Näringsutskottets betänkande
1984/85:19

om kontroll av rådgivare, m. m. (prop. 1984/85:90)
Ärendet

I proposition 1984/85:90 (justitiedepartementet) har regeringen - efter
hörande av lagrådet - föreslagit riksdagen att anta förslag till

1. lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m.,

2. lag om ändring i rättegångsbalken,

3. lag om ändring i inkassolagen (1974:182).

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. De redovisas i
det följande (s. 4).

Sammanfattning

Regeringens förslag avser i första hand en lagstiftning riktad mot sådan
yrkesmässig juridisk och ekonomisk rådgivning som kan främja ekonomisk
brottslighet .Vårdslös rådgivning - enligt viss definition - blir kriminaliserad.

I vissa fall skall en rådgivare kunna för upp till fem års tid förbjudas att utöva
rådgivningsverksamhet. Dessa förslag tillstyrks av utskottet men avvisas helt
i en reservation (m, c, fp), där man främst åberopar rättssäkerhetssynpunkter.

Utskottet i sin helhet stöder regeringens förslag om några kompletterande
föreskrifter i inkassolagen.

Propositionen

Huvudsakligt innehåll

På grundval av ett betänkande från kommissionen mot ekonomisk
brottslighet föreslås en lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall,
m. m. Lagförslaget utgör ett led i kampen mot den ekonomiska brottsligheten
och syftar till att försvåra sådan oseriös rådgivningsverksamhet som ofta
utgör en förutsättning för ekonomisk brottslighet.

Enligt förslaget skall den som i utövningen av rådgivningsverksamhet i
juridiska och ekonomiska angelägenheter av grov oaktsamhet främjar en
straffbelagd gärning kunna dömas för vårdslös rådgivning till böter eller
fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.
Straffbestämmelsen utgör ett komplement till det allmänna medverkansansvaret
enligt 23 kap. brottsbalken.

Enligt förslaget skall vidare den som i rådgivningsverksamheten gjort sig

1 Riksdagen 1984185.17sami. Nr 19

NU 1984/85:19

skyldig till brott sorn inte är ringa kunna av allmän domstol förbjudas att
utöva rådgivningsverksamhet under viss tid, högst fem år. I samband med att
förbud åläggs får rätten förordna att beslutet skall gälla utan hinder av att det
inte har vunnit laga kraft. Överträdelse av ett förbud skall kunna medföra
straffansvar samt förlängning av förbudet.

Alla slags juridiska och ekonomiska rådgivare - även sådana som står
under annan särskild tillsyn såsom advokater och kvalificerade revisorer -omfattas av lagförslaget. En samordning föreslås dock med Advokatsamfundets
resp. kommerskollegiums disciplinära verksamhet på så sätt att talan om
förbud får väckas endast efter hörande av nämnda tillsynsorgan.

Ett meddelat förbud innebär enligt förslaget att de generella behörighetsvillkoren
för att vara advokat eller kvalificerad revisor inte är uppfyllda.
Ändringar föreslås därför i de författningar som reglerar behörighetsvillkoren
för dessa kategorier rådgivare.

I propositionen föreslås dessutom att datainspektionen får vidgade
möjligheter att återkalla tillstånd att bedriva inkassoverksamhet och att
meddela föreskrifter om skyldighet för inkassoföretag att anmäla ändringar
av vissa förhållanden.

Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1985.

Lagförslag

Förslaget till lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m.,
har följande lydelse:

1 Förslag till

Lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Med rådgivningsverksamhet avses i denna lag en verksamhet där någon
yrkesmässigt går andra tillhanda med råd eller annat biträde i juridiska eller
ekonomiska angelägenheter.

Ansvar

2 § Den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet
främjar en straffbelagd gärning, döms för vårdslös rådgivning till böter eller
fängelse i högst två år. Straffet får dock inte sättas högre än vad som är
föreskrivet för den gärning som främjats. I ringa fall skall inte dömas till
ansvar.

Första stycket gäller inte, om främjandet utgör medverkan till brott enligt
23 kap. brottsbalken. Det gäller inte heller, om enligt särskild föreskrift straff
ej kan följa på medverkan till den gärning som har främjats.

NU 1984/85:19

Åläggande av förbud

3 § Förbud att utöva rådgivningsverksamhet får meddelas den som i sådan
verksamhet har gjort sig skyldig till brott, som inte är ringa. Förbud får
meddelas för en tid av högst fem år.

Meddelas förbud, omfattar det även medverkan i annans rådgivningsverksamhet.
Om det finns särskilda skäl till det, får viss rådgivningsverksamhet
eller medverkan i sådan verksamhet undantas från förbudet. I ett beslut om
förbud får fastställas en senare dag från vilken förbudet skall gälla.

Förfarandet vid prövning av frågor om förbud

4 § Talan om förbud enligt 3 § förs av allmän åklagare vid tingsrätt.
Angående utredningen och förfarandet i sådana mål skall, om inte annat
föreskrivs i denna lag, i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är
föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket är stadgat fängelse
i högst ett år.

Talan mot en advokat får väckas endast efter hörande av Sveriges
advokatsamfund. Talan mot en auktoriserad eller godkänd revisor får väckas
endast efter hörande av kommerskollegium.

Bestämmelserna i 24 och 25 kap. rättegångsbalken skall inte tillämpas vid
förbudstalan.

Talan om förbud skall väckas inom fem år från det att brottet begicks.

5 § I samband med att förbud åläggs får rätten förordna att förbudet skall
gälla utan hinder av att domen inte har vunnit laga kraft.

Överklagas ett förbud, får högre rätt omedelbart besluta att förordnande
enligt första stycket tills vidare inte skall gälla.

