rätt i vart fall är mycket begränsad.

Vid sidan av olika lokaler åtnjuter även olika former av egendom okränkbarhet, i princip oberoende av var den är. Detta gäUer exempelvis diplomatiska företrädares egendom. Okränkbarheten innebär emellertid inle alt diplomater vad gäller egendom skulle vara frilagna från alt följa vistelsestatens lagar. Om viss egendom inte får innehas eller endast innehas under vissa förutsättningar, fär vislelsestaten se lill all skyddade personer föQer dessa beslämmelser. Polisen lär exempelvis inte vara förhindrad atl ta hand om narkotika som olovligen innehas av en diplomat.

Att örlogsfartyg normall är okränkbara enligt folkrätten står hell klart. Alla former av ivångsingripanden mot eller på fartyget är därmed i princip uteslutna. Vad som tidigare sagls angående ingripanden mol eller inom beskickningslokaler m. m. gäller i alll väsentligt även i fråga om öriogsfartyg.

Prop. 1984/85:156 26

Under vissa fömtsättningar är det dock helt klart att främmande örlogsfartyg kan utsättas för mycket ingripande åtgärder, I den s, k. IKFN-förordningen (1982:756) regleras frågan om försvarsmaklens ingripanden mot bl, a. örlogsfartyg i samband med kränkningar av Sveriges territorium eller andra brott mot svenska bestämmelser. Förordningen ger endast stöd för preventiva åtgärder men dessa kan ä andra sidan vara betydligt mer ingripande än sådana repressiva åtgärder som svensk rält medger. Ytterst får vapet\makt användas. Denna reglering är i full överensstämmelse med folkrätten. Vilka åtgärder som får vidtas i ett konkret fall kan emellertid inte anges genereUt. Ju grövre kränkningen är desto mer ingripande kan också motåtgärderna vara.

Den normala reaktionen vid en kränkning är att fartyget avvisas. Det torde emellertid stå klart atl hänsynen lill rikets yttre säkerhel i vissa fall kan göra att det framstår som nödvändigt all en närmare ulredning görs om bakgrund och anledning till en kränkning och att ett örlogsfartyg i samband därmed kan fä kvarhållas och undersökas.

Olika fakiorer kan vara av betydelse för om sådana åtgärder får vidlas. Om fartyget överskridit svenska territorialgränsen olovligt liksom om det påträffas eller uppehållit sig på inre vatten eller inom skyddsområde, kan givelvis vara av stor vikt vid bedömningen. Frågan måsle dock avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter i del enskilda fallet.

Även om en stat kan vara folkrättsligt berättigad alt genomföra en närmare utredning om en gränskränkning, innebär inte delta att repressiva åtgärder av straffprocessuell eller straffrältslig innebörd är tillåtna. Atl straffansvar utkrävts i situationer av det aktuella slaget är ytteriigt ovanligt. I den s.k. U 2-affären dömdes pUoten på ell amerikanskt spaningsplan för spioneri i Sovjelunionen ulan alt nägon immunitetsinvändning gjordes gällande. Från amerikansk sida betecknades dock planet som civilt och obeväpnat, och pilolen bar inte uniform.

I den s.k. Pueblo-affären där Nordkorea uppbringade och kvarhöll ett amerikanskt örlogsfartyg och dess besättning vidtogs inga straffrättsliga åtgärder. Från amerikansk sida hävdades att sådana inte heller kunde komma i fråga bl. a. med hänsyn lill alt fråga var om en operativ enhel av elt lands väpnade styrkor och att ett tillfångatagande av dessa innebar att en sådan väpnd konflikt förelåg atl de tillfångatagna hade rätl alt behandlas som krigsfångar.

Del framslår emeUertid som i hög grad oklart i vUken omfattning och under vilka omständigheter som mililär personal kan underkastas straffrällsligt ansvar. Frågan lorde kunna påverkas av exempelvis vilken form av brottslighet som är aktuell, av om personalen uppträtt i trupp och av om den burit uniform.

En fömtsättning för all ett örlogsfartyg skall vara okränkbart är att det verkligen år i främmande stats Ijänsl och står under befäl av en ansvarig officer. Någol hinder mol att göra ingripanden på ett fartyg vars besättning

Prop. 1984/85:156 27

begått myteri eller som förlist och övergivits av sin besättning föreligger inte.

1 kapilel 7 behandlas den svenska beslutsordningen i de aktuella sammanhangen.

Den fråga som framställningen i denna promemoria främst behandlar är folkrättens betydelse för möjligheten att utkräva ansvar för brott enligt svensk lag. Den yttersta och slutliga prövningen av straffansvarsfrägor ankommer på de allmänna domstolarna. Är en sådan fråga föremål för domstolsprövning, saknar regeringen i princip möjlighet alt påverka utgången. Sedan ansvarsfrågan är avgjord har regeringen emellerfid möjlighet atl av nåd efterge påföljd som dömts ut.

En förutsättning för alt domslol skall fä ansvarsfrågan under sin prövning är dock att åtal väcks. 1 allmänhet är åklagare skyldig att väcka ätal för brott som ligger under allmänt åtal. I vissa fall förutsätter emellertid åtal också att åklagare eller annan myndighet efter en prövning funnit att ätal bör väckas. I några fall är det föreskrivet alt det är regeringen som skall göra denna prövning. Detta gäller bl.a. i samband med den mänga gånger folkrättsligt Iveksamma frågan om straffansvar för olika brott som förövats utom riket.

Regeringen får inle i övrigt bestämma hur åklagarmyndighet skall besluta i en viss broltmålsfråga. I vad mån regeringen har räll alt på eget ansvar ta över Itandläggningen av viss brottmålsfråga från åklagare är däremot mer oklart. Sådan rält lorde dock endast föreligga i speciella undantagsfall. Ell sådant kan vara vissa situationer när frågan är av betydelse för rikets förållande till främmande makt. Åklagarmyndigheterna liksom andra myndigheter är alltid, när frägor av denna karaktär uppkommer, enligt en utirycklig beslämmelse i regeringsformen skyldiga all hälla regeringen underrättad.

Tar regeringen över bedömningen av en åtalsfråga är den skyldig att följa vad som föreskrivits i lag. Saknas särskilda regler om åtalsprövning eller annat lagligt stöd, får aUtså regeringen i princip inte avgöra en åtalsfråga efter en allmän lämplighetsbedömning. Föreligger synnerliga skäl får dock regeringen meddela abolition, vUket innebär att vidare åtgärder för alt utreda eller lagfora brottslig gärning inte skall äga mm.

I sin broltsutredande verksamhet har polisen sådana rättstillämpande uppgifter där regeringen inle får bestämma hur polisen skall besluta i ett enskilt faU. I fråga om regeringens möjlighet atl träda in i dessa frågor gör sig samma synpunkter gällande som beiräffande åklagarnas befattning med brotlmålsfrågor.

