KU 1984/85:19

Konstitutionsutskottets betänkande
1984/85:19

om den statliga utredningsverksamheten
Sammanfattning

Utskottet behandlar här en motion med förslag som syftar till uttalanden
om förändringar av det statliga utredningsväsendet och beredningen av
regeringsärenden. Utskottet avstyrker motionen. Centerpartiets och folkpartiets
ledamöter i utskottet reserverar sig till förmån för motionen. Vidare
har företrädarna för moderata samlingspartiet avgett ett särskilt yttrande.

Motionen

I motion 1983/84:738 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) hemställs att riksdagen
beslutar som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts
om utredningsväsendet och beredningen av regeringsärenden.

Det primära syftet med den statliga utredningsverksamheten är att få fram
ett allsidigt och konstruktivt beslutsunderlag för regeringsförslag och riksdagsbeslut,
säger motionärerna. Mot bakgrund av de ändringar i inriktningen
av utredningsverksamheten som regeringen har genomfört sedan år 1982
anger de vissa krav som utredningsväsendet bör uppfylla. Mot regeringens
syfte att nå ökad snabbhet och effektivitet riktas inga erinringar liksom inte
heller mot den av regeringen angivna tidsramen - normalt två år.

Kravet att utredningarna skall göra beräkningar över vad utredningsförslagen
kan komma att kosta bör bibehållas. Vidare bör utredningarna - såsom
under de senare åren skett i några fall - presentera alternativa förslag som
underlag för remissbehandling och debatt. Däremot kritiserar motionärerna
det som sägs vara det huvudsakliga inslaget i regeringens ambitioner,
nämligen att en allt större del av utredningsverksamheten skall ske internt i
departement och ämbetsverk. En ökad centralisering till kanslihuset innebär,
sägs det, att förslag som föreläggs riksdagen knappast alls är utredda och
att remissbehandling och lagrådsgranskning försummas. Med den betydelse
utredningarna vanligen har för de kommande besluten är det viktigt att
verksamheten i större frågor bedrivs av fristående utredningar under
medverkan av olika åsiktsriktningar och intressen i samhället. Utredningsarbetet
tillförs härigenom kunskaper och erfarenheter av annat slag än vad som
representeras av byråkratin. Det innebär även effektiv insyn i och fördjupade
kunskaper om olika verksamhetsområden och samhällsproblem, vilkei
givetvis är av stor betydelse för riksdagsbehandlingen och samhällsdebatten

Vidare framhåller motionärerna den viktiga roll som remissförfarandet
och lagrådsgranskningen har i beredningsarbetet. Sedan regeringsskiftet år

1 Riksdagen 1984185. 4sami. Nr 19

KU 1984/85:19

2

1982 har det enligt motionärerna i många fall förekommit att regeringen lagt
fram förslag i riksdagen utan föregående remissbehandling eller lagrådsgranskning.
Motionärerna kritiserar regeringens handlande i detta avseende
och påpekar att riksdagen härigenom får ett bristfälligt beslutsunderlag.

Frågans tidigare behandling, m. m.

Utskottet har i en rad betänkanden dels med anledning av motioner, dels i
granskningsarbetet (KU 1970:24, 1971:18, 1972:36, 1973:44, 1974:51,
1975:12, 1975/76:3, 1976/77:5, 1980/81:8, 1983/84:1) behandlat det statliga
utredningsväsendet.

Vid behandlingen hösten 1980 av en motion (1 fp) om bl. a. en vidgad
användning av konsulter i utredningsverksamhet uttalade ett enhälligt
utskott bl. a. följande.

Kommittéväsendets starka ställning i den svenska politiska beslutsprocessen
är framför allt en följd av den grundlighet och saklighet som av tradition
präglar arbetet i de offentliga utredningarna. Genom att kommittéerna i så
stor utsträckning har parlamentariskt inslag är det också ofta möjligt att
åstadkomma en bred politisk förankring inför viktiga samhällsreformer.
Enligt utskottet är det angeläget att slå vakt om det värdefulla inslag i
beslutsprocessen som kommittéväsendet utgör.

