FiU 1984/85:29

Finansutskottets betänkande
1984/85:29

om kommunalekonomiska frågor (prop. 1984/85:150 bil. 1, delvis)
Sammanfattning

Utskottet redovisar i detta betänkande sin syn på utvecklingen av
kommunernas ekonomi och på de förslag som läggs fram i 1985 års
kompletteringsproposition på det kommunal-ekonomiska området.

Utskottet delar regeringens uppfattning att volymökningen i den kommunala
konsumtionen bör begränsas till en årlig ökning på 1 % för åren 1986 och
1987. Mot denna bakgrund godtar utskottet förslaget till en temporär
finansiell indragning från kommunerna på sammanlagt 4,5 miljarder kronor.
Utskottet har ej heller något att erinra mot att bidraget till kommunerna för
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen reduceras med 250
milj. kr. för budgetåret 1985/86.

Utskottet godtar förslaget till lag om skatteutjämningsavgift, som avses
gälla endast för år 1986. Lagförslaget innebär att ökningen av skatteutjämningsbidraget
för år 1986 finansieras genom en särskild avgift för samtliga
kommuner, samtidigt som en progressiv avgift åläggs de kommuner som har
en skattekraft som överstiger den högsta grundgarantin i skatteutjämningssystemet.
Intäkterna från den sistnämnda avgiften skall utnyttjas för stöd till
de kommuner som har de högsta skattesatserna och på så sätt bidra till att
utjämna de mest extrema utdebiteringsskillnaderna.

Företrädarna för moderata samlingspartiet, centerpartiet och folkpartiet
delar majoritetens uppfattning att den ekonomiska aktiviteten i kommunerna
måste dämpas. Den föreslagna likviditetsindragningen anses emellertid
vara en felaktig metod. I reservationer till betänkandet anvisas alternativa
vägar för att åstadkomma en finansiell indragning.

De borgerliga partierna avvisar förslaget att införa en progressiv avgift.

Vänsterpartiet kommunisterna godtar lagen om skatteutjämningsavgift
men framhåller i en reservation att man efter år 1986 måste överväga att
införa en statskommunal enhetsskatt. Vänsterpartiet kommunisterna kan
inte acceptera en åtstramning av kommunernas ekonomi och avvisar den
föreslagna indragningen av medel från kommunerna.

I betänkandet behandlas även tolv motioner från allmänna motionstiden,
som tar upp olika kommunalekonomiska frågor. Motionerna avstyrks av
utskottet. Huvudparten av de yrkanden som tas upp i dessa motioner har
tidigare behandlats av riksdagen.

1 Riksdagen 1984/85.5 sami. Nr 29

FiU 1984/85:29

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet

dels proposition 1984/85:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten
för budgetåret 1985/86, m. m. (kompletteringspropositionen i vad avser
bilaga 1 momenten 9—11, 13, 14 och 17,

dels de med anledning av proposition 150 väckta motionerna
1984/85:3201 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), i vad avser yrkandena 3,4,5 a och

1984/85:3202 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), i vad avser yrkandena 3—5
och 7,

1984/85:3203 av Lars Werner m. fl. (vpk), i vad avser yrkandena 7 och 9,
1984/85:3205 av Ove Eriksson (m),

1984/85:3206 av Karin Söder m. fl. (c), i vad avser yrkandena 4-9,

dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna
1984/85:941 av Karin Ahrland (fp) om statsbidragen till kommunerna,
1984/85:946 av Per Petersson m.fl. (m) om fördelning av vinsterna på
vattenkraftsanläggningar,

1984/85:1144 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) om tilläggsdirektiv till
skatteutjämningskommittén,

1984/85:1490 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) om kommunernas socialbidragskostnader,

1984/85:1574 av Ivar Franzén (c) och Per-Ola Eriksson (c) om generella
statsbidrag till kommunerna, m. m.,

1984/85:1575 av Helge Hagberg m. fl. (s) om utjämning av skillnaderna i
kommunalskatt,

1984/85:1577 av Wiggo Komstedt (m) om skattemässig kompensation till
kommuner med omfattande fritidsbebyggelse,

1984/85:1579 av Mona Saint Cyr (m) om redovisning av regeringspropositioners
kostnadskonsekvenser för kommuner,

1984/85:1581 av Lars Werner m. fl. (vpk) om ekonomisk utjämning mellan
kommunerna,

1984/85:2254 av Sigvard Persson (c) om skatteutjämningsbidrag till
Landskrona,

1984/85:2344 av Margit Gennser m.fl. (m) om den kommunala redovisningen
m. m.,

1984/85:2810 av Inga Lantz m. fl. (vpk) om medel för täckande av
kostnaderna för vård av drogmissbrukare.

De i proposition 150 framlagda lagförslagen återfinns i bilaga 1 till
betänkandet.

Utskottet har inhämtat yttrande över motion 2344 från Svenska kommunförbundet.
Yttrandet återfinns som bilaga 2 till betänkandet.

FiU 1984/85:29

Representanter för Lidingö kommun har inför utskottet redovisat sina
synpunkter på propositionens förslag om skatteutjämning och även överlämnat
en skrivelse i ärendet.

Propositionens hemställan

I proposition 100 bilaga 9 (finansdepartementet) har regeringen under
Litt. E Bidrag och ersättningar till kommunerna föreslagit riksdagen att, i
avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1985/86
dels till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. beräkna ett
förslagsanslag av 11 166000000 kr.,
dels till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen beräkna ett förslagsanslag av 900000000
kr.

I proposition 150 bilaga 1 (finansdepartementet) har regeringen efter
föredragning av statsrådet Kjell-Olof Feldt
dels föreslagit riksdagen att

9. bemyndiga regeringen att för år 1986 utge extra skatteutjämningsbidrag
i enlighet med vad som förordats i propositionen,

10. till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret
1985/86 under sjunde huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 11567 500000
kr.,

11. till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 under sjunde
huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 1 694 000000 kr.,

dels föreslagit riksdagen att anta vid propositionen fogade förslag till

13. lag om skatteutjämningsavgift,

14. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m.,

dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen
om

17. den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m. m.
Motionsyrkandena

Kommunernas ekonomi. Utvecklingen 1985-1987

I motion 3201 av Ulf Adelsohn m.fl. (m) hemställs

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om den kommunala ekonomin.

I motion 3202 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om den kommunala ekonomin.

FiU 1984/85:29

I motion 3203 av Lars Werner m.fl. (vpk) hemställs

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om den kommunala ekonomin.

I motion 3206 av Karin Söder m. fl. (c) hemställs

4. att riksdagen beslutar godkänna vad som i motionen anförts om
inriktningen av den kommunalekonomiska politiken.

Lag om skatteutjämningsavgift

I motion 3201 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) hemställs

5 a) att riksdagen avslår propositionens förslag om lag om skatteutjämningsavgift.

I motion 3202 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs

7. att riksdagen antar förslag till Lag om skatteutjämningsavgift med de
ändringar som redovisas i motionen.

I motion 3205 av Ove Eriksson (m) hemställs att riksdagen avslår förslaget
om skatteutjämningsavgift.

I motion 3206 av Karin Söder m.fl. (c) hemställs

7. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag till lag om skatteutjämningsavgift.

I motion 1575 av Helge Hagberg m. fl. (s) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att provisoriska åtgärder i syfte att utjämna
skillnaderna i utdebitering snarast bör vidtagas.

I motion 1581 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om införandet av en
progressiv statskommunal enhetsskatt.

Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna

I motion 3201 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) hemställs

3. att riksdagen avslår regeringens begäran om bemyndigande att för år
1986 utge extra skatteutjämningsbidrag.

I motion 3202 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs

4. att riksdagen ej bemyndigar regeringen att för år 1986 utge extra
skatteutjämningsbidrag.

I motion 3206 av Karin Söder m. fl. (c) hemställs

8. att riksdagen beslutar avslå regeringens begäran om bemyndigande
(yrkande 9 i reviderade finansplanen) att för år 1986 utge extra skatteutjämningsbidrag
i enlighet med vad som förordats i propositionen.

9. att riksdagen beslutar att till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna
m. m. för budgetåret 1985/86 under sjunde huvudtiteln anvisa ett i förhållan -

FiU 1984/85:29

de till regeringens förslag med 575 milj. kr. förhöjt förslagsanslag på
12142500000 kr.

Anslag till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen

I motion 3201 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) hemställs

4. att riksdagen till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet
av den kommunala företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av 910000000 kr.

I motion 3202 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) hemställs

5. att riksdagen till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet
av den kommunala företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av 910000000 kr.

I motion 3203 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs

7. att riksdagen till Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet
av den kommunala företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av 1819000000 kr.

I motion 3206 av Karin Söder m. fl. (c) hemställs

6. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag till Bidrag till kommunerna
med anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen.

Specialdestinerade bidrag

I motion 941 av Karin Ahrland (fp) hemställs att riksdagen hos regeringen
begär att en förutsättningslös samlad översyn av de specialdestinerade
statsbidragen till kommunerna görs och att utredningen bör vara oförhindrad
att föreslå de ändringar i systemet som den kan finna rationella.

I motion 1144 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) hemställs — med hänvisning
till motiveringen i motion 1984/85:1143 -

1. att riksdagen beslutar ansluta sig till en målsättning för vissa grupper om
minst 15 % sänkt marginaleffekt i skatte- och bidragssystemet genom utökat
skatteutjämningsbidrag,

2. att riksdagen beslutar hos regeringen begära tilläggsdirektiv till skatteutjämningskommittén
i syfte att överföra stora delar av kommunernas
specialdestinerade statsbidrag till ett generellt statsbidragssystem.

I motion 1574 av Ivar Franzén (c) och Per-Ola Eriksson (c) hemställs

1. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag om generellt
statsbidrag i huvudsak enligt de riktlinjer som redovisas i motionen,

2. att riksdagen ansluter sig till de riktlinjer för avtal med kommunerna/
landstingen som redovisas i motionen,

FiU 1984/85:29

3. att riksdagen begär att regeringen utifrån dessa riktlinjer upptar
förhandlingar med kommuner och landsting om den praktiska utformningen
av avtal och bidrag samt övergångsbestämmelser.

I motion 2810 av Inga Lantz m. fl. (vpk) hemställs — med hänvisning till
motiveringen i motion 1984/85:2809 — att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna att förslag bör utarbetas om överföring till kommuner
och landstingskommuner av medel från alkoholbeskattning för täckande av
vårdkostnader.

I motion 3206 av Karin Söder m. fl. (c) hemställs

5. att riksdagen ger regeringen i uppdrag att föreslå en minskad finansiell
överföring till kommunerna i enlighet med vad som anförs i motionen.

Bidrag till vissa kommuner eller kommuntyper

I motion 946 av Per Petersson m. fl. (m) hemställs att riksdagen beslutar att
som sin mening ge regeringen till känna att en snabb utredning bör ske i syfte
att ge berörda kommuner en skälig del av de vinster som vattenkraftsanläggningarna
ger svenska staten.

I motion 1490 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) hemställs — med hänvisning
till motiveringen i motion 1984/85:1489 — att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som i motionen anförts om behov av ett temporärt
specialdestinerat bidrag för täckande av socialbidragskostnader.

I motion 1577 av Wiggo Komstedt (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär en utredning om hur s. k. fritidskommuner skall tillgodoföras
en rättmätig del av det kommunala skatteunderlaget i enlighet med vad
som anförts i mononen.

I motion 2254 av Sigvard Persson (c) hemställs - med hänvisning till
motiveringen i motion 1984/85:2253 — att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförs om Landskronas finansiella situation
och behovet av ökat skatteutjämningsbidrag.

Kostnadsanalyser av förslag i propositioner och kommunal redovisning

I motion 1579 av Mona Saint Cyr (m) hemställs att riksdagen hos
regeringen begär att propositioner, som direkt eller indirekt medför kommunala
kostnadsökningar, skall redovisa dessa i form av såväl konsekvensbeskrivning
som kostnadsanalys.

I motion 2344 av Margit Gennser m. fl. (m) hemställs

1. att riksdagen begär att regeringen vid sin förestående prövning skall
beakta vad som i motionen anförts vad gäller en ny kommunal redovisningsmodell
och därmed sammanhängande frågor,

FiU 1984/85:29

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag rörande
effektivisering av den kommunala revisionen i enlighet med de riktlinjer som
anförts i motionen.

Propositionen

Den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA) har
utarbetat en kalkyl som beaktar de förutsättningar som följer av befolkningsutveckling,
statliga beslut, planer samt vissa andra bindningar. För kommuner
och landsting sammantaget visar denna kalkyl på en konsumtionsvolymökning
på 0,4 % såväl för år 1986 som för år 1987. Befolkningsförändringar
svarar för 0,3%. Dessa prognoser brukar emellertid underskatta den
förväntade konsumtionsökningen och i propositionen har därför antagits en
årlig ökning av den kommunala konsumtionen på 1 % för åren 1986 och 1987.
Detta ger en årlig ökning av sysselsättningen med 10 000 personer. Förslagen
i propositionen beräknas för kommunernas del få effekter som ryms inom
den angivna ökningen.

I propositionen understryks att om antiinflationspolitiken skall lyckas är
det nödvändigt att minska likviditeten i kommunerna. Tre åtgärder föreslås.

- En allmän indragning av likviditeten i samhällsekonomin, som för
kommunerna innebär en indragning på 4,5 miljarder kronor (förslaget om en
likviditetsindragning behandlas i FiU 1984/85:30).

- Staten kan inte öka transfereringarna till kommunerna. Ökningen av
skatteutjämningsbidragen — det ordinarie och det extra utjämningsbidraget
- bör därför finansieras genom att en särskild skatteutjämningsavgift tas ut
på det totala skatteunderlaget (0,14 kr./skr).

- För att motverka den ökning av totala statsbidragen till kommunerna år
1986, som likväl beräknas ske, föreslås att bidraget med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen reduceras med 30
kr./invånare eller totalt 250 milj. kr.

Anslaget till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. föreslås höjt
till 11,5 miljarder kronor.

I propositionen framhålls vidare att spännvidden mellan de kommuner
som har högst resp. lägst sammanlagd kommunalskatt har ökat på ett sätt
som inte kan förklaras av skillnader i ambitionsnivåer eller effektivitet. Syftet
med skatteutjämningssystemet är att ge kommuner och landstingskommuner
ekonomiska förutsättningar för att kunna bedriva en likartad verksamhet.
Trots att utjämningsbidragets omfattning ökat väsentligt efter 1979 års
reform har skillnaden i skattesatser ökat. I skatteutjämningskommitténs
direktiv ingår bl. a. att försöka finna metoder för att kunna bidra till att
utjämna skillnaden i skattesatser. Kommittén avslutar sitt arbete vid
årsskiftet 1985/86. I propositionen understryks emellertid att dessa problem
blivit så betydande att det är nödvändigt att vidta åtgärder även på kort sikt.

FiU 1984/85:29

Därför bör utöver den föreslagna skatteutjämningsavgiften för år 1986 en
särskild avgift erläggas för att utjämna de mest extrema skillnaderna i
ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Denna avgift bör tas ut på
den del av skatteunderlaget som överstiger 135 % av medelskattekraften och
göras progressiv. Detta berör enligt 1984 års taxering endast tre kommuner —
Danderyd, Lidingö och Solna.

Denna åtgärd skall vidare kombineras med ett riktat stöd till kommuner
som i dag har en hög utdebitering för att därigenom möjliggöra för dessa
kommuner att sänka skattesatsen för år 1986. Bidraget finansieras med de
medel som frigörs via den progressiva avgiften. Regeringen begär ett särskilt
bemyndigande att utge dessa extra skatteutjämningsbidrag.

I propositionen föreslås också en ändring av de administrativa rutinerna i
avsikt att minska likviditetsanhopningen vid utbetalning av kommunalskatt
och att förenkla avräkningsförfarandet om taxeringsändringarna för tidigare
år inte beaktas vid utbetalning av kommunalskatt. Båda förslagen kräver
lagändringar.

Motionerna

I motion 3201 (m) framhålls att de statliga bidragen till kommunsektorn
bidrar till obalansen i den offentliga sektorn och i den svenska ekonomin. De
stora transfereringarna till kommunsektorn ökar statsskulden och statens
upplåningsbehov, samtidigt som hög kommunal likviditet erfarenhetsmässigt
leder till ökad kommunal konsumtion och minskade krav på kommunala
rationaliseringar och höjd produktivitet.

Den totala neddragningen av kommunsektorns finansiella utrymme i
regeringens resp. moderata samlingspartiets förslag uppgår båda till ca 5,8
miljarder kronor. De två besparingsförslagen har dock på något längre sikt
helt olika effekter. Att som regeringen genomföra likviditetsindragningar
och ta ut 0,14 kr./skr i skatteutjämningsavgift och samtidigt höja statsbidragen
leder till en helt onödig finansiell rundgång mellan stat och kommunsektor.
Det är, enligt motionärerna, i alla avseenden bättre att direkt minska
bidragen. Det understryks därvid att en minskning av de specialdestinerade
bidragen inte behöver påverka kommunalpolitikernas prioritering mellan
olika verksamhetsområden utan endast det finansiella utrymmet för kommunens
totala verksamhet. Att hävda något annat bottnar, menar motionärerna,
i bristande kunskap om den kommunala beslutsprocessen och om
kommunal ekonomi.

Moderata samlingspartiet är starkt kritiskt till de föreslagna provisoriska
förändringarna i skatteutjämningssystemet och anför följande.

Den föreslagna avgiften, som enligt 1984 års taxering åläggs tre kommuner,
skall användas för att ge extra skatteutjämningsbidrag till de tretton
kommuner som har högst kommunalskatt. Detta innebär att kommuner med
låg kommunalskatt och låg skattekraft diskrimineras i förhållande till

FiU 1984/85:29

kommuner med hög kommunalskatt och i vissa fall en förhållandevis god
egen skattekraft. Kommuner som vinnlagt sig om en rationell kommunal
verksamhet och låg skatt bestraffas om de samtidigt har en hög skattekraft.
Syftet med dessa regler sägs vara att ”utjämna variationer i skattesatser”. I
klartext innebär detta ett ställningstagande till att kommunalskatten skall
vara hög i alla kommuner. Förslaget har lagts fram utan någon egentlig
utredning och, menar motionärerna, mycket talar för att de föreslagna
reglerna strider mot grundlagens bestämmelser vad gäller kommunal beskattning.
Det är därför anmärkningsvärt att regeringen inte låtit lagrådet
granska förslaget.

I motionen föreslås att de specialdestinerade statsbidragen till kommunsektorn
minskas med netto 4 miljarder kronor. Detta bör kombineras med en
översyn av skatteutjämningssystemet. Utöver detta föreslås att kompensationen
för borttagandet av skatteunderlag från juridiska personer avskaffas
helt samtidigt som ett lagstadgat kommunalt skattestopp skall införas. Ett
sådant skattestopp måste, understryker motionärerna, förenas med en
radikal avveckling av den statliga styrningen av kommunerna.