Vad gäller de viktiga uppgifter av faktisk natur som åvilar polisen lill följd av deras uppgtft atl upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen däremoi i princip lydnadsplikt gentemot regeringen också i konkreta frågor. Detta torde exempelvis i allt väsentligl gälla i fråga om sådana preventiva åtgärder vars tillåtlighet enligt folkrätten tidigare behandlats.

Prop. 1984/85:156 28

Också militären har i sin operativa verksamhet lydnadsplikt gentemot regeringen.

Det står helt klart att vissa kränkningar av territoriet kan mötas med vapenmakt. Om en situation liknande den med ubåt 137 åter skulle inträffa, är vidare givetvis en av de åtgärder som omedelbart kan bli aktuell alt regeringen beodrar en närmare ulredning genom försvarsmaktens försorg. En sådan kan uppenbarligen förutsätta att fartyg och besättning tvångsvis hålls kvar. Som lidigare framgått kan sädana åtgärder i samband med grova kränkningar vara förenliga med folkrätten. Internrättsligt måste befogenheien alt företa de åtgärder som behövs för att trygga rikets yttre säkerhel anses följa av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen under konstitutionellt ansvar. Bl.a, är bestämmelsen i 10 kap, 9 § tredje slyckel regeringsformen om att regeringen får bemyndiga försvarsmakten att i enlighet med internalionell rätt och sedvänja använda våld för att hindra kränkning av rikets territorium i fred ett utiryck för en sådan princip.

I den mån utkrävande av individuellt straffansvar inte anses kunna komma i fråga kan emellertid tvångsåtgärder mot fartyg och besättning inte slräcka sig längre än vad som framslår som nödvändigl för atl genomfora den utredning som är påkallad för att tillgodose intresset att effektivt kunna väma om rikels terrilorialhöghel.

I kapilel 8 lämnas förslag till en särskild åtalsprövningsregel enligt vilken åtal i vissa fall inte får väckas för brott som ullänning begått i fullgörande av tjänst hos eller uppdrag för främmande stal eller mellanfolklig organisation utan att regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill meddelat förordnande om åtal.

Genom en bestämmelse av del slag som förslagel innebär skapas garanlier för att regeringen får möjlighet att pröva de åtalsfrågor som i praktiken torde kunna vara mesl känsliga ur folkrättslig och utrikespolitisk synvinkel. Därmed tUlgodoses det intresse av en samlad bedömning och av elt handlingsutrymme för regeringen som konstitutionsutskottet har pekat pä i anslutning tiU ubåt 137-affären (KU 1981/82: 35 s. 20),

Bestämmelsen tar endasl sikle pä frågan om väckande av ålal. Den innebär inte någol hinder mot att polis- och åklagarmyndigheter inleder utredning i de aktuella fallen och inte heller mol alt straffprocessuella tvångsmedel används. Sådana ålgärder kan i vissa fall vara en förutsättning för att regeringen skall få underlag för beslut i åtalsfrågan. Självfallet bör emellertid ålgärder i utredande syfle hanteras med urskillning. Står det klart atl någol ålal inle kommer i fråga, saknas normall anledning lill vidare ulredningsålgärder.

Den prövning som enligt den föreslagna bestämmelsen ankommer pä regeringen inskränks i princip till etl lämplighetsavgörande utifrån sådana synpunkter som motiverat bestämmelsen - dvs. folkrältsliga och utrikespolitiska överväganden. Vad gäller fömtsättningarna för åtal i övrigt ålig-

Prop. 1984/85:156 29

ger det åklagare att under självständigt ansvar pröva i vad mån dessa föreligger.

Regeringens beslut i åtalsfrågan binder inte heller domstolarna. Finner domstol att dess behörighet eller den svenska lagens tillämplighet är utesluten på folkrättsliga grunder, skall den oavsett regeringens beslut avvisa eller ogilla talan.

Något förordnande om åtal krävs enligt förslaget inte om gärningsmannen genom vilseledande uppgtfler, förklädnad eller pä annat sätt sökt dölja i vilken funktion han uppträtt. Vid hemlig underrättelseverksamhet av traditionellt slag krävs således inte något åtalsförordnande.

Förslaget innebär vidar att något förordnande om ätal inte krävs under beredskapstillständ eller om riket är i krig.

30 Prop. 1984/85:156

Bilaga 2

Promemorians lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att i brottsbalken skall införas en ny paragraf, 2 kap. 7 a §, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 KAP.

7a §

Har en ullänning begått brott i fuUgörande av ijänsl hos eller uppdrag för främmande stal eller mef lanfolklig organisalion får åtal för brottet endast väckas efter förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat dårtiU. Vad som har sagts nu gäller dock inte under beredskapstillslånd eller då riket är i krig eller om gärningsmannen genom   vUseledande  uppgifter, förklädnad eller på annat sätt sökl dölja i vilken funkiion han uppträtt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985,

Prop. 1984/85:156 31

BUaga3

Sammanställning av remissyttranden över departementspromemorian (Ds Ju 1984:6), Folkrätt och straffansvar

Remissinstanser

Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av justitiekanslern (JK), hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Stockholm, riksåklagaren (RÅ), rikspolisstvrelsen (RPS), överbefälhavaren, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, generaltullstyrelsen, justitieombudsmannen Anders Wigelius (JO), Sveriges domareförbund samt Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer som avgelt ell gemensamt yttrande.

RPS har överiämnat ell yllrande av polismyndigheten i Kariskrona.

1    Allmänt om promemorian

Promemorians huvuddel upptas av en probleminventering och analys av olika frågor som berör folkrättens betydelse för straffansvar och straffprocessuella åtgärder. Remissinstanserna har i allmänhet ansett denna del av promemorian vara värdefull och i allt väsentligt godtagit de slulsalser och ställningstaganden som där redovisas.

Justitiekanslern

Händelserna i samband med atl den sovjetiska ubåten 137 i oktober 1981 grundstötte i inloppet till GåseQärden och debatten därefter om bl.a. immunitetsfrågor visade att rättsläget i många avseenden var osäkert. Genomgängen i promemorian av olika folkrältsliga och internrätlsliga frågor när det gäller att avgöra i vad mån folkrättsliga aspekter är av betydelse i samband med frågor om slraffansavar enligt svensk lag är enhgt min mening mycket klarläggande och väl ägnad att läggas tUl gmnd både för de rättstillämpande myndigheternas hantering i framliden av hithörande frågor och för lagstiftning inom det begränsade område där en sådan föreslås.

Hovrätten för Övre Norrland förklarar sig i aUt väsentligl godta promemorians redovisning av rättsläget.