Under 1970-talet har kommittéväsendet förändrats i olika hänseenden.
Dessa förändringar har bl. a. syftat till att effektivisera arbetet inom
utredningarna. Ett fortsatt arbete i denna riktning är enligt utskottet
angeläget. Något initiativ från riksdagens sida i denna fråga är dock inte
erforderligt. I sammanhanget bör också framhållas att utskottet i sin
granskning av regeringen även i fortsättningen avser att uppmärksamma
frågor som rör kommittéväsendet. Med hänvisning till det anförda avstyrker
utskottet motionen.

Hösten 1983 avstyrkte utskottet (KU 1983/84:1) en motion (c) med i
huvudsak samma synpunkter och förslag som den nu föreliggande. I sin
motivering anförde utskottet bl. a. följande.

Utskottet har tidigare vid flera tillfällen behandlat frågan om sammansättningen
av offentliga utredningar och därvid framhållit betydelsen av att i
kommittéerna i stor utsträckning ingår representanter för riksdagspartierna.
Utskottet har fortfarande samma uppfattning. Det är naturligtvis viktigt att
kommittéerna arbetar snabbt och effektivt. I effektivitetskravet ingår
emellertid att ämnet blir föremål för en allsidig belysning. Denna tillgodoses
enligt utskottets mening i de flesta fall bäst av att - som sker i parlamentariskt
sammansatta utredningar - skilda politiska meningsriktningar får påverka
utredningsarbetet.

Det ankommer på regeringen att från fall till fall avgöra vilken utredningsform
som bör användas. Utskottet utgår ifrån att regeringen inte har någon
annan uppfattning om värdet av parlamentariskt sammansatta utredningar
än utskottet.

KU 1984/85:19

3

I en reservation från centerpartiets och folkpartiets ledamöter anfördes
bl. a. följande.

I effektivitetskravet ingår emellertid att ämnet blir föremål för en allsidig
belysning. Denna tillgodoses enligt utskottets mening i de flesta fall bäst av
att - som sker i parlamentariskt sammansatta utredningar - skilda politiska
meningsriktningar får påverka utredningsarbetet. En viktig aspekt är också
att representationen i utredningar ger de medverkande insyn i och fördjupade
kunskaper om olika verksamhetsområden och samhällsproblem.

Enligt utskottets mening är regeringens uttalade avsikter att lägga en allt
större del av utredningsverksamheten internt i departementen och ämbetsverken
mycket betänkliga. Följden härav kan befaras bli, att regeringen
förelägger riksdagen dåligt förberedda förslag. En ökad centralisering och en
ökad avskärmning bl. a. för den politiska oppositionen kan bli ytterligare
negativa effekter härav.

I samband med det årliga granskningsarbetet har utskottet uppmärksammat
remissförfarandet i första hand då det gäller lagrådet. I sitt betänkande
1983/84:30 anförde utskottet bl. a. följande.

Antalet granskade förslag ligger för 1983 på en något lägre nivå än under
de senast föregående åren. Sålunda granskades 1983 44 lagpropositioner.
Motsvarande för 1981 var 55 och 1982 58. Antalet fall där regeringen avstått
från lagrådsgranskning har också minskat något sedan 1982. Dessa utgör
dock alltjämt ca 60 % av det totala antalet propositioner som innehåller
lagförslag inom området för lagrådets granskning.

Som framgår av bilaga B 4 har också vid årets granskning påträffats ett
antal lagförslag i ämnen som anges i 8 kap. 18 § RF beträffande vilka
regeringen varken inhämtat yttrande från lagrådet eller motiverat varför så ej
skett. Utskottet måste därför ännu en gång understryka vikten av att det
beträffande denna typ av lagförslag såsom det föreskrivs i RF alltid skall
lämnas en redovisning av skälen till varför lagrådets yttrande inte inhämtats.

