KU 1984/85:30

Konstitutionsutskottets betänkande
1984/85:30

om kollekt!vanslutningsfrågan, m. m.

Sammanfattning

Utskottet behandlar i betänkandet, helt eller delvis, elva under allmän
motionstid 1984 och 1985 väckta motioner om kollektivanslutning till
politiskt parti och om förhållandet mellan enskilda och organisationer.

I de motioner som tar upp kollektivanslutningsfrågan hemställs om
lagstiftning mot kollektivanslutning till politiskt parti. Ett lagförslag i en av
motionerna har på begäran av utskottet granskats av lagrådet.

Övriga motioner berör främst frågor rörande den enskildes möjligheter att
hävda sig mot starka organisationer. I ett par av motionerna förordas
utvidgningar i fri- och rättighetsreglerna i regeringsformen (RF).

Beträffande de under allmänna motionstiden 1984 väckta motionerna har
några organisationer beretts tillfälle att yttra sig.

Utskottet avstyrker motionerna.

I gemensamma reservationer från m, c, fp föreslås en lagstiftning mot
kollektivanslutning till politiskt parti samt utredning angående den enskildes
ställning i förhållande till organisationer.

Vpk hemställer i en reservation att riksdagen skall göra ett uttalande mot
kollektivanslutning till politiskt parti, men tar avstånd från lagstiftning i
frågan.

Motionsyrkandena

I detta betänkande behandlar utskottet

dels de under allmänna motionstiden 1984 väckta motionerna 1983184:
335 av Sven-Erik Nordin m.fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen antar följande lagförslag.

Lag om formerna för anslutning till politiskt parti

1 § Medlemskap i politiskt parti får beviljas endast efter personlig anmälan
av den som önskar inträda.

2 § Ansluts någon till politiskt parti på annat sätt än som sägs i 1 § saknar
detta rättsverkan mot honom.

3 § Med politiskt parti enligt denna lag jämställs underorganisation till
sådant.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1985. Den berör icke sådana
medlemskap som beviljats före ikraftträdandet.

1 Riksdagen 1984/85. 4 sami. Nr30

KU 1984/85:30

433, yrkande 1 delvis, av Ulf Adelsohn m. fl. (m)

I motionen yrkas såvitt nu är i fråga att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna att den enskildes ställning gentemot olika organisationer
på alla områden måste stärkas. (Tidigare delvis behandling av yrkande 1 i
KU 1984/85:2.)

580 av Gunnar Biörck i Värmdö (m)

I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär att frågan om ett ökat
skydd för den enskilde medborgaren gentemot organisationer i analogi med
vad som gäller om ”det allmänna” i regeringsformen och ”myndighet eller
annat allmänt organ” i tryckfrihetsförordningen görs till föremål för utredning.

1116 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om tillsättande av en parlamentarisk utredning
beträffande negativ föreningsrätt.

1120 av Jan-Erik Wikström m.fl. (fp)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att införa en lag som förbjuder
kollektivanslutning till politiskt parti.

1417 av Allan Åkerlind m.fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att i lag stadga att politiska partier
enbart får registrera de medborgare som partimedlemmar vilka personligen
och av fri vilja gått in som medlemmar.

2030 av Alf Wennerfors m. fl. (m)

I motionen yrkas med hänvisning till vad som anförts i motion 1983/
84:2029

1. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som
sägs i motionen om den enskildes ställning gentemot organisationerna,

2. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag till grundlagsreglering
av den negativa föreningsrätten.

2125 av Anders Björck m. fl. (m)

I motionen yrkas att riksdagen i lag beslutar att medlemskap i ett politiskt
parti endast kan beviljas med anledning av personlig ansökan från den
enskilde.

dels de under den allmänna motionstiden 1985 väckta motionerna 1984/85:

452, yrkande 7, av Ulf Adelsohn m.fl. (m)

I motionen yrkas såvitt nu är i fråga att riksdagen beslutar att i lag förbjuda
kollektivanslutning till politiskt parti.

1505, yrkande 3, av Bengt Westerberg m. fl. (fp)

I motionen yrkas såvitt nu är i fråga att riksdagen som vilande antar ett i
motionen intaget förslag till ny bestämmelse i 2 kap. 19 § regeringsformen
samt ändring av nuvarande 2 kap. 20 § regeringsformen angående förbud
mot kollektivanslutning till politiskt parti.

1568 av Allan Åkerlind m. fl. (m)

KU 1984/85:30

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att i lag stadga att politiska partier
enbart får registrera de medborgare som partimedlemmar vilka personligen
och av fri vilja gått in som medlemmar.

Kollektivanslutning till politiskt parti

Motionerna

Kollektivanslutningsfrågan tas upp i motionerna 1983/84:335 av Sven-Erik
Nordin m.fl. (c), 1983/84:433 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), 1983/84:1120 av
Jan-Erik Wikström m.fl. (fp), 1983/84:1417 av Allan Åkerlind m.fl. (m),
1983/84:2125 av Anders Björck m. fl. (m), 1984/85:452, yrkande 7, av Ulf
Adelsohn m.fl. (m), 1984/85:1505, yrkande 3, av Bengt Westerberg m.fl.
(fp) samt 1984/85:1568 av Allan Åkerlind m.fl. (m).

Motion 1983/84:433 innehåller inte något formellt yrkande rörande
kollektivanslutningsfrågan. I stället sker en hänvisning till yrkanden i frågan i
andra motioner av företrädare för moderata samlingspartiet.

I motionerna förordas att riksdagen skall besluta en lag av innebörd att
endast den som personligen ansökt om medlemskap i ett politiskt parti skall
kunna anslutas som medlem i partiet. Motion 1983/84:335 innehåller ett
förslag till en sådan lag. I huvudsak går lagförslaget ut på att medlemskap i
politiskt parti skall få beviljas endast efter personlig anmälan av den som
önskar inträda. Ansluts någon till politiskt parti på annat sätt skall det inte få
någon rättsverkan.

I folkpartimotionen 1984/85:1505 framhålls att det vore bättre att förankra
den enskildes rätt till personligt ställningstagande till medlemskapet i
politiska partier i grundlagen. Motionen innehåller ett förslag till grundlagsreglering.
Motionärerna förklarar dock att de inte avvisar tanken på en
reglering i vanlig lag.

Beträffande de närmare motiveringarna till yrkandena hänvisas till
motionerna.

Frågans tidigare behandling

Frågan om kollektivanslutning till politiskt parti har vid flera tillfällen
behandlats av riksdagen, bl. a. i samband med beslutet rörande 1974 års
författning. Grundlagberedningens majoritet tog avstånd från tanken att i
grundlagen införa förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti. Samma
ståndpunkt intogs i grundlagspropositionen samt av konstitutionsutskottets
majoritet (KU 1973:26). I en reservation (m) föreslogs ett grundlagsstadgande
om förbud mot kollektivanslutning. I en annan reservation (c, fp)
förordades ett uttalande av riksdagen av innebörd att kollektivanslutning
inte borde förekomma men att frågan inte i första hand borde lösas genom
lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas sida i form av opinionsbildning
mot kollektivanslutning. Riksdagen biföll sistnämnda reservation.

KU 1984/85:30

Även vid 1974 års riksdag bifölls ett motionsyrkande av motsvarande
innebörd (KU 1974:54).

Fri- och rättighetsutredningen som presenterade sitt betänkande hösten
1975 (SOU 1975:75) föreslog inte något grundlagsförbud mot kollektivanslutning.
I en reservation (m) yrkades på en sådan bestämmelse medan i en
annan reservation (c, fp) gavs uttryck för samma uppfattning som riksdagen
tidigare ställt sig bakom.

I propositionen om fri- och rättigheter i grundlag (1975/76:209) intog den
dåvarande regeringen samma ståndpunkt som fri- och rättighetsutredningen
i kollektivanslutningsfrågan. Konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56) anslöt
sig till propositionen i denna del. Även i detta sammanhang förelåg en
reservation (c, fp) av samma innebörd som tidigare, nämligen att frågan
borde lösas i första hand genom åtgärder från de politiska partiernas sida.
Denna reservation bifölls av riksdagen. I en annan reservation (m) hade
yrkats lagstiftning mot kollektivanslutning.

Konstitutionsutskottet behandlade våren 1977 en motion (m) i vilken
begärdes lagstiftningsåtgärder om förbud mot kollektivanslutning. Utskottsmajoriteten
(KU 1976/77:27) erinrade i sitt yttrande över motionen om att
riksdagen åren 1973,1974 och 1976 ställt sig bakom uttalanden av innebörd
att kollektivanslutning till politiskt parti inte borde förekomma men att
frågan inte i första hand borde lösas genom lagstiftning utan genom åtgärder
från partiernas sida. Vidare framhölls att den debatt om kollektivanslutningens
berättigande som på senare tid förekommit, bl. a. inom det socialdemokratiska
partiet och den fackliga rörelsen, gjorde att utskottet hyste starka
förhoppningar att frågan kunde komma att lösas inom en nära framtid.
Utskottet avstyrkte därför motionens yrkande om lagstiftningsåtgärder.

I en reservation (s) anfördes bl. a. att det måste tillkomma fackliga
organisationer att fatta beslut i egna angelägenheter.

I ett särskilt yttrande (m) uttalades att om kollektivanslutningssystemet
inte bringades att upphöra inom en nära framtid borde frågan lösas genom
lagstiftning.

Riksdagen biföll utskottsmajoritetens uttalande.

I det år 1978 framlagda betänkandet av rättighetsskyddsutredningen (SOU
1978:34) berördes inte frågan om kollektivanslutning till politiskt parti.

Utskottet har fr. o. m. 1978 vid återkommande tillfällen behandlat frågan
med anledning av motioner i ämnet (KU 1978/79:11, 1979/80:10, 1980/81:3,
1981/82:10,1982/83:9 och 1983/84:8). Utskottsmajoriteten, bestående av de
socialdemokratiska ledamöterna, har därvid avstyrkt motionerna med
hänvisning till att det måste ankomma på de fackliga organisationerna att
själva fatta beslut i sina egna angelägenheter. Åren 1978-1981 har riksdagen
dock bifallit ett uttalande av samma innebörd som det vilket riksdagsmajoriteten
ställde sig bakom vid 1976/77 års riksmöte. Åren 1982 och 1983 ställde
sig däremot riksdagen bakom utskottsmajoritetens yttrande.