Kammarrälten i Siockholm

Det är värdefullt att etl försök har gjorts atl kartlägga gällande rätt på området för att så långt som möjligt undanröja oklarheten hos berörda offenlliga organ om vem som har rält resp. skyldighet att besluta och handla i en konkret situation. En oklar kompetensfördelning kan leda till

Prop. 1984/85:156 32

handlingsförlamning och är i vart fall ägnad att öka risken för misslag. Kartläggningen bör följas upp med handlingsmallar som arbetas ut för olika allvarliga situationer.

Promemorian ger vid handen att betydande osäkerhet råder om vad som gäller på områdel, inle minst i frågan om ett främmande statsfartyg behåller sin immunitet när del utan lillslånd och ulan att ha anlänt till följd av en nödsitulalion e. I. uppehåller sig i en annan stats vatten.

Allmänt sett ter det sig mest nalurligl alt ett främmande statsfartyg, som utan tillstånd och utan atl vara i nödläge i hemlighet tränger in på annan stats vatten, förlorar sin immunitet och inte återvinner den genom exempelvis att - med anledning av gmndslötning c. dyl. - där vara försatt i ett sådant läge eller annars ur funktion. Motsvarande gäller främmande luftfartyg med angiven status. Enligt kammarrättens mening föreligger starka skäl att från svensk sida hävda denna ståndpunkt på del internationella planet. En ordning av innebörd att ett främmande statsfartyg, som i uppenbart fientligt syfte och i hemlighet trängt långt in i annan stats valtenterrilo-rium, behåller sin immunitet skulle bl. a. missgynna klart fredsinriktade länder, särskilt mindre sådana, lill fördel för aggressiva stater. Den måste också ge andledning till svåra gränsdragninsproblem.

Riksåklagaren

Som framhåUils från många håll i diskussionen efter händelserna i samband med ubåtskränkningen i GåseQärden i oktober 1981 är det viktigt atl klarhet sä långt möjligt föreligger i fråga om de befogenheter och handlingsramar som gäller för olika organ som kan komma all beröras av händelser av detta slag. För åklagarväsendets del är det positivt att de hithörande frågorna med straffrältslig och straffprocessuell anknylning har blivit föremål för en analys. Den föreliggande promemorian belyser på ett överskådligt och så långt den akluella materien tillåter det lättillgängligt sätt de förutsättningar som med hänsyn till folkrätten gäller för rättstill-lämpningen på ifrågavarande område. Del är ofrånkomligt att åtsklliga frägor av central betydelse därvid måste lämnas helt eller delvis obesvarade.

RPS anser att departemenspromemorian behandlar ett angeläget rättsområde och innehåller en bra och välbehövlig invenlering av olika begrepp inom folkrättens område, I promemorian klargörs på ett övetygande sätt rättslägel i frågor kring olika mellanfolkUga relationer.

Polsimyndigheten i Karlskrona anser att promemorian fyller etl stort behov men att utvecklingen på områdel gått så långt, såväl vad gäller antalet incidenter som när det gäUer förekomsten av miniubåtar och grodmän, att ytterligare överväganden och klarlägganden skulle behövas.

Prop. 1984/85:156 33

Överbefälhavaren

Promemorian behandlar, på ett förQänstfuIlt sätt, några rättsfrågor av grundläggande folkrättslig betydelse.

FörÖB:s del är det väsentligt alt ha en möjlighel atl omgående företa en undersökning, enligt IKFN-förordningen (1982:756), av främmande ubåt (motsv) som påträffas inom svenskt inre vatten. Promemorian ger stöd för ett sådant förfaringssätt,

ÖB vill särskilt framhålla vad som i promemorian nämns under p, 7.6, Nämligen atl både enligt folkrätten och svensk lag är del hell klan alt vissa kränkningar av lertitoriet kan mötas med vapenmakt. Del anges också all om en situation som liknar händelsen med ubåt 137 inträffar igen är givetvis en närmare undersökning genom försvarsmaktens försorg, angående anledning till och omständigheterna kring kränkningen, en av de åtgärder som omedelbart kan bli aktuell. ÖB delar delta synsält atl försvarsmakten vidlar preventiva åtgärder enligt IKFN-förordningen i syfte atl kartlägga de närmare omständigheterna kring en inträffad kränkning. Motåtgärderna kan också vara mer ingripande ju grövre kränkningen är.

Enligt ÖB:s uppfattning är del av stort värde alt promemorian anger att de ulredningsålgärder som kan aklualiseras under fredstid även gäller andra situationer än vid ubåtskränkningar. Såsom exempel anges främmande slatsluflfartyg och spaningsförband som kränkt territoriet.

Promemorian klarlägger flera folkrättsliga frågor och problemområden på ett säll som ger regeringen och i vissa fall ÖB slor handlingsfrihel vid kränkning av aktueUt slag. De civila myndigheter som samverkar med försvarsmakten i frägor som rör IKFN-ärenden kommer självfallel att fortsättningsvis inta en belydande roll inom ramen för det samarbete som sedan lång tid är etablerat i dessa frågor. Det förslag lill förändring av brottsbalken som ges i promemorian ändrar inte detla förhållande.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar

Frågan om straffansvar för folkrällsliga överträdelser kan få en stor betydelse vid incidenter både i fred och i krig. Beredskapsnämnden anser det därför vara av slort värde, all rättsläget klargjorts på så sätl, som sketl i departemenispromemorian.

En fast och konsekvent handläggning hos myndigheter på alla nivåer är av slor belydelse, när del gäller all upprätthålla trovärdigheten av svensk ulrikes- och säkerhetspolitik i samband med brott mot folkrätten. En sådan hållning är också posUiv för försvarsvilja och motslåndsanda.

Generaltyllstyrdsen anser att den samlade genomgången av rättsområdet är av slort värde.

3   Riksdagen 1984185. 1 saml. Nr 156

Prop. 1984/85:156 34

JO

Promemorian, som är föranledd av affären U 137, innehåller en värdefull probleminvenlering och analys av skilda frägor kring folkrättens betydelse för straffanasvar och straffprocessuella ålgärder. Ämnel är vidlyftigt och jag tar i det följande främst upp de frägor jag haft under behandling i ett den 11 mars 1982 avgjort ärende (JO 1982/83 sid 34) med anledning av klagomål mot riksåklagaren för dennes uttalande alt förutsättningar för inledande av fömndersökning saknades emedan besättningen på U 137 under rådande förhållanden fick anses åtnjuta immunitet på folkrättsliga grunder. Den allmänna debatten i samband med affären U 137 kretsade i hög grad kring detta uttalande, vars riktighet från olika häll sattes i fråga. Bland kvalificerade bedömare rådde delade meningar. Man hade atl göra med elt problemkomplex som i första hand innefattade dels de folkrältsliga frågorna om personlig immunitet för de ombordvarande och om det skydd som kunde följa av atl fartyget var ett främmande statsfartyg med därmed följande immunitet eller okränkbarhet, dels den internrättsliga frågan om kompetensfördelningen mellan svenska myndigheter med avseende på ingripanden varigenom anspråk på sådant skydd för fartyget sattes åsido.