En arbetsgrupp inom statsrådsberedningen har utarbetat vissa förslag
beträffande kommittébetänkandenas kvalitet, utformning och behandling.
Avsikten är att förslagen, som presenteras i betänkandet (Ds SB 1984:1)
Promemoria om det svenska utredningsväsendet, skall inarbetas i en ny
utgåva av kommittéhandboken och i olika direktiv för kommittéväsendet.
Arbetsgruppen sammanfattar sina synpunkter i följande punkter.

o Det är viktigt att se till att alla utredningar håller en hög kvalitet,
o Kommittéväsendets anpassningsbarhet bör bevaras och utvecklas ytterligare.
Nya utredningsformer bör prövas,
o Statsrådsberedningen bör ha ett ansvar för att regeringens anvisningar och
intentioner följs i fråga om kommittéväsendet,
o Kontakt bör som regel tas med statsrådsberedningen när en utredning
övervägs.

o Redovisning av fakta, verklighetsbeskrivning och analys skall bygga på
vetenskapligt vedertagna metoder,
o Faktaredovisning bör så långt möjligt skiljas från avsnitt som bygger på
värderingar.

o Värdepremisser bör så långt det är möjligt redovisas.

KU 1984/85:19

4

o Kommittéväsendet bör enbart utnyttjas för utredningsverksamhet; inte
för förhandlingsuppdrag, konferensdelegationer eller verksamhet av permanent
karaktär.

o Kommittéerna skall redovisa de viktigaste konsekvenserna av de förslag
som förs fram.
o Direktiven skall

- visa att det finns ett konkret problem som kan och bör utredas

- ange vad kommittén skall göra och vilket syfte arbetet har

- avgränsa uppdraget

- redovisa redan tillgänglig information som bör beaktas.

o Direktiven bör tydligt ange om en utredning skall avse t. ex. allmän
kartläggning eller utarbetande av förslag till förändringar,
o När regeringen vill ha vissa slags konsekvenser, t. ex. fördelningspolitiska
effekter, särskilt väl belysta bör detta anges i direktiven,
o Ordförande och helst också sekreterare bör om möjligt delta i arbetet på
att utforma direktiv,
o Ambitionen bör vara att kommittés huvudbetänkande som regel inte skall
vara längre än 50-100 trycksidor,
o Stora och viktiga utredningar bör ledas av ordförande och sekreterare som
har erfarenhet av liknande arbete,
o Regeringen måste försäkra sig om att de representanter som nomineras av
intresseorganisationer verkligen disponerar den tid som behövs för att
delta i ett utredningsarbete,
o Regeringen måste gentemot de organisationer som nominerar representanter
i utredningar understryka vikten av att fler kvinnor får tillfälle att
delta i kommittéers arbete,
o Kraven på en allsidig belysning av ett problem och av de alternativa
lösningar som finns bör inte träda tillbaka för önskemålet att nå en
kompromiss.

o Verksledningskommittén bör överväga om remissvar från myndigheter
bör avges i myndighetschefens namn och i huvudsak avse en saklig
granskning av betänkanden.
o Regeringen bör försäkra sig om att det alltid finns ett rimligt antal
remissinstanser som företräder oberoende synpunkter eller allmänintresset.

Utskottet

I motionen framhålls den statliga utredningsverksamhetens roll i den
politiska beslutsprocessen. Mot denna bakgrund kritiserar motionärerna
vissa förändringar i denna verksamhet som enligt deras mening skett sedan år
1982. Det gäller främst utvecklingen mot att utredningar i allt högre grad sker
internt inom departement och ämbetsverk. Vidare aktualiseras i motionen
frågor rörande remissförfarandet och lagrådsgranskningen. Motionärerna
vänder sig emot att regeringen i många fall under de senaste två åren skulle ha
presenterat förslag för riksdagen utan föregående remissbehandling eller
lagrådsgranskning.

Som framgår av redovisningen i det föregående har utskottet tidigare vid
flera tillfällen uppmärksammat frågor som rör de offentliga utredningarna.
Utskottet har därvid understrukit att det är angeläget att slå vakt om det

KU 1984/85:19

5

värdefulla inslag i beslutsprocessen som den offentliga utredningsverksamheten
utgör.