Sammanfattningsvis avstyrks regeringens förslag om likviditetsindragningar
liksom förslaget om en särskild skatteutjämningsavgift. Likaså avvisas
förslaget om en progressiv avgift på den del av skatteunderlaget som
överstiger 135% av medelskattekraften. Ökningen av skatteutjämningsbidraget
med 997 milj. kr. tillstyrks.

I motion 3202 (fp) anförs att expansionen i den kommunala sektorn är
alltför snabb. Detta återspeglas, enligt motionärerna, av att den kommunala
sysselsättningsökningen svarar för nära hälften av den totala sysselsättningsökningen
för åren 1983 och 1984 samtidigt som prognosen för år 1985 pekar
mot en underliggande sysselsättningsökning på mer än 12 000 personer.

Den i propositionen föreslagna skatteutjämningsavgiften förefaller, sägs
det i motionen, till stor del hämtad från folkpartiets tidigare motionsförslag.
Detta innebär att de statliga utgifterna för statsbidragen till kommunsektorn
skall minskas genom t. ex. en avgift på kommunernas och landstingens
skatteunderlag. Den konstruktion som denna avgift givits i propositionen
med en kraftig progressivitet avvisas emellertid helt. Det är menar man
utomordentligt besynnerligt att utan föregående diskussioner med de
berörda kommunerna och ett halvt år innan en sittande statlig kommitté skall
avge förslag just om förbättringar i skatteutjämningssystemet lägga fram en
provisorisk lösning för ett kalenderår. Än mer anmärkningsvärt är förslaget
att pengarna skall delas ut till vissa kommuner på grundval av deras
primärkommunala utdebiteringssats.

Förslaget om likviditetsindragning anser folkpartiet vara felaktigt. Eftersom
pengarna även fortsättningsvis tillhör kommunerna och dessa kan antas
räkna med att senare återfå dem, i nses den åtstramningseffekt som
uppträder bli enbart temporär. I stället bör målet vara en permanent
minskning av kommunernas inkomster.

FiU 1984/85:29

I avvaktan på ett fullständigt förslag från skatteutjämningskommittén som
behandlar både de specialdestinerade statsbidragen och skatteutjämningsbidragen
föreslås att der. nödvändiga begränsningen av kommunernas
inkomster sker med den metod folkpartiet tidigare anvisat, nämligen en
avgift på kommunernas skatteunderlag. Avgiften bör uppgå till 65 öre per
skattekrona.

Vad gäller kompensationen för avskaffandet av företagsbeskattningen
menar motionärerna att man självfallet inte nu under löpande kommunalt
budgetår kan dra in en tidigare beslutad kompensation (900 milj. kr.).
Däremot föreslås att någon ytterligare kompensation inte utgår för år 1986.

Vänsterpartiet kommunisterna framhåller i motion 3203 att volymtillväxten
i kommunerna har minskat från 4—5 % till 1 %. Kommuner och landsting
har tvingats till en kraftig nedskärning i verksamheten. Detta har i sin tur lett
till den paradoxala situationen att kommuner och landsting de senaste åren
genomsnittligt sett haft goda budgetutfall och kunnat öka sina reserver och
finansieringskapital. Men detta är inget uttryck för stark kommunal expansion
utan i stället för begränsningen av verksamheten. Det bör dock kraftigt
understrykas att variationerna är oerhört stora mellan olika kommuner och
landsting.

Mot denna bakgrund ställer sig motionärerna positiva till de särskilda
åtgärder som föreslås i kompletteringspropositionen för att minska rådande
utdebiteringsskillnader. I avvaktan på förslaget från skatteutjämningskommittén
accepteras i det aktuella läget förslagen om en särskild skatteutjämningsavgift
som tas ut på det totala skatteunderlaget och en särskild
progressiv avgift som tas ut på den del av skatteunderlaget som överstiger
135 % av medelskattekraften. I samband med förslag och beslut som följer på
förslaget från skatteutjämningskommittén måste dock enligt motionärerna
på allvar diskuteras frågan om övergång till ett system med en riksskatt — en
progressiv statskommunal enhetsskatt.

I motionen avvisas förslaget om frysning av viss del av kommunernas
likviditet. Ej heller godtas den minskning av ersättningen till kommunerna
med anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen
som regeringen föreslår. Denna åtgärd innebär, framhåller motionärerna,
ett direkt brott mot tidigare utfästelser.

I motion 3206 (c) framhålls att centerpartiet vidhåller sina förslag från
partimotionen 1984/85:2301 i januari, vari föreslogs att den finansiella
överföringen till kommunerna skulle minska med 4 miljarder kronor. I
motionen betonas att samtidigt med denna neddragning måste den statliga
detaljregleringen av kommunernas och landstingens verksamhet minska.
Strävan bör vara att etappvis omfördela de specialdestinerade bidragen till
ett system med generellt utgående statsbidrag med skatteutjämnande effekt.
Skillnaderna i kommunalskatt har ökat kraftigt under senare år. I de mest
extrema fallen skiljer sig skatteunderlaget med 8,28 kr., dvs. 8 280 kr. vid en

FiU 1984/85:29

inkomst på 100000 kr. Eftersom de högsta kommunalskatterna ofta drabbar
folk i låg- och medelinkomstlägen är det utomordentligt angeläget att minska
skillnaderna genom en förstärkning av skatteutjämningen.

Besparingar på 4 miljarder kronor innebär för det första att någon
kompensation inte utgår för borttagandet av den kommunala företagsbeskattningen.
För att stödja de kommuner som har svårast att bära den
uteblivna kompensationen föreslås att det extra skatteutjämningsbidraget
höjs med 200 milj. kr.

Den andra delen av besparingsförslaget innebär att det kommunala
skatteunderlaget minskas med 2 % för såväl kommuner som landsting. Detta
innebär en minskad finansiell överföring från staten till kommunerna med ca
1,4 miljarder kronor och till landstingen med 1,0 miljarder kronor.

Vidare ingår i förslaget att de specialdestinerade bidragen skärs ned med
3 %. Den miljard kronor som detta skulle ge bör enligt motionärerna tillföras
skatteutjämningssystemet.

I motionen sägs vidare att regeringen nu föreslår ett tredje system med ett
nytt progressivt avgiftssystem på kommuner och landsting för att delfinansiera
den kommunala skatteutjämningen. Centerpartiet anser emellertid att
ett eventuellt införande av ett nytt finansieringssystem bör anstå till dess
skatteutjämningskommittén presenterat sitt slutbetänkande. Mot denna
bakgrund avvisas regeringens förslag och motionärerna hänvisar till det
förslag som redovisas i motion 2301. Detta innebär en förstärkning av den
kommunala skatteutjämningen med 1 miljard kronor.

Utskottet

Kommunernas ekonomi. Utvecklingen 1985—1987

Av den kommunala sektorns utgifter1 under år 1984,227 miljarder kronor,
utgjordes ca 50% av löner och arbetsgivaravgifter.

Den kommunala sektorns inkomster, 228 miljarder kronor, bestod till
hälften av inkomster från den allmänna kommunalskatten och till ca 25 % av
statsbidrag.

Det kan även nämnas att landstingens verksamhet sedan 1950-talet byggts
ut i en väsentligt snabbare takt än kommunernas. Landstingens andel av den
totala kommunsektorns verksamhet låg under 1950-talet på drygt 10%,
medan andelen i dag uppgår till något mer än 30%.

I diagrammet på s. 12 ges en översikt över kommunernas utgifter och
inkomster fördelade på olika områden. Uppgifterna avser år 1983. Preliminära
beräkningar avseende år 1984 ger vid handen att för de större
aggregaten har det endast skett marginella förändringar.

1) De statistiska uppgifterna i detta avsnitt är hämtade dels från SCB:s Kommunernas
finanser, dels från uppgifter i anslutning till den s. k. KEA-kalkylen

FiU 1984/85:29

Diagram. Utgifter och inkomster år 1983 för den kommunala sektorn

Under åren 1980—1983 ökade den totala konsumtionsvolymen med i
genomsnitt 2,7 % per år. Preliminära beräkningar för år 1984 pekar mot en
konsumtionsökning på ca 2 %. Arbetsgruppen om kommunernas ekonomi
(KEA) har som utgångspunkt för de finansiella kalkylerna räknat med en
konsumtionsvolymökning på 1,5 % för år 1985 och 1 % för år 1986 resp. år
1987. Volymökningarna under åren 1986 och 1987 förklaras främst av
befolkningsförändringar. Konsumtionsvolymökningen för dessa år kommer
att bli väsentligt större i landstingskommunerna än i primärkommunerna.

Den underliggande ökningen av antalet sysselsatta — dvs. ökningen exkl.
effekter av sysselsättningsskapande åtgärder — har varit avsevärt mindre
under åren 1982—1984 än under tidigare år. Om sysselsättningen utvecklas i
samma takt som den antagna ökningen av konsumtionsvolymen kommer
antalet sysselsatta att öka med 15000 personer år 1985 och med 10000 årligen
under perioden 1986—1987.

Preliminära beräkningar över den finansiella utvecklingen i kommunerna
år 1984 ger vid handen att det finansiella sparandet detta år var negativt (-2,3
miljarder kronor) och att finansieringskapitalet minskade (-0,7 miljarder
kronor). Med ett antagande om en låg pris- och löneutveckling under åren
1985—1987 visar KEA med ett räkneexempel att den finansiella situationen
förbättras under år 1985 i jämförelse med år 1984 men att det finansiella
sparandet alltjämt blir negativt. För år 1986 förutses emellertid en klar
förbättring av kommunernas finanser medan en viss försämring väntas ske
under år 1987. I stort visar kalkylen att den finansiella situationen i
kommunsektorn blir relativt god för dessa år. Det förutsätts i kalkylen att den
kommunala utdebiteringen höjs med 9 öre år 1985 och att den är oförändrad
under åren 198b och 1987.

Det bör också nämnas att i en kalkyl som baseras på ett mer aktuellt
underlag från våren 1985 framgår att den finansiella situationen för
kommunsektorn år 1986 blir ännu något bättre än som här angetts.

Bidrag till
enskilda
och foretag

Löner 36 %

Erhållna avgifter
15% _

Kommunalskatt

49%

Köpta tjänster
15% /

Special destinerade statsbidrag v

18%

Material Arbetsgivarsik
»V9'<ter
14%

Skatteutjämningsbidrag

FiU 1984/85:29

I en alternativ kalkyl där pris- och lönekostnadsökningarna ligger klart
över de av regeringen uppsatta målen blir resultatet en betydligt ogynnsammare
situation. Detta visar, vilket utskottet vill understryka, att löne- och
prisökningarna måste hållas på en låg nivå, om den finansiella situationen i
kommunsektorn även fortsättningsvis skall kunna utvecklas positivt.

Det ligger således i kommunernas intresse att den ekonomiska politiken
inriktas på att inflations- och kostnadsutvecklingen pressas ned. Detta kräver
en stram finans- och penningpolitik. Det innebär en mycket hård prövning av
statliga utgifter och att likviditetstillväxten i ekonomin måste bromsas upp.
Även den kommunala sektorn måste medverka till denna utveckling.
Ökningen av statsbidragen till kommunerna måste därför hållas tillbaka och
likviditeten i företags-och kommunsektorn begränsas.

I motionerna 3201 (m), 3206 (c) och 3202 (fp) framhålls liksom i
propositionen att aktiviteten i kommunerna måste dämpas. Den totala
nettoindragningen av medel från kommunerna uppgår enligt förslagen i
propositionen och i motion 3201 till ca 4,8 miljarder kronor medan
motsvarande förslag i motion 3202 innebär en indragning på något mer än 6
miljarder kronor.

Förslagen i propositionen består av en likviditetsindragning av medel till
riksbanken på ca 4,5 miljarder kronor under år 1986 som skall återbetalas
senast år 1988. Dessutom ingår ett förslag om skatteutjämningsavgift för år
1986 som minskar kommunernas medel med drygt 1 miljard kronor. Vidare
föreslås en minskning i ett statsbidrag till kommunerna på 250 milj. kr. Av
indragningarna återgår drygt 1 miljard kronor i förhöjt skatteutjämningsbidrag.

I motion 3201 (m) föreslås indragningen av medel ske genom bestående
nedskärningar av olika specialdestinerade bidrag till kommunerna samt
genom att man drar in kompensationen för slopad kommunal företagsbeskattning.
Motionärerna godtar den av regeringen föreslagna höjningen av
ordinarie skatteutjämningsbidrag.

De två sistnämnda förändringarna ingår också i förslagen i motion 3202
(fp). Därutöver föreslås i motion 3202 en skatteutjämningsavgift som är fyra
gånger så stor som den som föreslås i propositionen. Den sammantagna
effekten blir som nämnts 6 miljarder kronor.

I motion 3206 (c) föreslås indragningar från kommunerna på sammanlagt
5,2 miljarder kronor. Härav skall emellertid 2,2 miljarder kronor återföras i
form av ökade skatteutjämningsbidrag. Nettoindragningen begränsas härmed
till 3 miljarder kronor.

FiU 1984/85:29

De olika förslagen har sammanfattats i nedanstående tabell i vilken
beloppen är angivna i miljarder kronor.

Tabell. Finansiell indragning från kommuner och landsting

Miljoner kronor. Helårseffekt 1986.

	Proposi-tion 150	Motion 3201 (m)	Motion 3206 (c)	Motion 3202 (fp)	Motion 3203 (vpk)
Likviditets- indragning	4 500	_	_	_	_
Minskning av skatteunderlag alt. skatteut-jämningsavgift	1 190		2 400	5 270	1 190
Minskning av statsbidrag	250	6 220	2 820	1 820	_
Summa	5 940	6 220	5 220	7 090	1 190
Avgår ökning av skatteutjäm-ningsbidrag	-1 050	-1 400	-2 200	-1 000	-1 050
Nettoindragning	4 890	4 820	3 020	6 090	140

Det är svårt att exakt ange vilken effekt motionsförslagen får på den totala
konsumtionsökningen i kommunerna. Utskottet tolkar dock uttalandena i
motionerna 3201 och 3202 på det sättet att motionärerna delar uppfattningen
i propositionen att konsumtionsökningen inte får överstiga 1%. Även i
motion 3206 framhålls att en dämpning av konsumtionsökningen är nödvändig.
I jämförelse med propositionen föreslås emellertid i motion 3206 en
nettoindragning som ligger närmare 2 miljarder kronor lägre.

Den ekonomiska utvecklingen i kommunerna inverkar i hög grad på
möjligheterna att nå framgång med antiinflationspolitiken. Mot bakgrund av
att en god finansiell utveckling kan förutses för kommunerna delar utskottet
den uppfattning som framförs i propositionen att en dämpning av ökningstakten
i den kommunala konsumtionen är nödvändig. Konsumtionsökningen
för de kommande två åren bör därför begränsas till 1 % per år. En sådan
utveckling är förenlig med det långsiktiga målet om balans i samhällsekonomin
och överensstämmer med de riktlinjer för den ekonomiska politiken på
medellång sikt som riksdagen antog hösten 1984 (FiU 1984/85:6).

De i propositionen föreslagna åtgärderna för att åstadkomma den

FiU 1984/85:29

nödvändiga indragningen av medel från kommunerna betraktas som olämpliga
i motionerna 3201 (m), 3202 (fp) och 3206 (c). Förslagen kritiseras främst
för att de endast är temporära. I stället förordas en permanent indragning av
medel, vilket enligt motionärerna skulle ge klara signaler till beslutsfattarna i
kommunerna om de framtida villkoren för den kommunala ekonomin.

Utskottet delar inte uppfattningen att indragningen av medel från
kommunerna måste vara permanent. Det finns främst två skäl till att utforma
åtgärderna så att de avser endast år 1986. Skatteutjämningskommittén
arbetar med översyn av hela skatteutjämningssystemet. Den beräknas inte
vara klar med sitt arbete förrän vid årsskiftet 1985-1986. Detta innebär att
ändringar i systemet baserade på de förslag kommittén lägger fram kan
tillämpas tidigast fr. o. m. år 1987. Av denna anledning anser utskottet att
kommitténs förslag inte bör bindas upp av åtgärder som beslutas under år
1985.

Åtgärderna är också motiverade av konjunkturpolitiska skäl. Detta gäller
främst förslaget att på konton i riksbanken binda den alltför stora likviditet
som i dag finns i näringslivet och i kommunsektorn. Dessa medel skall
återbetalas senast år 1988. Den finansiella situationen kan då ha förändrats.
Konjunkturen kan befinna sig i en svagare fas. Dessutom kommer den
föreslagna höjningen av vissa schablonavdrag, som ingår i propositionen om
förenklad självdeklaration, att reducera även det kommunala skatteunderlaget.
Detta torde påverka kommunernas intäkter år 1988 och följande år.

Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet inriktningen av den
ekonomiska politiken avseende kommunerna som föreslås i motionerna 3201
yrkande 6, 3202 yrkande 3 och 3206 yrkande 4.

I motion 3203 (vpk) kritiseras och avvisas den i propositionen föreslagna
likviditetsindragningen från kommunerna på 4,5 miljarder kronor.

Utskottet kan inte tolka ställningstagandet i motionen på annat sätt än att
motionärerna anser att det i nuvarande läge finns ett samhällsekonomiskt
utrymme för en kommunal expansion som påtagligt överstiger en tillväxt på
1 %. Som framgått av vad utskottet anfört om den ekonomiska utvecklingen i
kommunsektorn och de villkor som ställs på den ekonomiska politiken delar
utskottet inte denna uppfattning. Utskottet avstyrker därför yrkande 9 i
motion 3203.

Skatteutjämningsavgift och skatteutjämningsbidrag

I detta avsnitt behandlas utöver anslagsfrågorna lag om skatteutjämningsavgift
och ändring i lagen om kommuns utdebitering av skatt m. m.
(1965:269). Det bör uppmärksammas att förslaget om en viss indragning av
likviditeten i samhällsekonomin, vilken även berör kommunerna, tas upp till
behandling i utskottets betänkande FiU 1984/85:30.

FiU 1984/85:29

Lag om skatteutjämningsavgift

Vid behandlingen i februari av årets budgetproposition (FiU 1984/85:10 s.
62) framhöll utskottet att mot bakgrund av den statsfinansiella situationen
kan de totala transfereringarna till kommunerna inte tillåtas öka från
nuvarande nominella nivå. Riksdagen delade denna uppfattning. Den nu
förväntade ökningen av skatteutjämningsbidraget mellan år 1985 och år 1986
måste följaktligen finansieras. I propositionen föreslås därför att en skatteutjämningsavgift
tas ut på kommunernas resp. landstingskommunernas skatteunderlag.
Avgiften föreslås uppgå till 0,14 kr./skr.