Frikänns den tilltalade i högre rätt för brott som ligger till grund för en
lagakraftvunnen dom om förbud, skall rätten samtidigt upphäva förbudet.
Frikänns den tilltalade endast beträffande viss del av den förbudsgrundande
brottsligheten eller hänför den högre rätten denna under en mildare
straffbestämmelse än den som tillämpats, skall rätten besluta i vilken
utsträckning förbudet fortfarande skall gälla. I fall som avses nu får den högre
rätten också upphäva eller ändra ett i samband med domen om förbud
meddelat beslut om skyldighet att svara för rättegångskostnader. Verkan av
att ett förbud upphävs eller ändras enligt detta stycke inträder utan hinder av
att domen inte har vunnit laga kraft.

Hävande av förbud

6 § Ett lagakraftvunnet beslut om förbud enligt 3 § kan på ansökan av den
som förbudet avser hävas helt eller delvis, när ändrade förhållanden eller
något annat särskilt skäl föranleder det.

Beträffande mål om hävande av förbud gäller i tillämpliga delar vad som är
föreskrivet i 4 § första och tredje styckena om talan om förbud. Mål om
hävande av förbud tas upp av den tingsrätt som tidigare har handlagt målet
om förbud eller, om det med hänsyn till utredningen samt kostnader och
andra omständigheter är lämpligt, av rätten i den ort där sökanden har sitt
hemvist.

NU 1984/85:19

Mål om hävande av förbud får avgöras utan huvudförhandling, om saken
är uppenbar.

7 § Riksskatteverket skall föra ett register över meddelade förbud enligt

3 §.

Överträdelse av förbud m. m.

8 § Den som överträder ett förbud enligt 3 § döms till fängelse i högst två år
eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader.

Överträds ett förbud enligt 3 § får det förlängas med högst fem år. Sker
flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara mer
än fem år. Talan om förlängning skall väckas innan tiden för förbudet har gått
ut. Beträffande förfarandet i mål om förlängning av förbud och verkan av
prövning i högre rätt av fråga om ansvar för överträdelse av förbud gäller 4 §
första och tredje styckena samt 5 § i tillämpliga delar.

9 § Om den som har meddelats förbud åläggs ett nytt förbud medan det
gamla ännu gäller, skall rätten upphäva det tidigare meddelade förbudet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985.

De båda övriga lagförslagen finns i propositionen på s. 5 f.

Motioner

Yrkanden

De motioner som har väckts med anledning av propositionen är
1984/85:1172 av Nic Grönvall (m),

1984/85:1173 av Staffan Burenstam Linder m. fl. (m),

1984/85:1174 av Christer Eirefelt (fp) och Hans Petersson i Röstånga (fp).
I alla tre motionerna hemställs att riksdagen skall avslå proposition
1984/85:90.

Motivering

Eftersom organiserad brottslighet inte hindras av preventiv lagstiftning
kan den kontroll som lagförslaget syftar till blott avse gränsfallsproblemen,
hävdas det i motion 1984/85:1172 (m). Motionären fäller omdömet att
regelskrivningen i Sverige har kommit att präglas av oklarheter och
tveksamheter; medborgarna behöver därför, anför han, råd i sökandet efter
laglighetens gräns. Syftet med regeringens förslag sägs vara att avskräcka
kunniga personer från att ge råd till medborgarna, något som betecknas som

NU 1984/85:19

ett allvarligt övergrepp på medborgarnas rättigheter. De överväganden som
redovisas i propositionen vilar enligt motionären på lösa antaganden om
vidden av den typ av rådgivning som kan komma att träffas av lagstiftningen.
Behovet av ett ytterligare medverkansansvar har, menar han, varken utretts
eller tillräckligt motiverats i propositionen. Motionären kommenterar närmare
begreppet ”grov oaktsamhet” i lagförslagets motivering, resonemanget
om rådgivning till en klient som visat sig ”benägen att begå brott” samt vissa
verkningar av förbud att utöva rådgivningsverksamhet. Den avsedda innebörden
av ”medverkan” i sådan verksamhet innebär enligt motionären att
regeringen sätter sig över anställningstrygghetens principer.

I motion 1984/85:1173 (m) uttalas inledningsvis att propositionen av
rättssäkerhetsskäl inte är godtagbar. Det har inte utretts hur stor betydelse
oseriösa rådgivare har för uppkomsten av ekonomisk brottslighet, och det
har inte lämnats något underlag för bedömning av de föreslagna åtgärdernas
effektivitet i brottsbekämpningen. Motionärerna uttrycker farhågor för att
rekvisitet grov oaktsamhet skall medföra avsevärda tillämpningssvårigheter.
Det skulle även kunna tillämpas på seriösa rådgivare som söker hjälpa sina
klienter att utnyttja gällande rätt på ett gynnsamt sätt. Rådgivning skulle
komma att bedrivas under en betydande osäkerhet om var gränsen för
straffbelagd verksamhet går. Att ytterligare reglera advokaters och revisorers
ansvar finns det enligt motionärerna inte skäl för. Förutsättningarna för
förbud mot rådgivningsverksamhet är oklart utformade, säger de vidare. Det
framgår t. ex. inte av propositionen hur man skulle pröva om rådgivaren
tidigare ”balanserat på gränsen mellan det straffria och det straffbara
området”. Att ett brott som straffas med ett par månaders fängelse skulle
medföra förbud för en tid av fem år finner motionärerna anmärkningsvärt.
De invänder också mot att ett förbud föreslås innefatta även utövning av
kontorsgöromål.