Utskottet konstaterar att det råder allmän enighet om värdet av de
förändringar som vidtagits under senare år med syfte att effektivisera arbetet
inom utredningarna. Vidare bör erinras om att utskottet år 1983 uttalade att
effektivitetskravet och vikten av en allsidig belysning tillgodoses i de flesta
fall bäst av att - som sker i parlamentariskt sammansatta utredningar - skilda
politiska meningsriktningar får påverka utredningsarbetet. Det bör dock
ankomma på regeringen att från fall till fall avgöra vilken utredningsform
som bör användas. Utskottet har fortfarande samma uppfattning. I detta
sammanhang vill utskottet påpeka att en arbetsgrupp inom statsrådsberedningen
har lagt fram synpunkter och förslag i betänkandet (Ds SB 1984:1)
Promemoria om det svenska utredningsväsendet. Arbetsgruppens förslag,
som redovisats i det föregående, kommer att inarbetas i en ny utgåva av
kommittéhandboken och i olika direktiv för kommittéväsendet.

När det gäller motionärernas synpunkter på remissbehandling och lagrådsgranskning
är detta frågor som utskottet regelmässigt behandlat och även
fortsättningsvis avser att ta upp i samband med granskningen av regeringen.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet inte att någon åtgärd med
anledning av motionen är erforderlig.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1983/84:738.

Stockholm den 11 december 1984

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande:OWe Svensson (s), Yngve Nyquist* (s), Bertil Fiskesjö (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s), Gunnar Biörck i
Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s). Elisabeth Fleetwood
(m), Karin Ahrland (fp), Hans Göran Franck* (s), Birger Hagård* (m),
Gunnar Nilsson i Eslöv (s), Sven Munke* (m) och Marie-Ann Johansson*
(vpk).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

Bertil Fiskesjö (c), Sven-Eric Nordin (c) och Karin Ahrland (fp) anser att
utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

I motionen (=utskottet) utredningsverksamheten utgör.

Utskottet delar därför motionärernas uppfattning att det är nödvändigt att
när det gäller viktiga frågor arbetet sker i utredningar där olika åsiktsrikt -

KU 1984/85:19

6

ningar och intressen i samhället är representerade. Därigenom tillförs
utredningsarbetet kunskaper och erfarenheter från många olika fält. Därmed
främjas också insyn och allmän debatt. Det är naturligtvis viktigt att
kommittéerna arbetar snabbt och effektivt. I effektivitetskravet ingår också
att ämnet blir föremål för en allsidig belysning. Detta sker enligt utskottets
mening bäst i parlamentariskt sammansatta utredningar.

Andra inslag i beredningsarbetet av betydelse för riksdagens arbete är
remissförfarandet och lagrådsgranskningen. Det är därför beklagligt att
sedan år 1982 vid flera tillfällen inträffat att regeringen lagt fram förslag i
riksdagen utan föregående remissbehandling och/eller lagrådsgranskning.
Riksdagen har härigenom fått ett bristfälligt underlag för sina beslut.
Utskottet anser att det finns anledning för riksdagen att i ett uttalande till
regeringen understryka vikten av att dels utredningsverksamheten i viktiga
frågor bör ske i parlamentariska utredningar, dels regeringsförslagen bör
remissbehandlas och/eller lagrådsgranskas.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 1983/84:738 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om utredningsväsendet
och beredningen av regeringsärenden.

Särskilt yttrande

Gunnar Biörck i Värmdö, Elisabeth Fleetwood, Birger Hagård och Sven
Munke (alla m) anför:

Motionärerna aktualiserar en väl känd problemställning, nämligen de
stundom motstridiga kraven på noggrannhet i beredningsförfarandet och
önskemålen om snabbhet och effektivitet. Det finns förskräckande exempel
på hur parlamentariska utredningar under åratal har dragit ut på sitt arbete
utan att några egentliga resultat har uppnåtts. Vi delar emellertid synen på
betydelsen av att offentliga utredningar rörande frågor av principiell
betydelse bör ha en parlamentarisk sammansättning. Samtidigt har det dock
också funnits ett behov av att effektivisera och påskynda beredningsarbetet.
Ett sätt har varit att i ökad utsträckning låta utredningsverksamheten äga
rum inom departementen och ämbetsverken. För varje regering gäller det att
få till stånd en balans mellan de olika kraven.

Vi kan dock inte underlåta att framhålla vissa betänkligheter. Det finns
vissa oroväckande tendenser i regeringens beredningsförfarande. Alltför
många illa genomtänkta och dåligt förberedda förslag har under senare tid
lagts på riksdagens bord. Kraven på noggrannhet, snabbhet och effektivitet i
beredningsarbetet måste kunna förenas.