Även i motion 3202 (fp) föreslås en avgift motsvarande skatteutjämningsavgiften.
I motionen anges emellertid att avgiften skall uppgå till 0,65
kr./skr., vilket beräknas ge staten en intäkt på nära 5,3 miljarder kronor.
Skatteutjämningsavgiften utgör i folkpartiets förslag den större delen av den
totalt föreslagna indragningen på drygt 7 miljarder kronor.

Förslaget om en skatteutjämningsavgift avvisas i motionerna 3201 (m) och
3206 (c). 1 motion 3201 (m) utnyttjas en del av den samlade indragningen av
medel från kommunerna till att finansiera ökningen av skatteutjämningsbidraget.
Denna princip gäller även förslaget i motion 3206. I det senare fallet
åstadkoms större delen av indragningen genom att skatteunderlaget föreslås
minska med 2 % för såväl kommuner som landsting.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Enighet tycks råda om
att det generella skatteutjämningsbidraget bör ökas i enlighet med gällande
regler. När det gäller finansieringen av denna ökning finns två huvudalternativ.
Det ena alternativet innebär nedskärningar av andra bidrag. Det andra
har formen av en särskild avgift eller reduktion av skatteunderlaget.

I motionerna 3201 (m) och 3206 (c) föreslås bestående besparingar i
statsbidragen till kommunerna. Detta innebär stora ingrepp i statsbidragssystemen
och föregriper de förslag som kan komma att föreslås av skatteutjämningskommittén.
Det anser utskottet är olämpligt. Utskottet förordar i
stället en finansiering i form av en avgift på skatteunderlaget. Den kan tas ut
tillfälligt i avvaktan på kommitténs förslag och den innebär inte några
strukturella omläggningar av bidragssystemet.

Vad gäller avgiftsuttagets storlek anser utskottet att den bör vara avpassad
till ökningen av skatteutjämningsbidraget. Ett avgiftsuttag av den storlek
som föreslås i motion 3202 (fp) skulle innebära att kommunernas resurser
reducerades med ca 5,3 miljarder kronor. Som utskottet anfört tidigare bör
den indragning av medel som erfordras utöver vad som är nödvändigt för att
finansiera det ökade skatteutjämningsbidraget, utformas som en tidsbegränsad
indragning som senare återbetalas.

Utskottet tillstyrker med det anförda att en skatteutjämningsavgift på 0,14
kr./skr. tas ut på skatteunderlaget. Utskottet avstyrker således motionerna
3201 yrkande 5 a, 3202 yrkande 7 och 3206 yrkande 7 i berörda delar.

Utöver förslaget om skatteutjämningsavgift föreslås i propositionen att en
progressiv avgift för att utjämna utdebiteringsskillnaderna tas ut på det

FiU 1984/85:29

skatteunderlag som överstiger 135 % av medelskattekraften. De genom
denna avgift inkomna medlen skall finansiera bidrag till kommuner med en
primärkommunal utdebitering som överstiger 18 kr./skr. Även kommuner
med en mycket hög total skattesats föreslås i propositionen kunna komma
ifråga för ett särskilt riktat stöd inom ramen för det extra skatteutjämningsbidraget.
En förutsättning för stöd är att de berörda kommunerna beslutar
att sänka den egna skattesatsen.

I motion 3201 (m) framhålls att förslaget om införande av en lag om
skatteutjämningsavgift är principvidrigt. Främst kritiseras den del av förslaget
som innebär att vissa kommuner måste betala en avgift som är progressiv i
relation till kommunens skattekraft. Förslaget innebär enligt motionärerna
att kommuner med låg kommunalskatt och låg skattekraft diskrimineras och
att de kommuner som hållit tillbaka skattehöjningar genom en effektiv
administration och en i övrigt rationell verksamhet bestraffas. Motionärerna
anför att någon utredning av denna fråga inte har presenterats. I denna
motion och i motion 3205 av Ove Eriksson (m), som också yrkar avslag på
förslaget om skatteutjämningsavgift, ifrågasätts om den föreslagna lagen är
förenlig med grundlagen.

Som alternativ till förslagen i propositionen föreslås i motion 3201 en
successiv neddragning av de specialdestinerade bidragen kombinerad med en
översyn av skatteutjämningssystemet.

I motion 3206 (c) avvisas förslaget om en progressiv skatteutjämningsavgift
och särskilda bidrag till kommuner med hög utdebitering med motiveringen
att något nytt utjämningssystem inte bör införas innan skatteutjämningskommittén
redovisat sitt förslag. I motionen hänvisas till tidigare framförda
förslag att inom nuvarande system förstärka skatteutjämningsbidragen med
en miljard kronor till de kommuner som har de besvärligaste ekonomiska
villkoren. Därvid bör beaktas den genomsnittliga inkomsten för kommuninvånarna,
ålderssammansättningen samt köld- och avståndsfaktorn.

I motion 3202 (fp) föreslås inte några åtgärder för att minska de mest
extrema skillnaderna i utdebitering. Motionärerna anser att skatteutjämningskommitténs
förslag bör inväntas.

Utskottet vill med anledning av förslagen framhålla följande. Skatteutjämningskommittén
väntas inte vara färdig med sitt arbete förrän vid årsskiftet
1985 — 1986. Det innebär att eventuella åtgärder som baseras på förslag från
kommittén inte kan träda i kraft förrän 1987. Med tanke på de stora
utdebiteringsskillnader som råder är detta inte acceptabelt. Utskottet anser
därför till skillnad mot vad som anförs i motion 3202 (fp) att det är nödvändigt
att omedelbart vidta åtgärder för att minska skillnaderna. Motion 3202 (fp)
yrkande 7 i motsvarande del avstyrks därför av utskottet.

Vad gäller de olika metoder för att minska utdebiteringsskillnaderna som
föreslås i propositionen och i motionerna 3201 (m) och 3206 (c) vill utskottet
anföra följande.

2 Riksdagen 1984/85. 5 sami. Nr 29

FiU 1984/85:29

Skillnaderna i total utdebitering mellan de kommuner som har lägst och de
som har högst utdebitering har nu blivit alarmerande stor. Skillnaderna
mellan Åsele och Danderyd i kommunal utdebitering uppgår sålunda till
drygt 10 kr. Spännviddden har emellertid inte ökat under senare år, om man
bortser från de mest utpräglade låg- och högskattekommunerna. Det är
därför motiverat att de omedelbara åtgärderna för att minska skillnaderna i
utdebitering inriktas mot kommuner med särskilt höga och låga skattesatser.

I motsats till vad som framhålls i motion 3201 vill utskottet framhålla att
spännvidden mellan kommuner med lägst och högst kommunalskatt inte
annat än till en mindre del kan förklaras av skillnader i ambitionsnivå eller
effektivitet. En viktig förklaring finns i stället i de kraftiga, och i viss
utsträckning ökande, skillnaderna i skatteunderlag mellan de kommuner
som har den allra högsta egna skattekraften och övriga kommuner. Att
skillnaden i kommunalt skatteuttag, som i vissa fall kan uppgå till ca 10 kr.,
betraktas som orättvis och kan bli styrande vid val av bostadsort m. m. är
uppenbart. De invändningar som reses i motion 3201 mot en skatteutjämningsavgift
är därför enligt utskottets mening inte relevanta. Utskottet kan
inte heller finna att de alternativa förslag som redovisas i motionen kan få
några utjämnande effekter i det korta perspektivet i jämförelse med förslaget
i propositionen.

Metoden att förstärka skatteutjämningsbidragen, som föreslås i motion
3206 (c), anser inte utskottet tillräckligt effektiv för att minska de mest
extrema skillnaderna. Trots den kraftiga utbyggnaden av skatteutjämningssystemet
som skett under senare år har skillnaderna inte avtagit.

Med det anförda tillstyrker utskottet förslaget i propositionen att en
särskild progressiv avgift skall erläggas av kommunerna och avstyrker
motionerna 3201 yrkande 5 a i berörd del samt 3205 och 3206 yrkande 7 i
denna del.

I motion 1575 av Helge Hagberg m. fl. (s) begärs att åtgärder vidtas för att
minska de stora utdebiteringsskillnader som i dag finns mellan kommuner.
Det nu framlagda förslaget till lag om skatteutjämningsavgift i propositionen
tillgodoser i stor utsträckning de yrkanden som framförs i motionen. Någon
ytterligare åtgärd från riksdagens sida med anledning av motionen anser inte
utskottet påkallad. Motion 1575 avstyrks.

Vänsterpartiet kommunisterna godtar i motion 3203 förslaget i propositionen
angående utjämning av utdebiteringsskillnader. Enligt motionärerna
måste man emellertid, i samband med förslag och beslut som följer på
kommande förslag från skatteutjämningskommittén, på allvar diskutera
frågan om övergång till en progressiv statskommunal enhetsskatt. Förslaget
att införa en sådan skatt framförs även i motion 1581 (vpk).

Frågan om en statskommunal enhetsskatt har tidigare behandlats av
konstitutionsutskottet (KU 1980/81:22). Konstitutionsutskottet hävdar att
införandet av en sådan enhetsskatt strider emot grundlagens stadganden och

FiU 1984/85:29

skulle aktualisera hela frågan om den kommunala självstyrelsen. Med det
anförda avstyrker utskottet motion 1581.

Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna

I propositionen begär regeringen ett bemyndigande att för år 1986 utge
extra skatteutjämningsbidrag till de kommuner som har en utdebitering över
18 kr. och som sänker skatten. Dessutom bör bidrag kunna ges till kommuner
som har en kommunal utdebitering som är 18 kr./skr. eller lägre men vars
totala skattesats ändå är mycket hög.

I överensstämmelse med vad utskottet anfört om extra skatteutjämningsbidrag
tillstyrker utskottet att regeringen ges ett särskilt bemyndigande att
utbetala dessa bidrag enligt de principer som anges i propositionen.
Utskottet avstyrker därmed motionerna 3201 yrkande 3,3202 yrkande 4 samt
3206 yrkande 8.

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår år 1985 till sammanlagt 10844
milj. kr. Bidragen under år 1986 är beroende av den fortsatta utvecklingen av
skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma år.
Skatteutjämningsbidraget för år 1986 är vidare avhängigt av de skattekraftsgarantier
för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid
omräkning under sommaren 1985 av åldersstrukturfaktorerna. Kostnaderna
kan därför inte beräknas med säkerhet. Med utgångspunkt i 1985 års
skattesatser och en viss antagen höjning av skatteunderlaget samt att
åldersstrukturen är densamma som för år 1985 bedöms det ordinarie bidraget
uppgå till 11841 milj. kr. år 1986.

I motion 3206 (c) begärs en ytterligare höjning av skatteutjämningsbidragen
med nära 600 milj. kr. att användas för att minska utdebiteringsskillnaderna.
Denna höjning utgör kompensation för att vissa andra bidrag har
skurits ned.

Eftersom utskottet tidigare avvisat dessa förslag finns inte skäl att via extra
skatteutjämningsbidrag återföra del av dessa medel. Utskottet avstyrker
motion 3206 yrkande 9.

Ramen för det extra skatteutjämningsbidraget föreslås i propositionen
uppgå till 250 milj. kr. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1985 och
1986 utbetalas under budgetåret 1985/86.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag att riksdagen anvisar 11 567,5
milj. kr. till skatteutjämningsbidrag för budgetåret 1985/86.

Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen

Den senaste bedömningen av de totala överföringarna till kommunerna
och den totala finansiella situationen i kommunsektorn för år 1986 utvisar en
förbättring även sedan den föreslagna åtgärden att införa en skatteutjäm -

FiU 1984/85:29

ningsavgift beaktats. Utskottet delar därför föredragandens uppfattning att
det finns anledning att vidta vissa ytterligare åtgärder för att begränsa
ökningen i statsbidragen. Detta bör ske genom en viss minskning av bidraget
med anledning av avskaffandet av den kommunala beskattningen av
juridiska personer. Utskottet kan således inte ställa sig bakom rekommendationen
i motion 3203 (vpk) om en väsentligt kraftigare ökning av den
kommunala konsumtionen och att någon minskning av statsbidragen inte bör
ske. Utskottet avstyrker därför motion 3203 yrkande 7.

Enligt utskottet bör, i likhet med vad som föreslås i propositionen,
reduceringen uppgå till 30 kr. per invånare eller totalt 250 milj. kr. Denna
minskning bör kunna ske utan att oönskade effekter uppkommer på
kommunal service och sysselsättning. I övrigt bör kompensation utgå i
överensstämmelse med vad riksdagen beslutade våren 1984 (FiU 1983/84:39
s. 17). Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen att här aktuellt anslag för
budgetåret 1985/86 förs upp med 1,694 miljarder kronor. Detta innebär att
utskottet avstyrker förslaget i motionerna 3201 yrkande 4 (m) och 3202
yrkande 5 (fp) innebärande att bidraget slopas fr. o. m. år 1986 och i motion
3206 yrkande 6 (c) där bidraget föreslås upphöra den 1 juli 1985.

Utbetalning av kommunalskattemedel och beaktande av taxeringsändringar
för tidigare år

I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1965:269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m. m.
Motiveringen till lagändringarna är dels att för vissa dagar i varje månad
minska likviditetsanhopningen vid utbetalning av skatt, dels att förenkla
avräkningsförfarandet vid utbetalning av skatt genom att inte beakta
taxeringsändringar som avser tidigare år. Utskottet har inte något att erinra
mot de i propositionen föreslagna lagändringarna.

Övriga frågor

Under denna punkt behandlar utskottet frågor inom det kommunalekonomiska
området som tagits upp i 12 motioner från den allmänna motionstiden
samt yrkande 5 i motion 3206 (c).

Specialdestinerade bidrag

I motionerna 3206 (c) och 1144 (c) framhålls att genom att avveckla de
specialdestinerade bidragen och övergå till ett generellt bidragssystem stärks
den kommunala självstyrelsen. Samtidigt bidrar det till att underlätta lokala
och regionala anpassningar och utjämna skillnader i skattekraft. I motion
1574 av Ivar Franzén (c) och Per-Ola Eriksson (c) anges riktlinjer för hur ett
sådant system kan utformas. Utgångspunkten skall vara de allmänna
principer som gäller för den kommunala skatteutjämningen. Utifrån motive -

FiU 1984/85:29

ringen att statsbidragssystemet till kommunerna måste effektiviseras begärs
en översyn av de specialdestinerade bidragen.

Även i motion 941 av Karin Ahrland (fp) begärs en översyn av statsbidragssystemet
med motiveringen att systemet måste göras mer effektivt och
överskådligt.

Utskottet har inte något att erinra mot att detaljregleringen i det
nuvarande statsbidragssystemet minskas. Det kan nämnas att målet att öka
schabloniseringen inte enbart uppnås genom att ersätta speciella bidrag med
skatteutjämningsbidraget. Av stor betydelse är även det fortsatta arbetet
med att förändra de specialdestinerade bidragen.

I skatteutjämningskommitténs uppdrag ingår att se över bidragssystemet
och att undersöka möjligheterna och konsekvenserna av att överföra vissa
specialdestinerade statsbidrag till skatteutjämningssystemet. Några särskilda
tilläggsdirektiv med anledning av vad som anförs i motion 1144 anser därför
utskottet inte behövs.

Med hänvisning till vad som anförts och i avvaktan på det pågående arbetet
med att reformera nuvarande statsbidragssystem avstyrker utskottet motionerna
941, 1144 yrkande 2, 1574 och 3206 yrkande 5.

I motion 1144 (c) föreslås att riksdagen skall ansluta sig till en målsättning
för vissa grupper om minst 15 % sänkt marginaleffekt i skatte- och bidragssystemet
genom ett utökat skatteutjämningsbidrag.

Utskottet har tillstyrkt en fortsatt ökning av skatteutjämningsbidragen.
Därigenom skapas förutsättningar för att sänka kommunalskatten och
därmed minska marginalskatten för kommuninvånarna. Ytterligare åtgärder
av denna karaktär får anstå till dess skatteutjämningskommittén har
presenterat sitt slutbetänkande. Utskottet avstyrker därmed motion 1144
yrkande 1.

I motion 2810 av Inga Lantz m. fl. (vpk) anförs att det som bl. a. försvårar
en konsekvent alkoholpolitik är att alkoholbeskattningen tillfaller statskassan
medan däremot de mycket höga kostnaderna för alkoholskadorna faller
på landsting och kommuner. Motionärerna kräver därför att de skatteintäkter
som erhålls frän alkoholförsäljningen i huvudsak bör tillfalla den kommunala
sektorn.

Utskottet har tidigare behandlat motioner i vilka specialdestination av
statsinkomster krävts (FiU 1984/85:19 och FiU 1979/80:4y). Yrkanden med
denna innebörd har avstyrkts av utskottet med motiveringen att en bärande
princip i statsbudgetens uppbyggnad är att specialdestination av statsinkomster
till bestämt ändamål inte bör förekomma. Skälen härför är främst att
statsmakternas fortlöpande avvägningar mellan olika handlingsalternativ
försvåras då medel specialdestineras. Utskottet finner inte anledning att nu
ändra sitt ställningstagande. Någon ny specialdestination bör således inte
införas och utskottet avstyrker därför motion 2810.

FiU 1984/85:29

Bidrag till vissa kommuner och kommuntyper

I motion 946 av Per Petersson m.fl. (m) anförs att riksdagen bör ge
regeringen till känna att en utredning i syfte att ge vattenkraftskommuner
skälig del av vattenkraftsanläggningarnas vinster bör genomföras.

Yrkandet i motion 946 syftar till att skapa en särskild lagstiftning för
skatteutjämning till vattenkraftskommuner. Utskottet har vid ett flertal
tillfällen och senast våren 1984 (FiU 1983/84:39 s. 24) behandlat yrkanden
med liknande innehåll. Vid dessa tillfällen motsatte sig utskottet att en
särskild skattelagstiftning skulle tillämpas för enskilda kommuner.

Kommuner som drabbas särskilt hårt av förslag om indragning av
kommunalskattemedel och som bedöms ha en särskilt ekonomiskt svag
situation kan erhålla kompensation för detta inom ramen för det extra
skatteutjämningsbidraget. Det ankommer på regeringen att göra den
nödvändiga prövningen. Det bör också nämnas att Jokkmokks kommun
liksom andra kommuner genom skatteutjämningsgarantin tillförsäkras viss
skattekraft.

Med det anförda avstyrker utskottet motion 946.

