NU 1984/85:37

Näringsutskottets betänkande
1984/85:37

om allmänna pensionsfonden (skr. 1984/85:177)
Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels regeringens skrivelse 1984/85:177 (finansdepartementet) med överlämnande
av allmänna pensionfondens fjärde fondstyrelses årsredovisning
för år 1984,

dels två motioner från allmänna motionstiden om svenskt medborgarskap
som behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse.

Över motionerna har konstitutionsutskottet avgivit yttrande (KU 1984/
85:6 y), vilket återges som bilaga (s. 7 f.).

Sammanfattning

Årsredovisningen från allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse
föranleder inget uttalande.

Två motioner går ut på en ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
allmänna pensionsfonden. Svenskt medborgarskap skulle föras in bland de
behörighetsvillkor som anges för ledamöter i löntagarfondstyrelserna. En
grundläggande rättsfråga är om löntagarfondstyrelserna är myndigheter där
ett sådant villkor gäller enligt regeringsformen. Oavsett hur man besvarar
denna fråga blir, konstaterar utskottet, slutsatsen att motionerna bör avslås.
De borgerliga partiernas företrädare reserverar sig för en lagändring.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är

1984/85:762 av Allan Ekström (m), vari hemställs att riksdagen - för den
händelse partimotioner om upphävande av lagstiftningen om löntagarfonder
icke skulle vinna bifall - beslutar ge första meningen i tredje stycket av 31 §
lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden följande som Motionärens
förslag betecknade lydelse:

1 Riksdagen 1984185.17sami. Nr37

NU 1984/85:37

Gällande lydelse Motionärens förslag

Ledamöter och suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall
vara myndiga och bosatta här i riket. vara myndiga och här i riket bosatta

svenska medborgare.

1984/85:1500 av Bertil Fiskesjö (c), vari hemställs att riksdagen hos
regeringen begär förslag till sådana ändringar av reglerna för ledamotskap i
fondstyrelserna att dessa blir i överensstämmelse med grundlagen.

Motivering

Motion 1984/85:1500 (c) har sin utgångspunkt i ”den principiella uppfattningen
att grundlagens bestämmelser skall följas”. Om det visar sig att en
grundlagsregels innebörd är oklar eller att det uppstår tvister om dess
tillämpning är det viktigt att detta reds ut, säger motionären, eftersom det
annars är stor risk för att en oriktig praxis uppstår. Motionären går så in på
frågan om ”löntagarfondernas förvaltningsrättsliga status”. Genom utslag av
regeringsrätten är det nu, anför han, fastlagt ”att löntagarfonderna är
myndigheter”. Det är emellertid olyckligt om man skall tvingas gå till
domstol för att få fastlagt att ett statligt organ är en myndighet. Motionären
polemiserar mot ett uttalande av justitieminister Sten Wickbom - i en
frågedebatt den 17 januari 1985 (RD 1984/85:63 s. 26 f.) - enligt vilket
allmänna pensionsfonden skulle vara ”en unikt utformad institution". Han
åberopar vidare 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen, enligt vilket
lagrum endast den som är svensk medborgare får vara ledamot av myndighet
eller dess styrelse om myndigheten lyder omedelbart under regeringen.
Löntagarfondstyrelserna hör hemma under denna bestämning, finner motionären,
eftersom det inte finns något mellanled mellan dem och regeringen,
som dessutom direkt utser styrelseledamöterna. Reglerna för löntagarfondstyrelserna,
som inte uppställer svenskt medborgarskap som villkor för
styrelseledamotskap och i vilkas motiv uttryckligen sägs att utlänningar skall
kunna vara styrelseledamöter, står således inte i överensstämmelse med den
nyssnämnda grundlagsbestämmelsen, är motionärens slutsats.

Samma slutsats dras i motion 1984/85:762 (m). Motionären uttalar
dessförinnan att en följd av regeringsrättens uttalande att en löntagarfondstyrelse
är att anse som en myndighet i tryckfrihetsförordningens och
sekretesslagens mening är att den även faller under begreppet förvaltningsmyndighet
enligt regeringsformen.

Utskottet

Utskottet har granskat allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses
årsredovisning och därvid inte funnit anledning att göra något särskilt
uttalande.