Med avseende på de folkrättsliga frågorna fann jag för min del alt de ombordvarande inte kunde anses åtnjuta personlig straffrältslig immunilel saml atl ett fartygs egenskap av öriogsfartyg knappasl kunde under alla förhållanden åberopas till skydd mot ingripanden av judiciella myndigheter. Jag kan inte finna att promemorian innehåller något som kommer i konfiikt med della. Framställningen belyser emellertid på elt förtjänstfullt sätl frågornas komplicerade natur och vittnar om den osäkherhel som ofta måsle följa av folkrättens allmänna nalur och om svårigheterna att dra en klar gräns mellan rättsliga resonemang och utrikespoliliska överväganden.

En fråga som också kom upp till diskussion var i vad mån straffbarheten av gärningar som kunde ha begåtts av de ombordvarande kunde vara inskränkt eller uteslulen på gmnd av folkrättsligt gmndade hänsyn. I promemorian behandlas tämligen utförligt också denna fråga, varvid frågeställningen utvidgals liU att avse även frågor om ansvasrsfrihel pä gmnd av förmans befallning. Mot den analys av det s.k. von Herderfallet (NJA 1946:65) som framläggs i promemorian eller vad i övrigt däri anföres i dessa delar har jag i och för sig knappast något att invända. Frågan om straffbarhelen är emellertid en materiell fråga och lämpar sig väl för domstolsprövning. Jag anser nu liksom lidigare atl frågorna om straffbarheten ligger bredvid de särskilda problem affären U 137 aktualiserade och kan egentligen inte finna atl några särskilda slällningstadanden därvidlag är motiverade av denna affär eller annan anledning.

I den intemrätlsliga frågan kom jag till uppfattningen all konstilutioneUa skäl talade för att del inle kunde ankomma på judiciella myndigheter all ta StäUning lUl humvida folkrättsligt gmndade anspråk på skydd för fartyget skulle respekteras. Slåndpunktslagandel gmndades, kort ullryckl, på svå-

Prop. 1984/85:156 35

righeten alt lösgöra bedömningar rörande elt främmande öriogsfartygs immunitet frän sädana utrikespolitiska bedömningar som ankommer på regeringen samt att den maktanvänding som kunde erfordras för ingripanden utan samtycke mot ell sådant fartyg och där ombordvarande icke i första hand var en polisiär utan en mililär uppgift. Jag konstaterade dock att det inle tydligt framgick av lag i vilka former en fräga om folkrättsligt skydd för elt främmande örlogsfartyg skulle prövas. Inte heller i dessa delar uppstår någon konfiikt mellan vad som anföres i promemorian och de synpunkier jag anlagt. Jag vill emellertid med anledning av vissa resonemang i promemorian (främst sid 148 ff) poängtera atl jag icke anser enbari ett beslut att inleda fömndersökning kunna innebära ett överträdande av några folkrältsliga förpliktelser. Någon kriiik kunde emellertid inte i sak riklas mol alt förundersökning inte inleddes, när de åtgärder som normalt skulle erfordras vid en sådan — husrannsakan, beslag, personella tvångsmedel — icke stod lill buds. Ej ens förhör med misstänkta kunde äga mm. Den frågeställning som redovisas på sid 148 ö i promemorian är sålunda inte helt rättvisande. Jag menar mig heller inte ha gjort något som helsl ullalande om regeringens befogenheier alt utan särskilt stöd i lag ta över uppgifter som eljest lillkommer åklagare (jfr sid 150 st 2). Än mindre har jag uttalat något av innebörden all regeringen äger en exklusiv behörighet att besluta i åklagarfrägor i situationer som den ifrågavarande.

Sveriges domareförbund

Promemorian, som föranletts av affären med den gmndslötla sovjetiska ubåten 137, innehåller en värdefull översikt över de i huvudsak oskrivna regler som anses gälla beiräffande folkrätlslig immunitet och okränkbarhet. Av nalurliga skäl har inom detla rättsområde på åtskilliga punkler olika meningar gjort sig gällande. I den mån dessa inte presenteras i promemorian hänvisas i en bilaga till andra uttalanden i ämnet.

Domareförbundet vill endast i ell hänseeende kommentera den redovisade granskningen av rättsområdet. I promemorian fastslås, att ett främmande statsfartyg, som kränker vårt lands territorium, skall genom försvarsmakten avvisas samt att försvarsmaklen därvid får använda de medel som behövs, i sisla hand t. o. m. vapeninsats. Gmnden lill delta - vilken inte synes ha berörts i promemorian - är uppenbarligen den folkrättsligt erkända rätten till självförsvar. I del aktueUa fallel upptäcktes inte ubåten i tid för att kunna avvisas utan först när den slod på gmnd inom landets inre territorialvatten och t. o. m. inom ett militärt skyddsområde. Det framstår då som etl naluriigl uiflöde av självförsvarsprincipen alt strandslalen i en sådan situation har räll att undersöka fartyget och utfråga besättningen för att klargöra anledningen till och de närmare omständigheterna vid kränkningen (jfr s. 22). Ubåten torde kunna kvarhållas för att säkerställa sådana undersökningar. Med detta synsätt behöver man överhuvud taget inle komma in på de regler om fartygets immunitet som diskuleras i promemo-

Prop. 1984/85:156 36

rian. Vad angår dessa regler torde det inte vara folkrättsligt möjligt för sirandstaten att häva det främmande statsfartygets immunitet. En sådan åtgärd kan vidtas endasl av den sändande staten.

Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer Promemorian innehåller en värdefull genomgång av gällande rättsläge och praxis inom elt svårtillgängligt och svåröverskådligt område. De synpunkter på förhållandel mellan olika samhällsorgan, inle minst beträffande polisens lydnadsförhållande genlemol regeringen, som framlagts i promemorian, är av stort värde setl mot bakgrunden av den osäkerhet beträffande gränsdragningen mellan olika myndighelers befogenheter, som kunnal konstateras i samband med olika incidenter under de senaste åren. Föreningarna har inte någol alt erinra mot promemorians innehåll.

2    Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

Med undanlag av JO har remissinslanserna tillstyrkt eller förklarat sig inte ha något att erinra mot en lagsttftning i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget. Vissa remissinslanser har emellertid lämnat olika synpunkter på lagstiftningens närmare ulformning. Bl. a. har JK, Kammarrätten i Stockholm och RÅ förordat vissa begränsningar eller preciseringar av lagens tillämpningsområde. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om hur personer i grodmansdräkt bör behandlas. JO, som inte motsätter sig att förslaget läggs lill gmnd för lagsttftning, anser att vad som närmast skulle erfordras är en bestämmelse av innebörd atl åtgärd för utredande eller lagföring av brott, som begåtts på utländskt statsfartyg, ej får vidtas utan förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat.