Vid behandlingen av frågan år 1983 framhöll konstitutionsutskottets

KU 1984/85:30

borgerliga ledamöter i en gemensam reservation som uppenbart att en
lagreglering syftande till förbud mot kollektivanslutning måste genomföras
skyndsamt. I vilken form den rättsliga regleringen skulle genomföras borde
enligt reservanternas mening övervägas inom ramen för en parlamentariskt
förankrad utredning.

I en annan reservation (vpk) hemställdes att riksdagen skulle göra ett
uttalande mot kollektivanslutningen.

Lagrådets yttrande

Utskottet har inhämtat lagrådets yttrande över det i motion 1983/84:335
intagna lagförslaget. Yttrandet bifogas detta betänkande som bilaga.

Lagrådet har i enlighet med 8 kap. 18 § tredje stycket RF granskat bl. a.
hur lagförslaget förhåller sig till reglerna i RF om föreningsfriheten och om
lagen är utformad så att den kan antas tillgodose det syfte lagen har.

Beträffande den förstnämnda frågan innehåller 2 kap. 1 § första stycket 5
RF en bestämmelse enligt vilken varje medborgare skall vara gentemot det
allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet. Denna frihet beskrivs i lagrummet
som en frihet att sammansluta sig med andra för allmänna och enskilda
syften.

Det förhållandet att skyddet i RF för föreningsfrihet, liksom för bl. a.
övriga s. k. opinionsfriheter, gäller gentemot det allmänna väcker frågan
huruvida riksdagen skulle vara förhindrad att anta det i motionen framlagda
lagförslaget.

Lagrådet har diskuterat den närmare innebörden av uttrycket ”det
allmänna” och har därvid pekat på de uttalanden som gjorts under
förarbetena till fri- och rättighetskapitlet i RF.

Av dessa motivuttalanden framgår att med uttrycket ”det allmänna” avses
dels det allmännas verkställande organ, dels - i fråga om normgivning - de
normgivande organen, i första hand riksdagen, när de beslutar sådana
offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF: däremot avses inte
med ”det allmänna” riksdagen som stiftare av civillag.

Det saknas enligt lagrådets mening anledning att inte tillägga nämnda
motivuttalanden avgörande betydelse i fråga om den närmare innebörden av
uttrycket ”det allmänna”. Avgörande för bedömningen av grundlagsenligheten
av det i motionen framlagda lagförslaget blir därför, menar lagrådet,
huruvida bestämmelserna i lagförslaget utgör civilrättsliga föreskrifter eller
sådana offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF.

Lagrådet konstaterar därvid bl. a. att enligt det remitterade lagförslaget är
påföljden av åsidosättande av kravet på personlig anmälan enbart ogiltighet.
Det råder enligt lagrådets mening inte något tvivel om att reglerna i
lagförslaget utgör civilrättsliga föreskrifter i RF:s mening och inte offentligrättsliga
föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § RF. Lagrådet finner därför att den
föreslagna lagen inte strider mot den enligt RF skyddade föreningsfriheten.

KU 1984/85:30

Inte heller i övrigt möter lagförslaget enligt lagrådets mening något hinder
från grundlagssynpunkt.

Vad gäller lagförslagets närmare utformning har lagrådet föreslagit några
ändringar av i huvudsak redaktionell natur.

Organisationernas remissyttranden

Kollektivanslutningsfrågan har tagits upp av fem av de organisationer som
beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. Dessa är Centralorganisationen
SACO/SR (SACO/SR), Landsorganisationen i Sverige (LO), Lantbrukarnas
Riksförbund (LRF), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) och Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO).

Organisationerna har anfört i huvudsak följande.

SACO/SR anser att samtliga fackliga organisationer bör respektera den
enskildes demokratiska rättighet att själv avgöra partitillhörighet och
förklarar sig därför i allt väsentligt dela den kritik som framförts i
motionerna. Eftersom problemställningen i den politiska debatten tycks
något oklar beträffande kollektivanslutningens verkan för medlemmarna,
kan det enligt SACO/SR finnas skäl att inlemma frågan i en eventuell
utredning om en lagreglering av ideella föreningars villkor.

LO ställer sig avvisande till ett förbud mot kollektivanslutning till politiskt
parti. LO ser härvid en mycket stor risk i att riksdagspartierna börjar
förändra grundläggande demokratiska rättigheter. Medlemmarna utgör
själva, menar LO, inte minst mot bakgrund av den mycket höga medlemsaktiviteten,
en tillräcklig garanti för att demokratin upprätthålls. LO framhåller
vidare bl. a. att beslut om kollektivanslutning fattas varken av LO centralt
eller de olika medlemsförbunden. Beslut om detta fattas i stället i demokratisk
ordning av medlemsförbundens lokala organisationer. LO centralt
varken vill eller kan ingripa i detta.

Gjorda undersökningar visar enligt LO att det finns en mycket stor
åsiktsöverensstämmelse mellan LO:s medlemmar och det socialdemokratiska
partiet. Orsakerna till detta är historiska, anför LO. Såväl fackföreningsrörelsen
som det socialdemokratiska partiet bildades en gång för att tillvarata
arbetarklassens intressen. De lokala fackliga organisationerna ser fortfarande,
fortsätter LO, ett värde i att engagera sig politiskt för att på bästa sätt
tillvarata sina medlemmars intressen. De - liksom medlemmarna - ser bl. a.
därför rätten för medlemmarna i en organisation att utan lagliga hinder själva
få bestämma över vilka organisationer de vill samverka med eller ansluta sig
till som grundläggande i föreningsrätten.

Enligt LRF låter sig kollektivanslutning till politiskt parti inte förenas med
regeringsformens rättighetskatalog. LRF framhåller att förbundet har för sin
del i sina stadgar angett att organisationen är partipolitiskt obunden. LRF
anför vidare att kollektivanslutningen har under senare år kommit att
diskuteras och ifrågasättas inom de organisationer som använder denna form

KU 1984/85:30

av anslutning till politiskt parti. Kritiken kvarstår dock, menar förbundet.
Det synes enligt LRF:s mening inte återstå annat än att söka få en
riksdagsmajoritet att lagstiftningsvägen förbjuda kollektivanslutning.

SAF, som markerar ett avståndstagande till en generell lagstiftning
angående ideella föreningar, utesluter inte att det finns skäl att ingripa mot
kollektivanslutning till politiskt parti. Där allmänna rättsregler ger den
enskilde individen ett otillräckligt skydd eller inget skydd alls kan det, menar
SAF, bli nödvändigt med lagstiftningsåtgärder. Kollektivanslutning till
politiskt parti är enligt SAF en företeelse som inte hör hemma i ett
demokratiskt samhälle och som bör förbjudas genom lagstiftning eftersom
mindre ingripande åtgärder visat sig verkningslösa.

TCO framhåller med hänvisning till bl. a. i motionerna väckta förslag
rörande kollektivanslutning att en lagstiftning av den typ som föreslås skulle
innebära ett allvarligt ingrepp i de fackliga organisationernas frihet. Både
arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer måste enligt TCO för att rätt
kunna fullgöra sina uppgifter och tillvarata sina medlemmars intressen stå
helt fria från inblandning från lagstiftarens sida. För de fackliga organisationernas
del har kravet på oberoende särskild tyngd, då det här rör sig om
demokratiskt uppbyggda föreningar, som helt följer demokratiska spelregler.
Enligt TCO:s mening kan yrkandena i de remitterade motionerna inte
läggas till grund vare sig för krav på utredningar eller, och detta gäller enligt
TCO i ännu högre grad, för lagstiftning.

Hearing

I samband med behandlingen av motionerna har partisekreteraren Bo
Toresson företrätt inför utskottet och lämnat upplysningar om bl. a. de
förslag rörande facklig politisk samverkan som behandlats vid det socialdemokratiska
partiets kongress 1984.

Den enskilde och organisationerna

Motionerna

Moderata samlingspartiet redovisar i motion 1983184:433 olika företeelser
inom bostads- och arbetsmarknadsområdet som enligt partiet visar att den
enskildes ställning i förhållande till organisationerna är alltför svag. Organisationernas
starka ställning innebär för många människor, framhålls det, att
det är nödvändigt att vara medlem. Den dominans som vissa organisationer
har fått, gör det enligt motionen nödvändigt att pröva hur den enskildes
situation gentemot den egna organisationen skall stärkas. Statsmakterna har
enligt motionen hittills inte tillräckligt skyddat de enskilda människornas rätt
gentemot organisationerna. I stället har man i alltför stor utsträckning givit
vissa organisationer en legitimation som inte motsvarats av den enskildes
syfte med medlemskapet. När organisationer genom avtal med andra

KU 1984/85:30

organisationer i praktiken eliminerar rättigheter och friheter som det
offentliga har skyldighet att värna är detta enligt motionen inte bara ett
övergrepp gentemot den enskilde medborgaren utan också mot den politiska
demokratin.

Partimotionen utmynnar i ett yrkande om ett tillkännagivande till regeringen
att den enskildes ställning i förhållandet till organisationer på alla
områden måste stärkas.

I en annan motion från moderat håll, 1983/84:2030 (motivering i 2029), av
Alf Wennerfors m. fl. (m) framhålls att gränserna mellan organisationerna,
byråkratin och de politiska beslutsfattarna blivit alltmer oklara. Det har
enligt motionen uppstått ett beroendeförhållande mellan organisationerna
och de politiskt ansvariga som medför en risk för att demokratin sätts ur spel.
Motionen tar sikte på förhållandena inom arbetsmarknaden. På inget annat
område kan det enligt motionen förekomma att så helt dominerande
organisationer får verka utan att det ställs mycket starka krav på deras sätt att
uppträda. I Sverige har de fackliga organisationerna hittills gått fria från
sådana krav. Utvecklingen under senare år visar emellertid, menar motionärerna,
att fackligt agerande i vissa fall har sådana konsekvenser för enskilda
och företag och för samhället i stort att statsmakten inte längre kan stå passiv.
Det bör enligt motionen övervägas om inte lagstiftning erfordras i syfte att
stärka den enskildes rätt gentemot de stora organisationerna. Detta bör
enligt motionen ges regeringen till känna.

