SfU 1984/85:26

Socialförsäkringsutskottets betänkande
1984/85:26

om socialförsäkringstillägg m. m.

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande tre under den allmänna motionstiden
väckta motioner, 1984/85:1489 (s), 1984/85:1757 (s) och 1984/
85:2779 (vpk), om införande av ett socialförsäkringstillägg. Sistnämnda
motion, 1984/85:2779, innehåller även ett yrkande om en utredning om ett
totalövergripande ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem. Utskottet,
som understryker sin positiva syn på förslaget om socialförsäkringstillägg,
avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden med hänvisning till
kostnaderna för finansiering av reformen.

Utskottet behandlar vidare en motion, 1984/85:1746 (s) om införandet
av en ”generalklausul” för sociala förmåner i avsikt att möjliggöra tillfredsställande
lösningar i enskilda ersättningsfall. Utskottet avstyrker bifall
till motionen med hänsyn till de ogynnsamma effekterna av en sådan
bestämmelse.

Reservation har avgivits av vpk-ledamoten till förmån för yrkandet i
motion 1984/85:2779 om ett socialförsäkringstillägg.

Motioner

I motion 1984/85:1489 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen
anförts om socialförsäkringstillägg.

I motion 1984/85:1746 av Margareta Persson (s) hemställs att riksdagen
hos regeringen hemställer om en utredning kring en generalklausul för
sociala förmåner.

I motion 1984/85:1757 av Lena Öhrsvik m. fl. (s) hemställs att riksdagen
hos regeringen begär att frågan om införande av ett socialförsäkringstillägg
aktualiseras vid kommande överläggningar med berörda parter.

I motion 1984/85:2779 av Inga Lantz (vpk) hemställs

1. att riksdagen begär att regeringen utreder formerna för ett införande
av ett totalövergripande ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem,

2. att riksdagen uttalar att i avvaktan på detta grundtrygghetssystem
frågan om socialförsäkringstillägg åter aktualiseras av regeringen.

Utredningsarbetet m. m.

År 1977 avlämnade socialutredningen sitt slutbetänkande, Socialtjänst
och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40). En framträdande nyhet i be -

1 Riksdagen 1984/85. 11 sami. Nr 26

SfU 1984/85:26

2

tänkandet var förslaget om en ny socialförsäkringsreform. Utredningen
ville överföra en stor del av socialhjälpen från socialvården till försäkringskassorna
genom ett nytt inkomstprövat socialförsäkringstillägg (soft).
Soft skulle komplettera olika socialpolitiska ersättningar och andra inkomster
när dessa gav ett otillräckligt försörjningsstöd.

Förslaget om soft fick vid remissbehandlingen ett positivt mottagande
av det stora flertalet remissinstanser i vad avsåg de allmänna grunderna
och principerna för reformförslaget. Samtidigt kritiserades förslaget på en
rad enskilda punkter, och flera remissinstanser ansåg att förslaget borde
kompletteras, bl. a. i försäkringstekniskt hänseende. En särskild samrådsgrupp
tillsattes därför inom socialdepartementet för att komplettera socialutredningens
förslag. I en rapport, Ds S 1980:1, SOFT, som även
innehåller författningsförslag, vidareutvecklade samrådsgruppen socialutredningens
förslag om socialförsäkringstillägg.

I rapporten framhålls att den föreslagna reformen har två huvudsyften.
Det ena är att vidga den ekonomiska grundtryggheten för medborgarna
genom att komplettera socialförsäkringarna och det övriga bidragssystemet
på punkter där dessa är otillräckliga och samtidigt nå grupper som för
närvarande undviker att begära socialhjälp fast de har rätt till det. Det
andra syftet är att ta över en betydande del av nuvarande behovsprövade
socialhjälp som kommunerna lämnar och därigenom ge socialnämnderna
ökade möjligheter att arbeta allmänt förebyggande med vård och behandling.
En viktig sidoeffekt av reformen är, framhåller samrådsgruppen, att
man med ett socialförsäkringstillägg kommer att kunna dokumentera vilka
brister som finns i trygghetssystemet som ett underlag för utvecklingen av
den framtida socialpolitiken. Reformen nödvändiggör också en fastare
samverkan mellan försäkringskassorna och kommunerna. Genom förbättrade
rutiner för samarbetet mellan dessa samhällsorgan och arbetsvärden
och sjukvården bör det enligt samrådsgruppen bli möjligt att nå människor
med rehabiliteringsbehov på ett effektivare sätt än som är fallet i dag.