JK

Jag har i stort sell inte funnil anledning lill erinran mot de slutsatser som dras i promemorian eller mot den föreslagna lagändringen. Jag viU emellerlid här anföra följande.

Jag delar den i promemorian uttalade uppfattningen att del skulle vara av värde om en auktoritativ avgränsning av immunitetens omfattning kunde åstadkommas. Det måste dock beaktas atl Sverige inle ensidigl kan förfoga över immuniletsfrågor i slrid mol folkrättens regler. Vidare är det onekligen så att immuniletsbegreppel i sig är så komplicerat att några klara, lätt tillämpliga regler för alla situationer inte kan skapas. Vad man däremot bör söka åsladkomma är en handläggningsordning där man så långt som möjligt undanröjer tveksamheter rörande den formella gången för prövningen av uppkommande immunitelssituationer. Lagförslagel i promemorian tar sikte på en mycket viklig sådan situation nämligen när någon begår brott i utövningen av Qänst eller uppdrag hos en främmande stat eller mellanfolklig organisation.

Prop. 1984/85:156

37

En utgångspunki för bedömningen av förslagel är vilken befattning regeringen i allmänhet får anses ha med uppkommande immunilelsspörs-mål av det slag .som aktualiserades i samband med ubåt I37:s gmndslötning.

Jag har i mitt beslul den 26 januari 1982 angående riksåklagarens handlande i ubåtsaffären uttalat alt frågan om ingripande mot ett främmande statsfartyg knappast kan få ankomma pä olika underordnade myndigheter, vare sig dessa är cenirala, regionala eller lokala och att avgörandel måste få ankomma på regeringen. Beiräffande besättningsmedlemmarnas immunitet harjag menat all regeringen får anses ha slöd i statspraxis för atl UlnytQa immuniletsbegreppel som ett instrument för att åt sig själv förbehålla avgörandet av frågor som kan få utrikespolitiska konsekvenser.

I promemorian (s. 150 O pekas på att det inte kan uteslutas att situationer uppkommer där regeringens ställningstagande inte kan avvakias och beslut därför måste fattas av en enskild Qänsteman. Del lorde enligt promemorian inte vara möjligt att utan en ingående författningsreglering på elt meningsfulll sätt dra gränsema för hur långt en exklusiv behörighet för regeringen skuUe slräcka sig när det gäller all avgöra immuniletsfrågor. Jag har inle något alt erinra mot dessa uttalanden, som ju inte utesluter att det slutUga ställningslagandel tiU immunitelsfrågan, innan åtal väcks, tUlkommer regeringen.

Lagförslagel i promemorian syftar till all förhindra atl åtal i strid mol folkrätten väcks mol enskUda medlemmar av främmande styrkor. Det bör enligt promemorian stå klart all del ankommer på regeringen att inom ramen för vad folkrätten tillåter och utifrån den föreliggande situationen bedöma humvida åtal bör väckas. Jag har inte något emot att denna fråga klarläggs genom en särskild lagbestämmelse och att denna utformas såsom en regel om ätalsförordnande. Såsom det sägs i promemorian utgör en sådan föreskrift inte något hinder mot ingripanden i utredningssyfte eller mol användning av vanliga straffprocessuella tvångsmedel. I enlighel med min gmndläggande uppfattning om regeringens behörighet i dessa frågor utgör en regel om ätalsförordnande inte heller någol hinder för regeringen alt i enskilda fall besluta exempelvis atl tvångsmedel inte skall användas eller att användningen av sådana skall avbrylas.

Jag har i princip inte någon erinran mot förslaget till en ny paragraf i 2 kap. brottsbalken. Beskrivningen av de fall då åtalsförordnande inte behövs förefaller mig dock från lagteknisk synpunkt mindre lyckad. Jag ifrågasäller om del åsyftade undantaget för "spionsituationer" enklare skuUe kunna framgå genom atl del i första meningen markeras att det skall vara fråga om, exempelvis "öppet" eller "officiellt" fullgörande av Qänsl eller uppdrag. I alll fall bör del generella undantaget för beredskapstillslånd eller krig anges självständigt och inte i samma mening som del mera speciella på gärningsmannen inriklade undantaget för spionsitualioner.

Prop. 1984/85:156 38

Hovrätten för Övre Norrland

Hovrätten godtar i alll väsentligl den redovisning som i promemorian lämnas av rättsläget. Hovrätten delar även uppfatlningen att det i en situation som den beträffande ubåt 137 måste ankomma på regeringen att, utöver alt besluta om preventiva ålgärder, också avgöra om repressiva åtgärder skall vidtagas. Såsom framgår av promemorian får del anses oklart hur det ur internräiislig synpunkt förhåller sig med regeringens möjlighel att besluta om repressiva åtgärder. Det synes tveksamt om regeringen ulan direkt lagstöd kan fatta elt sådant beslut ulifrån en allmän lämplighetsprövning, som tillåter att hänsyn las till utrikespolitiska aspekter. Del föreligger därför behov av en reglering. Genom promemorians förslag till en ny lagregel bringas, enligt hovrättens uppfattning, klarhet i fråga om beslutsordningen samtidigt som regeringen ges ett sådant handlingsutrymme som den rimligen måste ha. Lagförslagel passar också väl in i brottsbalkens systematik.

Kammarrätten i Stockholm

När del gäUer frågan om besättningens immunilel finner kammarätlen lämpligt alt, som föreslås, det i en ny 7 a § i 2 kap. brottsbalken anges att regeringen i första hand skall bedöma immunitetsslalusen och därmed vilka åtgärder som måsle eUer bör vidlas med anledning av intrånget. Kammarrätten vill särskUt understryka betydelsen av vad som sägs i promemorian om alt, även om regeringen har förordnal alt ålal får väckas, del ändå ankommer på åklagare och domstolar atl i vanlig ordning pröva om förutsättningar för åtal resp. fällande dom föreligger.

Det föreslagna lagmmmet avser utlänning som begålt brott "i fullgörande av Qänst hos eller uppdrag för" främmande slal m.fl. 1 vissa stater, t.ex. statshandelsländerna, anses befattningshavare i de mest skilda ställningar och verksamhetsområden vara i vederbörande stats Qänst. Lagrummet synes därför kunna få en väl vidsträckt lillämpning. Det är sålunda önskvärt att exempelvis den som är anställd i en statiig induslri och som är på affärsbesök här i riket faller utanför särregleringen. Kammarrätten föreslår alt lagrummet begränsas tUl vad som enligt svenskt språkbmk

betecknas som allmän Qänsl (" fuUgörande av allmän Qänsl eller

motsvarande uppdrag för "). Vidare vill domstolen sälla i fråga om

inte i paragrafen bör anges atl den gäller brott som utlänning har begåll här i riket Qfr 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken).