Kritiken i motion 1984/85:1174 (fp) gäller, framhålls det, inte målet att
begränsa den ekonomiska brottsligheten men de föreslagna medlen. Motionärerna
anmärker att regeringen, i de fall då den har avvikit från förslagen i
det bakomliggande betänkandet, inte tillräckligt klart har tagit avstånd från
motivuttalandena i detta. Det har, hävdar de vidare, inte presenterats ett
sakligt underlag som visar att det utöver fall av straffbar medverkan i
ekonomisk brottslighet finns en oseriös rådgivningsverksamhet som måste
bekämpas med särskild lagstiftning. Det blir, sägs det också i motionen,
mycket svårt för rådgivarna att förutse vilka typer av råd som kan anses
”främja” brottslig verksamhet. I propositionen saknas en preciserad beskrivning
av det straffbara området. Även i denna motion invänder man mot
propositionens uttalande om i vilka fall en femårig förbudstid skulle vara
motiverad. Slutligen konstaterar motionärerna att ett förbud kan kringgås
genom konsultanställning, eftersom lagen inte gäller i fråga om intern
rådgivning.

NU 1984/85:19

Utskottet

Inledning

Regeringens förslag i proposition 1984/85:90 grundas i sin huvuddel på ett
av de betänkanden som kommissionen mot ekonomisk brottslighet avgav
såsom resultat av sin verksamhet, vilken pågick från november 1982 till mars
1984. En ny lag skall möjliggöra ingripanden i vissa fall mot personer som
yrkesmässigt lämnar råd åt andra i juridiska eller ekonomiska angelägenheter.
Lagförslaget innefattar dels en straffrättslig bestämmelse, riktad mot
gärningar som motiverar brottsbeteckningen vårdslös rådgivning, dels och
framför allt en rad bestämmelser av näringsrättslig natur. De senare
möjliggör domstolsbeslut om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall. I
konsekvens med en sådan lagstiftning skulle ett tillägg göras i rättegångsbalkens
bestämmelser om Sveriges advokatsamfund. I sammanhanget föreslår
regeringen också, på grundval av en framställning från datainspektionen, att
inkassolagen kompletteras på några punkter. Tre motioner, 1984/85:1172
(m), 1984/85:1173 (m) och 1984/85:1174 (fp), går ut på att riksdagen av
rättssäkerhetsskäl skall avvisa regeringens förslag.

Kommissionens förslag har inte baserats på någon kartläggning av sådan
rådgivningsverksamhet som skulle träffas av regleringen enligt den nya
lagen. Kommissionen har förmodat att en enkät till myndigheter med
erfarenhet på området skulle ge magert resultat. En fördjupad studie av
rådgivarnas betydelse för ekonomisk brottslighet skulle vara mycket tidsödande,
säger kommissionen (SOU 1983:41 s. 46), och har därför bedömts
icke kunna genomföras med hänsyn till den korta tid som anslagits för
kommissionens arbete. I stället har kommissionen presenterat ett antal
exempel - med verklighetsunderlag men anonymiserade - på oseriös
rådgivning.

Utskottet finner det liksom regeringen välmotiverat att utredningsarbetet
har begränsats på detta sätt. En fortsatt kartläggning skulle ha varit svår och
kostnadskrävande och skulle ändå knappast ha resulterat i någon fullständig
bild av de företeelser som skulle belysas. Den vetskap som redan finns ger
tillräckligt underlag för slutsatsen att det finns starka skäl för en lagstiftning
direkt riktad mot oseriösa rådgivare.

En omfattande remissbehandling av kommissionens delbetänkande har
genomförts. Regeringen har också, vilket noteras i alla tre motionerna, på ett
påtagligt sätt tagit hänsyn till kritiska synpunkter som har framkommit. I
propositionen redovisas remissinstansernas åsikter mycket kortfattat i anslutning
till de olika punkterna i regeringens förslag, delvis i så allmänna
tenner som att kommissionens förslag ”har fått ett blandat mottagande”. En
utförlig presentation av remissyttrandena finns i en otryckt sammanställning
vilken, såsom det anges i propositionen, ”finns tillgänglig i lagstiftningsärendet”.
I denna sammanställning har materialet systematiserats under olika
rubriker. I varje avsnitt citeras remissinstanserna emellertid i den ordning i
vilken de förekommer på remisslistan. En verklig överblick över deras

NU 1984/85:19

ställningstaganden kan därför inte vinnas utan en ytterligare analys från
läsarens sida. Utskottet anser inte att det sätt på vilket remissyttrandena har
publicerats och redovisats är tillfredsställande.

I motion 1984/85:1174 (fp) kritiseras regeringen för att den, fastän dess
lagförslag skiljer sig från kommissionens, inte i motivtexten tar klart avstånd
från kommissionens motivuttalanden. Det är, säger motionärerna, med
hänsyn till rättssäkerheten angeläget att det finns en omedelbar koppling
mellan motivtext och slutlig utformning av lagen. Utskottet finner inte
invändningen vägande. Om riksdagen antar regeringens förslag följer av den
avsevärda skillnaden mellan de båda lagförslagen att kommissionens betänkande
inte kan få någon större betydelse som rättskälla.

Förslagen om ansvar för vårdslös rådgivning och om en sanktion i form av
förbud att utöva rådgivningsverksamhet behandlas i det följande i skilda
avsnitt innan utskottet övergår till en samlad bedömning av den reglering
som föreslås.