NU 1984/85:37

I anslutning till årsredovisningen behandlar utskottet två motioner som
avser behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse. De fem
löntagarfondstyrelserna förvaltar i likhet med fjärde fondstyrelsen medel
som ingår i allmänna pensionsfonden. Båda motionerna har som utgångspunkt
regeringsrättens beslut i december 1984 att en löntagarfondstyrelse är
att anse som myndighet i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens
mening. Yrkandet i motion 1984/85:1500 (c) är att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag till sådana ändringar av reglerna för ledamotskap i
löntagarfondstyrelserna att dessa regler blir i överensstämmelse med grundlagen.
Den nuvarande lydelsen av den aktuella bestämmelsen - 31 § lagen
(1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden - fyller inte detta
krav, menar motionären, eftersom den inte uppställer krav på svenskt
medborgarskap och det i motiveringen sägs att utlänningar skall kunna vara
styrelseledamöter. I motion 1984/85:762 (m) föreslås direkt en ändring i den
berörda paragrafen, varigenom kravet på svenskt medborgarskap skulle slås
fast.

I konstitutionsutskottets yttrande till näringsutskottet redogörs närmare
för här aktuella bestämmelser i regeringsformen och i lagen med reglemente
för allmänna pensionsfondens förvaltning. Vidare åberopas bl. a. ett yttrande
av lagrådet rörande de senare bestämmelsernas grundlagsenlighet.
Konstitutionsutskottet nämner också regeringsrättens nyss omtalade beslut
liksom ett beslut av justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson enligt vilket
löntagarfondstyrelserna inte står under hans tillsyn. Det bör tillfogas att JO
den 10 april 1985 med hänvisning till regeringsrättens beslut har ändrat
ståndpunkt - om än icke uppfattning - och tagit upp en anmälan mot
löntagarfondstyrelserna.

Konstitutionsutskottet konstaterar mot bakgrund av sin redovisning att
frågan om allmänna pensionsfondens rättsliga ställning är omstridd och att de
skilda synsätten närmast beror på olika tolkningar av begreppet myndighet.
Utskottet meddelar att det vid ett senare tillfälle kommer att ta upp frågan
huruvida en utredning av myndighetsbegreppet är påkallad. Konstitutionsutskottet
har för sin del, heter det i yttrandet, inte funnit anledning att frångå
den ståndpunkt som utskottet intog i löntagarfondsärendet och som hade
stöd i lagrådets yttrande. De nu aktuella motionerna bör enligt konstitutionsutskottets
mening avstyrkas. I en avvikande mening anför moderata
samlingspartiets, centerpartiets och folkpartiets representanter att, med det
ställningstagande som regeringsrätten har gjort, löntagarfondstyrelserna
tillhör de organ vilkas ledamöter enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vara
svenska medborgare. 1 avvaktan på att löntagarfonderna avskaffas borde
därför 31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden ändras på det
sätt som föreslås i de aktuella motionerna.

Näringsutskottet hänvisar till konstitutionsutskottets bedömning, vilken
leder till slutsatsen att det inte finns anledning att i den lagparagraf som
reglerar löntagarfondstyrelsernas sammansättning införa en bestämmelse

1* Riksdagen 1984185. 17saml. Nr37

Rättelse: S. 3, andra stycket rad 8 Står: 1984 Rättat till: 1985

NU 1984/85:37

om krav på svenskt medborgarskap. Näringsutskottet vill tillägga att motsatt
ståndpunkt i den grundläggande rättsfrågan bör leda till samma slutsats
beträffande motionsyrkandena. Om regeringsrättens beslut tolkas så att
även 11 kap. 9 § regeringformen är tillämplig på löntagarfondstyrelserna,
följer nämligen av detta att regeringen vid tillsättning av ledamöter i dessa
styrelser har att åtlyda denna grundlagsbestämmelse oavsett att ett till lagen
med reglemente för allmänna pensionsfonden knutet motivuttalande anger
att även utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter. Någon uttrycklig
bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap för löntagarfondstyrelsernas
del skulle alltså inte vara påkallad; snarare borde motsvarande uttryckliga
krav beträffande övriga fondstyrelser slopas, eftersom en sådan bestämmelse
är överflödig - och icke brukar förekomma - i författningar rörande
organ som uppenbart omfattas av föreskriften i 11 kap. 9 § regeringsformen.

Näringsutskottet vill i anslutning till vad konstitutionsutskottet har anfört
uttala förhoppningen att den oklarhet beträffande myndighetsbegreppet som
kommer till synes i detta ärende skall bli undanröjd. Tilläggas kan att, såvitt
näringsutskottet har sig bekant, för närvarande samtliga ledamöter i
löntagarfondstyrelserna är svenska medborgare och att således ingen nu
verksam styrelseledamots behörighet är beroende av hur den aktuella
rättsfrågan besvaras.