Samrådsgruppens förslag om soft är med vissa modifieringar detsamma
som socialutredningens förslag. 1 sina huvuddrag innebär förslaget att soft
skall kunna utges till en i allmän försäkringskassa inskriven försäkrad som
är helt eller delvis hindrad att förvärvsarbeta på grund av bl. a. sjukdom
eller annan nedsättning av arbetsförmågan, vård av barn eller annan
anhörig eller arbetslöshet. Soft skall också kunna utges till den som behöver
hjälp fastän han förvärvsarbetar på heltid. Soft skall beräknas med
utgångspunkt från den försäkrades bruttobehov, som fastställs med ledning
av dels ett normbelopp för uppehälle, dels bostadskostnaden. Från
bruttobehovet görs avdrag för bl. a. de inkomster av förvärvsarbete och de
bidrag från socialförsäkringen som den försäkrade och hans familj har.
Soft fastställs till det sålunda framräknade nettobehovet. Till skillnad från
socialutredningens förslag skall soft vara obeskattat och inte grunda rätt
till tilläggspension. Soft skall utbetalas av den försäkringskassa i vilken

SfU 1984/85:26

3

den försäkrade är inskriven och skall finansieras med statsmedel. Eftersom
reformen inte skall begränsas till att bli enbart en mekanisk penningutbetalning
utan bör få en både förebyggande och rehabiliterande inriktning
föreslår samrådsgruppen att försäkringskassan, senast när soft betalats
ut i 90 dagar, tar initiativ till en rehabiliteringsutredning.

Med utgångspunkt från socialutredningens förslag om soft har försök
med förenklad socialhjälpshantering bedrivits framför allt i Sundsvall,
Solna och Stockholm (servicecentral 8). Försöken i Solna och Sundsvall
har varit förlagda till försäkringskassans lokaler, och man har strävat efter
att så långt möjligt tillämpa de prövningsregler och normer för soft som
socialutredningen föreslog. Även på andra håll i landet, bl. a. i Göteborg,
Malmö och Hallstahammar, har man prövat metoder för förenklad socialbidragshantering.

Utskottet

Tre under den allmänna motionstiden väckta motioner tar upp frågan
om införande av ett socialförsäkringstillägg. Lars-Erik Lövdén m. fl. anser
i motion 1489 — mot bakgrund av att ökningen av socialbidragskostnaderna
låser allt större ekonomiska och personella resurser till utbetalning
av individuellt behovsprövad hjälp — att det är angeläget att på nytt
aktualisera frågan om ett socialförsäkringstillägg som bör utformas så att
det utges om inkomsten av förvärvsarbete och det ekonomiska stödet från
andra försäkringar understiger en miniminivå. Utöver de positiva effekterna
i form av ökade resurser för förebyggande och rehabiliterande åtgärder
inom den kommunala socialvården kan enligt motionärerna införandet av
ett socialförsäkringstillägg medföra en utjämning av sociala kostnader
mellan kommuner med olika social struktur.

1 motion 1757 begär Lena Öhrsvik m. fl. att frågan om införande av ett
socialförsäkringstillägg samt finansieringen av denna reform aktualiseras
i överläggningar mellan regeringen och Svenska kommunförbundet. Motionärerna
pekar på att de kommuner som har höga socialbidragsutgifter
i allmänhet också har hög arbetslöshet och omfattande sociala problem.
Förutom höga utgifter för socialbidrag belastas dessa kommuner också av
sänkt skattekraft till följd av arbetslösheten och höga utgifter för bl. a. vård
och behandlingsinsatser. Den ökade belastningen av socialbidragsärenden
har enligt motionärerna fört med sig problem för utvecklingen av det
sociala arbetet med bl. a. missbruks- och ungdomsproblem, liksom för
arbetet med att stödja barn som far illa samt familjer i kris. Vidare utgör
skillnaderna i normnivån mellan kommunerna ett allvarligt problem som
kräver en lösning. Motionärerna hävdar att ett socialförsäkringstillägg
skulle utgå till en stor del — sannolikt betydligt mer än hälften — av dem
som nu är beroende av socialbidrag. Genom att socialförsäkringstillägget
skulle administreras av försäkringskassorna och finansieras med statliga

SfU 1984/85:26

4

medel skulle reformen enligt motionärerna innebära en väsentlig avlastning
för kommunerna både arbetsmässigt och ekonomiskt och skulle även
medföra att bidrag utgick efter enhetlig nivå.