Vårdslös rådgivning

Ansvar enligt brottsbalken kan ådömas inte bara den som har begått en
straffbelagd gärning utan också den som har främjat denna med råd eller dåd
(23 kap. 4 §). I den mån gärningen, såsom vanligen är fallet, inte är
straffbelagd annat än om den har begåtts uppsåtligt gäller detta också för att
ansvar för medverkan skall kunna utkrävas. Brottsbalkens medverkansregler
kan i många fall möjliggöra ingripanden mot rådgivare, t. ex. i skattefrågor,
redan till följd av råd som har lämnats och än mer till följd av annat slags
medhjälp, t. ex. upprättande av skenavtal eller tillhandahållande av falska
fakturor. Regeringen anser att denna sanktionsmöjlighet i praktiken inte har
fått önskvärd effekt. En viktig orsak härtill skulle vara att det ofta inte går att
styrka uppsåt från rådgivarens sida. Men utredningssvårigheter kan göra sig
gällande redan på ett tidigare stadium. Det kan vara svårt att bevisa vilken
omfattning och inriktning rådgivarens medverkan har haft, kanske t. o. m.
att en rådgivare över huvud taget har anlitats. Mot denna bakgrund föreslår
regeringen att den som yrkesmässigt utövar rådgivningsverksamhet skall
kunna fällas till ansvar även när han utan styrkt uppsåt men av grov
oaktsamhet främjar en straffbelagd gärning. Straffet för sådan vårdslös
rådgivning blir böter eller högst två års fängelse. En rådgivare skall dock inte
kunna straffas strängare än om han själv hade begått den gärning som har
främjats.

Ett typiskt fall då den föreslagna bestämmelsen skulle kunna tillämpas är
när en rådgivare har lämnat en klient noggrant besked om hur denne skulle
kunna försöka kringgå vissa lagregler men samtidigt har förklarat att han inte
tillråder ett sådant förfarande. Detta uttalande skulle, om rådgivaren haft
anledning att ifrågasätta klientens redlighet, inte räcka för att fria honom
från ansvar om klienten begår ett brott som rådgivaren har beskrivit

NU 1984/85:19

förutsättningarna för.

De invändningar som - vid remissbehandlingen och i motionerna - har
riktats mot en straffbestämmelse av det aktuella slaget går i huvudsak ut på
följande. I många av de avsedda fallen torde brottsbalkens regler om
medverkan till brott utgöra tillräcklig grund för åtal och fällande dom. Att
ansvar för medverkan hittills inte har utkrävts i större utsträckning kan antas
till stor del bero på bristande utredningsresurser och också på otillräcklig
kännedom hos de rättstillämpande myndigheterna om att brottsbalkens
medverkansregler är tillämpliga även på specialstraffrättens område. Genom
att som nu föreslås straffbelägga även medverkan som sker av oaktsamhet -utan styrkt uppsåt - skulle man i realiteten främst sänka kravet på bevisning i
fall där redan nuvarande regler medför straffbarhet. Vad som skall bedömas
som ”grov oaktsamhet” sägs vidare vara för obestämt angivet. I motionerna
uttrycks farhågor för att seriösa rådgivare skall undandra sig att lämna råd om
gränserna för vad som är lagligt och därigenom beröva rättsinniga medborgare
möjligheter att få kvalificerat bistånd t. ex. i skattefrågor.

Utskottet vill först kommentera ett par speciella invändningar i motion
1984/85:1172 (m).

Vid bedömningen av om en oaktsamhet i skatteangelägenheter är att anse
som ”grov” tar man hänsyn även till storleken av det belopp som har
undantagits från beskattning, framhåller motionären. En motsvarande
tillämpning av rekvisitet ”grov” när det gäller oaktsamhet vid rådgivning
skulle, menar han, kunna leda till följande resultat. Ett råd som har lämnats
efter noggrann förberedelse men som vid slutlig prövning visar sig felaktigt
skulle kunna bli bedömt som grovt oaktsamt, därför att det avser ett belopp
av 500 000 kr. Ett annat råd, som avser blott 500 kr., skulle däremot inte
föranleda ansvar, även om det verkligen är grovt oaktsamt. Utskottet
konstaterar att motivuttalandena i propositionen inte ger underlag för en
sådan motsvarande tillämpning av den angivna principen från skattestraffrätten.
En annan sak är att straffet för vårdslös rådgivning enligt lagförslaget
inte får sättas högre än vad som är föreskrivet för den gärning som har
främjats. Ett råd som avser blott ett ringa skattebelopp torde därför inte
kunna medföra någon mera kännbar straffsanktion.

I samma motion kritiseras också att rådgivarens ”kännedom om klientens
vandel och allmänna hederlighet” enligt propositionen skall tillmätas
betydelse vid bedömningen av om rådgivaren har förfarit oaktsamt. Icke
gärningsmannens utan en annan persons vandel, sinne och vilja blir
därigenom, menar motionären, avgörande för om straff skall utmätas och till
följd därav kanske också förbud att utöva rådgivningsverksamhet meddelas.
Utskottet vill framhålla att det på andra håll inom straffrätten förekommer
att frågan huruvida någon har gjort sig skyldig till straffbar oaktsamhet kan få
besvaras med hänsyn till gärningsmannens bedömning av en annan person.
Ett exempel i brottsbalken är häleriförseelse (9 kap. 7 §), som begås av den
som icke insåg men hade skälig anledning antaga att vad han köpte hade

NU 1984/85:19

frånhänts någon annan genom brott. Det står klart att brister i bedömningen
av - eller otillräckliga försök att skaffa kännedom om - säljarens person kan
läggas gärningsmannen till last vid tillämpningen av det nu nämnda
lagrummet. Det specialstraffrättsliga företagaransvaret kan också ha en
liknande innebörd. Lagförslaget ter sig sålunda inte anmärkningsvärt i det
avseende som nu har berörts.