Med det sagda avstyrker utskottet de båda motionerna.

Utskottet hemställer

1. beträffande fjärde fondstyrelsens årsredovisning

att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1984/85:177 till handlingarna,

2. beträffande behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen avslår motionerna 1984/85:762 och 1984/85:1500.

Stockholm den 29 maj 1985

På näringsutskottets vägnar
TAGE SUNDKVIST

Närvarande: Tage Sundkvist (c), Lilly Hansson (s), Erik Hovhammar (m),
Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Sten Svensson (m), Wivi-Anne
Radesjö (s), Per Westerberg (m), Christer Eirefelt (fp), Birgitta Johansson
(s), Ivar Franzén (c), Bo Finnkvist (s), Lars Ahlström (m), Sylvia Pettersson
(s) och Lars Andersson (s).

NU 1984/85:37

Reservation

Behörighetsvillkor för ledamotskap i fondstyrelse (mom. 2)

Tage Sundkvist (c), Erik Hovhammar (m), Sten Svensson (m), Per
Westerberg (m), Christer Eirefelt (fp), Ivar Franzén (c) och Lars Ahlström
(m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 3 med ”Näringsutskottet
hänvisar” och slutar på s. 4 med ”båda motionerna” bort ha följande
lydelse:

Näringsutskottet finner, i överensstämmelse med vad som anförs i den
avvikande meningen i konstitutionsutskottets yttrande, att regeringsrättens
beslut måste föranleda en ändring i 31 § lagen med reglemente för allmänna
pensionsfonden, så att bestämmelsen om löntagarfondstyrelsernas sammansättning
blir förenlig med vad som föreskrivs i 11 kap. 9 § regeringsformen.
Riksdagen bör, i enlighet med vad som yrkas i motion 1984/85:762 (m), nu
besluta om en sådan ändring. Därmed blir också yrkandet i motion
1984/85:1500 tillgodosett i sak. Utskottet vill understryka att det rör sig om en
av konstitutionella skäl motiverad provisorisk åtgärd. I enlighet med de
borgerliga partiernas bestämda krav skall löntagarfondssystemet med det
snaraste avskaffas.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen med bifall till motion 1984/85:762 och med anledning
av motion 1984/85:1500 antar följande

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna
pensionsfonden

Härigenom föreskrivs att 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för
allmänna pensionsfonden skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 §

Varje löntagarfondstyrelse skall bestå av nio ledamöter. För ledamöterna
skall finnas fyra suppleanter.

Regeringen förordnar ledamöter och suppleanter.

Ledamöter och suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall

vara myndiga och bosatta här i riket. vara myndiga och här i riket bosatta

Av ledamöterna skall minst fem och svenska medborgare. Av ledamöter av

suppleanterna minst två företräda na skall minst fem och av supplean löntagarintressen.

Vid utseendet av terna minst två företräda löntagar -

NU 1984/85:37

Nuvarande lydelse

ledamöter och suppleanter skall det
tillses att löntagarfondstyrelserna får
en regional anknytning.

Föreslagen lydelse

intressen. Vid utseendet av ledamöter
och suppleanter skall det tillses
att löntagarfondstyrelserna får en
regional anknytning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

NU 1984/85:37

Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande
1984/85:6 y

över motioner om behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondernas
styrelser

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
motionerna 1984/85:762 och 1984/85:1500, angående behörighetsvillkoren
för ledamotskap i löntagarfondernas styrelser. I båda motionerna yrkas en
sådan ändring i lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden att
grundlagens krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap i statlig
myndighets styrelse tillgodoses.

Behörighetskraven för ledamotskap i löntagarfondsstyrelserna anges i
31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Som
formellt behörighetskrav anges att ledamöterna skall vara myndiga och
bosatta här i riket. Det bör i sammanhanget nämnas att för ledamotskap i de
allmänna pensionsfondernas styrelse (första-fjärde fondstyrelserna) krävs
dessutom svenskt medborgarskap (4 och 30 §§).

I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder konstateras i specialmotiveringen
till 31 § i lagförslaget att något krav på svenskt medborgarskap inte
uppställts för ledamöterna i löntagarfondsstyreiser.

I 11 kap. 9 § regeringsformen stadgas bl. a. att endast den som är svensk
medborgare får inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som
lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen.