I motion 1490 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) anförs att ökningen av
socialbidragskostnaderna låser allt större ekonomiska och personella resurser
i kommunerna till utbetalning av individuell behovsprövad ekonomisk
hjälp. Enligt motionärerna bör ett temporärt specialdestinerat bidrag
skyndsamt införas för täckande av en del av kommunernas socialbidragskostnader
för de i detta avseende hårdast drabbade kommunerna. Motionärerna
framhåller även att skatteutjämningskommittén bör pröva om inte ett
socialförsäkringstillägg kan finansieras genom en samtidig förändring av
nuvarande skatteutj ämningssystem.

Utskottet behandlade våren 1984 en motion med liknande innehåll (FiU
1983/84:39 s. 24). Utskottet anförde vid detta tillfälle att i skatteutjämningskommitténs
uppdrag ingår att pröva faktorer — såsom kostnader till följd av
invandring och arbetslöshet — som bör beaktas i skatteutjämningssystemet.
Frågan om att ersätta individuellt behovsprövad ekonomisk hjälp med
generella socialförsäkringstillägg är emellertid inte i första hand en fråga om
att utjämna kostnader mellan olika kommuner utan en socialpolitisk fråga.
Den bör därför inte utredas av skatteutjämningskommittén.

Utskottet har vidare tidigare i detta betänkande framhållit vikten av en
ökad generalisering i statsbidragsgivningen. Också mot denna bakgrund är
det enligt utskottets mening mindre lämpligt att införa ett specialdestinerat
bidrag för vissa delar av kommunernas sociala kostnader. Med hänvisning till
vad utskottet här anfört avstyrker utskottet motion 1490.

I motion 1577 av Wiggo Komstedt (m) hemställs att en utredning tillsätts
om hur s. k. fritidskommuner skall tillgodogöras en rättmätig del av det
kommunala skatteunderlaget.

FiU 1984/85:29

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att i det nuvarande
skatteutjämningssystemet bestäms den grundläggande skattekraftsgarantin
av bl. a. bebyggelsestrukturen. Däri ingår kostnader för vatten och avlopp,
gator, vägar och fritidshus. För att täcka delar av kostnaderna för fritidsbebyggelsen
erhåller kommunerna medel från fastighetsbeskattning och olika
typer av avgiftsbeläggning. De frågor som tas upp i motionen har anknytning
till frågor som behandlas i skatteutjämningskommittén. Det finns därför inte
skäl att nu vidta någon åtgärd från riksdagens sida som motionären begär
innan kommittén avslutat sitt arbete.

Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motion 1577.

I motion 2254 av Sigvard Persson (c) föreslås att Landskrona kommun skall
erhålla ett ökat skatteutjämningsbidrag. I motionen framhålls att även om
det har förekommit en betydande nyetablering av ersättningsindustri i
kommunen efter nedläggningen av Öresundsvarvet har befolkningsmängden
kraftigt minskat med vikande skatteunderlag som följd. Då arbetsmarknadssituationen
alltjämt är mycket besvärlig i Landskronaområdet har detta
medfört att kommunen har betydande ekonomiska svårigheter. Nivån på
utgående skatteutjämningsbidrag är för låg för att kompensera skattebortfallet.

Utskottet vill med anledning av motionen anföra följande. Nivån på
skatteutjämningsbidragen bestäms utifrån vissa kriterier bl. a. åldersstruktur
och befolkningsminskning. Kommuner med särskilt svår ekonomisk situation
kan därutöver erhålla stöd genom extra skatteutjämningsbidrag. Beslut
härom fattas av regeringen efter särskild ansökan. Principen för skatteutjämningsbidragen
ses för närvarande över av skatteutjämningskommittén.

Med det anförda avstyrker utskottet motion 2254.

Kostnadsanalyser av förslag i propositioner och kommunal redovisning

I motion 1579 av Mona Saint Cyr (m) anförs att kommunernas suveräna
beslutanderätt försvagas i takt med ekonomiska åtstramningar och successivt
övervältrande ålägganden från stat till kommun. Regering och riksdag styr
allt tydligare det kommunala livet mot likriktning och likformighet. Motionären
pekar på beslut som får ekonomiska konsekvenser för kommunerna men
som inte är redovisade i propositionen. Motionären hemställer att varje
proposition som medför kommunala kostnadsökningar, direkt eller indirekt,
redovisar dessa i form av såväl konsekvensbeskrivningar som kostnadsanalyser.

Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner med denna
innebörd, senast våren 1983. Utskottet gav därvid (FiU 1982/83:45 s. 30)
uttryck för samma principiella inställning som nu redovisas i motion 1579.
Utskottet påpekade att det är angeläget att statsmakterna i det löpande
arbetet klarlägger olika reformers effekter på den kommunala volymutvecklingen
och på den kommunala ekonomin.

FiU 1984/85:29

När det gäller riktlinjepropositioner har åtgärder vidtagits för att förslagen
så långt det är möjligt skall åtföljas av kostnadsbedömningar. Av dessa
bedömningar bör självfallet även de kommunala kostnaderna framgå.

Det kan även nämnas att i allmänna direktiv till kommittéer och särskilda
utredare (Dir. 1984:5) föreskrivs att för avgivna förslag skall väl genomarbetade
kostnadsberäkningar redovisas. Dessa skall ta hänsyn till alla kostnader
för olika intressenter däribland kommuner.

I den reviderade budgethandboken för myndigheternas anslagsframställningar
föreskrivs att förslag skall kostnadsberäknas. Särskilt skall konsekvenserna
för bl. a. kommunerna uppmärksammas. Detta leder till att
regeringen får ett bättre underlag för kostnadsbedömningar i kommande
propositioner.

Utskottet anser i överensstämmelse med tidigare riksdagsbeslut att
motionsyrkandet inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagens sida och
avstyrker därför motion 1579.

Motion2344 av Margit Gennser m. fl. (m) behandlar främst frågor rörande
den kommunala redovisningen och den kommunala revisionen.

Svenska kommun- och landstingsförbunden har nu lagt fram ett gemensamt
förslag om en ny modell för kommunal redovisning.

Motionärerna kritiserar bl. a. förslaget utifrån den synpunkten att sammankopplingen
av budgeterings- och redovisningssystemen till en integrerad
helhet leder till en onödig stelhet. Systemet ger varken utrymme för
information vid redovisningsårets slut om hur effektiva förvaltningar och
enheter varit eller för vissa andra uppgifter. Ett sådant styrsystem är, menar
motionärerna, uppenbart förödande på allt vad decentraliserad styrning
genom incitament och motivation heter.

Utgångspunkterna för ett nytt redovisningssystem bör enligt motionärerna
vara att skapa

— ett enkelt redovisningssystem

— ett enhetligt redovisningssystem

— ett redovisningssystem som närmar sig de redovisningsformer som
används inom andra sektorer i samhället och som underlättar kostnadsjämförelser
kommuner emellan samt med den privata sektorn

— ett redovisningssystem som ger ökad information, inte minst till externa
intressenter.

Motionärerna diskuterar också möjligheter att ersätta kommunallagens
nuvarande bestämmelser angående förmögenhetsskydd. Man menar att i
detta sammanhang bör ett soliditetsmått kunna användas.

Vad gäller den av Kommunförbundet rekommenderade reala annuitetsmetoden
har den, enligt motionärerna, två betydande svagheter. För det
första förskjuts avskrivningarna framåt i tiden, vilket innebär att dagens
kostnader kan komma att få bäras av framtida generationer. Detta blir
inflationsdrivande. För det andra försvårar den reala annuitetsmetoden

FiU 1984/85:29

jämförelser mellan kommunal och privat verksamhet. I motionen ges en
utförlig beskrivning av en alternativ metod.

I frågan om den kommunala revisionen anförs följande i motionen. Den
kommunala revisionen har veterligen inte varit föremål för en samlad analys.
Med tanke på den nya ekonomiska situation kommunerna kommer att ställas
inför under senare delen av 1980-talet är det nödvändigt att en sådan kommer
till stånd. Den kommunala revisionen måste utvecklas till en effektiv del av
kommunernas ekonomiska styrsystem. Frågor om revisionens oberoende
ställning, om politikers och tjänstemäns ansvar och förhållandet till annan
statlig kontroll är av central betydelse. Motionärerna begär att här nämnda
frågor utreds.

Utskottet har berett Svenska kommunförbundet tillfälle att yttra sig över
motionen. Yttrandet återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Till yttrandet
har bifogats en reservation av de ledamöter i förbundets styrelse som
representerar moderata samlingspartiet.

Med anledning av motion 2344 vill utskottet anföra följande.

De krav som motionärerna ställer på ett nytt kommunalt redovisningssystem
har också legat till grund för det utvecklingsarbete som nu genomförts.
Det är utskottets uppfattning att förslaget till nytt redovisningssystem i stort
uppfyller de allmänna krav som motionärerna anger. De krav som motionärerna
ställer på en mer långtgående detaljerad redovisning kan försvåra
möjligheterna att anpassa redovisningssystemet till skilda lokala förhållanden
som exempelvis kommunstorlek. Sådana olikheter kan motivera välgrundade
avvikelser från ett generellt redovisningssystem.

I motionen kritiseras det föreslagna redovisningssystemet bl. a. för att det
försvårar möjligheterna att åstadkomma en decentraliserad styrning. Dessutom
borde förmögenhetsskydd och avskrivningar beaktats på annat sätt.

Vad gäller dessa invändningar mot förslaget framhålls i Kommunförbundets
yttrande följande.

Den redovisningsmodell som tagits fram beskrivs på kommunnivå.
Modellen hindrar enligt styrelsens uppfattning inte att ekonomisystemet
decentraliseras. Den praktiska utformningen av ett decentraliserat ekonomisystem
måste emellertid anpassas till den enskilda kommunen.

Angående förmögenhetsskyddet anser motionärerna att ett soliditetsmått
kan användas, där gränser kan anges för hur mycket soliditeten får minska
under en viss period.

I yttrandet avvisas förslaget att använda ett soliditetsmått. Att centralt
ange gränser och restriktioner för soliditetsutvecklingen skulle enligt styrelsens
uppfattning ställa stora krav på detaljreglering av värderingsprinciper
m. m. På grund av att det bland kommunernas tillgångar ingår s. k. publik
egendom är soliditetsmåttet överhuvud taget olämpligt. Styrelsen avvisar
bestämt en sådan detaljreglering.

När det gäller avskrivningar vidhåller styrelsen att en real annuitetsmetod
bör användas. Avsikten med real annuitetsmetod vid beräkning av kapital -

FiU 1984/85:29

kostnader är att rätta till de skevheter som dagens system i kombination med
en hög inflationstakt inneburit.

Utskottet anser att Kommunförbundet i sitt yttrande anfört tungt vägande
skäl mot de invändningar som här redovisats mot förslaget om nytt
redovisningssystem för kommunerna.

Beträffande den kommunala revisionen tas i motionen upp bl. a. frågan
om vilka kvalifikationskrav som bör gälla för revisorer och i vilka former
ansvar skall kunna utkrävas när revisionen uppdagar grova fall av misskötsel.

Frågan om hur revisionsansvaret skall utformas i ett målstyrt system
övervägs — enligt vad Kommunförbundets styrelse erfarit — redan nu i
samband med att demokratiberedningen utarbetar en principskiss till en ny
kommunallag. Beredningen har i sitt diskussionsbetänkande (SOU 1984:83
s. 60) framhållit att revisionsreglerna behöver ses över i fråga om ansvarsfrihet.
Denna översyn bör avvaktas innan ställning tas till frågan om ansvarsutkrävande.

I yttrandet framhålls att frågan om särskilda kvalifikationskrav har varit
föremål för överväganden vid flera tillfällen. Därvid har konstaterats att
skulle särskilda kompetenskrav införas i kommunallagen för revisorer,
innebär detta att revisionsuppdraget inte längre blir ett förtroendeuppdrag
utan någon form av sakkunniguppdrag. Vidare understryks att det inte finns
några behov av särskilda kvalifikationskrav för de förtroendevalda revisorerna.
Dessa anlitar nämligen yrkesrevisorer som konsulter i revisionsverksamheten.

Utformningen av ett kommunalt redovisningssystem är en uppgift som
faller inom det kommunala kompetensområdet. Utskottet anser inte att de
synpunkter som framförs i motionen påkallar någon åtgärd gentemot
kommunerna från riksdagens eller regeringens sida. Med det anförda
avstyrker utskottet motion 2344.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m. m.
att riksdagen med anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 17 samt med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande
6, 1984/85:3202 yrkande 3, 1984/85:3203 yrkande 9 och 1984/
85:3206 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. beträffande lag om skatteutjämningsavgift

att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:1575, 1984/
85:3201 yrkande 5 a, 1984/85:3202 yrkande 7,1984/85:3206 yrkande
7 och 1984/85:3205 antar i proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 13 framlagt förslag till lag om skatteutjämningsavgift,

FiU 1984/85:29

3. beträffande införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt
att riksdagen avslår motion 1984/85:1581,

4. beträffande bemyndigande rörande extra skatteutjämningsbidrag
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 3
såvitt nu är i fråga, 1984/85:3202 yrkande 4 såvitt nu är i fråga och
1984/85:3206 yrkande 8 bemyndigar regeringen att för år 1986 utge
extra skatteutjämningsbidrag i enlighet med vad som förordats i
proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 9,

5. beträffande anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna
att riksdagen med bifall till proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 10 samt med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 3
såvitt nu är i fråga, 1984/85:3202 yrkande 4 såvitt nu är i fråga och
1984/85:3206 yrkande 9 till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna
m. m. för budgetåret 1985/86 under sjunde huvudtiteln anvisar
ett förslagsanslag av 11 567500000 kr.,

6. beträffande anslag till bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen

att riksdagen med bifall till proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 11 samt med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande
4, 1984/85:3202 yrkande 5, 1984/85:3203 yrkande 7 och 1984/
85:3206 yrkande 6 till Bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen för budgetåret
1985/86 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av
1694000000 kr.,

7. beträffande utbetalning av kommunalskattemedel och beaktande av
taxeringsändringar för tidigare år

att riksdagen antar i proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 14
framlagt förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av
skatt, m. m.

8. beträffande överföring av kommunernas specialdestinerade statsbidrag
till ett generellt statsbidragssystem

a) att riksdagen avslår motionerna 1984/85:1144 yrkande 2 och
1984/85:3206 yrkande 5,

b) att riksdagen avslår motion 1984/85:1574,

c) att riksdagen avslår motion 1984/85:941,

9. beträffande uttalande om målsättningen sänkt marginaleffekt i
skatte- och bidragssystemet

att riksdagen avslår motion 1984/85:1144 yrkande 1,

10. beträffande överföring till kommuner av skatteintäkter frän alkoholförsäljning att

riksdagen avslår motion 1984/85:2810,

11. beträffande bidrag till vissa kommuner eller kommuntyper

a) att riksdagen avslår motion 1984/85:946,

FiU 1984/85:29

b) att riksdagen avslår motion 1984/85:1490,

c) att riksdagen avslår motion 1984/85:1577,

d) att riksdagen avslår motion 1984/85:2254,

12. beträffande kostnadsanalyser avförslag i propositioner som medför
kommunala kostnadsökningar

att riksdagen avslår motion 1984/85:1579,

13. beträffande ny kommunal redovisningsmodell m. m.
att riksdagen avslår motion 1984/85:2344,

Stockholm den 28 maj 1985

På finansutskottets vägnar
ARNE GADD

Närvarande: Arne Gadd (s), Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Rune
Rydén (m), Rolf Rämgård (c), Torsten Karlsson (s), Bo Södersten (s), Hugo
Hegeland (m), Carl-Henrik Hermansson (vpk), Gunnar Nilsson i Eslöv (s),
Margit Gennser (m), Gerd Engman (s), Britta Hammarbacken (c), Rune
Johansson (s) och Nina Jarlbäck (s).

Reservationer

1. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn

Lars Tobisson, Rune Rydén, Hugo Hegeland och Margit Gennser (alla m)
anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med ”Det är” och på
s. 15 slutar med ”yrkande 4” bort ha följande lydelse:

Som framhållits har kommunsektorns likviditet märkbart förbättrats de
senaste fem åren. Likviditeten i primärkommunerna beräknades kalenderåret
1984 till ca 20 miljarder, en ökning från föregående år med drygt 10
procent. Landstingskommunernas likviditet uppgår också till ca 20 miljarder,
vilket innebär att kommunsektorns sammanlagda likviditet i dag uppgår
till i storleksordningen 40 miljarder kronor.

Dessa förhållanden bidrar till obalansen i den offentliga sektorn och i den
svenska ekonomin. De icke socialistiska partierna varnade tidigt för den nu
beskrivna utvecklingen och krävde begränsningar av de statliga bidragen.
Dessa varningar har visat sig vara i högsta grad befogade, men när dessa
förslag om begränsningar tidigare framfördes betecknades dessa av regeringen
och den socialdemokratiska majoriteten i riksdagen som en politik för att
”riva ner den svenska välfärden och förstöra den svenska modellen”.

Den ekonomiska utvecklingen i kommunerna inverkar i hög grad på

FiU 1984/85:29

möjligheterna att nå framgång med antiinflationspolitiken. Mot bakgrund av
att en god finansiell utveckling kan förutses för kommunerna delar utskottet
den uppfattning som nu framförs av regeringen i propositionen och i
motionerna 3201,3202 och 3206 att åtgärder måste vidtas mot den nuvarande
ökningstakten i den kommunala konsumtionen.

Regeringen föreslår emellertid att huvudparten av indragningarna skall
ske som en likviditetsindragning beräknad på kommunernas och landstingens
lönekostnader samt genom införandet av en allmän och en extra
skatteutjämningsavgift på det kommunala skatteunderlaget.

Förslaget till likviditetsindragning anser emellertid utskottet vara felaktigt.
Eftersom indragningen till större delen enligt propositionen skall
återbetalas år 1988 blir den åtstramningseffekt som uppträder enbart
temporär. Förslaget innebär att regeringen skjuter frågan om en minskad
finansiell överföring från staten till kommunerna framför sig till år 1988. Risk
föreligger att detta ger kommunalpolitikerna felaktiga signaler om de
framtida villkoren för den kommunala ekonomin. Utskottet delar därför den
uppfattning, som framförs i motionerna 3201, 3202 och 3206 vad gäller den
allmänna inriktning av den ekonomiska politiken som berör kommunerna,
att indragningarna måste ske på så sätt att den eftersträvade åtstramningseffekten
blir permanent.

Det bör här påpekas att den valda metoden för den finansiella indragningen
icke är densamma i motionerna 3201 (m), 3202 (fp) och 3206 (c). I motion
3201 föreslås denna ske i huvudsak med en successiv indragning av de
specialdestinerade bidragen, i motion 3202 genom en avgift på kommunernas
och landstingens skatteunderlag och i motion 3206 genom att det kommunala
skatteunderlaget minskas med 2% för såväl kommuner som landsting.
Frågan om storleken på indragningarna och deras fördelningseffekter
återkommer utskottet till i avsnittet om skatteutjämningsavgift och skatteutjämningsbidrag.