RÅ

Jag har tidigare i olika sammanhang gett uttryck för uppfattningen att det bör ankomma på regeringen att avgöra humvida ett straffrättsligl ingripande skall få ske vid en händelse som den i GåseQärden. Vad som redovisals i promemorian ger inte anledning till annan ståndpunkt i detta hänseende. Mol bakgmnd härav ärjag positiv tiU alt en lagreglering kommer tUl slånd.

Prop. 1984/85:156 39

Starka skäl talar för att denna, såsom skelt i förslaget, bör utformas som en kompetensregel enligt vilken ålal inle får väckas utan förordnande av regeringen.

Av anförda skäl tiUstyrker jag i princip den föreslagna lagregeln i 2 kap. 7 a § BrB. Enligt min mening har bestämmelsen emellertid i förslaget utformats så att dess tUlämpningsområde skulle bli alllför vidsträckt. Jag anser att avgränsningen bör göras betydligt snävare. I detta hänseende vill jag framhålla föQande.

I promemorian (s. 165) anförs både praktiska skäl och allmänna lämplighelsskäl för att regeringens befattning med frågor av hithörande slag bör begränsas till rena undantagsfall. Jag vill här särskilt peka på tyngden av de argument som hänför sig tUl tilltron till rättsväsendels självständighet och inlressel av att inte genom en alltför vid och allmänl formulerad befogenhet för regeringen i känsliga situationer öka riskerna för utrikespolitiska förvecklingar. I promemorian framhåUs det också som angeläget att förordnande av regeringen görs till en generell fömtsättning för åtal endast i den omfattning som etl av folkrätten och utrikespolitiska hänsyn klart motiverat behov av handUngsutrymme föreligger. Vidare betonas det väsentliga i atl de fall där åtalsförordnande krävs anges på ett sådat säll alt onödiga tillämpningsproblem inte uppkommer. Jag delar helt de sålunda i promemorian uttalade synpunkterna på vilka gmndkrav som bör ställas pä en lagreglering och anser del angeläget all dessa lillgodoses. Mot denna bakgmnd menar jag att en särreglering bör omfalta endast silualioner som till sin lyp är så särpräglade all det framslår som nödvändigt att andra hänsyn måste kunna tas vid bedömningen av åtalsfrågan än sådana som kan beaklas vid en ordinär åtalsprövning. Del bör röra sig om fall som har en sådan särskild dimension atl del för gemene man ler sig naluriigt att ställningstagandet tUl om åtal skall få ske förs upp tiU den högsia statsledningen. Det är belysande för problemställningen alt lagstiftningsfrågan först aktualiserats som en följd av något så helt exceptionellt som händelsen med ubåt 137 och den därpå följande diskussionen rörande den rättsliga hanteringen av ell sådanl fall. Den föreliggande promemorian inriklas också - förutom de avsnitt som tar upp mera aUdagliga immuniletsfrågor vid diplomatiska kontakter m. m. - i stort på de rättsliga och utrikespolitiskt betingade problem som kan aktualiseras i — åtminstone för fredstida förhållanden — mera extrema situationer.

Något mera konkretiserat menar jag alt en begränsning av den föreslagna särregleringens tillämpningsområde lämpligen bör ske på det sättet att den i huvudsak inriktas på fall där en ullänning begått brott i samband med Qänsl i militär eller annan sådan befattning hos främmande stat som har att göra med utövandet av funktioner vUka enligt vårt synsätt är av officiell karaklär och fypiskt sett är etl ultryck för statlig maktutövning. Med en sådan avgränsning skulle man enligt min mening i erforderlig utsträckning fånga upp fall som är av den särpräglade arten alt de - trots att de gäller

Prop. 1984/85:156 40

gärningar som begåtts på svenskt territorium — kan aktualisera sådana folkrättsligt komplicerade eller av utrikespolitiska hänsyn betingade överväganden som bör ske pä regeringsnivå.

Med en snävare utformning av särregleringen enligt de riktlinjer jag här skisserat skulle från tillämpningsområdet utmönstras bl.a. fall där brott begåtts av ullänning som visserligen handlat i fullgörande av Qänst hos främmande stal men där Qänsten varit knuien lill verksamhel av exempelvis kommersiell, leknisk, vetenskaplig eller kulturell natur som enligt vårt säll att se det lypiskl inte framslår som statliga funklioner. Tillämpningsområdet skulle därmed inte komma all omfalta fall av t. ex. olaga fiske i samband med yrkesfiske som bedrivs i statlig regi, trafiköverträdelser m. m. vid internationell fordonstrafik i sådan regi och brott i samband med försäljning av och service pä utmstning som levererats av statliga industrier och som sköts av leverantörens personal. Likaså skuUe frän tillämpningsområdet utmönstras exempelvis spioneribrott som sker under läckmanlel av sådana funklioner som här nämnts. Den här förordade snävare avgränsningen skulle också bidra till all undvika sakligt sell omotiverade skUlnader i hanteringen av brotlmålsfrågor som annars kan bli en följd av alt främmande siater med myckel olika ekonomiska och politiska system berörs.

Oavsett om man väljer all ge den föreslagna paragrafen den avgränsning som föreslås i promemorian eller en sådan snävare avgränsning som jag här förordat bör undantagsregeln för fall då gärningsmannen sökt dölja i vilken funkiion han uppträtt få en annan utformning än enligt promemorieförslagel. Den där föreslagna lydelsen inriktar sig aUtför direkl på fall där gärningsmannen aktivt sökt dölja att han uppträtt i en funkiion hos främmande stat. Enligt min mening är ett undantag från huvudregeln i paragrafen lika befogal i faU där gärningsmannen genom atl underiåla all upplysa om alt han har en funktion hos främmande slal eller all på annat sätl visa detta kunnat agera här i landet på samma viUkor som om han aktivi dolt sin funkiion. Svårigheterna atl uppdaga förhållandel torde ofta vara lika stora som i fall av mera aklivt vUseledande. Enligt min mening bör bestämmelsen därför ges en sådan utformning all undantag från huvudregeln om krav på åtalsförordnande får gälla alla gärningsmän som inte genom alt bära untform eller annat tydligt kännetecken eller genom direkt upplysning om sin Qänst hos främmande stat klargjort förhållandet.

Med en sådan begränsning av tillämpningsområdet för en regel om krav på åtalsförordnande som jag här förespråkat torde något utrymme knappast finnas för bemyndigande för annan än regeringen atl meddela förordnande. I detta sammanhang vill jag emellertid allmänt framhålla att en reglering som ger utrymme för att låta annan än regeringen få bemyndigande att företa de hithörande lämplighetsbedömningarna redan härigenom framstår som alltför omfattande utifrån de allmänna utgångspunkter som redovisats i promemorian. Fall som inte är av dignitet att kräva

Prop. 1984/85:156 41

regeringsförordnande bör enligt min mening lämnas utanför en sådan reglering som det här är fråga om.