I motion 2030 tas också upp frågan om den s. k. negativa föreningsfriheten.
Det borde enligt motionärernas mening vara en självklarhet att med rätten
att tillhöra en förening också följer rätten att slippa tillhöra en förening. För
att garantera den enskildes fri- och rättigheter mot starka organisationer bör
enligt motionen den negativa föreningsfriheten grundlagsfästas. Förslag
härom bör enligt motionen regeringen få i uppdrag att förelägga riksdagen.

Det är enligt motion 1983/84:1116 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c) angeläget
att frågan om den negativa föreningsrätten blir föremål för en parlamentarisk
utredning. En sådan utredning bör enligt motionen i första hand slå fast den
enskilda människans rättighet att stå utanför en organisation. Utredningen
bör inte vara förhindrad att se över frågan rörande föreningsfriheten i ett
vidare perspektiv.

Frågan om en mera generell utvidgning av enskilds rättighetsskydd tas upp
i motion 1983/84:580 av Gunnar Biörck i Värmdö (m). Motionären framhåller
att regeringsformens fri- och rättighetsregler i huvudsak endast gäller i
förhållande till det allmänna. På motsvarande sätt uppställs enligt motionen i
tryckfrihetsförordningen ett skydd gentemot myndighet eller annat allmänt
organ. Motionären förordar att riksdagen uppdrar åt regeringen att utreda i
vad mån rättighetsskyddet i grundlagen bör utvidgas till att omfatta ett skydd
också för den enskilde gentemot enskilda organisationer.

KU 1984/85:30

Tidigare behandling i konstitutionsutskottet, m. m.

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat bl. a. frågan om den enskildes
förhållande till organisationerna i samband med att riksdagen beslutade
om förstärkningar i RF:s fri- och rättighetsregler. I den proposition (prop.
1975/76:209) som låg till grund för reformen diskuterades frågan om fri- och
rättighetsreglerna liksom dittills i huvudsak skulle avse endast den enskilde i
förhållande till det allmänna och inte förhållandet enskilda emellan, dvs. den
fråga som tagits upp i motion 580.

Propositionen hänvisade till att 1973 års fri- och rättighetsutredning hade
utrett frågan. Utredningen hade åberopat åtskilliga omständigheter till stöd
för en begränsning av skyddet till förhållanden mellan enskilda och det
allmänna. Den hade påpekat bl. a. att ett rättighetsskydd som skall gälla
gentemot lagstiftaren, riksdagen, måste ges i en form som binder denna,
nämligen i grundlag, medan det däremot för att skydda medborgarnas
rättigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall var tillräckligt med
vanlig lag. Utredningen hade inte ansett det som praktiskt möjligt att låta
rättighetsskyddet generellt avse också förhållande mellan enskilda inbördes.
Man skulle i så fall ha varit nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilka
rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka
rättsverkningar som är knutna till överträdelser av förbuden. Utredningen
hade också pekat på de problem som en grundlagsreglering som generellt
skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för
civilrättens del. Utredningen hade här nämnt bl. a. de konflikter som kunde
uppkomma mellan grundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna
på avtals- och egendomsrättens områden.

Utredningens ställningstagande var enligt propositionen väl underbyggt.
Det ansågs således inte vara praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna
ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda, och det kunde enligt
propositionen i de allra flesta fall inte heller föreligga något behov av ett
sådant skydd. De möjligheter som erbjöds genom den vanliga lagstiftningen
fick anses vara helt tillräckliga.

I en följdmotion (m) till propositionen togs upp frågan om den enskildes
förhållande till organisationerna. Denna fråga borde enligt motionen bli
föremål för en fortsatt utredning. Motionärerna hänvisade därvid till bl. a. att
Svea hovrätt i sitt remissvar över fri- och rättighetsutredningens betänkande
framhållit att det vid en förnyad prövning av fri- och rättighetsreglerna
framstod som angeläget att överväga vissa regler om den enskildes ställning
till organisationerna. Bl. a. organisationerna på arbetsmarknaden och de
kommunala förbunden tenderade enligt hovrättens mening att de facto få en
roll jämförbar med det allmännas.

Enligt konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56, s. 20) var det inte vare sig
praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning uppta också den i sin helhet
mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för enskild mot annan enskild.
Frågor om sådant skydd borde enligt utskottets mening som dittills lösas
1* Riksdagen 1984185. 4 sami. Nr 30

KU 1984/85:30

inom den vanliga lagstiftningens ram. De olika önskemål som kunde vara
aktuella fick övervägas allteftersom de framkom. Vid sin behandling av olika
sakfrågor i t. ex. motioner och propositioner, fortsatte utskottet, kunde
riksdagen ta initiativ till erforderliga utredningar.

I en reservation (m) till utskottsbetänkandet förordades en kartläggning av
problemen på det aktuella området och en uppföljning av kartläggningen
genom en parlamentariskt sammansatt utredning.

Riksdagen följde utskottet.

Frågor om den negativa föreningsfriheten m. m. behandlades särskilt av
konstitutionsutskottet i betänkandet KU 1983/84:8 med anledning av två
motioner från m och c. I motionerna hade framförts yrkanden av samma
innebörd som i de nu aktuella motionerna 1116 och 2030.

Utskottet hänvisade till vad som uttalats i samband med 1976 års partiella
reform rörande de svårigheter som förelåg att i grundlag reglera förhållanden
enskilda emellan och om att dessa frågor i stället borde lösas inom den
vanliga lagstiftningens ram. Utskottet avvisade således tanken på en
grundlagsreglering, men pekade på att riksdagen under samma riksmöte
skulle komma att behandla motioner rörande behovet av lagstiftningsåtgärder
beträffande negativ föreningsrätt som beretts av arbetsmarknadsutskottet.
Enligt konstitutionsutskottet låg det i linje med betraktelsesätt som
utskottet givit uttryck för i betänkandet KU 1975/76:56 att behovet av
åtgärder i den aktuella frågan prövades av riksdagen i det sammanhanget.

Utskottets betänkande var inte enhälligt. I en reservation (m, c, fp)
framhölls som angeläget att frågan om den negativa föreningsrätten skulle bli
föremål för en parlamentarisk utredning. En sådan utredning skulle enligt
reservanterna i första hand överväga lämpliga åtgärder för att slå fast den
enskilda människans rättighet att stå utanför en organisation. Utredningen
skulle inte vara förhindrad att se över frågor rörande föreningsfriheten i ett
vidare perspektiv.

Riksdagen följde utskottet.

Beträffande den i motion 580 berörda frågan om ett utvidgat grundlagsskydd
enskilda emellan på det område som regleras av tryckfrihetsförordningen,
skall erinras att denna problematik aktualiserats inom yttrandefrihetsutredningen.
Utredningen har i sitt slutbetänkande SOU 1983:70 lagt
fram förslag om en utvidgning av det grundlagsskyddade området i detta
hänseende.

Remissyttrandena

Utskottet har berett ett antal organisationer och statens arbetsgivarverk
(SAV) tillfälle att yttra sig över motionerna. Remissyttranden har avgetts av
Centralorganisationen SACO/SR (SACO/SR), Hyresgästernas Riksförbund,
Kooperativa förbundet (KF), Landsorganisationen i Sverige (LO),
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), statens arbetsgivarverk (SAV), Svenska

KU 1984/85:30

Arbetsgivareföreningen (SAF) och Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO).

SACO/SR framhåller att de fackliga organisationernas ställning förstärkts
påtagligt under 1970-talet genom MBL:s och andra arbetsrättsliga lagars
tillkomst. Fackföreningarna har kommit att bli integrerade i beslutsfattandet
både genom förhandlingar och genom deltagande i myndigheters och
företags styrelser. För den enskilde anställde har det därför blivit angeläget
att tillhöra en fackförening. Det är, enligt SACO/SR, vanligt och rimligt att
betydelsefulla samhällsreformer utvärderas efter att de verkat en tid.
SACO/SR finner det därför naturligt att också MBL och annan modern
arbetsrättslig lagstiftning utvärderas liksom andra regler som sammanhänger
med organisationernas ställning i samhällslivet. Denna tillstyrkan av en
utredning innebär, framhåller SACO/SR, inget ställningstagande i själva
sakfrågan utan sammanhänger med de förhållanden och företeelser som
omnämns i de aktuella motionerna. Det är inte tillfredsställande att
organisationerna får arbeta under former som är så starkt ifrågasatta, varför
en parlamentarisk utredning även av den anledningen kan motiveras,
fortsätter SACO/SR. SACO/SR vill dock i det sammanhanget understryka
att arbetsrättslagstiftningens viktigaste konsekvenser inte är de i motionerna
nämnda missförhållanden som ofta kommer till uttryck i den allmänna
debatten utan hur det lokala samarbetet har utformats på de enskilda
arbetsplatserna. Här finns det enligt SACO/SR betydelsefulla erfarenheter
av såväl positivt som negativt slag.

SACO/SR anser att rätten att stå utanför en förening bör vara lika självklar
som den grundlagsfästa rätten att tillhöra en förening. SACO/SR tar avstånd
från förekomsten av organisationsklausuler som egentligen är ett uttryck för
organisationernas svaghet och borde bringas att helt upphöra genom
självsanering, vilket också till stor del skett.

Beträffande lagstiftningsåtgärder på det föreningsrättsliga området framhåller
SACO/SR att det ligger ett stort principiellt värde i att organisationerna
har frihet att reglera sina interna förhållanden själva. Detta motiverar
enligt organisationen en stor återhållsamhet från statsmakternas sida när det
gäller lagstiftning som reglerar organisationernas uppbyggnad och arbetsformer.
På grund av det ökade inflytande som genom 1970-talets arbetsrättslagstiftning
tillerkänts de fackliga organisationerna anser SACO/SR dock att en
utredning beträffande lagstiftning rörande innehållet i ideella föreningars
stadgar kan vara motiverad.