Starka skäl talar enligt utskottets mening för att lagstiftningen mot
ekonomisk brottslighet bör kompletteras med en sådan bestämmelse om
straff för vårdslös rådgivning som regeringen föreslår. Detta omdöme
innebär inte att utskottet fäster mindre avseende vid de redan befintliga
möjligheterna att utkräva ansvar av oseriösa rådgivare för medverkan till
klienters brott. Tvärtom är det angeläget att misstankar om sådan medverkan
noga prövas och att åklagare, brottsutredare hos polisen, tjänstemän
inom skatteförvaltningen m. fl. genom information och utbildning stimuleras
att uppmärksamma rådgivning som kan befaras ha inneburit uppsåtligt
främjande av brott. I den nu föreslagna lagbestämmelsen om vårdslös
rådgivning hänvisas också uttryckligen till medverkansreglerna i 23 kap.
brottsbalken.

Det synes emellertid, såsom utvecklas i propositionen, behövligt att även
vissa oaktsamhetsfall kan föranleda ansvar för medverkan. Med de begränsningar
som anges - främst att rådgivningen skall ha anknytning till ett
konkret brott och att rådgivarens oaktsamhet skall ha varit grov samt att rena
upplysningar om gällande rätt alltid måste anses tillåtna-står den föreslagna
straffbestämmelsen enligt utskottets uppfattning i god överensstämmelse
med kravet på rättssäkerhet. Bestämmelsen kan också fylla en viktig
funktion som en allmän erinran om det krav som staten måste kunna ställa på
att yrkesmässigt verksamma rådgivare visar stor aktsamhet inför risken att
deras sakkunskap blir utnyttjad i brottsliga sammanhang.

Förbud att utöva rådgivningsverksamhet

Huvudparten av den föreslagna nya lagen består av bestämmelser rörande
förbud att utöva rådgivningsverksamhet. Sådant förbud skall av domstol
kunna meddelas den som i rådgivningsverksamhet har gjort sig skyldig till
brott som inte är ringa. Ett förbud skall få gälla högst fem år. Förbudet
omfattar även medverkan i annans rådgivningsverksamhet. Därmed skall
förstås inte bara rättsutredningar och annat konsultarbete utan också biträde
med sekreterargöromål och annat kontorsarbete som har direkt anknytning
till rådgivningsverksamheten.

Genomgående invändningar i motionerna mot detta förslag är att förbudspåföljden
är alltför vittgående - genom att den riktar sig mot en persons
möjligheter att utöva sitt yrke - och kan träffa en alltför vid personkrets samt
att förutsättningarna för när förbud skall kunna meddelas är oklara.

Aven vad gäller förbudsbestämmelserna tar utskottet först upp vissa
synpunkter i motion 1984/85:1172 (m).

NU 1984/85:19

Ett förbud enligt den föreslagna lagen skall enligt vad föredragande
statsrådet uttalar inbegripa att den som drabbas av det inte får kvarstå som
innehavare av ”ett dominerande inflytande i t. ex. ett fåmansbolag”,
eftersom han därigenom måste antas faktiskt handha ledningen och förvaltningen
av företagets angelägenheter. Enligt motionären skulle detta uttalande
tyda på att regeringen anser att advokater, revisorer och andra som driver
rådgivningsverksamhet i bolagsform också deltar i varje konsultation i
bolaget. Innebörden är sålunda, säger motionären, att regeringen här

”skriver in ett principalansvar av en vidd som svensk lagstiftning aldrig

tidigare skådat”. Utskottet delar inte denna uppfattning. När en förbudssanktion
av angivet slag införs synes det följdriktigt att den som har ålagts
förbud att själv bedriva rådgivning också är förhindrad att inneha en sådan
överordnad ställning i ett rådgivningsföretag som avses i det av motionären
påtalade uttalandet. Med denna ställning kan ju bland annat följa funktionen
att för företagets räkning förhandla med uppdragsgivare och andra. Något
allmänt principalansvar för de anställda rådgivarnas insatser är det inte för
den skull fråga om.

Det nyss refererade uttalandet att förbud mot medverkan i annans
rådgivningsverksamhet skall anses innefatta även "sekreterarbiträde” och
motsvarande föranleder motionären att hävda att förbudet skulle ”jämväl
kunna innebära ett förbud att bedriva 'kontorsstädning’”. Motiveringen i
propositionen ger inte underlag för detta påstående. Om en rådgivare som
har ålagts förbud skulle vara beredd att vid rådgivningsföretaget - eller ett
annat sådant - övergå till exempelvis lokalvårds- eller vaktmästaruppgifter,
vilka ju icke har någon ”direkt anknytning” till rådgivningsverksamheten,
kommer han enligt regeringens förslag att vara oförhindrad till detta. Att
sekreterartjänster etc. med uppgifter som har sådan anknytning omfattas av
förbudet ter sig däremot erforderligt för att ett förbud inte lätt skall kunna
kringgås.

I samma motion anförs också att regeringen ”sätter sig över anställningstrygghetens
principer genom att kallt konstatera att den som har utsatts

för ett näringsförbud också därmed förverkat sin anställning”. Vad föredragande
statsrådet uttalar är att ett meddelat rådgivningsförbud ofta torde
utgöra saklig grund för uppsägning. Han tillägger emellertid att möjligheterna
till omplacering kan ha betydelse för frågan om det är skäligt att kräva att
arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Utskottet vill
påpeka att den situation som här åsyftas har motsvarigheter i andra fall då en
arbetstagare förlorar en behörighet som har utgjort förutsättning för hans
anställning. En yrkeschaufför kan exempelvis få sitt körkort återkallat. Det
kan i sista hand bli arbetsdomstolen som i ett sådant fall får avgöra om
arbetstagaren har rätt till fortsatt anställning.

Enligt motion 1984/85:1174 (fp) inbjuder den föreslagna lagen till kringgående
konstruktioner, såsom att rådgivarna i stället för att agera som
självständiga företagare knyts till klienterna genom konsultanställningar.