RPS lillstyrker förslaget till lag om ändring i brottsbalken och anför vidare:

Den debatt som följde i den sovjetiska ubåtens kölvatten präglades av stor oenighet i fråga om straffrältslig immunitet avseende ubåten och dess besättning. Riksåklagaren redovisade en uppfattning medan justitiekanslern och justitieombudsmannen intog en annan. Flera företrädare inom doktrinens område intog ocksä skilda ståndpunkter. Av detta följer att en uttrycklig reglering av frågan synes behövlig.

Rikspolisstyrelsen biträder den uppfattning som utredningen ger utiryck för, nämligen att vid grova olovliga kränkningar av svensk territorialgräns immunitelsskyddet bör förverkas. Eflersom det enligt regeringsformen är regeringen som har det yttersta ansvaret för värt lands mellanfolkUga relationer torde det vara lämpligt att frågan om väckande av åtal avgörs av regeringen.

Polismyndigheten i Karlskrona tillslyrker i princip förslaget lill lag om ändring i brottsbalken och anför vidare:

Av förslagets sista sats framgår atl förordnande av regeringen inle krävs om gärningsmannen genom bl. a. "förklädnad eUer på annal säll sökl dölja i vilken funktion han uppträtt". I och för sig krävs givetvis en statsmakts resurser för aktiviteter med miniubåtar och grodmän, vilket skuUe kunna föranleda till slutsatsen atl förordnande av regeringen skulle krävas för åtal. Med hänsyn till det sätt, på vilket miniubåtarna uppträder och sanno-Ukhelen av att grodmännen hell saknar militära idenlitetsbeteckningar får det anses rimligt anta att farkosterna inte bedöms som öriogsfartyg med därav följande immunitet. Än mindre torde grodmännen böra kunna påräkna immunitet. Det kan vara en tidsfråga innan en liknande malör, som ubåten 137 råkade ut för träffar även en miniubåt eller atl en grodmän grips.

Arbetshypotesen vid den senaste incidenten från polisens och åklagarmyndighetens sida var atl verksamhelen skulle bedömas som spioneri. Della medförde alt i instmktioner tiU personalen betonades de författningsenliga följdema av detta resonemang vid eventuellt bmk av vapen, gripande, elc.

Polismyndigheten anser sålunda att promemorian inle tillräckligt klarläggande tagit upp dessa frågor, vilket i och för sig sålunda är förklarligt med lanke på den snabba händelseutvecklingen.

Etl klarläggande på denna punkt skulle också vara ägnal alt föregripa molslridiga åsikter mellan mUitära och civila myndigheter om vem som skall omhänderta, förvara och förhöra besättningar pä miniubålar eUer frilt opererande grodmän. I begreppet omhändertagande ingår givetvis ansva-

Prop. 1984/85:156 42

ret för de omhändertagna och atl de inle skadar sig själva och/eller andra. Som framgår av inledningen har polismyndigheten tillstyrkt förslaget. Orsaken härtill är att det politiska läget, när ett uppbringande sker, från realpolitisk synpunkt kan vara så pressal alt regeringens handlande inte i onödan bör kompliceras av en sådan lolkning av undantagsbestämmelsen, som ovan angivits. Om denna uppfattning är riktig, kan anledning finnas att göra undantagsskrivningen tydligare. Kan exempelvis ordet "förklädnad" tillämpas på grodmans- eller annan specialdräkt, som förmodligen bärs av besättning på miniubåt?

Överbefälhavaren tillstyrker förslagel till ändring i brottsbalken.

GeneraltuUstyrelsen har inle något alt erinra mot det förslag som framläggs i promemorian.

JO

Med särskilt betonande därav, att det i affären U 137 handlade om ett främmande örlogsfartyg, instämmer jag emellertid helt i bedömningen (sid 154) att denna affär visade på behövligheten av atl regeringen förfogar över vilka ulredningsålgärder som skall vidtas och av att den kan avvakla med ett mera slutligt stäUningstagande lill immuniletsfrågor lUl dess att ulfallet av dessa ålgärder slår klart. Eflersom del också är min uppfattning att åklagarmyndigheterna då annat ej är föreskrivet skall fullt självständigt företa på dem ankommande rättsliga bedömningar, anser jag det lämpligt all formerna för prövningen av elt främmande örlogsfartygs anspråk på skydd gentemot ingripanden på straffrältslig grund regleras i lag. Jag finner detla så mycket mera angeläget som promemorian synes visa att det kan uppkomma situationer där - i motsats till vad som hittills varit fallel — såväl fartyg som besättning helt står under svenska myndigheters kontroll till föQd av elt av regeringen beordrat ingripande mot fartyget, men där del likafullt är ovisst om det skulle kunna kvardröja ett skydd mol straffrättsliga ingripanden (avsnitt 6.3.6.3). Även för andra faU, som rör främmande statsfartyg synes en sådan lagreglering erforderlig.

I promemorian framläggs nu förslag liU ny bestämmelse i 2 kap. brottsbalken, enligt vilken regeringen skulle få en rätt långtgående befogenhet atl skönsmässigt pröva frågor om åtal för broll som begåtts av utiänningar i fullgörande av Qänst eller uppdrag för främmande stat eller mellanfolklig organisalion. Bestämmelsen gör ej ändring i det förhållandet alt del ankommer på åklagarmyndighet att självständigt pröva om fömndersökning skall inledas. Inte heller innebär den något hinder för ingripaden i utredningssyfte eller mol användningen av vanliga straffprocessueUa tvångsmedel. Tvärtom skall enligt promemorian (s. 163) regeringens ställningstagande i åtalsfrågan i princip föregås av förundersökning. Bestämmelsen innebär sålunda inle någon lösning på det problem affären U 137 enligt del

Prop. 1984/85:156 43

tidigare sagda framför allt aktualiserade. Vad som skulle erfordras för att befogenheterna och handlingsramarna för de judiciella organ som kan få befattning med en liknande incident skulle vara helt klariagda (jfr justitieministerns interpellationssvar 11.1.1982) vore enligt min mening närmast en bestämmelse av innebörd atl åtgärd för utredande eller lagföring av brott, som begåtts på utländskt statsfartyg, ej får vidtas utan förordnande av regeringen elier den regeringen bemyndigal.

Jag har svårt att se att de särskilda synpunkter som kan anläggas på åtgärder som riktar sig mol främmande statsfartyg skulle göra sig gällande på samma sätt i andra situationer där ullänning begått brott i fullgörande av tjänsl hos eller uppdrag för främmande stal eller - i all synnerhet — mellanfolklig organisation. I betraktande av den redan nu gällande regeln i 2 kap. 7 § brottsbalken med därtill anslutande föreskrifter, det samråd som garanteras genom föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen samt de möjligheter som regeringen har atl förordna om abolition enligt 11 kap. 13 § 2 st. regeringsformen när synnerliga skäl föreligger, ärjag inte övertygad om att en sådan bestämmelse som den föreslagna behövs. En sådan kan knappast ha betydelse annat än för gränsfall av mindre vikt för rikets förhållande till andra stater.