Hyresgästernas Riksförbund tillbakavisar påståenden i motionerna om att
enskilda individers ställning gentemot organisationer skulle försvagats. Det
är, framhåller förbundet, inte ett självändamål att bilda organisationer.
Dessa bildas i stället därför att enskilda människor sluter sig samman i ett
gemensamt önskemål att påverka de förhållanden under vilka de lever.
Vanligen har de som organiserar sig, menar förbundet, på ett handgripligt
sätt funnit att de ensamma väger för lätt.

KU 1984/85:30

Hyresgästernas Riksförbund lämnar vidare vissa kommentarer i anslutning
till vissa i motion 1983/84:433 omnämnda företeelser på hyresområdet.

KF finner det principiellt viktigt att folkrörelserna ges den frihet och det
ansvar som deras demokratiska karaktär och historiska tradition generellt
sett bör föranleda. Medlemskap och strävan till en allmän anslutning får inte
kringskäras av lagstiftning. De fria organisationernas verksamhet är enligt
KF en betydelsefull del av den svenska demokratin precis som den allmänna
rösträtten. För att en i demokratisk form uppbyggd organisation skall kunna
fungera på ett tillfredsställande sätt, anför KF vidare, måste verksamheten
baseras på beslut fattade i enlighet med de regler som gäller för demokratin.
Det är därvid, fortsätter KF, ofrånkomligt att enstaka individer kan känna sig
förfördelade av beslut fattade av en majoritet vars intressen inte överensstämmer
med en enskild individs. Beslutsordningen finns fastställd i stadgarna,
och detta gäller också formerna för medlemskap.

KF anser att en utredning beträffande eventuell lagstiftning om negativ
föreningsrätt inte skulle få någon speciell verkan för konsumentföreningarna
och de individuella konsummedlemmarna. Här har man inte upplevt något
problem. KF anser att det inte föreligger behov av en utredning om en
eventuell lagstiftning beträffande ideella föreningar. Förbundet utesluter
dock inte att en sådan i och för sig skulle kunna ge en bättre belysning av de i
motionerna åberopade frågeställningarna. Enligt KF:s mening ankommer
det främst på de demokratiska organisationerna själva att bringa sin
verksamhet i överensstämmelse med vad som är förenligt med gällande
lagstiftning och den enskilde medlemmens intressen. Den offentliga debatten
och medlemmarnas diskussion är här väsentligt medverkande.

LO framhåller bl. a. att rätten att bilda intresseorganisationer som
självständigt och i demokratiska former definierar sina uppgifter är grundläggande
i en demokrati. Varje inskränkning för en organisation att fatta beslut
inom demokratins vida råmärken innebär ett förmynderi och ett hot mot de
demokratiska rättigheterna.

LO anför vidare bl. a. att löntagarna genom sina fackliga organisationer
under lång och bitvis hård kamp har ökat sitt inflytande över denna del av
sina liv. På detta sätt har de fackliga organisationerna spelat en helt
avgörande roll och t. o. m. varit en förutsättning för löntagarnas individuella
frihet. Verkligheten är den, framhåller LO, att det är enskilda individer som
gått samman och bildat organisationer. Medlemmarna har i demokratiska
former fastställt deras uppgifter och ändamål. Syftet har varit att påverka
samhällsutvecklingen i en för dem positiv riktning. Det inflytande organisationerna
i dag har, är inte något som givits dem. Det inflytande organisationerna
har är i stället ett uttryck för den kraft medlemmarnas antal och
engagemang utgör.

Beträffande en lagreglering av den negativa föreningsrätten betonar LO
att detta kan bana väg för en reglering av organisationernas inre arbete och

KU 1984/85:30

för individernas förhållande till organisationerna vilket vore ytterligt tveksamt
ur demokratisk synpunkt. Det finns i dag, framhåller LO, inga formella
krav på en enskild individ att vara med i t. ex. en facklig organisation. De
fackliga medlemmarna upplever det som osolidariskt att dra nytta av det
fackliga arbetet utan att själva bidra med en motprestation. Ett modernt
samhälle består av en mängd mer eller mindre väl definierade grupper vars
positioner i allt väsentligt bestäms av deras förhållande till produktionsmedlen.
Den sammanhållning och de lojaliteter som finns i dessa grupper
uttrycks i såväl formella som informella regler. Det finns t. ex. inga formella
regler som hindrar en näringslivsföreträdare att engagera sig i en löntagarfondstyrelse.
Ändå blir det, anför LO vidare, med hänsyn till konsekvenserna
i realiteten omöjligt för de flesta. Och trots den positiva föreningsrätten
händer det, enligt LO, att företagare utövar ett hårt tryck på de anställda att
inte ansluta sig till fackliga organisationer. Den individuella valfriheten styrs
alltså i dessa avseenden i stor utsträckning av andra förhållanden än rent
juridiska, menar LO. Mot denna bakgrund torde införandet av en negativ
föreningsrätt enligt LO knappast komma att få några positiva effekter för de
enskilda individerna och deras förhållande till organisationerna. Det skulle
kräva ytterligare lagstiftning i syfte att i detalj reglera organisationernas inre
arbete. En sådan utveckling skulle, framhåller LO, som huvudsakligt resultat
ge upphov till en mycket kraftig maktförskjutning från den enskilde
individen till statsmakten. LO förordar att motionerna lämnas utan åtgärd.

LRF anför att den negativa bild av ”organisationerna” som utmålas i
motionerna 1983/84:433 och 2030, yrkande 1, är för lantbrukarnas föreningsrörelse
främmande. LRF instämmer således inte i motionernas verklighetsbeskrivning.
LRF avstyrker de förslag om vissa riksdagsuttalanden som förs
fram i motionerna.

Beträffande motionsyrkandena rörande den negativa föreningsrätten
(1983/84:1116 och 2030, yrkande 2) anför LRF att de lagbestämmelser som
reglerar förhållandet mellan individer och organisationer inte ger oss samma
skydd som det i grundlagen stadgade skyddet gentemot det allmänna. LRF
anger som sin grundinställning, att med hänsyn till den frihet som ges
organisationer att själva reglera sina relationer till medlemmarna och
utomstående bör lagstiftaren här vara försiktig. Med den dominerande
ställning som organisationer fått i samhället och vissa yttringar härav kan det
dock enligt LRF finnas skäl att - på sätt motionärerna föreslagit - utreda om
den negativa föreningsrätten bör lagfästas. I samband härmed bör även
motion 580 behandlas. Huruvida skyddet skall ges genom grundlag eller
annan lag bör enligt LRF utredas vidare.

I anslutning till vad som sägs angående s. k. organisationsklausuler i
motionerna 433 och 2030 (2029) anför SAV att några sådana klausuler inte
finns i kollektivavtalen inom SAV:s förhandlingsområde. På de statliga och
statligt lönereglerade områdena gäller särskilda regler. Reglerna innebär att
en arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal inom yrkesgrupp och

KU 1984/85:30

område som avses i avtalet skall tillämpa detta även på arbetstagare som inte
omfattas av avtalet eller annat tillämpligt kollektivavtal.

De problem som tas upp i de remitterade motionerna har enligt SAF nära
anknytning till frågan om reglering av ideella föreningars uppbyggnad och
verksamhet. SAF anför vidare bl. a. att föreningen vid tre tidigare tillfällen
avgett yttrande över riksdagsmotioner beträffande lagstiftning rörande
ideella föreningar och har i samtliga fall avböjt tanken på sådan lagstiftning
med motiveringen att det inte förelegat något påvisat behov därav. SAF
vidhåller alltjämt uppfattningen att det inte är erforderligt med en generell
lagstiftning angående ideella föreningar. I likhet med vad SAF anfört
rörande kollektivanslutningen utesluter detta enligt SAF emellertid inte att
det finns skäl att reagera mot och angripa förhållanden och företeelser av det
slag som omnämns i de nu aktuella motionerna. För att komma till rätta med
sådana missförhållanden som motionärerna har i åtanke är det emellertid,
menar SAF, i stor utsträckning möjligt att redan i dagsläget tillgripa rättsliga
medel. I rättstillämpningen har det sålunda uppställts gränser för organisationernas
handlande gentemot den enskilde individen. Det gäller t. ex.
frågan om organisationernas rätt att vägra någon inträde i organisationen
eller rätten att utesluta en medlem, liksom medlemmarnas rätt att fritt
utträda ur en organisation.

Där allmänna rättsregler ger den enskilde individen ett otillräckligt skydd
eller inget skydd alls kan det dock enligt SAF bli nödvändigt med
lagstiftningsåtgärder. I de remitterade motionerna berörs framför allt två
förfaranden vilka är av den karaktären att de enligt SAF bör förbjudas
genom lagstiftning. Det ena gäller den tidigare berörda kollektivanslutningen.
Det andra gäller införandet av organisationsklausuler i vissa kollektivavtal.

TCO anför beträffande den negativa föreningsrätten, dvs. rätten att stå
utanför en förening, att denna fråga varit föremål för noggrann utredning i
betänkandena Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1) och MBL i
utveckling (SOU 1982:60). I båda betänkandena har kommittémajoriteten
avstyrkt lagstiftning. TCO, som inte kan finna att något nytt framkommit i
frågan, vidhåller sin tidigare uppfattning och avstyrker framförda förslag om
utredning resp. lagstiftning.