Mot bakgrund av vad utskottet anfört tillstyrks motion 3201 yrkande 6
medan motionerna 3202 yrkande 3, 3203 yrkande 9 och 3206 yrkande 4
avstyrks.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m. m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3202 yrkande 3,
1984/85:3203 yrkande 9 och 3206 yrkande 4 samt med anledning av
proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 17 och med bifall till
motion 1984/85:3201 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

FiU 1984/85:29

2. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med ”Det är” och på
s. 15 slutar med ”yrkande 4” bort ha följande lydelse:

Som framhållits har kommunsektorns likviditet märkbart förbättrats de
senaste fem åren. Likviditeten i primärkommunerna beräknades kalenderåret
1984 till ca 20 miljarder kronor, en ökning från föregående år med drygt
10%. Landstingskommunernas likviditet uppgår också till ca 20 miljarder,
vilket innebär att kommunsektorns sammanlagda likviditet i dag uppgår till i
storleksordningen 40 miljarder kronor.

Dessa förhållanden bidrar till obalansen i den offentliga sektorn och i den
svenska ekonomin. Centerpartiet varnade för den nu beskrivna utvecklingen
och krävde begränsningar av de statliga bidragen. Dessa varningar har visat
sig vara i högsta grad befogade, men när dessa förslag om begränsningar
tidigare framfördes betecknades dessa av regeringen och den socialdemokratiska
majoriteten i riksdagen som en politik för att ”riva ner den svenska
välfärden och förstöra den svenska modellen”.

Den ekonomiska utvecklingen i kommunerna inverkar i hög grad på
möjligheterna att nå framgång med antiinflationspolitiken. Mot bakgrund av
att en god finansiell utveckling kan förutses för kommunerna, delar utskottet
den uppfattning som nu framförs av regeringen i propositionen och i
motionerna 3201 (m), 3202 (fp) och 3206 (c) att en dämpning av ökningstakten
i den kommunala konsumtionen är nödvändig.

Detta förslag till likviditetsindragning anser emellertid utskottet vara
felaktigt. Eftersom indragningen till större delen enligt propositionen skall
återbetalas år 1988 blir den åtstramningseffekt som uppträder enbart
temporär. Förslaget innebär att regeringen skjuter frågan om en minskad
finansiell överföring från staten till kommunerna framför sig till år 1988. Risk
föreligger att detta ger kommunalpolitikerna felaktiga signaler om de
framtida villkoren för den kommunala ekonomin. Utskottet delar därför den
uppfattning, som framförs i motion 3206 vad gäller den allmänna inriktning
av den ekonomiska politiken som berör kommunerna, att indragningarna
måste ske på så sätt att den eftersträvade åtstramningseffekten blir permanent.

Utskottet anser att en direkt besparing för staten på ca 4 miljarder kronor
bör ske redan 1986. I det sammanhanget är det viktigt att betona att den
minskade finansiella överföringen måste kombineras med en minskad statlig
detaljreglering av kommunernas och landstingens verksamhet, så att möjligheterna
till lokala anpassningar ökar.

FiU 1984/85:29

Ett avgörande inslag i strävandena att stärka den kommunala självstyrelsen
och att effektivisera den kommunala verksamheten måste bli en
begränsning av kostnadsdrivande statlig reglering. De specialdestinerade
statsbidragen, som i dag utgår till ca 90 olika kommunala och landstingskommunala
verksamheter, belöper sig sammantaget till ca 40 miljarder kronor.
Strävan bör vara att etappvis omfördela dessa resurser till ett system med
generellt utgående statsbidrag med skatteutjämnande effekt. Med ett sådant
system skulle lokala och regionala anpassningar underlättas, samtidigt som
en regional utjämning skulle ske mellan kommuner och landsting med god
respektive svag skattekraft.

En ökad avgiftsfinansiering av kommunala tjänster kan leda till både högre
effektivitet och större rättvisa. Det förutsätter emellertid i sin tur att
ekonomiskt svaga grupper är tillförsäkrade en grundtrygghet, som gör det
möjligt för alla att utnyttja samhällets tjänster. Självfallet måste skilda
principer gälla för avgiftssättning på sociala respektive tekniska tjänster. En
ökad avgiftsfinansiering har betydelse både för efterfrågestyrning och som
finansieringskälla. Helt klart är att den dominerande delen av de kommunala
utgifterna även framgent måste finansieras skattevägen.

Högre effektivitet skulle sannolikt kunna uppnås om mer konkurrens
tillåts inom den kommunala sektorns verksamhetsområde genom att privata
och kooperativa lösningar ges ökad möjlighet att erbjuda alternativ till de
offentliga institutionerna. Som exempel kan nämnas kommunernas tekniska
verksamhet men även daghem, vårdhem och läkarcentraler. Större inslag av
anbudsförfarande och entreprenadverksamhet bör därför införas. Privata
inslag skulle också kunna öka valfriheten och förbättra den personliga
servicen. En självklar förutsättning är att servicens kvalitet inte får försämras.

Ett ytterligare medel för att öka valfriheten och servicen måste vara att
satsa på småskaliga lösningar. De stora institutionerna har inte visat den
effektivitet som teoretiska beräkningar förutskickat.

De stora marginaleffekter som uppkommer genom kombinationen av en
hög skatt och inkomstprövade bidrag och avgifter måste begränsas. Beroende
på dessa kan barnfamiljer också i låga inkomstlägen i mycket liten
utsträckning påverka sin ekonomi genom ökade inkomster.

Skillnaderna i kommunalskatt har ökat kraftigt under senare år. I de mest
extrema fallen skiljer sig skatteuttaget med 8,28 kr., dvs. 8280 kr. vid en
inkomst på 100000 kr. Eftersom de högsta kommunalskatterna ofta drabbar
folk i låg- och medelinkomstlägen är det utomordentligt angeläget att minska
skillnaderna genom en förstärkning av skatteutjämningen.

Mot bakgrund av vad utskottet anfört tillstyrks motion 3206 yrkande 4
medan motionerna 3201 yrkande 6, 3202 yrkande 3 och 3203 yrkande 9
avstyrks.

FiU 1984/85:29

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m, m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 6,
1984/85:3202 yrkande 3 och 1984/85:3203 yrkande 9 samt med
anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 17 och med
bifall till motion 1984/85:3206 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

3. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn

Björn Molin (fp) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med ”Det är” och på
s. 15 slutar med ”yrkande 4” bort ha följande lydelse:

Dessa förhållanden bidrar till obalansen i den offentliga sektorn och i den
svenska ekonomin. Folkpartiet har tidigare varnat för den nu beskrivna
utvecklingen och krävt begränsningar av de statliga bidragen. Dessa
varningar har visat sig vara i högsta grad befogade, men när dessa förslag om
begränsningar tidigare framfördes betecknades dessa av regeringen och den
socialdemokratiska majoriteten i riksdagen som en politik för att ”riva ner
den svenska välfärden och förstöra den svenska modellen”.

FiU 1984/85:29

uppfattning, som framförs i motion 3202 vad gäller den allmänna inriktning
av den ekonomiska politiken som berör kommunerna, att indragningarna
måste ske på så sätt att den eftersträvade åtstramningseffekten blir permanent.

Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn kommer att bli mycket
god inför 1986. Detta framgick redan av finansplanen i januari men har blivit
ännu mer markant i kompletteringspropositionen. Kommunernas skatteinkomster
ökar då med 2 miljarder kronor, vilket är något mer än vad som
kunde beräknas i januari. Detta beror på att löneökningarna under 1984
visade sig bli högre än man tidigare förutsett. För industriarbetarna blev
löneökningstakten under 1984 i själva verket den högsta sedan kostnadsexplosionen
i mitten av 1970-talet.

Kommunernas utgifter är starkt beroende av pris-och löneutvecklingen
under samma år. Det finns visserligen inte någon som helst chans att
regeringens inflationsmål uppfylls - detta har för år 1985 redan överskridits
— men det finns knappast heller anledning att räkna med en kraftigt stigande
inflation under 1986 jämfört med vad som faktiskt kommer att registreras för
1985. Det betyder att utgiftsökningen för den existerande verksamheten
kommer att bli avsevärt lägre än inkomstökningen. Detta skulle om
ingenting gjordes ge utrymme för en volymökning av den kommunala
konsumtionen, som enligt utskottet är alltför stor. Utskottet anser därför att
ca 6 miljarder kronor bör dras in från kommunerna på det sätt som beskrivs i
motion 3202.

En indragning av denna storleksordning medger sådan volymexpansion av
kommunerna som krävs för oförändrad standard vid den antagna förändringen
i befolkningssammansättningen.

Utskottet anser att den metod för permanent minskning av statsbidragen
till kommunerna som beskrivs i motion 3202 är lämplig i avvaktan på förslag
från den arbetande utredningen om skatteutjämningssystemet.

Mot bakgrund av vad utskottet anfört tillstyrks motion 3202 yrkande 3
medan motionerna 3201 yrkande 6, 3203 yrkande 9 och 3206 yrkande 4
avstyrks.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m. m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 6,
1984/85:3203 yrkande 9 och 1984/85:3206 yrkande 4 samt med
anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 17 och med
bifall till motion 1984/85:3202 yrkande 3 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

3 Riksdagen 1984/85. 5 sami. Nr 29

FiU 1984/85:29

4. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med ”1 en” och slutar
med ”kommunsektorn begränsas” bort utgå,

dels den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med ”Det är” och på
s. 15 slutar med ”motion 3203” bort ha följande lydelse:

I likhet med vad som framhålls i motion 3203 (vpk) konstaterar utskottet
att den socialdemokratiska regeringspolitiken mot kommuner och landsting
överensstämmer i stort med den som fördes av de borgerliga regeringarna.

Volymtillväxten har genom denna politik under senare år minskat från
4—5 % till 1 %. Detta i sin tur har lett till de goda budgetutfall som utskottet
beskrivit i den inledande översikten av kommunernas ekonomi. Därigenom
har kommunerna kunnat öka sina reserver och sitt finansieringskapital.

Enligt utskottets mening kan emellertid inte, vilket även framhålls i
motion 3203. de kraftiga nedskärningarna i kommunernas verksamhet
accepteras. Om denna politik fortsätter kommer situationen på arbetsmarknaden
att förvärras samtidigt som negativa fördelningseffekter blir ofrånkomliga.
Utskottet avvisar därför den frysning av viss del av kommunernas
likviditet som föreslås i propositionen. Även minskningen av ersättningen till
kommunerna med anledning av avskaffandet av företagsbeskattningen
måste av samma skäl avvisas.

Även om metoderna att dra in medel från kommunerna, som den beskrivs i
motionerna 3201 (m), 3202 (fp) och 3206 (c), skiljer sig från de som föreslås i
propositionen är inriktningen av politiken mot kommunerna densamma som
regeringens. Som framgår av tabellen är de föreslagna indragningarna
överlag mycket kraftiga.

Mot bakgrund av vad utskottet här anfört tillstyrks motion 3203 yrkande 9
medan motionerna 3201 yrkande 6, 3202 yrkande 3 och 3206 yrkande 4
avstyrks.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn m. m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 6,
1984/85:3202 yrkande 3 och 1984/85:3206 yrkande 4 samt med
anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 17 och med
bifall till motion 1984/85:3203 yrkande 9 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,

FiU 1984/85:29

5. Lag om skatteutjämningsavgift

Lars Tobisson, Rune Rydén, Hugo Hegeland och Margit Gennser (alla m)
anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”Utskottet vill”
och slutar med ”berörda delar” bort utgå,

dels den del del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ”Utskottet
vill” och på s. 18 slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill med anledning av förslagen framhålla följande. Regeringen
tillsatte år 1983 en utredning för att se över skatteutjämningssystemet.
Utredningens arbete skulle enligt direktiven nu ha varit avslutat. Så har inte
blivit fallet. Regeringen har därför föreslagit ett provisoriskt och enligt
utskottets mening helt principvidrigt förslag till ändring av nu gällande
skatteutjämningsregler.

Tre kommuner med hög skattekraft och låg skatt skall betala en särskild
avgift på sin skattekraft. Avgiften är dessutom progressivt utformad. Denna
avgift skall användas för att ge extra skatteutjämningsbidrag till de tretton
kommuner som har högst kommunalskatt. Detta innebär att kommuner med
låg kommunalskatt och låg skattekraft diskrimineras i förhållande till
kommuner med hög kommunalskatt och i vissa fall en förhållandevis god
egen skattekraft. Kommuner som vinnlagt sig om en rationell kommunal
verksamhet och låg skatt bestraffas om de samtidigt har en hög skattekraft.
Syftet med dessa regler sägs vara att ”utjämna variationer i skattesatser”. I
klartext innebär detta att kommunalskatten skall vara hög i alla kommuner.
Effekten av regeringens förslag blir att kommuner oavsett om de har låg eller
hög skatt finner det mindre rationellt att hålla skatten nere.

Förslaget har lagts fram utan någon egentlig utredning. Bestämmelsernas
förenlighet med grundlagen har t. ex. inte penetrerats. Mycket talar för att de
föreslagna reglerna strider mot grundlagens bestämmelser vad gäller kommunal
beskattning. Det är därför anmärkningsvärt att, som framhålls i såväl
motion 3201 som 3205, regeringen inte låtit lagrådet granska förslaget vad
gäller den extra skatteutjämningsavgift som enligt 1984 års taxering kommer
att tas ut av Danderyd, Lidingö och Solna kommuner.

Utskottet förordar i motsats till regeringen en successiv minskning av de
specialdestinerade bidragen till kommunsektorn. I likhet med vad som
förordas i motionerna 3202 och 3206 anser utskottet att minskningen skall
vara permanent men avvisar de metoder för indragning som föreslås i dessa
motioner. Minskningen av det finansiella utrymmet på ca 5 miljarder anser
utskottet vara väl avvägd.

En successiv minskning av de specialdestinerade bidragen bör också, enligt
utskottets mening, kombineras med en översyn av skatteutjämningssystemet.
Skatteutjämningen får i ett sådant läge ökad betydelse och bör utformas
så att den kompenserar kommuner med svaga ekonomiska förutsättningar.

FiU 1984/85:29

Samtidigt måste dock skatteutjämningsbidraget utformas så att det inte
frestar kommunerna till att föra en högskattepolitik. En minskning av
statsbidragen till kommunsektorn får således inte leda till kommunalskattehöjningar.
Därför bör ett lagstadgat kommunalt skattestopp införas.

Med det anförda avstyrker utskottet propositionens förslag om skatteutjämningsavgift.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande lag om skatteutjämningsavgift

att riksdagen med avslag på motion 1984/85:3202 yrkande 7 och
1984/85:1575 samt med bifall till motionerna 1984/85:3201 yrkande
5 a, 1984/85:3205 och 1984/85:3206 yrkande 7 avslår i proposition
1984/85:150 bilaga 1 moment 13 framlagt förslag till lag om
skatteutjämningsavgift och som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

6. Lag om skatteutjämningsavgift

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”Utskottet vill”
och slutar med ”berörda delar” bort utgå,

dels den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ”Utskottet vill”
och på s. 18 slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att ett rättvist skatteutjämningssystem måste baseras på
skattekraften och ej på beskattningsnivån. De kommuner som trots god
skattekraft fått hög kommunalskatt på grund av att de ådragit sig stora
kommunala utgifter bör enligt utskottets mening inte premieras för detta av
staten. Utskottet avvisar regeringens förslag som, om det genomförs, även
kommer att ge extra skatteutjämningspengar till flera kommuner med god
skattekraft.

Utskottet anser, vilket även framhålls i motion 3206, att ett eventuellt
införande av ett nytt finansieringssystem bör anstå till dess skatteutjämningskommittén
presenterat sitt slutbetänkande. I avvaktan därpå bör regeringens
förslag avvisas och i stället bör bruttoindragningen från kommunerna enligt
utskottet för det första bestå i att någon kompensation inte utgår för
borttagandet av den kommunala företagsbeskattningen och för det andra att
det kommunala skatteunderlaget minskas med 2 % för såväl kommuner som
landsting. För det tredje bör en förstärkning ske av skatteutjämningen
genom att de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna fr. o. m. den
1 januari 1986 minskar med 3% jämfört med förslaget i statsbudgeten.
Reglerna för skatteutjämningen bör utformas så att dessa medel tillfaller de
kommuner som har de besvärligaste ekonomiska villkoren. Därvid bör

FiU 1984/85:29

beaktas den genomsnittliga inkomsten för kommuninvånarna, ålderssammansättningen,
samt köld- och avståndsfaktorn.De totala finansiella indragningarna
enligt förslagen i motion 3206 framgår av tabellen på s. 14.

Med det anförda avstyrker utskottet propositionens förslag om skatteutjämningsavgift.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande lag om skatteutjämningsavgift

att riksdagen med avslag på motion 1984/85:3202 yrkande 7 och
1984/85:1575 samt med bifall till motionerna 1984/85:3206 yrkande
7, 1984/85:3201 yrkande 5 a och 1984/85:3205 avslår i proposition
1984/85:150 bilaga 1 moment 13 framlagt förslag till lag om
skatteutjämningsavgift och som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

7. Lag om skatteutjämningsavgift

Björn Molin (fp) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ”Utskottet vill”
och slutar med ”berörda delar” bort utgå,

dels den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ”Utskottet vill”
och på s. 18 slutar med "denna del” bort ha följande lydelse:

Utskottet har inte något att invända mot att en minskning av de statliga
utgifterna för statsbidragen till kommunsektorn åstadkoms genom en avgift
på kommunernas och landstingens skatteunderlag. Metoden är i själva
verket hämtad från tidigare folkpartimotioner och den av samhällsekonomiska
skäl ofrånkomliga begränsningen av kommunernas volymökning kan med
fördel ske på detta sätt.

Den konstruktion som denna avgift givits i propositionen vill emellertid
utskottet bestämt avvisa. Det förefaller enligt utskottets mening besynnerligt
att utan föregående diskussioner med de berörda kommunerna och ett halvt
år innan en sittande statlig kommitté avger förslag just om skatteutjämningssystemet
lägga fram en provisorisk lösning för ett kalenderår. Än mer
anmärkningsvärt är förslaget att pengarna skall delas ut till vissa kommuner
på grundval av deras primärkommunala utdebiteringssats.

De nuvarande skillnaderna i kommunal utdebitering är stora. Utskottet
vill emellertid framhålla att det ingalunda är klarlagt att dessa skillnader som
påstås i propositionen enbart betingas av skillnader i befolkningens sammansättning
och inkomstnivå. I själva verket finns redan ett fungerande
skatteutjämningssystem. De regler och kriterier för utjämningsbidrag som
detta system innehåller infördes efter ett omfattande utredningsarbete och
täta diskussioner med kommuner och landsting. Systemet kan säkerligen
förbättras ytterligare och den sittande skatteutjämningskommittén har fått i

FiU 1984/85:29

uppdrag att föreslå sådana förbättringar. Kommittén väntas avlämna sina
förslag om ca ett halvt år. Utskottet anser mot denna bakgrund det inte
motiverat med en provisorisk lösning för år 1986.