Vid granskningen av löntagarfondspropositionen tog lagrådet bl. a. upp
frågan om det stod i överensstämmelse med nyssnämnda bestämmelse i
regeringsformen att inte kräva svenskt medborgarskap för ledamotskap i en
löntagarfondsstyreise. Lagrådet anförde följande i frågan:

Grundlagsstadgandet utgör undantag från huvudregeln att utlänning är
likställd med svensk medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst
eller uppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiverats främst av
hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas
rättsliga ställning skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90
s. 404 f.). Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution. Även
om fondens förvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den
statliga förvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna inte jämställas med
de förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. De motiv som
enligt det anförda bär upp stadgandet, talar också emot att detta skulle vara
tillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandet torde därför inte hindra
att också utländska medborgare utses till ledamöter i en löntagarfondsstyrelse.

Vid riksdagsbehandlingen godtog konstitutionsutskottets majoritet i sitt
yttrande till finansutskottet över propositionen lagrådets bedömning (KU

NU 1984/85:37 (KU 1984/85:6 y)

1983/84:2 y). Finansutskottet och riksdagen anslöt sig till konstitutionsutskottet
på denna punkt (FiU 1983/84:20). Företrädarna för moderata
samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet reserverade sig i finansutskottet
till förmån för bl. a. ytterligare utredning av de konstitutionella spörsmål
som de ansåg vara förenade med införandet av löntagarfonder, bl. a. frågan
om krav på svenskt medborgarskap för ledamot i löntagarfondernas styrelser.
De anslöt sig härvid till den ståndpunkt som samma partiers representanter
gett uttryck för i en avvikande mening till konstitutionsutskottets
yttrande.

Begreppet myndighet är inte närmare definierat i svensk rätt. Frågan har
förutom i löntagarfondsärendet varit aktuell för konstitutionsutskottet vid
några tillfällen under senare år. Vid behandlingen av propositionen med
förslag till ny sekretesslag (prop. 1979/80:2) anförde utskottet således
följande om myndighetsbegreppet i sekretesslagen:

Sekretesslagen riktar sig till myndigheter och offentliga funktionärer, dvs.
de människor som är anställda vid en myndighet eller har ett uppdrag vid
myndigheten. Även personer som på grund av tjänsteplikt eller på annan
liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i
myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om en hemlig
uppgift omfattas av lagstiftningen.

Myndighetsbegreppet definieras inte närmare vare sig i TF eller i förslaget
till sekretesslag. I 1 kap. 8 § RF stadgas, att det för rättskipningen finns
domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala
förvaltningsmyndigheter. I såväl 2 kap. TF som förslaget till sekretesslag (1
kap. 8 §) är riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutande kommunal
församling att jämställa med myndighet. Vidare anges i sekretesslagen, att
lagen är tillämplig även på handlingar hos notarius publicus och, såvitt avser
verksamhet för officiell provning av fordon, Aktiebolaget Svensk Bilprovning.

I propositionen (1975/76:160) med förslag till ändring av 2 kap. TF
uttalades (s. 134) att det knappast var ändamålsenligt att räkna upp vilka
statliga och kommunala organ som är myndigheter. En uppräkning skulle
sålunda inte kunna göras fullständig och skulle t. ex. inte kunna omfatta alla
sådana organ som kommittéer, nämnder, skolor, sjukhus osv. som är
myndigheter i TF:s mening men som allmänheten inte betraktar som sådana.
Därmed skulle uppräkningen verka mer förvillande än klargörande.

Nu förevarande proposition ansluter sig som framgår av det föregående till
TF med det ovannämnda tillägget. Detta är som framgår av propositionen
förutsett genom motivuttalanden i samband med reformen av 2 kap. TF
(prop. 1975/76:160 s. 135).

Utskottet instämmer beträffande myndighetsbegreppet i uttalandet i
propositionen att det inte är lämpligt att låta sekretesslagen vara tillämplig på
andra organ än sådana som för närvarande med säkerhet kan anses omfattas
av offentlighetsprincipen. Den lösning som valts i propositionen måste med
hänsyn härtill godtas. Utskottet vill i sammanhanget framhålla, att en
utvidgning av offentlighetsprincipen till nya områden, t. ex. till enskilda
subjekt som anförtrotts viss myndighetsutövning, kan bli aktuell i framtiden.
Detta förutskickades redan i proposition 1975/76:160 (s. 18 och 74). En
kommitté som fått till uppgift bl. a. att göra en sådan utredning tillsattes 1978
(Kn 1978:01).