I övrigt berör motionerna enligt TCO krav på inskränkningar i organisationernas
handlingsfrihet och rätt att avgöra sina inre angelägenheter. TCO
framhåller att organisationen vid flera tillfällen har haft anledning att yttra sig
över riksdagsmotioner med förslag om lagstiftning om ideella föreningar.
Organisationen har alltid avstyrkt dessa motioner. Värdet av fria föreningar
på samhällslivets olika områden kan enligt TCO aldrig överskattas. En
lagstiftning av den typ som föreslås skulle innebära ett allvarligt ingrepp i de
fackliga organisationernas frihet. Som TCO tidigare framhållit i sina
remissyttranden går det inte att peka på några missförhållanden som gör det
motiverat att vidta den begränsning av föreningsfriheten som ett bifall till

KU 1984/85:30

motionerna skulle innebära. Riksdagen har också avslagit alla sådana
motionskrav. TCO avstyrker förslagen om inskränkningar i förhandlande
organisationers rätt till självbestämmande. Såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisation
måste för att rätt kunna fullgöra sina uppgifter och tillvarata
sina medlemmars intressen stå helt fria från inblandning från lagstiftarens
sida. För de fackliga organisationernas del har kravet på oberoende särskild
tyngd, då det här rör sig om demokratiskt uppbyggda föreningar, som helt
följer demokratiska spelregler. När det i övrigt gäller de synsätt och de krav
som framförs i motionerna bygger de enligt TCO:s uppfattning på missuppfattningar,
missförstånd och i viss mån en felaktig syn på de fackliga
organisationernas uppgifter. Påståendet att de fackliga organisationerna
blivit en del av den politiska maktapparaten och att det uppstått ett
beroendeförhållande mellan organisationerna och de politiskt ansvariga ger
enligt TCO en felaktig bild av förhållandena i Sverige. De fackliga
organisationerna har tvärtom i högsta grad med framgång värnat om sin
integritet och sitt oberoende. Yrkandena i de remitterade motionerna kan,
enligt TCO:s uppfattning, inte läggas till grund vare sig för krav på
utredningar eller, och detta gäller enligt TCO i ännu högre grad, för
lagstiftning.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet, helt eller delvis, elva under allmän
motionstid 1984 och 1985 väckta motioner om kollektivanslutning till
politiskt parti och om förhållandet mellan enskilda och organisationer.

En lagstiftning mot kollektivanslutning till politiskt parti yrkas i motionerna
1983/84:335 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c), 1983/84:1120 av Jan-Erik
Wikström m.fl. (fp), 1983/84:1417 av Allan Åkerlind m. fl. (m), 1983/
84:2125 av Anders Björck m.fl. (m), 1984/85:452, yrkande 7, av Ulf
Adelsohn m.fl. (m), 1984/85:1505, yrkande 3, av Bengt Westerberg m.fl.
(fp) samt 1984/85:1568 av Allan Åkerlind m.fl. (m).

I två av motionerna, 1983/84:335 och 1984/85:1505, finns utarbetade
förslag till sådan lagstiftning. Det i motion 335 intagna lagförslaget är
utformat som en reglering i vanlig lags form. Anslutning till politiskt parti på
annat sätt än genom personlig anmälan från den som önskar inträda i partiet
skall enligt detta förslag sakna rättsverkan. Det i motion 1505 framlagda
lagförslaget har i huvudsak samma innebörd, men motionärerna förordar att
lagstiftningen sker i form av en komplettering av RF:s bestämmelser om
grundläggande fri- och rättigheter. Motionärerna avvisar emellertid inte
tanken på en reglering i vanlig lag.

Lagförslaget i motion 1983/84:335 har på utskottets begäran granskats av
lagrådet. De under allmänna motionstiden 1984 väckta motionerna har varit
föremål för viss ytterligare remissbehandling. Partisekreteraren Bo Toresson
har inför utskottet lämnat information om ett inom det socialdemokratiska

KU 1984/85:30

partiet pågående arbete med formerna för facklig politisk samverkan.

Lagrådets granskning av lagförslaget i motion 1983/84:335 har i enlighet
med 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen avsett främst hur lagförslaget
förhåller sig till RF:s regler om föreningsfriheten och om lagen fått en sådan
utformning att syftet med lagen kan antas bli tillgodosett. Lagrådet har
utifrån dessa utgångspunkter inte haft något att erinra mot lagförslaget.

Lagrådsgranskningen har bidragit till en belysning i fråga om de förutsättningar
som gäller beträffande möjligheten att genom lagstiftning av det slag
som förordas i motionen göra ingrepp på föreningslivets område utan att i
formellt hänseende komma i konflikt med RF:s regler om grundläggande frioch
rättigheter.

Dessa formella aspekter får dock betydelse endast för det fall det hos en
majoritet i riksdagen skulle finnas en vilja att ta i anspråk lagstiftning som
maktmedel för att göra ingrepp på föreningslivets område.

Åtgärder av det slag som förordas i motionerna skulle enligt utskottets
mening innebära en inskränkning av möjligheterna för såväl politiska partier
som fackföreningarna att i demokratisk ordning kunna fatta beslut i sina egna
angelägenheter. I samband med att föreningsfriheten slogs fast i RF
framhölls i motivuttalanden att lagstiftning med sådan innebörd skulle kunna
försämra förutsättningarna för en fri åsiktsbildning. Det manades till stor
varsamhet i detta hänseende.

Denna grundläggande syn på vad föreningsfriheten reellt sett bör innebära
återspeglas överlag i den allmänna inställningen hos de organisationer som
yttrat sig i ärendet. När det gäller en lagstiftning som begränsar sig endast till
kollektivanslutningen är meningarna dock delade bland de organisationer
som yttrat sig i frågan. Två av organisationerna ställer sig helt avvisande till
lagstiftning. En av organisationerna anser att det kan finnas skäl att utreda
frågan i lämpligt sammanhang. Två organisationer motsätter sig inte
lagstiftning.

En av de organisationer som ställt sig avvisande till lagstiftningsåtgärder,
LO, ser som en risk att riksdagen genom att anta en lagstiftning mot
kollektivanslutning skulle börja förändra grundläggande demokratiska rättigheter.
LO betonar att besluten om kollektivanslutning fattas i demokratisk
ordning av medlemsförbundens lokala organisationer. Också TCO tar helt
avstånd från tanken på en lagreglering. Detta skulle enligt TCO innebära ett
allvarligt ingrepp i de fackliga organisationernas frihet.

Det synsätt som de sistnämnda remissinstanserna gett uttryck för överensstämmer
med den ståndpunkt som utskottet senast vid 1983/84 års riksmöte
intagit i frågan.

Utskottet anser inte att det som anförts i motionerna eller det som i övrigt
förekommit i ärendet ger någon anledning till att ändra utskottets tidigare
ställningstagande. Utskottet avstyrker motionerna.

I några ytterligare motioner tas upp olika frågor rörande den enskildes
förhållande till organisationer.

I moderaternas partimotion 1983/84:433 yrkas att riksdagen som sin

KU 1984/85:30

mening skall ge regeringen till känna att den enskildes ställning i förhållande
till organisationen på alla områden måste stärkas (yrkande 1 delvis).
Motionens yrkande 1 har tidigare till viss del behandlats av utskottet (KU
1984/85:2). I motionen tas upp olika företeelser på bostads- och arbetsmarknadsområdet
som enligt motionen visar på att den enskilde har en alltför svag
ställning gentemot organisationerna.

Ett liknande förslag har väckts i motion 1983/84:2030, yrkande 1, av Alf
Wennerfors m. fl. (m). Det bör enligt motionen övervägas om inte lagstiftning
erfordras i syfte att stärka den enskildes rätt gentemot de stora
organisationerna. Motionen tar sikte på förhållandena på arbetsmarknadsområdet.

Frågor om bl. a. negativ föreningsfrihet behandlas i två motioner.

Enligt motion 1983/84:1116 av Sven-Erik Nordin m. fl. (c) är det angeläget
med en parlamentariskt sammansatt utredning rörande negativ föreningsrätt.
En sådan utredning bör enligt motionen inte vara oförhindrad att ta upp
föreningsfriheten i ett vidare perspektiv. I motion 1983/84:2030, yrkande 2,
hemställs att den enskildes rätt att stå utanför en enskild organisation skall
slås fast i grundlag. Därmed skulle den enskilde få samma skydd gentemot
organisationer som i förhållande till det allmänna.

En generell utvidgning av den enskildes rättighetsskydd i grundlag till att
gälla också gentemot enskilda organisationer yrkas i motion 1983/84:580 av
Gunnar Biörck i Värmdö (m).

Frågor rörande den enskildes förhållande till enskilda organisationer har
tidigare behandlats av utskottet bl. a. i samband med 1976 års reform med
förstärkningar i RF:s fri- och rättighetsregler och senare med anledning av
motioner rörande bl. a. negativ föreningsfrihet.

Utskottet (KU 1975/76:56) tog vid det förstnämnda tillfället med riksdagens
gillande avstånd från tanken att i grundlag ge rättigheterna ett
omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda. Det ansågs att ett
rättighetsskydd som skulle gälla gentemot lagstiftaren, riksdagen, måste ges i
en form som binder denna, dvs. i grundlag, medan det däremot för att skydda
medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall
skulle vara tillräckligt med vanlig lag. Det skulle vidare inte vara praktiskt
möjligt att låta rättighetsskyddet generellt avse också förhållanden enskilda
emellan på grund av de lagtekniska komplikationer som skulle bli följden.
Önskemål om förstärkningar i rättighetsskyddet skulle således få prövas
inom den vanliga lagstiftningens ram allteftersom de uppkom.

Vid en senare behandling av motioner rörande negativ föreningsfrihet
m. m. hänvisade utskottet (KU 1983/84:8) till det tidigare gjorda ställningstagandet
och till att frågan om lagstiftningsåtgärder i detta hänseende på
arbetsmarknadsområdet samtidigt var under beredning i annat utskott. Det
låg enligt utskottet i linje med tidigare gjorda uttalanden att frågan prövades
av riksdagen i det sammanhanget.

Utskottet finner inte skäl att med frångående av tidigare ställningstagande

KU 1984/85:30

ta initiativ till åtgärder av det slag som förordas i motionerna. Utskottet vill i
sammanhanget dock erinra om att frågor rörande negativ föreningsrätt
utretts senast av den s. k. Nya arbetsrättskommittén i betänkandet MBL i
utveckling (SOU 1982:60). Beträffande den i motion 1983/84:580 väckta
frågan vill utskottet också nämna att hithörande frågor utretts av yttrandefrihetsutredningen.
I betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) har
utredningen lagt fram vissa förslag som för närvarande bereds i regeringskansliet.