NU 1984/85:19

Eftersom lagen inte omfattar intern rådgivning kan man på så sätt undgå
lagens tillämpning, säger motionärerna. De gör dock härvid inte rättvisa åt
regeringens intentioner, sådana dessa kommer till uttryck i specialmotiveringen
(s. 34). Där konstateras visserligen att rådgivningsverksamhet som
bedrivs internt inom företag eller koncerner inte omfattas av lagen.
Gränsdragningsproblem skulle dock kunna uppstå om en person är anställd
av flera företag. Om all rådgivning till ett företag där vederbörande formellt
är anställd anses som intern blir det uppenbarligen alltför lätt att kringgå
tillämpningen av lagen, heter det vidare i propositionen. Den slutsats som
dras är att verksamheten normalt synes böra betraktas som utåtriktad i vart
fall om personen är anställd på fler än två håll. Med denna precisering synes
möjligheterna att på angivet sätt kringgå den föreslagna lagen vara begränsade
i erforderlig mån. Utskottet vill tillägga att det inte bör betecknas som en
brist hos lagförslaget att detta endast omfattar utåtriktad och icke intern
rådgivning. Som framhålls i propositionen får arbetsgivaren på vanligt sätt ta
ansvaret för intern rådgivning inom företag och koncerner, om den resulterar
i ett lagstridigt agerande.

Efter dessa detaljkommentarer går utskottet över till en allmän bedömning
av förslaget om förbud att utöva rådgivningsverksamhet.

Utskottet delar regeringens uppfattning att straffbestämmelser inte är ett
tillräckligt effektivt medel när det gäller att avhålla oseriösa rådgivare från
brottsfrämjande verksamhet. En möjlighet att under viss tid avstänga sådana
personer från rådgivningsverksamhet ter sig som ett naturligt komplement
till de straffrättsliga åtgärderna. Det bör särskilt beaktas att tillträdet till
marknaden för juridisk och ekonomisk rådgivning är fritt, bortsett från de
speciella krav som gäller för ledamotskap i Sveriges advokatsamfund - och
därmed ställning som advokat - och för auktorisation eller godkännande som
revisor. Ett förhållande som kan te sig stötande är att advokater och
kvalificerade revisorer som på grund av brottslighet i samband med
utövningen av sina uppdrag blir berövade sin särskilda ställning likväl är
oförhindrade att även fortsättningsvis bedriva rådgivning yrkesmässigt.
Sådana fall är dock sällsynta. Inom den stora gruppen av övriga juridiska och
ekonomiska rådgivare finns otvivelaktigt åtskilliga vilkas verksamhet på ett
olyckligt sätt är förknippad med ekonomisk brottslighet och därför borde
kunna temporärt stoppas genom någon form av statliga tvångsåtgärder. Det
förslag härvidlag som nu föreligger är enligt utskottets mening väl avvägt och
utformat så att det inte ger anledning till några vägande invändningar från
rättssäkerhetssynpunkt. Av grundläggande betydelse är att förbud att utöva
rådgivningsverksamhet får meddelas endast den som har gjort sig skyldig till
brott i sådan verksamhet, ett brott som dessutom inte är ringa. I fråga om
förbudets innebörd m. m. kan noteras att förbudstidens längd kan varieras,
att en viss övergångstid kan medges innan ett förbud träder i kraft, att
partiellt förbud kan meddelas och att ett förbud kan hävas helt eller delvis.
Viktigt är också att det inte är obligatoriskt att förbud meddelas när

NU 1984/85:19

förutsättningarna för ett sådant är uppfyllda. Reglerna möjliggör sålunda en
nyanserad reaktion från domstolarnas sida, med hänsynstagande till särskilda
omständigheter i det enskilda fallet.

Enligt kritikerna skulle den föreslagna sanktionen vara alltför ingripande.
Man antyder att ett förbud att utöva rådgivningsverksamhet skulle - till
skillnad från ett näringsförbud enligt konkurslagen - kunna betraktas som ett
yrkesförbud. Utskottet menar att ett sådant synsätt är felaktigt. Det står den
som har ålagts förbud fritt att utnyttja sina juridiska eller ekonomiska
kvalifikationer i vilket slags arbete som helst utom utåtriktad rådgivningsverksamhet
eller medverkan däri. Detta får anses vara en rimlig lösning på
den målkonflikt som föreligger när det gäller å ena sidan att skydda samhället
mot ekonomisk brottslighet, å andra sidan att ge de rådgivare som lagen är
riktad mot möjlighet till återanpassning och fortsatt försörjning.

Enligt ett uttalande i specialmotiveringen (s. 37) som angrips i två av
motionerna, skall man vid den riskbedömning som föregår ett beslut rörande

förbud kunna värdera ”rådgivarens agerande i övrigt , t. ex. att han

balanserat på gränsen mellan det straffria och det straffbara området i
tidigare sammanhang”. Propositionen innehåller inte något närmare resonemang
om vad detta skulle kunna innebära. Ett exempel kan emellertid vara
att en advokat eller kvalificerad revisor av Advokatsamfundets disciplinnämnd
resp. av kommerskollegium har tilldelats varning på grund av
handlingar eller underlåtelser besläktade med dem som senare läggs honom
till last. Om någon som tidigare har åtalats för ett i sammanhanget intressant
brott har frikänts får åtalet givetvis inte åberopas mot honom vid den
bedömning som det här gäller. Vad som skall täckas av det angivna
motivuttalandet får avgöras genom rättstillämpningen. Att denna ligger i
domstolarnas händer bör skapa trygghet mot att uttalandet åberopas i alltför
stor utsträckning.