Jag vill i och för sig inte motsätta mig den föreslagna regeln om den skulle anses behövlig. I så fall vill jag emellertid ifrågasätta de i andra punkten uppställda undantagen. Om bestämmelsen skulle behövas i fredstid så borde den kunna fylla en desto vikligare funktion vid beredskapstillslånd och krig. En annan fråga är vad som skall gälla 1, ex, i förhållande lill länder med vilka rikel befinner sig i krig. Utformningen i övrigl av andra punkten är mindre lycklig och måste leda till svårigheter vid lillämpningen. Det går knappast atl avgöra huruvida paragrafen vore tillämplig i situation liknande affören U 137. Om det egentliga syftet med undanlaget blott är atl förtydliga det förhållandet att del Qänsle- eller uppdragsförhållande som avses med paragrafen skall vara av officiell karaktär bör detta - försåvitt del inte skall anses ligga i sakens natur - enligt min mening ske på annat sätt.

Sveriges domareförbund

Mol del förslag till ändring i brottsbalken som framläggs i promemorian har domareförbundet ingen erinran. Del beaktar i erforderlig grad såväl domslolarnas självsländighet som regeringens behov av handlingsfrihel på detta känsliga område. Det måste dock framhåUas atl en utlänning som begått brott i fullgörande av Qänsl hos eller uppdrag för främmande stat eller meUanfolklig organisation i princip kan åtnjuta straffrättslig och straffprocessuell immunitet, om han inte genom vilseledande uppgifter, förklädnad eller på annat säll sökt dölja i vilken funkiion han uppträtt. Utrymmet för regeringens åtalsprövning är alltså snävt. Med hänsyn lUl folkrättens reciproka natur kan det leda till olyckliga konsekvenser atl

Prop. 1984/85:156 44

tillåta eu genombrott av immunitelsreglerna. Säkerligen kan också intrikata frägor uppkomma om förklädnad, l.ex. om en grodmän kan anses tförd uniform eller motsvarande.

Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer Förslaget om införande av en ny paragraf 7 a i 2 kap. brottsbalken angående viss åtalsprövning tillstyrks av föreningama. Möjligen skulle det vara av värde om begreppen vilseledande uppgifter och förklädnad kunde något preciseras. Med hänsyn till erfarenheterna från Kariskrona skärgård kan t. ex. tveksamhet råda huruvida en grodmansdräkt utgör uniformering eller förklädnad.

3    Övriga frågor

Flera remissinslanser har lagit upp frågan om vidare åtgärder för atl klarlägga handläggningsordningen.

Som redan lidigare redovisats anser Kammarrätien i Siockholm att den kartläggning som nu genomförts bör följas upp med handlingsmallar som arbetas ut för olika allvarliga situationer.

RPS

Avslulningsvis vill rikspolisslyrelsen peka på de frågor som kan uppkomma och de beslut som skall tas på lokal nivå innan regeringens beslut i åtalsfrågan är fattat. Behovet av vägledning i dessa situationer synes vara angeläget. Enligt styrelsens mening skulle därför l.ex, en åtgärdskatalog, utarbetad på central nivå, kunna vara de lokala myndigheterna till hjälp i sådana situationer. Rikspolisstyrelsen är beredd att medverka i etl sådant arbele.

Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polischefer Det skulle emellertid vara av värde om från regeringens sida utfärdades närmare anvisningar angående i promemorian behandlade förhållanden tiU vägledning för berörda myndigheler. Behovel av sådana anvisningar får bedömas vara stort.

RPS och Överbefälhavaren tar upp frågan om den närmare kompetensfördelningen mellan polisiära och militära myndigheler.

RPS

Rikspolisstyrelsen saknar en redovisning av kompetensfördelning med därtill hörande beslutsbefogenheter vad avser förhållandel mellan polisiära och militära myndigheter. Däremot är kompetensfördelningen mellan polis, åklagare och domstol klart reglerad i bl.a. rättegångsbalken och medför därför inga problem i detta avseende.

Prop. 1984/85:156 45

Överbefälhavaren

I promemorian anges en närmare ulredning om kränkningen som folkrättsligt berättigad även om detta inte innebär att repressiva åtgärder av straffprocessuell eUer straffrältslig innebörd är tillåtna. Frågan är då om polis- och åklagarmyndigheten kan anses berättigad alt inleda utredning. Promemorian besvarar denna fråga endast delvis genom att nämna alt den föreslagna ålalsprövningsregeln inte innebär atl något hinder mot att polis-och åklagarmyndigheter inleder utredning eller mot att straffprocessuella tvångsmedel används.

Prop. 1984/85:156 46

Uidrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1985-03-13

Närvarande: f.d. justitierådet Hull, regeringsrådet Björne, justitierådet Gregow.

Enligt protokoll vid regeringssammanlräde den 28 februari 1985 har regeringen på hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av docenten Dag Victor.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop. 1984/85:156 47

Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringsammanträde 1985-03-14

Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, R. Carisson, Holmberg, Hellström, Thunborg, Wickbom

Föredragande: statsrådet Wickbom

Proposition om ändring i brottsbalken (tillämpligheten av svensk lag i vissa fall)

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Föredraganden upplyser alt lagrådet har lämnat förslaget utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget.

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslular att genom proposition föreslå riksdagen atl anta det förslag som föredraganden har lagl fram.

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 28 februari 1985,

Prop. 1984/85:156 48

Innehåll

Propositionen  .................................................... I

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... I

Propositionens lagförslag

Lag om ändring i brottsbalken   ............................ 2

Utdrag av prolokoll vid regeringssammanträde den 28 februari 1985 3

1 Inledning  ........................................................ 3

2 Allmän motivering   ............................................ 3

2.1 Bakgrund .................................................... 3

2.2 Behovel av reglering   ................................... .... 6

2.3 Regleringens avgränsning ............................... 10

3 Upprättat lagförslag   ......................................... 15

4 Specialmotivering   ............................................ 16

5 Ikraftträdande   ................................................ 16

6 Hemställan   ..................................................... .. 16

7 Beslut   ........................................................... 17

Bilaga 1 Sammanfattning av departemenispromemorian (Ds Ju

1984:6) Folkrätt och straffansvar   .......... 18

Bilaga 2        Promemorians lagförslag    .................. 30

Bilaga 3        Sammanställning av remissyttranden över promemorian 31
Bilaga 4        Del remillerade lagförslaget (bilagan har uteslutits här)

Uidrag av lagrådels protokoll den 13 mars 1985   ....... .. 46

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 14 mars 1985  ,., 47

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985