Inga Lantz hävdar i motion 2779 att den tekniska revolution som just
tagit sin början kommer att föra med sig en total förändring som kullkastar
den nuvarande basen för vårt ekonomiska system och som med all sannolikhet
medför en mycket stor arbetslöshet. Motionären anför att många
människor redan nu möter ekonomiska svårigheter och att man räknat
med att en tredjedel av dem som i dag får socialhjälp får det på grund av
att deras arbetsinkomster inte räcker till för de nödvändiga utgifterna.
Enligt motionären behöver 5—6 % av befolkningen nu hjälp för att klara
sin försörjning. Nivåskillnaderna på bidragen är stora mellan olika kommuner,
och i flertalet kommuner ligger nivåerna under existensminimum.
Det är därför rimligt att staten tar på sig ett större ansvar för människors
trygghet. Någon form av ekonomiskt grundtrygghetssystem måste enligt
motionären utarbetas, och i avvaktan på detta system bör frågan om ett
socialförsäkringstillägg åter aktualiseras.

I sitt av riksdagen godkända betänkande SfU 1982/83:14 behandlade
utskottet med anledning av proposition 1982/83:3 om samordningsfrågor
inom det socialpolitiska bidragssystemet även frågor om inriktningen
av det fortsatta utredningsarbetet inom det socialpolitiska bidragssystemet.
Utskottet underströk därvid angelägenheten av en bättre samordning
inom bidragssystemet och ansåg att ett kommande samordningsarbete
borde syfta till att successivt genomföra en allmän socialförsäkring, varvid
man borde inrikta sig på att skapa enhetliga regler för bidragssystemet.
Med hänsyn till att denna målsättning för en allmän socialförsäkring
redan är fastlagd av riksdagen anser utskottet att ytterligare en utredning
om ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem är överflödig. Utskottet
avstyrker följaktligen yrkande I i motion 2779.

I samma betänkande behandlade utskottet ett motionsyrkande om införande
av ett socialförsäkringstillägg. Utskottet anförde därvid att förslaget
om ett socialförsäkringstillägg enligt utskottets uppfattning fått förnyad
aktualitet mot bakgrund inte minst av det rådande läget på arbetsmarknaden,
där arbetstillfällena varierar starkt mellan olika regioner av landet.
Samtidigt var utskottet medvetet om att förslaget var kostnadskrävande,
vilket i det pressade budgetläget talade emot det. Utskottet ville det oaktat
understryka sin positiva syn på reformförslaget. Det fanns därför, anförde
utskottet, anledning att inom regeringskansliet fortlöpande pröva de ekonomiska
förutsättningarna — t. ex. genom omprioriteringar inom bidragssystemet
— för att införa ett socialförsäkringstillägg. Utskottet ansåg att
syftet med motionen fick anses tillgodosett med det anförda.

Utskottet delar den i motionerna framförda uppfattningen att ett socialförsäkringstillägg
skulle innebära många fördelar. Utskottet ser därför
gärna att en reform av detta slag skulle kunna genomföras. Emellertid

SfU 1984/85:26

5

tillåter den ekonomiska situationen för närvarande inte att ett statligt
finansierat socialförsäkringstillägg införs. Utskottet anser sig därför inte
ha någon möjlighet att förorda ett bifall till motionerna 1489, 1757 och
2779 (yrkande 2) men förutsätter att regeringen aktualiserar frågan om
införandet av ett socialförsäkringstillägg så snart det finansiella läget
medger detta.