I avvaktan på ett fullständigt förslag från skatteutjämningskommittén som
behandlar både de specialdestinerade statsbidragen och skatteutjämningsbidragen
anser utskottet att den nödvändiga begränsningen av kommunernas
inkomster bör ske genom en avgift på kommunernas skatteunderlag.
Avgiften bör uppgå till 65 öre per skattekrona.

Med här angiven bakgrund avstyrker utskottet propositionens förslag till
lag om skatteutjämningsavgift.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande lag om skatteutjämningsavgift

att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:1575, 1984/
85:3201 yrkande 5 a, 1984/85:3205 och 1984/85:3206 yrkande 7
samt med bifall till motion 1984/85:3202 yrkande 7 antar i
proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 13 framlagt förslag till lag
om skatteutjämningsavgift med den ändringen att 3§ skall erhålla
följande som Reservantens förslag betecknade lydelse:

Regeringens förslag Reservantens förslag

3 §

Avgiften utgör Avgiften utgör 65 öre per skatte 14

öre per skattekrona till den del krona.
avgiftsunderlaget inte överstiger vad
som motsvarar 135 procent av medelskattekraften.

5 kronor och 14 öre per skattekrona
till den del avgiftsunderlaget
överstiger vad som motsvarar 135
men inte överstiger vad som motsvarar
140 procent av medelskattekraften.

6 kronor och 14 öre per skattekrona
till den del avgiftsunderlaget
överstiger vad som motsvarar 140
men inte överstiger vad som motsvarar
150 procent av medelskattekraften.

8 kronor och 14 öre per skattekrona
till den del avgiftsunderlaget
överstiger vad som motsvarar 150
procent av medelskattekraften.

Avgiften är dock endast 14 öre per
skattekrona till den del avgiftsunderlaget
inte överstiger vad som motsvarar
den tillförsäkrade skattekraften
enligt lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag.

FiU 1984/85:29

8. Åtgärder för att minska utdebiteringsskillnader mellan kommuner

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m). Rolf Rämgård (c),
Hugo Hegeland (m), Margit Gennser (m) och Britta Hammarbacken (c)
anser att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ”1 motion”
och slutar med ”1575 avstyrks” bort ha följande lydelse:

Åtgärder innebärande att ett nytt skatteutjämningssystem införs för att
minska skillnaderna i utdebitering mellan kommuner bör anstå till dess
skatteutjämningskommittén framlägger sitt betänkande vid årsskiftet
1985 —1986.1 avvaktan på detta kan åtgärder för de sämst ställda kommunerna
vidtas inom ramen för nu rådande system. Mot bakgrund härav avstyrker
utskottet motion 1575.

9. Införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ”Frågan om”
och på s. 19 slutar med ”motion 1581” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar uppfattningen att en progressiv statskommunal enhetsskatt
skulle verka direkt utjämnande och dessutom skapa förutsättningar att
göra progressionen i beskattningen mer verkningsfull. Den nuvarande
utvecklingen innebär att kommunalskatten ligger på drygt 30 % av inkomsten
och eftersom denna är proportionell lämnas inte särskilt mycket kvar för
att åstadkomma en verklig utjämning.

I samband med den ökade utslagningen av människor i vårt samhälle har
kommunerna tvingats till att öka servicen och den sociala omvårdnaden.
Tillräckliga ekonomiska resurser har emellertid inte ställts till kommunernas
förfogande från statsmakten för dessa åtaganden utan tvärtom har staten
successivt brandskattat kommunernas ekonomi. En radikal skattepolitik kan
bidra till att lösa dessa problem.

Utskottet tillstyrker motion 1581 och förordar mot här angiven bakgrund
att införandet av en statskommunal enhetsskatt nu förbereds.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt
att riksdagen med bifall till motion 1984/85:1581 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

10. Bemyndigande rörande extra skatteutjämningsbidrag

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Rolf Rämgård (c),
Hugo Hegeland (m), Margit Gennser (m) och Britta Hammarbacken (c)
anser att

FiU 1984/85:29

dels den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ”1 överensstämmelse”
och slutar med ”yrkande 8” bort ha följande lydelse:

Utskottet avvisar förslaget i propositionen att nu införa ett nytt finansieringssystem
för skatteutjämningsbidrag till kommunerna. Skatteutjämningskommitténs
förslag rörande dessa frågor bör inväntas. Detta innebär att
även regeringens begäran om ett bemyndigande att få utnyttja de 50 miljoner
kronor av det extra skatteutjämningsbidraget som avses bli finansierad
genom den föreslagna progressiva skatteutjämningsavgiften avvisas. Mot
denna bakgrund avstyrker utskottet propositionens förslag om bemyndigande
för regeringen att för år 1986 utge extra skatteutjämningsbidrag.

dels utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande bemyndigande rörande extra skatteutjämningsbidrag
att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:3201 yrkande 3
såvitt nu är i fråga, 1984/85:3202 yrkande 4 såvitt nu är i fråga och
1984/85:3206 yrkande 8 avslår regeringens förslag i proposition
1984/85:150 bilaga 1 moment 9 om bemyndigande för regeringen
att för år 1986 utge extra skatteutjämningsbidrag,

11. Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Hugo Hegeland
(m) och Margit Gennser (m) anser — under förutsättning av bifall till
reservation 10 — att

dels den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ”Ramen för”
och slutar med ”för budgetåret 1985/86” bort ha följande lydelse:

Ramen för det extra skatteutjämningsbidraget föreslås i propositionen
uppgå till 250 milj. kr., varav 50 milj. kr. avses utgå som stöd till kommuner
med hög kommunalskatt. Utskottet avstyrker förslaget om detta extra bidrag
på 50 milj. kr. Detta innebär att anslaget till skatteutjämningsbidrag till
kommunerna bör föras upp med ett till 11542500000 kr. reducerat belopp.

dels utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna
att riksdagen med anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 10 samt med avslag på motion 1984/85:3206 yrkande 9 och
med bifall till motionerna 1984/85:3201 yrkande 3 såvitt nu är i
fråga och 1984/85:3202 yrkande 4 såvitt nu är i fråga till Skatteutjämningsbidrag
till kommunerna m. m. för budgetåret 1985/86
under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av
11542500000 kr.,

FiU 1984/85:29

12. Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ”Eftersom
utskottet” och slutar med ”för budgetåret 1985/86” bort ha följande lydelse:

Skatteutjämningskommitténs betänkande kommer inte att redovisas förrän
vid årsskiftet 1985-1986. Skillnaderna i kommunalskatt har emellertid
ökat kraftigt under senare år. I de mest extrema fallen skiljer sig skatteuttaget
med 8,28 kr., dvs. 8280 kr. vid en inkomst på 100000 kr. Eftersom de
högsta kommunalskatterna ofta drabbar folk i låg- och medelinkomstlägen är
det enligt utskottets mening utomordentligt angeläget att minska dessa
skillnader. I avvaktan på kommitténs förslag bör därför en förstärkning
utöver den som föreslås i propositionen ske av skatteutjämningen. Utskottet
yrkar därför bifall till motion 3206 yrkande 9 vari föreslås att riksdagen
anvisar 12 142,5 milj. kr. till skatteutjämningsbidrag för budgetåret 1985/86.

dels utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna
att riksdagen med anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1
moment 10 samt med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 3
såvitt nu är i fråga och 1984/85:3202 yrkande 4 såvitt nu är i fråga
samt med bifall till motion 1984/85:3206 yrkande 9 till Skatteutjämningsbidrag
till kommunerna m. m. för budgetåret 1985/86 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag av 12 142500000 kr.,

13. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen

Björn Molin (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Hugo Hegeland
(m) och Margit Gennser (m) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med ”Den senaste”
och på s. 20 slutar med ”juli 1985” bort ha följande lydelse:

I propositionen föreslås att anslaget till kompensation för avskaffandet av
den kommunala beskattningen av juridiska personer förs upp med 1 694 milj.
kr. Detta innebär en reducering av anslaget för budgetåret 1985/86 med 250
milj. kr. i förhållande till det faktiska bortfallet.

I motionerna 3201 (m) och 3202 (fp) föreslås att någon kompensation inte
skall utgå för år 1986.1 motion 3206 (c) går motionärerna ett steg längre och
föreslår att kompensationen för borttagandet av den kommunala företagsbeskattningen
skall upphöra redan fr. o. m. 1 juli 1985.

I motion 3203 (vpk) godtas inte den minskning av här aktuellt anslag som
regeringen föreslår. Denna åtgärd innebär enligt motionärerna ett brott mot
tidigare utfästelser.

FiU 1984/85:29

De icke socialistiska partierna har tidigare föreslagit (se FiU 1983/84:39
reservation 8) att någon särskild kompensation för avskaffandet av företagsbeskattningen
inte bör utges. Utskottet delar denna uppfattning. Det kan
emellertid inte komma i fråga att under löpande verksamhetsår dra in en
tidigare beslutad kompensation. De 900 milj. kr. i kompensation som faller
på kalenderåret 1985 måste därför nu anvisas. Utskottet föreslår emellertid
att någon ytterligare kompensation inte utgår för år 1986.

Vad utskottet här anfört innebär att utskottet tillstyrker motionerna 3201
yrkande 4 och 3202 yrkande 5 samt avstyrker motionerna 3203 yrkande 7 och
3206 yrkande 6.

dels utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande anslag till bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3203 yrkande 7
och 1984/85:3206 yrkande 6 samt med anledning av proposition
1984/85:150 bilaga 1 moment 11 och med bifall till motionerna
1984/85:3201 yrkande 4 och 1984/85:3202 yrkande 5 till Bidrag till
kommunerna med anledning av avskaffandet av den kommunala
företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 under sjunde huvudtiteln
anvisar ett förslagsanslag av 910000000 kr.,

14. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med ”Den senaste”
och på s. 20 slutar med ”juli 1985” bort ha följande lydelse:

I motionerna 3201 (m) och 3202 (fp) föreslås att någon kompensation inte
skall utgå för år 1986. I motion 3206 (c) går motionärerna ett steg längre och
föreslår att kompensationen för borttagandet av den kommunala företagsbeskattningen
skall upphöra redan fr. o. m. 1 juli 1985.

I motion 3203 (vpk) godtas inte den minskning av här aktuellt anslag som
regeringen föreslår. Denna åtgärd innebär enligt motionärerna ett brott mot
tidigare utfästelser.

De icke socialistiska partierna har tidigare föreslagit (se FiU 1983/84:39
reservation 8) att någon särskild kompensation för avskaffandet av företagsbeskattningen
inte skall utges. Utskottet delar denna uppfattning.

Till skillnad mot vad som framhålls i motionerna 3201 och 3202 anser

FiU 1984/85:29

emellertid utskottet att kompensationen till kommunerna bör upphöra redan
fr. o. m. 1 juli 1985.

Mot här angiven bakgrund tillstyrker utskottet motion 3206 yrkande 6 och
avstyrker motionerna 3201 yrkande 4, 3202 yrkande 5 och 3203 yrkande 7.

dels utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande anslag till bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 4,
1984/85:3202 yrkande 5 och 1984/85:3203 yrkande 7 samt med
bifall till motion 1984/85:3206 yrkande 6 avslår regeringens förslag i
proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 11 om anslag till Bidrag
till kommunerna med anledning av den kommunala företagsbeskattningen,

15. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den
kommunala företagsbeskattningen

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med "Den senaste”
och på s. 20 slutar med ”juli 1985” bort ha följande lydelse:

I propositionen föreslås att bidraget till kommunerna för slopad beskattning
av juridiska personer skärs ned med 250 milj. kr. budgetåret 1985/86.1
de borgerliga partimotionerna 3201 (m), 3202 (fp) och 3206 (c) föreslås att
bidraget helt tas bort. Enligt förslag i motion 3206 skall detta ske redan
fr. o. m. 1 juli 1985.

I motion 3203 (vpk) framhålls att någon ytterligare indragning av medel
från kommunerna inte bör ske och att den här aktuella kompensationen
därför bör kvarstå oförändrad.

Utskottet delar denna uppfattning och vill samtidigt framhålla att den i
propositionen och motionerna föreslagna indragningen är ett direkt brott
mot tidigare utfästelser till kommunerna.

Utskottet tillstyrker motion 3203 yrkande 7 vilket innebär att anslaget
Bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet av den kommunala
företagsbeskattningen för budgetåret 1985/86 förs upp med 1819 milj. kr.

dels utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:

6. beträffande anslag till bidrag till kommunerna med anledning av
avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen
att riksdagen med avslag på motionerna 1984/85:3201 yrkande 4,
1984/85:3202 yrkande 5 och 1984/85:3206 yrkande 6 samt med
anledning av proposition 1984/85:150 bilaga 1 moment 11 och med
bifall till motion 1984/85:3203 yrkande 7 till Bidrag till kommuner -

FiU 1984/85:29

na med anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen
för budgetåret 1985/86 under sjunde huvudtiteln
anvisar ett förslagsanslag av 1819000000 kr.,

16. Specialdestinerade bidrag

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med ”Utskottet har
inte” och slutar med ”yrkande 5” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill med anledning av dessa motioner anföra följande.

Det är angeläget att, som framhålls i motion 941, det görs en grundlig
undersökning av hur systemet med specialdestinerade bidrag fungerar.
Enligt utskottets mening räcker det emellertid inte med att genomföra en
effektivisering av nuvarande ordning. En genomgripande förändring av hela
systemet är nödvändig.

De specialdestinerade statsbidragen går i stor utsträckning till de ekonomiskt
starka kommuner vilka förmår bära den kommunala delen av
kostnaden för den understödda verksamheten. Specialdestinationen innebär
dessutom en låsning av kommunernas verksamhet till viss form och
inriktning, vilket ofta inte stämmer överens med kommunens förutsättningar
att driva verksamheten rationellt eller till människornas prioriteringar.
Specialdestination bör därför överges.

För att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna och deras
invånare borde statsbidragen ställas till kommunernas förfogande på ett
rättvist sätt och utan detaljbestämmelser. Det kan ske enbart genom ett
generellt statsbidragssystem med skatteutjämnande inriktning. På sikt borde
statsbidrag ställas till kommunernas förfogande enbart inom ramen för ett
sådant system. Detta skulle öka rättvisan mellan olika delar av landet, stärka
den kommunala demokratin och skapa förutsättning för en effektivare
organisation av servicen till medborgarna. Skatteutjämningskommittén bör
presentera förslag med en sådan inriktning. Därvidlag bör det förslag som
presenteras i motion 1574 vara en god utgångspunkt. Utskottet finner det
emellertid inte lämpligt att nu uttala sig för de förslag som läggs fram i motion
1574.

Med det anförda yrkar utskottet bifall till motionerna 1144 yrkande 2 och
3206 yrkande 5.

dels utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:

8. beträffande överföring av kommunernas specialdestinerade statsbidrag
till ett generellt statsbidragssystem

a) att riksdagen med bifall till motionerna 1984/85:1144 yrkande 2,
1984/85:3206 yrkande 5 och med anledning av motion 1984/85:1574
hos regeringen hemställer om förslag till en minskad finansiell

FiU 1984/85:29

överföring till kommunerna i enlighet med vad utskottet anfört,

b) att riksdagen med anledning av motion 1984/85:941 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

17. Minskad marginaleffekt i skatte- och bidragssystemet genom utökat
skatteutj ämningsbidrag

Rolf Rämgård (c) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med ”Utskottet har
tillstyrkt” och slutar med ”yrkande 1” bort ha följande lydelse:

Det här aktuella yrkandet väcktes i centerpartiets skattemotion under den
allmänna motionstiden. Den fråga som behandlas har en direkt anknytning
till problemet med de mycket starka marginaleffekterna i rådande skatte- och
bidragssystem.

Utskottet har i detta betänkande tillstyrkt en fortsatt ökning av skatteutjämningsbidragen.
Enligt utskottets mening borde ökningen göras ännu
större genom att medel överförs från de specialdestinerade bidragen.
Därigenom skapas förutsättningar för sänkningar av kommunalskatten och
därmed minskar också marginalskatten för kommuninvånarna. Självfallet är
detta emellertid endast ett av många bidrag för att minska marginaleffekterna.
Riksdagen bör därför i enlighet med vad som anförs i motion 1144
yrkande 1 göra ett uttalande med den innebörden att marginaleffekterna i
skatte- och bidragssystemet bör sänkas. Ambitionen bör därvid vara att
marginaleffekterna minskas med minst 15%.

dels utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:

9. beträffande uttalande om målsättningen sänkt marginaleffekt i
skatte- och bidragssystemet

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:1144 yrkande 1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

18. Överföring till kommuner av skatteintäkter från alkoholförsäljning

Carl-Henrik Hermansson (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med ”Utskottet har
tidigare” och slutar med ”motion 2810” bort ha följande lydelse:

Med anledning av motion 2810 vill utskottet anföra följande.

Mer än 5000 människor, sannolikt betydligt fler, dör varje år en för tidig
död på grund av alkoholskador. Särskilt hårt drabbas yngre och medelålders
män ur arbetarklassen, men också bland kvinnor ökar dödsfallen kraftigt.

Något som försvårar en konsekvent alkoholpolitik är emellertid att
alkoholbeskattningen tillfaller statskassan medan däremot de tunga kostna -

FiU 1984/85:29

derna för alkoholskadorna faller på landsting och kommuner. Utskottet
delar därför motionärens uppfattning att de intäkter som görs på alkoholförsäljningen
bör i huvudsak tillfalla den kommunala sektorn för att möjliggöra
kraftiga kommunala insatser inom detta område.

Utskottet tillstyrker sålunda motion 2810.

dels utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:

10. beträffande överföring till kommuner av skatteintäkter från alkoholförsäljning att

riksdagen med bifall till motion 1984/85:2810 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

19. Kostnadsanalyser av förslag i propositioner som medför kommunala
kostnadsökningar

Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Rolf Rämgård (c), Hugo Hegeland
(m), Margit Gennser (m) och Britta Hammarbacken (c) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 23 börjar med ”Utskottet har”
och på s. 24 slutar med ”motion 1579” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser, liksom motionären, att kommunerna ofta drabbas av helt
oförutsedda utgifter. Förändrade förutsättningar, tillfälliga och villkorade
stimulansbidrag samt fortsatta övervältringar av åtaganden omöjliggör en
rimlig kommunal ekonomisk planering.

Ett regeringsförslag bör därför, enligt utskottets mening, vara så väl
genomarbetat, att det inrymmer såväl en konsekvensbeskrivning som en
kostnadsanalys.