Utskottet hemställer

1. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti

att riksdagen avslår motionerna 1983/84:335, 1120, 1417 och 2125
samt 1984/85:452 yrkande 7, 1505 yrkande 3, och 1568,

2. beträffande den enskildes förhållande till organisationer

att riksdagen avslår motionerna 1983/84:433 yrkande 1 såvitt nu är i
fråga, 580, 1116 och 2030.

Stockholm den 21 mars 1985

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m)*, Yngve Nyquist (s),
Bertil Fiskesjö (c), Wivi-Anne Cederqvist (s)*, Hans Nyhage (m), Kurt Ove
Johansson (s), Kerstin Nilsson (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik
Nordin (c), Sture Thun (s), Anita Modin (s)*, Elisabeth Fleetwood (m),
Karin Ahrland (fp) och Nils Berndtson (vpk).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservationer

1. Kollektivanslutning till politiskt parti (mom. 1)

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar Biörck
i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m) och Karin
Ahrland (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”Lagrådets
granskning” och slutar med ”avstyrker motionerna” bort ha följande lydelse:
De former för kollektiv anslutning av medlemmar som tillämpas av det
socialdemokratiska partiet innebär att partiet som medlemmar antecknar
personer som inte själva uttryckt en vilja att gå med i partiet. För dem som
nås av information om att de blivit kollektivanslutna finns en möjlighet att
reservera sig och därmed undgå medlemskapet. En reservation innebär dock

KU 1984/85:30

en uppenbar risk för att den som reserverar sig tvingas röja sin politiska
uppfattning. Såväl själva anslutningsformen som reservationsrätten är djupt
kränkande för alla dem som vill låta sin egen övertygelse vara avgörande vid
val av politiskt parti.

Riksdagen har tidigare under en lång följd av år uttalat sitt ogillande av
kollektivanslutningen. Bakom dessa uttalanden har legat ett krav och en
förhoppning om att kollektivanslutningen skulle bringas att upphöra genom
en självsanering inom det socialdemokratiska partiet.

Partisekreteraren i det socialdemokratiska partiet har under beredningen
av detta ärende inför utskottet lämnat upplysningar om en inom partiet
utförd utredning om kollektivanslutningen och den senaste partikongressens
beslut i frågan. Därvid har framgått att någon i sak betydelsefull förändring i
förhållande till tidigare inte är avsedd. Kollektivanslutningen kommer att
finnas kvar till dess riksdagen vidtar lagstiftningsåtgärder.

Riksdagen måste därför nu överväga att införa en lagstiftning mot
kollektivanslutning till politiskt parti.

I de debatter om kollektivanslutningen som förts genom åren har ibland
hävdats att en lagstiftning mot kollektivanslutningen skulle stå i strid med
RF:s regler om föreningsfrihet, varför lagstiftning inte skulle kunna ske utan
grundlagsändring. Lagrådets granskning av det i motion 1983/84:335 intagna
lagförslaget har nu undanröjt alla eventuella tvivel i detta hänseende.

Av de fem organisationer som på utskottets begäran uttalat sig i frågan har
tre tagit avstånd från kollektivanslutningen. Två av dessa anser att nu inte
annat än en lagstiftning återstår för att bringa frågan till en lösning. En av
organisationerna hänvisar till att problemställningen i den politiska debatten
angående vilken verkan kollektivanslutningen har för medlemmarna tycks
något oklar. Denna organisation vill därför förorda utredning i lämpligt
sammanhang.

Beträffande den sistnämnda synpunkten har, såvitt det är bekant för
utskottet, frågan om vilken verkan en kollektiv anslutning till politiskt parti
har för den enskilde fackföreningsmedlemmen inte varit föremål för rättslig
prövning. Det råder därför en viss oklarhet om de förutsättningar som skall
gälla för att domstolarna skall kunna godta att giltigt medlemskap uppkommer
för dem som blivit kollektivanslutna. Lagrådet har berört denna
problematik och har kommit till slutsatsen att man måste utgå ifrån att giltigt
medlemskap under vissa förutsättningar kan uppkomma till följd av kollektivanslutning.
En lagstiftning är således enligt utskottets mening välmotiverad
av flera olika skäl.

Utskottet förordar således att riksdagen antar den i motion 1983/84:335
föreslagna lagen med de ändringar däri som lagrådet föreslagit.

dels att utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti
att riksdagen med anledning av motionerna 1983/84:335, 1120,
1417 och 2125 samt 1984/85:452 yrkande 7, 1505 yrkande 3, och
1568 antar följande

KU 1984/85:30

Lag om formerna för anslutning till politiskt parti

Härigenom föreskrivs följande.

Enskild person får antas som medlem i politisk sammanslutning endast om
han genom egen ansökan gett till känna att han önskar inträda i sammanslutningen.
Antas någon som medlem utan sådan ansökan, saknar det rättsverkan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1985. Den berör inte medlemskap som
beviljats före ikraftträdandet.

2. Kollektivanslutning till politiskt parti (mom. 1)

Nils Berndtson anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”Lagrådets
granskning” och slutar med ”avstyrker motionerna” bort ha följande lydelse:

Utskottet gör följande bedömning.

Organiserade bindningar mellan fackliga organisationer och arbetarpartier
har, historiskt sett, förekommit i flera europeiska länder. Dessa samband
har sitt ursprung i den socialistiska arbetarrörelsens synsätt enligt vilket
arbetarpartier och fackföreningar är olika uttryck för en och samma
klassmässiga rörelse.

Redan i arbetarrörelsens tidigaste historia har emellertid även funnits
motstånd mot organiserad bindning mellan arbetarpartier och fackföreningar.
Partier organiserar människor med gemensamma politiska uppfattningar.
Fackföreningar organiserar människor med skilda partipolitiska uppfattningar,
även om där kan finnas stor majoritet för viss partipolitisk uppfattning
och även örn de ger uttryck för samma klassmässiga rörelse som
arbetarpartier gör.

Den socialistiska arbetarrörelsens framväxt i Sverige vägleddes som på
andra håll främst av Marx syn på nödvändigheten av både arbetarpartier och
fackföreningar liksom nödvändigheten av att de samverkar ”både i den
dagliga kampen och i förverkligandet av proletariatets historiska uppgift”,
ett klasslöst samhälle.

När LO bildades 1898 stod det socialdemokratiska partiet på klasskampens
grund. På denna grund växte det socialdemokratiska partiet och LO
fram som två grenar på samma träd. Däri består det historiska sambandet.

Samverkan mellan SAP och LO löstes som en organisationsfråga genom
kollektivanslutningen. Men kollektivanslutningen var redan från början
starkt ifrågasatt av socialdemokrater inom såväl parti som LO.

En stor minoritet hävdade att en lösning av organisationsfrågan genom
kollektivanslutning snarare skulle försvåra en harmonisk samverkan mellan
partiet och fackföreningsrörelsen. Detta framträder än tydligare i dag.

KU 1984/85:30

Tjänstemannarörelsen har en annan bakgrund och utveckling än LO. Men
särskilt TCO markerar i principprogram såväl sin partipolitiska obundenhet
som sin rätt att framföra uppfattningar och krav även i alla samhällspolitiska
frågor. Det är naturligt att fackföreningsrörelsen hävdar detta. De löneanställda
är inte beroende bara av utvecklingen i arbetslivet utan i lika hög grad
av hela samhällsutvecklingen. Kapitalets direkta intresseorganisationer och
borgerliga partier har självklart andra utgångspunkter, vilket ofta kommer
till uttryck i krav på begränsning av fackliga och sociala rättigheter m. m. Inte
bara LO utan även TCO har tidvis attackerats hårt för att de hävdar sin rätt
att uttrycka uppfattningar i samhällspolitiska frågor.

Situationen är i dag en annan än då LO bildades. Det finns flera
arbetarpartier. Vid sidan av LO har också utvecklats en stark tjänstemannarörelse.
Den historiska situation som bildat bakgrund till den svenska formen
med kollektivanslutning finns alltså inte längre.

Emellertid är behovet av samverkan mellan fackföreningsrörelsen och
arbetarrörelsens partier lika angeläget i dag som tidigare. Men samverkan
bör ske mellan självständiga organisationer, där fackföreningarna fritt
utformar sina program. Facklig självständighet står inte i motsättning till att
fackföreningarna genom beslut stöder partier politiskt och ekonomiskt.
Utvecklingen har snarast bekräftat synsättet att fackföreningsrörelsen kan
samverka med partier utan organiserade bindningar. Den höga organisationsgraden
inom LO-området gör att det bland fackföreningsmedlemmarna
kommit att finnas betydande minoriteter, som inte sympatiserar med det
traditionellt dominerande arbetarpartiet. Normalt är det i Sverige dessutom
så, att det för den enskilde löntagaren i praktiken endast finns ett enda
alternativ för facklig organisering inom ett yrkesområde. Då kan man inte
hålla fast vid ett system som innebär att människor, i och med att de
organiserar sig på arbetsmarknaden, potentiellt också ansluter sig till ett
politiskt parti.

Alla dessa omständigheter talar klart för att fackföreningsrörelsen bör
frigöra sig från sådana samband med politiska partier, som innebär att man
ingriper i enskild medlems rätt att personligen bestämma formen för sin
politiska organisering. Likaså bör man undvika förfaranden, vilka innebär
att man personligen måste inför andra deklarera sin vilja att inte organisera
sig i speciellt parti.

Det ligger enligt utskottets mening ett ansvar på det socialdemokratiska
partiet att så förändra sina former för medlemsorganisering, att den
personliga bestämmanderätten i berörda avseenden inte träds förnär. Om
det socialdemokratiska partiet inte tar emot kollektivanslutna medlemmar
kan inte heller några fackliga organisationer besluta om kollektiv anslutning.
En förändring av nämnda slag inkräktar som nämnts inte på möjligheterna
att genom andra slag av samband eller kollektiva beslut utöva fackligt stöd till
politiskt parti och utveckla samarbete.