Utskottet behandlar i detta sammanhang även motion 1746 av Margareta
Persson. Hon begär i motionen utredning kring införandet av en
"generalklausul" för sociala förmåner som kan åberopas när generella
regelsystem inte ger tillfredsställande lösningar. Motionären framhåller att
den generella välfärdspolitiken i det enskilda fallet kan få orimliga konsekvenser.
Hon anför som exempel att en handikappad som har rätt till
färdtjänst men önskar bidrag till egen bil skulle med hjälp av ”generalklausulen”
kunna få bidraget till bil om detta också från myndigheternas
synpunkt ter sig som ett socialt och ekonomiskt bättre alternativ. Ett annat
aktuellt exempel är möjligheten för en nära anhörig att med ersättning
vårda en svårt sjuk familjemedlem i hemmet under kortare tid som alternativ
till en vårdplats på sjukhus. Motionären framhåller att dessa frågor
på längre sikt säkert kommer att få en lösning. 1 avvaktan härpå och för
situationer som inte kan förutses behövs emellertid enligt hennes mening
en ”generalklausul”.

Det nuvarande samhällsekonomiska läget förutsätter vid förändringar
i regelsystemet att effekterna av förändringarna noga har belysts före ett
ställningstagande. Införandet av bestämmelser av den art som förordas i
motionen skulle enligt utskottets mening kunna medföra effekter som inte
kan överblickas. Det skulle föreligga stora risker för godtycke vid behandlingen
av den enskilde förmånstagaren. Dessutom skulle besluts- och kostnadsansvaret
för de olika förmånerna inom systemet luckras upp. De
negativa effekter som skulle bli följden av ett genomförande av motionsförslaget
är enligt utskottets mening således alltför stora för att kunna
uppvägas av de eventuella positiva effekterna. Utskottet avstyrker därför
bifall till motion 1746.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utredning om ett ekonomiskt och socialt grundtrygghetssystem att

riksdagen avslår motion 1984/85:2779 yrkande 1,

2. beträffande socialförsäkringstillägg

att riksdagen avslår motionerna 1984/85:1489, 1984/85:1757
och 1984/85:2779 yrkande 2,

SfU 1984/85:26

6

3. beträffande "generalklausul" för sociala förmåner
att riksdagen avslår motion 1984/85:1746.

Stockholm den 9 maj 1985

På socialförsäkringsutskottets vägnar
SVEN ASPLING

Närvarande: Sven Aspling (s), Nils Carlshamre (m), Börje Nilsson (s), Ralf
Lindström (s), Lars-Åke Larsson (s), Gullan Lindblad (m), Ulla Johansson
(s), Lena Öhrsvik (s), Siri Häggmark (m), Gunhild Bolander (c), Margo
Ingvardsson (vpk). Barbro Nilsson i Visby (m), Ingegerd Elm (s), Ella
Johnsson (c) och Rune Backlund (c).

Reservation

Socialförsäkringstillägg (mom. 2)

Margo Ingvardsson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med ”Utskottet
delar” och som slutar på s. 5 med ”medger detta” bort ha följande lydelse:
Såsom motionären framhåller i motion 2779 drabbas ett ökande antal
människor i dag av ekonomiska svårigheter och tvingas därför söka samhällets
hjälp. Enligt vad utskottet erfarit har socialhjälpskostnaderna i
kommunerna ökat kraftigt de senare åren. Detta beror till största delen på
ökad arbetslöshet och på att allt fler människor får svårare att klara
levnadsomkostnaderna på den normala inkomsten. Bidragens storlek skiftar
mellan kommunerna och ligger ofta under nivån för existensminimum.
Enligt utskottets mening är det inte rimligt att rätten till ett skäligt bistånd
skall vara beroende av var man bor. Det är därför önskvärt att staten tar
på sig ett större ansvar för medborgarnas ekonomiska trygghet. Utskottet
anser därför att ett socialförsäkringstillägg bör införas. Vad utskottet anfört
bör med bifall till yrkande 2 i motion 2779 ges regeringen till känna.
Motionerna 1489 och 1757 blir därigenom tillgodosedda.

dels att utskottet under moment 2 bort hemställa

2. beträffande socialförsäkringstillägg

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:2779 yrkande 2 och
med anledning av motionerna 1984/85:1489 och 1984/85:1757
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Liber Tryck AB Stockholm 1985