Sammanfattande synpunkter

Utskottet har i det föregående ställt sig positivt till regeringens förslag vad
beträffar såväl straffbeläggning av vårdslös rådgivning som införande av
institutet förbud att utöva rådgivningsverksamhet. Bestämmelserna i det
senare ämnet innefattar processuella regler, regler om påföljd vid överträdande
av förbud, m. m. Dessa kompletterande regler ger, liksom det
åtföljande förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken, inte anledning till
någon erinran från utskottets sida. Utskottet tillstyrker sålunda regeringens
förslag i nu behandlad del, vilket innebär att motionerna avstyrks i
motsvarande del.

I detta sammanhang vill utskottet beröra frågan om behovet av resurser för
utredning och lagföring på detta område. Flertalet fall då det blir tal om att
tillämpa den nya lagen torde, sägs det i propositionen (s. 30), aktualiseras i
undersökningar som görs av andra orsaker. Reformen kan därför, hävdas

NU 1984/85:19

det, inte föranleda annat än helt marginella kostnadseffekter. Detta kan
möjligen innebära en viss undervärdering av de kostnader - ibland för
separata processer - som tillämpningen av lagen kan föra med sig hos de
rättsvårdande organen. Utskottet vill emellertid framhålla att det synes vara
ett för snävt synsätt om man i detta sammanhang endast beaktar de direkta
utrednings- och processkostnaderna. Den nya lagen har till syfte att
motverka ekonomisk brottslighet. Redan en måttlig effekt härvidlag innebär
inte bara för samhället i stort utan även för de rättsvårdande organen vinster
som bör kunna väl täcka de direkta merkostnader som kan föranledas av den
nya lagstiftningen.

Utskottet vill särskilt understryka vikten av att systemet för kontroll över
meddelade förbud kommer att fungera effektivt. Avslutningsvis noterar
utskottet föredragande statsrådets uttalande att de ställningstaganden som
nu redovisas kan komma att få omprövas på vissa punkter när generella
frågor om näringsförbud senare skall få sin lösning.

Ändring i inkassolagen

Den i propositionen föreslagna ändringen i inkassolagen (1974:182) syftar,
som framgår av den inledande redogörelsen (s. 2), till att datainspektionens
möjligheter att utöva kontroll över inkassoföretagen skall förbättras. Vad
som föreslås i denna del har inte något egentligt samband med huvudförslaget
om kontroll av rådgivare. Det omfattas dock av avslagsyrkandena i de tre
motionerna. Vid utskottsbehandlingen har framgått att detta icke torde ha
varit motionärernas mening. Utskottet har ingen erinran mot regeringens
förslag till ändring i inkassolagen och tillstyrker alltså propositionen i denna
del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande kontroll av rådgivare

att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:1172, 1984/
85:1173 och 1984/85:1174, alla i ifrågavarande del, antar de i
proposition 1984/85:90 framlagda förslagen till

a) lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m.,

b) lag om ändring i rättegångsbalken,

2. beträffande inkassoverksamhet

att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:1172, 1984/
85:1173 och 1984/85:1174, alla i ifrågavarande del, antar det i

NU 1984/85:19

proposition 1984/85:90 framlagda förslaget till lag om ändring i
inkassolagen (1974:182).

Stockholm den 16 april 1985

På näringsutskottets vägnar
NILS ERIK WÅÅG

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Erik Hovhammar (m), Lennart Pettersson
(s), Rune Jonsson (s), Sten Svensson (m), Wivi-Anne Radesjö (s), Christer
Eirefelt (fp), Birgitta Johansson (s), Per-Richard Molén (m), Sivert Andersson
(s), Ivar Franzén (c), Nic Grönvall (m), Per-Ola Eriksson (c), Sylvia
Pettersson (s) och Oswald Söderqvist (vpk).

Reservation

Kontroll av rådgivare

Erik Hovhammar (m), Sten Svensson (m), Christer Eirefelt (fp), PerRichard
Molén (m), Ivar Franzén (c), Nic Grönvall (m) och Per-Ola
Eriksson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande som har rubriken Inledning (s. 6 f.)
bort ha följande lydelse:

Regeringens förslag (= utskottet) oseriös rådgivning.

Hänvisningen till tidsbristen kan möjligen vara befogad för kommissionens
del, eftersom regeringen hade fastställt en mycket snäv tidsram för dess
arbete. Delbetänkandet i ämnet är emellertid daterat i augusti 1983 och
lagrådsremissen i oktober 1984. Regeringen borde givetvis, när den preliminärt
hade funnit kommissionens lagförslag värt beaktande, ha utnyttjat
mellantiden för en grundligare kartläggning. Utskottet finner bristen på
utredningsunderlag anmärkningsvärd. En lagstiftning som öppnar möjlighet
till vittgående ingripanden mot enskilda personer måste vila på en mera solid
grundval än blott några fritt valda exempel och därtill knutna antaganden.

En omfattande (= utskottet) är tillfredsställande.

Förslagen om (= utskottet) som föreslås.

dels att den del av yttrandet som har rubriken Vårdslös rådgivning (s. 7-9)
bort ha följande lydelse:

Ansvar enligt (= utskottet) i skattefrågor.