Utskottet finner att de lagstiftningskrav som väckts i de borgerliga

KU 1984/85:30

motionerna inger mycket starka betänkligheter inte minst från principiella
utgångspunkter. Lagstiftningskraven har andra syften än omsorgen om
medlemsdemokrati och individuella rättigheter.

Ett fritt folkligt organisationsliv bildar en utomordentligt viktig del av ett
samhälles demokratiska strukturer. Värdet av olika folkliga rörelser sammanhänger
intimt med att de kan bevara sin självständighet gentemot staten
och bilda centra för fri medborgerlig aktivitet och ansvarsutövning. Från
principiell ståndpunkt bör denna självständighet inte inskränkas genom
lagstiftningsåtgärder från statens sida, vilka är riktade mot organisationernas
deltagande i politiska och andra samhälleliga aktiviteter, där dessa aktiviteter
i sig själva är legala.

Så mycket viktigare torde en sådan principiell hållning vara, som det i två
av de aktuella motionerna som rör den enskildes förhållande till organisationerna
redovisas förslag, som innebär vida mer långtgående inskränkningar i
organisationsfriheten än förbud just mot kollektivanslutning.

Inskränkningar i facklig organisations rätt att göra meningsyttringar i
politiska frågor och engagera sig i viktiga samhällsfrågor är enligt utskottets
mening inte godtagbara. Negativ föreningsrätt skulle lätt kunna användas för
att inskränka aktiviteter syftande till att informera och organisera löntagare.
Det förefaller uppenbart, att kraven i dessa motioner utgör en förlängning av
kraven på förbud mot kollektivanslutning. En lagstiftning mot kollektivanslutning
skulle bana väg för omfattande inskränkningar i organisationernas
frihet.

Utskottet har sålunda kommit till uppfattningen att kollektivanslutningen
måste avskaffas med andra medel än lagstiftning. I ett samhälle med
någorlunda utvecklade demokratiska fri- och rättigheter finns också andra
vägar att motverka tvivelaktiga inslag i organisationslivet än lagstiftning.
Den fria, kritiska diskussionen och den offentliga opinionsbildningen måste
vara det främsta korrigeringsmedlet mot missförhållanden inom föreningslivets
område.

Frågan om kollektivanslutning har varit en omstridd fråga inom LO ända
sedan dess konstituerande kongress 1898. Inom både LO och SAP finns i dag
en stark opinion för att reglera förhållandet mellan parti och fackföreningsrörelse
på nytt sätt.

Fackföreningsrörelsen måste vara självständig och suverän att i program
lägga fast sina målsättningar och fackligt-politiska krav på alla områden
liksom att besluta om politiskt, ekonomiskt och annat stöd till partier.

Fackföreningarnas uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen.
Denna uppgift fylls bäst av en facklig rörelse, som behåller en organisatorisk
självständighet gentemot politiska partier. Underkastelse under partipolitiska
hänsyn hämmar rörelsens aktionsförmåga. Att fackföreningsrörelsen i
skilda lägen stöder politiska organisationer är både nödvändigt och riktigt,
men det bör ske på basis av organisatorisk självständighet och på fackföreningsfolkets
egna villkor. Enligt utskottets uppfattning är kollektivanslutning
till politiskt parti i princip inte försvarbar.

KU 1984/85:30

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat kritik mot kollektivanslutningen
men samtidigt avvisat krav om lagstiftning. Vänsterpartiet kommunisterna
kvarstår vid denna uppfattning.

Utskottet förutsätter att det genom opinionsbildning mot kollektivanslutningen
skall vara möjligt att förmå det parti som tillämpar denna ordning att
medverka till att kollektivanslutningen avskaffas, så att som partimedlemmar
registreras endast personer som individuellt begär inträde i partiet.

dels att utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande kollektivanslutning till politiskt parti
att riksdagen godkänner vad utskottet uttalat i frågan samt avslår
motionerna 1983/84:335, 1120, 1417 och 2125 samt 1984/85:452
yrkande 7, 1505 yrkande 3, och 1568.

3. Den enskilde och organisationerna (mom. 2)

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Gunnar Biörck
i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Elisabeth Fleetwood (m) och Karin
Ahrland (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ”Frågor
rörande” och på s. 18 slutar med ”i regeringskansliet” bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening utgör organisationer av olika slag en viktig del av
vårt samhälle, bl. a. som grund för gemensam opinionsbildning och som
företrädare för olika gruppers intressen.

Emellertid har utvecklingen snabbt gått dithän att många organisationer,
ofta med stöd av lagstiftning, fått en alltmer framträdande roll. Detta innebär
en uppenbar risk för att organisationernas ställning blir alltmer självständig i
förhållande till de enskilda medlemmarna och att de i stället för att i första
hand försöka tillvarata varje enskild medlems intressen kan börja uppträda i
en roll som kan jämföras med det allmännas.

Behovet av en närmare utredning om konsekvenserna för den enskilde av
en sådan utveckling ha.r påtalats vid flera tidigare tillfällen, men någon
övergripande utredning har inte kommit till stånd. Den redovisning av olika
företeelser och de förslag som väckts i de motioner som utskottet behandlar i
betänkandet aktualiserar på nytt frågan om utredning. Enligt utskottets
mening är det nu angeläget att regeringen tillsätter en parlamentarisk
utredning rörande den enskildes ställning i förhållande till organisationer.
Utredningen bör syfta till att ge en belysning av de olika problemställningar
som aktualiserats i motionerna och överväga i vad mån den enskildes
ställning i förhållande till organisationerna bör ges ett utökat skydd i
regeringsformen. En särskilt angelägen uppgift för utredningen är härvid att
överväga lämpliga åtgärder för att slå fast den enskildes rättighet att stå
utanför en organisation.

KU 1984/85:30

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande den enskildes förhållande till organisationer
att riksdagen med anledning av motionerna 1983/84:433,
yrkande 1 såvitt nu är i fråga, 580, 1116 och 2030 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en parlamentarisk
utredning.

Särskilt yttrande

Kollektivanslutning till politiskt parti (mom. 1)

Karin Ahrland (fp) anför:

I folkpartimotionen 1984/85:1505, yrkande 3, har hemställts att en lagstiftning
mot kollektivanslutning till politiskt parti skall ske i grundlagsform
genom komplettering av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. En
reglering i grundlag är enligt motionen motiverad av hänsyn till frågans
betydelse.

Jag delar den i motionen framförda uppfattningen att en reglering i
grundlag vore att föredra. På grund av den särskilda beslutsordning som
gäller för grundlagsändring kan emellertid en reglering i vanlig lag träda i
kraft vid en tidigare tidpunkt än en grundlagsändring. Praktiska skäl talar
således för att frågan åtminstone i detta skede löses genom vanlig lagstiftning.
Jag har därför tagit fasta på att partimotionen i och för sig inte ställer sig
avvisande till en reglering i vanlig lag och har biträtt den reservation som
avlämnats till förmån för en reglering i enlighet med det av lagrådet
granskade lagförslaget.

KU 1984/85:30

Bilaga

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde
1985-02-26

Närvarande: f. d. justitierådet Hult, regeringsrådet Björne, justitierådet
Grego w.

Sedan riksdagens konstitutionsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande
över ett i motion 1983/84:335 intaget förslag till lag om formerna för
anslutning till politiskt parti, har utskottet i skrivelse, som inkom till lagrådet
den 4 december 1984, hemställt att lagrådet granskar lagförslaget.

Med anledning av att konstitutionsutskottet beslutat att bereda några
organisationer tillfälle att yttra sig över ovannämnda motion och vissa andra
motioner inom samma eller närbesläktade ämnesområden, hemställde
utskottets kansli under hand, att lagrådets behandling av det remitterade
lagförslaget skulle få anstå till dess att organisationernas yttranden hade
avgivits. Lagrådet har sedermera fått del av inkomna yttranden.

Lagförslaget har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn
Jan-Eric Gutsjö.

Lagförslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Den föreslagna lagen innehåller tre paragrafer. I 1 § föreskrivs att
medlemskap i politiskt parti får beviljas endast efter personlig anmälan av
den som önskar inträda. Ansluts någon till politiskt parti på annat sätt än som
sägs i 1 §, saknas detta enligt 2 § rättsverkan mot honom. 13 § anges att med
politiskt parti enligt denna lag jämställs underorganisation till sådant. -Förslaget innehåller härutöver föreskrifter om att lagen träder i kraft viss
angiven dag och i anslutning härtill en övergångsbestämmelse om att lagen
inte berör sådana medlemskap som beviljats före ikraftträdandet.

Det ankommer på lagrådet att granska det remitterade lagförslaget i de
avseenden som anges i 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen. Granskningen
skall sålunda avse bl. a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna
och rättsordningen i övrigt och om förslaget är så utformat, att lagen kan
antas tillgodose angivna syften. De allmänna politiska överväganden som
ligger till grund för lagförslaget faller däremot utanför lagrådets granskningsuppgift.

En fråga som bör särskilt uppmärksammas är hur det remitterade
lagförslaget förhåller sig till regeringsformens bestämmelser om grundläggande
fri- och rättigheter. Vad som främst är av intresse i detta sammanhang
är bestämmelserna rörande föreningsfrihet. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 5

KU 1984/85:30

regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad
föreningsfrihet, vilken i bestämmelsen anges bestå i frihet att sammansluta
sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Denna bestämmelse avser
den s. k. positiva föreningsfriheten. I 2 § andra meningen i samma kapitel
finns bestämmelse om den s. k. negativa föreningsfriheten. Enligt den
bestämmelsen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot
tvång att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning
för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant
hänseende. Vissa av de i 2 kap. regeringsformen upptagna fri- och
rättigheterna, bl. a. den positiva föreningsfriheten, får enligt 12 § första
stycket begränsas genom lag. För sådan begränsning gäller enligt 12 § andra
stycket vissa generella förutsättningar med avseende bl. a. på ändamålet med
begränsningen. Beträffande begränsning av den positiva föreningsfriheten
gäller enligt 14 § andra stycket en särskild förutsättning, som innebär att
sådan begränsning får ske endast såvitt gäller sammanslutningar, vilkas
verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av
folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Den
negativa föreningsfriheten får över huvud inte begränsas. Från utlänningars
ställning här i riket när det gäller positiv och negativ föreningsfrihet kan i
förevarande sammanhang bortses (jfr 20 § första stycket 1 och andra stycket
1).