NU 1984/85:37 (KU 1984/85:6y)

Det kan i sammanhanget också erinras om att begreppet allmänna
inrättningar på riksdagens initiativ numera utmönstras ur lagstiftningen. I ett
yttrande till skatteutskottet framhöll konstitutionsutskottet följande beträffande
användande av detta uttryck (SkU 1980/81:19, KU 1980/81:4 y):

Uttrycket allmänna inrättningar förekommer i 1809 års regeringsform och
syftar där närmast på institutioner som numera är att anse som myndigheter.
I den nya regeringsformen används inte termen allmänna inrättningar.
Däremot förekommer den på många håll i annan lagstiftning. Vad som avses
med begreppet är emellertid enligt utskottets mening oklart. För den
händelse med ”allmänna inrättningar” skulle menas några institutioner av
halvofficiell prägel men utan myndighetskaraktär bör riksdagen självfallet
beredas tillfälle att ta ställning till om den i 46 § taxeringslagen stadgade
uppgiftsskyldigheten bör omfatta dessa organ på vilka offentlighetsprincipen
i så fall inte är tillämplig och därmed heller inte sekretesslagen. I avvaktan
härpå förordar utskottet att den aktuella uppgiftsskyldigheten ändras till att
avse endast myndigheter.

Senare samma år biföll riksdagen en socialdemokratisk motion (KU
1981/82:7) vari begärts en utmönstring av begreppet allmänna inrättningar i
lagstiftningen. Sedan dess pågår åtgärder i detta syfte (se t. ex. redogörelsen i
prop. 1984/85:117 s. 19).

Regeringsrätten har i en dom den 6 december 1984 förklarat att tredje
löntagarfondsstyrelsen är att anse som myndighet i tryckfrihetsförordningens
och sekretesslagens mening.

Justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson har i ett beslut den 8 november
1984 förklarat sig anse att löntagarfonderna inte står under hans tillsyn.

Utskottets bedömning

Mot bakgrund av den i det föregående lämnade redovisningen kan
konstateras att frågan om allmänna pensionsfondens rättsliga ställning är
omstridd. De skilda synsätten beror närmast på olika tolkningar av begreppet
myndighet. Utskottet har för sin del inte funnit anledning att frångå den
ståndpunkt som utskottet intog i löntagarfondsärendet och som hade stöd
bl. a. i lagrådets yttrande. Det bör nämnas att riksdagens ställningstagande i
första hand motiverades av att en utländsk medborgare inte borde utestängas
från möjligheten att representera löntagarintressen i ett sådant organ som en
löntagarfondsstyreise. De nu aktuella motionerna bör således enligt utskottets
mening avstyrkas.

Ärendet har aktualiserat frågan om myndighetsbegreppet är tillräckligt
preciserat i vår rättsordning. Utskottet kommer senare under detta riksmöte
med anledning av en motion av Bertil Fiskesjö (c) att ta ställning till frågan
om en utredning av myndighetsbegreppet är påkallad.

Stockholm den 9 april

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

NU 1984/85:37 (KU 1984/85:6 y)

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Yngve Nyquist (s),
Bertil Fiskesjö (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s),
Kerstin Nilsson (s), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s), Anita Modin (s),
Elisabeth Fleetwood (m), Nils Berndtson (vpk), Ove Eriksson (m), Axel
Wennerholm (m) och Lars Ernestam (fp).

Avvikande mening

Avvikande mening av Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Sven-Erik
Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m), Ove Eriksson (m), Axel Wennerholm
(m) och Lars Ernestam (fp) vilka ansett att utskottet i stället för det stycke
som börjar ”Mot bakgrund” och slutar ”mening avstyrkas” bort anföra
följande:

Enligt regeringsrättens beslut är löntagarfondsstyrelserna att betrakta som
myndigheter i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening. Med
detta ställningstagande från landets högsta förvaltningsdomstol måste enligt
utskottets mening konstateras att löntagarfondernas styrelser tillhör de
organ vars ledamöter enligt 11 kap. 9 § regeringsformen skall vara svenska
medborgare. I avvaktan på att löntagarfonderna avskaffas anser utskottet
därför att 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden
bör ändras på sätt som föreslås i de aktuella motionerna. Därmed
kommer samma regler att gälla för ledamotskap i löntagarfondsstyrelserna
som för ledamotskap i de allmänna pensionsfondernas styrelser (4 och
30 §§).