De principiella invändningar som i de tre motionerna riktas mot den
föreslagna ansvarsbestämmelsen är enligt utskottets mening tungt vägande.
De redan befintliga medverkansreglerna i brottsbalken täcker enligt utskottets
mening i allt väsentligt de straffvärda fall av oseriös rådgivning som kan
tänkas. Dessa regler bör givetvis utnyttjas. Det är angeläget att misstankar

NU 1984/85:19

om brottslig medverkan från rådgivares sida noga prövas. Åklagare,
brottsutredare hos polisen, tjänstemän inom skatteförvaltningen m.fl. bör
genom information och utbildning stimuleras att uppmärksamma sådan
rådgivning som kan befaras ha inneburit uppsåtligt främjande av brott. En
möjlighet till straffbeläggning även i fall då gärningsmannens uppsåt inte kan
styrkas synes däremot inte förenlig med kravet på rättssäkerhet. Den skulle
nämligen medföra stor ovisshet om var gränsen för en lagenlig rådgivning
går. En naturlig konsekvens skulle bli tvekan hos seriösa rådgivare att över
huvud taget gå in på vissa känsliga lagtolkningsfrågor som kan ha stor
betydelse för den majoritet av klienterna som saknar alla brottsliga avsikter.
Härigenom skulle den rättssökande allmänhetens befogade intresse av att
kunna få korrekta upplysningar sättas åsido. Samtidigt skulle fältet i
realiteten vara fritt för sådana oseriösa rådgivare som är beredda att tillgripa
mera utstuderade metoder för att undkomma upptäckt och ansvar. Det är
också stor risk för att en oaktsamhetsbestämmelse av föreslagen art kan
resultera i en generell sänkning av kravet på bevisning rörande brottslig
medverkan och därigenom indirekt få som effekt att brottsutredningarnas
kvalitet avtar.

dels att den del av yttrandet som har rubriken Förbud att utöva
rådgivningsverksamhet (s. 9-12) bort ha följande lydelse:

Huvudparten av (= utskottet) är oklara.

De principiella invändningar mot förslaget om förbud att utöva rådgivningsverksamhet
som kommer till uttryck i motionerna väger enligt utskottets
mening mycket tungt.

Förutsättningarna för att förbud skall kunna meddelas är, som motionärerna
framhåller, oklara. Som anmärkningsvärt vill utskottet beteckna det i
specialmotiveringen (s. 37) gjorda uttalandet att det vid bedömningen av
risken för att en rådgivare gör sig skyldig till nya brott skall beaktas om han
har ”balanserat på gränsen mellan det straffria och det straffbara området i
tidigare sammanhang”. Såsom påtalas i motion 1984/85:1173 (m) framgår det
inte i propositionen hur denna prövning skulle ske. Utskottet vill från
rättssäkerhetssynpunkt starkt ifrågasätta om det kan finnas förutsättningar
för att ta sådan hänsyn som uttalandet tycks syfta på. Givetvis skulle inte
tidigare brottsutredningar och åtal som inte lett till fällande dom få åberopas
som bidragande skäl till att förbud borde meddelas. Det enda exempel som
har kunnat förebringas vid utskottsbehandlingen är att en advokat eller
kvalificerad revisor av Advokatsamfundets disciplinnämnd resp. av kommerskollegium
har tilldelats varning på grund av handlingar eller underlåtelser
besläktade med dem som senare läggs honom till last. Den metod för
samordning mellan de disciplinära systemen för advokater och revisorer och
den föreslagna lagen som anges i propositionen synes dock medföra att detta
exempel har mycket begränsat intresse.

NU 1984/85:19

Vidare gäller att den föreslagna förbudspåföljden är alltför vittgående. I
många fall skulle den som drabbas av ett sådant förbud i realiteten mista
möjligheten att på arbetsmarknaden utnyttja de kunskaper och erfarenheter
som han har förvärvat. De möjligheter som enligt lagförslaget skulle ges att
avpassa förbudets räckvidd efter omständigheterna i det särskilda fallet ter
sig inte som ett tillräckligt skydd mot att ett förbud kan få orimligt svåra
verkningar för den som det riktar sig mot.

Ytterligare en väsentlig anmärkning är att det i propositionen inte
klarläggs att efterlevnaden av meddelade förbud skulle kunna kontrolleras
effektivt. Förbuden skulle således i realiteten hårdast drabba dem som är
beredda att lojalt foga sig efter de restriktioner som därigenom pålagts dem.

dels att den del av yttrandet som har rubriken Sammanfattande synpunkter
(s. 12 f.) bort ha följande lydelse:

Utskottet har i det föregående riktat skarp kritik såväl mot utredningsunderlaget
för regeringens nu behandlade förslag som mot de båda huvudpunkterna
i detta, straffbeläggning av vårdslös rådgivning och införande av ett
institut benämnt förbud att utöva rådgivningsverksamhet. Av vad som sagts
följer att utskottet bestämt avstyrker regeringens förslag och sålunda
instämmer i motionärernas avslagsyrkanden. Utskottet har därför inte
anledning att kommentera de processuella regler m. m. som inte har berörts i
det föregående.

Den föreslagna lagstiftningen skulle enligt propositionen (s. 30) inte
föranleda annat än helt marginella kostnadseffekter. Uttalandet innebär
enligt utskottets bedömning en klar undervärdering av de kostnader som
skulle uppstå inom rättsväsendet. Detta förhållande är ytterligare ett skäl
mot regeringens förslag. Det finns, menar utskottet, mera centrala led i
kampen mot den ekonomiska brottsligheten som tillgängliga resurser i första
hand bör satsas på.

Utskottet noterar slutligen föredragande statsrådets uttalande att de
ställningstaganden som nu redovisas kan komma att få omprövas på vissa
punkter när de generella frågor om näringsförbud som för närvarande bereds
skall få sin lösning. Uttalandet illustrerar väl den brådska och brist på
övergripande planering som kännetecknar regeringens aktioner mot den
ekonomiska brottsligheten. Otillräckligt samordnade delförslag framläggs
ett efter ett. Riksdagen förlorar härigenom möjligheten att göra en samlad
prövning av det åtgärdsprogram som regeringen syftar till. Även detta
förhållande är betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt.

dels att utskottet under 1 bort hemställa
1. beträffande kontroll av rådgivare
att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:1172, 1984/85:1173
och 1984/85:1174, alla i ifrågavarande del, avslår proposition
1984/85:90 i vad avser förslag till

a) lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m. m.,

b) lag om ändring i rättegångsbalken.

minab/gotab Stockholm 1985 82642