Vid bedömande huruvida det aktuella lagförslaget kan tänkas strida mot
regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter är det den positiva
föreningsfriheten som är av omedelbart intresse. Eftersom fråga inte är om
något sådant fall som avses i 2 kap. 14 § andra stycket, är det en förutsättning
för den föreslagna lagens grundlagsenlighet att den inte innefattar någon
begränsning av den positiva föreningsfriheten sådan denna kommit till
uttryck i 2 kap. 1 § första stycket 5. Avgörande är alltså hur långt den positiva
föreningsfriheten sträcker sig eller, uttryckt på annat sätt, i vad mån
föreskrifter, som faktiskt har betydelse för sammanslutningar och deras
verksamhet, inte utgör någon begränsning i den mening som avses i 2 kap.
regeringsformen av den där skyddade föreningsfriheten. I denna fråga vill
lagrådet anföra följande.

Bestämmelse om den positiva föreningsfriheten fanns upptagen redan i
den ursprungliga lydelsen av 2 kap. regeringsformen. I 2 kap. 1 § 5 föreskrevs
sålunda att varje medborgare var gentemot det allmänna tillförsäkrad
föreningsfrihet, vilken angavs bestå i frihet att sammansluta sig med andra till
förening. Bestämmelsen erhöll sin nuvarande lydelse genom lag 1976:871 i
samband med utvidgning och förstärkning av de medborgerliga fri- och
rättigheterna. Den ändrade lydelsen avsågs dock inte innebära någon
ändring i sak (se SOU 1975:75, Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 194 och
prop. 1975/76:209 s. 112 och 144). Bestämmelsen skyddar bl. a. sammanslutande
som sker med politiska syften. Såsom framhållits i förarbetena till den
nuvarande lydelse av bestämmelsen måste friheten att sammansluta sig med
andra anses innefatta även en frihet att verka gemensamt inom ramen för

KU 1984/85:30

sammanslutningen (SOU 1975:75 s. 194 och prop. 1975/76:209 s. 144). Av
grundläggande betydelse är vidare att skyddet för föreningsfriheten, liksom
för bl. a. övriga opinionsfriheter, gäller endast gentemot ”det allmänna”.
Det innebär att föreskrifter som inte rör medborgarnas förhållande gentemot
det allmänna faller utanför det område som skyddas av föreningsfriheten.
Sådana föreskrifter kan alltså meddelas utan att komma i konflikt med
föreningsfriheten.

Av intresse är sålunda vad som avses med ”det allmänna” i detta
sammanhang. Frågan om den närmare innebörden härav behandlades
ingående i förarbetena till 1976 års ändringar av 2 kap. regeringsformen
(SOU 1975:75 s. 96 foch 185 foch prop. 1975/76:209 s. 140 f). I utredningsbetänkandet
diskuterades möjligheten att låta det avgörande vara huruvida
ett ingrepp företas i det allmännas intresse eller i enskilt intresse. Denna
ordning avvisades emellertid såsom ohållbar. Avgörande skulle enligt
utredningen i stället primärt vara vem som faktiskt gör ingreppet i en enskild
persons frihetssfär. I enlighet härmed fann utredningen att med uttrycket
”det allmänna” avses dels det allmännas verkställande organ dels- i fråga om
normgivning - de normgivande organen, i första hand riksdagen, när de
beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen, dvs. för
enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter; däremot avses inte med
”det allmänna” riksdagen som stiftare av civillag. Uttalanden av samma
innebörd gjordes av departementschefen i nyssnämnda proposition. Uttalandena
föranledde inte någon erinran från riksdagens sida.

Det saknas anledning att inte tillägga nämnda motivuttalanden avgörande
betydelse i fråga om den närmare innebörden av uttrycket ”det allmänna”.
Avgörande i förevarande hänseende är med denna utgångspunkt huruvida
bestämmelserna i det remitterade lagförslaget utgör civilrättsliga föreskrifter
eller sådana offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen.

Lagförslaget innehåller som tidigare nämnts, förutom en föreskrift om
underorganisation till politiskt parti, dels en bestämmelse om att medlemskap
i politiskt parti får beviljas endast efter personlig anmälan av den som är
i fråga dels en bestämmelse om att anslutning av någon som sker på annat sätt
saknar rättsverkan mot denne; påföljden av åsidosättande av kravet på
personlig anmälan är alltså enbart ogiltighet. Det råder inte någon tvekan om
att dessa regler utgör civilrättsliga föreskrifter i regeringsformens mening och
inte offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen.
Det kan i detta sammanhang erinras om att i propositionen med förslag till
regeringsform departementschefen framhöll, att frågan om s. k. kollektivanslutning
till politiskt parti gäller förhållandet mellan föreningar inbördes
samt mellan föreningar och deras medlemmar och således är av civilrättslig
natur (prop. 1973:90 s. 245).

Beträffande det remitterade förslagets förhållande till den positiva föreningsfriheten
finns emellertid anledning att något beröra även en annan

KU 1984/85:30

fråga. Som nämnts i det föregående får föreningsfriheten anses innefatta inte
bara frihet att bilda sammanslutning utan också frihet att verka gemensamt
inom ramen för sammanslutningen. Var gränsen går för föreningsfriheten i
det senare hänseendet har inte närmare berörts i förarbetena till de aktuella
grundlagsbestämmelserna. Det kan ifrågasättas, om föreningsfriheten omfattar
åtgärder från medborgares sida som innebär att andra personer mot sin
vilja eller i vart fall utan egen medverkan ansluts som medlemmar till en
förening. Av intresse i detta sammanhanget är uttalanden i förarbetena till
1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen rörande frågan huruvida vissa
ingrepp, som företas av offentliga organ och som i förstone kan tyckas
innebära rättighetsinskränkningar, faller utanför skyddsområdet (SOU
1975:75 s. 186 och prop. 1975/76:209 s. 140 och 153 f). Om nyssnämnda
åtgärder för anslutning till förening faller utanför skyddsområdet, behöver
regler som syftar till att hindra anslutning i denna form inte vara av
civilrättslig natur för att vara förenliga med regeringsformen. De kan utgöras
av offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen, bl. a.
av sådana sanktionsföreskrifter som faller under den paragrafen. Av vad som
i det föregående har anförts angående den närmare innebörden av att
grundlagsskyddet gäller ”gentemot det allmänna” följer emellertid att det i
förevarande lagstiftningsärende är utan betydelse hur det förhåller sig med
den här berörda frågan. Lagrådet saknar därför anledning att gå närmare in
på denna.

Av det anförda följer att den föreslagna lagen inte strider mot den enligt
regeringsformen skyddade föreningsfriheten. Inte heller i övrigt möter
lagförslaget något hinder från grundlagssynpunkt.

När det gäller frågan om den föreslagna lagen kan anses tillgodose det syfte
som förslaget har, vill lagrådet först något beröra i vad mån medlemskap i
politiskt parti kan uppstå till följd av beslut om kollektivanslutning. Av
rättsfallet NJA 1958 s. 438 framgår att det för att en person skall bli medlem i
en ideell förening - vartill politiska sammanslutningar hör - krävs en
viljeförklaring från hans sida. Denna kan emellertid komma till uttryck
genom s. k. konkludent handlande. Redan med hänsyn härtill måste man
utgå från att giltigt medlemskap kan uppkomma till följd av kollektivanslutning.
Man synes även böra räkna med möjligheten att fackförenings stadgar
kan innehålla föreskrift om att medlem i föreningen också blir medlem i visst
politiskt parti eller om rätt för föreningen att besluta härom, låt vara att
verkan av sådan föreskrift mot bakgrund av nyssnämnda rättsfall synes något
oklar (jfr Nial i Svensk juristtidning 1960 s. 502). Beaktas bör också den
betydelse det må ha att kollektivanslutning på nu förevarande område ägt
rum under mycket lång tid.

När det gäller frågan i övrigt om den föreslagna lagen kan anses tillgodose
sitt syfte, kan konstateras att detta enligt vad som framgår av motionen är att
hindra kollektivanslutning till politiskt parti. Förslaget innefattar som
nämnts en föreskrift om att medlemskap i politiskt parti får beviljas endast

KU 1984/85:30

efter personlig anmälan av den som önskar inträda och en ogiltighetspåföljd
om någon anslutits på annat sätt. Det saknas anledning anta annat än att en
lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget kommer att
medföra att kollektivanslutningen upphör. Lagen kan sålunda antas uppfylla
sitt syfte.

Beträffande lagtexten vill lagrådet anföra följande. I lagtexten används
uttrycken ”politiskt parti” och ”underorganisation till sådant” för att ange de
föreningar och liknande som den föreslagna lagen tar sikte på. Innebörden
härav synes vara något oklar, bl. a. mot bakgrund av den definition på parti
som finns i 3 kap. 7 § regeringsformen. Med parti avses där varje sammanslutning
eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.
En lämpligare term i förevarande sammanhang synes vara ”politisk sammanslutning”.
Därunder faller både vad man i dagligt tal menar med politiska
partier och deras underorganisationer. En ändring av denna innebörd
medför också att 3 § i det remitterade förslaget kan utgå. Lagens indelning i
paragrafer synes därvid kunna slopas.

Med beaktande av det nu anförda och sedan vissa redaktionella ändringar
gjorts kan lagen föreslagsvis ges följande lydelse:

”Enskild person får antas som medlem i politisk sammanslutning endast
om han genom egen ansökan gett till känna att han önskar inträda i
sammanslutningen. Antas någon som medlem utan sådan ansökan, saknar
det rättsverkan.”

Med hänsyn till syftet med det remitterade lagförslaget torde vara
uppenbart, att med uttrycket enskild person i lagtexten åsyftas endast fysiska
personer.

minab/gotab Stockholm 1985 82433