Med det anförda tillstyrker utskottet motion 1579.

dels utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse:

12. beträffande kostnadsanalyser av förslag i propositioner som medför
kommunala kostnadsökningar

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:1579 hos regeringen
begär att propositioner, som direkt eller indirekt medför kommunala
kostnadsökningar, skall redovisa dessa i form av såväl
konsekvensbeskrivning som kostnadsanalys,

20. Ny kommunal redovisningsmodell m. m.

Lars Tobisson, Rune Rydén, Hugo Hegeland och Margit Gennser (alla m)
anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ”Svenska
kommun- och” och på s. 26 slutar med ”motion 2344” bort ha följande
lydelse:

FiU 1984/85:29

Svenska kommun- och landstingsförbunden har på regeringens uppdrag
bedrivit ett utvecklingsarbete gällande den kommunala redovisningen. Detta
arbete har sitt ursprung i en av riksdagen tillstyrkt motion om kommunal
redovisning.

Utskottet vill inledningsvis framhålla att ett beslut om ett nytt normerande
redovisningssystem innebär ställningstaganden som påverkar kommunernas
ekonomiska styrning lång tid framöver.

Motionärerna har föreslagit modifieringar i den av kommunförbunden
utvecklade redovisningsmodellen. Redovisningen skulle på så sätt göras
tillgängligare för såväl politiker som allmänhet genom att svårförståeliga
avräkningsposter kan elimineras.

De föreslagna modifieringarna av redovisningssystemet skulle dessutom
underlätta införandet av en motsvarighet till det privata näringslivets
intäktssida i redovisningen.

Den av kommunförbunden föreslagna redovisningsmodellen kräver förändringar
av de regler i kommunallagen som stadgar om förmögenhetsskydd,
budget, medelsanvisning och fondbildning. Kommunförbundens
förslag till ny redovisningsmodell måste därför föreläggas regeringen för
ställningstagande. Som utskottet inledningsvis påpekat leder ett sådant till
långsiktiga konsekvenser för styrningen av den från statsfinansiell synpunkt
betydelsefulla kommunala sektorn. Inte minst får valet av redovisningsmodell
betydelse för hur den oundvikliga uppbrytningen av olika kommunala
servicemonopol kommer att gestalta sig. Utskottet vill särskilt framhålla
vikten av att personal sysselsatt inom kommunal serviceverksamhet skall få
möjlighet att arbeta med samma effektiva arbetsmetoder som tillämpas inom
det enskilda näringslivet. En lugn och positiv omstrukturering av den
kommunala sektorn förutsätter bland annat tillgång till ett enkelt och
decentraliserat ekonomiskt styrsystem. Detta krav har inte kommunförbunden
tillräckligt beaktat i sitt utvecklingsarbete. Utskottet finner dock att
denna brist relativt enkelt kan undanröjas genom de förändringar som
föreslagits i motion 2344.

I motion 2344 aktualiseras också frågor som rör kommunal revision.
Motionärerna konstaterar att en förändring av det kommunala redovisningssystemet
också kräver en översyn av reglerna för den kommunala revisionen.

Den kommunala revisionen är ett unikt kontrollsystem i så måtto att staten
endast i kommunallagen drar upp ramarna för den kommunala revisionens
uppgifter och inriktning. De kommunala revisorerna väljs av fullmäktige och
är således politiker, även om de har ett speciellt uppdrag. Den svenska
lösningen är unik internationellt sett.

Motionärerna framhåller att kommunernas rätt att själv utse sina revisorer
är av betydande värde ur självstyrelsesynpunkt. Denna rätt kan dock enligt
motionärerna skapa risker för en alltför slapp kontroll av den kommunala
administrationens ekonomiska åtgärder. Revisionens oberoende kan emellertid
ökas genom att den politiska minoriteten i en kommun erhåller rätt att

FiU 1984/85:29

utse majoritet och ordförande i kommunrevisionen. Så sker i dag i ett antal
svenska kommuner. Erfarenheterna av detta system har varit goda. Det är
alltså inte helt självklart att den nuvarande kommunala revisionsmodellen
skall väljas, konstaterar motionärerna.

Om kommunerna i framtiden erhåller ökad ekonomisk självständighet i
förhållande till staten, finns det många motiv enligt motionärerna som talar
för att den kommunala revisionen skall ligga utanför den kommunala
förvaltningen. Det är hela spektrat av rättigheter, skyldigheter och kontroller
som konstituerar den kommunala demokratin och självstyrelsen. Kommuner
med en betydande ekonomisk självständighet kontrollerad av utanförstående
revisorer kännetecknas sannolikt av en sammanlagd större
kommunal självständighet än dagens, där kommunernas verksamhet i
mycket styrs av statliga normer, planeringskrav m. m. Motion 2344 utmynnar
i krav om en utredning som leder till förslag som syftar till att effektivisera
den kommunala revisionen.

Utskottet instämmer i vad som i motion 2344 anförts om den kommunala
revisionen. Inte minst med hänsyn till de betydande förändringar som den
kommunala verksamheten genomgått under de senare decennierna är det
angeläget att genomföra en samlad analys av den kommunala revisionen.

Med hänvisning till vad som ovan anförts tillstyrker utskottet hemställan i
motion 2344 både vad gäller en ny kommunal redovisningsmodell och
kommunal revision.

dels utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:

13. beträffande ny kommunal redovisningsmodell m. m.

att riksdagen med bifall till motion 1984/85:2344 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden
Specialdestinerade bidrag

1. Lars Tobisson, Rune Rydén, Hugo Hegeland och Margit Gennser (alla m)
anför:

I motionerna 1984/85:941,1144 och 3206 behandlas statens bidragsgivning
till kommunsektorn samt avvägningen mellan specialdestinerade bidrag och
skatteutjämningsbidrag. Enligt vår mening bör statsbidragen på sikt i
huvudsak avvecklas med undantag för ett väl fungerande skatteutjämningssystem.
Detta är helt nödvändigt med hänsyn till den allvarliga statsfinansiella
situationen. Det är orimligt att den kommunala sektorn med dess goda
likviditet skall erhålla statsbidrag på över 50 miljarder kronor, samtidigt som
statsbudgeten visar ett stort underskott. Vid en avveckling av de specialdesti -

FiU 1984/85:29

nerade statsbidragen kommer den kommunala skatteutjämningens betydelse
att öka framför allt för kommuner med svagt skatteunderlag. På längre sikt
kan därför skatteutjämningen behöva öka i omfattning.

Den sittande skatteutjämningsutredningen överväger f. n. omfattningen
och utformningen av statens bidragsgivning till den kommunala sektorn,
varför vi avstår från att nu framföra några yrkanden.

2. Björn Molin (fp) anför:

I skatteutjämningskommitténs arbete ingår att överväga den statliga
bidragsgivningen till kommunerna i syfte att utjämna skattebelastningen
mellan kommuner med olika skattekraft. Därmed kommer kommittén
indirekt att pröva även statsbidragen i övrigt till kommunerna. En viktig
uppgift blir därvid att pröva möjligheten att ersätta specialdestinerade bidrag
med mera generella metoder för kostnadsfördelningen mellan stat och
kommun.

4 Riksdagen 1984/85. 5 sami. Nr 29

FiU 1984/85:29

Bilaga 1

1 Förslag till

Lag om skatteutjämningsavgift

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Landstingskommun och kommun skall under år 1986 erlägga avgift
(skatteutjämningsavgift) enligt denna lag.

2 § Avgiftsunderlaget utgörs av det antal skattekronor som enligt taxeringsnämndens
beslut vid taxeringen till kommunal inkomstskatt år 1985
påförts skattskyldiga som avses i 10 8 1 mom. lagen (1947:576) om statlig
inkomstskatt samt det antal skattekronor som tillskjuts för år 1986 enligt
lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag.

3 § Avgiften utgör

14 öre per skattekrona till den del avgiftsunderlaget inte överstiger vad
som motsvarar 135 procent av medelskattekraften.

5 kronor och 14 öre per skattekrona till den del avgiftsunderlaget överstiger
vad som motsvarar 135 men inte överstiger vad som motsvarar 140
procent av medelskattekraften,

6 kronor och 14 öre per skattekrona till den del avgiftsunderlaget överstiger
vad som motsvarar 140 men inte överstiger vad som motsvarar 150
procent av medelskattekraften,

8 kronor och 14 öre per skattekrona till den del avgiftsunderlaget överstiger
vad som motsvarar 150 procent av medelskattekraften.

Avgiften är dock endast 14 öre per skattekrona till den del avgiftsunderlaget
inte överstiger vad som motsvarar den tillförsäkrade skattekraften
enligt lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag.

4 § Med medelskattekraften förstås den enligt 12 § lagen (1979: 362) om
skatteutjämningsbidrag fastställda medelskattekraften att användas vid beräkning
av skatteutjämningsbidrag för år 1986.

5 § Ändras rikets indelning i landstingskommuner eller kommuner, beräknas
skatteutjämningsavgift på grundval av den indelning som gäller vid
ingången av år 1986.

6 § Länsstyrelsen fastställer skatteutjämningsavgift och tillställer senast
den 27 januari 1986 landstingskommun och kommun uppgift om avgiftens
belopp.

Till ledning för landstingskommuns och kommuns budgetarbete skall
länsstyrelsen senast den 10 september 1985 lämna landstingskommun och
kommun uppgift om uppskattad skatteutjämningsavgift.

7 § Skatteutjämningsavgiften skall betalas med en tolftedel vaije månad
under år 1986 genom avräkning med lika belopp vid vaije utbetalning av
landstingsskatt och kommunalskatt enligt 4 § lagen (1965: 269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt,
m. m. Är avgiften inte uträknad vid avräkningstillfällena i månaderna januari
och februari, får avräkning ske med ett uppskattat belopp. Om något av
de belopp som avräknas i månaderna januari och februari inte motsvarar

FiU 1984/85:29

en tolftedel av landstingskommunens eller kommunens avgift, skall den
jämkning som föranleds av detta ske i fråga om det belopp som avräknas i
mars månad.

8 § Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen
genom besvär.

Denna lag träder i kraft den I juli 1985.

FiU 1984/85:29

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m.

Härigenom föreskrivs att 4 och 4 a §§ lagen (1965:269) med särskilda
bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt,
m.m.1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §2

Kommun är berättigad att under Kommun är berättigad att under
visst år av staten uppbära kom- visst år av staten uppbära kommunalskatt
med belopp som mot- munalskatt med belopp som motsvarar
vad som skulle utgå på svarar vad som skulle utgå på

grundval av antalet skattekronor grundval av antalet skattekronor

och skatteören i kommunen vid det och skatteören i kommunen enligt

föregående årets (taxeringsåret) taxeringsnämndens beslut vid det

taxering, beräknat efter den skatte- föregående årets (taxeringsåret)

sats som har bestämts för året före taxering, beräknat efter den skatte taxeringsåret.

sats som har bestämts för året före

taxeringsåret.

Har enligt 4 kap. 4 § kommunallagen (1977: 179) annan skattesats slutligt
fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till grund för utbetalningen
läggas den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten
fastställdes.

Kommunen är berättigad att under visst år av staten såsom förskott
uppbära ett belopp som motsvarar produkten av den skattesats som har
beslutats för året och det antal skattekronor och skatteören, som enligt
taxeringsnämnds beslut rörande det föregående årets taxering till kommunal
inkomstskatt har påförts de skattskyldiga. Det nu nämnda beloppet
ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det
år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som
kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under
året efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i femte
stycket.

Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kommunen
vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid
mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat enligt
tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal
mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens
fordran hos staten och avräknas enligt tredje stycket. Länsstyrelsen skall
senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal
och det däremot svarande beräknade antalet skattekronor och skatteören,
som skall ligga till grund för ökningen av förskottet.

Belopp, som vid ingången av ett Belopp, som vid ingången av ett
år utgör kommunens fordran hos år utgör kommunens fordran hos
staten enligt denna paragraf, skall staten enligt denna paragraf, skall
länsstyrelsen under samma år utan- länsstyrelsen under samma år utan -

' Lagen omtryckt 1973:437.

Senaste lydelse av lagens rubrik 1977: 191.
2 Senaste lydelse 1982: 1054.

FiU 1984/85:29

Nuvarande lydelse
ordna till kommunen med en tolftedel
den 18 i varje kalendermånad.
Är kommunens fordran icke uträknad
vid utbetalningstillfällena i månaderna
januari och februari, skall
vid dessa tillfällen utbetalas samma
belopp som har utbetalats i december
månad det föregående året. När
särskilda skäl föranleder det får
länsstyrelsen dock förordna att utbetalning
skall ske med annat belopp.
Om något av de belopp som
utbetalades i månaderna januari
och februari inte motsvarar en tolftedel
av kommunens fordran, skall
den jämkning som föranledes härav
ske i fråga om det belopp, som utbetalas
i mars månad.

Föreslå/ten lydelse
ordna till kommunen med en tjugofjärdedel
den 18 och en tjugofjärdedel
den 20 i varje kalendermånad.
Är kommunens fordran icke uträknad
vid utbetalningstillfällena i månaderna
januari och februari, skall
vid dessa tillfällen utbetalas samma
belopp som har utbetalats i december
månad det föregående året. När
särskilda skäl föranleder det får
länsstyrelsen dock förordna att utbetalning
skall ske med annat belopp.
Om något av de belopp som
utbetalades i månaderna januari
och februari inte motsvarar en tolftedel
av kommunens fordran, skall
den jämkning som föranledes härav
ske i fråga om det belopp, som utbetalas
i mars månad.

Vad som har sagts om kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i
fråga om landstingsskatt.

4 a §J

Församling är berättigad att under
visst år av staten uppbära församlingsskatt
med belopp som motsvarar
vad som skulle utgå på
grundval av antalet skattekronor
och skatteören i församlingen vid
det föregående årets (taxeringsåret)
taxering, beräknat efter den skattesats
som har bestämts för året före
taxeringsåret. Har skattskyldig enligt
lagen (1951:691) om viss lindring
i skattskyldigheten för den som
inte tillhör svenska kyrkan åtnjutit
lindring i skattskyldigheten till församlingen,
skall belopp, som församlingen
annars skulle ha varit berättigad
att uppbära av staten, nedsättas
i motsvarande mån.

Församling är berättigad att under
visst år av staten uppbära församlingsskatt
med belopp som motsvarar
vad som skulle utgå på
grundval av antalet skattekronor
och skatteören i församlingen enligt
taxeringsnämndens beslut vid det
föregående årets (taxeringsåret)
taxering, beräknat efter den skattesats
som har bestämts för året före
taxeringsåret. Har skattskyldig enligt
lagen (1951:691) om viss lindring
i skattskyldigheten för den som
inte tillhör svenska kyrkan åtnjutit
lindring i skattskyldigheten till församlingen,
skall belopp, som församlingen
annars skulle ha varit berättigad
att uppbära av staten, nedsättas
i motsvarande mån.

Har enligt 6 kap. 4 § lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga
samfälligheter annan skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts
tidigare, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har
bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

Församling är berättigad att under visst år av staten såsom förskott
uppbära ett belopp som motsvarar produkten av den skattesats som har

3 Senaste lydelse 1982: 1054.

FiU 1984/85:29

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

beslutats för året och det antal skattekronor och skatteören, som enligt
taxeringsnämnds beslut rörande det föregående årets taxering till kommunal
inkomstskatt har påförts de skattskyldiga. Det nu nämnda beloppet
ingår i församlingens fordran hos staten vid ingången av året efter det år,
då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den församlingsskatt, som
församlingen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen
under året efter det, då förskottet enligt bestämmelserna i nästföljande
stycke utanordnas.

Belopp, som vid ingången av ett
år utgör församlingens fordran hos
staten enligt denna paragraf skall
länsstyrelsen under samma år utanordna
till församlingen med en tolftedel
den 18 i varje kalendermånad.
Är församlingens fordran inte
uträknad vid utbetalningstillfällena
i månaderna januari och februari,
skall vid dessa tillfällen utbetalas
samma belopp som har utbetalats i
december månad det föregående
året. När särskilda skäl föranleder
det får länsstyrelsen dock förordna
att utbetalning skall ske med annat
belopp. Om något av de belopp som
utbetalades i månaderna januari
och februari inte motsvarar en tolftedel
av församlingens fordran,
skall den jämkning som föranleds
härav ske i fråga om det belopp,
som utbetalas i mars månad.

Belopp, som vid ingången av ett
år utgör församlingens fordran hos
staten enligt denna paragraf skall
länsstyrelsen under samma år utanordna
till församlingen med en tjugofjärdedel
den 18 och en tjugofjärde
del den 20 i varje kalendermånad.
Är församlingens fordran
inte uträknad vid utbetalningstillfällena
i månaderna januari och februari,
skall vid dessa tillfällen utbetalas
samma belopp som har utbetalats
i december månad det föregående
året. När särskilda skäl föranleder
det får länsstyrelsen dock förordna
att utbetalning skall ske med
annat belopp. Om något av de belopp
som utbetalades i månaderna
januari och februari inte motsvarar
en tolftedel av församlingens fordran,
skall den jämkning som föranleds
härav ske i fråga om det belopp,
som utbetalas i mars månad.

Vad som har sagts om församling tillämpas på motsvarande sätt i fråga
om kyrklig samfällighet.

Denna lag träder i kraft den I juli 1985. De nya bestämmelserna i 4 tj
första stycket och 4a§ första stycket tillämpas första gången i fråga om
1986 års taxering. Beslut som meddelas efter utgången av år 1987 angående
taxering till kommunal inkomstskatt tidigare år än 1986 skall beaktas bara
om ändringen av den beskattningsbara inkomsten överstiger 100000 kronor.

FiU 1984/85:29

Bilaga 2

Svenska kommunförbundet

Anders Haglund
Riksdagens finansutskott

Riksdagsmotion om den kommunala redovisningen

Svenska kommunförbundet har beretts tillfälle att före den 1 april 1985
avge yttrande över motion 1984185:2344 av Margit Gennser m. fl. (m) om den
kommunala redovisningen. Med anledning härav får förbundsstyrelsen
lämna följande synpunkter.

Motionen tar i huvudsak upp synpunkter på den redovisningsmodell som
de båda kommunförbunden utvecklat under 1983-1984.

Inledningsvis vill styrelsen påpeka att motionärerna tar upp frågor om den
kommunala redovisningen och dess utformning som lagstiftaren hittills
ansett kunna anförtros kommunerna själva och dess intresseorganisationer
att hantera. En reglering av den kommunala redovisningen på sätt motionärerna
synes förespråka skulle enligt styrelsen strida mot den strävan till
minskad detaljreglering av kommunernas verksamhet som statsmakterna i
andra sammanhang försöker åstadkomma. Detta behöver inte innebära att
de idéer som motionärerna framför inte skulle kunna vinna gillande i något
avseende. Men det är enligt styrelsen en fråga för den enskilda kommunen att
ta ställning till.

Motionärerna anser det vara av yttersta vikt att den föreslagna redovisningsmodellen
tillfredsställer följande krav.

1 Enkelhet

2 Enhetlighet

3 Underlätta kostnadsjämförelser kommuner emellan och med den privata
sektorn

4 Ger ökat informationsvärde, inte minst till externa intressenter
Till ovanstående punkter vill styrelsen göra följande kommentarer.

1 Att åstadkomma en enklare redovisning främst av det egna kapitalet har
just varit målsättningen med utvecklingsarbetet. Det är också styrelsens
uppfattning att modellen innebär avsevärda förenklingar jämfört med
dagsläget.

2 Önskemålet om en enhetligare kommunal redovisning är främst betingat av
behovet att kunna göra jämförelser kommunerna emellan och med andra
sektorer i samhället. Härigenom förutsätts man delvis kunna ersätta den
effektivitetsstimulans som konkurrensen utgör för marknadsanpassade organisationer.
Mot kravet på enhetlighet står önskemålet om lokal anpassning
och hänsynstagande till förutsättningarna i den enskilda kommunen.

FiU 1984/85:29

Styrelsen konstaterar att kostnadsjämförelser mellan kommuner och med
andra samhällssektorer påverkas av en rad faktorer, såsom kommunstorlek,
struktur etc. Redovisningssystemet är alltså endast en, om än viktig
komponent, i en komplicerad helhet. Detta hindrar emellertid inte att
strävan måste vara att bygga upp en redovisningsmodell som ger en yttre -enhetlig ram - för hur redovisningsinformationen skall hanteras.

Detta syfte nås enligt styrelsens uppfattning genom det förslag till
redovisningsreglemente som tagits fram av de båda kommunförbunden, och
som kommer att rekommenderas kommunerna för tillämpning. Detta
reglemente kan på den kommunala sektorn anses motsvara bokföringslag
och bokföringsförordning inom den privata respektive statliga sektorn. Även
med ett redovisningsreglemente kommer emellertid skillnader av internredovisningskaraktär
att finnas. Skillnader motiveras av att behoven av
redovisningsinformation i de enskilda kommunerna är olika, och de kan
enligt styrelsen inte elimineras utan en mycket långtgående och oönskad
central detaljreglering.

Styrelsen vill alltså betona att skilda lokala förhållanden såsom kommunstorlek
och liknande kan motivera välgrundade avvikelser även från en
generell redovisningsmall. Med detta vill styrelsen ha sagt att en lagreglering
av hur den kommunala redovisningen skall utformas inte kan accepteras vare
sig ur praktisk synpunkt eller med hänsyn till kravet på en minskad statlig
reglering av kommunal verksamhet.

3 Den föreslagna redovisningsmodellen innebär ett klart närmande till
redovisningsformer inom andra samhällssektorer. Detta har inte hindrat att
den kommunala särarten, på ett tillfredsställande sätt kunnat beaktats.

4 Utgångspunkter för den nya redovisningsmodellen har varit att öka
informationsvärdet i redovisningen, samt göra den mer lättillgänglig för olika
intressentgrupper. Det är styrelsens uppfattning att dessa syften också
uppnåtts.

Motionärerna påpekar att kopplingen mellan budget- och redovisningssystemen
innebär vissa låsningar som grundar sig på äldre kontoplaner t. ex.
M-planen.

Styrelsen konstaterar att i kommunal verksamhet styrs resursfördelningen
av politiska beslut och prioriteringar. Utgångspunkterna är alltså den
politiska viljan och inte affärsmässighet med t. ex. räntabilitetskrav som
övergripande mål. Mot denna bakgrund är sambandet mellan budget och
redovisning självklar.

Redovisningsmodellen har inget samband med M-planen. I själva verket
är den kontoplaneoberoende, och ger en bild av den löpande verksamheten
och investeringarna samt finansieringen av dessa i budget- och redovisningsperspektivet.
Modellen ger också en förklaring av förändringar av ekonomisk
ställning samt den aktuella nivån.

FiU 1984/85:29

Motionärerna anser att sammankopplingen av budgeterings- och redovisningssystemen
till en integrerad helhet leder till en onödig stelhet. Man
menar också att systemet med budgetavräkningar och investeringssammanställningar
blir onödigt tillkrånglat samt försvårar framväxten av ett decentraliserat
ekonomiskt styrsystem.

Som styrelsen redan framhållit är budgeten ett viktigt instrument i politiskt
styrda organisationer eftersom det är fullmäktige som anger övergripande
mål, omfattning, inriktning samt kvalitet för verksamheten. Dessa beslut
konkretiseras i första hand i årsbudgeten.

Den redovisningsmodell som tagits fram beskrivs på kommunnivå.
Modellen hindrar enligt styrelsens uppfattning inte möjligheten att decentralisera
ekonomisystemet. Den praktiska utformningen av ett decentraliserat
ekonomisystem måste emellertid anpassas till den enskilda kommunen.

Motionärerna diskuterar relativt detaljerat idéer om hur budgetprocessen
bör organiseras. Budgetprocessen är en del i den politiska styrningen. Det är
styrelsens bestämda uppfattning att budgetarbetet helt skall anpassas till den
enskilda kommunens krav och förutsättningar. Att utfärda centrala riktlinjer
i en fråga av denna karaktär är enligt styrelsen synnerligen olämpligt och
innebär ett ytterst allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

Motionärerna diskuterar vidare möjligheter att ersätta kommunallagens
nuvarande bestämmelser angående förmögenhetsskydd. Man menar att
soliditetsmåttet kan användas, där gränser kan anges för hur mycket
soliditeten får minska under en viss period. Man kan också, menar man, ange
nivåer för hur mycket soliditeten får öka. Detta skulle hindra en överbeskattning
av kommuninvånarna.

Att centralt ange gränser och restriktioner för soliditetsutvecklingen skulle
ställa stora krav på detaljreglering av värderingsprinciper m. m. På grund av
att kommunernas tillgångssida innehåller ett omfattande inslag av s. k.
publik egendom är soliditetsmåttet överhuvud taget ytterst tveksamt. Av
samma skäl som ovan vill styrelsen bestämt avvisa en sådan detaljreglering.
Det finns dessutom idag, vilket också i olika sammanhang omvittnats av
statsmakterna, en mycket stark medvetenhet bland kommunalpolitiker i
kommunalekonomiska frågor. Med den kompetens som i dag finns i
kommunerna bör kommunerna, enligt styrelsens uppfattning, själva bäst
kunna avgöra vad som är en sund ekonomi och en rimlig utveckling av denna.

Motionärernas synpunkter på kaptialkostnader

Motionärerna hävdar att real annuitetsmetod övervältrar kostnader på
kommande generationer samt driver på inflationen och försvårar jämförelser
mellan privat och kommunal verksamhet.

Avsikten med real annuitetsmetod vid beräkning av kapitalkostnader är
att rätta till de skevheter som dagens system i kombination med en hög
inflationstakt inneburit. Som exempel på detta kan nämnas att en anläggning

FiU 1984/85:29

med 33-årig livslängd är nästan helt betald redan efter cirka 10-15 år. En
neddragning av kapitalkostnaden de första åren och en utjämning över tiden
som real annuitetsmetod innebär bör positivt bidra till lägre inflationstakt.

Vid en korrekt analys av företag korrigerar man det redovisade resultatet
bl. a. med hänsyn till inflation och avskrivningsprincip. Med en real
annuitetsmetod får man automatiskt korrigerade värden. Den kan därför till
fördel användas när man vill göra meningsfulla jämförelser mellan såväl
kommunala som privata företag.

Om man inom kommunen beslutar att de årsvisa resultaten skall tillgodoräknas
verksamheten följande år och samtidigt tillämpar real annuitetsmetod
uppnår man det slutna systemets alla fördelar.

Motionärernas diskussion angående lagändring

Det är i och för sig riktigt att den av kommunförbunden föreslagna
redovisningsmodellen kräver en översyn av kommunallagens regler om
budget.

I fråga om bestämmelser som gäller räkenskaper och bokslut avvisar dock
styrelsen, av skäl som tidigare redovisats, en mer ingående reglering i lag än
som följer av förbundets förslag. Bakgrunden till att en sådan reglering är
mer ingående för aktiebolagens del hänger samman med olikheterna mellan
företag och kommun.

Eftersom en kommun inte kan gå i konkurs eller likvideras behövs inga
skyddsregler för kommunens borgenärer. Att genom lag i detalj styra det
kommunala redovisningssystemet strider mot statsmakternas tidigare uttalanden
om att kommunerna bör ges frihet att själva ordna sina inre
förhållanden. Uttalandena avser i första hand den kommunala organisationen
men bör kunna gälla också för bestämmelser om kommunal budget och
redovisning. En detaljreglering här skulle skjuta sönder den ramlagstanke
som ligger bakom den nuvarande kommunallagen.

Motionärernas synpunkter på kommunal revision

Beträffande kommunal revision är motionärerna något oklara i sin
framställning. Dock kan i huvudsak två riktlinjer rörande effektivisering av
den kommunala revisionen urskiljas: av fullmäktige valda revisorer eller ”på
visst sätt utsedda privata revisionsföretag”. Dessutom behandlar motionärerna
frågan om ansvarsutkrävande.

Frågan om hur revisionsansvaret skall utformas i ett målstyrt system
övervägs - enligt vad styrelsen underhand erfarit - redan nu i samband med
att demokratiberedningen utarbetar en principskiss till en ny kommunallag.
Beredningen har i sitt diskussionsbetänkande (SOU 1984:83 sid. 60)
framhållit att revisionsreglerna behöver ses över i fråga om ansvarsfrihet.

FiU 1984/85:29

Denna översyn bör avvaktas innan vidare ställning till frågan om ansvarsutkrävande
tas.

Bakom motionärernas syn på förtroendevalda revisorer eller ”på visst sätt
utsedda privata revisionsföretag” finns ”principen om kommunal självstyrelse”
och tankar om ”ett statligt kontrollsystem över kommunerna”.

Att kommunerna själva utser sina revisorer innebär ”vissa risker”. I
motionen framhålls att dessa kan i viss utsträckning minskas genom

”att vissa kvalifikationskrav föreskrivs för revisorer”
samt

”att låta minoritetet i en kommun utse majoriteten i
kommunrevisionen”.

Vid skilda tillfällen har frågan om särskilda kvalifikationskrav för de
kommunala revisorerna varit föremål för överväganden. I dessa sammanhang
har därvid konstaterats att skulle särskilda kompetenskrav införas i
kommunallagen för revisorer innebär detta att revisionsuppdraget inte
längre blir ett förtroendeuppdrag utan någon form av sakkunniguppdrag.
Den främsta orsaken till att det inte finns några behov av särskilda
kvalifikationskrav för de förtroendevalda revisorerna är att de anlitar
yrkesrevisorer som konsulter i revisionsverksamheten. Någon närmare
redogörelse för hur den kommunala yrkesrevisionen är organiserad skall inte
lämnas här. Men det kan finnas anledning att konstatera att för närvarande
anlitas Kommunförbundets revisionsavdelning av de kommunala revisorerna
i 272 av landets kommuner. Nio kommuner har egna revisionskontor och
tre kommuner anlitar privata revisionsföretag. På landstingssidan har elva
landstingskommuner egna revisionskontor som biträder de förtroendevalda
revisorerna med experthjälp, tio landstingskommuner anlitar Kommunförbundets
revisionsavdelning och två landstingskommuner använder sig av
privata revisionsföretag.

Att låta minoriteten i en kommun utse majoriteten i en kommunrevision
innebär att motionärerna bortser ifrån att revisorsuppdraget är ett individuellt
förtroendeuppdrag. Kommunförbundet har därför i annat sammanhang
(Kommunal revision - vägledande principer) betonat att ”varje revisor är
självständig och oberoende i förhållande till sina medrevisorer. Även om
revisorerna arbetar i grupp äger var och en av revisorerna rätt att vidta de
granskningsåtgärder som han finner påkallade för fullgörandet av uppdraget”.

Motionärerna antyder att en ökad ekonomisk självständighet för kommunerna
förutsätter en annan statlig kontroll. Att detta ”står i viss motsättning
till självstyrelsetanken” är motionärerna medvetna om. Den kommunala
självstyrelsen, som den utformats i Sverige, är unik. Denna innebär att
”kommun och landstingskommun får själv vårda sina angelägenheter” (KL 1
kap. 4 §). Genom att revisorerna rekryteras ur olika politiska partier och

FiU 1984/85:29

därmed skilda åsiktsgrupper, skapas enligt styrelsen förutsättningar för
revisionen att verka som ett kommunaldemokratiskt kontrollinstrument.

Styrelsen anser således att motionen även i detta avseende bör avstyrkas.

Reservation anfördes av m-ledamöterna.

JOHN-OLOF PERSSON
SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET

Reservation

av Ella Tengbom-Velander, Göran Elgfelt, Carl Cederschiöld, Lars-Åke
Skager och Jonas Wallin (samtliga m).

Vi anser att styrelsen bort avge yttrande enligt följande.

Svenska kommunförbundet har beretts tillfälle att före den 1 april 1985
avge yttrande över motion 1984/85:2344 av Margit Gennser m. fl. om den
kommunala redovisningen. Med anledning härav får förbundsstyrelsen
lämna följande synpunkter.

Motionen tar i huvudsak upp synpunkter på den redovisningsmodell som
de båda kommunförbunden utvecklat under 1983-1984.

Motionärerna visar utförligt hur det av kommunförbunden föreslagna
redovisningssystemet skulle kunna göras mera flexibelt och då också mera
ägnat att lösa främst större kommuners administrativa och ekonomiska
problem. Förslaget innebär att redovisningssystemet skulle frikopplas från
budgetsystemet. På så vis skulle redovisningen göras mera tillgänglig för
såväl politiker som allmänhet genom att svårförståeliga avräkningsposter
mellan budget och redovisning även på driftsidan skulle kunna elimineras.

Dessutom påpekar motionärerna att det är väsentligt att införa en
intäktssida även i den kommunala redovisningen.

Styrelsen anser att dessa synpunkter är viktiga bl. a. för att kommuner och
företag inom näringslivet samt kooperativa organisationer skal! kunna
konkurrera på likvärdiga villkor på servicesektorn.

Styrelsen menar dock att för stora delar av den kommunala verksamheten
ger inte en renodlad resultatredovisning något användbart - och i vissa fall ett
felaktigt - mått på effektiviteten hos organisationen. Analyser av verksamhetens
måluppfyllelse i förhållande till budgetutfall ger i dessa fall en betydligt
bättre grund för att bedöma verksamheten. Styrelsen menar också att
motionärernas synpunkter beträffande den interna budget- och redovisningsprocessen
är beaktansvärda och att informationen härom därför
behöver spridas så att det kan vinna tillämpning, måste det ankomma på
varje kommun att efter sina ofta vitt skilda förutsättningar forma den interna
processen och redovisningen.

Motionärerna tar också upp den knappa genomförandetiden. Styrelsen är

FiU 1984/85:29

medveten om att en betydligt mer omfattande förändring av redovisningssystemet
än den som styrelsen just föreslagit skulle fordra väsentligt längre
genomförandetid. Styrelsen bedömer det emellertid som ytterst angeläget att
snabbt genomföra en moderniserad kommunal redovisning.

Beträffande den av förbundet rekommenderade avskrivningsmetoden kan
vägande invändningar göras vilket motionärerna också konstaterat och pekat
på en annan möjlig utformning. Styrelsen anser därför att det föreslagna
reglementet inte bör innehålla något ställningstagande för en real avskrivningsmetod.

Motionärerna påpekar möjligheten för staten att ersätta förmögenhetsskyddet
med regler för soliditeten. Eftersom tredje mans rätt ej är berörd av
kommunens soliditet betraktar styrelsen det som självklart att kommunerna
själva skall bedöma sitt soliditetsbehov och avstyrker bestämt varje lagstiftningsschablon
om kommunernas förmögenhet. Styrelsen vill samtidigt
påpeka att ett soliditetsmått är ytterst tveksamt med hänsyn bl. a. till den
varierande men stora omfattningen av publik egendom och till att soliditetsutvecklingen
kortsiktigt kraftigt påverkas av att periodisering inte kan ske av
att staten ”lånar” kommunalskattemedlen redovisningstekniskt i 2 år.

FiU 1984/85:29

Innehåll

Sammanfattning 1

Inledning 2

Propositionens hemställan 3

Motionsyrkandena 3

Propositionen 7

Motionerna 8

Utskottet 11

Kommunernas ekonomi. Utvecklingen 1985-1987 11

Skatteutjämningsavgift och skatteutjämningsbidrag 15

Lag om skatteutjämningsavgift 16

Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna 19

Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet
av den kommunala företagsbeskattningen 19

Utbetalning av kommunalskattemedel och beaktande av taxe ringsändringar

för tidigare år 20

Övriga frågor 20

Specialdestinerade bidrag 20

Bidrag till vissa kommuner och kommuntyper 22

Kostnadsanalyser av förslag i propositioner och kommunal

redovisning 23

Hemställan 26

Reservationer

1. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn (m) 28

2. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn (c) 30

3. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn (fp) 32

4. Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn (vpk) 34

5. Lag om skatteutjämningsavgift (m) 35

6. Lag om skatteutjämningsavgift (c) 36

7. Lag om skatteutjämningsavgift (fp) 37

8. Åtgärder för att minska utdebiteringsskillnader mellan kommuner
(m,c,fp) 39

9. Införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt (vpk) .... 39

10. Bemyndigande rörande extra skatteutjämningsbidrag (m, c, fp) .. 39

11. Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna (m, fp) 40

12. Anslag till skatteutjämningsbidrag till kommunerna (c) 41

13. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet

av den kommunala företagsbeskattningen (m, fp) 41

14. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet

av den kommunala företagsbeskattningen (c) 42

15. Anslag till bidrag till kommunerna med anledning av avskaffandet

av den kommunala företagsbeskattningen (vpk) 43

FiU 1984/85:29 63

16. Specialdestinerade bidrag (c) 44

17. Minskad marginaleffekt i skatte- och bidragssystemet genom
utökat skatteutjämningsbidrag (c) 45

18. Överföring till kommuner av skatteintäkter från alkoholförsäljning
(vpk) 45

19. Kostnadsanalyser av förslag i propositioner som medför kommunala
kostnadsökningar (m, c) 46

20. Ny kommunal redovisningsmodell m. m. (m) 46

Särskilda yttranden

Specialdestinerade bidrag

1. (m) 48

2. (fp) 49

Bilagor

1. Lagförslag 50

2. Skrivelse från Svenska kommunförbundet 55

minab/gotab Stockholm 1985 82881